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TESIS DE GRADO MAGISTER EN ECONOMIA

Julio 2008

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE INSTITUTO DE ECONOMIA MAGISTER EN ECONOMIA

La Incidencia de Factores Políticos sobre el Gasto Fiscal en América Latina: 1990-2004

Luis Andrés Herskovic Maida

Comisión Sr. Juan Eduardo Coeymans

Sr. Diego Saravia

Julio 2008

La Incidencia de Factores Políticos sobre el Gasto Fiscal en América Latina: 1990-2004∗

ABSTRACT

Durante los años noventa y en los primeros años de la década siguiente, los países de

América Latina han presentado comportamientos fiscales diversos. Esto es en parte

explicadoporvariableseconómicasydemográficas.Peroexisteunáreadelaliteraturaen

laqueseproponequepartedelaexplicacióndeestasdiferenciasobservadasresidiríaen

factorespolíticos.

En esta investigación se elabora un panel de datos de 18 países latinoamericanos entre

1990y2004,paraexaminar larelevanciadevariablespropuestasenestudiosanteriores

que utilizan paneles reducidos y para plantear la relevancia de ciertas variables no

consideradaspreviamenteenlaliteratura.

Estimandounmodelode efectos fijosparadatosdepanel, este estudiodeterminaque –

entrelasvariablespolíticas–elgastofiscalesafectadoporlacomposiciónpartidistadelos

gabinetesministerialesypor la ideologíade losgabinetes.Estoes, losgabinetesconuna

mayorproporcióndeministrospertenecientesapartidospolíticos,ymásaladerechadel

espectropolítico,generanunmenorgastofiscal.

Estoseexplicaríadeacuerdoalateoríaporelefectoestabilizadorquetienenlosministros

pertenecientes a partidos políticos sobre los gabinetes, en contraste con el efecto

desestabilizador de losministros independientes. Y junto a lo anterior, un gabinetemás

establetendríaunamayorfacilidadparacontrolarlaexpansióndelgastofiscal.

∗Agradezco las revisiones y los comentarios realizados por los Profesores Juan Eduardo Coeymans y Diego Saravia. De la misma manera, estoy agradecido especialmente de la ayuda constante del Profesor David Altman. Además aprecio el apoyo de mi familia, y de María Paz Ardito, cuya ayuda, consejos y apoyo fueron siempre esenciales. Los errores son de mi exclusiva responsabilidad. E-mail: lahersko@uc.cl.

Índice

Introducción......................................................................................................................................................1

Literaturarelacionada...................................................................................................................................3

Metodología.......................................................................................................................................................6

Modelo.................................................................................................................................................................7

Variabledependiente.....................................................................................................................................7

Variableseconómicasydemográficas .....................................................................................................8

Variablespolíticas........................................................................................................................................10

Datos .................................................................................................................................................................15

Resultados.......................................................................................................................................................16

Conclusiones ..................................................................................................................................................23

Referencias .....................................................................................................................................................24

Apéndice ..........................................................................................................................................................27

1

Introducción

A lo largo de diversos períodos de su historia, los países de América Latina han

debido enfrentar una serie de problemas políticos y también económicos. Dentro de los

temasrelevantesquehansurgidoenlaliteraturadurantelosúltimosaños,seencuentrala

importanciaquetieneelgastofiscalquedecideefectuarelgobiernodecadapaís.

El gasto público refleja, en ciertamedida, los objetivos de un gobierno. Es por esto que

resulta relevante comprender los determinantes del gasto fiscal. Así, “los aumentos y

disminuciones[delgasto]son,confrecuencia,observadoscomoindicadoresdeliberalismo

oconservadurismofiscalyseconviertenenseñalesdelcompromiso[delgobierno]conel

desarrollo”(Ames,1977,p.150).

Dentro del contexto institucional actual de América Latina, se generan procesos de

negociación entre los distintos actores políticos y esto incide, entre otras cosas, sobre la

magnituddelgastopúblico.Esporestoqueademásdeconsiderarelimpactosobreelgasto

fiscal que tienen ciertas variables económicas más frecuentemente estudiadas, también

resultaimportanteincluirenelanálisisalgunosfactorespolíticosquepodríaninfluirsobre

ladeterminacióndelgastofiscal.

LarelaciónentrelapolíticayelgastopúblicohasidoestudiadaprincipalmenteenEuropay

EstadosUnidos.Perolodistintoqueresultaserelsistemapolíticoexistenteenlospaíses

deAméricaLatinageneramuchasdificultadespara intentarextender lasconclusionesde

esosestudiosanterioresyhacenecesario realizarestudiosenfocadosdirectamenteen la

región.

Elvacíoexistenteenestaáreadelaliteraturaseexplicaríaenparteporelhechodequelos

investigadoreshan centrado su interés enotras áreasde estudioquehanparecidoenel

momentodemayorimportanciaparaLatinoamérica(GavinyPerotti,1997).

Elobjetivodeestainvestigaciónescontribuirallenarpartedeesevacío,especialmenteen

loqueserefierealainteracciónentrelosgabinetesministerialesyelgastofiscal.Deesta

manera, resulta relevante investigar cuáles son los factores económicos, demográficos y

políticosquehanincididosobrelamagnituddelgastofiscalefectuadoenAméricaLatina.

2

Gráfico1–Gastopúblico(%PIB)enpaísesseleccionados

Fuente:EstadísticasdeCEPAL,2008.

Losestudiosmásrecientessobreestetemaenpaíseslatinoamericanosseconcentranenel

mismo período de tiempo y en un número reducido de países. Además, omiten algunas

variablespolíticasqueteóricamentepodríanresultarrelevantes.

Esporesto–y considerando la importanciaque tiene comprender losdeterminantesdel

gasto fiscal– que este estudio intenta contribuir al desarrollo de ésta área de estudios.

Específicamente, es posible profundizar aún más en la composición de los gabinetes

ministerialesysusefectossobreelgastofiscal.

Considerando lo anterior, este trabajo intenta contribuir a la literatura existente

principalmente de dos maneras. Primero, incluye más países y años más recientes que

cualquierotrainvestigacióndisponiblesobreestetema.Así,alcontarconunpaneldedatos

más completo y actualizado es posible contrastar algunos de los resultados que fueron

propuestospreviamenteenlaliteraturautilizandomuestrasmásreducidasqueladeeste

estudio.

