Trabajo y de La Seguridad Social Damaris

DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL I

Facultad de Derecho - Universidad de la Repblica

Unidad 4

Seguridad Social

_________________________________________________________________________________________ Carrera de Relaciones LaboralesEn esta Cuarta Unidad nos dedicaremos a desarrollar los siguientes temas del

DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

4.1Seguridad Social. Orgenes. Denominacin. Evolucin de los mtodos de cobertura: seguro mercantil; seguro social; asistencia social; seguridad social.

4.2La Seguridad Social como disciplina. Caracteres y autonoma.Principios de la Seguridad Social.

4.3La financiacin de la Seguridad Social. Crisis y perspectivas de la Seguridad Social. La Ley N 16.713 y la reforma de la Seguridad Social en nuestro pas. Antecedentes; fundamentos; nueva estructura y financiamiento.

Dra. Ana Sotelo Mrquez Dra. Natalia Colotuzzo

SESIN 1

Introduccin a la Seguridad Social. Orgenes. Denominacin. Evolucin de los mtodos de cobertura: seguro mercantil; seguro social; asistencia social; seguridad social.

Nuestro objetivo es comenzar a estudiar el tema de la Seguridad Social desde una perspectiva histrica que le permita al estudiante conocer tanto la gnesis como el posterior desarrollo que oper en materia de mtodos de cobertura.

La actividad propuesta consiste en que el alumno, luego de proceder a la lectura de los materiales que se aportan y de la bibliografa indicada por el docente, responda el cuestionario que aparece al finalizar esta Sesin.

I. El concepto de Seguridad Social.

1.1. De las redes sociales espontneas a las formas institucionalizadas.

Lo primero que debemos sealar es que, como seala Grzetich, en todas las pocas las sociedades han tenido que enfrentar y dar solucin a los problemas que se suscitaban a algunos de sus integrantes y que les provocaban una situacin de desventaja. Entre ellos se encuentran la enfermedad, el accidente, la vejez y la discapacidad. Son fenmenos naturales que impedan desempearse productivamente durante cierto tiempo o en forma definitiva. Habitualmente la familia (con su diferente composicin segn las pocas), los vecinos, los amigos o incluso la comunidad, por s o a travs de las autoridades que la representaban, fueron creando diferentes redes de proteccin social. En las sociedades ms complejas los riesgos se fueron multiplicando debido a que la interaccin social sufri importantes modificaciones. Esto hizo que fuera necesario institucionalizar esas redes sociales, sin perjuicio de la supervivencia de algunas de las anteriores. La seguridad social moderna es la proteccin social organizada por la comunidad, de manera institucionalizada y jurisdizada, frente a las consecuencias daosas que determinan ciertos acontecimientos en la vida de los individuos, preponderantemente, aunque no exclusivamente, desde el punto de vista econmico. (Grzetich, 2005, 9-10).La seguridad social no fue el nico sistema organizado institucionalmente sino que es la ltima etapa de una larga evolucin.La seguridad social puede ser concebida como parte de la poltica econmica o de la poltica social, o incluso como una de las polticas sociales propiamente dichas.Grzetich cita a Pl Rodrguez quien distingue entre el plano de los fines o de las metas, que conduce a la poltica de la seguridad social que tiene contornos muy amplios, los cuales pueden irse extendiendo indefinidamente y el plano del derecho de la seguridad social compuesto por los institutos y mecanismos de prevencin de riesgos y reparacin de las consecuencias econmicas de su aparicin, organizador de una redistribucin econmica sobre la base de garantir la seguridad econmica individual de sus beneficiarios.

2. La denominacin.Si bien en 1819 Simn Bolvar utiliza la expresin seguridad social, algunos autores atribuyen a Keynes la utilizacin doctrinaria de la expresin. Por su parte, Beveridge no solo la emplea en sus Bases de seguridad social sino que adems la proyecta conceptualmente en su sentido ms amplio.Asimismo, tal denominacin es incluida en una ley estadounidense de 1935 denominada Social Security Act. Se la utiliza luego en la Carta del Atlntico, en 1941, reclamando la colaboracin entre las naciones tendientes a conseguir para todos mejores niveles de trabajo, prosperidad econmica y seguridad social. Ermida Uriarte seala una tendencia evolutiva hacia una seguridad social amplia, omnicomprensiva de todas las contingencias sociales; y una involutiva, adoptada por las concepciones econmicas neoliberales para las que la seguridad social se reduce al mismo tiempo que se produce un aumento proporcional de la asistencia pblica y de la accin privada. El autor entiende que la utilizacin de la expresin proteccin social permite incluir formas ms variadas de proteccin que la predominantemente estatal, solidaria y redistributiva. Sin perjuicio de ello seala la preocupacin de la Organizacin Internacional del Trabajo por aumentar la cobertura social y reivindica la seguridad social como el instrumento ms importante de realizacin de la proteccin social, destacando su carcter de derecho humano fundamental. (Grzetich, 2005, 12).

3. Una definicin instrumental.Siguiendo a Barbagelata podemos afirmar que se trata del conjunto de medios y tcnicas, fundados en la solidaridad social, que se organiza jurdicamente con el propsito de proporcionar a los individuos prestaciones monetarias o servicios, razonablemente suficientes para promover la igualdad de oportunidades y configurar una respuesta satisfactoria ante contingencias existenciales. (Grzetich, 2005, 13).El autor agrega que los fines de la seguridad social tienen como objetivo final el mejoramiento de la calidad de vida.De esta definicin surgen algunas de los aspectos fundamentales de la seguridad social tales como su base solidaria o su necesaria respuesta satisfactoria. La seguridad social se propone una meta ideal que es la cobertura de todos los seres humanos frente a las situaciones de necesidad, durante toda la vida, liberndolos de las preocupaciones y angustias que dichas situaciones generan a quienes no estn cubiertos por este conjunto de tcnicas y medios de proteccin.En los ltimos aos el surgimiento de las concepciones neoliberales ha percutido intensamente la seguridad social proponiendo sistemas privados de cobertura que desplazan el papel relevante que el Estado debe asumir en dicha materia, reduciendo su actuacin a meramente asistencial.

4. Las funciones de la seguridad social.La principal funcin de la seguridad social es la proteccin del individuo sin distincin alguna. Se busca amparar a la persona frente a toda contingencia que ponga en riesgo su estabilidad econmica y social cubriendo sus necesidades bsicas en cualquier momento en que sean alteradas por diferentes situaciones.La seguridad social busca la proteccin de toda la sociedad a partir de la promocin de cada uno de sus integrantes. Esto se refleja en la idea expuesta por la OIT en cuanto indicaba que la pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos.A la seguridad social puede atribursele una funcin econmica en la medida en que mejora la calidad de la fuerza de trabajo, redistribuye la riqueza y aumenta las posibilidades de consumo. Asimismo, cumple funciones polticas, de democratizacin econmica, a travs de la redistribucin de riqueza y de la paz social. (Grzetich, 2005, 15-16).

5. Anlisis de los elementos principales del derecho de la seguridad social.El derecho de la seguridad social es el conjunto de normas y principios jurdicos que regula la prevencin y cobertura de determinadas contingencias sociales, de acaecimiento individual, a travs de prestaciones en dinero y/o en especie, con la finalidad de lograr el desarrollo pleno del individuo y de la sociedad. (Grzetich, 2005, 16-17).Como acertadamente seala Grzetich, el comienzo de esta definicin seala su carcter jurdico describiendo a la seguridad social como un conjunto de normas y principios propios, es decir, como una rama que se diferencia de las restantes por su objeto, por sus principios y por su propio mtodo de estudio. Se trata del tema de la autonoma.El segundo elemento de la definicin es el de cobertura. Este indica el carcter tuitivo de la seguridad social. Se trata de prevenir el acaecimiento de las contingencias sociales y, de no ser posible la prevencin, de reparar las consecuencias que produce.Estas contingencias generan gastos extraordinarios o privan de los ingresos regulares a quienes les acaecen. Normalmente, la situacin de desequilibrio que provocan est vinculada al bajo nivel econmico de las personas. La situacin se agrava para quienes dependen exclusivamente de los ingresos cotidianos para su sustento. Esta idea de amparo, de nivelacin, a travs de las prestaciones, es un elemento clave del concepto y aparece normalmente vinculado a una solidaria redistribucin de ingresos, constituyendo dos pilares importantes de la seguridad social.El tercer elemento a analizar es el concepto de contingencia social conocido tambin como riesgo social. Pl Rodrguez lo ha definido como todo acontecimiento que provoque una disminucin de ingresos o un exceso de gastos en el presupuesto de una familia, sealando que tanto pude ser un hecho venturoso (un matrimonio, un nacimiento), como un hecho lamentable (un accidente, una enfermedad, la muerte, la incapacidad total o parcial para el trabajo por obra de la vejez o de cualquier otra circunstancia del empleo, etc.). (Grzetich, 2005, 19).El concepto de contingencia en algunos casos guarda relacin con la produccin misma del hecho (puede ocurrir o no) mientras que cuando se trata de hechos inevitables se vincula al momento de su acaecimiento o a la duracin del mismo.Las contingencias sociales aceptadas por las legislaciones son variadas. Sin perjuicio de ello, puede considerarse como clsica la recepcin de las siguientes: las responsabilidades familiares (la maternidad, el cuidado y educacin de los hijos o de otros familiares a cargo), el desempleo, la enfermedad o el accidente (comn o laboral), la invalidez, la vejez y la sobrevivencia al sostn de la familia (estas ltimas conocidas con la sigla IVS).El siguiente elemento de la definicin es el de prestaciones. Consiste en la frmula mediante la cual se busca alcanzar la cobertura.Las prestaciones se dividen en dos grandes tipos: a) las prestaciones en dinero denominadas pensiones o subsidios segn sean permanentes o transitorias. A travs de ellas se busca sustituir parcialmente los ingresos perdidos o disminuidos o compensar los gastos extraordinarios; y b) las prestaciones en especie, tales como las de asistencia sanitaria, rehabilitacin fsica y laboral, cursos educativos, centros de recreo, formas de capacitacin o servicios de empleo, programas sociales de vivienda, guarderas, hogares de ancianos, servicios de orientacin social, etc.La funcin de la seguridad social se encuentra en esa proteccin-promocin del individuo sin la cual la sociedad en su conjunto pierde seguridad, paz y estabilidad poltica. Ese fin tutelar es de esencia de la seguridad social. (Grzetich, 2005, 22).

