Tesis 2005 corregida 30 DE...
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSTGRADO E INVESTIGACIÓN ANÁLISIS DEL PROCESO DE LIMPIA, RECOLECCIÓN, TRASLADO, TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN FINAL DE LA BASURA DEL MUNICIPIO DE CULIACAN, SINALOA, Y PROPUESTA DE DISEÑO INSTITUCIONAL DE UNA POLÍTICA PÚBLICA, PARA SU MEJORAMIENTO. T E S I S QUE PARA OBTENER EL GRADO DE: MAESTRO EN CIENCIAS CON ESPECIALIDAD EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PRESENTA: JOSÉ GUADALUPE ROBLES HERNÁNDEZ Director de tesis: DR. ENRIQUE NAVARRETE RODRÍGUEZ
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN
SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSTGRADO E INVESTIGACIÓN
ANÁLISIS DEL PROCESO DE LIMPIA, RECOLECCIÓN, TRASLADO, TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN FINAL DE LA BASURA DEL MUNICIPIO DE CULIACAN, SINALOA, Y PROPUESTA DE DISEÑO INSTITUCIONAL DE UNA
POLÍTICA PÚBLICA, PARA SU MEJORAMIENTO.
T E S I S
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE: MAESTRO EN CIENCIAS CON ESPECIALIDAD EN
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PRESENTA:
JOSÉ GUADALUPE ROBLES HERNÁNDEZ
Director de tesis: DR. ENRIQUE NAVARRETE RODRÍGUEZ
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Agradecimientos
A mis padres José Guadalupe Robles Cristerna y Ramona Hernández de Robles, a quienes debo lo que soy.
A mi esposa Luz Berthila Gastélum, y a mis hijos José Pablo y Daniela, por su amor, apoyo y comprensión.
A mi Director de Tesis, el Maestro Enrique Navarrete Rodríguez, por su orientación, paciencia y entrega a este proyecto que fue posible gracias a él.
Mi profunda gratitud y respeto por siempre.
A los maestros Luis Arturo Rivas Tovar, María del Pilar Peña Cruz, Humberto Ponce Talancón y Arturo Velázquez González, miembros de la Comisión
Revisora de Tesis, por sus agudas observaciones y la corrección final a este trabajo.
Al Instituto Politécnico Nacional, del cual orgullosamente soy parte.
A todos y cada uno de mis maestros de este postgrado.
A mis compañeros de clase.
Al personal del Centro de Educación Continua de Culiacán.
Y por supuesto, a Dios.
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CONTENIDO
Resumen……………………………………………………………………………..9 Abstract……………………………………....……………………………………. 10 Siglas y abreviaturas………………………………………………………………11 Glosario de términos……………………….........………………………………..13 Indice de tablas y gráficas……………...........…………………………………..22 Planteamiento del problema……...............……………………………………..24 Objetivo general…………………………........…………………………………...26 Objetivos específicos…………………….......…………………………………...27 Mapa estructural de la tesis …………………............…………………….. .. ...28 Preguntas de investigación……………..........…………………………………..29 Justificación de la investigación……………….............………………………. 30 Universo de estudio……......……………………………………………………...31 Hipótesis de investigación……………………………………........……………. 32 Tipo de investigación………………………………………......………………….33 Encuesta……………………………………………………………………………35 Diagrama de variables………………………………………….....……………...36 Marco referencial ………………………………………………….....…………..37 Metodología de la investigación………………………………………………….43 Introducción………………………………………………………………………...45
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CAPÍTULO 1
MARCO CONCEPTUAL............................................................................... 47
Introducción 1. Conceptos básicos del municipio 1.3. Municipio urbano 1.4. Ayuntamiento 1.5. Cabildo 1.6. Administración pública municipal 1.7. Artículo 115 constitucional 1.8. Autonomía administrativa municipal 1.9. Servicios públicos 1.10. Basura, el concepto de la tradición 1.11.1. El concepto de residuo vs concepto de basura
1.11.2. Residuos sólidos urbanos 1.11.3. Clasificación de residuos sólidos urbanos 1.11.4. Papel y cartón 1.11.5. Vidrio 1.11.6. Los plásticos 1.11.7. Metales: la hojalata y el aluminio 1.11.8. Cartones y bebidas 1.11.9. Materia orgánica
2. El desarrollo de la gestión de los residuos sólidos 2.1. Gestión integral de residuos sólidos 2.2. Elementos que conforman la gestión de los residuos sólidos
2.2.1. Generación de residuos 2.2.2. Manipulación de residuos y separación, almacenamiento y procesamiento en el origen 2.2.3. Recolección 2.2.4. Separación, procesamiento y transformación de residuos sólidos 2.2.5. Transferencia y transporte 2.2.6. Disposición final
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CAPÍTULO 2
ANTECEDENTES, ENTORNO Y MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO DE CULIACÁN ................................................................................................... 70 1. Datos generales del entorno 1.1. Gobierno y administración
1.1.1. El Departamento de Aseo y Limpia 1.2. Infraestructura urbana 1.3. Ingresos municipales 1.4. Contexto político 1.5. La basura un problema de gobernabilidad 2. Marco jurídico general 2.1. La Constitución General de la República 2.2. Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente 2.3. Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2.4. Normas oficiales mexicanas en materia ambiental
2.4.1. Norma Oficial Mexicana NOM-087-ECOL-SSA1-2002 2.4.2. Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-083-SEMARNAT-2003
2.5. Marco jurídico estatal y municipal 2.5.1. La facultad reglamentaria del municipio 2.5.2. El Reglamento de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos del municipio de Culiacán
CAPÍTULO 3 DIAGNÓSTICO SOBRE OPERATIVIDAD Y FACTORES IMPRODUCTIVOS DEL SISTEMA DE ASEO Y LIMPIA DEL MUNICIPIO DE CULIACÁN . . .103 1. Consideraciones generales 1.2. El personal del departamento de aseo y limpia 1.3. Sistema de recolección 1.4. Procesos de recolección 1.5. Del titular de aseo y limpia 1.6. Supervisores de recolección 1.7. Producción de basura 1.8. El servicio de recolección de basura
1.8.1. Administración 1.8.2. Limpieza de áreas para eventos masivos 1.8.3. Instalación de tambos para depósito de basura 1.8.4. Desazolve de fosas sépticas
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1.8.5. Barrido mecánico 1.8.6. Barrido manual 1.8.7. Separación y tratamiento de residuos sólidos 1.8.8. Operación del relleno sanitario
1.9. Del personal para la recolección 1.10. El diseño de las rutas 1.11. El desempeño de los recolectores
1.11.1. Gasto por reparación de recolectores 1.11.2. La obsolescencia de los vehículos
1.12. El taller municipal
CAPÍTULO 4
PROPUESTA DE DISEÑO INSTITUCIONAL DE UNA POLÍTICA PÚBLICA, PARA EL MEJORAMIENTO DEL PROCESO DE LIMPIA, RECOLECCIÓN, TRASLADO, TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN FINAL DE LA BASURA DEL MUNICIPIO DE CULIACÁN ............................................................... 128
1. La hechura de las políticas públicas 1.2. Sobre el concepto de políticas públicas 1.3. Sobre el concepto de empresa paramunicipal 1.4. Sistema Municipal de Gestión Integral de Residuos Sólidos 1.5. Lineamientos generales para la política pública propuesta 1.6. El rediseño institucional para la creación de una empresa paramunicipal que sea la responsable del servicio de aseo y limpia 1.7. La concesión, ¿opción viable? 1.8. Dos casos de concesiones en Sinaloa 1.9. Junta Municipal de Aseo y Limpia de Culiacán 1.9.1. Órganos de la junta directiva 1.9.2. De los servicios que prestaría la junta a particulares 1.10. Acuerdo Cívico por un Culiacán Limpio y Sostenible 1.11. Creación de un sistema de manejo integral de residuos sólidos 1.11.1. Servicios de recolección y transporte de residuos sólidos urbanos 1.11.2. Recolección selectiva domiciliaria 1.11.3. Recolección selectiva de aportación 1.11.4. Recolección programada de muebles y enseres 1.11.5. Recolección de animales muertos 1.11.6. Recolecciones a mercados municipales y centros comerciales 1.11.7. Centros de recolección y reciclaje 1.11.8. El costo del servicio de recolección 1.12. Los propósitos administrativos de la Junta Municipal de Aseo y Limpia 1.13. El servicio profesional de carrera 1.14. Ordenamientos jurídicos
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5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES…………………163 6. ANEXOS………...………………………………………………. 168 Anexo 1.Gráficas………….. ....…………………………………. . 169 Anexos 2. Cuadros………………………………………………….170 Anexo 3. Encuesta…...……………………………………………..176 Anexo 4. Fuentes de información.…......………………………....187 7. BIBLIOGRAFÍA………………………………………………… 189
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ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICAS 1. Planteamiento del problema…………………………………………………..25 2. Mapa estructural de la tesis……………………………………………………28 3. Municipios del estado de Sinaloa……………………………………………..39 4. Principales áreas urbanas del municipio……………………………………..72
5. Clasificación de los establecimientos generadores de residuos peligrosos
biológico-infecciosos de Acuerdo con la norma NOM-087-ECOL-SSA1-2002
...................................................................................……………………........91
6. Tipos de residuos contagiosos y su manera de separar y envasar…........92
7. Clasificación de los sitios de disposición final…………………………….....94
8. Estudios y análisis previos requeridos para la construcción de sitios de
disposición final …...............................................……………………………...96
9. Requerimientos de Compactación……………………………......................97
10. Obras complementarias requeridas de acuerdo con el tipo de disposición
final …........................................................……………………………………..97
11. Distribución del personal del Depto. de Aseo y Limpia por área……….106
12. Relación de causas………………………………………………………….127
13. Propuesta de organigrama………………………………………………….162
14. Personal del Ayuntamiento de Culiacán…………………………………..168
15 Personal del Ayuntamiento de Culiacán por tipo de empleado…………168
16. Traslado de basura por kilómetro…………………………………............169
17. Kilómetros por viaje promedio…………………………………………….. 170
18. Frecuencia de recolección por semana en rutas del turno matutino…. 170
19. Frecuencia de recolección por semana en rutas del turno vespertino.. 171
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20. Desempeño de recolectores kilómetros recorridos por camiones
recolectores ….......................…………………………………………………..171
21. Costo por reparación de recolectores……………………………………..172
22. Promedio de gasto mensual en reparación y mantenimiento, por la marca
y modelo, de camiones recolectores …......................……………………… 172
23. Ciclo de permanencia de recolectores en el taller municipal…………..173
24. Total de recolectores en taller: 20 de 57 = 35% ciclo de permanencia de
volteos y camionetas en taller municipal…............................……………….173
25. Ciclo de permanencia de Maquinaria en taller municipal……………….174
26. Frecuencia rutas y déficit……………………………………………………174
27. Los costos por servicios…………………………………………………….174
28. Servicios diversos de limpieza…………………………………………… 175
29. Tipo de suelos según rutas…………………………………………………175
30. Metodología sobre encuesta……………………………………………… 177
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RESUMEN
Este trabajo de investigación establece una alternativa de solución al
complejo asunto de la basura en el municipio de Culiacán, ubicado en el
estado de Sinaloa, México.
Algunos municipios mexicanos han optado –como otros muchos en el
mundo- por dar en concesión el servicio de aseo y limpia a empresas
particulares. Sin embargo, esta decisión que es una alternativa de solución a
la ineficiencia de los ayuntamientos para la prestación de este servicio
público, no ha sido del todo exitosa como se demuestra en este trabajo.
Ante esta disyuntiva, la investigación que se presenta, establece una
propuesta para un nuevo diseño institucional con la creación de la Junta
Municipal de Aseo y Limpia, como una empresa paramunicipal, cuyo máximo
órgano de decisión estaría conformado por las autoridades respectivas pero
también por 7 consejeros ciudadanos, que garantizarían la continuidad de los
programas, la rendición de cuentas y la eficiencia del servicio de recolección.
Este organismo estaría encargado de diseñar e implementar un Sistema de
Gestión de Residuos Sólidos Urbanos que, entre otras cosas, haga posible
una mayor participación ciudadana.
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ABSTRACT The present work is an investigation on the clean service of cleanliness and
cleaning of the municipality of Culiacán, Sinaloa, México, through the analysis
of its processes of operation, their institutional design, its administrative and
financial structure, as well as of the perception that has their inhabitants on
the benefit of this service.
In it, the federal and local legal norms as much in the matter are analyzed,
with the intention of establishing the fulfillment level, as it bases for the
proposal of a new institutional design and the creation of the Municipal
Meeting of Cleanliness and Cleaning, to implement a system of management
of solid remainders that is in the clean service of cleanliness less expensive
and more efficient and; diminish the production of urban solid remainders
and incorporate the citizen participation.
The goal is to obtain a strategy of shared communitarian management
between neighbors, sectors, institutions and authorities from the
establishment of a public policy designed for its co-participation and with it to
revert approximately the 100 factors of improductividad, found in the analysis
of the different processes from the clean service of cleanliness and cleaning.
In synthesis, this work of investigation establishes an alternative of solution
never before explored in the country, to the complex subject of the sweepings
in the municipality of Culiacán, with real possibilities of implementation.
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SIGLAS Y ABREVIATURAS CCNNPA Comité Consultivo Nacional de Normalización para la
Protección Ambiental GIRS Gestión Integral de Residuos Sólidos GRS Gestión de Residuos Sólidos INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática JAPAC Junta de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de
Culiacán JMALC Junta Municipal de Aseo y Limpia de Culiacán LFMN Ley Federal sobre Metrología y Normalización LGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente LGMES Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa LGPGIR Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos NOM-087 Norma Oficial Mexicana –087-ECOL-SSA1-2002 PROY-NOM-083 Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-083-
SEMARNAT-2003 RC Residuos Comerciales RD Residuos Domiciliarios RLRTTDRMC Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado,
Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos del
Municipio de Culiacá PMDC Plan Municipal de Desarrollo de Culiacán RME Residuos de Manejo Especial
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RPBI Residuos Peligrosos Biológico-Contagiosos PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente RSU Residuos Sólidos Urbanos RSP Residuos Sólidos Peligrosos SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEMARNAT Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales SS Secretaría de Salud
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GLOSARIO DE TÉRMINOS
Agente infeccioso: Microorganismo capaz de causar una enfermedad si se
reúnen las condiciones para ello, y cuya presencia en un residuo lo hace
peligroso.
Aprovechamiento de los residuos: Conjunto de acciones cuyo objetivo es
recuperar el valor económico de los residuos mediante su reutilización,
remanufactura, rediseño, reciclado y recuperación de materiales secundados
o de energía.
Área común: Espacio de convivencia y de uso general de los habitantes del
Municipio.
Basura domiciliaria: Toda materia o sustancia orgánica o inorgánica que el
propio morador califique como desechable y que se genere por el quehacer
doméstico y en la limpieza de los hogares.
Basura comercial: Material que, calificado como desechable, se origine en
los establecimientos comerciales de cualquier ramo, oficina de servicio y
salas de espectáculos, se trate de personas físicas o morales, públicas o
privadas.
Basura industrial: Los residuos o desperdicios que provengan de talleres,
factorías, congeladoras, calderas, cervecerías, termoeléctricas, refinerías,
plantas químicas o industriales, y cualquier otra análoga.
Basura común: La que se genera en vías, áreas y establecimientos de uso
común.
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Caracterización de sitios contaminados: Es la determinación cualitativa y
cuantitativa de los contaminantes químicos o biológicos presentes,
provenientes de materiales o residuos peligrosos, para estimar la magnitud y
tipo de riesgos que conlleva dicha contaminación.
Co-procesamiento: Integración ambientalmente segura de los residuos
generados por una industria o fuente conocida, como insumo a otro proceso
productivo.
Disposición final: Acción de depositar o confinar permanentemente
residuos en sitios e instalaciones cuyas características permitan prevenir su
liberación al ambiente y las consecuentes afectaciones a la salud de la
población y a los ecosistemas y sus elementos.
Empresa paramunicipal: Son las sociedades mercantiles donde interviene
el ayuntamiento, como propietario de una parte del capital o porque le asista
la facultad de nombrar a alguno de los miembros del órgano de
administración, o bien designar al presidente o director general.
Envase: Es el componente de un producto que cumple la función de
contenerlo y protegerlo para su distribución, comercialización y consumo.
Evaluación del riesgo ambiental: Proceso metodológico para determinar la
probabilidad o posibilidad de que se produzcan efectos adversos, como
consecuencia de la exposición de los seres vivos a las sustancias contenidas
en los residuos peligrosos o agentes infecciosos que los forman.
Generación: Acción de producir residuos a través del desarrollo de procesos
productivos o de consumo.
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Generador: Persona física o moral que produce residuos, a través del
desarrollo de procesos productivos o de consumo.
Gestión Integral de Residuos: Conjunto articulado e interrelacionado de
acciones normativas, operativas, financieras, de planeación, administrativas,
sociales, educativas, de monitoreo, supervisión y evaluación, para el manejo
de residuos, desde su generación hasta la disposición final, a fin de lograr
beneficios ambientales, la optimización económica de su manejo y su
aceptación social, respondiendo a las necesidades y circunstancias de cada
localidad o región.
Gestor: Persona física o moral autorizada en los términos de este
ordenamiento, para realizar la prestación de los servicios de una o más de
las actividades de manejo integral de residuos.
Gran generador: Persona física o moral que genere una cantidad igual o
superior a 10 toneladas en peso bruto total de residuos al año o su
equivalente en otra unidad de medida.
Incineración: Cualquier proceso para reducir el volumen y descomponer o
cambiar la composición física, química o biológica de un residuo sólido,
líquido o gaseoso, mediante oxidación térmica, en la cual todos los factores
de combustión, como la temperatura, el tiempo de retención y la turbulencia,
pueden ser controlados, a fin de alcanzar la eficiencia, eficacia y los
parámetros ambientales previamente establecidos. En esta definición se
incluye la pirolisis, la gasificación y plasma, sólo cuando los subproductos
combustibles generados en estos procesos sean sometidos a combustión en
un ambiente rico en oxígeno.
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Inventario de residuos: Base de datos en la cual se asientan con orden y
clasificación los volúmenes de generación de los diferentes residuos, que se
integra a partir de la información proporcionada por los generadores en los
formatos establecidos para tal fin, de conformidad con lo dispuesto en este
ordenamiento.
Limpia: Actividad oficial o, en su caso, concesionada a particulares,
consistente en la recolección de basura y residuos sólidos que generen los
habitantes del municipio en el desarrollo de sus actividades cotidianas.
Lixiviado: Líquido que se forma por la reacción, arrastre o filtrado de los
materiales que constituyen los residuos y que contiene en forma disuelta o
en suspensión, sustancias que pueden infiltrarse en los suelos o escurrirse
fuera de los sitios en los que se depositan los residuos y que puede dar lugar
a la contaminación del suelo y de cuerpos de agua, provocando su deterioro
y representar un riesgo potencial a la salud humana y de los demás
organismos vivos.
Manejo Integral: Las actividades de reducción en la fuente, separación,
reutilización, reciclaje, k.o.-procesamiento, tratamiento biológico, químico,
físico o térmico, acopio, almacenamiento, transporte y disposición final de
residuos, individualmente realizadas o combinadas de manera apropiada,
para adaptarse a las condiciones y necesidades de cada lugar, cumpliendo
objetivos de valorización, eficiencia sanitaria, ambiental, tecnológica,
económica y social.
Material: Sustancia, compuesto o mezcla de ellos, que se usa como insumo
y es un componente de productos de consumo, de envases, empaques,
embalajes y de los residuos que éstos generan.
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Micro generador: Establecimiento industrial, comercial o de servicios que
genere una cantidad de hasta cuatrocientos kilogramos de residuos
peligrosos al año o su equivalente en otra unidad de medida.
Participación ciudadana. Es aquella en la que los individuos,
específicamente ciudadanos con derechos y obligaciones, deciden tomar
parte de los asuntos del Estado. Ello implica una relación activa de los
ciudadanos con éste. En muchos casos, las formas de participación están
reglamentadas o enmarcadas en procedimientos y atribuciones específicas
de los ciudadanos o de los órganos de participación. Ello implica, de igual
forma, el ejercicio de las libertades ciudadanas, por lo que incluye todas las
iniciativas particulares o colectivas. La participación social y la participación
comunitaria son formas de participación ciudadana, aunque en muchas
ocasiones sean expresiones utilizadas como sinónimos. En los gobiernos
locales existen diversas formas de participación ciudadana que pueden ser
ejercidas de manera individual o colectiva, como, por ejemplo, las elecciones,
la participación en las decisiones del gobierno local, control y fiscalización,
información, cogestión y descentralización.
Participación comunitaria. Organización de los habitantes del municipio
con el propósito de proponer las iniciativas que satisfagan sus necesidades;
definir intereses y valores comunes; colaborar en la realización de obras y
prestación de servicios públicos, conocer sus responsabilidades como
miembros del municipio e influir en la toma de decisiones del ayuntamiento.
Actualmente existen formas de organización comunitaria con apoyo de los
gobiernos federal, estatal o municipal, tales como consejos de colaboración,
juntas de vecinos, comités de manzana y asociación de colonos. En el
ámbito estatal y municipal, las atribuciones legales para llevar a cabo la
participación comunitaria están contenidas en las constituciones políticas de
las entidades federativas, las leyes generales de planeación, los códigos
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estatales electorales, las leyes y reglamentos estatales y municipales
relacionados con la materia.
Políticas públicas. Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que
lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas y demandas de
carácter social de los ciudadanos. Para Luis F. Aguilar Villanueva (1996), al
hablar de políticas públicas se hace referencia a decisiones de gobierno que
incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los
privados en calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Las políticas
públicas se formulan y desarrollan siempre y cuando sean susceptibles de
fundamento legal (constitucionalidad) de apoyo político, de viabilidad
administrativa y de racionalidad económica. Las fases de las políticas son:
integración de la agenda, diseño, hechura, implementación, evaluación.
Pequeño generador: Persona física o moral que genere una cantidad igual o
mayor a cuatrocientos kilogramos y menor a diez toneladas en peso bruto
total de residuos al año o su equivalente en otra unidad de medida.
Proceso productivo: Conjunto de actividades relacionadas con la
extracción, beneficio, transformación, procesamiento y/o utilización de
materiales para producir bienes y servicios.
Producción limpia: Proceso productivo en el cual se adoptan métodos,
técnicas y prácticas, o incorporan mejoras, tendientes a incrementar la
eficiencia ambiental de los mismos en términos de aprovechamiento de la
energía e insumos y de prevención o reducción de la generación de residuos.
Producto: Bien que generan los procesos productivos a partir de la
utilización de materiales primarios o secundarios. Para los fines de los planes
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de manejo, un producto envasado comprende sus ingredientes o
componentes y su envase.
Reciclado: Transformación de los residuos a través de distintos procesos
que permiten restituir su valor económico, evitando así su disposición final,
siempre y cuando esta restitución favorezca un ahorro de energía y materias
primas sin perjuicio para la salud, los ecosistemas o sus elementos.
Relleno sanitario: Obra de ingeniería para la disposición final de residuos
que no sean peligrosos, ni potencialmente peligrosos, que se utiliza para que
se depositen, esparzan, compacten a su menor volumen práctico posible y
se cubran con una capa de tierra al término de las operaciones del día; todo
bajo condiciones técnicas debidamente apropiadas
Remediación: Conjunto de medidas a las que se someten los sitios
contaminados para eliminar o reducir los contaminantes hasta un nivel
seguro para la salud y el ambiente o prevenir su dispersión en el ambiente
sin modificarlos.
Residuo: Material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se
encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en
recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado o
requiere sujetarse a tratamiento o disposición final.
Residuos de manejo especial: Son aquellos generados en los procesos
productivos, que no reúnen las características para ser considerados como
peligrosos o como residuos sólidos urbanos, o que son producidos por
grandes generadores de residuos sólidos urbanos.
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Residuos incompatibles: Aquellos que al entrar en contacto o al ser
mezclados con agua u otros materiales o residuos, reaccionan produciendo
calor, presión, fuego, partículas, gases o vapores dañinos.
Residuos peligrosos: Son aquellos que posean alguna de las
características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad,
inflamabilidad, o que contengan agentes infecciosos que les confieran
peligrosidad, así como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan
sido contaminados cuando se transfieran a otro sitio, de conformidad con lo
que se establece en esta Ley.
Residuos sólidos de origen municipal: Aquellos residuos no peligrosos
que se generan en casas habitación, parques, jardines, vías públicas,
oficinas, sitios de reunión, mercados, comercios, demoliciones,
construcciones, instituciones, establecimientos comerciales y de servicios,
hospitales y en general, todos aquellos generados en las actividades de los
centros de población.
Residuos sólidos urbanos: Los generados en las casas habitación, que
resultan de la eliminación de los materiales que utilizan en sus actividades
domésticas, de los productos que consumen y de sus envases, embalajes o
empaques; los residuos que provienen de cualquier otra actividad dentro de
establecimientos o en la vía pública que genere residuos con características
domiciliarias, y los resultantes de la limpieza de las vías y lugares públicos,
siempre que no sean considerados por esta ley como residuos de otra
índole.
Responsabilidad compartida: Principio mediante el cual se reconoce que
los residuos sólidos urbanos y de manejo especial son generados a partir de
la realización de actividades que satisfacen necesidades de la sociedad,
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mediante cadenas de valor tipo producción, proceso, envasado, distribución,
consumo de productos, y que, en consecuencia, su manejo integral es una
corresponsabilidad social y requiere la participación conjunta, coordinada y
diferenciada de productores, distribuidores, consumidores, usuarios de
subproductos, y de los tres órdenes de gobierno según corresponda, bajo un
esquema de factibilidad de mercado y eficiencia ambiental, tecnológica,
económica y social.
Reutilización: El empleo de un material o residuo previamente usado, sin
que medie un proceso de transformación.
Riesgo: Probabilidad o posibilidad de que el manejo, la liberación al
ambiente y la exposición a un material o residuo, ocasionen efectos adversos
en la salud humana, en los demás organismos vivos, en el agua, aire, suelo,
en los ecosistemas, o en los bienes y propiedades pertenecientes a los
particulares.
SEMARNAT: Secretaría: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales.
Separación primaria: Acción de segregar los residuos sólidos urbanos y de
manejo especial en orgánicos e inorgánicos.
Separación secundaria: Acción de segregar entre sí los residuos sólidos
urbanos y de manejo especial que sean inorgánicos.
Servicio de aseo y limpia: El servicio público de limpia, recolección,
traslado, tratamiento y disposición final de residuos, comprende: I. La
limpieza en las calles, avenidas, calzadas, paseos, bulevares, camellones,
circuitos viales, glorietas, pasos peatonales, aceras, plazas, parques
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públicos, mercados, y demás áreas públicas y sitios de uso común; II. La
recolección de basura, desperdicios o desechos de cualquier procedencia
que se encuentre en la vía pública, sitios públicos o de uso común; III. El
traslado y entierro o cremación de cadáveres de animales encontrado en la
vía pública, establecimientos oficiales, o cualquier otro lugar público dentro
del perímetro del municipio; y, IV. El traslado, procesamiento,
aprovechamiento y destino final de la basura, desperdicios, residuos o
desechos.
Sitio contaminado: Lugar, espacio, suelo, cuerpo de agua, instalación o
cualquier combinación de éstos que ha sido contaminado con materiales o
residuos que, por sus cantidades y características, pueden representar un
riesgo para la salud humana, a los organismos vivos y el aprovechamiento
de los bienes o propiedades de las personas.
Tratamiento: Procedimientos físicos, químicos, biológicos o térmicos,
mediante los cuales se cambian las características de los residuos y se
reduce su volumen o peligrosidad.
Termólisis: Proceso térmico a que se sujetan los residuos en ausencia de, o
en presencia de cantidades mínimas de oxígeno, que incluye la pirólisis en la
que se produce una fracción orgánica combustible formada por hidrocarburos
gaseosos y líquidos, así como carbón y una fase inorgánica formada por
sólidos reducidos metálicos y no metálicos, y la gasificación que demanda
mayores temperaturas y produce gases susceptibles de combustión.
Tratamientos por esterilización: Procedimientos que permiten, mediante
radiación térmica, la muerte o inactivación de los agentes infecciosos
contenidos en los residuos peligrosos.
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Valorización: Principio y conjunto de acciones asociadas cuyo objetivo es
recuperar el valor remanente o el poder calorífico de los materiales que
componen los residuos, mediante su reincorporación en procesos
productivos, bajo criterios de responsabilidad compartida, manejo integral y
eficiencia ambiental, tecnológica y económica.
Vulnerabilidad: Conjunto de condiciones que limitan la capacidad de
defensa o de amortiguamiento ante una situación de amenaza y confieren a
las poblaciones humanas, ecosistemas y bienes, un alto grado de
susceptibilidad a los efectos adversos que puede ocasionar el manejo de los
materiales o residuos, que por sus volúmenes y características intrínsecas,
sean capaces de provocar daños al ambiente.
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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Durante sucesivas administraciones, los gobiernos municipales de Culiacán,
han aplicado los más diversos mecanismos administrativos y financieros para
disminuir o erradicar los problemas causados por la basura, como son entre
otros, la contaminación, la insalubridad y la mala imagen que esto genera.
En los últimos 20 años, en Culiacán ha habido esfuerzos institucionales
importantes para el mejoramiento en el proceso de limpia, recolección,
traslado, tratamiento y disposición final de residuos sólidos del municipio. Sin
embargo, estos no se han podido traducir en un sistema que permita levantar
y disponer en su totalidad las más de 750 toneladas diarias de basura que se
producen en el municipio.
Este problema se debe sin duda a un cúmulo importante de variables, como
el acelerado proceso de urbanización, el crecimiento comercial e industrial, la
modificación de los patrones de consumo, la falta de decisión política y
financiera para dar una adecuada respuesta a este problema y la ausencia
de un plan rector de desarrollo urbano.
A ello hay que añadir la escasa o nula participación social en el problema del
tratamiento de la basura. Es decir, la falta de una estrategia de participación
social compartida entre vecinos, sectores, instituciones y autoridades y la
implementación de una estrategia de comunicación que logre articular un
proyecto de gestión comunitaria compartida, que coincida con los procesos y
programas implementados con las autoridades.
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TABLA No 1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA1
HECHOS EMPIRICAMENTE COMPROBADOS EXPLICACION EMPIRICAMENTE VERIFICABLE 1. En los últimos 20 años, Culiacán, padece altos índices de contaminación, entre otros factores por el deficiente servicio de recolección de basura.2
Contaminación de mantos friáticos, proliferación de basureros a cielo abierto.3
2. Los planes y programas municipales han prestado muy poca atención al servicio de aseo y limpia.4
No aparece esta preocupación o un programa en este sentido en los planes municipales de gobierno.5
3. El crecimiento de la ciudad y la falta de un plan a mediano plazo hacen de la recolección y el tratamiento de residuos sólidos un servicio deficiente. 6
La ciudad pocas veces está limpia y la percepción de los ciudadanos es en ese sentido.7
4. Se carece de políticas públicas para corregir estas deficiencias. 8
El sistema de recolección responde a las necesidades cotidianas. No hay planeación.9
HECHOS BASADOS EN CONJETURAS NO PROBADAS EXPLICACIONES BASADAS EN CONJETURAS NO VERIFICADAS
1. Falta de una cultura ambiental10 La población no recuerda un programa de gobierno y es poco participativa.11
2. Se carece de una estructura y un programa de acción para el desarrollo sustentable.12
Hay duplicidad de funciones y recursos materiales mal utilizados.13
3. Deterioro del medio ambiente, entre otras causas, producto de los basureros a cielo abierto.14
Ante la ausencia de una adecuada planificación, el estado de cosas en materia de medio ambiente no puede ser adecuado.15
4. Se ha incrementado de manera desproporcionada la producción de basura.16
La falta de conciencia ciudadana e industrial, aunado a la falta de programas de información y reciclaje, ha provocado el incremento en la producción.17
1 Fuente: elaboración propia, con base en los documentos abajo descritos. 2 Consúltese Segundo Informe de Labores de la Fundación Sinaloa-Ecoregión. Gobierno del Estado de Sinaloa. 2003. pp. 23-38. 3 Gaxiola Macario. Estudio sobre el impacto de la basura en Culiacán. Universidad Autónoma de Sinaloa. Ponencia presentada en el encuentro México-Estados Unidos y el Medio Ambiente, organizado por el Consejo para el Desarrollo de Sinaloa. (CODESIN). 4 Véase Planes Municipales de Gobierno 1987- 1989, 1990- 1992.,1993-1995, 1996-1998 y 1999-2001, en los apartados referentes a servicios públicos. Inclusive en varios de ellos, no hay un tratamiento específico sobre el asunto de aseo y limpia. 5 Ibídem. 6 Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004. Gobierno del Estado de Sinaloa, Junio de 2000. 7 Véase Encuesta para conocer el estado que guarda la percepción del servicio de recolección de basura del municipio de Culiacán, en el anexo de este trabajo. (Especialmente las preguntas 1,2 y 3). 8 Consúltense Planes Municipales de Desarrollo, Op. cit. 9 Gaxiola Macario, op cit. 10 Aunque este no es un problema exclusivo de Culiacán. Véase Fiszbein y Pamela Lowden. Trabajando unidos para un cambio, las alianzas público-privadas para la reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe, trad. Roberto Pizarro, Instituto del Banco Mundial, México, 1999. 11 Véase pregunta 13 de la Encuesta op. Cit. 12 Informe de Labores de la Fundación Sinaloa-Ecoregión.Op.cit. p.2. 13 Consúltese entrevista de Sánchez Osuna Carlos. Jefe del Departamento de Aseo y Limpia. 14 Consúltese Plan Estatal de Protección al Ambiente 1999-2004. Gobierno del Estado de Sinaloa, septiembre de 1999. 15 Informe de Labores de la Fundación Sinaloa-Ecoregión.Op.cit. p.21. 16 Primer Informe del Gobierno Municipal de Culiacán. Diciembre de 2001.p. 18.