3

Ysegundo, incorporaalmodeloparaexplicarelgastofiscal laposibleinfluenciadelnivel

departidismopolíticoexistenteenelgabineteministerial.Estavariablenohasidoincluida

antesenlaliteraturaempírica,yalmenosenteoría,podríainfluirsobreelgastofiscalen

AméricaLatina.

Literaturarelacionada

Elefectode factorespolíticos sobreelgasto fiscalesunáreadeestudiosqueaún

presentapocodesarrolloenAméricaLatina.Lamayoríadelasinvestigacionesenestetema

se han centrado en los países desarrollados. Dentro de este grupo, las principales

contribucionescorrespondenaRoubiniySachs,yaAlesinayPerotti.

Estasinvestigacionessonrelevantesporqueintroducenalgunasvariablesexplicativasque

también serán consideradas en este estudio. Específicamente, incluyen variables

relacionadasalimpactodelaestabilidaddelosgobiernosydelascoalicionesdegobierno

sobreelgastopúblicodelgobierno.

Roubini y Sachs (1988), estudian el período posterior a 1973 observando la lenta

reducción del déficit por parte de países de la OECD. Para explicar este hecho, utilizan

factoreseconómicosypolíticosyconcluyenquelosgobiernosinestablesylascoaliciones

conmuchospartidospolíticosgenerandéficitsmayores.

Alesina y Perotti (1995a) investigan, entre otros temas, el efecto de las coaliciones de

gobierno sobre el balance fiscal, para países de la OECD. La evidencia que encuentran

muestra que los gobiernos de coalición tienen problemas para realizar disminuciones

exitosas del gasto fiscal. Las diferencias entre los sistemas políticos de los países de la

OECD y América Latina, generan la oportunidad de comprobar si esta conclusión es

extendibledirectamentehaciaAméricaLatina.

Losmismos autores (1995b) en “The Political Economy of Budget Deficits” estudian los

déficitsfiscales,nuevamenteenpaísesdelaOECD.Estavezincluyenenelanálisismodelos

que incorporan los efectos de las instituciones presupuestarias sobre los déficits.

4

Concluyen que para mejorar las políticas económicas es necesario intervenir a nivel

institucional.

La literatura que se ha concentrado en América Latina se basa principalmente en los

trabajosdeAmes,GavinyPerotti,Alesinaetal.,CoppedgeyMejíaAcosta,yAmorim,Blanco

yBorsani.

Ames(1977)estudialosefectosdedistintasvariables,incluidasalgunaspolíticas,sobreel

gasto fiscal enAméricaLatina.Aunqueel contextopolíticodeLatinoaméricadurante los

años que contempla la investigación de Ames (1948‐1970) es radicalmente distinto al

actual, de todas formas entrega ciertas nociones sobre el comportamiento esperado de

algunasvariablesrespectoalgastofiscalquesontambiénconsideradasenesteestudio.

Gavin y Perotti (1997) analizan las diferencias en la política fiscal de los países

latinoamericanosrespectoalospaísesindustrializados.Seenfocanparticularmenteenlos

aspectos cíclicos del comportamiento fiscal en América Latina, en el cual encuentran un

claro contraste frente al gasto contra‐cíclico observado en los países desarrollados. Esta

investigacióndeGavinyPerottiprestaespecialatenciónalosgobiernoslocales,dejandoen

partedeladoalpoderejecutivodelgobiernocentral.

Además es importante revisar un trabajo de Alesina et al. (1999) quienes clasifican las

instituciones presupuestarias de América Latina y observan sus efectos sobre el

comportamiento fiscaldurante los añosochentayprincipiosde losnoventa. Losautores

concluyen que las instituciones presupuestarias mejor organizadas y con mayor

transparenciahanresultadoenmayordisciplinafiscal.

Coppedge y Mejía Acosta (2001) intentaron unificar la literatura sobre instituciones

políticasyeconomíapolítica,estudiando losdeterminantespolíticosdelcomportamiento

fiscal,paraelperíodo1979‐1998enAméricaLatina.

Las principales conclusiones que obtienen son que: los poderes del presidente sobre los

partidosafectanalgastopúblico, las institucionespresupuestariasno tienenun impacto

claro sobre el gasto, los efectos de las instituciones políticas sobre el gasto no son

5

separables y dependen del apoyo y de las intenciones del presidente, y por último,

concluyenquelosgobiernostiendenaproducirdéficitsenañoselectorales.

Amorim et al. (2001) estudian los determinantes políticos de los déficits públicos en

AméricaLatina,paraelperíodo1980‐1998.Paralosautores,elresultadofiscaldeunpaís

depende de la motivación y los recursos de los gobernantes. Así, concluyen que los

menores déficits son producto de: políticas centralizadas, gobiernos mayoritarios y

estables, gabinetes reducidos, años no‐electorales y presidentes ideológicamente de

derecha.

Enunestudioposterior,AmorimyBorsani (2003), vuelvena estudiar elmismoperíodo

centrándoseendeterminarlosfactorespolíticosqueafectanelgastofiscal.Enestecaso,los

autores concluyen que el gasto público es afectado por la interacción entre el respaldo

legislativodelpresidente,laideologíaylaestabilidaddelgobierno.Estosmismosfactores

afectanpositivamenteelbalancefiscal.

Junto con lo anterior, es importante revisar la literatura teórica, que explica las posibles

formas en que los factores políticos pueden operar sobre el gasto fiscal. Para esto, un

documento importante es el Informe de Progreso Económico y Social (IPES) del Banco

InteramericanodeDesarrollo(BID),“Lapolíticadelaspolíticaspúblicas”(2006).

En este documento del BID se desarrolla la relación entre las características de los

gabinetesministeriales y la formulación de políticas. Así, se analiza la importancia de la

estabilidad de los gabinetes, su formación y su coordinación. Además se discute la

relevanciadelaconformacióndeungabineteconcriteriostécnicosoconcriteriospolíticos

y se propone que los partidos políticos son capaces de adquirir control sobre el

presupuestoatravésdelosgabinetes.

