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Captulo I. Tributacin, evasin y equidad en Amrica Latina y el Caribe

Juan Carlos Gmez Sabaini, Juan Pablo Jimnez y And rea Podest

A. Introduccin

La alta desigualdad distributiva es uno de los rasgos ms caractersticos de la situacin social en Amrica Latina, donde un pequeo porcentaje de la poblacin concentra gran parte de la riqueza mientras un significativo nmero de sus habitantes se encuentran por debajo de los niveles de subsistencia. Esto hace particularmente importante la accin del Estado respecto de polticas distributivas, tanto a travs del uso de instrumentos relacionados con el gasto pblico como aquellos que se encuentran vinculados con los sistemas tributarios.

Por el lado de los gastos, se puede afectar la distribucin de la renta a partir de programas donde los beneficiarios no soporten la carga de su financiamiento (o slo financien una parte) y adems, es posible lograr un mayor impacto redistributivo si se aumenta el nivel y la calidad del gasto pblico social. La poltica fiscal, a travs del gasto en educacin, puede mejorar la equidad distributiva modificando la distribucin de la propiedad de los factores productivos, haciendo as ms igualitaria la distribucin de capital humano y la posibilidad de generacin de ingresos laborales.

Sin embargo, en sociedades tan desiguales como las latinoamericanas, no basta con la poltica redistributiva que pueda hacerse a partir del gasto pblico sino que resulta importante el rol que juegan los sistemas impositivos en pos de una mayor equidad en la distribucin del ingreso. En trminos generales, la poltica tributaria tiene dos maneras de influir en la distribucin del ingreso. En primer lugar, a travs del nivel de los ingresos fiscales que pueden destinarse para el financiamiento del gasto social y, en segundo, de acuerdo con la composicin de la estructura tributaria, es decir, a travs de la importancia de los impuestos progresivos, como por ejemplo, la imposicin a la renta y a los patrimonios. De esta forma, para aumentar el impacto redistributivo de la poltica fiscal, no slo interesa generar una cierta cantidad de recursos que financien el gasto pblico (y en particular el social) sino que es importante tener en consideracin los segmentos de la poblacin que aportan estos fondos.

Ya hace un tiempo que sentencias como equitativa distribucin de la renta, igualdad de oportunidades o titularizacin universal de los derechos econmicos, sociales y culturales pertenecen legtimamente a la rbita de expresiones que conforman el discurso sobre las polticas

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pblicas y fiscales1. No obstante, debe tenerse en cuenta que la bsqueda de mayor equidad no es un proceso carente de ambigedad. Como se ver durante el documento, la equidad es un concepto con mltiples dimensiones, cargado de connotaciones valorativas. Por ello, es importante interrogarse sobre los diferentes alcances que tienen estos conceptos, lo que resulta imprescindible para la comprensin de su relacin con las polticas fiscales.

Este captulo se centra en analizar tres elementos indispensables para lograr una poltica tributaria que mejore la equidad en los pases de Amrica Latina: el nivel de recaudacin, la composicin o estructura tributaria y el grado de cumplimiento. Lamentablemente, la gran mayora de los pases de la regin presenta importantes debilidades en estos tres factores claves: la carga tributaria es baja, la estructura est sesgada hacia impuestos regresivos, y los niveles de incumplimiento en el pago de impuestos son significativos.

De acuerdo con los estudios de casos que se incluyen en los captulos siguientes, las tasas de evasin en la imposicin a la renta son muy elevadas en la regin y se mueven en un rango entre 40% y 65% aproximadamente, representando una brecha de 4,6% del PIB para el promedio de los pases. Estos altos niveles de evasin atentan contra cualquier efecto redistributivo que tuvieran los impuestos sobre la renta originariamente, pudiendo incrementar la desigualdad del ingreso en la regin, lo que pone en cuestin su funcin y su esencia como herramienta de poltica econmica.

Este ltimo punto es muy relevante dado que un sistema impositivo puede tener un diseo terico que persigue un determinado impacto redistributivo con impuestos a la renta que graven la totalidad de los ingresos a tasas progresivas, pero si en la prctica los niveles de evasin, elusin y morosidad son elevados, entonces se modifica el impacto distributivo buscado por la legislacin tributaria. Esto afecta tanto la equidad horizontal, donde individuos con la misma capacidad de pago no afrontan la misma carga tributaria, como la equidad vertical, ya que personas con mayor capacidad contributiva tienen ms oportunidades de acceder a estrategias de evasin y elusin fiscal. Al respecto este trabajo intenta suplir una carencia importante en los estudios sobre la imposicin en Amrica Latina ya que el anlisis de la evasin aplicado a la imposicin directa no ha tenido un desarrollo adecuado y sistemtico en los pases de la regin, a contrario de lo que se observa en los pases desarrollados.