29
OBJETIVO GENERAL El objetivo general de este trabajo es demostrar a través de una serie de
estudios, la ineficacia con la que actualmente se desarrolla el servicio de
aseo y limpia en Culiacán; los altos costos de operatividad generados por el
actual esquema administrativo, así como la necesidad de explorar una vía
distinta a la concesión a particulares –que no ha sido del todo favorable de
acuerdo a experiencias que en este trabajo se comentan-, ello a través de la
creación de una empresa paramunicipal, que sea autónoma para lograr tres
objetivos a mediano plazo: la autosuficiencia financiera, la participación
ciudadana en la toma de decisiones y la formulación de una política pública
que trascienda el tiempo legal de las administraciones.
17 Véase preguntas 17 y 18 de la Encuesta. Op.,cit.
30
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1. Realizar una investigación sobre los procesos del servicio de aseo y limpia
y su estructura administrativa y financiera, con el objeto de detectar las
causas que generan la ineficiencia de este servicio público.
2. Analizar las normas jurídicas tanto federales como de carácter local en la
materia, base fundamental de todo diseño de política pública.
3. Elaborar una encuesta en el municipio, con una muestra de 200 personas,
con el objeto de medir la percepción de los habitantes del Municipio de
Culiacán sobre el servicio de aseo y limpia.
4. Proponer un nuevo diseño institucional con la creación de la Junta
Municipal de Aseo y Limpia, para implementar un sistema de gestión de
residuos sólidos que haga menos costoso y más eficiente el servicio de aseo
y limpia; disminuya la producción de residuos sólidos urbanos e incorpore al
ciudadano como responsable también del proceso.
5.- Lograr una estrategia de gestión comunitaria compartida entre vecinos,
sectores, instituciones y autoridades a partir del establecimiento de una
política pública diseñada para su coparticipación.
6. Revertir los aproximadamente 100 factores de improductividad.
31
TABLA No. 2 MAPA ESTRUCTURAL DE LA TESIS
Una vez que se seleccionó el tema, se hizo el planteamiento y
posteriormente su justificación; se desarrollaron las preguntas de la
investigación y la hipótesis de trabajo; y se describieron los pasos que
seguiríamos para obtener los conocimientos que nos servirían para dar
respuesta a nuestras interrogantes y para comprobar o desaprobar las
hipótesis.
Fuente: Elaboración propia
1.- Se hizo acopio de la bibliografía especificada sobre el tema a investigar (libros, artículos científicos, revistas, entrevistas con expertos y búsqueda por Internet), de acuerdo con el índice respectivo.
2.- Se recolectaron los documentos que contenían las bases legales y administrativas.
3.- Se consultaron informes de gobierno, planes estatales y municipales de desarrollo, y por la poca bibliografía, los testimonios de los trabajadores de Aseo y Limpia del Municipio.
4.- Se realizaron entrevistas a servidores públicos que contaban con información, experiencia y conocimientos que aportar sobre el tema, para luego hacer el análisis y evaluación de un estudio de caso.
5.- Se hizo una evaluación crítica de los antecedentes, logros, resultados y obstáculos, de las tareas llevadas a cabo en las últimas tres administraciones municipales.
6. Se confrontaron estos resultados con la situación actual en materia de aseo y limpia y con la información oficial.
7.- Se realizó una encuesta para medir la percepción ciudadana en materia de aseo y limpia.
8.- Se redactaron los temas previstos en el índice.
32
PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN Para el desarrollo de este trabajo se plantearon las siguientes preguntas de
investigación:
¿Por qué a pesar de los esfuerzos institucionales y la implementación de los
más diversos programas de trabajo en materia de aseo y limpia en el
ayuntamiento de Culiacán, este servicio es en lo general ineficiente?
¿Cuál es la percepción que tiene el ciudadano del servicio de aseo y limpia
del municipio de Culiacán y cuál su grado de participación con el
ayuntamiento en esta materia?
¿Qué grado de eficiencia tienen los diversos procesos del servicio de aseo y
limpia, y qué tan adecuado es el actual sistema de administración?
¿Existe un marco jurídico actualizado a las necesidades en materia de aseo
y limpia en el ayuntamiento de Culiacán, así como en las normas que
impactan este tema a nivel federal?
¿Es la concesión a empresas privadas una opción eficaz para el
mejoramiento de los sistemas de aseo y limpia municipales?
¿De qué manera impactaría en la mejora del servicio el rediseño institucional
y la creación de la Junta Municipal de Aseo y Limpia como empresa
paramunicipal?
¿Cuáles serían los mecanismos jurídicos y políticos para hacer posible la
creación de esta empresa paramunicipal y cuáles serían sus obstáculos y
cuáles sus beneficios?
33
JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN A pesar de que la limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final
de residuos sólidos es uno de los servicios públicos que más recursos
públicos absorbe; que más ineficiencia administrativa genera; que más
impacta en la calidad de vida de las personas, no existen estudios que
propongan qué y cómo hacer para enfrentar los distintos problemas desde
una administración municipal.
Culiacán, como muchas ciudades del país, enfrenta grandes retos en materia
de manejo de sus desechos municipales. Su elevado índice de crecimiento
demográfico y su acelerado desarrollo industrial y comercial, así como su
orientación a consumir artículos desechables y la transformación de la
generación de residuos de materiales mayoritariamente orgánicos a
elementos de composición lenta, hacen de este problema, una tarea de alto
impacto social.
34
UNIVERSO DE ESTUDIO
El estudio abarca al municipio de Culiacán, Sinaloa. La ciudad del mismo
nombre en la capital del estado, y en ella se encuentra el 80 por ciento de la
población. Tiene 748 mil 024 habitantes que representa casi el 30 por ciento
de la población total del estado.
Se elaboró una encuesta casa por casa en 120 colonias para conocer la
percepción que sobre el servicio de aseo y limpia tiene la población, así
como el estudio y la recopilación de los principales procesos para la
prestación de este servicio tanto en el taller municipal, como en el
Departamento de Aseo y Limpia.
35
HIPÓTESIS DE LA INVESTIGACIÓN El sistema de recolección integral de residuos sólidos, está relacionado con
la eficiencia en la recolección, con la cultura de limpieza en la población, con
la política pública que norme la recolección de residuos sólidos, con horarios
adecuados de servicio, con un presupuesto municipal adecuado, con una
renovación constante del equipo, con una adecuada normatividad jurídica y
con el compromiso ciudadano.
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TIPO DE INVESTIGACIÓN
El objetivo general de este trabajo es demostrar a través de una serie de
estudios, la ineficacia con la que actualmente se desarrolla el servicio de
aseo y limpia en Culiacán; los altos costos de operatividad generados por el
actual esquema administrativo, así como la necesidad de explorar una vía
distinta a la concesión a particulares –que no ha sido del todo favorable de
acuerdo a experiencias que en este trabajo se comentan-, ello a través de la
creación de una empresa paramunicipal, que sea autónoma para lograr tres
objetivos a mediano plazo: la autosuficiencia financiera, la participación
ciudadana en la toma de decisiones y la formulación de una política pública
que trascienda el tiempo legal de las administraciones.
La tesis que se ha elaborado es de carácter descriptivo, combinando la
investigación acción, pues su contenido además de provenir de estudios de
caso en particular y de los nuevos modelos administrativos de gestión, está
orientada por la experiencia práctica del autor, quien fungió como Oficial
Mayor del Ayuntamiento de Culiacán en la administración 1999-2001, cargo
bajo el cual coordinó el área de los servicios públicos y de manera especial el
área de aseo y limpia.
DISEÑO DE LA INVESTIGACION
Este trabajo de investigación para su adecuada consecución fue necesario
programarlo de la siguiente forma:
En la primera etapa se hizo acopio de documentos jurídicos (leyes federales
y estatales, reglamentos, acuerdos, etc.), bibliografía y estudios sobre el
37
tema, mismos que se analizaron para establecer el objetivo general y a los
objetivos específicos de la tesis.
Posteriormente, se llevaron a cabo una serie entrevistas con ex presidentes
municipales y personal encargado de las áreas de aseo y limpia y de obras
públicas, con el objeto de enriquecer la información del tema, pues como
sucede en la mayoría de los municipios del país, no se cuenta con archivos
municipales.
Luego se realizó una encuesta para medir la percepción de los habitantes de
la ciudad. Con la información recabada y con algunos estudios sobre rutas,
operatividad del taller municipal, relleno sanitario, así como de los horarios y
situación laboral del personal, se elaboró un diagnóstico sobre el estado de
cosas que en materia de aseo y limpia existía en el ayuntamiento, y que fue
punto de partida para la redacción de los temas propuestos.
Todo ello desembocó en la propuesta de un nuevo diseño institucional y
política pública para un mejor servicio del servicio de aseo y limpia del
municipio de Culiacán.
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ENCUESTA
METODOLOGÍA
Población sujeta a estudio
Ciudadanos en viviendas particulares de la ciudad de Culiacán
Fecha de levantamiento
Sábado y Domingo 4 y 5; Sábado y Domingo 11 y 12 de Octubre de 2003
Esquema de selección
Se dividió la ciudad en 4 zonas, con base en el cruce de dos de las más importantes avenidas; se escogieron 120 colonias con probabilidad proporcional al tamaño de su población, de las cuales se seleccionó 1 manzana y una vivienda.
Tamaño de muestra
Se realizaron 200 entrevistas cara a cara a habitantes de la ciudad de Culiacán, mayores de 18 años (50 por ciento hombres y 50 por ciento mujeres, proporción relacionada con la población total del municipio).
Personal involucrado
10 Encuestadores 2 Supervisores 1 Coordinador General 1 Capturista
Método de estimación
Los resultados que se presentan son estimaciones basadas en la utilización de factores de expansión, calculados como el inverso de la probabilidad de selección de cada individuo en la muestra y corrección por no respuesta en cada sección.
Confianza y error máximo
El diseño de la muestra garantiza que en el menos 90 de cada 100 veces, el error no sobrepasa el 4% en las proporciones calculadas para la ciudad de Culiacán.
Patrocinio
Propio, con la colaboración de la Universidad de Occidente.
Fuente: elaboración propia
39
DIAGRAMA DE VARIABLES Teniendo en cuenta un modelo cualitativo de variables que sería completamente descriptivo, éste sería el diagrama de variables: y= Sistema de recolección integral de residuos sólidos en el municipio de Culiacán. x1= Eficiencia en la recolección. x2 = Cultura de limpieza en la población. x3= Política pública que norme la recolección de residuos sólidos. x4= Sistema de recolección eficiente. x5= Horarios adecuados de servicio. x6= Presupuesto municipal adecuado. x7= Renovación constante del equipo. x8= Normatividad Jurídica. x9= Compromiso ciudadano.
40
MARCO REFERENCIAL Marco contextual
El problema de la basura y su tratamiento es cada vez más grave en el
mundo y arrastra graves consecuencias para la salud, la higiene y la
ecología.
Un asunto que hay que advertir es que en México no existen cifras
actualizadas en torno a lo que se produce en materia de residuos sólidos.
Las cifras más recientes, datan de 1992-1998.18
En México cada día se generan en el país 83 mil 600 toneladas de basura,
de las cuales tan sólo 35 por ciento --alrededor de 25 mil toneladas-- llegan a
algún relleno sanitario. El resto termina como parte del escenario urbano y
rural: bordea ríos y carreteras, contamina los cuerpos de agua y las presas,
se encuentra en las barrancas, áreas verdes, calles y el drenaje. 19 El
servicio de recolección cubre en promedio a 78% de la población a nivel
nacional
De acuerdo con la Semarnat, hay un rezago en la infraestructura para el
manejo y a disposición final de los residuos sólidos municipales de por lo
menos 50 años. "No han existido condiciones políticas, sociales y
económicas para hacer inversión en este sector. Siempre se ha mantenido
en la informalidad".20
18 Consúltese la página web de Semarnat, en particular http://www.semarnat.gob.mx/estadisticas_ambientales/estadisticas_am_98/residuos/residuos01.shtml 19 Véase www.semarnat,gob.mx, consultada el lunes 11 de mayo de 2004. 20 Ibídem.
41
Con base en estudios de esta dependencia gubernamental, en países como
Estados Unidos la generación per cápita de basura es de dos kilogramos,
mientras que en México es de 853 gramos. Esta cifra, aunque menor en
comparación con el vecino del norte, creció 135 gramos durante las dos
últimas décadas, ya que en 1980 era de 718 gramos, indica el INE en el
documento Minimización y manejo integral de los residuos sólidos.
Hay por otra parte una falta de control de sitios de disposición final porque,
con incuantificables tiraderos que hay a lo largo del territorio nacional son
riesgo para la salud y el ambiente. Tirar la basura en cualquier lugar además
de la contaminación del lugar, provoca que el suelo quede inutilizado para
usos agrícolas; los mantos acuíferos son infectados por la migración del
lixiviado --líquido que forma la basura en su contacto con agua-- y a todo
esto se suman el deterioro de la imagen urbana, los riesgos inherentes al
desarrollo de la fauna nociva y el ruido.
En Culiacán existe poca conciencia del problema de la basura. En los últimos
años, el problema se ha venido agravando por la falta de previsión de este
problema. Actualmente se tiene un relleno sanitario que no cuenta con las
normas establecidas por la legislación federal en la materia. Además de que
hay cerca de 80 tiraderos clandestinos.
42
MARCO GEOGRÁFICO
TABLA No. 3 Municipios del estado de Sinaloa
Fuente: Gobierno del Estado de Sinaloa, www.sinaloa.gob.mx
El Territorio del municipio de Culiacán colinda al norte con el municipio de
Badiraguato; al sur con el Golfo de California; al este con el municipio de
Cosalá y el estado de Durango; al oeste, con el municipio de Navolato; al
noroeste con el estado de Durango; al noroeste con los municipios de
Navolato y Mocorito; al suroeste con el municipio de Navolato y el Golfo de
California.
43
Marco teórico
El proceso de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de
la basura encuentra su fundamento legal en varios ordenamientos jurídicos:
los artículos 4, 25, 27, 73 y 115, de la Constitución General de la República;
la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; la Ley
General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, así como de
un conjuntos de normas oficiales expedidas por el poder de la federación.
Para el caso de Sinaloa, y particularmente del municipio de Culiacán,
además de las normas antes descritas, se encuentran la Constitución Política
del Estado de Sinaloa, la Ley de Gobierno Municipal, la Ley de Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley de Desarrollo Urbano, la Ley de
Salud, así como el Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado,
Tratamiento y Disposición Final de Residuos del Municipio de Culiacán.
A pesar de la importancia de este tema la bibliografía es escasa. Destaca
entre el material bibliográfico utilizado el de los profesores Tchobanoglous,
Hilary Theisen y Samuel A Vigil. (Gestión integral de residuos
sólidos,McGraw-Hill, 2 tomos, 1998), así como algunos manuales elaborados
por la Semarnat.
La presente investigación se ha desarrollado con base en el concepto que
considera al residuo como el material o producto cuyo propietario o poseedor
desecha y que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o
gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser
valorizado o requiere sujetarse a tratamiento o disposición final.
44
En este trabajo se utiliza el concepto de residuo y basura indistintamente por
dos motivos fundamentales: el marco jurídico analizado maneja ambos
conceptos; el nacional, lo hace usando el concepto de residuo, con sus
diferentes tipos y alguna legislación local, especialmente el reglamento de
aseo y limpia de Culiacán, maneja el concepto de basura a pesar de que en
el nombre mismo del reglamento utilice el de residuo. Además, en un
segundo plano, el concepto de residuo no ha echado raíces en la sociedad,
como es el caso del concepto de basura que es el que más se utiliza.
Entendemos por Gestión de Residuos Sólidos al conjunto de acciones
dirigidas a dar a los residuos el destino más adecuado –es decir, lo que
establece las normas jurídicas-, de acuerdo con sus características, de
manera que no se ponga en peligro la salud de las personas y sin que se
utilicen procedimientos ni métodos que puedan poner en riesgo al medio
ambiente.
Basados fundamentalmente en la legislación mexicana que regula la materia,
consideramos que la Gestión Integral de Residuos es el conjunto articulado e
interrelacionado de acciones normativas, operativas, financieras, de
planeación, administrativas, sociales, educativas, de monitoreo, supervisión y
evaluación, para el manejo de residuos, desde su generación hasta la
disposición final, a fin de lograr beneficios ambientales, la optimización
económica de su manejo y su aceptación social, respondiendo a las
necesidades y circunstancias de cada localidad o región
Seguimos para este trabajo la concepción de Luis F. Aguilar Villanueva,
quien establece que las políticas públicas se formulan y desarrollan siempre
y cuando sean susceptibles de fundamento legal (constitucionalidad), de
apoyo político, de viabilidad administrativa y de racionalidad económica.
45
Para establecer el diseño institucional, nos basamos en la Ley de Gobierno
Municipal del Estado de Sinaloa, en lo referente a que los servicios públicos
municipales pueden prestarse directamente por el Ayuntamiento; con el
concurso del Gobierno del Estado o de los Organismos Públicos
Paraestatales; en coordinación o asociación con otros Municipios; previa
concesión que se otorgue a particulares y por medio de organismos públicos
paramunicipales.
En esta ley se establece la base jurídica fundamental para la creación de la
empresa paramunicipal que pretente ser la Junta Municipal de Aseo y
Limpia.
La línea de acción más viable para establecer la política pública en materia
de aseo y limpia es a nuestro juicio ideal que se aprobara una Ley que
sentara las bases para la creación de estos órganos en todos los municipios
y así, establecer una política estatal en este sentido como las juntas de agua
potable y alcantarillado o mediante la sola aprobación de los cabildos, lo que
dejaría más a la voluntad política de las administraciones posteriores para
continuar con estos esquemas, que lo obligatoriedad que impondría una ley
estatal en esta materia.
46
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
Primeramente se entró en contacto con el personal operativo del
departamento de aseo y limpia y hubo un primer acercamiento a los
principales procesos administrativos del área.
Se procedió a dar una primera lectura de los documentos sobre el tema y a
dialogar con los trabajadores y a entrevistar a los principales funcionarios del
área en los últimos 20 años así como con expresidentes municipales.
Comenzó así un proceso de observación tanto documental (libros,
documentos jurídicos a decir leyes, reglamentos, decretos, normas,
acuerdos) como de campo (entrevistas y visitas al relleno sanitario, taller
municipal, rutas de recolectores, etc.).
Cumplida esta etapa se dio comienzo a la formulación de las hipótesis de
trabajo y de las preguntas de investigación y con ello el inicio de la
elaboración de la tesis.
En lo que fue la etapa de comprobación, se optó por diversas técnicas de
investigación para dar respuesta a interrogantes básicas como el número de
trabajadores sindicalizados, el traslado de basura por kilómetro, la
frecuencia de recolección, el desempeño de los recolectores y los choferes,
entre otros.
Además se analizó si la legislación en la materia de residuos sólidos,
comerciales, peligrosos, etc, era realmente aplicada en el actual proceso de
aseo y limpia del Municipio de Culiacán. Aunado a ello, se elaboró una
encuesta que arrojó datos muy importantes sobre la percepción de la
población con respecto a este servicio público.
Una vez reunida la información, se elaboraron las conclusiones y los
hallazgos más relevantes encontrados en el trabajo de investigación.
47
Con ello se concluyó de que el actual servicio de recolección de basura del
municipio de Culiacán, observa rasgos de agotamiento, y que es necesario
establecer un nuevo diseño institucional que haga posible el desarrollo de
una política pública eficaz a mediano plazo, como una alternativa distinta a la
figura de la concesión a particulares.
Y que ello es posible, sin necesidad de engrosar la estructura burocrática ni
de invertir recursos mayores a los que ahora se destinan para tal fin.
48
INTRODUCCIÓN
El primer capítulo establece la base conceptual indispensable –que no el
glosario- sin la cual difícilmente se puede comprender el accionar del municipio,
así como la obligación constitucional de la prestación del servicio de aseo y
limpia y los elementos que conforman el desarrollo de la gestión de residuos
sólidos.
El segundo capítulo tiene que ver con los antecedentes, el entorno y el marco
jurídico tanto federal como local para el municipio de Culiacán, así como una
investigación de la percepción ciudadana sobre el servicio de aseo y limpia, que
arroja elementos fundamentales para la toma de decisiones y que guía los
propósitos de este trabajo.
El tercer capítulo desarrolla el resultado de un diagnóstico sobre operatividad y
los factores improductivos del actual sistema de aseo y limpia, que incluye
valoraciones sobre el personal, el sistema de recolección, el estado que guardan
los recolectores, el relleno sanitario y el taller municipal.
El capítulo cuarto, establece la propuesta central del trabajo, que es el diseño
institucional y la propuesta de política pública para un sistema de gestión
integral de residuos sólidos para el municipio de Culiacán. Para ello, se
contempla la creación de la Junta Municipal de Aseo y Limpia, con carácter de
empresa paramunicipal; la creación del Sistema Municipal de Gestión de
Residuos Sólidos y el Acuerdo Cívico por un Culiacán Limpio.
Además de las conclusiones y recomendaciones donde se recapitula los ejes y
reflexiones centrales de este trabajo; en los anexos se encuentran la
metodología y la encuesta completa; el compendio estadístico de los principales
49
estudios correspondientes de los capítulos 2 y 3, así como una descripción de
las fuentes bibliográficas, documentales y personales para la investigación.
50
___________________________________________________________________
CAPÍTULO 1
MARCO CONCEPTUAL
1. Conceptos básicos del municipio; 1.2. Municipio; 1.3. Municipio urbano; 1.4. Ayuntamiento; 1.5. Cabildo; 1.6. Administración pública municipal; 1.7. Artículo 115 constitucional; 1.8. Autonomía administrativa municipal; 1.9. Servicios públicos; 1.10. Basura, el concepto de la tradición; 1.11.1. El concepto de residuo vs concepto de basura; 1.11.2. Residuos sólidos urbano; 1.11.3. Clasificación de residuos sólidos urbanos; 1.11.4. Papel y cartón; 1.11.5. Vidrio; 1.11.6. Los plásticos; 1.11.7. Metales: la hojalata y el aluminio; 1.11.8. Cartones de bebidas; 1.11.9. Materia orgánica; 2. Gestión integral de residuos sólidos; 2.2.Elementos que conforman la gestión de los residuos sólidos; 2.2.1. Generación de residuos; 2.2.2. Manipulación de residuos y separación, almacenamiento y procesamiento en el origen; 2.2.3. Recolección; 2.2.4. Separación, procesamiento y transformación de residuos sólidos; 2.2.5. Transferencia y transporte; 2.2.6. Disposición final. __________________________________________________________________________ 1. Conceptos básicos del municipio 1.2. Municipio La mayoría de las definiciones coinciden en establecer al municipio como la
entidad política y jurídica integrada por una población asentada en un
espacio geográfico determinado administrativamente, que tiene unidad de
gobierno y se rige por normas de acuerdo con sus propios fines.
El municipio es la base de la división territorial y de la organización política y
administrativa de los estados de la república mexicana. Está administrado
por un ayuntamiento de elección popular directa, que se forma por un
presidente municipal, síndicos y regidores. Responde a una idea de una
organización comunitaria, con gobierno autónomo, que nace por mandato de
la Constitución, expresado en el artículo 115. Conforme a éste, el sistema
jurídico municipal se crea por el cuerpo legislativo de los estados, sin que los
municipios puedan dictar sus propias leyes, aunque sí sus reglamentos.
Desde otra perspectiva, el municipio es un ente autónomo que, de acuerdo
51
con el orden constitucional mexicano, reúne las siguientes características:
personalidad jurídica propia; patrimonio propio; no tiene vínculos de
subordinación jerárquica con el gobierno del estado; administra libremente su
hacienda; tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales, y el
ayuntamiento es electo popularmente. 1.3. Municipio urbano
El desarrollo desigual de los municipios y sus características propias han
hecho necesaria las categorizaciones, que en lo general son aceptadas.
Municipio urbano es el que concentra las siguientes actividades económicas:
agricultura tecnificada, mediana industria, comercio y turismo, entre otras. En
cuanto a los servicios educativos que proporciona, alcanza hasta los niveles
básico (secundarias o sus equivalentes) y, en algunos casos, escuelas
profesionales (estudios universitarios y tecnológicos, entre otros); cuenta con
todos los servicios públicos, tales como agua potable, energía eléctrica,
drenaje, pavimentación de calles, limpia, parques y jardines, auditorios,
centros deportivos, rastros, mercados, transporte urbano, entre otros; el
agrupamiento de su población se caracteriza por estar localizado en más de
dos comunidades importantes y en poblados regulares. En esta categoría se
encuentra el Municipio de Culiacán.
1.4. Ayuntamiento1
Es el órgano colegiado y deliberante, de elección popular directa, encargado
del gobierno y la administración del municipio, integrado por un presidente,
uno o más síndicos y el número de regidores que establezcan las leyes
respectivas de cada estado. El presidente municipal preside al cuerpo
colegiado, asumiendo el papel de ejecutor de las decisiones del
1 Consúltese artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 116 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa.
52
ayuntamiento. Los regidores tienen como atribución principal ser la base del
cuerpo deliberante en atención a su número. En la mayoría de las
legislaciones, al síndico se le concede la facultad de representar los
intereses de la municipalidad.
En muchas ocasiones se emplean como sinónimos los términos
ayuntamiento y municipio, cuando que no lo son, pues el municipio es la
forma de organización política y administrativa que se establece en una
circunscripción territorial para gobernar, y el ayuntamiento es el órgano
colegiado que se erige como autoridad política y representa al municipio
frente a los gobernados. El ayuntamiento es el órgano de gobierno del
municipio.
Entre las funciones y competencias del ayuntamiento se encuentran:
Competencias y funciones políticas: Representar a la corporación municipal;
velar porque se cumplan en la municipalidad los preceptos de la Constitución
general de la república y los del propio estado; dictar las disposiciones
necesarias para garantizar el orden y la seguridad de la municipalidad;
celebrar convenios con las autoridades estatales y federales, siguiendo los
mecanismos que autoricen las leyes; proponer los cambios a la división
territorial del municipio; intervenir en los términos que las leyes establezcan
en el procedimiento de expropiación de bienes privados, cuando así lo haga
necesario alguna causa de utilidad pública para la municipalidad; auxiliar a
las autoridades federales en la aplicación de las diversas leyes que así lo
especifiquen, como asentamientos humanos, protección al ambiente y
ecología, armas de fuego, caza y pesca, servicio militar, asuntos religiosos,
etc; rendir a la ciudadanía, por conducto del presidente municipal, un informe
de la gestión del ayuntamiento en los plazos y términos que indiquen los
ordenamientos legales.
53
En general, actuar como órgano colegiado titular del gobierno del municipio
en todos aquellos asuntos en que la ley le otorgue competencia.
Competencias y funciones legislativas y reglamentarias: Iniciar leyes y
decretos ante las legislaturas de los estados; participar en los procesos de
modificación, reforma o adiciones a preceptos de la Constitución local,
cuando así lo señale dicho ordenamiento; expedir bandos, ordenanzas,
reglamentos y otras disposiciones administrativas de observancia general
para la municipalidad.
Las competencias y funciones administrativas consisten en organizar su
propia estructura administrativa interna; conducir y dirigir la adecuada
prestación de los servicios públicos por conducto de las respectivas
comisiones de administración; ordenar y planear el desarrollo municipal y
dictar las medidas administrativas necesarias para la aplicación de la
legislación sobre asentamientos humanos, ecología y protección al ambiente,
salubridad y asistencia pública, seguridad y demás ordenamientos
aplicables; concesionar los servicios públicos municipales cuando la ley así lo
autorice, siguiendo los procedimientos que establezcan los ordenamientos
aplicables; crear o suprimir organismos desconcentrados o descentralizados
paramunicipales, con la autorización del Congreso del Estado.
Por lo que hace a las competencias y funciones financieras y fiscales, éstas
consisten, entre otras, en formular anualmente el proyecto de ley y
presupuesto de ingresos y remitirlos al Congreso del Estado; aprobar
anualmente el presupuesto de egresos, de acuerdo con los recursos
disponibles; administrar su patrimonio y su hacienda en los términos que fijen
las leyes; controlar y dar seguimiento a la correcta aplicación del presupuesto
autorizado; realizar los cobros de las contribuciones que las leyes autoricen a
su favor; imponer las leyes pecuniarias que se señalen en las leyes
respectivas; rendir anualmente, o dentro de los plazos que señalen los
ordenamientos aplicables, la cuenta pública de los gastos de su gestión ante
54
el Congreso del Estado. Facultades diversas: otorgar licencias y permisos en
diversas materias de su competencia; vigilar e inspeccionar sobre el
acatamiento de los ordenamientos municipales; amonestar o sancionar a los
infractores de la normatividad municipal (multas, clausuras temporales,
clausuras definitivas, etc.); organizar y supervisar a los cuerpos de seguridad
pública y protección ciudadana que requiera el municipio.
1.5. Cabildo Es el ayuntamiento reunido en sesión y, como cuerpo colegiado de gobierno,
le compete la definición de las políticas generales de la administración
municipal, en los términos de las leyes aplicables. La ejecución de dichas
políticas y el ejercicio de las funciones administrativas del ayuntamiento se
depositan en el presidente municipal y en las autoridades administrativas a
que se refieren las leyes orgánicas municipales y los reglamentos interiores
en la materia. El cabildo ejerce las atribuciones materialmente legislativas
que le conceden las leyes mediante la expedición de acuerdos y
resoluciones de naturaleza administrativa, para efectos de regular las
atribuciones de su competencia, de acuerdo con las disposiciones legales
aplicables.
Es frecuente identificar al ayuntamiento con el nombre de cabildo; ello
responde al hecho de que el gobierno municipal es un cuerpo colegiado que
emite decisiones, delibera y discute los diversos aspectos de la vida local.
Estas deliberaciones y discusiones se llevan a cabo en reuniones
denominadas sesiones de cabildo. Las sesiones pueden ser públicas o
privadas y se realizan en un salón exclusivo (denominado sala o salón de
cabildos) localizado generalmente en el palacio municipal. Las sesiones de
cabildo pueden ser ordinarias o extraordinarias; cada ayuntamiento
determina con qué periodicidad se deberán realizar las sesiones ordinarias y
evaluar las acciones a nivel de disposición reglamentaria. Las sesiones
55
extraordinarias se llevan a cabo cuando la urgencia del caso lo amerita; para
ello, cualquiera de los miembros del ayuntamiento está en posibilidad de
solicitar al presidente municipal que convoque al cuerpo edilicio a sesionar y
a discutir sobre el motivo de la reunión y decidir acerca del mismo. El
presidente municipal convoca y preside las sesiones. El cabildo es el
antecedente más antiguo del ayuntamiento en la época colonial de América
Latina.
1.6. Administración pública municipal Se entiende a la administración pública municipal como el conjunto de
capacidades y competencias legales para actuar como autoridad pública, por
conducto de su órgano de gobierno, el ayuntamiento, mediante un conjunto
de normas, reglamentos y principios jurídicos, que regulan la organización,
estructura y actividad de esa esfera gubernamental que se identifica como
administración pública municipal.