TambiéndelBID,elIPESde1997,resultarelevanteporsuenfoquecentradoenlasituación

fiscaldeAméricaLatinaylosefectosquehatenidolademocraciasobrelosdéficits.Eneste

documento se realizan consideraciones teóricas respecto a los efectos de variables

institucionales sobre el rendimiento fiscal y se concluye que éste es afectado por la

6

existencia de instituciones presupuestarias que pueden imponer una mayor disciplina

fiscal.

Complementando las explicaciones teóricas, Persson y Tabellini, en Political Economics:

explainingeconomicpolicy(2000)planteanmodelosquepermitenestudiarlosefectosdela

inestabilidadpolíticasobreelgastofiscal.Estopuedeserrelevanteparaentenderenforma

teóricalamaneraenquelosincentivosdelosgobiernosafectansucomportamientosobre

elgastofiscaldeunpaís.

Entérminosgenerales,losestudiosanterioresincluyenamuypocospaísesysecentranen

añosen losquepartesdeAméricaLatinaaúnnoerandemocráticas.Estosindudaafecta

losresultadossiloqueinteresaestudiarsonlosfactorespolíticosquedeterminanelgasto

fiscal.

Estas investigaciones constituyen un valioso paso inicial, pero es necesario extender el

estudiodeeste temaal restodeAméricaLatina, considerandociertasvariablesomitidas

porlosautoresmencionados.

Detodas formas, lasconclusionesypropuestasrealizadaspreviamenteporotrosautores

sonimportantesyasísonentendidasenestetrabajocomounabasesobrelacualseintenta

produciravancesquecontribuyanalprogresodeestaáreadeconocimiento.

Metodología

Elanálisisdelosdatosserealizamedianteunmodeloparadatosdepaneldeefectos

fijos,utilizandolosdatoscorrespondientesa18paísesdeAméricaLatina,paraelperiodo

1990‐2004.

Lospaísesincluidosenelestudioson:Argentina,Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,CostaRica,

República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,

Panamá,Paraguay,Perú,UruguayyVenezuela.

Juntoconloanterior,seintroduciránvariablesrelacionadasalacomposiciónpartidistade

losgabinetesministeriales,lacantidaddeministeriosexistentescadaaño,lafragmentación

7

de lacoalicióndegobiernoy laorientación ideológicade losgabinetesministerialesyde

lospresidentes,deacuerdoalaliteratura.Estasvariablessonpartedeunabasededatos

elaboradaparaesteestudioporelautor.

Modelo

Para analizar la relación entre el gasto fiscal y las variablespolíticas, se estimael

siguientemodelo:

Este modelo tiene como base las contribuciones a la literatura de Alesina et al. (1999)

quien sugiere algunas de las variables de control utilizadas, Amorim et al. (2001) y

Amorim y Borsani (2003) quienes proponen algunas de las variables políticas y

demográficasintroducidasenesteestudio.Lasvariablesquecomponenestemodeloysus

efectosesperadossobreelgastopúblicosonexplicadasacontinuación.

Variabledependiente

Lavariabledependientedeesteestudioeselgastofiscaldelgobiernocentralcomo

porcentaje del PIB. El concepto de gobierno central se refiere a “las agencias

gubernamentales y administrativas a nivel nacional” (Larraín y Sachs, 2002, p. 514). De

esta manera, no se consideran los gobiernos regionales ni las instituciones

descentralizadasdentrodelavariableutilizada.

Ladecisióndeutilizardatoscorrespondientesalgobiernocentralynoalgobiernogeneral

se tomó porque el interés principal de este estudio es analizar los efectos de las

característicasdelpoderejecutivosobreelgasto.

Dentro del gasto fiscal se consideran los gastos corrientes y los gastos de capital. En la

primera categoría se encuentran gastos como salarios, subsidios y compras de bienes y

servicios.Alasegundacategoríapertenecengastoscomolastransferenciasdecapital.

8

Variableseconómicasydemográficas

En los estudios anteriores que se han realizado para América Latina sobre este

tema,almomentodeseleccionarvariablesdecontrolsehaoptadopordiferentesopciones,

aunqueengeneralestasvariableshanseguidoenmenoromayorgradolopropuestopor

Alesinaetal.(1999).

Siguiendolaliteratura,enestetrabajosedecidiócontrolarporlassiguientesvariables:el

gastopúblicorezagadoenunperíodo,elcrecimientorealdelproducto,elporcentajedela

poblaciónbajolos15añosysobrelos65años,elgradodeaperturacomercial,elgradode

urbanización,elcicloelectoralyladeudaexterna.

Se incluyeunrezagodelgastopúblicoenelmodelo, considerandoque losprogramasde

gobierno en general tienen horizontes de duración prolongados por lo que es esperable

que exista cierta persistencia en el gasto. Como propone Ames, “Los presupuestos

latinoamericanos son al menos tan controlables como los de Estados Unidos. Menos

institucionalidad y mayor vulnerabilidad ante fluctuaciones de los recursos deberían

disminuir el impacto del gasto anterior, pero aún así un efecto positivo significativo es

esperado;estoes,elgastoenunañodebeestarpositivaysignificativamenterelacionado

conelgastodelañoanterior”(Ames,1977,p.160).

Tambiénseincorporaelcrecimientorealdelproductoalmodelo.Elefectoesperadoenla

literatura de esta variable es positivo. Es decir, un aumento del crecimiento se vería

acompañadodeunaumentodelgastopúblico:“Enlaseconomíasindustrialeselgastototal

está aproximadamente no correlacionado con las fluctuaciones de producto, con el

levemente pro‐cíclico consumo del gobierno siendo opacado por el comportamiento

contra‐cíclico de los subsidios y transferencias gubernamentales. En América Latina, sin

embargo, el gasto total y sus componentes son altamente pro‐cíclicos” (Gavin y Perotti,

1997,p.33).

El porcentajedepoblaciónmenor a15 años (Pop15) se introduce comounavariablede

controlbajolalógicadequelacantidaddepersonasmenoresa15añosinfluiráencuánto

9

debegastarelgobiernoeneducaciónparaestegrupodemográfico(Alesinaetal.,1999,p.

15).Así,unmayorvalordeestavariabledeberíaestarasociadoaunaumentoenlavariable

dependiente.