Este captulo lleva adelante un anlisis regional, ahondando en los principales factores que limitan la recaudacin del impuesto a la renta en Amrica Latina, con especial nfasis en la medicin del grado de incumplimiento del tributo como as tambin en el diseo de mecanismos que permitan reducir la evasin en el pago del impuesto. En particular, en este captulo se resumen y comparan los resultados obtenidos en estudios de casos correspondientes a los siguientes pases: Argentina, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico y Per.

Para ello el captulo se organiza del siguiente modo. En primer lugar, se introducen algunas consideraciones sobre la importancia y el significado del concepto de equidad y sus diversas manifestaciones, dedicando una especial atencin al origen y el significado de la equidad en el campo tributario. Luego se examinan una serie de caractersticas estructurales de la regin que se relacionan con la necesidad y posibilidad de llevar adelante una poltica tributaria orientada a mayor equidad en los pases de Amrica Latina. Entre los rasgos estructurales considerados se encuentran: elevados niveles de desigualdad basados en la concentracin en los deciles ms ricos, importantes disparidades regionales dentro de un mismo pas, altos niveles de pobreza y alta informalidad. Posteriormente se reflexiona acerca de las posibilidades que tienen los sistemas tributarios latinoamericanos como instrumentos de poltica redistributiva, donde se destacan como principales obstculos la insuficiente presin tributaria, la baja participacin de impuestos directos y los elevados niveles de incumplimiento tributario. En las dos secciones siguientes se focaliza el anlisis en la situacin tributaria y en las caractersticas de la imposicin directa en los siete pases estudiados. Luego, se exponen brevemente los resultados de diversos estudios sobre incidencia distributiva en estos pases. En la seccin que le sigue se analizan y comparan los resultados obtenidos de los siete estudios

1 Ver Basombro (2009).

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respecto a los niveles de incumplimiento en la imposicin a la renta societaria y personal. Finalmente, se presentan las conclusiones y algunas recomendaciones.

B. Equidad y poltica tributaria 2

La equidad es un trmino multidimensional, cargado de connotaciones valorativas, empleado para expresar las relaciones de los poderes pblicos con los ciudadanos, bajo la hiptesis de igualdad bsica de los mismos, al menos ante las leyes. Como se enfatizar durante este documento, la poltica fiscal es uno de los factores ms importantes para aplicar y hacer efectivos los criterios de equidad decididos por cada sociedad. Aunque existen otros elementos de la accin pblica que generan repercusiones en trminos de equidad, las actuaciones presupuestarias, a partir de los ingresos y los gastos pblicos, son elementos claves en las sociedades para afectar la distribucin de los ingresos. Por todo esto, preguntarse sobre los diferentes alcances que tienen estos conceptos resulta apropiado para la comprensin de su relacin con las polticas fiscales.

Conviene sealar, en primer lugar, que la equidad debe ser diferenciada de otros trminos prximos (como la justicia o la igualdad) y vincularla a la actuacin de los poderes pblicos para asegurar a los ciudadanos un trato igualitario y justo. Por la cercana en su origen etimolgico se ha generado una cierta confusin entre el trmino equidad y el de igualdad, aunque se trata de trminos muy prximos, integrados en la familia de conceptos propios del discurso sobre la justicia que, en ltima instancia, es la principal preocupacin. La idea de una sociedad justa ha ido cambiando con el tiempo y, con ella, tambin han ido cambiando los significados de la equidad y la igualdad. Tal vez el principal factor diferenciador entre ambos conceptos es que, frente al componente normativo de la equidad, la igualdad tiene un significado ms descriptivo y sirve para explicar las diferencias que existen entre personas, grupos o territorios.

Aunque se trata de un campo cientfico de largo recorrido y en el que existe una literatura abundante, se pueden resumir las principales perspectivas de la equidad en tres grandes categoras. En primer lugar, se puede referir a la equidad en las condiciones de partida. Dentro de esta categora, cabra incluir, la garanta de igualdad formal de derechos, de igualdad de oportunidades y la de capacidades. El primer caso, se refiere a la igualdad formal, entendida como requisito previo para considerar justa una sociedad. Este concepto lleva a la necesidad de determinar los derechos que deben ser objeto de proteccin, a garantizar su efectiva aplicacin y determinar si es o no suficiente esta primera acepcin para calificar como equitativa o justa una sociedad. La idea de equidad basada en la igualdad de oportunidades y de capacidades no es sino la consecuencia de la ausencia de una situacin de igualdad que permita el ejercicio de los derechos formales, ante la cual el Estado debe tratar activamente de promover la igualdad.