El municipio forma parte de la estructura organizativa del Estado en cuanto a
orden o nivel de gobierno del mismo. En sentido amplio, se entiende por
administración pública la acción de gobierno tendiente a dictar y aplicar las
disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la
conservación y el fomento de los intereses públicos. La actividad de la
administración pública se encamina a la satisfacción de las necesidades
colectivas, principalmente en la forma de servicios públicos o mediante
órdenes dirigidas a que se cumplan los fines del Estado.
El tipo y modalidad de la administración pública municipal depende de la
orientación política de los partidos que ejercen el poder. La administración
pública municipal es ejercida por el presidente municipal, síndico, regidores y
demás empleados durante un periodo de tres años. Para el buen
56
cumplimiento de sus funciones, el ayuntamiento requiere de órganos
administrativos, tales como la Secretaría del Ayuntamiento, la Tesorería
Municipal, la Dirección de Seguridad Pública y la Oficina de Obras y
Servicios Públicos, etcétera.
1.7. Artículo 115 constitucional
Precepto que regula al municipio, uno de los elementos fundamentales del
sistema político mexicano. Establece que los estados adoptarán, para su
régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular,
teniendo como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa el municipio libre. Cada municipio será gobernado por un
ayuntamiento de elección popular directa cada tres años y no habrá ninguna
autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado. Los presidentes
municipales, regidores y síndicos electos popularmente por elección directa
no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.
Durante más de setenta y siete años, este artículo ha sufrido varias reformas.
En 1933 se estableció el principio de la no reelección para los integrantes del
ayuntamiento, órgano de gobierno del municipio. En 1947 se otorgó a la
mujer el derecho a votar y ser votada en las elecciones municipales. En 1977
se integró el principio de representación proporcional en la elección de los
ayuntamientos de los municipios que tuvieran 300 mil o más habitantes.
En 1983, bajo el régimen del presidente Miguel de la Madrid, se registró la
reforma más importante en la historia de este artículo. Con el objeto de
reforzar la libertad política del municipio, así como su autonomía
administrativa y económica, se elevaron a rango constitucional los
lineamientos sobre suspensión, desaparición de ayuntamientos o la
suspensión o revocación del mandato a algunos de los miembros de los
ayuntamientos cuando existieran causas graves previstas en la ley; se
57
otorgaron a los ayuntamientos facultades para expedir, de acuerdo con las
bases de las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen
gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general; se facultó a los municipios de un mismo estado para
que, previo acuerdo de sus ayuntamientos y conforme con la ley, pudieran
coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios
públicos; se ratificó la libertad municipal, respecto a su administración
financiera y se determinaron elementos mínimos de su régimen hacendario;
se determinó la competencia municipal en materia de desarrollo urbano y se
estableció el sistema de representación proporcional para todos los
municipios sin consignar mínimos poblacionales.
Las reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución efectuadas por el
Congreso de la Unión de junio de 1999 integraron aspectos relevantes en
cuanto a la definición del municipio. En la fracción I se establece que “Cada
municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa,
integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos
que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al
gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no
habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado” La
redacción anterior decía: “cada municipio será administrado”. Esta
modificación permite asentar en el ordenamiento constitucional la función del
ayuntamiento en el municipio como orden gobernante y no sólo como entidad
administrativa.
1.8. Autonomía administrativa municipal
Independencia de acción que tienen los órganos u organismos de la
administración pública. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española define la autonomía como “potestad que dentro del Estado pueden
gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir
58
intereses peculiares de su vida interior, mediante órganos de gobierno
propios”. El municipio goza de autonomía administrativa frente a los
gobiernos de los estados, conforme al artículo 115 de la Constitución.
El antecedente de este mandato lo encontramos en la Constitución de 1917,
que reconoce al municipio libre frente al gobierno de los estados, pero en
realidad este mandato no fue eficaz del todo. Esa situación cambió en 1983,
cuando se modificaron y adicionaron varios párrafos del texto constitucional y
se delimitaron los campos administrativos propios en materia de servicios
públicos: agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados
de abasto, rastros, calles, parques, jardines, seguridad pública y tránsito;
hacienda: contribuciones y tasas adicionales sobre la propiedad raíz,
participaciones federales y los ingresos derivados de la prestación de los
servicios públicos, y el otorgamiento de licencias y permisos de construcción,
entre otras.
1.9. Servicios públicos
Los servicios públicos es la organización de la actividad de la administración
pública tendiente a satisfacer de manera permanente, adecuada y continua
las necesidades materiales y de servicios de la población. El artículo 115
Constitucional, establece que los municipios, con el concurso de los estados,
cuando así fuese necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los
siguientes servicios públicos: agua potable y alcantarillado; alumbrado
público; limpia; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles,
parques y jardines; seguridad pública y tránsito, y los demás que las
legislaturas locales determinen, según las condiciones territoriales y
socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y
financiera.
59
1.10. Basura, el concepto de la tradición
A medida que ha venido avanzando el desarrollo de la humanidad, la basura
ha significado cada vez más un problema creciente. En la edad media, las
personas arrojaban lo que le sobraba de los alimentos que era poco por las
ventanas. Las primeras disposiciones fueron encaminadas a que los vecinos
mantuvieran limpio sus espacios frente a sus viviendas. Estas disposiciones
se introdujeron por primera vez en Francia en 1270. 2
Cuando la producción de mercancías aumentó, el barrido vecinal comenzó a
generar basura en las esquinas, lo que obligó a los ayuntamientos a
cooperar con la retirada de la basura. Luego se implantó el sistema de los
recipientes, con lo que en algunas partes se empezó a cobrar por los
servicios sobre todo en los comercios y las industrias, aunque
mayoritariamente siguió siendo gratuito y utilizada –sobre todo los restos
orgánicos- como abono para los huertos.3
Buena parte de las actividades humanas producen residuos, que no siempre
la naturaleza es capaz de asimilar. Existen las más variadas causas que
explican el problema de la gran producción de residuos: los hábitos de
consumo y la urbanización de las ciudades y los procesos de
industrialización que en ocasiones no es capaz de procesar, máxime cuando
se trata de residuos peligrosos.
Las sociedades con altos niveles de consumo generan una gran cantidad de
residuos sólidos. Esto genera serias alteraciones al paisaje lo mismo en la
calle, ríos, parques, playas, ríos y bosques. Además la degradación del
suelo, debido a sustancias como fosfato, metales pesados, nitratos que 2 Martín Mateo Ramón y Rosa Moreno Juan. Nuevo ordenamiento de basura. Editorial Trivium. Madrid, 1998.,p.19. 3 Ibídem.
60
provienen de fertilizantes, químicos, pesticidas y todo una gama de residuos
de composición compleja.
El uso de vertederos o rellenos sanitarios, requieren de grandes extensiones
de terreno que generalmente deben encontrarse alejados de los centros
urbanos.
1.11.1 El concepto de residuo vs concepto de basura Residuo es el material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que
se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido
en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado o
requiere sujetarse a tratamiento o disposición final.
En la legislación, el concepto de basura ha sido sustituido por el de residuos
sólidos, más no así en el lenguaje coloquial de las personas. Aquí se
presenta una complicación entre el lenguaje legal técnico y administrativo y
el lenguaje común, lo que no en pocas ocasiones genera confusiones.4
4 Consúltese a T. Olexa Michael y A. Leviten. Reglamentación de Desechos y Sólidos Peligrosos en Florida: Introducción, quienes consideran a este respecto que “Debido a que las reglas para el manejo de desechos se sobreponen, confunden y ocasionalmente aún se contradicen, esta área de la ley a menudo es difícil tanto para los abogados, como para los legos en leyes determinar sus derechos exactos y responsabilidades. La persistencia en intentar entender el sistema es importante, aunque los castigos o responsabilidades por fallas a su cumplimiento, en algunos casos también puede ser muy importante”. Este documento es el EDIS FE 219 (y FRE 177), uno de una serie de follesto del Department of Food and Resource Economics, Florida Cooperative Extension Service, Institute of Food and Agricultural Sciences, University of Florida, Gainesville, FL. Esta información está incluida en el Farm and Research Handbook of Florida Solid and Hazardous Waste Regulation, Circular 1139. EDIS Publicación Noviembre 2000. Primera publicación Abril 1997. Revisado Julio 2000. La versión en Inglés de estos folletos fue traducida al Español por Filiberto Reyes-Villanueva. Véase más adelante en el epígrafe dedicado a la percepción que se tiene sobre el servicio de recolección de Culiacán, como sólo el 19 por ciento de la población identifica el término residuos sólidos.
61
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española considera el
término residuo como “lo que resulta de la descomposición o destrucción de
una cosa; parte o porción que queda de una cosa”. Por lo que hace a la
legislación mexicana, residuo es cualquier material generado en los procesos
de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización,
control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el
proceso que lo generó. 5
1.11.2 Residuos sólidos urbanos
Para diferenciarlos de los que se producen en el medio rural, que en lo
general se producen en menor cantidad, los Residuos Sólidos Urbanos son
los generados en las casas habitación, que resultan de la eliminación de los
materiales que utilizan en sus actividades domésticas, de los productos que
consumen y de sus envases, embalajes o empaques; los residuos que
provienen de cualquier otra actividad dentro de establecimientos o en la vía
pública que genere residuos con características domiciliarias, y los
resultantes de la limpieza de las vías y lugares públicos. 6
1.11.3 Clasificación de residuos sólidos urbanos Generalmente los Residuos Sólidos Urbanos se clasifican de la siguiente
manera a) Residuos Domiciliarios que es toda materia o sustancia orgánica o
inorgánica que el propio morador considera como desechable y que se
genera por el quehacer doméstico y en la limpieza de los hogares; b).
Residuos Comerciales que es el material que, considerado como
desechable, se origina en los establecimientos comerciales de cualquier
5 Véase Artículo 3, fracción XXXI de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. 6 Artículo 5, fracción XXXIII, de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.
62
ramo, oficina de servicio y salas de espectáculos, se trate de personas físicas
o morales, públicas o privadas y c) Los Residuos Industriales que son los
que provienen de talleres, factorías, congeladoras, calderas, cervecerías,
termoeléctricas, refinerías, plantas químicas o industriales, y cualquier otra
análoga. 7
Los residuos peligrosos, que se verá con mayor detenimiento en el análisis
de la Norma que los regulan, son aquellos que posean alguna de las
características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad,
inflamabilidad, o que contengan agentes infecciosos que les confieran
peligrosidad, así como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan
sido contaminados cuando se transfieran a otro sitio.8
1.11.4. Papel y cartón
El papel está compuesto de fibras de celulosa de determinada longitud y
grosor ligadas entre sí en diferentes gruesos y apresto, lo que proporciona
materiales de muy distinta solidez.
Desde el punto de vista ambiental, el papel usado es la mejor fuente
disponible de celulosa, la más barata y la más óptima. La otra fuente de
materia prima es la madera procedente de plantaciones de especies de
crecimiento rápido.
7 Véase artículo 4, incisos c, d y e del Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado, Tratamiento y Disposición Final de Residuos del Municipio de Culiacán. 8 Véase artículo 3 , fracción XXXII de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.
63
1.11.5.Vidrio
El vidrio empleado en los envases es un compuesto de sílice vitrificada. Para
la fabricación del vidrio es necesario mezclar carbonato (sosa) con sílice (cal)
y calentarlo a altas temperaturas hasta fundirlo. Las materias primas del
vidrio -que después de todo es un tipo de mineral artificial- son abundantes y
baratas en la naturaleza. No obstante, la industria del vidrio utiliza también
como materia prima el calcín, vidrio recuperado separado por colores y
posteriormente triturado.
1.11.6. Los plásticos
Los plásticos son una extensa y diversa familia de materiales, con variadas
composiciones químicas y diferentes cualidades mecánicas que los orientan
para uno u otros usos. La materia prima principal es el petróleo: los plásticos
representan aproximadamente un 4% del consumo de productos petrolíferos.
La otra materia prima principal es la granza, procedente de plástico
recuperado y triturado. El reciclaje de los plásticos depende de la adecuada
separación de los residuos de envases por tipos: si se reciclan mezclados, el
resultado es un material basto y de usos limitados.
1.11.7. Metales: la hojalata y el aluminio
La hojalata está compuesta de una fina hoja de acero, recubierta de estaño y
otros componentes. El acero proviene de la industria siderúrgica, que trabaja
en buena parte con chatarra. Los envases de hojalata usados son una
excelente materia prima para acerías.
64
1.11.8. Cartones de bebidas
El cartón de bebidas tipo "brick" es un tipo de envase compuesto por plástico,
cartón y aluminio. El cartón sirve como soporte, mientras que el polietileno y
el aluminio actúan como barrera y aportan hermeticidad al envase.
1.11.9. Materia Orgánica
La materia orgánica es el componente mayoritario de los Residuos Urbanos.
Está compuesta en su mayoría por restos de alimentos, que proceden a su
vez de las explotaciones agropecuarias y la pesca. El reciclaje de la materia
orgánica se llama compostaje, y consiste en la mineralización de los
compuestos orgánicos simples ricos en nutrientes -fósforo, nitrógenos,
potasio, etc.- que las plantas pueden aprovechar.
2. El desarrollo de la gestión de los residuos sólidos Si algo marca el grado de desarrollo institucional del municipio en México, es
el tratamiento que se le ha dado a los residuos sólidos. Paulatinamente, los
ayuntamientos han puesto en práctica una serie de medidas encaminadas a
cumplir con una legislación cada vez más exigente en la materia. A este
conjunto de esfuerzos y propósitos se le ha denominado gestión integral de
residuos sólidos.
2.1. Gestión integral de residuos sólidos
Generalmente la Gestión de residuos sólidos es entendida como un conjunto
de acciones dirigidas a dar a los residuos el destino más adecuado, de
acuerdo con sus características, de manera que no se ponga en peligro la
65
salud de las personas y sin que se utilicen procedimientos ni métodos que
puedan poner en riesgo al medio ambiente.
En la legislación mexicana que regula la materia, la Gestión Integral de
Residuos es considera como el conjunto articulado e interrelacionado de
acciones normativas, operativas, financieras, de planeación, administrativas,
sociales, educativas, de monitoreo, supervisión y evaluación, para el manejo
de residuos, desde su generación hasta la disposición final, a fin de lograr
beneficios ambientales, la optimización económica de su manejo y su
aceptación social, respondiendo a las necesidades y circunstancias de cada
localidad o región. 9
Una definición interesante nos habla de que la gestión de residuos sólidos es
una disciplina que se asocia a la generación, almacenamiento, recogida,
transferencia y transporte, procesamiento y evacuación de residuos sólidos
de tal forma que se concatena con principios de salud pública, la economía,
el desarrollo sustentaba, y con la estética del entorno urbano.
Dentro de su ámbito, la gestión de residuos sólidos incluye todas las funciones
administrativas, financieras, legales, de planificación y de ingeniería involucradas en
las soluciones de todos los problemas de los residuos sólidos. Las soluciones
pueden implicar relaciones interdisciplinares complejas entre campos como la
ciencia política, el urbanismo, la planificación regional, la geografía, la economía, la
salud pública, la sociología, la demografía, las comunicaciones y la conservación, así
como la ingeniería y la ciencia de los materiales.10
9 Véase artículo 3, fracción X de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. 10 Tchobanoglous, Theisen Hilary y A. Vigil. Gestión Integral de residuos sólidos. Volumen I, Traducción y revisión técnica, Juan Ignacio Tejero Monzón. McGraw-Hill. México 1998. pp. 7-8.
66
2.2. Elementos que conforman la gestión de los residuos sólidos El tratamiento de los residuos sólidos como todas las actividades sociales ha
tenido una evolución. Hace poco más de cien años, los métodos para su
evacuación final eran muy variados en cada uno de los países, pero
coincidían en los siguientes: a) Vertido en la tierra, b) Vertido en el agua,
c) Entierro en la tierra, d) Alimentación para los cerdos, e) Reducción y
f) Incineración.11
Tradicionalmente, los elementos funcionales de un sistema de gestión de
residuos, han tenido distintas caracterizaciones, mismas que pueden
sintetizarse en los siguientes elementos funcionales: 1. Generación de
residuos. 2. Manipulación de residuos y separación, almacenamiento y
procesamiento en el origen. 3. Recogida. 4. Separación, procesamiento y
transformación de residuos sólidos. 5. Transparencia y transporte
6.Disposición final.12
2.2.1. Generación de residuos
La generación13 de un residuo se produce cuando el particular decide
voluntaria o involuntariamente que determinado material ya no tiene un valor
útil inmediato y son depositados, bien para su recolección y transportación o
bien para su separación en donde existan reglas y condiciones para ello. Por
11 Ibídem p. 8. 12 La fracción 2 de esta categoría es tomada de Tchobanoglous, Theisen Hilary y A. Vigil. Gestión Integral de residuos sólidos. Op. Cit. 14. 13 Conforme a la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. un generador es la persona física o moral que produce residuos, a través del desarrollo de procesos productivos o de consumo; y un Gran Generador: Persona física o moral que genere una cantidad igual o superior a 10 toneladas en peso bruto total de residuos al año o su equivalente en otra unidad de medida; (Fracciones IX y XII.)
67
ejemplo, cuando consumimos una golosina, el envoltorio de ésta es
desechado, porque decidimos que ya no tiene utilidad inmediata.
La generación de residuos está asociada al grado de consumo de cada
comunidad, pero también se relaciona con el grado de educación y cultura
cívica y ambiental que se tenga. En la actualidad en México esta actividad
escapa al control de los distintos ordenamientos federales y bandos de
policías municipales, por lo que es frecuentemente ver a personas arrojando
basura a las vías públicas y arrojando basura en los baldíos.
Por ello, la generación de residuos es uno de los asuntos centrales para la
elaboración de políticas públicas encaminadas a la prestación de mejores
servicios de aseo y limpia.
2.2.2. Manipulación de residuos y separación, almacenamiento y procesamiento en el origen. Este proceso comienza con la manipulación de los materiales que se ha
decidido desechar, pasando por el destino que se le dé, como puede ser
colocarlo en una bolsa, arrojarla indebidamente, hasta llevarla hasta el cesto
de basura o colocarla directamente en el contenedor para que sea recogida.
Hay quienes por ejemplo, depositan su basura en grandes bolsas de
polietileno principalmente en las zonas de mayores recursos económicos,
aunque la generalidad lo hace en bolsas de menor tamaño que se dan en los
supermercados para entregar las mercancías al cliente. Este paso
comprende la muy importante actitud de separar los residuos para su mejor
utilización. La experiencia indica que el mejor lugar para separar papel de
periódico, botellas, cartón, latas, materiales férreos, entre otros, es
precisamente ahí donde se generan. Inclusive uno de los temas centrales
68
que se discute es la de establecer medidas más radicales para obligar a los
generadores de residuos, a que separen de acuerdo con lo que marca la
normatividad los residuos peligrosos.
2.2.3. Recolección
A la recogida que aquí se refiere es a la de los residuos urbanos y consiste
en su recolección para efectuar su traslado a las plantas de tratamiento o
disposición final. Aunque en buena parte del país no existe la cultura de la
separación de residuos, es necesario establecer las nuevas pautas para la
recolección. Por lo general, existen dos tipos fundamentales de recogidas: la
Recogida no selectiva y la Recogida selectiva.
En la primera, los residuos se depositan mezclados en los contenedores, sin
ningún tipo de separación. Es la más habitual en las ciudades de México y
buena parte del mundo. La recogida selectiva se hace separando los
residuos según su clase y depositándolos en los contenedores
correspondientes. Así, existen normalmente contenedores para el papel,
vidrio, envases y la materia orgánica. Este sistema requiere un elevado
grado de concienciación y colaboración ciudadana para funcionar.14
En algunas ciudades, se han elaborado planes para la separación de
residuos. El caso del Ayuntamiento de Madrid así lo demuestra, al utilizar
distintos contenedores para ese propósito.
• Contenedor verde para el vidrio.
• Contenedor azul para el papel y cartón.
• Contenedor amarillo para los envases.
14 Véase programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Ayuntamiento de Madrid. Dirección de Medio Ambiente Folleto. España, 1999.
69
• Contenedor gris o marrón para los residuos orgánicos.15
Para la recogida de residuos existen variados métodos. El primero y el más
tradicional, es la que se realiza por medio de vehículos y camiones dotados
de una tolva en la que se compactan los residuos u otros en los que se
depositan sin compactar.
Ambos se utilizan de acuerdo al tipo de residuos. La compactación puede ser
muy adecuada para los residuos orgánicos o los envases pero no para el
vidrio. Existe una extensa gama de vehículos para las diversas necesidades
y especificidades geográficas de cada comunidad.
El segundo tipo de recogida es la llamada neumática, que comenzó a ser
utilizada en algunos países nórdicos en los años sesentas, exige una
cuantiosa inversión inicial en la construcción de las instalaciones que han de
ir bajo tierra. Sólo es factible en áreas de nueva urbanización. A cambio
exige un menor desembolso en los costos de personal y genera muy pocas
molestias a los ciudadanos.
El método consiste en que mediante un sistema de conducciones
neumáticas subterráneas se conduce la basura hasta las estaciones de
transferencia donde se procede a su traslado a la planta de tratamiento.16
Otra forma de recogida es la informal, que desafortunadamente realizan las
personas que en penosas condiciones de precariedad proceden a recoger
ciertos residuos para obtener algún ingreso económico.
15 Ibídem. 16 Véase este sistema en imágenes en la página web del Ayuntamiento de Sevilla, España. www.sevilla.es. Fecha de consulta 12/03/2003)
70
Este proceso incluye no sólo la recogida de residuos sólidos y materiales
reciclables, sino también al transporte de estos materiales que puede ser lo
mismo del lugar donde se recoge dichos residuos a un camión más grande, 17 a una estación de transferencia, a un centro de reciclado y separación, o
en directo, a un relleno sanitario.
Este proceso se hace más complejo cuanto más grande es una ciudad. Este
problema comienza fundamentalmente desde las ciudades medias, como es
el caso de Culiacán, ya que en ciudades y municipios con población no tan
alta, este proceso no tiene tantas dificultades.
2.2.4. Separación, procesamiento y transformación de residuos sólidos Este proceso comprende la separación que se hace desde los domicilios o
centros generadores de residuos, o bien en centros destinados para este
caso, 18 las estaciones de transferencia, instalaciones de incineración y
lugares de evacuación.
La forma de recuperación de los residuos que han sido separados desde su
origen, incluye la recogida en la acera, los centros de recogida selectiva
(lugares donde se compra fierro o cartón) y los centros de recompra,
(generalmente hechos por quienes separan de manera informal antes de
llegar la basura a su destino, como el caso de los propios recolectores,
quienes en el transcurso de la recogida van separando por ejemplo, el
17 En algunos lugares por lo difícil del acceso a camiones pesados –algunos centros históricos de nuestras principales ciudades-, se recoge la basura en camionetas que posteriormente se pasan a un Camión más grandes para luego ser transportados a los lugares de disposición final de residuos. 18 En México, sólo el Distrito Federal cuenta con un centro de separación, que ha sido motivo de varias interrogantes al respecto, puesto que las instalaciones y el personal es pagado por el Gobierno de la Ciudad, pero no se sabe para quién se recupera el producto de la venta de los materiales reciclados.
71
cartón, para venderlo en establecimientos que generalmente se encuentran
cerca de los rellenos sanitarios).
El proceso de separación generalmente incluye: la separación de objetos
voluminosos; la separación de los componentes de los residuos, por tamaño,
utilizando cribas, la separación manual de los componentes de los residuos;
la reducción del tamaño por medio de la trituración (es el caso de las latas de
aluminio, tal vez de los materiales con mayor comercialización para el
reciclaje, o el cartón), la separación de los materiales férreos, la reducción
del volumen19 y la trituración.20
2.2.5. Transferencia y transporte Este elemento funcional comprende tres pasos: 1) La transferencia desde un
vehículo pequeño de recogida hasta un transporte más grande; 2) El
transporte directamente a los lugares de transferencia21 o centros de
reciclado y 3) La transportación directa a los rellenos sanitarios.
En las ciudades que se tienen rellenos sanitarios o sitios de disposición final
muy alejados de los centros urbanos, se crean los centros de transferencia
donde los camiones recolectores van a depositar el contenido de la
recolección a tractocamiones o trailers 22 y éstos posteriormente trasladan la
carga a los rellenos sanitarios. A su vez en los espacios urbanos de difícil
acceso –generalmente los centros de las ciudades- se utilizan vehículos
19 Pasa por ejemplo con algunos cables u objetos que contienen cobre, al ser expuestos al fuego para reducirlos y vender los kilos. 20 Tchobanoglous, Theisen Hilary y A. Vigil. Gestión Integral de residuos sólidos. Op. Cit.14. 21 Las estaciones de transferencia son instalaciones en las cuales se descargan y almacenan temporalmente los residuos para poder posteriormente transportarlos a otro lugar para su tratamiento. Una vez allí se compactan y almacenan y se procede a trasportarlos en vehículos de mayor capacidad a la planta de tratamiento o al relleno sanitario. 22 Se calcula que la caja de un trailer o tractocamión, equivale a la carga de 8 camiones recolectores.
72
pequeños para recoger la basura que se depositan en uno más grande que
lo llevará al relleno sanitario.
2.2.6. Disposición final La disposición final de residuos sólidos o evacuación, es el último elemento
funcional del ciclo de un sistema de gestión de residuos sólidos.
En México existe una gran problemática a la que se enfrentan las
autoridades municipales, en lo que se refiere a los sitios de disposición final,
ya que mientras la sociedad demanda una mejor cobertura del servicio de
aseo y limpia, hay una exigencias cada vez más generalizada para que con
razón se preserve la buena marcha del medio ambiente, y de manera
particular lo que se refiere a la disposición final. 23
De acuerdo con la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos, la disposición final es la acción de depositar o confinar
permanentemente residuos en sitios e instalaciones cuyas características
permitan prevenir su liberación al ambiente y las consecuentes afectaciones
a la salud de la población y a los ecosistemas y sus elementos.24
23 Véase un muy interesante estudio elaborado por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) “Proyecto de Residuos Sólidos y Estudio de Impacto Ambiental en Zamora-Jacona, Michoacán” en www.sedesol.gob.mx. Consultado el 23 de enero de 2004. 24 Artículo 3, fracción V. Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos.
73
_____________________________________________________________
CAPÍTULO 2
ANTECEDENTES, ENTORNO Y MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO DE CULIACÁN
1. Datos generales del entorno; 1.1. Gobierno y administración; 1.1.1. El Departamento de Aseo y Limpia; 1.2. Infraestructura urbana; 1.3. Ingresos municipales; 1.4. Contexto político; 1.5. La basura un problema de gobernabilidad; 2. Marco jurídico general; 2.1.La Constitución General de la República; 2.2.Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; 2.3.Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos; 2.4.Normas oficiales mexicanas en materia ambiental;2.4.1. Norma Oficial Mexicana NOM-087-ECOL-SSA1-2002; 2.4.2. Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-083-SEMARNAT-2003; 2.5. Marco jurídico estatal y municipal; 2.5.1. La facultad reglamentaria del municipio; 2.5.2. El Reglamento de limpia, Recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos del municipio de Culiacán. _____________________________________________________________ 1. Datos generales del entorno El municipio de Culiacán1 se encuentra en la parte centro del estado Sinaloa.
En la ciudad del mismo nombre, se concentra el 80 por ciento de la población
del municipio. Culiacán cuenta con 17 sindicaturas2 y una alcaldía central.
Limita al norte con los municipios de Badiraguato y Mocorito, al sur y oeste
con el municipio de Cosalá y el estado de Durango y al noroeste con el
municipio de Angostura.3
1 El día 8 de abril de 1915, Culiacán se constituyó como municipio, comprendiendo en sus límites al actual municipio de Navolato, que fue formado el 27 de agosto de 1982. Por ello, la extensión territorial del municipio de Culiacán se modificó, ocupando hoy 4,758.90 Kilómetros cuadrados, representando el 8.2% del área estatal, contando con una población proyectada por el Consejo Estatal de Población para el año 2000 de 748,024 habitantes, que representan el 29.14% de la población total del Estado. 2 Las sindicaturas en Sinaloa es lo que en otros estados se conoce como las delegaciones municipales. A sus titulares se les denomina síndicos. Por ello, con frecuencia se les confunde con la figura de los síndicos que integran los cabildos en la mayoría de los ayuntamientos del país. A partir de 2005, en los ayuntamientos sinaloenses se incorporará la figura del síndico procurador. Consúltese Ley de Gobierno Municipal, en su artículos transitorios. Las 18 sindicaturas son: Central, Imala, Tepuche, Jesús María, Villa Adolfo López Mateos, Culiacancito, Sanalona, Las Tapias, Costa Rica, El Salado, San Lorenzo, Quilá, Eldorado, Emiliano Zapata, Higueras de Abuya, Baila, Tacuichamona y Aguaruto. 3 Los municipios que colindan con Culiacán son relativamente pequeños: Cosalá cuenta con 17 269 habitantes; Badiraguato, 37 815; Angostura, 43 827; Mocorito con 50 082 y Navolato con 145 622 habitantes. Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática; Censo General de Población y Vivienda. Varios años. Conteo de Población y Vivienda 1995;
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Tiene una superficie territorial de 7,044 kilómetros cuadrados de los cuales
4,714 corresponden a las llanuras o valles y el resto a elevaciones
geográficas. La población de este municipio es de 745 mil 537 habitantes.4
Tiene los cuatro ríos más caudalosos del Estado: Humaya, Tamazula,
Culiacán y San Lorenzo. Los ríos Humaya y Tamazula unen sus aguas
dando lugar al río Culiacán que pasa por la ciudad del mismo nombre.5
Cuenta con dos presas de almacenamiento. Sus principales actividades
productivas son la agricultura, la silvicultura, la ganadería, la minería, la
pesca y la industria.
Con el 8.2 por ciento de la superficie, ocupa el tercer lugar de extensión
territorial del Estado, y en él habita casi el 30 por ciento de la población. Es el
municipio con mayor producción y exportación de productos agrícolas en el
estado. Tiene más de 2 mil quinientos kilómetros carreteros y de caminos
pavimentados, revestidos y de terracería; un aeropuerto internacional; once
estaciones ferroviarias; doce centros de enseñanza superior; hospitales de
alta especialidad y una central internacional de autobuses.6
Culiacán tiene diversos retos que afrontar: una tasa de crecimiento acelerado
(sólo en los últimos 10 años han llegado a vivir 140 mil personas),7 con más
de 300 colonias y fraccionamientos que rodean el centro urbano.8 El
XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. Consejo Estatal de Población de Sinaloa; Departamento de Evaluación y Programas. 4 Censo INEGI 2000. 5 Por este fenómeno se le conoce como la ciudad de los tres ríos; inclusive uno de los proyectos urbanísticos más importantes lleva ese nombre. 6 Fuente: INEGI, XI y XII Censos Generales de Población y Vivienda, 1990 y 2000 Elaboración: Coesposin, Departamento de Evaluación y Programas. 7 Consejo Estatal de Población de Sinaloa; Departamento de Evaluación y Programas. 8 Jacobo García Amado. Culiacán, guía vial. México 2003 p 9-15.
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municipio registra anualmente un crecimiento de población del 2.6 por ciento
superior al que se registra en Sinaloa y en el país.
Las principales áreas urbanas del municipio son las comunidades de
Culiacán Rosales, Costa Rica, Eldorado, Quilá, El Diez, Culiacancito,
Leopoldo Sánchez Celis, Villa Adolfo López Mateos mejor conocido como El
Tamarindo, El Limón de los Ramos y Pueblos Unidos, aunque cabe aclarar,
que en la ciudad de Culiacán viven el 73 por ciento de los habitantes del
municipio.
TABLA No.4 Principales áreas urbanas del municipio
Viviendas TOTAL 745 537 166 990 Población Rural 138 788 29 097 Población Urbana 606 749 137 893 Culiacán Rosales 540 823 123 647 Costa Rica 21 661 4 723 Eldorado 13 575 3 097 El Diez 6 207 1 287 Quilá 5 381 1 142 Villa Adolfo López Mateos 5 126 1 104 Culiacancito 4 034 845 Pueblos Unidos 3 967 821 Leopoldo Sánchez Celis 3 089 609 El Limón de Los Ramos 2 886 618
Fuente: Ayuntamiento de Culiacán
Anualmente, el municipio recibe miles de trabajadores del centro y sur del
país, muchos de los cuales deciden quedarse a laborar en el municipio,
provocando presiones adicionales por servicios públicos.