Lamisma lógica tiene incluir el porcentaje de poblaciónmayor a 65 años (Pop65) en el

modelo.Yelefectoesperadodeestavariable tambiénespositivo,yaqueenestecasoes

esperablequeelgobiernodebagastarmásenelsistemadesaludypensiones(Alesinaet

al.,1999,p.15).

La apertura comercial, medida como la suma de importaciones y exportaciones como

porcentajedelPIBseincluyeenelmodelo,ysuefectoesperadoespositivo.Deacuerdoala

literatura,laaperturacomercialaumentaelriesgoanteshocksexternosdelpaís,yelmayor

gastodelgobiernoseproduciríacomounaespeciedesegurosocialanteestemayorriesgo

(Rodrik,1998).

UnavariabledecontrolincluidaenAmorimetal.(2001)eselporcentajedepoblaciónque

vive en zonas urbanas. Aunque no hay algún efecto específico esperado a priori, esta

variable en teoría serviría en América Latina para controlar por la heterogeneidad del

desarrollo socioeconómico (Amorim et al., 2001, p. 11), por lo que se incluye en este

estudio.

LadeudaexternacomoporcentajedelPIBespartedelmodeloyaqueen la literaturase

proponequealexistirunmayorniveldedeuda,elgobiernodeberáreducirsugastopara

podercumplirconsuscompromisos(Alesinaetal.,1999,p.15).Porlotanto,estavariable

tendríaunefectonegativosobreelgasto.Perotambiéndebetenerseencuentaqueen la

definición del gasto fiscal utilizada en este estudio, debido a la falta de datos más

específicos,seincluyenlosinteresesdeladeuda,loquealteraelefectodeestavariable.

El ciclo electoral se incluye en la estimación para controlar por la suposición que los

gobiernosaumentanelgastoamedidaqueseacercaunaelección.Paraestoseutilizauna

variablequecrecedesde0enelañoqueasumeunnuevopresidente,hasta1enelañoen

quehayeleccionespresidenciales(AmorimyBorsani,2003).Deestamanera,seesperaun

efectopositivodeestavariable.

10

Variablespolíticas

Los 18 países latinoamericanos incluidos en este estudio se caracterizan por ser todos

democracias presidencialistas (BID, 1997, p. 128). Este hecho permite concentrar la

búsquedadevariablesexplicativasenelinteriordelpoderejecutivo.

1)Partidismoenelgabineteministerial(DCP)

LavariableDCP (degreeof cabinetpartisanship) se refierealniveldepartidismopolítico

que existe en el gabineteministerial. Específicamente, es el porcentaje deministros del

gabineteejecutivoqueperteneceaalgúnpartidopolítico.

La fórmulautilizadapara calcular estavariable es la siguiente: donde

MIeselnúmerodeministros independientesenelgabinete i ,yMeselnúmerototalde

ministrosenelgabinetei.

Esta variable, entonces, toma valores entre 0 y 1, en los que0 representa a un gabinete

compuestosóloporministrosindependientesy1serefiereaungabineteenelquetodos

losministrospertenecenaalgúnpartidopolítico.

Gráfico2–Gradodepartidismodelgabinete(DCP)enpaísesseleccionados

Fuente:Cálculosdelautor

11

La formaen laqueestavariable incidiríasobreelgasto fiscalesqueenprimer lugar,un

gabinete compuesto pormásministros independientes (un valor bajo de DCP), sería un

gabinetemás inestable. Esta idea es propuesta y examinada empíricamente por Altman

(2008b), quien encuentra una relación negativa entre DCP y la inestabilidad de los

gabinetesministerialesenAméricaLatina.

Luego, esta inestabilidad de los gabinetes sería la que influiría sobre el gasto público

creandoproblemasdecoordinacióneincentivosentreprincipalyagente.Estarelaciónes

propuestateóricamenteporHuber:

“Huber(1998),porejemplo,usadatosdelosesfuerzosde18democraciasparlamentarias

por contener el gasto en salud, para probar hipótesis sobre cómo la inestabilidadde los

gabinetes afecta la delegación. Encuentra que incrementos de corto plazo en la

inestabilidad de los gabinetes dentro de un país, hacen más difícil contener los costos”

(Huber,2001,p.19).

Porlotanto,elDCPtendríaunefectonegativosobreelgastopúblico.Estoes,ungabinete

conunamayorproporcióndeministrospolíticostendríacomoefectounadisminucióndel

gastofiscal.

Este variable no ha sido medida previamente en estudios sobre el gasto fiscal. Una

aproximación que da respaldo al efecto que podría tener el grado partidista de los

gabinetes,eslarealizadaenAmorimyBorsani(2003),queencuentraunarelaciónnegativa

entrelosdíasqueunministropermaneceensucargoyelgastofiscal.

2)IdeologíadelgabineteydelPresidente

Otra variable política incluida en el modelo es la orientación ideológica del gabinete

ministerial.Paraesto, lospartidospolíticosdeAméricaLatina fueron clasificadosdentro

del espectro izquierda‐derecha, siguiendo la clasificación de Coppedge (1997),

ampliamente usada en la literatura. Para identificar ideológicamente a algunos partidos

políticosquenoestánpresentesenesaclasificación, seutilizóunasimilarelaboradapor

Alcántara (2005), también usada con frecuencia en la literatura. Para un número muy

reducidodepartidospolíticosquenoestápresenteenningunadeestasclasificacionesse

12

recurrióaotrasfuentesdeinformación.

Así, los partidos fueron clasificados en un rango de 0 a 1, en el que 0 representa a la

izquierday1aladerecha,mientrasque0.5correspondealospartidosdecentro.Luegose

promedió la orientación ideológica de cada gabinete, obteniendo así la orientación

ideológicadelgabinetedecadapaís,paracadaaño.

Un posible cuestionamiento a esta metodología, es el hecho que se le da la misma

importanciaacadaministerio,cuandoesposibleargumentarqueporejemploelMinisterio

de Hacienda de un país podría tener mayor influencia que el Ministerio de Bienes

Nacionalesentérminosdegastofiscal.

Pese a esto, en la práctica resultaría demasiado complejo ponderar la ideología de cada

ministerio de acuerdo a su influencia, por lo que en este trabajo se optó por seguir lo

propuesto en otros estudios para variables similares; esto es, asignar la misma

ponderaciónacadaministerio.