6. La evolucin de la Seguridad Social.6.1. Introduccin.La seguridad social es la etapa ms avanzada en la evolucin de las respuestas de los individuos y las sociedades, a las situaciones de necesidad. En otras pocas, las redes de apoyo grupal (familiar o comunitario) y el tipo de vida ms sencillo eran elementos que hacan menos necesaria la previsin social.A partir de la revolucin industrial las ciudades adquieren mayor importancia y la familia tradicional o extendida es sustituida por la familia nuclear (padres e hijos) lo que produce determinadas consecuencias.La sociedad industrial viene acompaada de nuevas enfermedades profesionales y del aumento de los accidentes de trabajo. La mecanizacin de las tareas es una fuente importante de lesiones que afectan a los trabajadores y las actividades insalubres generan un gran nmero de enfermedades profesionales. En este contexto se hace imprescindible realizar previsiones para los casos en que estas contingencias se produzcan y la persona vea suprimidos o reducidos sus medios de subsistencia o aumentados sus gastos.Tradicionalmente se han clasificado las medidas protectoras en inespecficas y especficas. Las primeras son medidas creadas para fines diversos a los del aseguramiento de las necesidades sociales que han sido tradas de otros campos del derecho aunque puedan utilizarse para ellas. Las medidas especficas, en cambio, estn pensadas concretamente para la previsin y la seguridad social.Entre las primeras se sealan: el ahorro individual, la beneficencia, la asistencia, el mutualismo y el seguro privado. Entre las segundas: los seguros sociales y la seguridad social. (Grzetich, 2005, 75).

Antes de abordar el tema de la evolucin de la seguridad social debe tenerse presente que las medidas protectoras adoptadas en las etapas iniciales no necesariamente han sido sustituidas por las nuevas sino que muchas veces coexisten unas y otras.

6.2. Desarrollo de cada una de las etapas.6.2.1. El esfuerzo individual.Cada persona de acuerdo a sus ideas, su carcter, sus preocupaciones y sus posibilidades procuraba buscar una solucin al problema del desempleo, de la enfermedad o de la vejez. Es una etapa caracterizada por las previsiones particulares que realizaba cada persona por s misma o en el ncleo familiar. Se trataba de medidas puramente voluntarias y carentes de todo respaldo organizado.La primera forma de previsin elemental es el ahorro personal libre y espontneo realizado por aquellos que tienen capacidad para practicarlo. El mismo resulta impracticable para la inmensa mayora de personas debido a sus bajos ingresos.Se ha sealado que este sistema cuenta con algunas ventajas: a) de ndole moral, en cuanto es un valor que el individuo con su tesn se valga por s mismo, sin esperar ayuda de los dems ni del Estado; b).relacionadas con la disponibilidad, sin trmite previo, de las cantidades ahorradas; y c) una tercera y eventual: que las sumas ahorradas sean utilizadas por las entidades de ahorro con fines sociales.Sin embargo las dificultades son mayores que las ventajas aparentes. La ausencia de capacidad de ahorro especialmente de aquellos que ms necesitan de la seguridad social hace que se trate de un ahorro insuficiente como para cubrir las necesidades ms onerosas como la enfermedad, la vejez o el desempleo prolongado en el tiempo. (Grzetich, 2005, 77).

6.2.2. El esfuerzo social.Aparecen paralelamente a estos esfuerzos individuales los seguros privados de carcter lucrativo que mediante el reparto del riesgo entre todos los asegurados posibilitan un mejor resultado. Sin embargo, sigue presentando importantes inconvenientes. El primero de ellos es el carcter voluntario del mismo que lo convierte en un mecanismo que reposa en la decisin del individuo con idnticas limitaciones que el ahorro individual. Algunas personas que no prevean el riesgo no se asegurarn mientras que otras, an previndolo, en virtud de sus escasos ingresos, no estarn en condiciones de sacrificar una parte de sus ingresos en esa provisinEl carcter lucrativo de estos seguros aparece como un elemento cuestionable ya que si bien el lucro es un elemento legtimo en otras reas debe ser resistido como solucin a las necesidades primarias del ser humano. (Grzetich, 2005, 77).

6.2.3. La asistencia privada.La beneficencia, en sus diferentes formas, es otra de las respuestas sociales a la desproteccin ms descarnada que sufren algunos individuos en la sociedad. Incluye la caridad privada, individual o institucional.La asistencia comienza a interesar desde el punto de vista de nuestro estudio cuando esa caridad se organiza ya sea por instituciones preexistentes o por personas que por fines altruistas se agrupan a tales efectos, formando fondos de ayuda a los necesitados.Sin embargo, la complejidad de las condiciones de la vida moderna hace que solo los poderes pblicos puedan cumplir de manera razonable, y solo en ocasiones, la cobertura de las necesidades de los indigentes. Muchas veces, esa asistencia queda limitada a crculos reducidos de personas o a proporcionar simples paliativos.Debe tenerse en cuenta que la accin de algunos empleadores constituy una forma de asistencia privada claramente diferenciable de las obligaciones que emergan de la relacin de trabajo. Algunos empleadores que se sentan moralmente responsables por la suerte de sus trabajadores cubren un salario diferencial respecto de los trabajadores con cargas familiares, mantienen la remuneracin en caso de incapacidades transitorias cortas o cubren los gastos derivados de un accidente de trabajo. (Grzetich, 2005, 79).

6.2.4. La asistencia pblica.La asistencia pblica es otro de los mecanismos de respuesta frente a los estados de indigencia. Es clara la intencin contenedora de la asistencia social. Se demuestra desde que surge como un avance frente a las polticas meramente represivas de ese desorden social constituido por los pobres. La presuncin de vagancia existente respecto de los indigentes, cualquiera fuera su causa, determinaba graves consecuencias. Entre ellas se destacan: limitacin de derechos ciudadanos (contraer matrimonio), limitacin de movilidad geogrfica, el refugio obligatorio en lugares donde se les haca trabajar en las peores condiciones, fenmeno que se ve en Francia e Inglaterra, sin perjuicio de variadas y graves sanciones penales.Es por el ao 1500 que se comienza a entender, ante los fracasos de las polticas meramente represivas, que es necesario adoptar polticas asistenciales.Bajo la influencia de pensamiento del humanista catlico espaol Juan Luis Vives estos programas de asistencia a los pobres, de carcter municipal, que aparecen en varias ciudades de Europa adquieren su mximo desarrollo en Inglaterra a lo largo de tres siglos. Es la poca de las leyes de pobres que tienen su mxima expresin en una ley de 1601 la que, con sucesivas modificaciones, se mantendr hasta 1948, en que sus preceptos son absorbidos por la normativa de la seguridad social.Por esta ley se estableca el nombramiento en cada parroquia, de dos o ms encargados de recoger fondos de todos los habitantes pudientes, imponiendo una contribucin a cada uno en razn de su capacidad contributiva, de forma que pudieran allegar recursos: a) para los nios pobres, b) para los pobres aptos para el trabajo, c) para los pobres lisiados, paralticos, viejos, ciegos u otras formas de invalidez, con el fin de concederles socorro.Es en esta etapa que se produce el trnsito del aporte voluntario y caritativo a la contribucin obligatoria por mandato legal. La evolucin contina con la revolucin francesa que plantea primero el derecho de los pobres a la asistencia como un derecho natural individual para luego considerarlo no solo un derecho natural de los individuos sino un deber de la comunidad. Deber consistente en la propensin de la felicidad como fin social.

La asistencia pblica aparece tambin en Amrica fundamentalmente a travs de la fundacin de hospitales. (Grzetich, 2005, 82).Entre las crticas se seala que frecuentemente los presupuestos son insuficientes y se asiste en la medida en que lo permitan las disponibilidades financieras.

6.2.5. El mutualismo.El mutualismo se produce a travs de la conjuncin de grupos de personas vinculadas generalmente por lazos laborales, religiosos o de nacionalidad, que se organizan para socorrerse mutuamente, sobre todo en materia de asistencia sanitaria. Reciben el nombre de mutualidades, sociedades de socorros mutuos, mutualistas, etc.En estos mecanismos son los propios interesados quienes reparten el riesgo en el colectivo (similar al seguro), lo que se cumple sin fines lucrativos, con base en una finalidad solidaria y distributiva (importante diferencia con el seguro).Cabe sealar que en Francia funcionan diversos tipos de sociedades de socorros mutuos aunque con serias dificultades emergentes de las leyes prohibitivas de todo tipo de asociacin, propias de la revolucin francesa. En algunos casos disfrazan sus fines y son toleradas mientras que en otros funcionan de manera clandestina. Recin en la mitad del siglo XIX, al producirse la derogacin de las leyes prohibitivas, estas asociaciones cobran su mayor auge.La estructura jurdica del mutualismo supone una pluralidad de sujetos ligados por una relacin social. Se parte de la base de intereses individuales similares que se cubren colectivamente, repartiendo los costos entre todos y a lo largo del tiempo. Se aportan cuotas generalmente de frecuencia mensual y se atiende la cobertura de quienes ingresan en la situacin de necesidad. Las ventajas son varias: la dilucin del riesgo en el colectivo, la idea solidaria que subyace en este rgimen y la existencia de un derecho subjetivo a la cobertura y un simple inters.Los inconvenientes radican en la voluntariedad y eventualmente en la posibilidad de vincularse a una institucin de estas caractersticas. (Grzetich, 2005, 85).