Una segunda agrupacin incluira a quienes vinculan el concepto de equidad con los procesos de asignacin y distribucin a travs de mecanismos econmicos como el mercado o la importancia del factor trabajo respecto a otros factores productivos. En el primer caso, la virtud moral del mercado procede de su capacidad para premiar a los laboriosos y eficientes y castigar a los vagos e ineficientes (Von Hayek). Como con cierta frecuencia el mercado no funciona adecuadamente, se defiende la competencia perfecta como el medio para evitar las restricciones y limitaciones que se producen en los mercados. Eso es lo que justifica la generalizacin de leyes e instituciones destinadas a defender la competencia en los mercados. Desde una ptica distinta, vinculada al pensamiento de David Ricardo y despus de Karl Marx, se estima que el factor trabajo tiene una superioridad moral que exige (en sus consideraciones sobre el concepto de plusvala) una especial proteccin frente a otros factores productivos.

El tercer grupo de posiciones respecto al concepto de equidad es el que se refiere a la defensa de la igualdad de resultados. Dentro del mismo cabra incluir a quienes defienden el criterio de hacer 2 Este apartado est basado en Jimnez y Ruiz Huerta (2009).

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mxima la utilidad de los miembros de una sociedad que, a veces, se ha expresado como el objetivo de crear la mayor felicidad para el mayor nmero, y a aquellos que toman como objetivo maximizar la situacin de quienes estn en peor situacin en la sociedad. A esto ltimo responde el criterio maximin defendido por J. Rawls (1971) y que, en cierto modo, puede ser interpretado como una aversin total al riesgo, en la medida en que se considera que todos los ciudadanos apoyaran este criterio ante la hiptesis de encontrarse en la escala ms baja de la distribucin de la renta.

Una vez repasados en forma sinttica los diversos conceptos de equidad que suelen ser objeto del debate poltico y social, conviene recordar que la equidad no se limita slo al mbito tributario sino que se proyecta tambin sobre otros campos de la intervencin pblica como son la provisin de servicios pblicos o las actividades de regulacin. En el entorno del gasto pblico, la equidad implica procurar garantizar un trato adecuadamente ajustado a las circunstancias de los ciudadanos, para intentar asegurar estndares de bienestar aceptados socialmente. Aunque ms recientemente, tambin desde la economa se han realizado diversos esfuerzos para aplicar los criterios y las tcnicas de los anlisis clsicos de la equidad impositiva al campo del gasto pblico.

Del mismo modo, cada vez interesan ms las cuestiones vinculadas con los resultados de la accin total de los poderes pblicos, especialmente a travs de los diversos tipos de ingresos y gastos pblicos que se recogen en el presupuesto3.

No obstante, y de fundamental importancia para este trabajo, el principio de equidad tiene una clara conexin con el sistema tributario y ha sido objeto de especial atencin en ese mbito. El principio de equidad impositiva, a su vez, hunde sus races en dos criterios bsicos que pretenden justificar la aplicacin y el reparto de los impuestos: el criterio del beneficio (conectado con las corrientes utilitaristas), que alude a la necesidad de establecer los tributos en funcin de los beneficios que los individuos obtienen de los poderes pblicos y, en este sentido, guarda una estrecha relacin con la vertiente del gasto; y el criterio de capacidad de pago, que pone el nfasis en la capacidad econmica de los sujetos para repartir las cargas impositivas, fundamentado en las teoras del sacrificio igual que, a su vez, sirvieron para justificar la aplicacin de criterios de progresividad. A ste se refiere una buena parte de las reflexiones elaboradas sobre la equidad impositiva.

El principio de equidad, o de justicia en la aplicacin de los impuestos es, sin duda, el principio que ms inters suscita cuando se plantea un proceso de reforma fiscal o se quieren analizar las caractersticas de un sistema tributario. De acuerdo con este principio, el sistema tributario tiene que ser equitativo en la distribucin de las cargas fiscales entre los distintos sujetos que forman la colectividad, acomodndose a sus diferentes circunstancias. Trata, pues, de concretar una idea de justicia en el mbito tributario, que se vincula con la funcin de redistribucin de la renta y la riqueza que debe desarrollar el sector pblico.

Este principio podra formularse mediante la afirmacin de que todas las personas deben contribuir en la misma forma al sostenimiento de las cargas pblicas. De aqu se desprenden de manera inmediata los dos criterios en los que se ha acostumbrado a concretar su aplicacin: equidad horizontal (trato igual a quienes se hallen en igualdad de circunstancias) y equidad vertical (trato adecuadamente desigual a quienes se encuentran en circunstancias distintas). En este sentido, el principio de equidad podra servir para sintetizar de algn modo, los principios poltico-sociales o ticos a los que se refera Neumark en su conocido trabajo, Los principios de la imposicin; es decir, los de generalidad, igualdad, proporcionalidad y redistribucin.