Elmismoprocedimientoantesdescritosesiguióparadeterminarlaorientaciónideológica

de los presidentes de América Latina. Por último, las variables fueron transformadas en

variablesdummy,paraasícapturarelimpactoexistenteenelgastofiscaldepasardetener

ungobiernodeizquierdaaunodecentroodederecha.

Lainfluenciadelaideologíadelospresidentessobreelgastopúblicohasidoestudiadaen

laliteratura.Losgobiernosdederechaestaríanrelacionadosaunmenorgastofiscal,porlo

que se espera que ésta variable tenga un efecto negativo sobre el gasto. Como plantean

Roubini et al., “países conunamayor proporciónde gobiernos a la izquierdadel centro,

muestranunmayor gastode gobierno comoporcentajedelPIB” (Roubini et al., 1989,p.

118).

Aunquelaideologíadelosgabinetesnohasidotanestudiadacomoladelospresidentesy

losparlamentos, esesperablequeel efectodeestavariable tambiénseanegativo.Por lo

tanto,mientrasmásdederechaseaungabinete,menosgastaríaelgobierno.Amorimetal.

(2003)encuentraqueestecoeficienteporsisolonoessignificativo,aunqueinteractuando

conotrasvariablessucoeficientesíesnegativoysignificativo.

13

3)Númerototaldeministerios

Enelmodelotambiénseestudiaelefectodelnúmerototaldeministeriosquefuncionaen

cada año en cada país. No existe una teoría que explique el comportamiento de esta

variable,perolaintuiciónindicaqueunmayornúmerodeministeriosdeberíaproducirun

aumentoenelgastofiscal.

Elnúmerodeministeriosdentrodeunpaíspuedecambiarconsiderablementedeunañoa

otro. Observando los datos es frecuente ver que muchos presidentes crean nuevos

ministerios al asumir su cargo, cierran otros y a lo largo de su gestión también realizan

fusionesentreministeriosyaexistentes.

Un mayor número de ministerios en cierta manera podría representar un tamaño de

gobiernomayor,enelquecadaministeriodefenderíasupresupuesto,porloqueseespera

queelcoeficientedeestavariableseapositivo.

Gráfico3–Númerototaldeministeriosenpaísesseleccionados

Fuente:Cálculosdelautor

14

4)Coalicionesejecutivas

Por último, se incluye una variable para examinar el posible efecto que puede tener la

existenciadeunacoalicióndegobiernosobreelgastofiscal.Estavariablehasidoanalizada

en estudios centrados en países europeos, pero las diferencias en los sistemas políticos

entreAméricaLatinayEuropahacenqueseadifícilpredecirelresultado.

Esta variablemide la fragmentación de la coalición que compone el gabineteministerial

(ENPC).Para esto seutiliza el índicequemide el númeroefectivodepartidos (Laaksoy

Taagepera,1979),siguiendolapropuestadeAltman(2008a)sobrelaformadeutilizareste

indicadorengabinetes.

Estavariablesecalculaconlasiguientefórmula:

dondeCPi es la fraccióndeministrosdel i‐ésimopartidoenelgabinete.Eneste caso,un

gobiernoenelquetodoslosministrosdelgabinetepertenecenaunmismopartido,tendrá

unvalorde1enlavariabledecoaliciones.Unnúmeromayorimplicaqueelgabinetetiene

unamayor fragmentación y entonces está repartido en unamayor cantidad de partidos

políticos.

EnelestudiodeRoubinietal.mencionadoanteriormente,sesugiereunamaneraenlaque

lascoalicionespodríanincidirsobreelgasto.Segúnlosautores,seproduciríanproblemas

decooperaciónqueharíandifícilunadisminucióndelgastopúblico.

“Posiblementehabráundilemadelprisionerofundamentalrespectoalasreduccionesde

presupuesto: todos losmiembros de la coalición pueden preferir reducir el presupuesto

global(…)perocadasociodelacoaliciónpuedetenerincentivosparaprotegersupropia

partedelpresupuesto(…)”(Roubinietal.,1989,p.24).

Seesperaentoncesqueunaumentoen la fragmentaciónde la coalicióndegobiernoque

conformaelgabineteestéasociadoaunaumentodelgastofiscal.

15

Datos

Los datos sobre el gasto fiscal necesarios para realizar este estudio están

disponiblesenbasesestadísticasdelaComisiónEconómicaparaAméricaLatina(CEPAL).

El resto de las variables económicas y demográficas incluidas en el estudio fueron

obtenidasdelabasededatosWorldDevelopmentIndicators2007,elaboradaporelBanco

Mundial.

Labasededatospolíticosfueelaboradaapartirdedatosobtenidosdediversasfuentesde

informaciónpolítica.

En particular, los datos sobre el nivel de partidismo existente en los gabinetes (DCP) y

sobre la ideologíade losgabinetes, correspondena informaciónrecolectadaporelautor,

quecomprendetodos losministeriosde18paísesdeAméricaLatinaconsusrespectivos

ministrosypartidospolíticos,desde1990hastaelaño2004.

La elaboración de esta base de datos se hizo a través de la revisión de información

disponibleenInternet,entrevistasconembajadoresycomunicacionesconex‐ministrosde

cada país incluido en el estudio. En los años en los que hubomás de unministro en el

mismo cargo, se consideró el partido del ministro que estuvo más tiempo en el cargo

duranteeseaño.

16

Resultados

Laestimacióndelmodeloespecificadoanteriormenteentrega los resultadospresentados

enlatablaacontinuación:

Tabla1–Estimacióndedeterminantesdelgastopúblico

Coeficiente Std.Err. P>|t|

GastoPúblico(t‐1) 0.322 0.053 0.000

CrecimientoPIB ‐0.114 0.036 0.002

%Poblaciónurbana 0.274 0.133 0.040

%Población<15años

0.149 0.224 0.506

%Población>65años

1.602 0.735 0.030

Import.+Export. ‐0.018 0.150 0.243

Deudaexterna ‐1.45e‐11 2.53e‐11 0.568

Cicloelectoral 0.489 0.357 0.172

Partidismogabinete(DCP) ‐2.578 0.966 0.008

Ministerios 0.008 0.083 0.926

Coalición ‐0.257 0.306 0.402

Gabinetederecha ‐2.006 0.793 0.012

Gabinetecentro ‐1.652 0.732 0.025

Presidentederecha 0.614 0.646 0.343

Presidentecentro 0.172 0.654 0.793

Los resultados son en gran parte consistentes con el modelo teórico propuesto. Las

variables políticas, efectivamente demuestran ser importantes para explicar el gasto

públicoenAméricaLatina.Detodasformashayunaseriedevariablesqueresultannoser

significativas,peseaquelaliteraturateóricaproponesurelevancia.