6.2.6. La previsin social. Los seguros sociales.Fruto de la confluencia de diversas ideologas que buscaban respuestas a los males que haba generado la revolucin industrial surge el intervencionismo estatal manifestado en esta materia de diversos modos. Por un lado, profundizando el rol asistencial del Estado, y por otro, regulando los derechos y obligaciones entre trabajadores y empleadores, reconociendo el derecho a la organizacin colectiva, convirtiendo en obligaciones jurdicas generales lo que haba sido fruto de convenios colectivos entre trabajadores y empresarios y creando obligaciones nuevas. Aparecen los seguros sociales como forma de encarar de una manera sistemtica y obligatoria el tema de los riesgos laborales y sociales de los trabajadores. En la etapa de la previsin social, la espontaneidad es sustituida por la obligatoriedad y esta conlleva la cobertura necesaria una vez producida la contingencia.El tema de los seguros sociales se encuentra vinculado al canciller Bismarck, quien los impulsa en Alemania, con las caractersticas que conservan actualmente. Bismarck percibi la necesidad de mejorar la suerte de las clases obreras, esperando asimismo, suprimir con esta poltica las causas ltimas de agitacin popular y desviar las masas del socialismo. (Grzetich, 2005, 87).El 13 de junio de 1883 se aprueba la ley de seguro obligatorio por enfermedad, el 6 de julio de 1884 se aprueba la ley de accidentes de trabajo, y el 22 de julio de 1889 la ley del seguro por invalidez.En los ltimos aos del siglo XIX y los primeros del XX los seguros sociales comienzan a extenderse a los diferentes pases, con matices diferenciales, pero consolidndose como solucin eficiente. Estos seguros sociales aparecen fuertemente vinculados a la figura del trabajador. Sus beneficiarios son inicialmente los obreros fabriles, siendo los riesgos cubiertos aquellos que amenazan la fuerza de trabajo y vinculndose el subsidio al salario. Los elementos que caracterizan los seguros sociales son: Se trata de seguros obligatorios de fuente legal; Existe un derecho subjetivo a la prestacin; Se organizan de manera independiente para cada uno de los riesgos y para cada rama de actividad; Su financiacin es generalizadamente tripartita; Su administracin est confiada a organismos pblicos y suele ser tripartita; Las prestaciones que otorgan estn vinculadas en la mayora de los casos al salario, constituyendo un porcentaje del mismo. (Grzetich, 2005, 89).

6.2.7. La Seguridad Social.Los seguros sociales fueron los sistemas ms avanzados en esta evolucin hasta que, a raz de las ideas difundidas por Beveridge, surgen planteos ms ambiciosos, signados por el principio de universalidad de personas amparadas y de riesgos cubiertos, y con un objetivo ms importante que la cobertura de los estados de necesidad. El concepto de seguridad social aparece asociado al nombre de Beveridge y al de dos famosos Informes: uno que se titula Seguro Social y servicios afines y otro Pleno empleo en una sociedad libre.El primero determin la reordenacin del sistema buscando dar seguridad al individuo desde la cuna hasta la tumba, lo que se conseguira a travs de la lucha contra los cinco gigantes, que son la Indigencia, las Enfermedades, la Ignorancia, la Suciedad y la Ociosidad.El segundo abord el tema del desempleo: las polticas de empleo y los subsidios a los desempleados. Las recomendaciones de los Informes de Beveridge se plasmaron rpidamente en diversas leyes entre los aos 1945 y 1948.Sus notas caractersticas son: una proteccin suficiente que cubre a todos los ciudadanos y todas las necesidades. El sistema britnico haba adoptado inicialmente el sistema de los seguros sociales bajo influencia alemana. En 1911, el Premier laborista Lloyd George instituy seguros en materia de enfermedad, invalidez y desempleo, lo que se completa en 1925, a travs de la creacin de un seguro de vejez y supervivencia. Posteriormente, dicho sistema fue modificado sustancialmente en virtud de lo dispuesto por los Informes de Beveridge. Este comienza con la crtica al sistema de los seguros sociales al estilo alemn para proponer un sistema global que libere al hombre de las necesidades mediante una justa redistribucin de la renta. (Grzetich, 2005, 92).Propone la unificacin y homogenizacin de los seguros antes desconectados entre s incluyendo todos los riesgos posibles (entre otros el de accidentes de trabajo que debe abandonar su fundamento en la responsabilidad empresarial) y ampliando la cobertura a todas las personas.Las cotizaciones deben ser nicas por un problema de simplicidad econmica y administrativa y su base no debe basarse en los salarios sino en cantidades fijas, establecidas de acuerdo a criterios racionales. Las prestaciones tambin deben ser cantidades homogneas que no guarden relacin con los salarios permitiendo un nivel de vida suficiente. Aparecen tambin las asignaciones familiares.Si bien el Plan Beveridge se aplic nicamente en Gran Bretaa la influencia de algunas de sus ideas es rpidamente recogida tanto por los pases europeos como por los latinoamericanos. Se recogen ideas de universalidad y de unificacin de los sistemas pero como simples modificaciones a la matriz de los seguros profesionales preexistentes.La seguridad social se caracteriza por algunos principios fundamentales. La universalidad personal de la cobertura, la comprensin de la generalidad de los riesgos, la necesidad de uniformizar la intensidad de la proteccin a travs de la suficiencia y la igualdad.El papel de Estado es tambin un elemento considerado fundamental.Pl Rodrguez indica que la seguridad social difiere del seguro social en tres aspectos: La generalidad. No es posible cubrir un riesgo de una determinada manera y otro de modo distinto, la nica forma de cubrir eficazmente cada uno de los riesgos es abarcndolos a todos en el mismo sistema; La unidad de gestin entendida como forma de coordinacin; La financiacin. Se entiende que debido a la enorme trascendencia econmica de la seguridad social, y por el valor de dignidad humana que encierra, debe ser una forma de redistribuir la renta nacional. La financiacin de la seguridad social a travs de impuestos directos a la renta aparece normalmente como un elemento esencial. Casi todos los modelos vigentes combinan elementos de los seguros sociales (obligatorios, profesionales, tripartitos) con tcnicas de la seguridad social (universal, igualitaria, tarifada, solidaria y redistributiva de la renta). (Grzetich, 2005, 94).

Bibliografa obligatoria.- GRZETICH LONG, Antonio, Derecho de la Seguridad Social, Parte General, Volumen 1, Concepto y Evolucin histrica de la Seguridad Social, Segunda edicin, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2005.

Bibliografa complementaria.- AAVV; TEMAS JUBILATORIOS, obra del Grupo de Seguridad Social, Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica, Montevideo, 2006.- SALDAIN, Rodolfo, Reforma Jubilatoria, Primera edicin, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995.

Cuestionario:

1. Cul es el concepto de seguridad social?2. Cules son las principales funciones de la seguridad social?3. Qu comprende el derecho de la seguridad social?4. Qu se entiende por contingencia o riesgo social?5. Cules son las contingencias sociales?6. Qu tipo de prestaciones existen?7. De qu forma influye la revolucin industrial sobre la seguridad social?8. Qu tipo de medidas protectoras existen?9. En qu consiste el esfuerzo individual?10. Qu problemas de implementacin presenta la asistencia privada?11. Cules son las principales caractersticas de la asistencia pblica?12. Cules son las ventajas y desventajas del sistema mutual?13. Por qu se caracterizan los seguros sociales?14. En qu se diferencian los seguros sociales de la seguridad social?

SESIN 2

La Seguridad Social como disciplina. Caracteres y autonoma. Principios de la Seguridad Social.

Nuestro objetivo es abordar la Seguridad Social como una disciplina autnoma del Derecho del trabajo que posee caracteres, institutos y principios propios. El desarrollo de los Principios de la Seguridad Social resulta de gran importancia a los efectos del presente curso.


1. Caracteres del Derecho de la Seguridad Social. Se trata de un derecho reciente; De origen predominantemente estatal; Posee una tendencia uniformadora; Provoca un efecto globalizador, universalista o internacionalista.

2. Autonoma del Derecho de la Seguridad Social.Puede afirmarse que si bien an hoy se debate el tema de su autonoma, actualmente se consolida la posicin que entiende que el Derecho de la seguridad social es autnomo respecto del Derecho del trabajo.El debate se genera debido a que el Derecho de la Seguridad Social naci en el seno del Derecho del trabajo debido a que la cobertura de varios de los riesgos, como ser: los accidentes de trabajo o el desempleo, son inicialmente obligaciones del empleador derivadas del contrato de trabajo.Posteriormente, en forma paulatina, opera el traspaso de esos deberes del empleador hacia la Seguridad Social.

3. Principios de la Seguridad Social.3.1. Introduccin.Debemos comenzar sealando que existen diversas enumeraciones de los principios de la seguridad social. Grzetich cita a Novoa Fuenzalida para quien la seguridad social posee cuatro principios rectores que constituyen la base de sobre la que debe estar institucionalizada: Universalidad (subjetiva y objetiva), Integridad o Suficiencia, Solidaridad y Unidad. Posteriormente, desarrolla el principio de Subsidiariedad.Por su parte, Ermida Uriarte divide a los principios en funcin de su mbito de aplicacin. Respecto de los sujetos amparados menciona el principio de Universalidad Subjetiva; segn los riesgos cubiertos el de Universalidad Objetiva o Totalidad; en cuanto a las prestaciones indica los de Igualdad y de Integridad o Suficiencia; en la financiacin el de Solidaridad; en materia de gestin se pregunta si pueden resultar aplicables los principios de Unidad, Pluralismo, Participacin, Planificacin Nacional y Subsidiariedad; a los efectos de la interpretacin e integracin seala el principio Protector. De manera complementaria alude a diversos principios de la seguridad social internacional y refiere tambin a la improcedencia del principio de exclusividad legal y a la validez de los convenios colectivos como fuente de derecho de la seguridad social.A continuacin desarrollaremos los principios de Universalidad, Totalidad, Igualdad, Suficiencia, Solidaridad y Protector. Tambin examinaremos otros principios o caracteres como el de Unidad, Exclusividad Legal, y la idea de Participacin.Cabe precisar que los principios estn interconectados. Totalidad y Solidaridad se expresan a travs de la Unidad. Por otra parte, el sistema diversificado afecta tanto el principio de Igualdad como el de Solidaridad. La Participacin aparece como una consecuencia lgica de la solidaridad. Esta seleccin no implica que stos sean los nicos principios que pueden mencionarse pero s se trata de los ms importantes y los que aparecen en los catlogos normativos o doctrinarios. Los mencionados en primer trmino son entendidos por los autores como principios mientras que los sealados en segundo lugar han sido planteados como caracteres no necesariamente imprescindibles sino vinculados a determinados modelos.Algunos de estos principios surgen del texto constitucional mientras que otros estn reconocidos en la legislacin. No es necesaria su reconocimiento expreso en los ordenamientos positivos ya que ellos se encuentran en su sustancia, estn implcitos tanto en los ordenamientos nacionales como en el derecho internacional y comparado. (Grzetich, 1998, 10).