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De las 1,060 pequeñas comunidades del municipio, el 92 por ciento tiene
menos de 500 habitantes,9 y se encuentran dispersos en zonas con
topografías muy accidentadas, con marcado rezago en sus servicios públicos
y escasa generación de empleos.10
El 81 por ciento de la población se ubica en el medio urbano, lo que genera
concentración de inversiones en la ciudad de Culiacán y en un número
reducido de sus sindicaturas.
1.1. Gobierno y administración
El ayuntamiento de Culiacán está conformado, además por el presidente
Municipal, por 18 regidores y un síndico procurador. El candidato que gana la
elección, asume el gobierno con 11 regidores de su partido y el síndico,
mismos que conforman su fórmula electoral, lo que garantiza que gobernará
el municipio con la mayoría. La figura del síndico procurador se incorporó en
las elecciones de noviembre de 2004, merced a una reforma a la
Constitución.
Uno de los hechos que explican la ineficacia de algunas áreas de los
ayuntamientos es sin duda la falta de actualización de su marco jurídico. De
ello es un ejemplo el Municipio de Culiacán, pues el Reglamento Interior del
Ayuntamiento del Municipio de Culiacán, data de 1980.11 En él se establece
un artículo en el que el Ayuntamiento se constituirá en Colegio Electoral y
calificará la elección de los integrantes del Ayuntamiento que deba
9 A ello hay que añadir 28 indígenas con una población de más de 5 mil personas. Véase Tanck de Estrada Dorothy. Los pueblos indios en la intendencia de Sonora-Sinaloa y Durango, Siglo XVIII. Paper. 10 Fuente: INEGI, XI y XII Censos Generales de Población y Vivienda, 1990 y 2000 Elaboración: Coesposin, Departamento de Evaluación y Programas. 11 Periódico Oficial “El Estado de Sinaloa” num. 137, del 14 de noviembre de 1980.
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sucederlo, lo que a todas luces habla del desfase de este ordenamiento
jurídico.12
Por lo que hace a su régimen interno de administración las funciones
administrativas se dividen en 5 grandes áreas: Secretaría del Ayuntamiento,
Tesorería, Oficialía Mayor, Secretaría de Planeación, Contraloría, Dirección
de Policía, Dirección de Tránsito. 13
Cuenta con organismos públicos paramunicipales como la Junta de Agua
Potable y Alcantarillado de Culiacán (Japac), el DIF, el Zoológico de
Culiacán, el Parque 87, la Comisión Municipal de Desarrollo de Centros
Poblados (Comun), el Rastro y la Crónica de Culiacán, así como por el
Tribunal Municipal de Conciliación y Arbitraje, que es un organismo
autónomo dotado de plena jurisdicción, cuya organización, funcionamiento,
competencia y procedimiento, se establece en la ley del Congreso del Estado
que regula la materia laboral municipal en el Estado.
1.1.1. El Departamento de Aseo y Limpia
El Departamento de Aseo y Limpia depende de la Dirección de Servicios
Públicos y ésta a su vez de la Oficialía Mayor. También dependen de esta
área los servicios públicos de alumbrado público, parques y jardines,
mercados, rastros y panteones. Este esquema administrativo implantado por
la administración 1999-2001, fue establecido bajo el criterio de que ésas son
áreas que requieren de criterios administrativos claros y específicos en su
funcionamiento para que haya más eficiencia en la atención de la demanda
12 Véase los artículos 7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20,21 y 22. 13 Véase Reglamento Interior de Administración del Municipio de Culiacán, aprobado en sesión de cabildo el 19 de julio de 1999, y que abroga el Reglamento Interior de Administración del Municipio de Culiacán, Sinaloa, publicado en el Periódico Oficial “El Estado de Sinaloa” de fecha 08 de enero de 1996.
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ciudadana; en virtud de lo cual este reglamento establece que la Dirección de
Servicios Públicos pase a formar parte de su estructura orgánica de la
oficialía mayor.
El Departamento de Aseo y Limpia de Culiacán tiene las atribuciones
siguientes: I.- Formular la planeación de la prestación de los servicios de
aseo y limpia; II.- Recolectar la basura, desperdicios o desechos localizados
en la vía pública, casas habitación, comercios, industrias, edificios públicos,
condominios y otros establecimientos; III.- Instrumentar programas de barrido
manual y barrido mecánico en las áreas de mayor concentración y tráfico;
IV.- Formular y operar los programas tendientes a la modificación, ampliación
y mejoramiento de las rutas de recolección, el horario, y la frecuencia del
servicio de aseo y limpia.
Así mismo elaborar e instrumentar programas encaminados a la limpieza de
lugares públicos y de lotes baldíos; VI.- Administrar el transporte, reciclaje,
procesamiento, aprovechamiento posterior y destino final de la basura; VII.-
Concertar con autoridades sanitarias y con los sectores social y privado la
realización de campañas especiales de limpieza; VIII.- Administrar y
supervisar los sitios de disposición final de la basura. Con el objeto de
proteger la salud pública. 14
1.2. Infraestructura urbana
La mancha urbana ha crecido de manera desproporcionada, a consecuencia
de una constante inmigración generada por el desarrollo agrícola y el ímpetu
de su comercio. Aunado a este problema una red vial insuficiente, un tránsito
14 Véase Artículo 30. Reglamento Interior de Administración del Municipio de Culiacán.
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desordenado, un transporte público ineficiente y una contaminación cada vez
más extendida en todos los espacios.
El 66 por ciento de la vialidad carece de pavimento; la ciudad no dispone de
un drenaje pluvial; más de 30 arroyos cruzan la ciudad con bajadas a los
ríos, provocando inundaciones en colonias populares y áreas céntricas de
inadecuadas canalizaciones.15
El sistema educativo en el municipio, registra la más alta cobertura de
escolaridad del estado con más de 233 mil estudiantes, lo que representa el
33.2 por ciento de su población escolar. Sin embargo, enfrenta rezagos entre
la población mayor de 15 años. Uno de cada tres culiacanenses no ha
terminado su educación básica.16
El municipio cuenta con 72 unidades médico asistenciales que representa el
17.2 por ciento de la infraestructura de primero y segundo nivel del sistema
estatal de salud, y conllevan a una cobertura del 91 por ciento de la
población total de Culiacán.17
De acuerdo con datos oficiales, en la ciudad de Culiacán, 99 de cada 100
habitantes cuentan con agua potable y en el medio rural, 81 de cada 100.18
Se atiende un total de 196 comunidades rurales. La ciudad de Culiacán
cuenta con agua potable las 24 horas del día. Se genera un caudal de 1,670
litros por segundo de aguas residuales, de las cuales el 90 por ciento son
15 Plan Municipal de Desarrollo Culiacán 1999-2002. Estudio introductorio. 16 Secretaría de Educación y Cultura del Estado de Sinaloa. www.sinaloa.gob.mx Consulta realizada el 21 de noviembre de 2002. 17 Gobierno del Estado de Sinaloa, Cuarto Informe de Gobierno 2002. p. 54. 18 Esta cifra ha sido cuestionada, pero la paramunicipal encargada del servicio público del agua potable, ha alcanzado un buen grado de eficiencia, aunque es difícil sostener que en la zona urbana 99 de cada 100 habitantes tiene este sistema, pues como lo mostramos atrás el crecimiento de la población es elevado y los servicios públicos no pueden avanzar casi a la par que la población. Consúltese: Primer Informe de Gobierno Municipal 2001-2003. p. 32.
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descargadas sin tratamiento al Río Culiacán por medio de los colectores
Rubí y Humaya, y el 10 por ciento restante son descargadas también crudas
al Dren Chiricahueto, ubicado al sur de la ciudad. Existe una planta tratadora
de aguas negras, una de las más modernas del país, que fue puesta en
marcha a finales de 2001.19
Culiacán cuenta con 2 737 calles,20 integradas por 10 vialidades de acceso,
14 estructurales, 42 primarias, 45 secundarias de primer orden, con una
longitud de 1’428,000 metros, de los cuales sólo están pavimentados
485,520 metros.21
El área de calles pavimentadas de concreto hidráulico, asfaltado, empedrado
y adoquinado en la ciudad de Culiacán es de sólo 34 por ciento y el rezago
equivale a 8 millones de metros cuadrados.22
La falta de pavimento en las calles, trastoca la continuidad de la estructura
vial de la ciudad y la comunicación de los habitantes, sobre todo en época de
lluvias.
Culiacán tiene 154 parques y 146 camellones, lo que hace 76 hectáreas de
áreas verdes; 6 mercados y 3 plazas comerciales, y 803 negocios que
expenden bebidas alcohólicas a decir, restaurantes, supermercados, bares,
salones de fiesta y discotecas.23
19 Junta de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Culiacán (JAPAC) Documento presentado al Cabildo de Culiacán. Febrero 24 de 2002. 20 Véase Jacobo García Amado, op. Cit. p.2. 21 Plan Municipal de Desarrollo 1999-2000. Estudio Introductorio. p. 27 22 Op. Cit. 23 Informe anual Oficialía Mayor del Municipio de Culiacán. Consúltese en la Crónica de Culiacán
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1.3. Ingresos municipales En la pasada década, la evolución de los ingresos municipales tuvieron una
dinámica precaria: de 1990 a 1998 crecieron en términos reales 1.4 por
ciento promedios anual, cifra inferior al crecimiento poblacional. De sus
componentes, los ingresos propios no crecieron mientras que las
participaciones federales lo hicieron en 35 por ciento.24
Estos resultados contrastantes indican que el esfuerzo tributario que
depende del municipio, no ha tenido resultados acordes a las tendencias del
ingreso público federal ni del dinamismo económico de Culiacán.
La principal causa del mal desempeño de los ingresos propios fue la caída
del 20 por ciento real de los impuestos, destacadamente el impuesto predial
urbano.
La deuda pública municipal, alcanzaba al finalizar la Administración 1996-
1998, un gran total de más de 178 millones, lo que representa el 35.8 por
ciento del presupuesto de ingresos. Al finalizar el año 2003, la deuda no
había variado mayormente.25
1.4. Contexto político
En 1995, el PRI pierde por primera vez la alcaldía que es ganada por el PAN,
quien ya había estado cerca de obtener esta posición en los tres trienios
anteriores. Inclusive, seis años antes, militantes de ese partido irrumpieron
24 Plan Municipal de desarrollo 1999-2001. Estudio elaborado por el maestro José Santos Maradiaga Ceceña, quien a su vez fungió como Tesorero Municipal de esa administración. 25 Véase cuenta pública del Municipio de Culiacán, segundo semestre. Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Sinaloa.
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violentamente al Palacio Municipal y prendieron fuego a algunas oficinas,
alegando fraude en los comicios. Hubo un muerto.
El gobierno panista que inició con grandes expectativas ciudadanas, terminó
siendo devorado por las inercias municipales a pesar de sus buenas
intenciones. Su novatez y el poco tino político para tratar asuntos
coyunturales, acabó por contribuir a la decepción de los electores, y
nuevamente el gobierno volvió a manos del PRI, en dos administraciones
subsecuentes.26
El actual ayuntamiento 2002-2004, ha sido el que ha tenido la conformación
más plural en la historia del municipio, pues el cabildo está integrado por
regidores representantes de PRI (11) PAN (4) PRD (1) PT (1) Partido
Barzonista (1) Convergencia Democrática (1).
1.5. La basura un problema de gobernabilidad Un hecho recurrente al inicio de cada administración es el estado en que
reciben el servicio de aseo y limpia. En el mes de enero, es recurrente que
exista un déficit en la operatividad de los camiones recolectores y los
habitantes de Culiacán ya se acostumbraron -que no resignaron- a recibir el
año nuevo con una ciudad sucia. El problema alcanzó su máximo grado de
agudización en la administración 1999-2001.
Al recibir el gobierno, la ciudad de Culiacán estaba inundada de basura. De
45 recolectores en activo, sólo 10 estaban funcionando, el resto, tenía
semanas y meses en el taller municipal. Las avenidas principales mostraban
los estragos de la falta de recolección. 26 En Noviembre de 2004, hubo nuevamente elecciones.
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La opinión pública se volcó entonces contra el Ayuntamiento y exigió de
inmediato la limpieza de la ciudad. Los medios de comunicación eran
receptores de la exigencia y desesperación ciudadanas. Había lugares del
municipio por el que no pasaba un recolector hacía un mes.
El presidente municipal entrante, Gustavo Guerrero Ramos, implementó un
plan de emergencia que redundó en 2 acciones inmediatas: contratar
camiones y camionetas para recolectar la basura rezagada y envió a sus
principales funcionarios a todos los programas de radio a dar una explicación
de lo sucedido, y la promesa de limpiar la ciudad en 5 días.
La reacción de la ciudadanía fue de comprensión, y el problema fue resuelto
momentáneamente. Este asunto sin embargo, alertaría al gobierno entrante
de la fragilidad de este servicio.
2. El marco jurídico general
2.1. La Constitución General de la República
La Constitución General de la República establece cinco artículos que hacen
alusión a los temas ambientales, que son 4º, 25º, 27º, 73º y 115º.
El artículo cuarto, que protege el desarrollo de la familia, así como la
protección de la composición pluricultural, establece que toda persona tiene
derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.
El artículo 25, que establece la rectoría del Estado en el desarrollo nacional
para garantizar que éste sea integral y sustentable, establece que los
sectores social y privado podrán participar para impulsar y organizar las
áreas prioritarias del desarrollo, bajo criterios de equidad social y
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productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y
privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés
público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando
su conservación y el medio ambiente.
El extenso artículo 27, que establece que la propiedad de las tierras y aguas
comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde
originariamente a la nación, quien tendrá en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público,
así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una
distribución equitativa de la riqueza pública.
De esta manera se dictan las medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas
y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y
de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento
de los centros de población.
Otro de los objetivos de este artículo es preservar y restaurar el equilibrio
ecológico- para el fraccionamiento de los latifundios- para disponer, la
organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el
desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura,
de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en
el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los
daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
El artículo 73, establece que el Congreso de la Unión tiene entre sus
facultades la de legislar sobre hidrocarburos y minerías, así como sobre
salubridad general de la república, por lo que revisará al órgano encargado y
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creado para tal caso27 las medidas adoptadas para prevenir y combatir la
contaminación ambiental.
De igual forma, el Congreso podrá expedir leyes que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de los
Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de
protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio
ecológico.
El artículo 115 que fue tratado con mayor detenimiento con anterioridad en
este trabajo, establece en su fracción III, inciso c, que los municipios tendrán
a su cargo, entre otros, las funciones y servicios públicos de: “Limpia,
recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos”, además de
otros servicios que tienen que ver con éste como es la de mercados y
centrales de abasto, panteones, rastro, calles parques y jardines.
Asimismo, los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales
relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la
zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.
2.2. Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
(LGEEPA), fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero
de 1988; su última reforma aplicada fue el 13 de junio de 2003, y es
reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados
27 Se refiere al Consejo de Salubridad General que depende directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y que en caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República.
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Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del
equilibrio ecológico, 28 así como a la protección al ambiente.29
Establece, entre otros asuntos, la garantía del derecho de toda persona a
vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar;
define los principios de la política ambiental y los instrumentos para su
aplicación; la preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente,
así como la prevención y el control de la contaminación del aire, agua y
suelo.
El capítulo II que concierne a la distribución de competencias y coordinación,
establece en su artículo 8, que los municipios están facultados para la
formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal; la
aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes
locales en la materia y la preservación30 y restauración31 del equilibrio
ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción
municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la
federación o a los estados.
28 Entiéndase por equilibrio ecológico, la relación de interdependencia entre los elementos que conforman el ambiente que hace posible la existencia, transformación y desarrollo del hombre y demás seres vivos; Consúltese la fracción XIV , artículo 3, de la LGEEPA. 29 Se considera Ambiente a el conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados. Véase Fracción I. del artículo 3 de la LGEEPA. 30 La preservación para estos fines se entiende como el conjunto de políticas y medidas para mantener las condiciones que propicien la evolución y continuidad de los ecosistemas y hábitat naturales, así como conservar las poblaciones viables de especies en sus entornos naturales y los componentes de la biodiversidad fuera de sus hábitat naturales. Véase fracción XXIV, artículo 3 de la LGEEPA. 31 Restauración es el conjunto de actividades tendientes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales; Véase fracción XXXIII, del artículo 3, de la LGEEPA.
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De igual forma, los faculta para la aplicación de las disposiciones jurídicas
relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente
ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo,
tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no
estén considerados como peligrosos.32
También la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la
protección al ambiente en los centros de población, en relación con los
efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados,
centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre
y cuando no se trate de facultades otorgadas a la federación o a los estados
en la mencionada ley.33
Los municipios están encargados también de formulación y conducción de la
política municipal de información y difusión en materia ambiental y la
formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al
ambiente. 34
2.3. Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de octubre de 2003, para
entrar en vigor el 6 de enero de 2004, la Ley General para la Prevención y
Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), es reglamentaria de las
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
32 Consúltese el artículo 137 de esta ley que establece una lista de elementos considerados como residuos sólidos peligrosos. Se considera a éstos como todos aquellos residuos, en cualquier estado físico, que por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas, representen un peligro para el equilibrio ecológico o el ambiente. Véase fracción XXXII del artículo 3, de la ley en mención. 33 Véase fracción IX del artículo 8 de la LGEEPA. 34 Véase fracciones XIII y XV del artículo 8 de la ley en mención.
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que se refieren a la protección al ambiente en materia de prevención y
gestión integral de residuos,35 en el territorio nacional.
Esta ley promueve la responsabilidad compartida de productores,
importadores, exportadores, comercializadores, consumidores, empresas de
servicio, y de las autoridades de los tres órdenes de gobierno para que el
manejo de los residuos sea el adecuado y proteja las condiciones
ambientales.
Establece así mismo, los mecanismos de coordinación que, en materia de
prevención de la generación, la valorización y la gestión integral de residuos,
corresponden a la Federación, las entidades federativas y los municipios,
bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX-G de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.36
Las entidades federativas tienen entre sus facultades las de formular,
conducir y evaluar la política estatal, así como elaborar los programas en
materia de residuos de manejo especial,37 acordes al Programa Nacional
para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y el de Remediación38
35 Se entiende por Gestión Integral de Residuos al conjunto articulado e interrelacionado de acciones normativas, operativas, financieras, de planeación, administrativas, sociales, educativas, de monitoreo, supervisión y evaluación, para el manejo de residuos, desde su generación hasta la disposición final, a fin de lograr beneficios ambientales, la optimización económica de su manejo y su aceptación social, respondiendo a las necesidades y circunstancias de cada localidad o región. Véase artículo 5, fracción X, de la LGPGIR. 36 Se refiere a las facultades que tiene el Congreso para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. 37 Los Residuos de Manejo Especial son aquellos generados en los procesos productivos, que no reúnen las características para ser considerados como peligrosos o como residuos sólidos urbanos, o que son producidos por grandes generadores de residuos sólidos urbanos. Véase artículo 5, fracción XXX, de la LGPGIR 38 Entiéndase como el conjunto de medidas a las que se someten los sitios contaminados para eliminar o reducir los contaminantes hasta un nivel seguro para la salud y el ambiente o prevenir su dispersión en el ambiente sin modificarlos, de conformidad con lo que se establece en esta Ley; Véase Artículo 5, fracc. XXVIII, de la LGPGIR.
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de Sitios Contaminados con éstos, en el marco del Sistema Nacional de
Planeación Democrática, establecido en el artículo 25 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. 39
Así mismo, expedir conforme a sus respectivas atribuciones, los
ordenamientos jurídicos que permitan darle cumplimiento conforme a sus
circunstancias particulares, en materia de manejo de residuos de manejo
especial, así como de prevención de la contaminación de sitios con dichos
residuos y su remediación.
Conforme a esta ley, los municipios tienen a su cargo las funciones de
manejo integral de residuos sólidos urbanos, que consisten en la recolección,
traslado, tratamiento, y su disposición final.
Entre las facultades que los municipios tienen para estos propósitos se
encuentran, la de formular por sí o en coordinación con las entidades
federativas, y con la participación de representantes de los distintos sectores
sociales, los Programas Municipales para la Prevención y Gestión Integral de
los Residuos Sólidos Urbanos, los cuales deberán observar lo dispuesto en
el Programa Estatal para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos
correspondiente.40
39 Véase Artículo 9, fracc. I. de la LGPGIR. Respecto al artículo 25 constitucional, se establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. (Las cursivas son del autor). 40 Como se verá más adelante, estos programas no siempre se llevan a cabo, lo que explica la falta de una política pública en materia de recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos sólidos.
90
De igual forma, emitir los reglamentos y demás disposiciones jurídico
administrativas de observancia general dentro de sus jurisdicciones
respectivas, a fin de dar cumplimiento a lo establecido en la presente Ley y
en las disposiciones legales que emitan las entidades federativas
correspondientes; controlar los residuos sólidos urbanos; prestar, por sí o a
través de gestores, el servicio público de manejo integral de residuos sólidos
urbanos, observando lo dispuesto por esta ley y la legislación estatal en la
materia.
También están facultados para otorgar las autorizaciones y concesiones de
una o más de las actividades que comprende la prestación de los servicios
de manejo integral de los residuos sólidos urbanos; establecer y mantener
actualizado el registro de los grandes generadores de residuos sólidos
urbanos,41 verificar el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, normas
41 De acuerdo con la LGPGIR, los generadores de residuos peligrosos tienen las siguientes categorías: I. Grandes generadores; II. Pequeños generadores, y III. Microgeneradores. (Artículo 44); Los generadores de residuos peligrosos, deberán identificar, clasificar y manejar sus residuos de conformidad con las disposiciones contenidas en esta Ley y en su Reglamento, así como en las normas oficiales mexicanas que al respecto expida la Secretaría. En cualquier caso los generadores deberán dejar libres de residuos peligrosos y de contaminación que pueda representar un riesgo a la salud y al ambiente, las instalaciones en las que se hayan generado éstos, cuando se cierren o se dejen de realizar en ellas las actividades generadoras de tales residuos(Artículo 45) Los grandes generadores de residuos peligrosos, están obligados a registrarse ante la Secretaría y someter a su consideración el Plan de Manejo de Residuos Peligrosos, así como llevar una bitácora y presentar un informe anual acerca de la generación y modalidades de manejo a las que sujetaron sus residuos de acuerdo con los lineamientos que para tal fin se establezcan en el Reglamento de la presente Ley, así como contar con un seguro ambiental, de conformidad con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.( Artículo 46) Los pequeños generadores de residuos peligrosos, deberán de registrarse ante la Secretaría y contar con una bitácora en la que llevarán el registro del volumen anual de residuos peligrosos que generan y las modalidades de manejo, sujetar sus residuos a planes de manejo, cuando sea el caso, así como cumplir con los demás requisitos que establezcan el Reglamento y demás disposiciones aplicables.( Artículo 47). Las personas consideradas como microgeneradores de residuos peligrosos están obligadas a registrarse ante las autoridades competentes de los gobiernos de las entidades federativas o municipales, según corresponda; sujetar a los planes de manejo los residuos peligrosos que generen y que se establezcan para tal fin y a las condiciones que fijen las autoridades de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios competentes; así como llevar sus propios residuos peligrosos a los centros de acopio autorizados o enviarlos a través de transporte autorizado, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. El control de los microgeneradores de residuos peligrosos,
91
oficiales mexicanas y demás ordenamientos jurídicos en materia de residuos
sólidos urbanos e imponer las sanciones y medidas de seguridad que
resulten aplicables.
Participar en el control de los residuos peligrosos generados o manejados
por micro generadores,42 así como imponer las sanciones que procedan, de
acuerdo con la normatividad aplicable y lo que establezcan los convenios
que se suscriban con los gobiernos de las entidades federativas respectivas,
de conformidad con lo establecido en esta ley; coadyuvar en la prevención
de la contaminación de sitios con materiales y residuos peligrosos y su
remediación; efectuar el cobro por el pago de los servicios de manejo integral
de residuos sólidos urbanos y destinar los ingresos a la operación y el
fortalecimiento de los mismos. 43
Una de los capítulos que hay que destacar por cuanto a la participación
ciudadana, es que este ordenamiento prevé la obligatoriedad para que los
tres órdenes de gobierno conformen un Sistema de Información sobre la
Gestión Integral de Residuos, que permita que las personas puedan ser
debidamente informadas conforme a lo establecido en la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental.
Establece entre sus bases el crear un sistema de información relativa a la
generación y gestión integral de los residuos peligrosos, sólidos urbanos y de
manejo especial, así como de sitios contaminados y remediados.44
corresponderá a las autoridades competentes de los gobiernos de las entidades federativas y municipales. (Artículo 48), de la LGPGIR. 42 Son establecimientos industriales, comerciales o de servicios que generan una cantidad de hasta cuatrocientos kilogramos de residuos peligrosos al año o su equivalente en otra unidad de medida. Véase Artículo 5, Fracc. XIX, de la LGPGIR 43 Véase artículo 10, fracciones I.II, III, IV,V,VI,VII,VIII, IX y X, de la LGPGIR 44 El articulado del capítulo IV referente al Derecho a la información es el siguiente: Artículo 37. Las autoridades de los tres ordenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, integraran el sistema de información sobre la gestión integral de
92
Respecto a la formulación y conducción de la política en materia de
prevención, valorización y gestión integral de los residuos a que se refiere
esta ley, la expedición de disposiciones jurídicas y la emisión de actos que
de ella deriven, así como en la generación y manejo integral de residuos,
según corresponda, se observaran entre otros, el principio de que el acceso
público a la información, la educación ambiental y la capacitación, para lograr
la prevención de la generación y el manejo sustentable de los residuos. 45
2.4. Normas Oficiales Mexicanas en Materia Ambiental
Conforme a la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, para garantizar la sustentabilidad46 de las actividades económicas,
residuos, que contendrá la información relativa a la situación local, los inventarios de residuos generados, la infraestructura disponible para su manejo, las disposiciones jurídicas aplicables a su regulación y control y otros aspectos que faciliten el logro de los objetivos de esta ley y los ordenamientos que de ella deriven y de la ley general del equilibrio ecológico y la protección al ambiente; la ley de transparencia y de acceso a la información publica y demás disposiciones aplicables. Artículo 38. Las autoridades de los tres ordenes de gobierno elaboraran y difundirán informes periódicos, sobre los aspectos relevantes contenidos en los sistemas de información a los que se hace referencia en el presente capitulo. Artículo 39. Los tres ordenes de gobierno elaboraran, actualizaran y difundirán los inventarios de generación de residuos peligrosos, residuos sólidos urbanos y residuos de manejo especial, de acuerdo con sus atribuciones respectivas, para lo cual se basaran en los datos que les sean proporcionados por los generadores y las empresas de servicios de manejo de residuos, conforme a lo dispuesto en la presente ley y en los ordenamientos jurídicos que de ella deriven. Además, integraran inventarios de tiraderos de residuos o sitios donde se han abandonado clandestinamente residuos de diferente índole en cada entidad, en los cuales se asienten datos acerca de su ubicación, el origen, características y otros elementos de información que sean útiles a las autoridades, para desarrollar medidas tendientes a evitar o reducir riesgos. la integración de inventarios se sustentara en criterios, métodos y sistemas informáticos, previamente acordados, estandarizados y difundidos. 45 Véase artículo 2, fracción VII. 46 Se entiende por sustentabilidad o desarrollo sustentable XI.- Desarrollo Sustentable: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores del carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras; Véase artículo 3, fracción XI, de la ley en mención.
93
faculta a la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(Semarnat), a emitir Normas Oficiales Mexicanas en Materia Ambiental 47
Ello con el objeto de establecer los requisitos, especificaciones, condiciones,
procedimientos, metas, parámetros y límites permisibles que deberán
observarse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas, en aprovechamiento
de recursos naturales, en el desarrollo de actividades económicas, en el uso
y destino de bienes, en insumos y en procesos.48
Asimismo, considerar las condiciones necesarias para el bienestar de la
población y la preservación o restauración de los recursos naturales y la
protección al ambiente; estimular o inducir a los agentes económicos para
reorientar sus procesos y tecnologías a la protección del ambiente y al
desarrollo sustentable; otorgar certidumbre a largo plazo a la inversión e
inducir a los agentes económicos a asumir los costos de la afectación
ambiental que ocasionen, y fomentar actividades productivas en un marco de
eficiencia y sustentabilidad.49
2.4.1. Norma Oficial Mexicana NOM-087-ECOL-SSA1-200250 Publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 17 de febrero de 2003, 51
establece los requisitos para la separación, envasado, almacenamiento,
47 Véase Sección IV, relativo a las Normas Oficiales Mexicanas en Materia Ambiental, artículos 36, 37 y 37bis. La expedición y modificación de las normas oficiales mexicanas en materia ambiental, están sujetas al procedimiento establecido en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 48 Ibídem 49 Ibídem. 50 Norma Oficial Mexicana NOM-087-ECOL-SSA1-2002, Protección ambiental-Salud ambiental-Residuos peligrosos biológico-infecciosos-Clasificación y especificaciones de manejo. 51 Esta norma abroga a su similar NOM-087-ECOL-1995 y su aclaración publicada en el citado órgano informativo el 12 de junio de 1996. Los residuos peligrosos biológico-infecciosos se han venido manejando en términos de las regulaciones ambientales antes
94
recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos
peligrosos biológico-infecciosos52 que se generan en establecimientos que
presten atención médica.53
Clasificación de los establecimientos generadores de residuos peligrosos biológico-infecciosos de acuerdo con la norma NOM-087-
ECOL-SSA1-2002
TABLA 5
NIVEL I NIVEL II NIVEL III
• Unidades hospitalarias de 1 a 5 camas e instituciones de investigación con excepción de los señalados en el Nivel III.
• Laboratorios clínicos y bancos de sangre que realicen análisis de 1 a 50 muestras al día.
• Unidades hospitalarias psiquiátricas.
• Centros de toma de muestras para análisis clínicos.
• Unidades hospitalarias de 6 hasta 60 camas;
• Laboratorios clínicos y bancos de sangre que realicen análisis de 51 a 200 muestras al día;
• Bioterios que se dediquen a la investigación con agentes biológico-infecciosos, o
• Establecimientos que generen de 25 a 100 kilogramos al mes de RPBI.
• Unidades hospitalarias de más de 60 camas;
• Centros de producción e investigación experimental en enfermedades infecciosas;
• Laboratorios clínicos y bancos de sangre que realicen análisis a más de 200 muestras al día, o
• Establecimientos que generen más de 100 kilogramos al mes de RPBI.
Fuente: norma NOM-087-ECOL-SSA1-2002
señaladas, sin embargo fue necesario actualizar la NOM-087-ECOL-1995, tomándose en consideración las experiencias y competencias de los sectores involucrados en su cumplimiento, con el fin de que sus disposiciones sean operativas y adecuadas para proteger el medio ambiente y la salud de la población en general. Véase introducción a la norma. 52 Los Residuos Peligrosos Biológico-Infecciosos (RPBI) son aquellos materiales generados durante los servicios de atención médica que contengan agentes biológico-infecciosos y que puedan causar efectos nocivos a la salud y al ambiente. Véase apartado 3.13. 53 El 1 de noviembre de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, con carácter de proyecto la Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-087-ECOL-SSA1-2000, Protección ambiental- Salud ambiental-Residuos peligrosos biológico-Infecciosos-Clasificación y especificaciones de manejo, mismo que fue elaborado de manera conjunta con la Secretaría de Salud, con el fin de que dentro de los 60 días naturales siguientes a su publicación, los interesados presentaran sus comentarios ante el Comité Consultivo Nacional de Normalización para la Protección Ambiental.