17

Junto con lo anterior, sería posible especificar el modelo incluyendo otras variables

económicasdecontrolyagregandovariablespolíticasreferidasalpoderlegislativo,perola

disponibilidaddedatosparaAméricaLatinasiguesiendounalimitaciónimportanteeneste

tipodeestudio.

A continuación se examina con más detalle el resultado obtenido para cada una de las

variables;primerolasdecontrolyluegolasvariablespolíticas.

Resultados:Variableseconómicasydemográficassignificativas

Enlatablaanterioresposibleobservarquedentrodelasvariablesdecontrol,lasvariables

referidasalrezagodelgastofiscal,elcrecimientodelPIB,lapoblaciónmayora65añosyla

poblaciónurbanaresultansersignificativas.

Elgastopúblico tieneuncomponentede inercia, yaqueelgastodelañoprevio tieneun

efectopositivo y significativo sobre el gastopúblicodel año actual. Este era el resultado

esperadoaprioriyesconsistenteconloencontradoenAmes(1977)ytambiénenAmorim

y Borsani (2003), quienes estiman el coeficiente del rezago del gasto en 0.27 y 0.5

respectivamente.Deestamanera,elgastopúblicodeunañoafectapositivamentealgasto

delañosiguiente.

El crecimiento del producto resulta ser significativo y negativo, por lo que sería contra‐

cíclico.EstoescontrarioaloqueencuentranGavinyPerotti(1997)paraAméricaLatinay

coincidenteconloqueencuentranparalospaísesindustrializados,enlosque“durantelos

períodosmalos(…)mientrasmásprofundalarecesión,másaltoelgasto”(GavinyPerotti,

1997,p.34).

Ladiferenciaenestosresultadospodríaexplicarseporlosdistintosperíodosseleccionados

paracadaestudio.MientrasGavinyPerotticomienzansuestudiocondatosde1968,esta

investigación lo hace en 1990 y es posible que los gobiernos hayan adoptado distintas

políticasrespectoalgastopúblicoenambosperíodos.

EnAgénor et al. (2000), para una reducidamuestra de países en desarrollo, los autores

encuentran que el gasto es contra‐cíclico: “Así, hay evidencia bastante clara de un rol

18

contra‐cíclicoparalosgastosdelgobierno”(Agénoretal.,2000,p.263).

Junto con lo anterior, es importante considerar que las variaciones del crecimiento del

producto también tienen un efecto sobre el denominador de la variable dependiente de

este estudio. Este hecho también puede explicar en parte los resultados encontrados

respectodeestavariable.

Se consideró la posibilidad de que se produjera un problema de endogeneidad con esta

variable. Para descartar la posible existencia de este problema, se realizó un test de

endogeneidaddeDurbin,WuyHausman(DWH).Elprincipalobstáculopararealizaresta

pruebaesladisponibilidadlimitadadedatosquecomprendantodoslospaísesincluidosen

lamuestrayquepuedanutilizarsecomovariablesinstrumentales.

Utilizando rezagos de la variable potencialmente endógena para hacer el test DWH, se

rechazólaposibleexistenciadeproblemasdeendogeneidad,peroesnecesarioestablecer

claramentequeno fueposiblecontrastarestahipótesisdelmodoquesehabríadeseado,

condatosquecubrierantodalamuestraoconinstrumentossuficientementeconfiables.

Enladeterminacióndelgastofiscal,elporcentajedelapoblaciónqueesmayora65años

es estadísticamente significativo, y además el coeficiente tiene signo positivo, como se

esperaba de acuerdo a la teoría. Así, al aumentar la población de este grupo etáreo, el

gobiernodebeaumentarelgastoensaludyseguridadsocialparasatisfacerlasnecesidades

deestesegmentodelapoblación.

El efecto del porcentaje de población urbana de cada país resulta ser positivo y

estadísticamentesignificativo.Estavariableesincluidaenelmodelo,comosesugiereenla

literatura, para controlar por diferencias en el desarrollo socioeconómico de América

Latina.Deacuerdoalosresultados,unaumentoenelporcentajedepoblaciónurbanatrae

consigounaumentodelgastopúblico.

Una posible explicación del efecto de esta variable es que el gobierno gasta más en

personasquevivenenzonasurbanasqueenzonasrurales.ComoproponePowelsonetal.,

“el costo de proveer facilidades urbanas para la concentración de masas en grandes

conglomeracionesesrelativamentemáscaroqueenáreasrurales(…)Másaún,loscostos

19

de vida, niveles de consumo, construcción y provisión de servicios en grandes áreas

urbanassonusualmentemásaltos”(Powelsonetal.,1965,p.52).

Deestamaneranoresultaríaextrañoquealaumentarlaproporcióndepersonasquevive

enzonasurbanasrespectoalaszonasrurales,elgobiernoaumenteelgastoparasatisfacer

susnecesidades,loqueexplicaríaelcoeficientepositivodeestavariable.

Resultados:Variableseconómicasydemográficasnosignificativas

Elhechodequeelcicloelectoralnoresultesersignificativoparaexplicarelgastofiscales

en cierto grado sorpresivo. Era esperable que a medida que se acercara una elección

presidencial, losgobiernos fueranaumentandoelgastopúblicoenun intentodemejorar

susresultadosenlaelección.

Pero aunque el ciclo electoral resulta no ser significativo, este no es un resultado único.

CoppedgejuntoaMejíaAcostaofrecenunaexplicaciónparcial:“Estambiénposiblequeel

calendarioelectoralimporteparasuperávitsydéficitsperonoparaelgasto”(Coppedgey

MejíaAcosta,2001,p.20).