3.2. Desarrollo de cada uno de los principios. 3.2.1. Principio de Universalidad Subjetiva. Consiste en el postulado de que todos los individuos, sin distincin alguna, deben integrar el sistema, contribuyendo a su sostenimiento y quedando amparados para el caso de que les sobrevenga cualquiera de las contingencias previstas. Define el mbito subjetivo de cobertura de la seguridad social de la manera ms amplia: la totalidad del universo considerado queda comprendido en su rbita de influencia. Generalmente ese universo es toda la poblacin del pas.El principio puede admitir suspensiones transitorias o topes mximos en el goce de determinados beneficios pero no la exclusin del sistema.Se ha planteado la discusin sobre si las prestaciones deben cumplirse tambin frente a aquellas personas que tienen medios de subsistencia suficientes, y an altos, o si deben limitarse a quienes no pueden soportar por s mismos la contingencia predominando la tendencia a la universalidad. (Grzetich, 1998, 11).Paul Durand explica las causas que llevan a la consolidacin de este principio: de orden social: no solo los trabajadores asalariados pueden carecer de recursos en determinados momentos, sino cualquier persona, independientemente de su posicin econmica o social; de orden econmico: la inflacin y las guerras han demostrado que personas con grandes fortunas pueden caer en la indigencia; de orden tcnico: es difcil aislar conjuntos de individuos homogneos (dentro de los trabajadores independientes pueden haber personas de altos ingresos junto a otros con ingresos apenas de subsistencia) y la migracin de la calidad de independiente a la de asalariado o la inversa, planteara el problema de los derechos adquiridos anteriormente; el espritu que inspira la poltica de seguridad social hace necesaria su generalizacin.La universalidad no impide que dentro del sistema se planteen subsistemas o estatutos especiales en funcin de que diferentes ncleos de personas tienen una vinculacin directa con algunos riesgos que son particulares. Todas las personas estn expuestas a la enfermedad o la vejez en cambio es diferente la vinculacin de cada ncleo frente al desempleo y a determinadas enfermedades o accidentes.Pero estas particularidades si bien pueden derivar en estatutos especiales no deberan configurar subsistemas aislados dentro del conjunto ya que de lo contrario habra subsistemas que podran financiarse sin dificultades y otros que no subsistiran. Puede observarse claramente la vinculacin entre los principios de Universalidad y Solidaridad. (Grzetich, 1998, 13).

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.Est consagrado en diversos documentos internacionales: la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 (artculo 10); Declaracin de Filadelfia (Ttulo II, a; y Ttulo III, f); el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (artculo 9); la Declaracin de Quertaro de 1974 (Parte IV, clusula 1); Cdigo Iberoamericano de la Seguridad Social (artculo 9). Asimismo, est consagrado en el artculo 67 de la Constitucin uruguaya y en el artculo 2 del Acto Institucional N 9. (Grzetich, 1998, 13-14). 3.2.2. Principio de Universalidad Objetiva o Totalidad.Implica que la seguridad social debe cubrir todas las contingencias que enfrentan al ser humano a desequilibrios en sus ingresos o en sus gastos. Es decir, el objeto de la seguridad social es la eliminacin de eventuales daos, de alteraciones desfavorables para el equilibrio entre las necesidades de una persona o su familia y los medios para satisfacerlas, determinada por la verificacin de una contingencia.En el derecho de la seguridad social el principio de cobertura total de los riesgos se concreta nicamente en aquellos que, por su generalidad y tipicidad, justifican la intervencin social a travs de una definicin legal.Las clasificaciones de los riesgos son diversas. Grzetich cita a Venturi quien realiza una primera gran divisin en riesgos que producen cesacin o reduccin de ingresos para enfrentar las necesidades normales y riesgos que generan la necesidad de mayores ingresos. El desempleo y la vejez son contingencias del primer tipo; la familia numerosa y la necesidad de capacitacin son ejemplos de los segundos. Algunos como la enfermedad o el accidente generan ambos problemas. Por su parte, atendiendo al origen de los riesgos, Durand los ha clasificado en fisiolgicos (enfermedad, invalidez, vejez y muerte); profesionales (accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, desempleo) y contingencias derivadas del grupo familiar (vargas familiares).Interesa destacar la nmina de riesgos que el Convenio Internacional del Trabajo N 102 considera deben ser objeto de proteccin ya que si bien Uruguay no lo ha ratificado se trata de un convenio internacional de gran importancia, y las contingencias en l incluidas son las que comnmente se encuentran en la mayora de los pases con sistemas de seguridad social medianamente desarrollados. (Grzetich, 1998, 17).Ellas son las siguientes: enfermedad (Partes II y III), desempleo (Parte IV), vejez (Parte V), accidente de trabajo y enfermedad profesional (Parte VI), prestaciones familiares (Parte VII), maternidad (Parte VIII), invalidez (Parte IX) y sobrevivencia (Parte X).

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.En nuestro derecho positivo las contingencias que deben cubrirse surgen del texto constitucional (artculos 40 y siguientes, y artculo 67). Adems la legislacin uruguaya ha desarrollado la cobertura de todos estos riesgos de manera concreta a travs de diversas normas que desarrollan causales, condiciones, requisitos y prestaciones. (Grzetich, 1998, 18-19). 3.2.3. Principio de igualdad.Este principio refiere al otorgamiento de las prestaciones. ste debe cumplirse de la misma manera para todas las personas, sin ninguna clase de distingos. Ante situaciones idnticas debern recibirse iguales prestaciones.Cabe hacer un distingo entre igualdad formal (ante la ley) e igualdad sustancial. Se trata de dos formas de encarar el principio de igualdad.En la vertiente sustancial el principio de igualdad consiste en el establecimiento de prestaciones de monto uniforme cualquiera sea el riesgo que lo ha provocado y el destinatario del beneficio.El tratamiento igual de la necesidad independientemente de la contingencia de que se trate tiende a reaccionar contra la perspectiva histrica de que cada riesgo tena su propia regulacin y diferente proteccin. Se ha sealado que puede visualizarse una nueva concepcin por la cual los riesgos pierden la especialidad que les viene de su origen (accidente, enfermedad, vejez) para crear como riesgo nico refundido la situacin de necesidad defendindola como la incapacidad transitoria o definitiva para el trabajo, o la imposibilidad objetiva de obtener ste, por cualquier causa, con su efecto consiguiente de imposibilidad de obtencin de rentas.El monto uniforme es el considerado suficiente para compensar el desequilibrio entre necesidades generadas y los medios para satisfacerlas, derivados del acaecimiento de una contingencia social, teniendo en cuenta las necesidades normales de la vida. Esta cifra solo podr aumentarse o disminuirse segn cantidades predeterminadas cuando haya razones que as lo justifiquen.Esta concepcin de igualdad impulsada por Beveridge ha sido cuestionada por ser concebida como excesivamente niveladora e incompatible con el respeto a la persona humana en cuanto no estimula a alcanzar un nivel de vida ms elevado. Tambin se la cuestiona porque en pases de bajos ingresos y alta diferenciacin, la cuanta nica tiende a ser muy baja y, por tanto, inadecuada. En su lugar se propone una proporcionalidad a los ingresos anteriores aunque admitiendo topes mnimos y mximos como tendencia niveladora. (Grzetich, 1998, 20).

Estos argumentos se han contestado sealando que no es lesivo de la dignidad humana garantizar una renta mnima e igualitaria; que la determinacin de una prestacin nica insuficiente si los ingresos medios son bajos y las diferencias importantes, nos enfrentara a un supuesto de ausencia de seguridad social; que la idea de garantizar un mnimo uniforme para todos no se contradice con la mejora de ese mnimo sino que implica mediante complementos voluntarios, de tipo particular, de seguro mercantil o de seguro social. Se compatibiliza la garanta social con la iniciativa y el esfuerzo individual para mejorar el nivel de vida. Esos fondos complementarios permitiran superar los topes previstos por los subsidios pblicos lo que posibilitara obtener resarcimiento an en el caso de no cumplir los requisitos previstos por el ordenamiento jurdico.Histricamente los dos modelos fueron influyndose recprocamente y dieron lugar a variados sistemas combinados.An en el sistema de sustitucin de ingresos se producen, sin embargo, dos quiebres a la proporcionalidad: por un lado el sistema de topes y por otro, en algunos pases, el sistema de la proporcionalidad decreciente. En este caso el principio de igualdad formal se atempera mediante una frmula de equidad. Se establecen distintas franjas de ingresos y a la franja ms baja se le otorga un porcentaje alto y luego, en cada tramo, ese porcentaje va disminuyendo hasta lograr una razonable proporcionalidad. La Organizacin Internacional del Trabajo ha propuesto un modelo de tres niveles: uno bsico, proporcionado directamente por el Estado que comprendera la garanta de un ingreso mnimo para todos y el acceso a la atencin primaria de salud. Estara destinado a aquellos que no cuenten con otra proteccin: personas que hubieran sobrepasado la edad de jubilacin, invlidos, desempleados de largo tiempo, personas que no pueden emplearse a causa de sus responsabilidades familiares, siempre que no exista ningn otro medio de sustento razonable. Se trata de un nivel sujeto a verificacin de ingresos. Un segundo nivel, autofinanciado, basado en los principios del seguro social y entre ellos el de la proporcionalidad de las prestaciones a los ingresos. Un tercer nivel de promocin supervisada de seguros complementarios. Este modelo propuesto por la OIT parece apropiado para pases que, como el nuestro, no siguieron el modelo ingls y cuentan con una fuerte tradicin de funcionamiento de seguros sociales. (Grzetich, 1998, 22).