95
De acuerdo al apartado 6.2.1 de la norma en las áreas de generación de los
establecimientos generadores, se deberán separar y envasar todos los
residuos peligrosos biológico-infecciosos, de acuerdo con sus características
físicas y biológicas infecciosas, conforme a la siguiente tabla: 54
Tipos de residuos contagiosos y su manera de separar y envasar
TABLA 6
TIPO DE RESIDUOS ESTADO FISICO ENVASADO COLOR
4.1 Sangre Líquidos Recipientes herméticos Rojo
4.2 Cultivos y cepas de agentes infecciosos
Sólidos Bolsas de polietileno Rojo
4.3 Patológicos Sólidos Bolsas de polietileno Amarillo
Líquidos Recipientes herméticos Amarillo
4.4 Residuos no anatómicos Sólidos Bolsas de polietileno Rojo
Líquidos Recipientes herméticos Rojo
4.5 Objetos punzo cortantes Sólidos Recipientes rígidos polipropileno
Rojo
Fuente: norma NOM-087-ECOL-SSA1-2002
54 Durante el envasado, los residuos peligrosos biológico-infecciosos no deberán mezclarse con ningún otro tipo de residuos municipales o peligrosos. Las bolsas deberán ser de polietileno de color rojo traslúcido de calibre mínimo 200 y de color amarillo traslúcido de calibre mínimo 300, impermeables y con un contenido de metales pesados de no más de una parte por millón y libres de cloro, además deberán estar marcadas con el símbolo universal de riesgo biológico y la leyenda Residuos Peligrosos Biológico-Infecciosos (Apéndice Normativo), deberán cumplir los valores mínimos de los parámetros indicados en la tabla 3 de esta Norma Oficial Mexicana. Las bolsas se llenarán al 80 por ciento (80%) de su capacidad, cerrándose antes de ser transportadas al sitio de almacenamiento temporal y no podrán ser abiertas o vaciadas.6.4.2 Para la recolección y transporte de residuos peligrosos biológico-infecciosos se requiere la autorización por parte de la SEMARNAT. Dicho transporte deberá dar cumplimiento con los incisos a), b), d) y e) del numeral 6.4.1 de esta Norma Oficial Mexicana.
96
La norma establece que la recolección y el transporte de los residuos
peligrosos biológico-infecciosos deberá realizarse de la siguiente manera:
sólo podrán recolectarse los residuos que cumplan con el envasado,
embalado y etiquetado o rotulado como se establece en el punto 6.2 de dicha
Norma Oficial Mexicana; los residuos peligrosos biológico-infecciosos no
deben ser compactados durante su recolección y transporte; los
contenedores referidos deben ser desinfectados y lavados después de cada
ciclo de recolección. Los vehículos recolectores deben ser de caja cerrada y
hermética, contar con sistemas de captación de escurrimientos, y operar con
sistemas de enfriamiento para mantener los residuos a una temperatura
máxima de 4°C (cuatro grados Celsius).
Los vehículos con capacidad de carga útil de 1,000 Kg. o más deben operar
con sistemas mecanizados de carga y descarga. Durante su transporte, los
residuos peligrosos biológico-infecciosos sin tratamiento no deberán
mezclarse con ningún otro tipo de residuos municipales o de origen
industrial. Para la recolección y transporte de residuos peligrosos biológico-
infecciosos se requiere la autorización por parte de la SEMARNAT. 55
2.4.2. Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-083-SEMARNAT-2003 La Norma Oficial Mexicana NOM-083-ECOL-1996,56 establece las
condiciones que deben reunir los sitios destinados a la disposición final de
los residuos sólidos municipales, conocidos como rellenos sanitarios. Pero en
sesión ordinaria celebrada el 23 de julio de 2003, el Comité Consultivo
55 Véase el apartado 6.4.1., incisos a,b,c,d, y e; igualmente, el apartado 6.4.2. 56 Publicada el 25 de noviembre de 1996, en el Diario Oficial de la Federación
97
Nacional de Normalización de Medio Ambiente y Recursos Naturales aprobó
su modificación y actualización, por considerar que era necesario contar con
un instrumento normativo más acorde con los requerimientos actuales.57
Esta norma establece las especificaciones de selección del sitio, el diseño,
construcción, operación, monitoreo, clausura y obras complementarias de un
sitio de disposición final de residuos sólidos municipales.
De acuerdo con la fracción 5.2, los sitios de disposición final se clasifican de
acuerdo a la cantidad de residuos sólidos municipales a ingresar en
toneladas por día, de acuerdo con lo que se indica en la siguiente tabla:
Tabla No.7 Clasificación de los sitios de disposición final
Tipo Tonelaje recibido Ton/día
A Mayor a 100 B 50 hasta 100 C 10 y menor a 50 D Menor a 10
Fuente: Norma Oficial Mexicana NOM-083-ECOL-1996
Entre las especificaciones que la norma establece para la selección del sitio,
existen disposiciones mínimas que deben cumplirse como: las restricciones
para la ubicación del sitio; las distancias mínimas a la pista más cercana de 57 Por acuerdo del citado Comité se constituyó el grupo de trabajo para la formulación del Proyecto de Norma Oficial Mexicana en cuestión, el cual estuvo integrado por personal técnico de las dependencias, instituciones y empresas como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat); Procuraduría Federal de Protección al ambiente (Profepa); Instituto Nacional de Ecología; Comisión Nacional del Agua (CNA); Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL); Secretaría de Salud (SS); Alianza Unidos Amigos del Medio Ambiente, A.C.; Instituto Nacional de Recicladores (Inare); Colegio de Ingenieros Ambientales de México, A:C. (CINAM); Comisión Mexicana de Infraetructura Ambiental (COMIA); Colegio de Ingenieros Geólogos de México; Asociación Nacional de Industrias del Plástico, A. C., Gobierno del Distrito Federal, Asociación Nacional de Industria Química, A.C.; Instituto de Ingeniería de la UNAM; Compromiso empresarial para el manejo integral de los Residuos Sólidos (Sustenta); Asociación Mexicana para el Control de los Residuos Sólidos y Peligrosos, A:.C.; (AMCRESPAC); Gobierno del Estado de México-Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ).
98
un aeropuerto deben ser: a) De 3,000 m. (tres mil metros) cuando maniobren
aviones de motor a turbina. b) De 1,500 m. (mil quinientos metros) cuando
maniobren aviones de motor a pistón.
Así mismo, no se deben ubicar sitios dentro de áreas naturales protegidas, a
excepción de los sitios que estén contemplados en el plan de manejo de
éstas. En localidades mayores de 2,500 habitantes, el límite del sitio de
disposición final debe estar a una distancia mínima de 500 m (quinientos
metros), contados a partir del límite de la traza urbana existente o
contemplada en el plan de desarrollo urbano.
No debe ubicarse en zonas de: marismas, manglares, esteros, pantanos,
humedales, estuarios, planicies aluviales, fluviales, recarga de acuíferos,
arqueológicas; ni sobre fallas, cavernas o fracturas geológicas. No se debe
ubicar en sitios donde se puedan producir movimientos de suelo o roca por
procesos dinámicos ni tampoco en zonas donde existan o se puedan generar
grandes asentamientos diferenciales que lleven a fallas estructurales en
obras civiles.
Por lo que hace al sitio de disposición final se debe localizar fuera de zonas
de inundación con periodos de retorno menores a 100 años. En caso de no
cumplir lo anterior, se debe demostrar que no existirá obstrucción del flujo en
el área de inundación o posibilidad de deslaves o erosión que afecten la
estabilidad física de las obras que integren el relleno sanitario.
Con respecto a la distancia de ubicación del sitio de disposición final, con
respecto a cuerpos de agua superficiales con caudal continuo, lagos y
lagunas perennes, debe ser de 500 m (quinientos metros) como mínimo.
99
La ubicación entre el límite del sitio de disposición final y cualquier pozo de
extracción de agua para uso doméstico, industrial, riego y ganadero, tanto en
operación como abandonados, debe ser de 100 metros adicionales a la
proyección horizontal de la mayor circunferencia del cono de abatimiento. En
ningún caso la distancia al pozo puede ser menor de 500 metros.58 Los
estudios que se deben realizar, según sea el tipo de sitio por desarrollar, son
los siguientes:
Tabla No8.- Estudios y análisis previos requeridos para la construcción de sitios de disposición final
Estudios y análisis A B C
Geológico y Geohidrológico Regionales X Evaluación Geológica y Geohidrológica X X Topográfico X X X Geotécnico X X X Generación y composición de los RSM X X X Generación de biogás59 X X Generación de lixiviado60 X X
Fuente: Mejorar la calidad de los servicios urbanos; en busca de incentivos válidos. 3ra., edición, Instituto del Banco Mundial, Washington, 1997.
Los sitios de disposición final, deberán alcanzar los siguientes niveles
mínimos de compactación:
58 Véase los apartados 6., 6.1, 6.1.1,a) b)., 6.1.2 ,6.1.3, 6.1.4 ,6.1.5 ,6.1.6, 6.1.7, 6.1.8, Norma Oficial Mexicana NOM-083-ECOL-1996. 59 Las biogás es una mezcla gaseosa que resulta el proceso de descomposición anaerobia de la fracción orgánica de los residuos sólidos, constituida principalmente por metano y bióxido de carbono. Véase Norma Oficial Mexicana NOM-083-ECOL-1996. 60 Lixiviado: líquido contaminante que se forma por reacción, arrastre o percolación, siendo el resultado del paso de un disolvente, generalmente agua, a través de un estrato de residuos sólidos y que contiene en disolución y/o suspensión, sustancias contenidas en los mismos. Véase Norma Oficial Mexicana NOM-083-ECOL-1996.
100
Tabla No9- Requerimientos de Compactación
SITIO Compactación de los residuos kg/m3 Recepción de Residuos Sólidos Ton/día
A1 > 700 > 750 A
A2 > 600 100 – 750
B > 500 50 – 100
C > 400 10 – 50
Fuente: Mejorar la calidad de los servicios urbanos; en busca de incentivos válidos. 3ra., edición, Instituto del Banco Mundial, Washington, 1997.
Los sitios de disposición final deberán contener las siguientes obras complementarias:61
Tabla No. 10 Obras complementarias requeridas de acuerdo al tipo de disposición final
A B C
Caminos de acceso X X X Caminos interiores X X Cerca perimetral X X X Caseta de vigilancia y control de acceso X X X Báscula X X Agua potable, electricidad y drenaje X X Vestidores y servicios sanitarios X X X Franja de amortiguamiento (Mínimo 10 metros) X X X Oficinas X Servicio Médico y Seguridad Personal X
Fuente: Mejorar la calidad de los servicios urbanos; en busca de incentivos válidos. 3ra., edición, Instituto del Banco Mundial, Washington, 1997.
61 Consúltese asimismo para estos temas la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN), publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de julio de 1992 y sus reformas; El reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (RLFMN), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 1999. y -NMX-EC-17020-IMNC-2000, Criterios generales para la operación de varios tipos de unidades (organismos) que desarrollan la verificación (inspección).
101
Esta norma establece así mismo una serie de especificaciones para la
clausura de esto de estos sitios en general y específicamente a los rellenos
sanitarios.
2.5. Marco Jurídico Estatal y Municipal El marco jurídico del estado de Sinaloa en materia de la recolección,
traslado, tratamiento y disposición final de residuos sólidos, contiene en
esencia las disposiciones que la Constitución General, las leyes federales y
las normas oficiales, misma que se establecen en la Constitución Política del
Estado de Sinaloa, la Ley de Gobierno Municipal, la Ley del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley de Desarrollo Urbano y la Ley
de Salud.
2.5.1. La facultad reglamentaria del municipio
El artículo 115 de la Constitución le reconoce al municipio personalidad
jurídica con patrimonio propio. Le compete expedir, de acuerdo con las bases
normativas que establezcan las legislaturas de los estados, los bandos de
policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general en sus respectivas jurisdicciones. La
facultad reglamentaria es la responsabilidad de elaborar reglamentos que
normen el funcionamiento interno y la vida comunitaria del municipio. Es la
capacidad que tienen los ayuntamientos de traducir las leyes federales y
estatales en medidas administrativas adecuadas al municipio. Cada
ayuntamiento está facultado para elaborar y expedir el bando de policía y
buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas,
de acuerdo con las normas contenidas en la Constitución Política de los
102
Estados Unidos Mexicanos, en la Constitución política del estado, en las
leyes orgánicas municipales, en las leyes de hacienda municipal y en otras
leyes de aplicación municipal. 62
2.5.2. El Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado, Tratamiento y Disposición final de Residuos del Municipio de Culiacán
El reglamento de Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final
de residuos del municipio de Culiacán, fue aprobado por el Cabildo el 17 de
julio de 2002 abrogando el Reglamento de Aseo y Limpia del Municipio de
Culiacán, Sinaloa que había sido aprobado en 1995.63
Este nuevo reglamento incorpora un capítulo que adiciona el régimen jurídico
de la concesión, señalándose las cláusulas que, aun cuando no estuviesen
inscritas en el contrato-concesión, se entenderán incluidas, como es el caso
de las sanciones administrativas de los beneficiarios del servicio de
concesión por incumplimiento. Se establece asimismo un capítulo para
quienes infrinjan este reglamento.64 El servicio de aseo y limpia domiciliaria
62 En México los municipios sólo tienen facultades de expedir reglamentos, pero hay otros sistemas políticos como el argentino y el brasileño en donde sus municipios pueden aprobar leyes. 63 Periódico Oficial “El Estado de Sinaloa”, número 119, segunda sección, de 4 de octubre de 1995. 64 Véase Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado, Tratamiento y Disposición final de Residuos del Municipio de Culiacán. Artículo 69. La multa máxima que puede aplicarse como consecuencia de una violación al reglamento de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, será el equivalente a cien veces el salario mínimo general vigente en la zona económica a que pertenece este municipio. Artículo 70. Quien infrinja las disposiciones de este reglamento y sea considerado reincidente, podrá ser sancionado hasta con el doble del máximo especificado en el capítulo correspondiente, sin exceder el límite máximo previsto por el artículo anterior. Para los efectos de este artículo, se considera reincidente el infractor que cometa una o más faltas de las que señala este reglamento, dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que cometió la anterior. Artículo 71. Si el infractor acredita ante la autoridad municipal ser jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día. Artículo 72. Si el infractor demuestra ante la autoridad municipal ser trabajador no asalariado, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso. Artículo 73. Si el infractor no pagare las multa impuesta, podrá ser permutada por el arresto correspondiente,
103
continúa siendo gratuito, así como el cobro a comerciantes, industriales y
prestadores de servicios, conforme a las tarifas establecidas en la Ley de
Hacienda Municipal.
Así mismo, se establecen los servicios adicionales que el Ayuntamiento
puede prestar a los particulares, entre los que se encuentran la recolección
de basura a establecimientos comerciales, industriales, o de prestación de
servicios; los viajes especiales por recolección de basura fuera de servicio
ordinario; limpia de predios baldíos y construcciones ruinosas, y la
disposición final de basura en lugares de confinamiento autorizado, previo
pago del derecho que establece la ley fiscal en materia de municipios.
El servicio público de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición
final de residuos, comprende: la limpieza en las calles, avenidas, calzadas,
paseos, bulevares, camellones, circuitos viales, glorietas, pasos peatonales,
aceras, plazas, parques públicos, mercados, y demás áreas públicas y sitios
de uso común; la recolección de basura, desperdicios o desechos de
cualquier procedencia que se encuentre en la vía pública, sitios públicos o de
uso común; el traslado y entierro o cremación de cadáveres de animales
encontrados en la vía pública, establecimientos oficiales, o cualquier otro
lugar público dentro del perímetro del municipio; el traslado, procesamiento,
aprovechamiento y destino final de la basura, desperdicios, residuos o
desechos.65
que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. Artículo 74. Las sanciones que se refiere el artículo 65 se aplicarán tomando en consideración las circunstancias siguientes: A) Gravedad de la infracción; B) Reincidencia; C) Condiciones personales y económicas del infractor; y D) Las modalidades y demás circunstancias en que la misma se haya cometido; Artículo 75. La imposición de las sanciones corresponde al Presidente Municipal. 65 Véase artículo 3, fracciones I,II,III,IV., Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado, Tratamiento y Disposición final de Residuos del Municipio de Culiacán.
104
El servicio público puede prestarse directamente por el Ayuntamiento; con el
concurso del Gobierno del Estado o de los organismos públicos
paraestatales; en coordinación o asociación con otros municipios; por medio
de paramunicipales; y previa concesión que se otorgue a particulares.66
Los habitantes del municipio tienen por obligación mantener limpias sus
propiedades y posesiones, así como la vía pública y los sitios de uso común.
Los peatones y conductores de vehículos deben abstenerse de arrojar
basura a esos sitios públicos.67
Por otra parte son obligaciones de los propietarios, poseedores y moradores
de casas-habitación: mantener limpia la banqueta y parte proporcional de la
calle al frente de sus viviendas; sacar la basura resultante de la limpieza del
interior de sus hogares, de la banqueta y calle en un recipiente adecuado y
cerrado, con una hora de anticipación, únicamente en los días y horario de
recolección que fije la Dirección de Servicios Públicos; separar la basura en
desechos orgánicos e inorgánicos, en recipientes especiales y depositarlos
en los frentes de sus domicilios, o en los contenedores o vehículos que
señale la Dirección de Servicios Públicos; recoger los depósitos de basura,
inmediatamente después de que se realice el servicio de recolección;
trasladar al relleno sanitario, o basurero o lugar que la Dirección de Servicios
Públicos indique, los desechos no comprendidos como basura domiciliaria,
tales como muebles, escombros, chatarra, materiales de construcción,
troncos y ramas de árboles y todo desecho de volumen excesivo y mantener
limpios los terrenos de su propiedad o posesión que no tengan
construcción.68
66 Artículo 12, fracciones I,II,III,IV,V. Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado, Tratamiento y Disposición final de Residuos del Municipio de Culiacán. 67 Artículo 24, op.cit. 68 Artículo 25, fracciones I,II,III,IV,V,VI y VII, op. Cit.
105
El reglamento obliga a los propietarios o encargados de estacionamientos y
talleres para la reparación de automóviles, carpinterías, tapicerías, pinturas y
otros establecimientos similares, a trasladar por su cuenta al lugar que les
indique la Dirección de Servicios Públicos, los residuos sólidos que generen,
previa separación de residuos orgánicos e inorgánicos; y cumplir con las
normas ecológicas establecidas para tal efecto.69
Así mismo, a los propietarios y administradores de hospitales, clínicas,
sanatorios, puestos de socorro, consultorios, médicos, laboratorios y demás
establecimientos que generen residuos infecto-contagiosos, tienen la
obligación de separar rigurosamente los residuos infecto-contagiosos, y
depositarlos en bolsas de material plástico de color rojo, además de la
clasificación en recipientes especiales de los desechos orgánicos e
inorgánicos. En todo caso, será obligación de los propietarios y
administradores de los establecimientos arriba mencionados, incinerar los
residuos infecto-contagiosos, ya sea con equipos propios o en empresas que
realicen tal actividad.70
69 Artículo 29 del Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado, Tratamiento y Disposición final de Residuos del Municipio de Culiacán. 70 Artículo 34, op., cit..
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_____________________________________________________
CAPÍTULO 3
DIAGNÓSTICO SOBRE OPERATIVIDAD Y FACTORES IMPRODUCTIVOS DEL SISTEMA DE ASEO Y LIMPIA DEL MUNICIPIO DE CULIACÁN
1. Consideraciones generales; 1.2. El personal del departamento de aseo y limpia; 1.3. Sistema de recolección; 1.4. Procesos de recolección; 1.5. Del titular de aseo y limpia; 1.6. Supervisores de recolección; 1.7. Producción de basura; 1.8. El servicio de recolección de basura; 1.8.1. Administración 1.8.2. Limpieza de áreas para eventos masivos; 1.8.3. Instalación de tambos para depósito de basura; 1.8.4. Desazolve de fosas sépticas; 1.8.5. Barrido mecánico; 1.8.6. Barrido manual; 1.8.7. Separación y tratamiento de residuos; 1.8.8. Operación del relleno sanitario; 1.9. Del personal para la recolección; 1.10. El diseño de las rutas; 1.11. El desempeño de los recolectores; 1.11.1. Gasto por reparación de recolectores; 1.11.1. La obsolescencia de los vehículos; 1.12. El taller municipal. __________________________________________________________________________ 1. Consideraciones generales El diagnóstico sobre la situación que guarda la administración pública
municipal y en particular el servicio de aseo y limpia, tiene dificultades que
hasta ahora no han merecido atención, y que tienen que ser tomadas en
cuenta.
Cada tres años hay una ruptura de programas. No existe continuidad en los
objetivos, pues se actúa con cierto machismo administrativo:1 En el área de
aseo y limpia, cada gobierno comienza su gestión pintando de distinto color
los recolectores, poniéndoles otros logotipos, rediseñando las rutas de
recolección –pues se argumenta que las diseñadas por la administración
anterior no fueron adecuadas-, cambiándole el nombre al departamento de
1 En una definición personal, se entiende esta expresión como el querer imponer programas y cambiar procesos, para hacer valer la nueva autoridad, sin tomar en cuenta los factores y las condiciones existentes, sólo porque fueron implementadas por otras administraciones.
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aseo y limpia,2 y despidiendo sin evaluar a funcionarios que además de
experiencia, han sido capacitados con recursos del propio ayuntamiento.
Todo diagnóstico exige información confiable. En el departamento de aseo y
limpia como en prácticamente en toda la administración municipal, existe una
información oficial y otra real. Se mide la eficiencia del servicio en relación al
número de llamadas en la radio y en las notas del periódico.3 Pero
independientemente de esto, subyace una serie de deficiencias, que hace
cada vez más costoso el servicio y además, de menor calidad.
La poca atención que le merece al ayuntamiento y a los funcionarios de nivel
jerárquico superior el servicio de aseo y limpia, hace que éste desarrolle sus
actividades sin que haya una evaluación de sus logros e insuficiencias.
Aunque existe un piso de normalidad y una gran experiencia en el área
operativa4, los resultados del servicio de aseo y limpia tienen que mejorarse
sustancialmente.
Además, y aunque se obtiene demasiada información sobre las diferentes
actividades que se desarrollan en el departamento (personal, combustible,
pesos y viaje de recolectores, estímulos, tiempos extra, etc.), generalmente
dicha información está incompleta o el formato en el que se presenta resulta
inútil para dar un seguimiento preciso sobre el desempeño de los recursos
humanos, materiales y financieros.
2 Algunas de las denominaciones: Departamento de Protección al Ambiente; Departamento para la Conservación de la limpieza; Departamento de Sustentabilidad Ambiental. 3 Que por otra parte resultan ser no muy buenos indicadores, como lo indica la encuesta, el 57 por ciento de la población no calla las inconformidades del servicio de información. Véase encuestas en los anexos. 4 Más del 60 por ciento del personal está sindicalizado y tiene por lo menos ocho años de servicio.
108
Las valoraciones de carácter general que en este capítulo se detallan,
además de un proceso de investigación de campo que incluye entrevistas
con encargados de áreas de las últimas tres administraciones, contienen
también una serie de reflexiones, opiniones y propuestas de servidores
públicos y ciudadanos en lo general, interesados en el mejoramiento de este
servicio que han sido recogidos durante el proceso de investigación y desde
la responsabilidad directa del área.
No son pocos los aciertos y las aportaciones de las distintas administraciones
municipales en este terreno. Sin embargo, hay que destacar las deficiencias
porque el sistema de aseo y limpia en Culiacán es hoy en día un tanto
obsoleto, deficiente y costoso, de ahí la necesidad de diseñar una política
pública adecuada que, inscrita en un acuerdo que sobrepase los tiempos
fatales de las administraciones, involucre a un conjunto de ciudadanos que
garantice que los esfuerzos y las medidas emprendidos en una
administración, no sean desestimadas sin una objetiva valoración por
quienes empiezan un gobierno.
1.2. El personal del servicio de aseo y limpia El personal del departamento de aseo y limpia de Culiacán está compuesto
por 110 operadores de camiones recolectores; 205 peones;5 61 barrenderos;
10 supervisores; 5 mecánicos; 2 basculistas6 ; 3 almacenistas; 4 operadores
5 Utilizo esta categoría porque está inscrito en el tabulador de puestos de prácticamente todos los departamentos de aseo y limpia que conozco, aunque no comparta la denominación pues siento que conlleva una carga despectiva. 6 En el relleno sanitario de Culiacán, opera una báscula que pesa la basura de cada camión, con lo que se lleva un control de la cantidad de toneladas recogidas al día. Véase Tchobanoglous, Theisen Hilary y A. Vigil. Gestión Integral de residuos sólidos. Op. Cit. P. 145, quienes consideran que “Las cantidades de residuos sólidos generadas, separadas para reciclaje, y recolectadas para un procesamiento adicional o para su evacuación es de una importancia fundamental en todos los aspectos de la gestión de residuos sólidos”
109
de barredora;7 3 operadores de maquinaria pesada; 7 administrativos y 10
auxiliares de educación ambiental.8
Es el área donde se encuentra el mayor número de personas sindicalizadas
y la segunda área del ayuntamiento que cuenta con mayor personal, sólo
superada por la Dirección de Policía.9
TABLA No.11Distribución del personal del Depto. de Aseo y Limpia por área
Función Desempeñada Cantidad de
Empleados Recolección 284 Barrido Manual 61 Relleno Sanitario 11 Educación Ambiental 10 Oficina 11 Brigada 42
Total de Empleados 419 Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Servicios Públicos del H. Ayuntamiento de Culiacán
1.3. Sistema de recolección
Proceso central, el sistema de recolección y limpia no cuenta con una
adecuada planeación. Los trabajos de recolección (con sus recorridos
especiales, remolques, contenedores); brigadas de limpieza, (limpieza de
alcantarillas, arrastres, animales muertos, etc.), barridos manual y mecánico;
se realizan por diferentes equipos –supervisores incluidos- que recorren en
repetidas ocasiones las mismas áreas de la ciudad.10
7 Que realizan otro tipo de labores, pues éstas casi nunca operan. 8 Fuente: Departamento de Aseo y Limpia del Ayuntamiento de Culiacán. Con información recabada el 4 de noviembre de 2003. 9 Es ilógico que un área que tiene más de 400 empleados, tenga nivel de jefatura de departamento, al igual que el Departamento de Cartillas que tiene 7 empleados, el Departamento de Protección Civil que tiene 4 o el Departamento de Atención Ciudadana que tiene 2. Además que sus titulares tengan el mismo sueldo. 10 Con frecuencia se puede ver grupos de trabajadores e inspectores que han llegado a un mismo punto en el día pues no se trabaja sobre un plan de trabajo establecido. Ello se debe en gran medida a la rotación del personal y a la ausencia de programas con sus respectivos responsables.
110
El ayuntamiento de Culiacán presta su servicio de recolección domiciliaria y a
algunos edificios públicos, así como también se encarga de la limpieza de
calles y avenidas. Están concesionados a cuatro empresas los servicios de
recolección a hoteles, comercios, algunas instituciones públicas y empresas
de diversas ramas; una empresa especializada en el tratamiento de residuos
infectocontagiosos y residuos peligros en clínicas y hospitales, tiene la
concesión de los mismos.11
En 1999,12 se depositaron en el relleno sanitario 172 mil 153 toneladas de
residuos sólidos municipales; en el año 2000, 208 mil 067 toneladas; en
2001, 212 172. 01; en 2002, 218 113. 23 y en 2003, 235 143.80.13
1.4. Procesos de recolección
Hay varias causas que explican la deficiencia en el sistema de recolección,
pero una de las más importantes es que este proceso se realiza casa por
casa en todas las zonas, pues salvo en cuatro fraccionamientos, no existen
contenedores en las esquinas.14
11 Entre estos concesionarios existe un caso muy interesante: la concesión a un trabajador jubilado del departamento aseo y limpia que con dos camiones presta los servicios de recolección y traslado con resultados muy aceptables a la colonia con mayor número de habitantes como lo es Infonavit-Barrancos que se encuentra al noreste de la ciudad. La concesión le fue otorgada en 1995. 12 En este año es cuando se instala la báscula del relleno sanitario, y de esta manera se comienza a llevar la contabilidad de la recolección diaria. 13 Fuente: Departamento de Aseo y Limpia, con la información de la oficina del relleno sanitario. 14 En la administración 1993-1995, se instalaron cerca de 50 contenedores en algunas colonias, pero la falta de un sistema adecuado de recolección y la falta de orientación de la ciudadanía terminaron por hacer fracasar esta intención pues éstos se convirtieron en pequeños basureros.
111
Así mismo el diseño inadecuado de los recorridos (rutas pequeñas o
demasiado grandes); el tiempo que los peones pierden en la preselección15 y
el tiempo perdido debido a la disposición inadecuada de la basura (tambores
muy pesados, bolsas rotas, vidrios, ramas, etc.); la baja recolección,
especialmente los sábados y domingos. 16
Cuando llueve, la basura aumenta considerablemente su peso y hace más
complicada su recolección; además el desazolve de rejillas del drenaje
pluvial de la ciudad, se convierte también en una labor extra, que debe ser
atendida a cualquier hora.17
Una realidad que padece el municipio de Culiacán, como otras muchas en el
país, es que la limpieza en las calles, aceras, plazas, predios, jardines,
parques públicos, mercados, estacionamientos y vías públicas, se dificulta
por la escasa colaboración ciudadana en el proceso de recolección.
1.5. Del titular de aseo y limpia
El jefe del departamento no trabaja en las mejores condiciones y no tiene
forma de evaluar el desempeño del personal a su cargo. Se desconoce con
exactitud las funciones que realiza gran parte del personal, pues la carga de
trabajo y el poco apoyo que generalmente se le ofrece hace que no le dé
tiempo para supervisar y evaluar los trabajos en este sentido.18
15 Los bajos salarios de los empleados, y la escasa de mano de obra para un trabajo tan pesado como el de la recolección, ha hecho que la preselección sea tolerada por los distintos gobiernos municipales. 16 Muchas de éstas causas se deben a la poca colaboración ciudadana. 17 En algunas colonias cuando llueve los vecinos arrojan la basura a las corrientes de agua que pasa por las calles lo que hace que las rejillas del drenaje se tapen y general además de inundaciones, una gran cantidad de basura en las calles. 18 A ello hay que añadir las innumerables reuniones de trabajo convocadas por el presidente municipal, los regidores y los funcionarios de primer nivel, que consumen una buena parte del tiempo. Otro elemento que vale la pena destacar el permanente requerimiento de los
112
Como pocos el servicio de recolección genera tanta presión social. Ello hace
que las medidas que se toman tiendan más que todo a aplacar la
impaciencia ciudadana, criterio que en ocasiones se confronta con los ritmos
que una programa debe llevar a cabo.19
A esto habrá que añadir que no siempre llega a esa área una persona con el
perfil adecuado, pues hay que recordar que el diseño para las largas
campañas obligan a los candidatos a adquirir muchos compromisos que
luego se pagan con áreas como éstas, que es una de las que más recursos
públicos consumen en un ayuntamiento.
1.6. Supervisores de recolección
Los supervisores juegan un papel muy importante en esta área, pero hay
causas que explican por qué no siempre se rinden buenas cuentas en cuanto
a la recolección. El primer elemento es que todos son sindicalizados y en la
mayoría de los casos responden a lógicas de autoridad distintas, cuando por
la naturaleza de su trabajo estas plazas deberían ser ocupadas por personal
de confianza.
Ello provoca que la mayoría de los supervisores de recolección no tengan
autoridad sobre los conductores. De eso se deriva que no reportan ni
corrigen las anomalías cometidas por los conductores de los recolectores por
ejemplo: faltas injustificadas constantes, retardos, abandono de recorridos de
recolección, cargas parciales, salidas anticipadas, descomposturas
medios de comunicación especialmente en los programas de radio, a los que tiene que acudir por órdenes expresas del presidente municipal. 19 Con frecuencia sucede que los eventos no programados como una manifestación, un evento de carácter social, una feria, genera una considerable cantidad de basura, que tiene que recogerse sin que haya sido planeado con anterioridad, lo que provoca que se distraiga la recolección sí programada de las colonias.
113
demasiado frecuentes de las unidades etc. No existe un responsable o
encargado directo del cuidado (conservación) del equipo e instalaciones con
que cuenta el departamento de aseo y limpia
1.7. Producción de basura En el municipio de Culiacán cada habitante produce un promedio de 920
gramos de basura, lo que arroja casi 700 toneladas diarias.20 El peso
promedio por bolsa de basura recogida es de 2.33 Kg., de las más de 188 mil
viviendas formales e informales.21 El 73% por ciento de la basura procede de
casa-habitación y el 17% de la basura proviene de la industria, comercio y
servicios.22
A pesar de las campañas de concientización ciudadana23 para que los
habitantes de Culiacán no arroje basura a las calles y banquetas, éstas
desafortunadamente no han cumplido con su cometido. Diariamente los
20 A esto habría que añadir que la ciudad de Culiacán recibe aproximadamente 50 mil personas diariamente que vienen de todo el estado y de otras partes del país, por lo que en ocasiones la recolección ha alcanzado las 750 toneladas de basura para un día normal. Esta cantidad son estimaciones fueron proporcionadas por la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Estado de Sinaloa. Otra cosa que hay que hacer ver es que El promedio del mes de julio aumenta por grados de humedad, crecimiento de pastos y bledo, rama y hoja de lluvia, redistribución de basura en calles por arroyos. El número de bolsas crece entre 2 y 5%. En suma: Aumenta el peso aunque el volumen lo hace marginalmente. Se prevé el 30% sostenido hasta el mes de septiembre. Humedad: 25% Aumento de pastos y bledo: 40% arroyos ramaje y follaje por lluvia: 2% Total 30% menos. 21 Aquí hay que establecer que según el Censo de Población del INEGI y los datos proporcionados por la Junta de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Culiacán, el número de viviendas oscila alrededor de las 140 mil, pero no se toma en cuenta las viviendas informales que no son considerados por el censo. Un ejemplo de ello son las viviendas provisionales que se construyen en las afueras de la ciudad, en algunos campos agrícolas y en algunas comunidades rurales del municipio. 22 Fuente: Informe anual de labores Oficialía Mayor del Ayuntamiento de Culiacán. Enero de 2001. 23 Véase en el anexo la encuesta sobre la casi nula penetración que han tenido estos programas; un porcentaje mínimo de la población los recuerda.