Otra posibilidad es que al utilizarse en esta investigación datos anuales, no se esté

capturando el efecto de un aumento en el gasto por parte del gobierno que podría

producirsepocosmesesantesdeunaelección.Esposibleentonces,queestalimitaciónde

losdatosutilizadosexpliqueelhechodequeestavariablenoseasignificativa.

Laaperturacomercialesmedidaatravésdelvolumendeexportacionese importaciones.

Estavariableresultanosersignificativa.Seesperabaquelaaperturacomercialtuvieraun

efectopositivosobreelgastodelgobierno.Aúnasí,estavariabletampocoessignificativa

enlasestimacionesrealizadasenAmorimyBorsani(2003).

El porcentaje de población menor a 15 años no es estadísticamente significativo. Este

resultado no era el esperado, especialmente considerando que el otro segmento de la

poblaciónincluidoenelmodelosítieneinfluenciasobreelgastopúblico.

El aumentodeeste segmentode lapoblaciónen teoríadebería implicarunaumentodel

20

gasto que el gobiernodestina a la educación. EnAmorimyBorsani (2003) está variable

tampoco es significativa y esto se explica señalando que “los presupuestos en los países

latinoamericanostiendenaserexcesivamenterígidosdebidoalaexistenciadeungrupode

gastosconstitucionaly/olegalmenteobligatorios”(AmorimyBorsani,2003,p.31).

Ladeudaexternadelpaís tampocoessignificativa.Aunquedeacuerdoa la literaturaera

esperablequeunaumentodeladeudacausaraunadisminucióndelgasto,posiblementees

ladefinicióndelgastopúblicoutilizadaenesteestudio–queincorporalosinteresesdela

deuda–laquecausaqueestavariablenoseasignificativa.

Resultados:Variablespolíticas

Entrelasvariablespolíticasincluidasenelmodeloparaexplicarelgastofiscal,elgradode

partidismodelgabinete(DCP)ylaorientaciónideológicadelgabinetesonsignificativas.En

cambio,elnúmerototaldeministerios,lafragmentacióndelascoalicionesylaideologíade

lospresidentesresultannosersignificativas.

1)Partidismoenelgabineteministerial(DCP)

El grado de partidismo del gabinete es significativo y tiene el signo esperado. De esta

maneraunaumentodelaproporcióndeministrospolíticosenungabineteefectivamente

llevaríaaunadisminucióndelgastopúblico.

Este resultado se produciría a través del efecto estabilizador que tienen los ministros

pertenecientesapartidospolíticos,encontrasteconelefectodeministrosindependientes

(Altman, 2008b). Los ministros independientes dependen sólo de la voluntad del

presidente yno tienenel respaldodeunpartidopolítico como sí lo tienen losministros

partidistas.

Por lo anterior, los ministros pertenecientes a partidos políticos tendrían una base de

apoyomássólidaparamantenerseensuscargos,loquedificultaríasuremociónyledaría

mayorestabilidadalgabinete.

21

A su vez, de acuerdo a la teoría, la estabilidad del gabinete contribuiría a mantener el

crecimiento de la burocracia bajo control y evitaría los problemas de incentivos para

reducir el gasto que se producen cuando los agentes dentro de un ministerio perciben

comoinciertalapermanenciadeunministroensucargo(Huber,2001).

De estamanera, la estabilidad de los gabinetes con un alto grado de partidismopolítico

impediría que los agentesministeriales escapendel control delministro y se expanda el

gasto público (Huber, 2001). En consecuencia, un aumento de DCP produciría una

disminucióndelgasto,comolosugiereelcoeficientenegativodeestavariable.

2)IdeologíadelgabineteydelPresidente

La ideologíadelgabinete, tambiénresultasersignificativaymuestraquepasardesdeun

gabinetedeizquierdaaunodecentroodederecha,llevaaunadisminucióndelgastofiscal.

Este resultado es consistente con estudios previos, que muestran que en general los

gobiernosdederechasonproclivesadisminuirelgastopúblico.

Esto confirmaría en parte lo planteado en otras investigaciones que señalan que los

partidos políticos de izquierda y de derecha se preocuparían por distintas variables

macroeconómicas. En consecuencia, los gobiernos de izquierda privilegiarían el bajo

desempleoylosdecentroyderechapreferiríanunabajainflación(Hibbs,1977).

Por otra parte, la ideología de los presidentes resulta no ser significativa. Esto podría

indicarqueenladeterminacióndelgastopúblico,laideologíapresidencialhapasadoaun

segundoplano,encontrasteconelefectoquetienelaideologíadelgabinete.

Paradescartarqueesteresultadoseaproductodelaexistenciadecolinealidad,elmodelo

fue estimado sin incluir las variables quemiden la ideología de los gabinetes y también

siguiendo otras especificaciones. En todas las pruebas, la ideología de los presidentes

resultónosersignificativa.

Es posible que en América Latina se esté produciendo un proceso similar al que han

atravesado los países desarrollados, en los que las posiciones políticas se han ido

22

acercandoy seha logradoun consenso sobre lasvariablesmacroeconómicasqueelpaís

deberesguardar,queestáporsobrelasdiferenciasideológicas(AmorimyBorsani,2003).

3)Númerototaldeministerios

El número total deministerios existente cada año no resulta significativo, por lo que no

incidiríasobreelgastofiscal.Peseaqueintuitivamenteseesperabaunefectopositivode

esta variable, no existe teoría al respecto que permita explicar más claramente este

resultado.

4)Coalicionesejecutivas

La fragmentaciónde lascoalicionesdegobiernonoesestadísticamentesignificativapara

explicar el gasto público. Los efectos de las coaliciones sobre el gasto público han sido

estudiados en países desarrollados, pero no existe evidencia clara sobre el efecto que

deberíaexistirenAméricaLatina.

Elqueestavariablenoseasignificativaimplicaríaqueelnúmerodepartidospolíticosque

forman parte del gabinete de gobierno, y las proporciones en las que se reparten los

ministerios, no afectaría al gasto fiscal. Se podría haber esperado que un gabinete

altamentefragmentado–repartidoentremuchospartidosyporlotantoconunaltovalor

deestavariable–produjeraproblemasdecooperación.