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.El principio de igualdad surge del artculo 8 de la Constitucin, del artculo 3ero. numeral 2 del Acto Institucional N 9 (bajo la errnea denominacin de principio de Universalidad), y en la Ley N 15.363 por la cual Uruguay ratific el Convenio Internacional del Trabajo N 118. (Grzetich, 1998, 22). 3.2.4. Principio de Suficiencia.El principio de suficiencia o integridad postula que las prestaciones deben ser otorgadas de tal forma que satisfagan la necesidad generada por la contingencia de manera adecuada. Deben alcanzar niveles bsicos de dignidad, oportunidad y eficiencia. Es un principio que est en la razn misma de la seguridad social. Si sta busca corregir los desequilibrios financieros que provoca el acaecimiento de determinados riesgos, eliminando la inseguridad y la angustia frente a ellos, es obvio que solo si ese desequilibrio se cubre ntegramente se cumple el objetivo buscado.Las prestaciones deben ser suficientes para aliviar el estado de necesidad e impedir la miseria, reestableciendo, en un nivel razonable, las entradas perdidas a causa de la incapacidad para trabajar o para obtener trabajo remunerado o a causa de la muerte del jefe de familia.Este principio est referido tanto a las prestaciones monetarias como a las prestaciones en especie. En materia de salud la integridad resulta imprescindible ya que una cobertura de salud insuficiente no cumplira el objetivo buscado de prevenir o curar la enfermedad.Las prestaciones en dinero deben ser de monto tal que permita a la persona seguir viviendo en condiciones similares a las que tena cuando disfrutaba de su condicin de trabajador. Se estima como una media razonable una cantidad porcentual fluctuante entre el 60 y el 80 % de los ingresos habituales tanto para estimular el reintegro a la actividad como por el menor gasto que tiene la persona inactiva. (Grzetich, 1998, 25).La existencia de topes mximos no es incompatible con este principio por cuanto la suficiencia est referida a un estndar medio y no a las situaciones particulares de las personas con ingresos ms altos. Estas podrn complementar los ingresos bsicos de seguridad social a travs de mecanismos voluntarios. Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.Este principio est reconocido por el texto constitucional, de manera implcita, cuando expresa que se debern garantizar retiros adecuados y subsidios, agregando luego, en referencia a la pensin a la vejez, un concepto referido a la subvencin de las necesidades vitales. Tambin ha sido recogido por el artculo 3ero numeral 3ero del Acto Institucional N 9. (Grzetich, 1998, 27-28).

3.2.5. Principio de Solidaridad.Este principio supone que toda la poblacin contribuya a la financiacin del sistema de acuerdo a sus posibilidades sin que deba existir otra expectativa subjetiva que el derecho a recibir proteccin segn las propias necesidades.Prescinde de toda idea de contraprestacin y la sustituye por la de participacin. Se aporta y se recibe por pertenecer y no en funcin del derecho que se configura por la aportacin. Venturi expresa el fundamento del principio al sealar que: si cualquier miembro de la colectividad puede resultar eventualmente beneficiario de la seguridad social cuando se verifiquen las contingencias previstas, con independencia de cul sea su posicin econmica, social y jurdica, los medios necesarios para el funcionamiento del organismo han de reclamarse al conjunto de la colectividad. Se trata de un criterio moral para el reparto de la carga financiera de la seguridad social.Para Pl Rodrguez la solidaridad es esencial para la seguridad social. No se trata de un elemento que puede existir o no. Es un elemento indispensable para que la seguridad social sea lo que debe ser. (Grzetich, 1998, 31).El autor distingue la solidaridad general por la cual cada uno aporta segn su capacidad contributiva con independencia del inters particular en obtener su prestacin, y la solidaridad entre generaciones segn la cual cada generacin activa proveera la tutela de las generaciones pasivas.

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.Est reconocido en el artculo 3ero numeral 1ero del Acto Institucional N 9, y en el Decreto N 513/973 actualmente derogado. (Grzetich, 1998, 34-35).

3.2.6. Principio de Unidad.La unidad de gestin o unidad institucional ha sido postulada como uno de los principios de la seguridad social pero tambin ha planteado la existencia de alternativas de pluralismo institucional que le hacen decir a Ermida Uriarte que: estamos en el terreno de los principios accesorios o contingentes y no en el de los principios verdaderamente generales.Al respecto, Pl Rodrguez seala que esta unificacin que en un primer momento se tom en sentido estricto y riguroso luego se fue encarando con mayor amplitud y flexibilidad abarcando tambin formas de coordinacin. Pero lo que no debe permitirse es el funcionamiento inorgnico y desordenado de diversos organismos que acten separada e independientemente.La idea de unidad o coordinacin resulta imprescindible a efectos de que la integracin al sistema solidario pueda efectuarse.Por otra parte, la responsabilidad general del Estado se deriva de la naturaleza de los derechos humanos de la seguridad social y va ms all de la simple adopcin de los marcos legales: el Estado ha de aceptar, de hecho, la responsabilidad general de la administracin global de los regmenes, a los que se les di, a travs de las leyes, el carcter de obligatoriedad para los trabajadores y sus empleadores. (Grzetich, 1998, 38).

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.El principio de unidad surge bsicamente en Uruguay de la estructuracin impuesta por la Ley N 15.800 de carcter altamente centralizada. Sin perjuicio de ello, existen formas de seguridad social principales que se mantienen con un rgimen de autonoma. Se trata de las Cajas Policial y Militar (dependientes del Poder Ejecutivo) y las Cajas Bancaria, Notarial y de Profesionales Universitarios que siguen siendo gestionadas a travs de organismos paraestatales.La Ley N 16.713 ha establecido la obligacin del Poder Ejecutivo de proyectar y remitir al Poder Legislativo los regmenes aplicables a los dems servicios estatales y personas pblicas no estatales de seguridad social, de forma tal que, atendiendo a sus formas de financiamiento, especificidades y naturaleza de las actividades comprendidas en los mismos, se adecuen al rgimen establecido por la presente ley.Debe tenerse presente que la Ley N 16.713 ha incorporado, dentro de los mecanismos de funcionamiento de la seguridad social uruguaya, a las administradoras de fondos de ahorro previsional (AFAP) y a las aseguradoras, de carcter privado y lucrativo. (Grzetich, 1998, 38). 3.2.7. Principio de Participacin.Si bien puede entenderse que si la seguridad social se gestiona por un ente estatal, la propia conformacin del Estado implica una participacin por representacin, en la seguridad social interesa una participacin directa, efectiva y concreta. La justificacin de este requisito est en la obligacin que se le impone a cada habitante de contribuir a la financiacin del sistema en la enorme masa de dinero que implican estos fondos (lo que exige una gran transparencia en su manejo) y en el inters directo que tienen los involucrados tanto en que las tasas de aportacin no sean excesivamente gravosas como en que los beneficios sean los adecuados en cantidad y calidad.Combinado con un eventual grado de descentralizacin permitira dotar a estos organismos, muchas veces aquejados de gigantismo institucional, de una escala humana absolutamente necesaria.

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.El principio est reconocido en forma implcita en el literal M de las Disposiciones Transitorias y Especiales de la Constitucin, en la regulacin del artculo 195, la conformacin del Banco de Previsin Social con la participacin de los interesados. Tambin en el artculo 67 de la Constitucin al hacer mencin a los seguros sociales. (Grzetich, 1998, 39).

3.2.8. Principio Protector.El principio protector que se aplica en el Derecho del trabajo tambin debe aplicarse en el terreno de la seguridad social. Tanto para interpretar a favor del beneficiario una norma oscura o una prueba que genere autntica duda como para respetar condiciones ms beneficiosas o derechos adquiridos, e incluso para decidirse por la aplicacin de la norma ms favorable cuando existen dos normas con igual vocacin de aplicacin.Partiendo de la base de que la seguridad social es un estatuto protector donde la finalidad primordial es brindar proteccin y seguridad a las personas parece innegable la utilizacin del principio protector de la manera enunciada, que es la aplicada en el Derecho del trabajo.El hecho de que aqu no exista un trabajador contrapuesto a un patrono no es obstculo para que exista un afiliado enfrentado a un organismo que en principio debe aplicar normas jurdicas de manera objetiva. La aplicacin de este principio a favor del afiliado facilita soluciones jurdicas para los casos dudosos.

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.Si bien parecera no estar consagrado en forma expresa es claro que la proteccin deriva de la propia esencia de la seguridad social. Ermida Uriarte nos ilustra acerca de que este principio estara consagrado en los artculos 1ero y 3ero (numeral 3ero.) del Acto Institucional N 9. (Grzetich, 1998, 41).

3.2.9. Principio de Exclusividad Legal.Se ha cuestionado la exclusividad legal en el sentido de que la nica fuente admisible de seguridad social es la ley atribuyndole carcter de principio accesorio a un modelo centralizado, estatista y vertical de la seguridad social y sosteniendo que los convenios colectivos son una fuente de seguridad social admisible en teora y viable en la prctica.Al respecto, Grzetich comparte que no se trata de un principio pero considera que tanto por razones histricas como por la necesaria continuidad que deben tener estos regmenes, sobre todo cuando se trata de prestaciones de largo plazo, es necesaria la intervencin de la ley.El autor reconoce asimismo el importante papel que pueden tener los convenios colectivos tanto en su carcter de regmenes embrionarios de seguridad social, generadores de prestaciones muchas veces vinculadas a partidas salariales pagadas en parte por el empleador, como tambin, en el papel de instrumento de desarrollo de formas de seguridad social habilitadas por los textos legales. El caso de las Cajas de Auxilio o Seguros Convencionales estatuidos por el Decreto-ley N 14.407 es un claro ejemplo de dicha posibilidad.

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.Este principio est consagrado en el artculo 1ero del Acto Institucional N 9 y el Decreto-ley N 14.407. (Grzetich, 1998, 44).

Bibliografa obligatoria.- GRZETICH LONG, Antonio; Derecho de la Seguridad Social, Tomo II, Principios, Estructura y Gestin; Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 1998.

Bibliografa complementaria.- AAVV; TEMAS JUBILATORIOS, obra del Grupo de Seguridad Social, Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica, Montevideo, 2006.- GRZETICH LONG, Antonio, Derecho de la Seguridad Social, Parte General, Volumen 1. Concepto y Evolucin histrica de la Seguridad Social, Segunda edicin, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2005. - SALDAIN, Rodolfo; Reforma Jubilatoria, Primera edicin, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995.

Cuestionario:

1. Cules son los caracteres del Derecho de la seguridad social?2. El Derecho de la seguridad social es autnomo respecto al Derecho del trabajo?3. De qu forma pueden clasificarse los principios de la seguridad social?4. Cules son los principios de la seguridad social?5. En qu consiste el principio de universalidad subjetiva?6. Cules son las razones que permiten reconocer a la universalidad subjetiva como un principio?7. Qu clasificaciones de riesgos han sido desarrolladas por los distintos autores?8. Qu consecuencias apareja la especialidad del riesgo?9. Es lesivo de la dignidad humana garantizar una renta mnima e igualitaria?10. En qu normas est recogido el principio de suficiencia?11. En qu consiste el principio de solidaridad?12. En qu normas est reconocido el principio de unidad?13 Es aplicable el principio protector en materia de seguridad social?

SESIN 3

La financiacin de la Seguridad Social. Crisis y perspectivas de la Seguridad Social. La Ley N 16.713 y la reforma de la Seguridad Social en nuestro pas: antecedentes, fundamentos, nueva estructura y financiamiento.