114
ciudadanos arrojan a estos espacios además de canales, arroyos y baldíos
entre 3.5 y 4 toneladas diariamente.24
1.8. El servicio de recolección de basura El servicio domiciliario de recolección en el municipio de Culiacán es gratuito.
Aunque éste es una obligación municipal, la constitución en su artículo 115, 25no establece si deba o no ser gratuito. En algunos municipios del país,
como son los casos de Tampico, Morelia y Torreón, se cobra por este
servicio.26
El Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado, Tratamiento y Disposición
Final de residuos del Municipio de Culiacán,27 señala una serie de funciones
para el departamento de aseo y limpia, pero en la práctica las principales
actividades que desarrolla esta área son: 1.- Recolección de basura. 2.-
Operación del Relleno Sanitario. 3.- Barrido manual. 4.- Barrido mecánico. 5.-
Desazolves. 6.- Limpieza de áreas para eventos masivos. 7.- Retiro de
animales muertos. 8.- Retiro de ramas. 9.- Instalación de tambos para
depósito de basura. 10.- Educación ambiental.28. Como se ve, y lo
comentaremos más adelante, no se encuentran aquí, el proceso de
separación ni tratamiento de residuos sólidos.
24 Cálculo efectuado con base en la recolección de los días 11, 12 y 13 de junio de 2001. Oficialía Mayor. Ayuntamiento de Culiacán. 25 Ello no es que esté mal, pues finalmente es una norma general. 26 Hay que aclarar que en estos municipios el ayuntamiento presta el servicio y lo cobra como es el caso por ejemplo del servicio de agua potable; hay municipios en que el servicio está concesionado (El caso de Ahome y Guasave, en Sinaloa), pero no se le cobra directamente al ciudadano, sino que el propio ayuntamiento le paga el servicio al concesionario. También existe el caso que sea el concesionario cobre directamente al usuario. 27 Véase lo referente en el capítulo 3. 28 Una de las deficiencias de la facultad reglamentaria de los ayuntamientos es precisamente que las áreas administrativas no tienen un total apego a lo que establecen los reglamentos. Este por supuesto, no es un caso exclusivo del Ayuntamiento de Culiacán.
115
1.8.1. Administración
Aquí habría que empezar por decir que el departamento de aseo y limpia
como las demás áreas, y como sucede en muchos municipios del país, no
tienen un presupuesto anual asignado. Es decir, no hay manera de planear
los gastos, que es obvio decirlo no siempre son iguales para todas las áreas.
Uno de los cálculos más difíciles de elaborar es el referente al costo de
servicio de aseo y limpia, pues la tesorería responde a las necesidades que
se van presentando en la semana. De esta manera, el jefe de aseo y limpia
tiene que compartir su responsabilidad de mantener limpia la ciudad con la
de la gestionar permanentemente recursos para enfrentar sus necesidades
de operación.
En general, el personal no tiene claros los objetivos que se persiguen en el
departamento ni la importancia de su contribución para conseguirlos.
1.8.2. Limpieza de áreas para eventos masivos
Una tarea importante que para el área de aseo y limpia implica un esfuerzo
extraordinario es la limpieza previa, durante y posterior, a los eventos
públicos, como pueden ser las Exposiciones Organizadas por las
organizaciones ganaderas y de agricultura, Forja y Conexpo, las verbenas ,
el Festival Cultural Yoreme,29 Expoeduca, desfiles cívicos, manifestaciones y
demás. En un año pueden enumerarse hasta 351 limpiezas en promedio,
para este tipo de eventos.
Estos eventos, consumen una gran cantidad de recursos que no siempre se
prevén, pues además estos servicios se prestan en horas que no son hábiles 29 Es un encuentro anual que convoca a todos los grupos étnicos del país.
116
y generan una gran cantidad de horas extras de trabajo, combustibles y
alimentación. Estas brigadas entran a trabajar a altas horas de la noche
cuando culminan estos eventos, pues debe amanecer limpio el lugar. Lo
mismo pasa con los eventos de fines de semana, ya que gran parte del
personal operativo es sindicalizado.
1.8.3. Instalación de tambos para depósito de basura30
Este proceso es una muestra de lo desfasado que se encuentra el servicio
de aseo y limpia, pues lo que deberían ser contenedores, son tambos. Estos
recipientes son preparados en un pequeño taller ubicado en el Relleno
Sanitario, provisto con una máquina de soldar y herramienta para pintar. Se
instalan en lugares públicos de gran afluencia, como son las aceras de las
principales calles y avenidas de la ciudad, plazas, escuelas, entre otras.
El inconveniente que muestran estos recipientes es que no son de fácil
manejo y en ocasiones se convierten en pequeños basureros y en
consecuencia, en focos de infección.
1.8.4. Desazolve de fosas sépticas
Este servicio se presta en apoyo a las colonias populares en las cuales el
gobierno municipal no ha dotado con el servicio de drenaje sanitario. En
estos casos el ciudadano construye fosas sépticas las cuales son
desazolvadas por una pipa de 10,000 litros provista con una motobomba. El
promedio anual es de 976 servicios.
1.8.5. Barrido Mecánico 30 Son recipientes de 200 litros que contenían diversos materiales, entre ellos aceites y pinturas. Una vez utilizados sus contenidos con partidos en dos para su utilización o se utilizan completos.
117
En la actualidad,31 este servicio es prácticamente inexistente, pues en el
mejor de los casos, sólo opera una barredora. El municipio cuenta con cuatro
barredoras, que fueron adquiridas hace poco más de 15 años. Tres de ellas
han llegado a estar fuera de circulación hasta más de un año en el taller. El
gasto en reparación de las barredoras es demasiado alto32 (aún en las
barredoras de modelo reciente).
1.8.6. Barrido Manual
El barrido manual es el que se realiza por las principales calles de la ciudad.
Los trabajadores con categorías de peones, apoyados en sus herramientas
de trabajo como son escobas, carro contenedor de basura y recogedor
atienden principalmente el centro de la ciudad, incluyendo el cuadro
comercial, mercados, entre otras áreas, manteniendo el barrido en 90
kilómetros de calles apoyados con 60 elementos.
Como se describe, el equipo que se utiliza es muy tradicional y viejo, en
comparación con una serie de aditamentos para el barrido de banquetas y
plazas que actualmente existen.
1.8.7. Separación y tratamientos de residuos sólidos Si a un programa ha afectado las decisiones arbitrarias que se toman al inicio
de cada administración, ese ha sido el que tiene que ver con la separación y
tratamiento de residuos sólidos.
31 Diciembre de 2003. 32 De acuerdo a las cotizaciones, el precio para el arreglo de las barredoras en el taller es de cien mil pesos cada una. Ello no garantiza que queden en buen estado. El costo promedio de estas unidades nuevas es de alrededor de un millón de pesos, y de 350 mil si se compran usadas en Estados Unidos.
118
Las causas son diversas, pero destacamos dos: la poca conciencia
ambiental que aún existe en la población del municipio, la insuficiencia de
programas ambientales y la interrupción permanente de los programas
emprendidos en este sentido por el ayuntamiento.
En el trienio 1996-1998, se llevó a cabo uno de los programas más conocido
llamado “Separa”. Se instalaron algunos contenedores con distintos colores
para separar la basura orgánica de la inorgánica. Se difundió ampliamente
en los medios de comunicación. Lo que prometía ser un muy buen inicio
inexplicablemente se interrumpió y los gobiernos subsiguientes no
implementaron un programa en este sentido.
Sin embargo, los distintos esfuerzos aunque esporádicos, y la iniciativa de
algunos centros educativos han generado una inquietud que ha hecho
posible que en algunos hogares se haya instalado ya la cultura de la
separación.
De entre estos esfuerzos cabe destacar los que la administración 1999-2001
implementó en cinco escuelas. Alumnos y maestros, llevan diariamente los
residuos de cartón y latería, separados mismos que son depositados en
contenedores para el caso. Semanalmente, la empresa privada con la que se
firmó un convenio, recoge estos contenedores y paga una módica cantidad
que va directamente a los fondos de la escuela para la reparación y
mantenimiento de los edificios. Este programa tiene funcionando cuatro
años.
119
1.8.8. Operación del Relleno Sanitario
El relleno sanitario del municipio se encuentra a 14 kilómetros del centro de
la ciudad, en un poblado que se le denomina Lomas de Rodriguera. Cumple
en lo general con los requisitos que le marca las normas oficiales
establecidas por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
SEMARNAT, y que reglamentan la elección de los sitios para la disposición
final de la basura, así como las medidas constructivas que deben contener.33
El 12 de octubre de 1992, el Ayuntamiento de Culiacán solicitó a la
Secretaría de la Reforma Agraria la expropiación de 100 hectáreas, de
terrenos del ejido denominado La Presita, para destinarlo a un programa
municipal de relleno sanitario. Después de una serie de estudios, el 30 de
agosto de 2000, se expidió el Decreto Presidencial por el que se expropia
dicho terreno para los fines requeridos.34
Desde su apertura en 1990, se han abierto y cerrado 8 cajas o celdas,35
todas ellas con el sistema de impermeabilización, captación de lixiviados36 y
pavimentación del área de circulación de la caja. Cada caja tiene una
duración de entre un año y dos.
El inconveniente es que la mancha urbana lo está rodeando y con el paso del
tiempo habrá dificultades para que buena parte de este terreno sea utilizado
para este fin.
33 Véase para el caso el capítulo 3, de la Norma Oficial Mexicana NOM-083-ECOL-1996. 34 Aunque los trámites comienzan en 1992, el terreno comenzó a utilizarse desde 1990. Por este terreno el ayuntamiento hubo de pagar 3,953,605.56 pesos. 35 Se trata de una gran pozo donde se coloca una membrana (especie de hule) para evitar que los lixiviados penetren a los mantos acuáticos, que se va llenando y se le distribuye una capa de tierra cada mes, de tal manera que esta caja se llena con basura y capas de tierra. 36 Con una pipa de 10,000 litros se extrae lixiviados, extrayendo 30,000 litros por día, reinyectándolos en las cajas ya canceladas. Con personal que labora en el relleno sanitario se checa 2 veces al día que los quemadores de Biogás se encuentren encendidos.
120
Con relativa frecuencia se retrasa el tapado de basura ya que el Municipio no
tiene suficiente maquinaria para apoyar este proceso, lo que provoca malos
olores y contaminación al medio ambiente.
Al interior del relleno sanitario, efectúan la llamada pepena, más de 300
personas a los cuales el ayuntamiento les dotó de una credencial, para poder
controlar sobre su actividad, condicionándolos a que no trabajaron con ellos
sus hijos, así como menores de edad.
1.9. Del personal para la recolección La contratación de personas, conocidos como peones, para la recolección es
un asunto complicado en Culiacán, considerando las condiciones
climatológicas y los bajos salarios que perciben.37 Los bajos sueldos y la falta
de servicios médicos a pesar de las condiciones de riesgo38 hacen difíciles la
contratación de este tipo de personal. Generalmente aceptan contratarse con
la esperanza de después de algunos años puedan sindicalizarse. Se
considera que un peón recorre diariamente en una jornada de trabajo entre 6
y 7 kilómetros por turno e individualmente levanta un promedio de 2
toneladas.
Otro problema es que se cuenta sólo con un camión para transportar al
personal al relleno sanitario y son muy frecuentes las demoras a la hora de
entrada. Cabe hacer notar que los días lunes falta un promedio del 10 por
37 Generalmente ganan el salario mínimo, y obtienen un ingreso mayor por los ingresos de la preselección de cartón, metales y latería que venden en tiendas que se encuentran en camino del relleno sanitario. Todas las administraciones comienzan tratando de corregir este problema, pero desisten al existir carencia de mano de obra y quienes aceptan trabajar lo hacen bajo la condición de que se les permita la preselección. 38 Es cotidiano que estos trabajadores resulten con cortaduras, quemaduras o desmayos en el transcurso de sus jornadas.
121
ciento del personal, problema que con las más diversas medidas no han
podido resolver las distintas administraciones.39
A ello hay que añadir que se pierde mucho tiempo en la descarga de
combustible, pues los sistemas establecidos son muy obsoletos y fueron
elaborados hace más de diez años. De la misma forma, hay un retraso en el
cambio de turno, pues en ocasiones el chofer del turno anterior no vacía su
carga dejándole esa responsabilidad al chofer que le sigue. Lo mismo pasa
con las ponchaduras de los camiones.
Un problema que no ha podido ser resuelto son las desviaciones de ruta de
los camiones recolectores en el trayecto al relleno sanitario, unas veces para
vender el producto de la preselección de la basura, así como para tomar sus
alimentos, entre otros.
La rotación de conductores se presenta con mayor frecuencia en las
unidades de mayor antigüedad, las cuales, constantemente ingresan al taller.
(Esta puede ser una de las principales causas). Dicho sistema de asignación
de camiones no permite que los conductores se responsabilicen del cuidado
de una unidad. Hay casos en que un mismo chofer utiliza hasta cuatro
recolectores diferentes en un mes.
La frecuencia con que los conductores cambian de camión evita el
conocimiento de las características particulares de funcionamiento de cada
unidad, tales como: calentamientos, consumos de aceite (motor, transmisión,
diferencial, hidráulico), estado de las llantas, sistema hidráulico, sistema
eléctrico, suspensión, sistema de frenos, transmisión y diferencial.
39 Existe problemas de desintegración familiar y adicciones en las personas de estas áreas. Las medidas a las que me refiero tienen que ver con sanciones administrativas, retiro de actividades sin goce de sueldo, pero como comento no han funcionado en las distintas administrativas.
122
Los conductores de mayor experiencia son asignados a los camiones de
modelo más reciente. Esto que es un acto de justicia, trae también como
consecuencia, que los conductores menos capacitados, sean asignados a
camiones que requieren de mayores cuidados para su operación.
1.10. El diseño de rutas El diseño de las rutas de recolección ha variado muy poco en los últimos diez
años. De hecho sólo se adecuan al crecimiento normal de la ciudad, pero no
existe un rediseño técnicamente elaborado. Existen 91 rutas40 que
representan 3,255.48 km. de traslado. La distancia que se recorre por
servicio de recolección es de 1,237.55 km., lo que da un total de 4,493.03
km. Es decir, el 72.4% del kilometraje total se utiliza en traslado y el 27.6%
del kilometraje total se utiliza en recolección.
Como se dijo con anterioridad, uno de los graves problemas del municipio de
Culiacán es el déficit de pavimento que padecen sus calles. Ello impacta
directamente en la calidad del servicio de recolección.41 Del total de las rutas,
el 15 por ciento de los recolectores lo hacen sobre calles pavimentadas; el 20
por ciento por pavimento-terracería42 ; el 40 por ciento lo hace por terracería
y el 4 sobre pavimento empedrado.
40 Esta cifra corresponde al 24 de agosto de 2003. En la actualidad, la página web del ayuntamiento establece que existen 117, información que no corresponde a la realidad de acuerdo con la investigación del caso, que incluye una entrevista con el encargado del relleno sanitario y el jefe de inspectores que tiene 20 años de experiencia en esta área y es quien diseña las rutas. 41 Sólo en el mes de junio de 2000, hubieron de ser reparadas 300 neumáticos por pinchaduras. Fuente: II informe de labores de la Oficialía Mayor, Taller Municipal. Enero 7 de 2001. Archivo Municipal. 42 Que incluye en una misma ruta tanto pavimento como terracería (sin pavimento).
123
No hay sistema de recolección en el mundo que soporte la recogida de
residuos sólidos todos los días. Con excepción de ciertas zonas, como son
los centros históricos, colonias, centros comerciales, mercados, la
recolección no debe realizarse diariamente, pues aparte de costoso, termina
por no prestarse un servicio eficiente, pues el ciudadano tiende a no
cooperar con lo que en el proceso de recolección le corresponde.
En Culiacán, en el 31% de las rutas se presta el servicio de colección 6 días
a la semana;43 el 7% cada 5 días; el 12.2% cada 4; el 15.7, cada 3; el 26%
cada dos días y el 7% un día a la semana.44
1.11. Del desempeño de los recolectores45
El ayuntamiento de Culiacán cuenta con un total de 57 recolectores,46 que
por razones que explicaremos no funcionan todos los días. Con base en un
seguimiento de 15 días sobre el comportamiento de los recolectores,
promedio general, solo 35 camiones circulan al día (62%). De 26 turnos (15
Días) los camiones laboraron solamente 18 turnos promedio (69% del total).
Este es uno de los motivos que las rutas diseñadas terminen desechándose,
pues para establecer horarios y rutas definidas, se tendría que partir un
funcionamiento regular de los camiones que no existe.
El 21% de camiones laboraron de 25 a 29 turnos aplicando el 100% (de 26).
El 18% de las unidades, casi las mismas que cubrieron el 100%, laboraron 43 Son las áreas céntricas de la ciudad, donde además se asientan colonias de los más altos niveles de ingresos, por lo que el promedio de producción de basura es mayor. La encuesta que se da a conocer en este trabajo, nos demuestra que es aquí donde se tiene la mejor percepción del sistema de recolección de basura pues, la gente relaciona la calidad del servicio con la frecuencia con la que se realiza. Aunque hay algo de razón en ello (en el municipio llega a haber temperaturas de hasta 45 grados en verano), no es del todo cierto. 44 Véase anexo, cuadros 3 y 4. 45 Estudio realizado en el mes de julio de 2003. 46 De ellos tres camiones están prestados a sindicaturas (5%).
124
de 1 a 4 turnos solamente. El 33% de los recolectores laboró de 10 a 20
turnos (de 26).
El rendimiento promedio de combustible es de 1.91 Kms/litro de diesel. Los
49 recolectores recorrieron en 15 días ó 26 turnos, 54,555 Km. (110,000 al
mes). De los cuales 77,000 fueron improductivos de traslado.
En esta lectura, el promedio diario recorrido por el recolector fue de 61 km.
Son 11 más que el dato mencionado como promedio general de 50Kms.
resultado de lectura durante tres meses. Lo cual incrementaría
sustancialmente los resultados de desgaste relacionado con recorridos
improductivos.
El 45% de camiones recorrieron entre 48 y 86 Km. por turno. O bien, elevado
el dato al día, recorrieron entre 92 Km. y 169 Km. diarios.47 El promedio
general de recolección por hora de los camiones es de 1.3 toneladas.
En un análisis de desempeño chofer- camión recolector para 15 días, se
encontró que del total de toneladas producidas (6,125), repartidas en 15 días
de los cuales equivalen a 11 turnos, hay choferes que laboran hasta 11 y
hasta 13 turnos (Félix Bejarano Gerardo), mientras que otros apenas
alcanzaron 2 (Jesús Castro, entre otros) y casos de 1 turno de 11 (como
David Gasca, entre otros).
Por otro lado, mientras algunos choferes levantaron un máximo de 143
toneladas en el periodo unos más apenas cargaron 5.4 toneladas en los 11
turnos.
47 Véase anexo, cuadro 5.
125
Cada camión tiene una capacidad promedio instalada de 8 toneladas por
viaje. Pero no siempre un camión llega al relleno sanitario con la capacidad
completa. Existen varias razones pero menciono dos: el mal diseño de las
rutas hace que un camión que tiene que estar de regreso de su ruta en el
relleno sanitario a las 14:00, sólo lleve un 45% de su carga y son las 13:30
horas y tenga que partir. Hay colonias que se encuentran a 14 kilómetros del
relleno sanitario. Además, el 70 por ciento de los camiones pasan por la
principal avenida de Culiacán (Álvaro Obregón) que por consiguiente acusa
serios problemas de tránsito y retarda el traslado, además de ser una
molestia para los automovilistas.
De acuerdo con los datos recabados en el trabajo de investigación y de
acuerdo a las bitácoras de la báscula instalada en el relleno sanitario, la
capacidad promedio de carga utilizada por viaje es de 4.8, es decir que la
capacidad promedio de carga ocioso de carga por viaje es de 3.2 toneladas.
Si el total de viajes de camiones recolectores en un periodo es de 1 276
viajes, las toneladas no recolectadas por sólo utilización de capacidad
instalada (carga parcial) en el periodo, es de 4 083 toneladas.
1.11.1. Gasto por reparación de recolectores48
Uno de los gastos que más impactan en la administración municipal sin duda
es la reparación de los recolectores. Con respecto a 57 camiones, el
promedio de gasto mensual es de $ 303,212.85 (reparaciones / mes) El
promedio de gastos mensual en $4,737.70 (mes/ camión); el 32.5% de los
camiones analizados tienen un gasto mensual en reparación superior a los $
6,000 el mayor gasto promedio mensual de un camión fue de $17,200.49
48 Periodo de febrero a marzo de 2003 49 Véase anexo, cuadro 6 y 7. Con datos de la Tesorería Municipal.
126
En las últimas dos administraciones se han adquirido 20 camiones
recolectores, con un costo aproximado de 14 de millones de pesos.
Además de recolectores, se cuenta con camiones de volteo y camionetas de
doble rodado, que arrastran remolques de 2.5 toneladas de capacidad, para
la recolección de rutas especiales o eventos específicos.
1.11.2. La obsolescencia de los vehículos
Un camión con capacidad de 8 toneladas recoge la basura del centro
histórico de la ciudad de Culiacán, en donde se encuentran las calles más
estrechas de la ciudad, la mayor confluencia de personas, el mayor tráfico
vehicular y en donde hay banquetas que apenas alcanzan los 30
centímetros.
Este camión recolector, hace su recorrido en este espacio tres veces por día,
pues ahí en pleno centro se encuentra el mercado municipal más grande de
la ciudad. Además del congestionamiento en el tráfico los olores representan
un serio deterioro al ambiente y al olfato de las miles de personas que por
ahí diariamente transitan.
Pero eso es sólo una parte del problema, el otro es que ese camión nunca
sale con su capacidad completa, sino generalmente a menos de la mitad de
su carga, lo que hace el servicio todavía más costoso. ¿Por qué un camión
de estas dimensiones, cuando perfectamente en camionetas se pudiera
recoger? Se recogería más rápido, habría menos problemas de tráfico y
daría un mejor aspecto.
La obsolescencia del parque vehicular del ayuntamiento en el departamento
de aseo y limpia, es uno de los problemas pendientes, por ello, más que
127
comprar más camiones recolectores al inicio de cada administración, habría
que valorar si estos son los adecuados para las distintas zonas de la ciudad.
Por ello, habría que hacer un estudio a profundidad para escoger el parque
vehicular adecuado para las necesidades particulares de cada área de la
ciudad.
1.12. El taller municipal
El taller municipal depende de la Oficialía Mayor; es una pieza fundamental
en la prestación del servicio de aseo y limpia, así como para entender
algunos de los motivos que generan las deficiencias en el proceso de
recolección.
Fue construido a principio de los años ochenta cuando Culiacán tenía poco
menos más de la mitad de las colonias (311) de las que tiene ahora. En ese
tiempo contaba sólo con 15 camiones recolectores y se utilizaban también
camionetas de las llamadas doble rodado y algunos dompes. 50
El taller ha pasado por distintas etapas y aunque en los últimos años ha
mejorados sustancialmente, existen muchos problemas de carácter
administrativo. Cuenta con poco más de 100 trabajadores, entre mecánicos y
personal administrativo. Tiene que brindar servicio a más de 500 vehículos
que incluyen entre otros a las patrullas de policía, la maquinaria pesada del
departamento de obras públicas, motocicletas, y por supuesto a los
camiones recolectores.
50 Entrevista con el señor Eduardo Villaseñor, quien fuera jefe de operaciones de aseo y limpia en el ayuntamiento de Culiacán y quien actualmente tiene la concesión de este servicio en una de las zonas más pobladas de la ciudad.
128
Por lo que hace a nuestro tema, un problema recurrente es que el taller
municipal retiene demasiado tiempo a los recolectores,51 por una serie de
errores administrativos, falta de presupuesto, pero sobre todo de orden
interior. Los vehículos a los que se les realiza reparación general de motor
presentan fallas desde la salida del taller, hasta –en ocasiones-, llegar a
requerir de nuevo una reparación general. El trámite a seguir por el personal
administrativo en el taller para conseguir las refacciones es demasiado
tardado.52
Algunos vehículos que entran por fallas menores son sujetos de
desmantelamiento. No existe el mantenimiento preventivo. Los camiones son
reparados solamente en días hábiles, que son los días de recolección. Falta
mayor cuidado del sistema de inyección de diesel, cambio periódico de filtros.
Se reportan fallas frecuentes en el sistema de inyección de combustible que
interrumpen las jornadas de trabajo. Estas fallas son ocasionadas por no
cambiar los filtros de combustible con la frecuencia necesaria.
A ello habría que añadir que las características del equipo no son las
requeridas, las cajas recolectoras tipo “cuadrado” tienen una capacidad para
13 toneladas. Los mejores camiones circulan por los mejores caminos. Los
51 Véase anexo, cuadros 8,9 y 10. 52 Aquí vale la pena comentar lo siguiente, pues nos da una idea que los controles excesivos sólo generan corrupción, retraso y finalmente desorden. En 1999, cuando el autor de esta tesis estuvo al frente de la Oficialía Mayor, iniciamos un trabajo de reingeniería de procesos. Uno de los trámites más socorridos era el de la solicitud de una batería para los recolectores. Documentamos que para ello se necesitaban 39 trámites. De manera sintetizada era el siguiente: El chofer solicitaba al supervisor del relleno sanitario la pieza; éste hacia lo propio con su superior que era el jefe del relleno. Luego se hacía la solicitud al almacén del taller que a su vez pedía tres presupuestos distintos a igual número de proveedores. De ahí pasaba inexplicablemente a recursos humanos; luego a adquisiciones para mandarlo al departamento de aseo y limpia que a su vez turnaba a la oficialía mayor. De ahí el trámite se regresaba. Resultado: el camión recolector parado en el taller tres días. No hay que olvidar que estamos hablando de una batería. Para la reparación de un pistón para la compactación, puede durase hasta veinte días o meses.
129
choferes no están suficientemente capacitados para operar en forma
adecuada el equipo compactador (plancha y sistema de puertas).
La forma en que son otorgados los estímulos provoca que los choferes
superen las 7 toneladas durante el turno, aunque el promedio de carga
entregada por viaje sea menor de 4.8 toneladas. En el caso de los camiones
Kodiak, hay pesos registrados por primer viaje que superan las 9 toneladas.
Sin embargo, en los segundos viajes registran cargas de hasta 2 toneladas.
Hay un evidente maltrato a los camiones y una permanente queja ciudadana
sobre el exceso de velocidad con que son conducidos por sus operadores.
Además transitan por terrenos de topografía accidentada (pendientes
pronunciadas, arroyos, calles en pésimas condiciones).
130
TABLA No. 12 RELACION DE CAUSAS
La poca atención de las propias autoridades municipales al servicio de aseso y limpia.
Falta de información sobre el desempeño de los recursos humanos, materiales y financieros.
Falta de un presupuesto anual asignado al Departamento de Aseo y Limpia. No se puede hacer planeación.
CCAAUUSSAASS EENN EELL PPRROOCCEESSOO
Diseño inadecuadas en las rutas de recolección.
Escasa colaboración vecinal. Poca conciencia ambiental.
El personal no tiene claro los objetivos que persigue.
El 50% de recolectores en mal estado. No hay barredoras.
Deficientarias estructurales y administrativas del Taller Municipal.
SSeerrvviicciioo iinneeffiicciieennttee ddee rreeccoolleecccciióónn..
CCAAUUSSAASS AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVOO--PPOOLLÍÍTTIICCAASS
131
_____________________________________________________________
CAPÍTULO 4
DISEÑO INSTITUCIONAL Y PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA PARA UN SISTEMA DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS PARA
EL MUNICIPIO DE CULIACÁN 1. La hechura de las políticas públicas; 1.2. Sobre el concepto de políticas públicas; 1.3. Sobre el concepto de empresa paramunicipal; 1.4. Sistema Municipal de Gestión Integral de Residuos Sólidos; 1.5. Lineamientos generales para la política pública propuesta; 1.6. El rediseño institucional para la creación de una empresa paramunicipal que sea la responsable del servicio de aseo y limpia; 1.7. La concesión, ¿opción viable?; 1.8. Dos casos de concesiones en Sinaloa; 1.9. Junta Municipal de Aseo y Limpia de Culiacán; 1.9.1. Órganos de la junta directiva; 1.9.2. De los servicios que prestaría la Junta a particulares; 1.10. Acuerdo Cívico por un Culiacán Limpio y Sostenible; 1.11. Creación de un sistema de manejo integral de residuos sólidos; 1.11.1. Servicios de recolección y transporte de Residuos Sólidos Urbanos; 1.11.2. Recolección Selectiva Domiciliaria; 1.11.3. Recolección Selectivas de Aportación; 1.11.4. Recolección Programada de muebles y enseres; 1.11.5. Recolección de Animales Muertos; 1.11.6. Recolecciones a Mercados municipales y centros comerciales; 1.11.7. Centros de Recolección y Reciclaje.; 1.11.8. El costo del servicio de recolección; 1.12. Los propósitos administrativos de la Junta Municipal de Aseo y Limpia; 1.13. El servicio profesional de carrera; 1.14. Ordenamientos jurídicos ____________________________________________________________________
1. La hechura de las políticas públicas
La implementación de políticas públicas es uno de los discursos más
recurrentes en los distintos niveles de gobierno. Sin embargo, no todo lo que
se dice política pública lo es, ya que éstas tienen sus requisitos.1
1 Conforme a esta idea, Quim Brugué y Goma Ricard (Coord), Gobiernos Locales y Políticas Públicas, Ariel Ciencia Política, Barcelona, 1998, establecen que “Buena parte de la literatura reciente sobre análisis de políticas públicas hace hincapié en el rol de las ideas, de los referentes conceptuales y de los mapas congnositivos en el proceso de formación de agendas y actuaciones públicas. Las crisis de las cosmovisiones ideológicas y el marco de restricciones económicas, han venido a potenciar el papel de los recursos simbólicos, de la capacidad discursiva y de persuasión de los diferentes actores.
132
A nivel federal, el verdadero hacedor de las políticas públicas es el Secretario
de Hacienda. Es quien determina los presupuestos y los programas que
habrán de desarrollarse; el recorta, sustituye y establece las prioridades. No
es inusual que para que el presupuesto sea modificado y así pueda
desarrollarse ciertos objetivos, los secretarios de Estado sostengan
prolongadas reuniones con las comisiones legislativas de la Cámara de
Diputados, para que modifiquen el presupuesto de la secretaría que dirigen.
Pero a nivel federal, cuando menos cada área tiene asignado un presupuesto
del que finalmente dispondrá. En la gran mayoría de los municipios ni eso.
Es el tesorero, como se dijo con anterioridad, quien va resolviendo conforme
se presentan las necesidades más apremiantes en materia de servicios
públicos.
De ahí que plantear una propuesta de política pública para el servicio de
aseo y limpia, pudiera parecer en un principio y bajo estas circunstancias,
una ingenuidad. Lo puede ser bajo el actual diseño institucional, pero
posiblemente no bajo otros esquemas de administración, como el que se
propone en este trabajo y es parte central de la tesis.
Con frecuencia se confunde lo que es una política pública con una acción de
gobierno o simplemente con decisiones aisladas.
Si bien la falta de hechura de un presupuesto para cada una de las áreas
administrativas de la administración municipal, hace difícil la elaboración de
una política pública, lo es más que en repetidas ocasiones se hable de
política pública sin la sustentación jurídica sin la cuál aquella no puede existir
o no con el nombre de política pública.