Conviene recordar en todo caso, que su puesta en prctica reviste mayores dificultades, en la medida en que se hace preciso llenar de contenido conceptual ideas tales como igualdad o desigualdad de trato o de circunstancias, adems de valorar en qu medida se espera que el sistema fiscal contribuya a la consecucin de objetivos redistributivos determinados. Desde la consolidacin de los impuestos sintticos sobre la renta, el objetivo de garantizar la proporcionalidad de los sistemas tributarios (que todos paguen en proporcin a las rentas que obtienen), fue sustituido por el de

3 Ver J. Martn (1997).

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progresividad (que paguen proporcionalmente ms quienes ms ingresos obtienen o tengan una mayor capacidad econmica). Y, una vez asumido el criterio de progresividad, la tarea del legislador consistir en determinar el nivel adecuado de progresividad del sistema impositivo, en relacin con los citados objetivos y polticas.

En todo caso, parece importante insistir en el criterio de generalidad en el reparto de las cargas impositivas, por las implicaciones que tiene desde la perspectiva del concepto de ciudadana. Todos los individuos participan en la financiacin de los servicios pblicos a travs del pago de diferentes figuras tributarias, unas ms explcitas (impuesto sobre la renta, impuesto sobre bienes inmuebles o predial) y otras ms opacas (la imposicin indirecta, en general) y es importante que los ciudadanos lo sepan. Slo de ese modo pueden demandar servicios de calidad y una actitud firme de los gobiernos para garantizar la estabilidad social y econmica. Cuando los individuos pagan importantes cargas pblicas y son conscientes de que lo hacen, pueden demandar servicios pblicos adecuados y, de ese modo, sentirse miembros activos de la sociedad en la que viven.

En particular, en el campo de la imposicin personal sobre la renta, la elevacin de los mnimos exentos puede plantear el problema de la ficticia exoneracin del tributo a una parte de la poblacin, lo que puede dar lugar a un cierto dualismo social (unos pagan y otros no). En realidad, todos pagan impuestos personales y por eso el esfuerzo de la administracin tributaria para que todos lo sepan, es una manera moderna de hacer efectivo el principio de generalidad y de conseguir sociedades cohesionadas e incluyentes.

El otro gran principio de la imposicin, el principio de suficiencia, es el que constituye la primera justificacin de cualquier reforma tributaria. Las consideraciones de equidad carecen de sentido si no se asegura la suficiencia del sistema. Hacen falta recursos para financiar los bienes y servicios que deben ser provistos por el sector pblico y el sistema fiscal debe allegarlos adecuadamente. El problema que siempre se plantea en relacin con el principio de suficiencia, es su carcter relativo. La suficiencia es un trmino subordinado a un objetivo o a unos fines que hay que cumplir. Hacen falta recursos para financiar los servicios pblicos, de modo que este principio desplaza la atencin desde los ingresos a los gastos. Qu gastos deben financiarse? Estn todos justificados? Es eficiente la gestin de los servicios pblicos? Funcionan los mecanismos de control y evaluacin para garantizar la eficacia y la eficiencia del gasto pblico?

Tal vez la principal matizacin que habra que hacer respecto al principio de suficiencia es que se trata de que el sistema fiscal financie servicios de calidad. En las sociedades con mayores ingresos, los elevados niveles de presin fiscal, hacen que los ciudadanos sean crecientemente conscientes de los impuestos que pagan, aunque esto tambin ocurre, de manera creciente, en sociedades con niveles de presin fiscal ms baja. En consecuencia, su preocupacin por los servicios pblicos y la calidad de los mismos se ha convertido en una caracterstica fundamental de las sociedades modernas.

No obstante, en sociedades donde la presin fiscal es ms baja, como en la mayora de los pases de la regin, el principio de suficiencia tiene connotaciones diferentes. En este caso, la limitacin de los recursos pblicos disponibles dificulta atender las demandas ciudadanas de servicios pblicos y la necesidad de conseguir recursos se convierte en un prerrequisito de la equidad: ni desde el lado de los ingresos, ni desde el del gasto pblico, el Estado suele tener capacidad para conseguir objetivos redistributivos significativos. En este sentido, la suficiencia debe interpretarse ms como un criterio de bsqueda de fuentes para conseguir estndares de servicios pblicos de calidad mnimo.

En todo caso, las consideraciones anteriores y el repaso efectuado sobre los diversos criterios de equidad advierten de la preocupacin por la justicia en las actuaciones pblicas y de la bsqueda de estndares de igualdad, asumidos socialmente, a travs de polticas pblicas que dispongan de recursos suficientes y que permitan ajustar la distribucin de la renta que se produce en el mercado con carcter previo a la actuacin del Estado, en funcin de las preferencias sociales de los ciudadanos.