Nuestro objetivo es proporcionar un panorama general acerca de la estructura orgnica y la forma de financiamiento de la Seguridad Social en el Uruguay. Asimismo, se desarrollarn las principales caractersticas de la reforma introducida por la Ley N 16.713.


1. Estructura orgnica actual de la Seguridad Social. Banco de Previsin Social. rganos privados vinculados a la gestin de la Seguridad Social. Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional; Empresas aseguradoras; Banco Central del Uruguay rganos estatales con competencia en materia de Seguridad Social. Poder Ejecutivo; Ministerios de Defensa y del Interior; Ministerio de Salud Pblica; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; Direccin Nacional de Empleo y Junta Nacional de Empleo; Banco de Seguros del Estado. rganos paraestatales. Seguros convencionales; Fondos complementarios.

2. La crisis de la Seguridad Social. La Ley N 16.713 y la reforma de la Seguridad Social uruguaya.

2.1. Introduccin.Lo primero que debemos sealar es que el rgimen impuesto por la Ley N 16.713 prescinde del principio de solidaridad como principio medular del sistema.Al respecto, Pl Rodrguez seala que no es concebible un sistema de seguridad social sin solidaridad. Se cuestiona a la seguridad social ya que no puede hablarse de solidaridad si no hay voluntad de los sujetos. El sistema previsto por la ley es impuesto y no voluntario.Cabe precisar que el hecho de que la solidaridad est presente en la seguridad social tiene que ver con un proceso institucional, histrico, y cultural que le ha dado forma a este sistema. Rodrguez Azce nos ilustra en cuanto a que histricamente se ha comprobado que los sistemas voluntarios de proteccin como la familia, los grupos de trabajadores, etc. han resultado ineficaces para hacer frente a las contingencias de las personas. El esfuerzo individual que depende de la capacidad de ahorro de las personas resulta insuficiente debido a que las contingencias de vejez son a largo plazo por lo que generalmente los ahorros no alcanzan para cubrir las necesidades durante un perodo prolongado. La ineficacia de estas redes sociales espontneas ha hecho que estos tipos de herramientas sean superados establecindose la obligatoriedad del sistema. El autor sostiene que si bien es cierto que la seguridad social resulta excesivamente costosa se trata de un sistema que permite hacer frente a las contingencias de manera organizada, institucionalizada, no quedando librada a la voluntad de las personas.Hay quienes entienden que la seguridad social es una conquista de la sociedad y debe ser vista como una etapa de desarrollo de la misma. Esta visin ha sido cuestionada por las concepciones neoliberales al sostener que debe reducirse el Derecho del trabajo y la seguridad social hasta lo polticamente posible ya que es un obstculo para el desarrollo de las fuerzas del mercado y por ende del desarrollo de las sociedades.Esta posicin si bien ha tenido un gran auge en Amrica Latina se ha podido comprobar que en la prctica no se obtuvieron los resultados esperados.

2.2. Posibles tipos de reforma a adoptar.Mesa Lago distingue tres posibles tipos de reformas: Sistema sustitutivo: en este caso deja de aplicarse el sistema pblico y se impone el sistema privado; Sistema paralelo: ambos sistemas, pblico y privado, compiten entre s; Sistema mixto: se mantiene el sistema pblico y se incorpora el rgimen de capitalizacin individual. Es mixto debido a que si bien interviene el Estado por un sistema de aportaciones y prestaciones definidas en rgimen de solidaridad intergeneracional, simultneamente, segn el nivel de ingresos del afiliado, se incorpora un rgimen de capitalizacin individual de aportacin definida.

2.3. Caractersticas de la reforma en Uruguay.Con anterioridad a 1995 se confeccionaron algunos estudios econmicos en los que se pona en duda la continuidad del sistema de seguridad social uruguayo. Una de las principales causas era el impacto que provoc la reforma de la Constitucin en cuanto permiti la indexacin de las pasividades en funcin del ndice medio de salarios lo que implicaba un aumento del presupuesto. A partir de ese momento comienza a visualizarse la necesidad de una reforma del sistema que imponga un financiamiento con aportes patronales y obreros adems de la asistencia econmica del Estado.La Ley N 16.713 incorpora el sistema mixto. En nuestro pas la presencia del Estado adquiere gran relevancia lo que obsta a que predomine el sistema privado. La razn de ello obedece a que en el sector pblico se encuentran todos los afiliados al rgimen de solidaridad intergeneracional.El actual sistema uruguayo se compone de un rgimen mixto dentro del cual se distinguen tres estatutos jubilatorios:

Tradicional: este estatuto se aplicaba de conformidad a lo dispuesto por el Acto Institucional N 9 y sus modificativas ya que se trata del rgimen anterior a la reforma. Alcanza a los afiliados que hubieran configurado la causal jubilatoria al 31 de diciembre de 1995. En el caso de los hombres se requera, para configurar la causal, 65 aos de edad y 30 aos de servicios; y en el caso de las mujeres: 55 aos de edad y 30 aos de servicios; Rgimen de transicin: comprende a aquellos que tienen al 1 de abril de 1996 (fecha que empieza a regir la reforma) 40 o ms aos de edad. Los aos se fueron aumentando gradualmente. En el primer ao las mujeres necesitaban 56 aos de edad para jubilarse, en el segundo 57 aos y as sucesivamente hasta que llegan a 60 aos. Los aos de servicios pasaron de 30 a 35.Se distinguen tres causales de jubilacin: Comn: 60 aos de edad y 35 aos de servicios; Por edad avanzada: 70 aos de edad y 15 aos de servicios (antes se necesitaban 65 aos de edad y 10 aos de servicios); Incapacidad para todo tipo de tareas; Rgimen mixto: quedaron alcanzadas por este estatuto todas aquellas personas que tuvieran 39 aos o menos al 1 de abril de 1996.

Debe tenerse presente que en la actualidad la mayora de los afiliados se encuentran incluidos en el rgimen mixto o de transicin ya que solo quienes superan determinado nivel de ingresos estn comprendidos obligatoriamente en el sistema de capitalizacin individual.

La ley N 16.713 establece tres niveles de ingresos: De 0 a $ 5.000; De $ 5.000 a $ 15.000; Ms de $ 15.000 *

* Estas cifras son valores a niveles histricos, se indexan en funcin del ndice medio de salarios y se reajustan dos veces al ao.

En la actualidad dichos valores equivalen a: 0 a $ 15.600; $ 15.600 a $ 40.100; Ms de $ 40.100.

La mayor parte de los trabajadores tienen ingresos menores a $ 15.000 por lo que quedaran incluidos dentro del sistema intergeneracional. A pesar de ello, el artculo 8 de la Ley N 16.713 establece un mecanismo de premios para los trabajadores que perciban menos de $ 5.000 (actualmente $ 15.600) pudiendo optar por aportar un 50% al Banco de Previsin Social y el otro 50% a las AFAP. Se estimula al trabajador para que opte por este sistema ya que quienes efectivamente lo hagan obtendrn una bonificacin del 50% del monto que aportaron al rgimen de solidaridad a los efectos del clculo del sueldo bsico jubilatorio. Algunos autores entienden que este artculo 8 es inconstitucional debido a que violara el principio de igualdad en la medida en que dispensa un trato ms beneficioso a aquellos que opten por dicho sistema.Tambin se ha sealado que atentara contra la financiacin del sistema intergeneracional, justificando su existencia nicamente la finalidad de promover el sistema de capitalizacin individual.Al sistema de capitalizacin individual se le critica el cobro de la comisin ya que la existencia de sta implica la introduccin del lucro privado en la seguridad social. En Uruguay las AFAP solo administran, siendo el Banco de Previsin Social el que recauda y Banco de Seguros el que paga luego de configurada la causal jubilatoria. La ley establece que solo se podrn invertir estos fondos en carteras limitadas por ejemplo en bonos del Estado.

2.4. Sistema actual de Financiacin.En el sistema mixto, todos los afiliados al Banco de Previsin Social se encuentran comprendidos por el rgimen de solidaridad intergeneracional. Se financia por reparto, es decir, son los activos quienes pagan las prestaciones que otorga el Banco de Previsin Social. Adems de financiarse por aporte personal y patronal tambin se financia por impuestos afectados a la seguridad social. Cabe precisar que en la actualidad se destinan siete puntos de I.V.A. a la financiacin de la Seguridad Social.Resulta relevante sealar que nuestra Constitucin establece la asistencia del Estado en caso que la recaudacin sea deficitaria en relacin a los recursos de los aportes patronales, personales y tributarios.En la actualidad el 60% se financia con aportes patronales y personales. El 16% a travs de la recaudacin del I.V.A. y la diferencia la aporta el Estado. Rodrguez Azce seala que luego de diez aos de reforma se ha llegado a diferentes conclusiones. Algunos autores sostienen que ha habido un significativo retroceso de la cobertura al mismo tiempo que se observa un aumento del informalismo.El autor menciona que al hacerse un balance de las reformas impuestas en Amrica Latina debe postularse la necesidad de reformar los sistemas apuntando al universalismo. Deben reconocerse las dificultades de acceso de las personas a la cobertura de los riesgos de vejez, enfermedad, etc. en el marco de los sistemas tradicionales de seguros sociales por lo que debe adoptarse un sistema de seguridad social que no discrimine entre ricos y pobres, hombres y mujeres, trabajadores formales e informales, etc.

Bibliografa obligatoria.- SALDAIN, Rodolfo, Reforma Jubilatoria, Primera edicin, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995.

Bibliografa complementaria.- AAVV; TEMAS JUBILATORIOS, obra del Grupo de Seguridad Social, Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica, Montevideo, 2006.- AMEGLIO, Eduardo, El derecho de la Seguridad Social funcin pblica o privatizacin? en revista Relaciones Laborales, N 6.

- GRZETICH LONG, Antonio, Derecho de la Seguridad Social, Tomo III, La Financiacin de la Seguridad Social, Primera edicin, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2000.

Cuestionario:

1. Cules son los rganos privados vinculados a la gestin de la Seguridad Social?2. Cules son las principales caractersticas de las AFAP?3. Qu rganos estatales asumen competencia en materia de Seguridad Social?4. Qu tipo de reformas pueden adoptarse en materia de seguridad social?5. En qu consiste cada uno de los estatutos jubilatorios?6. Cul es la importancia del nivel de ingresos de la persona a efectos del actual sistema de seguridad social aplicable en Uruguay?7. Por qu razn algunos autores sostienen que el artculo 8 de la Ley N 16.713 es inconstitucional?8. La existencia del lucro privado es incompatible con la seguridad social?9. Cules son las principales caractersticas del sistema actual de financiacin de la seguridad social?10. Qu ventajas y desventajas presenta el actual sistema de seguridad social aplicable en nuestro pas?