133
Por ello, el esquema de política pública que proponemos exige tres puntos
fundamentales: 1. El rediseño institucional para la creación de una empresa
Paramunicipal que sea la responsable del servicio de aseo y limpia; la
creación de un sistema de manejo integral de residuos sólidos; la creación
de un órgano ciudadano que sea el encargado de evaluar el desempeño de
esta política pública y por supuesto, y no necesariamente al último, los
ordenamientos jurídicos indispensables para garantizar que los programas
institucionales trasciendan las administraciones municipales.
1.2. Sobre el concepto de políticas públicas
Una interpretación teórica sobre el concepto de Políticas Públicas, nos lo
brinda Harold D. Lasswell, quien escribió en 1951: "Podemos utilizar el
término ‘ciencias de políticas’ (policy sciences) a fin de designar el contenido
específico que la ‘orientación hacia las políticas’ alcanza en un momento
determinado"2
Podemos establecer en una definición más austera pero no por ello
insustancial que las políticas públicas es el conjunto de objetivos, decisiones
y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas y
demandas de carácter social de los ciudadanos.
Para Luis F. Aguilar Villanueva,3 al hablar de políticas públicas se hace
referencia a decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la
participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados en calidad de
2 “La orientación hacia las políticas”, en El estudio de las políticas públicas. Estudio introductorio y edición de Aguilar Villanueva F. Luis. Tomo I, 2da edición, editorial Porrúa, México 1996. p. 81. Este es el texto fundador sobre el programa de investigación del estudio de las políticas públicas. Fue publicado originalmente con el título “The Policy Orientation”, en The Policy Sciences, por D.Lerner y H.D. Lasswel, pp. 3-15. Stanford University Press, 1951. Traducción al español de María del Carmen Roqueñi. 3 Véase estudio introductorio., op. cit., pp.15-74.
134
ciudadanos electores y contribuyentes. Las políticas públicas se formulan y
desarrollan siempre y cuando sean susceptibles de fundamento legal
(constitucionalidad) de apoyo político, de viabilidad administrativa y de
racionalidad económica. Las fases de las políticas son: integración de la
agenda, diseño, hechura, implementación, evaluación.
Una definición que desde el gobierno puede darse sobre las políticas
públicas es la que establece a éstas como “los lineamientos, directrices y
acciones implementadas por el Estado en sus tres niveles de gobierno
(federal, estatal y municipal) a través de sus instituciones, programas y
proyectos; tienen como objetivo crear las condiciones para el desarrollo, la
estabilidad y el bienestar social de la población y se definen a partir de
diagnósticos y diversas formas de consulta con los sujetos hacia los cuales
se dirigen”.4
1.3. Sobre el concepto de empresa paramunicipal
Las constituciones estatales y las leyes orgánicas municipales facultan a los
ayuntamientos para auxiliarse de organismos descentralizados, empresas de
participación municipal o fideicomisos. Ello para incrementar la capacidad de
respuestas a los distintos servicios públicos o bien a las demandas sociales
en lo concerniente al fomento de las actividades productivas.
Las empresas paramunicipales pueden ser creadas por acuerdo de Cabildo,
por Ley o decreto del Congreso del Estado, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, dentro del marco para el cumplimiento de atribuciones que
corresponden al Municipio y de acuerdo a lo que previene el Reglamento de
Administración Municipal. 4 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Consulta nacional sobre pueblos indígenas, políticas públicas y reforma institucional. Julio de 2002. http://www.ini.gob.mx/reforma/car7.html. Fecha de Consulta Febrero 22 de 2003.
135
Los organismos descentralizados son entidades creadas por acuerdo de
Cabildo, ó por Ley o Decreto del Congreso del Estado; para el cumplimiento
de atribuciones que corresponden al municipio, cuentan personalidad jurídica
y patrimonio propio.
Las empresas de participación municipal, son las sociedades mercantiles
donde interviene el ayuntamiento, como propietario de una parte del capital ó
porque le asista la facultad de nombrar a alguno de los miembros del órgano
de administración, ó bien designar al presidente o director general.
Por lo que hace a los fideicomisos públicos paramunicipales son aquellos
que se constituyen con el propósito de auxiliar al ayuntamiento en el
cumplimiento de sus atribuciones, para impulsar las áreas prioritarias del
desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras
entidades y que tengan comités técnicos. En los fideicomisos constituidos
por el Ayuntamiento, el Presidente Municipal funge como fideicomitente
único; en los que se constituyen a instancia de otros, el Ayuntamiento funge
entre los fideicomisarios.
Generalmente en todas estas figuras jurídicas, el presidente municipal
preside los órganos de Gobierno con que se constituyan las entidades; es el
responsable de supervisar la programación y presupuestación de sus
recursos, conocer de la operación y evaluar sus resultados.
Los reglamentos municipales establecen la forma y los términos en que
deberán llevarse a cabo las relaciones entre el Presidente Municipal y las
entidades paramunicipales.
136
1.4. Sistema Municipal de Gestión Integral de Residuos Sólidos El Sistema Municipal de Gestión Integral de Residuos Sólidos, esta
concebido como un programa integral de mejoramiento del proceso de
limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de la basura del
municipio de Culiacán, en el que juega un papel fundamental la participación
ciudadana, cuyo diseño, implementación y evaluación correría a cargo de la
empresa paraestatal que para tal caso se crearía.5
1.5. Lineamientos generales para la política pública propuesta Cabe recordar, como lo dice Luis F. Aguilar Villanueva, que las políticas
públicas se formulan y desarrollan siempre y cuando sean susceptibles de
fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo político, de viabilidad
administrativa y de racionalidad económica. Los siguientes epígrafes,
establecen los lineamientos generales para la política pública propuesta.
1.6. El rediseño institucional para la creación de una empresa paramunicipal que sea la responsable del servicio de aseo y limpia Difícilmente se puede pasar a otra etapa en el manejo de los residuos sólidos
bajo el diseño institucional actual del ayuntamiento. Podrán seguir pasando
administraciones, cambiándose de nombre al área de aseo y limpia y
comprando nuevos camiones cada que comienza un nuevo gobierno, acto
con el que pareciera termina su compromiso con el área, pero si no se
5 Este sistema va en el sentido en que se describe en el sub epígrafe 1.11.5. del Capítulo 1.
137
cuenta con las instituciones e instrumentos normativos adecuados, los
avances siempre serán cuestionables.
Las dificultades económicas del municipio, la obsolescencia de los procesos
en la recolección; la nueva generación de normas cada vez más estrictas;6 la
exigencia de sustentabilidad que exigen los nuevos mercados, y el desarrollo
acelerado de la población y de las inversiones productivas en Culiacán,7
obligan a proponer nuevos esquemas para afrontar los nuevos retos en esta
materia.
Ya no se pueden reproducir los viejos esquemas, que sólo alargan el final de
un sistema que ya no da de sí.
En unos cuantos años, más del 60 por ciento de los trabajadores de aseo y
limpia serán jubilados;8 el taller municipal tiene cada vez menos capacidad
para la compostura de los recolectores, que en un promedio siempre están
descompuestos un 25 por ciento de ellos.
El área de parques y jardines, la tercera área que más personal tiene, realiza
una labor que muchas veces se cruza con el área de aseo y limpia, lo que
provoca pérdida de tiempo, recursos y por supuesto redunda en un mal
servicio. Lo correcto sería compactar estas dos áreas, pero si ya una de por
sí se vuelve ingobernable, bajo este esquema las dos lo sería aún más,
tomando en cuenta que entre otras cosas se crearía un área de más de ocho
cientos empleados.
6 La legislación ambiental en México es considerada una de las más estrictas del mundo, aunque su aplicación no sea del todo eficaz. 7 Ello ha obligado a instrumentar una nueva generación de normas, que exigen la sustentabilidad en los procesos productivos. Véase por ejemplo en la legislación sinaloense la Ley para el Fomento Económico y la nueva Ley de Gestión Empresarial. 8 En la actualidad 187 trabajadores son jubilados, pero trabajan como empleados de confianza. Es decir perciben dos salarios.
138
Si a esto le añadimos que es probable que en el corto plazo no se establezca
un presupuesto por área, el servicio de recolección de basura tiene dos
opciones: la concesión del servicio de la recogida, transportación, tratamiento
y disposición final de los residuos sólidos, o la creación de una empresa
paramunicipal.
1.7. La concesión, ¿opción viable?
La llamada privatización en materia de servicio de aseo y limpia es una
alternativa por la que se han decidido algunos ayuntamientos, pero no
necesariamente ha sido la mejor opción. Hay muchos ejemplos de ello pero
basta ver por lo que han pasado los ayuntamientos de Casas Grandes,
Chihuahua,9 Tlacojomulco, Jalisco,10 Guaymas, Sonora,11 Torreón
9 Véase Decreto número 287/99, Publicado en el Periódico Oficial. LIX Legislatura del Estado de Chihuahua, en el que se establece lo siguiente: ARTÍCULO DÉCIMO.- Solicítese al H. ayuntamiento de Nuevo Casas Grandes revise en un plazo de sesenta días, contados a partir de la publicación del presente decreto, si la concesión por concepto del servicio de recolección y transportación de basura otorgado a favor de Distribuidora de Productos Agrícolas y de Consumo S.A. DE C.V. (DIPAC S.A. de C.V.), mediante contrato signado el 3 de octubre de 1997, con una vigencia de 15 años, constituyó un beneficio para el Municipio; asimismo analice si el costo del servicio y la calidad en cuanto a su prestación responde a las expectativas para lo cual fue concesionado el servicio público de referencia. De igual manera que revise las acciones siguientes: Si el precio de $380,000.00 (trescientos ochenta mil pesos 00/100 m.n.), en los que se enajenaron los ocho camiones propiedad Municipal, a la citada empresa para la prestación del servicio de limpia se apegó a un precio real, toda vez que en el Acuerdo de Cabildo correspondiente no se determinó precio de enajenación alguno. Si la erogación de $45,059.00 (cuarenta y cinco mil cincuenta y nueve pesos 00/100 m.n.), efectuada a cargo del erario municipal en febrero de 1998 por concepto de reparación y mantenimiento de los vehículos propiedad de DIPAC S.A. de C.V., se apegaron al contrato mediante el cual (Decreto no. 287/99. Periódico Oficial) se concesionó el servicio de limpia y/o en todo caso, si resultaron injustificados, constituyendo un daño al patrimonio municipal. Si el incremento del 31% en el costo de la prestación del servicio efectuado en enero de 1998, que aumentó el precio de pago mensual de parte del Municipio al concesionario de $144,325.00 (ciento cuarenta y cuatro mil trescientos veinticinco pesos 00/100 m.n.) mensuales, a $189,750.00 (ciento ochenta y nueve mil setecientos cincuenta pesos 00/100 m.n.) mensuales, estuvo apegado a lo convenido en el contrato de concesión de referencia. Si el otorgamiento en comodato al concesionario de las oficinas administrativas, estacionamiento y almacén, ubicado en la Calle 2 de abril entre Independencia y Nicolás Bravo, además del equipo y herramienta, se justificó de conformidad con los costos
139
Coahuila,12 Villahermosa, Tabasco,13 Tampico Madero,14 todas las ciudades
y municipios en México, aunque este problema se presenta en otras
ciudades del mundo como es el caso de Santiago de Chile.15
1.8. Dos casos de concesiones en Sinaloa
establecidos para la prestación del servicio. Revisados los aspectos antes señalados, se sirva hacer del conocimiento de la Contaduría General del Congreso el resultado correspondiente, para que a través del H. Congreso del Estado se acuerde lo conducente, en el supuesto caso de derivarse algún tipo de responsabilidad por lo que hace al otorgamiento de la concesión, así como de la prestación del servicio.
10 El 11 de abril, el Pleno del Ayuntamiento de Tlajomulco aprobó la concesión del servicio de aseo público en favor de la empresa Promotora Ambiental Sociedad Anónima, Pasa, filial de Promotora Ambiental de la Laguna. Sin embargo, el Tribunal Administrativo consideró que hubo errores en el proceso de licitación y ordenó reponer el procedimiento. Consúltese Periódico Mural, 22 de diciembre de 2003. 11 Aquí la empresa GEN comercios y algunos particulares, aunque el servicio no es generalizado ha creado algunas inconformidades entre los usuarios. Véase Periódico El Vigía, 9 de septiembre de 2003. 12 Por primera vez desde que el servicio fue concesionado hace alrededor de ocho años, el Municipio negocia con la empresa Promotora Ambiental, S. A., (PASA) el pago más barato del servicio de limpieza. Periódico El Siglo de Torreón, 13 de septiembre de 2003. p.1.
13 En esta entidad se generó una polémica en torno al papel que la empresa concesionaria del servicio de aseo y limpia había tenido “Promotora Ambiental de la Laguna, S.A. de C.V. (PALSA), empresa a la que en una amañada licitación nacional le fue concesionada el servicio de recolección, transportación, confinamiento y procesamiento de las 550 toneladas de basura que genera Villahermosa y sus colonias diariamente, podría perder dicha adjudicación en la próxima administración municipal. Jurídicamente, la concesión otorgada a PALSA filial del Grupo Regiomontano GEN, puede ser anulada por el nuevo Cabildo que entrara en funciones el próximo uno de enero ante las violaciones diversas leyes y normas que fueron solapadas en la actual administración municipal” Periódico Tabasco Hoy. Viernes 5 de diciembre de 2003. p. 1.
14 Véase nota, donde se establece la duda de que la empresa Promotora Ambiental de la Laguna cumpla con algunos compromisos dispuestos que pactó con el ayuntamiento. Véase: http://www.enlineadirecta.info/nota.php?art_ID=4006 15 Fernández, Carola, Tatiana Pavez, Ana Luisa Telias, Los residuos sólidos domiciliarios y su tratamiento en la RM: Dónde habrá más basura: ¿En los rellenos sanitarios o en su proceso de licitación? Investigación Periodística Número 2, Santiago de Chile, Julio de 2002. Un estudio detallado sobre el funcionamiento de los rellenos sanitarios y las irregularidades evidentes y documentadas. Basta ver la siguiente párrafo: “Autoridades municipales, parlamentarios, empresarios y la comunidad afectada persisten en denunciar irregularidades cometidas por organismos públicos y por Emeres. En tanto, esta empresa continúa resguardándose en las aprobaciones técnicas de entidades gubernamentales. En este escenario, los rellenos sanitarios Santiago Poniente y Santa Marta siguen adelante con sus obras, pues debe cada uno albergar cerca de cuarenta y cinco mil toneladas de residuos sólidos al mes”.
140
En Sinaloa han sido concesionado el servicio de aseo y limpia en dos de los
cinco municipios más importantes: Ahome y Guasave.16
El 19 de Diciembre de 1996, el ayuntamiento de Ahome y la empresa Carce
Pacífico, S.A. de C.V. celebraron un Contrato en virtud del cual se otorgó la
Concesión para la Prestación del Servicio de Recolección, Manejo y
Disposición Final de los Desechos Sólidos o Peligrosos del Municipio de
Ahome, el cual estipulaba una vigencia de 15 años a partir de la fecha
señalada.
A principios de 1999, funcionarios de la administración municipal declararon
que estaban realizando una serie de estudios para cancelar el contrato para
el servicio de recolección de basura, pues además de costoso (Un millón 780
mil pesos mensuales), era deficiente.17
En abril de 2002, el cabildo autorizó un Proyecto de Convenio Modificatorio
que presentaron las Empresas Carce Pacífico, S.A. de C.V. y Promotora
Ambiental de la Laguna, S.A. de C.V., en relación al Contrato-Concesión del
Servicio de Recolección, Manejo y Disposición Final de Residuos Sólidos no
Peligrosos del Municipio de Ahome, Sinaloa, para fusionar sus intereses,
asumiendo la segunda empresa las responsabilidades que la primera había
adquirido en el Contrato original trayendo esto como consecuencia que los
derechos nacidos del Contrato de Concesión para el H. Ayuntamiento de
Ahome.
16 Considerados respectivamente el tercero y cuarto municipio en importancia. Ahome tiene una población de 360 mil habitantes y Guasave, por su parte, cuenta con 278 mil habitantes. 17 Periódico Noroeste. 3 de marzo de 1999.
141
Actualmente y de acuerdo al contrato de concesión del servicio de
recolección, manejo y disposición final de los desechos sólidos no peligrosos,
el ayuntamiento de Ahome paga mensualmente 2 millones 658 551.60 pesos
mensuales a la Promotora Ambiental La Laguna, S.A. de C.V.18 Es decir, 31
millones 902 619 millones al año.
La cobertura municipal de Ahome en materia de servicio de recolección
alcanza un 80 por ciento19.Ello a pesar de ser la ciudad mejor urbanizada de
Sinaloa y contar con una topografía plana y con amplias calles. Ahome es un
municipio con menos de la mitad de población de Culiacán y no tiene los
mismos problemas que éste con su topografía y la mala urbanización. Pensar
en la privatización para Culiacán por ello, implicaría más riesgos y por lo
tanto más costos.
El caso del municipio de Guasave, que alcanza una cobertura del 85 por
ciento en el servicio de recolección,20 es más reciente, pero acusa los
mismos problemas que ha padecido el Municipio de Ahome. La privatización
de la basura no ha causado los resultados esperados.
Con estas experiencias, debemos ser muy prudentes para pensar en la
concesión del servicio como respuesta a la deficiente prestación actual, de
ahí la propuestas de crear una empresa paramunicipal, con formatos
similares a las juntas de agua potable y alcantarillado existe un buen número
de municipios en el país, y que en el caso particular de Culiacán, ha arrojado
buenos resultados.
18 http://www.ahome.gob.mx/CONCESIONBASURA.htm 19 Fuentes: Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Sistema Nacional de Información Municipal, Versión 4.1 (2001). Disponible en http://www.cedemun.gob.mx. 20 Ibídem.
142
Conforme a la Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa,21 los
ayuntamientos tienen la facultad de otorgar concesiones para la explotación
y aprovechamiento de bienes y servicios municipales, requiriéndose la
aprobación de las dos terceras partes de sus miembros cuando dichas
concesiones se otorguen por un plazo mayor del tiempo para el que fueron
electos. Cuando este último sea el caso, deberán ser aprobados por el
Congreso del Estado, como ha sucedido con las concesiones para al servicio
de aseo y limpia de los municipios sinaloenses de Ahome y Guasave.
Las bases a las que tienen que sujetarse las concesiones entre otras, son las
siguientes: determinar con precisión los bienes y servicios objeto de la
misma; consignar las medidas a que debe sujetarse el concesionario para
asegurar el correcto funcionamiento y continuidad del servicio, así como las
sanciones que le serán impuestas, en caso de incumplimiento.
Debe establecerse el régimen al que tiene que someterse la concesión,
fijando el término de la misma, las causales de caducidad y rescisión, la
vigilancia del ayuntamiento sobre la prestación del servicio y el pago de los
derechos o prestaciones que se causen, estableciendo las condiciones bajo
las cuales pueden los usuarios utilizar los servicios.
Así mismo, el contrato debe determinar las tarifas y la forma de modificarlas,
así como las contraprestaciones que deba cubrir el beneficiario,
estableciendo el procedimiento administrativo para recibir en audiencia al
concesionario y a todo interesado en aquellos asuntos que importen
reclamación o afectación de derechos generados con la concesión o
explotación de bienes. De igual forma, tiene que determinar la garantía que
21 Véase artículo 28, fracciones VIII y IX de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa.
143
deba otorgar el concesionario, para responder de la eficaz prestación del
servicio o aprovechamiento de bienes.
Todo contrato-concesión debe incluir en sus cláusulas la facultad de los
ayuntamientos de modificar en todo tiempo la organización, modo o
condiciones de la prestación del servicio; inspeccionar la ejecución de las
obras y explotación del servicio; a de que todos los bienes concesionados, se
destinarán exclusivamente a los fines de la concesión; el derecho de los
ayuntamientos, como acreedores privilegiados, sobre los bienes destinados a
la prestación del servicio.
Otras cláusulas son: la obligación del concesionario de prestar el servicio de
manera adecuada, regular y uniforme; la de que el ejercicio de los derechos
de los acreedores del concesionario, aún en caso de quiebra, no traerá como
consecuencia la suspensión o interrupción del servicio; la de prestar el
servicio de acuerdo con los precios o tarifas aprobadas por los
Ayuntamientos; la obligación del concesionario de someter a la aprobación
de los ayuntamientos los contratos para el financiamiento de la empresa y la
prohibición de enajenar o traspasar la concesión o los derechos de ella
derivados o los bienes empleados en la explotación, sin permiso previo y
expreso de los ayuntamientos.
No pueden concesionarse los servicios de alumbrado público, seguridad
pública, policía preventiva y tránsito, calles, parques y jardines.22
1.9. Junta Municipal de Aseo y Limpia de Culiacán Los servicios públicos municipales pueden prestarse directamente por el
ayuntamiento; con el concurso del Gobierno del Estado o de los organismos 22 Véase artículo 87 de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa.
144
públicos paraestatales; en coordinación o asociación con otros Municipios;
previa concesión que se otorgue a particulares, como se vio anteriormente y
por medio de organismos públicos paramunicipales.23
El municipio de Culiacán tiene siete paramunicipales: La Junta de Agua
Potable y Alcantarillado de Municipio de Culiacán, Parque Culiacán 87,24
Comisión Municipal de Desarrollo de Centros Poblados (COMUN),25 Rastros
del Municipio de Culiacán,26 Zoológico Culiacán,27 La Crónica de
Culiacán,28 y DIF.29
Con el objeto de proporcionar una mejor prestación de los servicios públicos
o el ejercicio de las funciones a su cargo, los ayuntamientos están facultados
para crear mediante decreto, organismos descentralizados y entidades
paramunicipales con personalidad jurídica y patrimonio propio.30
Los organismos descentralizados se crean y funcionan conforme al
reglamento correspondiente y al decreto del Ayuntamiento que les da origen,
el cual establece la vinculación de éstos con la administración municipal
central.
23 Véase artículo 86 de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa. 24 Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado Paramunicipal, denominado “Parque Municipal Culiacán 87”, Recreativo, Deportivo y Cultural. 9 de diciembre de 1988, en Compendio Reglamentario del Municipio de Culiacán. H. Ayuntamiento de Culiacán. 1998. pp. 682-688. 25 Decreto num. 11 decreto que instituye a la Comisión Municipal de Desarrollo de Centros Poblados de Culiacán, como organismo publico descentralizado. 14 de junio de 1994. Compendio Reglamentario, pp.669-6672. 26 Decreto que instituye un organismo público descentralizado que se denominará Rastros del Municipio de Culiacán, pp.673-676. 27 Decreto núm 17. Documento que no se encontró ni en la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ayuntamiento, ni en el Archivo Municipal. 28 Decreto num. 16 que crea la institución denominada “ La Crónica de Culiacán”. 22 de septiembre de 1997. Compendio Reglamentario, pp. 6677-681. 29 A pesar de que está considerado como una paramunicipal y cuenta con su reglamento orgánico, el DIF municipal no cuenta con un decreto de creación. Aunque paradójico, jurídicamente esta paramunicipal no existe. 30 Artículo 88. Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa.
145
1.9.1. Órganos de la junta directiva
La Junta Municipal de Aseo y Limpia de Culiacán, estaría compuesta por un
Comité Directivo cuyos órganos serías dos: a) El Consejo Directivo y b). El
Gerente General.
El Consejo Directivo sería el órgano de gobierno de la Junta Municipal de
Aseo y Limpia y estaría integrado por un presidente, un secretario, un
representante del gobierno del estado para asuntos relacionados con la
protección al medio ambiente, el tesorero municipal y hasta siete vocales
propietarios, que deberían ser representantes de los sectores público y
privado.
El presidente del consejo sería el presidente municipal; fungiría como el
secretario el gerente general de la Junta de Aseo y Limpia; el representante
del gobierno estatal podría ser el director de ecología, quien tendría derecho
a voz, pero no a voto.
Los vocales serían nombrados y removidos libremente por el ayuntamiento.
Por cada vocal propietario existiría un vocal suplente, quien sustituiría a
aquél con las atribuciones que le corresponden cuando no pudiera asistir a
las sesiones del Consejo Directivo.
El Consejo Directivo, que tendría que reunirse cada mes, estaría facultado
para nombrar y remover libremente al gerente general de la Junta, quien
sería el encargado de su administración.
Dicho consejo autorizaría las tarifas y cuotas para los cobros de los servicios
de aseo y limpia, así como los contratos que suscribiera el gerente general.
146
De igual forma, aprobaría los estados financieros, los balances y los informes
generales y especiales que presente el gerente.
El cargo de los integrantes del consejo sería honorario y éste debería
sesionar cada mes.
El gerente general de la Junta, tendría que ser nombrado por el Consejo con
base a un perfil determinado que incluya experiencia, preparación técnica,
administrativa y académica en el tema.
Para asumir el cargo deberá poner a consideración una propuesta de
programa integral del manejo de residuos sólidos para el municipio de
Culiacán, mismo que deberá ser valorado por el Consejo, apoyándose en las
valoraciones de especialistas en el tema.
El gerente general, tendría a su cargo la administración de la Junta, que
contaría con las áreas de operación necesarias para su desarrollo.
Este esquema está pensado para que exista autonomía, así como un mayor
involucramiento de autoridades y de la sociedad. No implica de ninguna
manera rupturas abruptas, ni despido arbitrario de personal. De hecho, el
actual departamento de aseo y limpia, pasaría como tal a la Junta, y ésta en
un proceso gradual, habría ir haciendo los cambios y las mejoras necesarias.
Evidentemente que la propuesta de creación de una Junta Municipal de Aseo
y Limpia, tiene sus complicaciones. Su creación no exime al Ayuntamiento de
la responsabilidad de este servicio, sino por el contrario busca que se le
preste más atención desde una perspectiva más organizada y con mayores
soportes jurídicos y sociales.
147
El que mensualmente por obligación esté el presidente municipal presidiendo
el Consejo Directivo como actualmente lo hace con la Junta de Agua
Potable, pero además que estén ahí el presentante de las cámaras de
comercio, del sector universitario, los empresarios de la construcción, el
estudioso de temas ambientales y el tesorero tenga que acatar lo que ahí se
acuerde, sin duda será un esquema mucho mejor que el que se tiene ahora
con un departamento de aseo y limpia, que jerárquicamente tiene un puesto
de cuarto nivel, y se desarrolla en un franco olvido administrativo.
En la precariedad financiera en que viven los ayuntamientos del país,
Culiacán no es una excepción, por ello, no se trata de crear una nueva y
costosa estructura y un presupuesto mucho más abultado. De lo se trata, es
que trabajando con lo que se tiene, la Junta pueda empezar a prestar
servicios para los cuales tiene mayor experiencia y capacidad que las
empresas que ahora le compiten al ayuntamiento, pero además y sobre todo,
ponga en marcha un programa de gestión de residuos sólidos, que mejore
sustancialmente el servicio de recolección, lo haga más eficiente y menos
costoso y promueva una nueva cultura ciudadana sobre la cuestión de los
residuos sólidos y las cuestiones ambientales.
Además del peso administrativo y de gestión para el área, la Junta
incorporaría al Departamento de Parques y Jardines, que como se dijo
realiza labores que en determinado momento se cruzan con los procesos de
aseo y limpia. Con esta nueva disposición se podrían elaborar programas
integrales y se ahorrarían de entrada, muchos recursos en materia de
contratación de personal y la utilización del patrimonio de dichas áreas.
Uno de los problemas de la privatización de los servicios de aseo y limpia o
de limpieza urbana es que el servicio de atención a parques y jardines queda
excluido, por lo que en ocasiones, no se ve del todo limpia la ciudad, pues
148
sin antes compartir responsabilidades con un área del propio ayuntamiento
era difícil, cuando un área se privatiza lo es más. Además que en la
legislación sinaloense y específicamente en la Ley de Gobierno Municipal,
como se dijo antes, el de parques y jardines, es uno de los servicios públicos
que no se puede concesionar.
A diferencia entonces de un sistema de recolección concesionado a una
empresa privada, la Junta de Aseo y Limpia, absorbería también el área de
parques y jardines.
1.9.2. De los servicios que prestaría la Junta a particulares
Decíamos que la implementación de la Junta, parte importante de la
implementación de la política pública, tenía que ser un proceso gradual. Y
uno de los pasos sería el cobro por este servicio público, que como se
demuestra en la encuesta hay un porcentaje nada desestimable de colonias
que estarían dispuestos a pagar una cuota por el servicio a condición de que
este mejore.
Por el ello, la recogida domiciliaria tendría que ir por partes, con los ritmos
que un proceso de esta naturaleza requiere. Por ejemplo, el pago por la
recogida de basura habrá de darse primeramente en las colonias de clase
media o media alta que estuvieran dispuestas a hacerlo. El resto del servicio
seguiría siendo financiado por el ayuntamiento como ahora.
1.10. Acuerdo Cívico por un Culiacán Limpio y Sostenible31
31 Esta es una idea basada en el Acuerdo Cívico convocado por el Ayuntamiento de Barcelona, España. Véase www.bcn.es. Fecha de consulta 01/09/2004.
149
La creación de la Junta Municipal de Aseo y Limpia y de un sistema de
manejo integral de residuos sólidos, introduciría sin duda una serie de
cambios en la manera de gestión de esta área, pero también la necesidad de
nuevas y mejores conductas ciudadanas, enmarcados en un sistema de
comunicación y corresponsabilidad.
Este proceso de comunicación y diálogo, sería una convocatoria permanente
para aquellas agrupaciones vecinales, comerciales, grupos ecologistas,
académicos, instituciones educativas de todos los niveles, para coadyuvar
con la implantación de un nuevo modelo de limpieza y sustentabilidad para el
municipio. Pero de inicio, tendría que formularse un documento, que
suscribirían todos estos organismos con el ayuntamiento de Culiacán, con el
objeto de hacer partícipe a la ciudadanía, además de conformarse un órgano
de control y evaluación a las acciones de gobierno en esta materia, ya que
mucho de los programas del sistema de manejo integral de residuos sólidos
como veremos, requieren de la colaboración del ciudadano.
Este acuerdo tendrá como objeto poner en funcionamiento los nuevos
servicios de limpieza y recogida selectiva, parte fundamental del programa
del sistema integral de residuos sólidos, y establecer acuerdos previos con
todas las agrupaciones civiles antes mencionadas.
La idea es promover entre ayuntamiento y entidades firmantes las nuevas
actitudes y conductas cívicas para consolidar un modelo de ciudad más
limpia y sustentable, así como adecuar el marco reglamentario para los
nuevos servicios y los nuevos controles, todo ello encaminado a promover
acciones para la reducción y recuperación de los residuos sólidos.
Esto implica un compromiso del ayuntamiento para que además de
garantizar la eficiencia del servicio de aseo y limpia, informe puntualmente a
150
las entidades cívicas, profesionales de estos temas y a la ciudadanía en lo
general, de las mejoras y programas que ofrece el nuevo servicio.
Por parte de las asociaciones y entidades firmantes, estarían los de
colaborar en las tareas de información y sensibilización para el mejor uso de
los nuevos instrumentos de gestión de los residuos, así como para que se
cumplan con las disposiciones reglamentarias al respecto.
1.11. Creación de un sistema de manejo integral de residuos sólidos
En 1991, trece incendios provocados por los gases provenientes del depósito
incontrolado de los desperdicios, además de diversos damnificados que
habitaban la zona aledaña a los tiraderos,32 propició la creación del
Programa Metropolitano de Gestión de los Residuos Sólidos. Como en
muchas partes del país, antes de este programa el mecanismo que se
utilizaba para la disposición final de residuos sólidos era el tiradero a cielo
abierto.
El municipio de Culiacán tiene una cobertura del servicio de aseo y limpia de
96 por ciento33, el más alto del estado de Sinaloa. Aún así, habría que
considerar que existe un alto porcentaje de colonias en donde el servicio
pasa una vez por semana o una vez cada diez días.
Como en muchas partes del país y del mundo, en Culiacán no existe
conciencia de la importancia que tiene este servicio no sólo la ya importante
conservación del medio ambiente, sino para la atracción de inversiones y el
impacto directo que tiene la limpieza de un municipio para la calidad de vida
de la población. 32 Severini, Pamela, La gestión de la basura en las grandes ciudades. UNAM, Coordinación de Humanidades del Centro de Investigaciones sobre América del Norte, México,1995.p. 40. 33 Ibídem.
151
El crecimiento natural de la población empatado con el acelerado proceso de
urbanización que viven ciudades como Culiacán, generan problemas para la
preservación del medio ambiente, pero además a las finanzas municipales
que no crecen en proporción al crecimiento de la población misma.