Deestamanera, lospartidosaunquequisieranmantenerelgastopúblicobajocontrol,no

estaríandispuestosaqueseaelministerioespecíficocontroladoporelpropiopartidoel

quereduzcasugasto(Roubinietal.,1989).

Por otra parte, es posible que la existencia de democracias presidencialistas enAmérica

Latina no permita un control tan directo de los partidos sobre el gasto, como se podría

producirenlasdemocraciasparlamentarias.Deestamanera,resultaríacomprensibleque

lafragmentacióndelgabinetenoinfluyasignificativamentesobreelgastofiscal.

23

Conclusiones

AlintentarcomprenderlosdiferentesnivelesdegastofiscalobservadosenAméricaLatina,

habitualmente las explicaciones se han concentrado en variables económicas. Pero junto

con estas variables económicas, también existen factores políticos que determinan la

magnituddelgastopúblico.

Dentro de la literatura existente, este trabajo expande lo expuesto por otros autores

anteriormente, utilizando un panel de datos más amplio y actualizado, incorporando

algunas variables económicas y políticas estudiadas previamente en muestras más

reducidasyagregandovariablespolíticasrelevantesnoconsideradasconanterioridaden

estetipodeestudios.

Esta investigaciónproponequeparaexplicarelgasto fiscales importanteconsiderardos

características de los gabinetes ministeriales. Primero, es relevante la composición

partidista de los gabinetes. Así, un gabinete con una mayor proporción de ministros

pertenecientesapartidospolíticos,conduciríaaunmenorgastofiscal.

Ysegundo,ungabinetecuyaideologíatiendehaciaelcentroohacialaderecha,produciría

un menor gasto que un gabinete ideológicamente de izquierda. Este último resultado

corroboraríaelresultadoencontradoenestudiosanterioresqueseñalanquelosgobiernos

dedistintasideologíaspriorizandiferentesvariablesmacroeconómicas.

Junto con lo anterior, esta investigación concluye que el gasto público de un año influye

positivamentesobreelgastodelañosiguiente.Enunresultadomásinesperado,encuentra

queelgastoenAméricaLatinaseríacontra‐cíclico. Tambiénproponequecaracterísticas

demográficas como la población mayor a 65 años y el porcentaje de población urbana

incidenpositivamentesobreelgasto.

Esteestudiosecentraenlasrelacionesdentrodelpoderejecutivo,yexcluyelasrelaciones

existentesentrelospoderesdelEstado.Incluirvariablespertinentesalacomposicióndel

poder legislativo junto a factores relevantes dentro del poder ejecutivo sería un paso

importanteparacontinuarexpandiendolacomprensióndelosdeterminantespolíticosdel

gastofiscal.

24

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27

Apéndice

EltestdeHausmanmuestraquelorecomendableesutilizarunmodeloparadatosdepaneldeefectosfijos,enlugardeunodeefectosaleatorios.

Tabla2–TestdeHausman CoeficienteFixed(b) CoeficienteRandom(B) (b‐B) S.E.|

GastoPúblico(t‐1) 0.322 0.802 ‐0.48

0.031

CrecimientoPIB ‐0.114 ‐0.113 ‐0.00

.

%Poblaciónurbana 0.274 0.030 0.24 0.131%Población<15años 0.149 0.134 0.01 0.210%Población>65años 1.602 0.207 1.40 0.718Import.+Export. ‐0.018 0.003 ‐

0.020.013

Deudaexterna ‐1.45e‐11 ‐4.89e‐13 ‐1e11 2e‐11Cicloelectoral 0.489 1.108 ‐

0.62.

Partidismogabinete(DCP) ‐2.578 0.274 ‐2.85

0.652

Ministerios 0.008 0.081 ‐0.07

0.062

Coalición ‐0.257 0.327 ‐0.58

0.134

Gabinetederecha ‐2.006 ‐0.353 ‐1.65

.

Gabinetecentro ‐1.652 ‐0.556 ‐1.10

.

Presidentederecha 0.614 ‐0.359 0.97 .Presidentecentro 0.172 ‐0.330 0.50 .Test:H0:diferenciadecoeficientesnoessistemáticachi2(14)=107.09Prob>chi2=0.0000

Losresultadoscompletosdelaestimaciónrealizadasonlossiguientes:Tabla3–Estimacióncompletadedeterminantesdelgastopúblico

Efectosfijos(within):R‐sq:within=0.498F(15,212)=14.00Prob>F=0.0000 Coeficiente Std.Err. t P>| t| [95%intervalconf]

GastoPúblico(t‐1) 0.322 0.053 6.05 0.000 0.2170.427CrecimientoPIB ‐0.114 0.036 ‐

3.160.002 ‐0.185‐

0.043%Poblaciónurbana 0.274 0.133 2.06 0.040 0.0120.536%Población<15años 0.149 0.224 0.67 0.506 ‐0.2920.590%Población>65años 1.602 0.735 2.18 0.030 0.1533.050

28

Import.+Export. ‐0.018 0.150 ‐1.17

0.243 ‐0.047‐0.012

Deudaexterna ‐1.45e‐11 2.53e‐11 ‐0.57

0.568 ‐6.4e‐113.5e‐11

Cicloelectoral 0.489 0.357 1.37 0.172 ‐0.2141.192Partidismogabinete(DCP) ‐2.578 0.966 ‐

2.670.008 ‐4.483‐

0.673Ministerios 0.008 0.083 0.09 0.926 ‐0.1560.171Coalición ‐0.257 0.306 ‐

0.840.402 ‐0.8600.346

Gabinetederecha ‐2.006 0.793 ‐2.53

0.012 ‐3.570‐0.443

Gabinetecentro ‐1.652 0.732 ‐2.26

0.025 ‐3.096‐0.208

Presidentederecha 0.614 0.646 0.95 0.343 ‐0.6591.887Presidentecentro 0.172 0.654 0.26 0.793 ‐1.1181.462

Para descartar la posible existencia de endogeneidad se realizó el test de Durbin,Wu yHausman.Losresultadossepresentanenlatablaacontinuación.

Tabla4–TestdeDurbin,WuyHausman(DWH)gdp_res=0

F(1,209)=0.01Prob>F=0.9359