Relaciones Laborales N 6

EL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL FUNCINPBLICA O PRIVATIZACIN?

Por Eduardo J. Ameglio*

I) Delimitacin del tema

El tema de esta mesa redonda nos obliga a hacer algunas precisiones previas, con lafinalidad de delimitar el alcance de nuestra exposicin. El objeto de anlisis ser laseguridad social.

Si bien la seguridad social naci con el objetivo de cubrir los ingresos de la persona apartir del fin de su actividad laboral, hoy en da su alcance es mayor. La seguridad socialtambin prev hoy ingresos y prestaciones durante la vida activa de las personas, cuandoen virtud del acontecimiento de alguna contingencia, la persona se ve impedida detrabajar. Los problemas que enfrenta actualmente la seguridad social en estas dosgrandes reas (prestaciones de activos vs. prestaciones de pasivos) son distintos. Por lotanto, cualquier anlisis del tema debe tener en cuenta esta divisin.

Desde hace ya muchos aos que se habla de la crisis de la seguridad social. La mayorade los estudios que refieren a esta crisis la circunscriben a las dificultades que tienen lossistemas de retiros para afrontar sus obligaciones econmicas. Pero, como yaadelantramos, la seguridad social tiene hoy en da a su cargo otro conjunto deprestaciones. Los desequilibrios econmicos que se plantean con relacin a lasprestaciones de las personas activas, son distintos a los que afectan a los sistemas depasividades. A su vez, cuando se analicen los desequilibrios en el rea de lasprestaciones de activos, se debern tratar por separado las distintas prestaciones.

Al concretar esta desagregacin veremos que la cobertura de salud y el desempleo tienena su vez problemas de administracin y financiamiento que le son propios.

Con esta primera delimitacin queremos destacar que nos es posible encarar unadiscusin entorno a la seguridad social hoy en da, sin tener en cuenta estos dos planos:activos y pasivos. Y a su vez al encarar el tema de los activos, distinguir por lo menosdos sub-sistemas: salud y desempleo.

El segundo aspecto a precisar es el relacionado a la discusin entre lo pblico o loprivado. Esta discusin refiere principalmente a si la gestin o administracin de laseguridad social debe estar en manos de organismos pblicos o privados. Tambin esteanlisis debe tener en cuenta los dos planos de la seguridad social: las prestaciones depasivos y las de los activos.

Una tercera precisin tiene que ver con los problemas que se discuten alrededor de laseguridad social en los pases desarrollados y los pases en desarrollo. Si bien a primera

1vista en el plano terico podra interpretarse que los problemas son los mismos, larealidad nos muestra que las diferencias son profundas. Los pases en desarrollo hanevolucionado en el plano normativo y han logrado formalmente consagrar sistemasmaduros de seguridad social, tanto en el aspecto del nmero de personas alcanzadas,cuanto en el nmero de contingencias cubiertas. Esto se da en el plano formal, quemucho difiere del plano sustancial donde los excluidos generalmente son ms que losincluidos. Nuestras reflexiones se harn desde la realidad del mundo en desarrollo.

II) La dimensin de la seguridad social

La seguridad social es hoy un derecho humano fundamental, consagrado en lasConstituciones, tratados y declaraciones universales a las cuales han suscrito y adheridocasi todos los pases del mundo.

Al hablar de seguridad social en trminos universales, nos referimos al alcanceestablecido fundamentalmente en el Convenio N 102 de la OIT que engloba nueveramas de la seguridad social: asistencia mdica y prestaciones monetarias deenfermedad, prestaciones de desempleo, prestaciones de vejez, prestaciones en casos deaccidentes de trabajo y enfermedades profesionales, prestaciones familiares,prestaciones de maternidad, prestaciones de invalidez y prestaciones de sobrevivientes.

La moderna concepcin de la seguridad social no tiende a proteger ni a los trabajadoresni a los indigentes, sino a todos los residente un pas. En este sentido se constata unavuelta a los regmenes de asistencia social, que fueron una etapa previa al desarrollo dela seguridad social.

El derecho a la seguridad social se vincula al hombre, con independencia de su situacindentro de la comunidad y las prestaciones desbordan las clsicas situaciones desubsistencia econmica y sanitaria, para abarcar otras carencias y necesidades vitales.

Actualmente se sustituye la nocin de riesgo para hablar de cargas sociales,entendindose por tal los acontecimientos que hacen surgir una necesidad susceptiblede compensacin.

La moderna concepcin de la seguridad social implica su financiacin a travs deimpuestos, que significa una verdadera transferencia de recursos de un sector de lapoblacin generalmente los activos- hacia otro sector de la misma, generalmente lospasivos.

En consecuencia, la idea bsica de la seguridad social se estructura sobre la organizacinde una redistribucin destinada a garantizar la seguridad econmica de ciertas personas.

La seguridad social es hoy en da una de las herramientas indispensables de la polticasocial de un Estado moderno. Un porcentaje cada da mayor del PBI de cada pas sedestina a solventar los gastos de seguridad social.

2Se puede estimar que en el momento actual en las sociedades industriales o por lomenos en los Estado providencia- los gastos de seguridad social considerados conreferencia al ingreso nacional, estn quizs a punto de entrar en una zona en queempieza a plantearse legtimamente la cuestin de la saturacin.

Hace ms de veinte aos, del debate en cuanto al lmite de los gastos que absorbe laseguridad social se desprendan tres comprobaciones fundamentales:

En primer lugar, las prestaciones sociales revisten, dentro del gasto pblico, un carcterprivilegiado. Lejos de ser consideradas una carga, aparecen como una asignacindeliberada de recursos que la sociedad estima indispensable, porque la cree til y porqueda seguridad.

En segundo lugar, por el juego de fuerzas econmicas y sociales cada pas tiende haciaun nivel de gastos, evidentemente distinto de un pas a otro, en funcin de los recursosde que dispone gracias al trabajo de todos. Ese nivel podra considerarse, en distintaspocas, como el umbral de no regresin de la proteccin social, con respecto al cual seha constituido un amplio consenso.

Tercera comprobacin: ante la necesidad de mantener la conquista social en unacoyuntura econmica desfavorable, no queda otra solucin que empearse resueltamenteen la bsqueda de una eficacia ms grande de los presupuestos sociales, gracias a unaracionalizacin de opciones, estructuras, medios y servicios que habrn de utilizarse enfuncin de necesidades prioritarias. ("La seguridad social en una encrucijada" -Conferencia del Director General de la IOT, Helsinski, 4/9/79 publicada en la RevistaInternacional del Trabajo, Vol. 99, N 2, abril-junio 198, pg. 142).

Estas constataciones tienen plena vigencia en la actualidad.

III) Funcin pblica o privada: el por qu del debate

Nos preguntamos si hoy en da la gestin y administracin de la seguridad social debenecesariamente ser una funcin pblica del estado. Planteado en otros trminos, debe elestado considerar que entre sus funciones indelegables, est la administracin de laseguridad social.

El propio cuestionamiento nos indica que la gestin pblica de la seguridad social estbajo observacin. Y lo est en tanto ha alcanzado un desarrollo en cuanto a los sujetosalcanzados y los beneficios que otorga, que su financiacin est en crisis. Tanto en elmundo desarrollado como en el subdesarrollado, los sistemas pblicos de seguridadsocial estn en situacin de desequilibrio financiero. Los sistemas no son capaces degenerar recursos genuinos para afrontar sus obligaciones.

Es en estas circunstancias que renace el debate entre lo pblico y lo privado en laadministracin de la seguridad social.

3El debate entorno a si la seguridad social debe estar administrada por organismospblicos o privados, est planteado en trminos generales en casi todos los pases.

Sin embargo, cabe partir de una primera constatacin. La mayora de los pasesmantienen bajo la administracin pblica los sistemas de seguridad social. En AmricaLatina, a partir de la experiencia que inicio Chile en la dcada de los ochenta con laimplementacin de un sistema de capitalizacin administrado por empresas privadas,otros pases con algunas adaptaciones siguieron el modelo.

Desde una perspectiva latinoamericana, este debate tiene ms actualidad y vigencia yaque han sido once los pases que han modificado sus sistemas de seguridad social haciaformas de administracin privada.

La segunda constatacin tiene que ver con la relacin que existe entre sistemas decapitalizacin individual y privatizacin. Los pases que han privatizado total oparcialmente la administracin de la seguridad social, han optado por sistemas decapitalizacin individual en sustitucin de los sistemas de reparto intergeneracional. Separte del supuesto que las cuentas individuales de los afiliados se encuentran mejoradministradas si los sistemas ponen en manos privadas su gestin.

La tercera constatacin refiere al alcance de las reformas privatizadoras. La mayora delas reformas han trasladado al sector privado slo la parte de la seguridad social querefiere a las pasividades. Las contingencias que cubre la seguridad social relacionadascon los trabajadores activos, han quedado en la mayora de los casos bajo laadministracin pblica.

La cuarta constatacin es que la crisis de la seguridad social se asocia fundamentalmentea los dficits financieros de los sistemas, que repercuten negativamente en las finanzaspblicas. Los sistemas de seguridad social gastan ms recursos de los ingresos quegeneran en forma genuina. Este aspecto de la crisis financiera de los sistemas sepresenta con caractersticas muy distintas en los pases desarrollados respecto de lossubdesarrollados. En el mundo desarrollado los sistemas de seguridad social hanlogrado cumplir sus objetivos. Han llegado a un extremo de maduracin, tanto en elnmero de sujetos alcanzados, cuanto en la cantidad de contingencias cubiertas. Sepuede afirmar que estos sistemas han cumplido con los principios y objetivos queinspiraron el nacimiento y evolucin del concepto moderno de seguridad social. Unavez cumplido el objetivo, los sistemas se enfrentan a desequilibrios financieros,principalmente por problemas estructurales. Las causas de estos desequilibriosestructurales hoy en da estn claramente diagnosticadas. Las principales causas son elaumento de la expectativa de vida, la reduccin del tiempo en que las personas trabajana lo largo de su vida, el descenso en los ndices de natalidad y el aumento del costo de lasalud.

Por este motivo las reformas no afectan la estructura del modelo. Solorio define los sieteprincipales cambios.

4- Reduccin de las prestaciones generales o especficas, como forma de compartirlos costos crecientes de la relacin de dependencia.

- Modificacin en la frmula para el clculo de las prestaciones: en general seaumentan los aos.

- Aumento de la edad de jubilacin en combinacin con jubilacin parcialanticipada.

- Ajuste por costo de vida u otras variables.- Aumentos en las tasas de cotizacin progresivamente en general.- Igualdad de trato entre hombres y mujeres.- Incremento de los regmenes complementarios en los sistemas de seguridad

social (en "Los regmenes de pensiones, su evolucin y caractersticas de lareforma. Pases seleccionados de la OCRE" Carmen Solorio citada por ErnestoMurro en "Una visin sobre la seguridad social en Amrica Latina - RevistaRelaciones Laborales N 1, Mayo 2003, pgs. 100 y 101.

En el mundo en desarrollo, los diversos sistemas de seguridad social muestran dficitfinancieros similares y en algunos casos an mayores. Sin embargo en esta parte delmundo, la seguridad social est muy lejos de haber cumplido con los objetivos queinspiraron su nacimiento. Si bien es cierto que en el plano normativo la seguridad socialha tenido un desarrollo y madurez comparable con los pases desarrollados, el grado deeficacia es notablemente inferior.

Esto es as, en primer lugar por la falta de capacidad que tienen los sistemas paraintegrar a los beneficiarios. Es posible afirmar que la seguridad social es un privilegiode unas minoras frente a la exclusin de la mayora. El gran desafo que tiene pordelante la seguridad social en los pases en desarrollo, es constituirse en una herramientade inclusin social. La seguridad social debe reinventar sus estructuras tradicionalespara penetrar en el mercado informal del trabajo, donde hoy operan la mayor parte delos trabajadores. Este cambio profundo de perspectiva exige planificacin ygradualismo. El sector informal de las economas subdesarrolladas percibe a laseguridad social exclusivamente como un costo. Es adems un costo significativo enrelacin con los bajos niveles de ingresos que se generen en el sector. Es tambin uncosto al que no se le ve contra partida.

Estos datos que nos presenta la realidad, requieren de una profunda reformulacin de laseguridad social en estos pases. Es probable que la seguridad social necesitetransformarse parcialmente en asistencia social, para tener la potencialidad de captar laadhesin de este sector de la poblacin.

Para tener una dimensin econmica del fenmeno del informalismo en el mundo endesarrollo, basta detenernos en algunas cifras que trae el Panorama Laboral 2001 deOIT, que destaca que en seis pases que representan el 75% del total de la PEA deAmrica Latina y el Caribe (Argentina, Brasil, Mjico, Venezuela, Ecuador y Uruguay),los indicadores de desarrollo del trabajo decente, muestran retroceso a nivel absoluto, enlos noventa, observndose un aumento del desempleo y la informalidad. La evolucinde los salarios medios y de los salarios mnimos en la dcada de los 80, sufrieron unapronunciada cada, siendo la prdida del primero del 35,8%, y la del segundo del 48,5%.

5 El salario medio se recupera en parte en la dcada del 90 pero an se mantiene un25,0% por debajo de su nivel en 1980, mientras que el salario mnimo permaneceestancado siendo su poder de compra actual aproximadamente la mitad del que tena en1980 (datos tomados de Una visin sobre la seguridad social en Amrica Latina. Ernesto Murro. Revista Relaciones Laborales No. 1 Mayo 2003, pgs. 104 y 105).

En un estudio publicado hace un par de aos por Friederich Schneider de la UniversidadKepler de Linz, estim que la economa informal en los pases en desarrollo en 2000 fueequivalente al 41% de su PBI oficial ("Size and Measurement of the Informal Economyin 110 Countries Around the World" - World Bank working paper, julio 2002).

Hay que tener presente en la reformulacin que deber encarar la seguridad social, queel desarrollo de la informalidad nace fundamentalmente por razones de ndoleeconmica, que en la medida en que se prolongan en el tiempo adquiere caractersticasculturales.

Es por eso que en realidad estamos hablando de un verdadero proceso de resocializacinencarado desde el Estado, donde la seguridad social tiene un importante rol que cumplir. Para ello, el primer examen es sustituir la imagen de costo que se tiene de la seguridadsocial, por la idea de beneficio.

Una base contributiva adecuada a los ingresos del sector, deber ser complementada porasistencia pblica para servir beneficios que sean tangibles. Los beneficios no deberanestar focalizados en las prestaciones de largo plazo (retiros), sino en las de corto ymediano plazo (prestaciones familiares). El derecho a recibir estas prestaciones deberaestar condicionado al cumplimiento de determinadas obligaciones a cargo del jefe defamilia (beneficiario) respecto de su ncleo familiar, como la asistencia a los centros deeducacin y salud.

En este nuevo enfoque de la seguridad social, aparece como indelegable laresponsabilidad y el compromiso del Estado.

Es fcil concluir que las razones de la crisis econmica de los sistemas de seguridadsocial, son muy distintos en el mundo desarrollado si las comparamos con las del mundoen vas de desarrollo.

En un caso, los sistemas han entrado en crisis por haber cumplido con los objetivos quedieron lugar a su nacimiento. En el mundo en desarrollo, han entrado en crisis muchoantes de haber cumplido mnimamente con los postulados fundacionales.

Son dos crisis profundamente distintas. Y es por eso que quizs, en los pases endesarrollo, la mayora de las reformas no ponen en tela de juicio la esencia del modelo. Estas reformas tienden a corregir los desequilibrios ms importantes que se generan porlos cambios estructurales.

En los pases en desarrollo, las reformas han sido mucho ms profundas, ya que losmodelos no han cumplido con los objetivos que dieron lugar a su nacimiento.

6IV) Hacia una administracin eficiente de la seguridad social

La discusin que a nuestro juicio importa no est en decidir si la seguridad social siguesiendo una funcin exclusivamente pblica o debe pasar a manos de organizacionesreguladas por el derecho privado. El problema es ms complejo.

La esencia de la discusin es determinar qu instrumentos o mecanismos son los msaptos para administrar en forma eficiente las distintas prestaciones que sirve hoy laseguridad social. Si estos instrumentos o mecanismos actan desde el mbito pblico oprivado, no es el punto central.

A su vez, es necesario recordar a la hora de planificar la administracin, que cuandohablamos de seguridad social nos estamos refiriendo a dos grandes subsistemas: lasprestaciones de retiro y las prestaciones de activos.

Las soluciones adecuadas pueden no ser las mismas para los dos subsistemas. Eltratamiento por separado de los problemas que se plantean dentro de cada subsistema esun buen paso en la bsqueda de soluciones eficientes.

Un primer aspecto que repercute en el funcionamiento de los dos subsistemas es el de lafinanciacin. Hemos destacado que el dficit financiero de la seguridad social es hoy elproblema ms urgente y el ms generalizado. En la medida en que el financiamientototal o parcial de la seguridad social se obtiene a travs de un tributo, se impone que lagestin de recaudacin quede bajo la administracin del Estado.

El Estado, en el marco de su poltica tributaria general, deber generar los estmulos yagudizar los controles para mejorar la funcin de recaudacin. En la medida en quetodo o parte de la seguridad social pase ser administrada por organismos privados, elEstado estar en condiciones de cobrar por este servicio de recaudacin.

Desde una perspectiva latinoamericana y en funcin de lo que venimos de decir en elapartado anterior, se impone un retorno hacia ciertas formas de asistencia social.

En este aspecto el rol del Estado aparece como indelegable, en la medida que lafinanciacin de estos programas se deber hacer con cargo a las cuentas pblicas.

Este renovado rol del estado debe generar una reingeniera en la forma en que se asignanlos recursos. La tarea esencial deber ser de coordinacin de esta gestin deasistencialismo, que en muchos casos ya se cumple desde diversas estructuras delEstado, que actan en forma independiente y poco eficiente.

La buena administracin de los recursos que ya existen es el primero objetivo. Esteaspecto no requiere de grandes reformas del Estado, ya que alcanza con hacer eficientela gestin pblica mediante la coordinacin del funcionamiento de los servicios

7asistenciales que ya existen. Los recursos que se destinen hacia los sectores mscarenciados debern condicionarse a que los beneficiados cumplan con las obligacionesa su cargo en relacin a los integrantes del ncleo familiar (educacin, salud, familia).

En materia de prestaciones de pasividad el rgimen pblico de reparto intergeneracionalha sido fuertemente cuestionado por sus insuficiencias. La experiencia indica que encasi todos los pases de la regin los recursos generados por estos sistemas han sido maladministrados. A estos factores se han sumado problemas estructurales (relacinactivo/pasivo) que han determinado la inviabilidad de estos sistemas.

La mayora de las reformas en Amrica Latina han derivado hacia sistemas de ahorroindividual y participacin de agentes privados en la administracin de estos fondos. Loscostos implcitos de estas reformas han determinado que la migracin de los sistemas dereparto a los de capitalizacin individual se hagan en forma gradual. Sin embargo, estosnuevos modelos replantean la discusin entre lo pblico y privado en la administracinde la seguridad social. Si bien las reformas introducen en casi todos los casos lasadministradoras privadas de fondos de retiro, estas operan bajo el control estatal. Lasadministradoras privadas son responsables de una gestin eficiente y rentable de losfondos de pensin. Los organismos pblicos son los responsables de la supervisin ycontralor del sistema.

Hay un equilibrio interno en los roles que asumen lo pblico y lo privado a travs deestos sistemas.

Las administradoras privadas de los fondos de retiro, que actan en rgimen de librecompetencia, tienen establecido por ley en qu instrumentos financieros pueden invertirlos ahorros previsionales. En todos los sistemas se establece la obligatoriedad de invertirun porcentaje determinado del portafolio administrado en ttulos pblicos.

Esto demuestra que los sistemas aseguran un contralor estatal de la funcin privada msimportante, que es la de administracin de los ahorros.

Otro aspecto sensible es el costo de administracin que cobran las administradorasprivadas a sus afiliados, por la gestin de los fondos previsionales.

En la medida en que estas administradoras privadas actan en rgimen de librecompetencia con otras, el costo de administracin estar regulado por el mercado. Estees un factor muy sensible para el afiliado, y la instituc

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