1.11.1. Servicios de recolección y transporte de residuos sólidos urbanos
Un rasgo común en muchas sociedades del mundo, es creer que la
comunidad a la que se pertenece tiene características especiales que las
hace muy diferentes al resto de las demás, sobre todo cuando está en puerta
un proyecto que es ambicioso y que requiere de una enorme participación y
responsabilidad ciudadanas. Se piensa, que quien propone una medida de
esta naturaleza no conoce los alcances de la apatía y el poco apoyo que la
ciudadanía suele brindarle a los programas de gobierno.
Aunque este asunto es materia de otro tipo de discusiones, por demás
interesantes, vale puntualizar, que éste como otros programas, aquí en
México y muchas partes del mundo, siempre se enfrentará a problemas
inherentes a conductas sociales. Si se sucumbiera a este tipo de criterios,
simplemente las sociedades no avanzarían.
Hay que ser puntuales sin embargo, que todo programa implica de cierto
gradualismo en la consecución de sus metas, y que el éxito dependerá
aparte de la buena planeación y administración del servicio, de la evaluación
de su desarrollo.
152
1.11.2. Recolección selectiva domiciliaria34
Este servicio corresponde a los residuos que se generan en los domicilios,
comercios, así como en los diversos establecimientos del municipio, y que
los vecinos deben separar en dos bolsas: una destinada a los residuos de
envases (plástico, metal y brick) y otra a los residuos restantes.
Además, el ayuntamiento deberá de proporcionar contenedores en los
principales puntos de la ciudad y sus colonias, para el papel, cartón, vidrio y
pilas.
1.11.3. Recolección selectiva de aportación Se refiere a la recolección selectiva de vidrio, papel-cartón y pilas, que los
vecinos depositan directamente en contenedores situados en calles y otros
lugares de público acceso. Incluye también, la recolección a domicilio de
papel a dependencias oficiales y zonas comerciales.
1.11.4. Recolección programada de muebles y enseres
Como su nombre lo indica, este es un servicio de recolección de residuos
voluminosos (salas, colchones, camas, refrigeradores etc., que como no se
presta en forma regular en la actualidad, es uno de los puntos que más
34 Este sistema se ha intentado poner en práctica algunas veces en México sin éxito. La gran mayoría de los países que ahora lo implementan con cierto éxito, les ha costado varios años de esfuerzo. Por ejemplo, en España, la recogida selectiva domiciliaria, iniciada de forma experimental en 1990 en un barrio de Madrid, se implantó de forma gradual durante el período comprendido entre febrero de 1998 y enero de 2001.
153
basura callejera genera, pues estos se van a los baldíos o terminan arrojados
a los arroyos.
Este servicio se sistematizaría para prestarse gratuitamente seis veces al
año de manera gratuita, previa comunicación del ayuntamiento, para que un
vehículo pase exclusivamente a recoger estos muebles o enseres o a través
de una llamada telefónica para que éstos fueran recogidos en su domicilio,
auque este servicio sería a cargo del peticionario.
1.11.5. Recolección de animales muertos
Consiste en la recogida a domicilio y previa petición de restos de animales
domésticos y de otro tipo. Los cadáveres serían trasladados mediante un
furgón convenientemente acondicionado. En Culiacán se recogen entre cinco
y siete animales muertos diariamente.
1.11.6. Recolecciones a mercados municipales y centros comerciales
Comprende el servicio de recogida de residuos de mercados, y un servicio
especial de recogida de los desperdicios que se generan durante las fiestas y
otros actos públicos.
1.11.7. Centros de recolección y reciclaje
Los centros de reciclaje no son del todo funcionales en México. Los dos que
se conocen se encuentran en el Distrito Federal y otro en la ciudad de
Monterrey. Sin embargo, hay que establecer uno en el marco de este
sistema de tratamiento de residuos sólidos, para que estén abiertos al
público todos los días del año donde los vecinos pueden depositar residuos
154
voluminosos, escombros de pequeñas obras domésticas, papel, cartón,
vidrio, pilas, etc..
Como una ironía, la generación de basura puede clasificarse por los niveles
socioeconómicos. Hace unos años, cuando por primera vez visité el relleno
sanitario de Culiacán, observé como los pepenadores corrían en dirección
sólo de algunos carros recolectores. Se amontonaban a su alrededor,
mientras que los otros descargan sin que nadie estuviera a su lado. Al no
encontrar explicación a lo que veía, me acerqué a preguntar porque unos sí y
otros no: “Hay basura de ricos y hay basura de pobres”, me contestó mi
interrogado.
Esto que en apariencia tenía más que todo un carácter anecdótico, escondía
más explicaciones que las que pudo aparentar a simple vista. Como se
demuestra en la encuesta, la peor opinión sobre el servicio de aseo y limpia,
se encuentra en las colonias de más bajos recursos económicos. En estas
colonias los residuos sólidos son mayoritariamente orgánicos y por lo tanto
no redituables para su venta. Por ello, la asignación de las rutas de
recolección se vuelve problemática y genera conflictos internos entre el
personal ya que en muchos casos se hace con base a criterios de
rentabilidad.
A ello habría que añadir las propinas que los dueños o encargados de
abarrotes, restaurantes y los diversos comercios en pequeña escala
(marisquerías, taquerías, etc) otorgan a quienes recolectan la basura.
En Culiacán la gestión de residuos sólidos es asumida por dos grupos. Uno
los propios trabajadores del ayuntamiento, quienes en sus recorridos van
separando papel, cartón, latería y vidrio, entre otros, para venderlo en los
155
establecimientos que se encuentran en las inmediaciones del relleno
sanitario.
El otro grupo es el de los llamados pepenadores, que son familias que
subsisten en condiciones frente al relleno sanitario en condiciones
lamentables. Su organización es muy similar a los distintos grupos que
trabajando de esta manera en las distintas partes del país y del mundo, en
que se rigen por sus propios códigos en donde se destaca una estructura
vertical de autoridad y el miedo hacia sus líderes. Este grupo de personas
oscila alrededor de 400.
Muchas de las causas de la generación de basura, está fuera de las manos
de la competencia del municipio. Las normas que existen en México y en el
mundo, no obligan a los empresarios a fabricar productos retornables o
reciclables. Los envases de cristal de coca cola que canjábamos en el
abarrote y los litros de leche puestos en nuestras casas al recoger los
envases vacíos, parecen cosas del pasado.
La génesis del problema de la basura, radica en la producción desmedida y
en consumo desbocado de las mercancías. Entre las soluciones que puede
darse a este problema está sin duda en la participación ciudadana y sus
cauces adecuados. Así mismo, en hacer de la gestión de la basura una
industria, como sucede en otros países, y trajera como consecuencia el
impacto en la disminución y correcta separación doméstica de los desechos,
cuidado de mantos friáticos, fauna y flora, entre otros.
Hay avisos que nos indican que esto puede ser posible. Un ejemplo lo
constituye las latas que utiliza la industria cervecera y refresquera. De un
tiempo a la fecha, es difícil ver tirada en la calle una de estas latas, pues, se
156
ha creado uno modo de ingreso para un buen número de familias que vende
este material como desecho.
Los tratamientos o técnicas que existen para los residuos sólidos urbanos
son dos: la eliminación o rehuso. Para el primero se utilizan vertederos
autorizados por la norma y las incineradoras.
El inconveniente que tienen las técnicas de eliminación es que más, menos,
conllevan una contaminación al medio ambiente, aunque existan técnicas
que disminuyen los costos ambientales, este factor siempre está presente.
Por otro lado las técnicas de aprovechamiento son costosas y requiere de
tecnologías sofisticadas. Además, la cantidad de basura que se produce, no
da tiempo a ser reciclada.
Las técnicas deben contemplar un poco de ambas. El inconveniente está en
que las empresas dedicadas al tratamiento de residuos sólidos prefieren
siempre la eliminación pues le resulta más redituable, aunque como se dijo
tenga consecuencias para la conservación del medio ambiente.
La solución más acertada, menos costosa, más educativa es la separación
de la basura en los hogares y la recogida selectiva. En ese sentido va la
propuesta de la creación de un programa de Gestión para los residuos
sólidos.
1.11.8. El costo del servicio de recolección
157
Un problema que no han podido resolver los gobiernos federales y estatales
es la inconectividad de la política y su tránsito brusco de esquemas de una
administración a otra.35
Por lo anteriormente destacado, es muy difícil calcular cuánto le cuesta a
Culiacán el servicio mensual de recolección de residuos sólidos. Según un
cálculo hecho con una serie de variables en el año de 1999, este servicio de
recolección cuesta alrededor de 4 millones de pesos mensualmente.36 Cabe
destacar que las empresas que han solicitado la concesión del servicio de
aseo y limpia, han ofrecido hacerlo en el marco de un presupuesto que oscila
alrededor de los 6 millones de pesos mensuales.
Si partiéramos de que el servicio de recolección costara 5 millones de pesos
mensuales en la actualidad, se gastaría al año 70 millones de pesos, lo que
representa casi el 10 por ciento del presupuesto total del Ayuntamiento de
Culiacán, una gran cantidad si recordamos que además de este servicio, se
prestan los servicios de agua potable y alcantarillado, seguridad (con una
nómina de más de 1300 policías), alumbrado público, parques y jardines,
panteones, rastros y mercados, pavimentación, entre otros.
35 A ello habría que añadir, otra problemática adyacente como nos los hace ver García del Castillo Rodolfo, Los Municipios en México los retos ante el futuro, editorial Porrúa-CIDE, p. 223, al señalar que: “Para convertir a los servicios públicos en vía de acceso a mejores condiciones financieras de los municipios es necesario contar primero con un control adecuado de su operación –con un proceso contable y administrativo eficiente- y poseer capacidad de decisión en torno a las cuotas o tarifas a mejorar. Pese a la obligación constitucional de prestar servicios por parte de las municipalidades la realidad nacional ha impuesto un conjunto de límites administrativos, y legales que obstaculizan el buen desempeño municipal”. 36 Documento elaborado por la oficialía mayor y tesorería de la administración 1999-2001. Sólo en pago de nóminas, combustibles, llantas y reparaciones se lleva 3.5 millones en promedio mensual. A ello habría que añadir por ejemplo, que cada año y medio se tiene que construir una caja o celda en el relleno sanitario para depositar la basura que oscila entre los 4 millones de pesos.
158
Como es lógico, no en todos los lugares en donde el servicio de recolección
se ha concesionado ha tenido buenos resultados. Por ello, ante el problema
de la prestación de servicios públicos como el de aseo y limpia, la concesión
y la privatización como suele llamársele no es la única salida. Es necesario
entonces esquemas de administración de este servicio que permitan
constituirse en una alternativa viable. En ese sentido va la propuesta de la
creación de la una empresa paramuncipal, que además para el caso de
Culiacán ha demostrado ser una buena opción, pues tenemos el caso de las
paramunicipales encargadas de prestar el servicio de agua potable,
pavimentación y rastros.
1.12. Los propósitos administrativos de la Junta Municipal de Aseo y Limpia Si bien el proceso que habría de implementar la Junta no implicaría crear una
estructura nueva, pues absorbería las bases presupuestales y de recursos
humanos del departamento de aseo y limpia, tendría que hacer una profunda
reforma administrativa, uno de los objetivos fundamentales del propósito de
la propuesta de este trabajo. Esos son los propósitos que tiene que implicar
la reforma interna del área de este servicio público:
1) Lograr la eficiencia en el uso de los recursos sumando a la eficacia o
levante de basura al 100%, luego o simultáneamente aplicar las
inversiones necesarias.
2) Transparentar el gasto y demostrar que éste se ejerce con una
adecuada planeación.
3) Crear y legar a la sociedad un sistema que permita levantar y disponer
las toneladas diarias de basura que produce la ciudad, evitando que
159
las que ahora no son recogidas, vayan a parar a los lotes baldíos, las
calles y los arroyos.
4) Incorporar innovaciones que permitan instalar el nuevo proceso
entendido como sistema de productividad con crecimiento sostenido.
5) Combinar innovaciones organizativas con técnicas para volver flexible
la estructura del proceso y dar respuesta a problemas diferentes de la
mancha urbana de Culiacán, opuesto al rígido esquema anterior
inagotable de incremento geométrico de inversión en unidades
camión-ruta que imponen fabricantes y proveedores particulares.37
6) Instalar un nuevo proceso que dignifique el salario y el nivel de vida de
los trabajadores al tiempo que conduzca a la posibilidad de lograr
superávit financiero combinado con eficacia.
7) Crear un proceso que sea administrado en su conjunto y no por una
de sus partes como en el viejo esquema.
8) Abatir el déficit de uso de la capacidad instalada del equipo.
9) Abatir el déficit de la capacidad instalada en horas de la jornada y
turnos al mes.
10) Abatir el factor de 52% de tiempo improductivo y el 70% de los
kilómetros improductivos relacionados con los traslados producto del
viejo esquema.
37 Esto se refiere a lo que hemos comentado en este trabajo, en el sentido de responder a los problemas de recolección sólo con la compra de nuevos camiones recolectores, como se anota en el inciso 12.
160
11) Instalar el nuevo concepto y método de recolección, equipos flotilla y
microrecolección con equipos de proceso multinterdepartamental en
13 sectores de la mancha urbana.38
12) Romper radicalmente con la vieja costumbre de resolver el problema
de la recolección al aumentar el número de camiones con la misma y
viciada estructura rígida del proceso. Lo que nunca ha resuelto el
problema pero endeuda municipios en el país.
13) Crear un sistema de tratamiento de basura.
14) Prolongar la vida útil del relleno sanitario sin ampliar la inversión al
reducir al 25% su operación.
15) Abatir 50% de rubros de costos.
16) Abatir 75% del costo por tonelada levantada.
17) Instalar un centro de transferencia de basura como resorte de
productividad.
18) Instalar innovaciones piloto de recolección con contendedores.
19) Lograr un sistema descentralizado de administración y de recursos
humanos informatizado.
20) Descentralizar y diferenciar el mantenimiento y la reparación.
38 Es el número de secciones en que se divide al municipio de Culiacán para el sistema de recolección.
161
21) Instalar la herramienta soporte del rediseño del proceso con un
sistema informático de administración y recuperación de información.
22) Crear la gerencia de servicios públicos de recolección tratamiento de
residuos sólidos y el proyecto de fusión con calles, parques, jardines y
su equipamiento.
23) Lograr una estrategia de gestión comunitaria compartida entre
vecinos, sectores, instituciones y autoridades, a partir de la creación
de los equipos de proceso por sector.
24) Revertir aproximadamente 100 factores de improductividad.
25) Crear un modelo de trabajadores empresarios ligados con recolección
y soportado en el tratamiento industrial de la basura.
26) Lograr 300 Km. de barrido mecánico a partir de 89.3 diarios actuales.
27) Incrementar 20% el barrido manual.
28) Procurar un sistema del proceso o recolección-tratamiento con
superávit financiero.
29) Generar una estrategia de comunicación que logre articular el proyecto
de gestión comunitaria compartida y el desarrollo de innovaciones que
apunten a hacer coincidir los procesos de la comunidad con los de las
autoridades.
30) Construir con éstas herramientas un modelo nacional del proceso.
162
1.13. El servicio profesional de carrera Existen en el país, 450 mil servidores públicos en los municipios; de ellos, el
90 por ciento no tiene más de tres años de experiencia.39 Si el municipio ha
sido catalogado como la escuela de la democracia, el ayuntamiento como su
órgano de gobierno, se ha convertido en la escuela de los servidores
públicos, pues cada tres años hay una graduación: los funcionarios aprenden
y se van.
Y se van, llevándose consigo un cúmulo de conocimientos que adquirieron
en el ejercicio de sus funciones y que en muchos casos costó directamente a
los contribuyentes. Si bien es cierto que algunos de los servidores públicos
son mantenidos en sus puestos después de concluida una administración, la
gran mayoría de los ayuntamientos tienen que comenzar con un proceso de
aprendizaje del cual no sabemos cuánto cuesta por todo lo que implica, pero
que podemos imaginar, es mucho.
El servicio profesional (también llamado civil) de carrera no es la panacea, y
puede también esconder algunos inconvenientes, que es pertinente advertir
sobre todo a quienes piensan que permanencia es sinónimo de éxito en la
gestión, por lo que el servicio profesional de carrera “deberá constituirse
como un mecanismo que provoque la calidad en los servicios, ante el riesgo
de su prescripción utilitaria a favor de la continuidad de los funcionarios. Un
sistema rígido asegura espacios para el estancamiento o ensancha los
riesgos de la inmovilidad. Habrá que asegurar la preeminencia de la
continuidad sobre el continuismo.” 40
39 Cabrero, Mendoza Enrique. “Hacia la construcción de una agenda para la reforma administrativa municipal en México”, en Los viejos y nuevos problemas de la administración municipal. http:www.municipio. org.mx/agenda_adm1.htm. (11-02-2002). P.2. 40 Chávez, Octavio. Servicio civil de carrera, flexibilidad y permanencia, ponencia presentada en la Asamblea Constitutiva del Foro Nacional Permanente de Profesionalización y Servicio Civil de Carrera, organizado por el entonces Centro Nacional de Desarrollo Municipal
163
Es decir, ante este tema es necesario establecer un criterio que conjugue la
permanencia con la flexibilidad, que no implique poner candados a la puerta
para dejar adentro a los que ya están, sino promover el concurso de los
cargos públicos, equilibrando las facultades que tienen los presidentes
municipales y los ayuntamientos de nombrar a servidores públicos de su
confianza con los perfiles requeridos para los cargos.
1.14. Ordenamientos jurídicos Conforme a a la Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa, los
servicios públicos municipales pueden prestarse directamente por el
Ayuntamiento; con el concurso del Gobierno del Estado o de los organismos
públicos paraestatales; en coordinación o asociación con otros Municipios;
previa concesión que se otorgue a particulares. y por medio de organismos
públicos paramunicipales.41
En esta ley se establece la base jurídica fundamental para la creación de la
empresa paramunicipal que pretente ser la Junta Municipal de Aseo y
Limpia.
Lo ideal sería a mi juicio que hubiese la aprobación de una ley que sentara
las bases para la creación de estos órganos en todos los municipios y así,
establecer una política estatal en este sentido como las juntas de agua
potable y alcantarillado, pero ello tendría sus complicaciones, puesto que
existen dos ayuntamientos con este servicio concesionado, y además de los
(CEDEMUN), el 26 de octubre de 2001. (El autor es Director para México de la Asociación Internacional de Ciudades, ICMA, por sus siglas en inglés). 41 Véase artículo 86 de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa.
164
18 municipios sólo seis, podrían ancajar en el esquema propuesto en este
trabajo.42
Sin embargo, la ley en mención establece las bases para la creación de
estos organismos:
Artículo 88. Los ayuntamientos están facultados para crear mediante
decreto, organismos descentralizados y entidades paramunicipales
con personalidad jurídica y patrimonio propio, con el propósito de
proporcionar una mejor prestación de los servicios públicos o el
ejercicio de las funciones a su cargo.
Los organismos descentralizados se crearán y funcionarán conforme
al reglamento correspondiente y al decreto del Ayuntamiento que les
dé origen, el cual establecerá la vinculación de éstos con la
administración municipal central.
Las empresas de participación municipal y fideicomisos, se
constituirán y funcionarán conforme al acto jurídico respectivo y de
conformidad con las normas del derecho común aplicables.
Una opción menos complicada aunque no necesariamente más
eficaz, lo que significa la aprobación por la mayoría de los integrantes
del cabildo, de un decreto de creación que diera vida a la Junta
Municipal de Aseo y Limpia de Culiacán. Con ese mecanismo se han
creado las otras paramunicipales.
42 Además de Culiacán serían Ahome, Mazatlán, Guasave, Navolato y Salvador Alvarado.
165
Fuente: elaboración propia
TTaabbllaa 1133.. PPrrooppuueessttaa ddee oorrggaanniiggrraammaa OOBBJJEETTIIVVOO:: EEll rreeddiisseeññoo iinnssttiittuucciioonnaall ppaarraa llaa ccrreeaacciióónn ddee uunnaa eemmpprreessaa ppaarraammuunniicciippaall qquuee sseeaa llaa rreessppoonnssaabbllee ddeell sseerrvviicciioo ddee aasseessoo yy lliimmppiiaa..
El cabildo expide un decreto de creación para la Junta Municipal de Aseo y Limpia de Culiacán
Consejo Directivo Presidente: Alcalde Secretario: Tesorero Representante de Gobierno 7 vocales ciudadanos
Gerente General (Encargado de la Administración de la Junta)
Creación de un sistema de Gestión Integral de Residuos Sólidos
Acuerdo Cívico por un Culiacán Limpio y Sostenible
166
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Con base en los resultados obtenidos en este trabajo, se puede concluir que
se cumplió la hipótesis propuesta, pues tras realizar una investigación sobre
los procesos del servicio de aseo y limpia y su estructura administrativa y
financiera; una encuesta a la población de la ciudad, así como analizar las
normas jurídicas tanto federales como de carácter local en la materia, base
fundamental de todo diseño de política pública, “El sistema de recolección
integral de residuos sólidos, está relacionado con la eficiencia en la
recolección, con la cultura de limpieza en la población, con la política pública
que norme la recolección de residuos sólidos, con horarios adecuados de
servicio, con un presupuesto municipal adecuado, con una renovación
constante del equipo, con una adecuada normatividad jurídica y con el
compromiso ciudadano”
¿Por qué a pesar de los esfuerzos institucionales y la implementación de los
más diversos programas de trabajo en materia de aseo y limpia en el
ayuntamiento de Culiacán, este servicio es en lo general ineficiente?
La marcada tendencia a la ineficiencia del sistema de aseo y limpia del
municipio de Culiacán ha sido producto de múltiples factores entre los que
destacan la nula planeación y la falta de continuidad en los programas.
Hay una receta que se aplica cada que comienza una administración
municipal en Culiacán: se pintan de distinto color los recolectores; se le
añaden otro logotipo; se rediseñan rutas; se le cambia el nombre al
departamento de aseo y limpia; se prescinde de los servicios de quienes ya
habían acumulado experiencia en el área y por último se terminan
adquiriendo entre 8 y 10 camiones recolectores nuevos.
167
Pero los problemas de fondo, no son abordados. Las ineficiencias
administrativas y operativas siguen, la falta de planeación persiste, se
continúa trabajando con el mismo esquema desde hace veinte años. El
servicio de aseo y limpia opera cada vez con mayor dificultad.
¿Cuál es la percepción que tiene el ciudadano del servicio de aseo y limpia
del municipio de Culiacán y cuál su grado de participación con el
ayuntamiento en esta materia?
Los habitantes consideran que en lo general el sistema de aseo y limpia no
es bueno. Además existe una percepción elevada de que Culiacán es una
ciudad que la mayoría de las veces está sucia.
Cabe destacar que casi el sesenta por ciento de la ciudad de Culiacán no
cuenta con pavimento; esto provoca que con frecuencia las calles
pavimentadas se encuentren sucias, pues la tierra y el polvo son
transportados en las llantas de los vehículos que transitan hacía donde está
el pavimento; a ello hay que añadirle que el ayuntamiento no cuenta con
barredoras mecánicas por lo menos desde hace diez años.
Un dato relevante es que la gran mayoría de los ciudadanos estarían
interesados en participar en un programa que ayude a mantener más limpia
la ciudad.
¿Qué grado de eficiencia tienen los diversos procesos del servicio de aseo y
limpia, y qué tan adecuado es el actual sistema de administración?
Ha existido muy poca atención al servicio público de aseo y limpia como se
demuestra las raquíticas referencias a que se hace en los planes municipales
de desarrollo de Culiacán.
168
No existe un sistema de información confiable sobre gastos sobre personal,
combustible, pesos y viaje de recolectores, estímulos, tiempos extra, etc.),
por lo que es prácticamente imposible darle seguimiento.
En cuanto al personal, no se cuenta con un sistema de estímulos que haga
posible un desempeño en su labor.
El sistema de recolección adolece de una adecuada planeación, y los
recorridos se hacen con base a criterios arbitrarios y no técnicamente
preestablecidos. En la gran mayoría de las colonias de la ciudad, la
recolección se realiza casa por casa, lo que hace el servicio muy costoso y
no necesariamente más eficiente.
Hay una pérdida de tiempo importante en la preselección y luego venta de la
basura por parte de los propios trabajadores. Además, diariamente los
ciudadanos arrojan a las calles, canales, arroyos y baldíos, entre 3.5 y 4
toneladas de basura diariamente.
A pesar de las campañas de concientización ciudadana para que los
habitantes de Culiacán no arroje basura a las calles y banquetas, éstas
desafortunadamente no han cumplido con su cometido.
Por otra parte el departamento de aseo y limpia como las demás áreas, y
como sucede en muchos municipios del país, no tienen un presupuesto
anual asignado, por lo que no hay manera de planear los gastos, y se actúa
conforme se presentan los problemas o la presión social.
En general, el personal no tiene claros los objetivos que se persiguen en el
departamento ni la importancia de su contribución para conseguirlos.
169
No existe un programa permanente de separación y tratamiento de residuos
sólidos, debido en parte a la insuficiencia de programas ambientales y la
interrupción permanente de los programas emprendidos en este sentido por
el ayuntamiento.
El relleno sanitario ha sido rodeado de la mancha urbana, y con relativa
frecuencia se retrasa el tapado de basura ya que el Municipio no tiene
suficiente maquinaria para apoyar este proceso, lo que provoca malos olores
y contaminación al medio ambiente. Al interior del relleno sanitario, efectúan
la llamada pepena, más de 300 personas.
Además se observa la obsolescencia del parque vehicular, y los estudios
arrojan que con frecuencia el trabajo de aseo y limpia se realiza sólo con el
50 por ciento del mismo, producto del mal funcionamiento del taller municipal.
Por otra parte, hay una evidente falta de mantenimiento a los camiones y una
permanente queja ciudadana sobre el exceso de velocidad con que son
conducidos por sus operadores.
¿Existe un marco jurídico actualizado a las necesidades en materia de aseo
y limpia en el ayuntamiento de Culiacán, así como en las normas que
impactan este tema a nivel federal?
En lo general se cuenta con un marco jurídico muy amplio en materia federal,
estatal y local, inclusive un poco sofisticado si lo comparamos con las
condiciones reales del entorno y de las políticas gubernamentales. Habría
que trabajar en el aspecto reglamentario para que se cumplieran cabalmente
sus especificaciones, sobre todo en materia de sanciones, y en cuanto al
manejo de los residuos peligrosos.
170
¿Es la concesión a empresas privadas una opción eficaz para el
mejoramiento de los sistemas de aseo y limpia municipales?
Ante los problemas comunes que en materia de aseo y limpia se tienen en
México, algunos ayuntamientos han optado por la alternativa de concesionar
(o privatizar que es un término incorrecto) este servicio, aunque no haya sido
la mejor opción como se ha demostrado en varios casos en el país, y
particularmente en Sinaloa con los municipios de Ahome y Guasave.
¿De qué manera impactaría en la mejora del servicio el rediseño institucional
y la creación de la Junta Municipal de Aseo y Limpia como empresa
paramunicipal?
La creación de la Junta Municipal de Aseo y Limpia sería una opción viable
para resolver los problemas de aseo y limpia de Culiacán pues este esquema
está pensado para que exista autonomía, así como un mayor
involucramiento de autoridades y de la sociedad.
Cabe aclarar que su creación no implica de ninguna manera rupturas
abruptas, ni despido arbitrario de personal, pues el actual departamento de
Aseo y Limpia, pasaría como tal a la Junta, y ésta en un proceso gradual,
habría ir haciendo los cambios y las mejoras necesarias. La idea es que se
preste este servicio desde una perspectiva más organizada y con mayores
soportes jurídicos y sociales.
Uno de los rasgos distintivos sería que, por ejemplo, mensualmente por
obligación el Presidente municipal se reúna con el Consejo Directivo como
actualmente lo hace con la Junta de Agua Potable. Otra ventaja indiscutible
es que ahí estarían los representantes de las cámaras de comercio, del
171
sector universitario, los empresarios de la construcción, los estudiosos de
temas ambientales; el tesorero tendría que acatar lo que ahí se acuerde.
Esto representa un mejor esquema que el actual, con un departamento de
aseo y limpia que tiene una categoría de cuarto nivel en la administración
municipal.
Otra de las ventajas es que incorporaría a otra gran área del ayuntamiento
como lo es la de Parques y Jardines, un área en las mismas circunstancias
de olvido administrativo que la de aseo y limpia.
¿Cuáles serían los mecanismos jurídicos y políticos para hacer posible la
creación de esta empresa paramunicipal y cuáles serían sus obstáculos y
cuáles sus beneficios?
La creación de la Junta Municipal de Aseo y Limpia, se supedita
fundamentalmente a la voluntad política del ayuntamiento, pues basta con
una decisión de cabildo para hacerlo, a través de la aprobación de un
decreto de creación. Es decir, no tendría que pasar por la autorización del
Congreso del Estado.
Sólo así se establecería una política pública eficaz a través del Programa
Integral de Gestión de Residuos Sólidos.
172
ANEXOS
Anexo 1: Gráficas
TABLA No.14 Personal del Ayuntamiento de Culiacán Fuente: Elaboración propia con información de la Oficialía Mayor del Ayuntamiento de Culiacán
TABLA No.15 Personal del Ayuntamiento de Culiacán por tipo de Empleado
Fuente: Elaboración propia con información de la Oficialía Mayor del Ayuntamiento de Culiacán
1293
457
1132
281
41
329
780
SINDICALIZADOS
CONFIANZA
D.S.P.M.
D.G.T.T.
EVENT. NOM
JUBILADOS YPENSIONADOSEVENTUALES L.R.
SINDICALIZADOS29%
CONFIANZA11%
D.S.P.M.26%
EVENT. NOM1%
D.G.T.T.7%
JUBILADOS Y PENSIONADOS8%
EVENTUALES L.R.18%
173
Anexo 2: Cuadros
Cuadro 1
Tabla No.16 Traslado de basura por kilómetro
Km. Traslado
Rutas Cantidad de Rutas
%
De 5-15 18,20,21,21B,22
5 5.4
De 16-30 1,2,3,4,5,9,10,11,13,14,15,16,17,19,23,55,56,56B,57, RB,RM,HP,RE,TEPUCHE
24 26.3
De 31-45 6,7,8,12,24,25,26,27,28,29,29B,30,31,32, 33,33B,34,35,36,36B,37,38,39,39B,40,41,41B,42,44, 53,54,58,59,60,61,61B,62,62B,63,64,66,66B,67,R.C.A.Ñ,R.HYA, IMALA, DIEZ
48 52.7
De 46-60 3B,43,45,46,47,48,49,50,51,52,65,INF. FLOR., LIMON
13 14.2
De 61-75
- - - - - - - - -
De 87.53 RC
1 1
Totales 91 99.6 Fuente: GCM. Dirección de Servicios Públicos del Ayuntamiento de Culiacán
174
Cuadro 2 TABLA No. 17 Kilómetros por viaje promedio1
Km. por
Viaje Promedio
Rutas Total de
Rutas
%
10-14.99 22 1 1.2 15-19.99 21B 1 1.2 20-24.99 R CAÑADAS 1 1.2 25-29.99 16,18,20,21 4 4.6 30-34.99 17,19,55,56,56B 5 5.7 35-39.99 15,23,53,57,58,59,66,66B,RM,HP 10 11.540-44.99 9,10,11,24,25,27,28,29,29B,33B,34,39B,40,41,54,61,63,64,65,R
HYA 20 23.0
45-49.99 2,4,5,6,7,8,13,14,26,32,33,35,36,37,38,39,42,60,62,62B,RC 21 24.150-54.99 1,3,3B,12,30,36B,41B,46,61B,64B,67,RB,INF. FLORES 13 14.955-59.99 31,43,45 3 3.4 60-64.99 44,47,49 3 3.4 65-69.99 48,51,52 3 3.4 70-74.99 50 1 1.2 75-79.99 RE 1 1.2
Totales 87 100%
Fuente: GCM. Dirección de Servicios Públicos del Ayuntamiento de Culiacán
Cuadro 3
TABLA No. 18 Frecuencia de recolección por semana en rutas del turno matutino
Frec. X Semana Ruta Total %
7 días 6 días 24 ,RC, HP, RE,RB, RM, 50, 36B, 8, 36,
58,49,48,26,23,51,REM,HAY,REM,CAÑADAS 18 31.6
5 días 27,47,54,25 4 7 4 días 40,65,44,35,64,39,41 7 12.2 3 días 60,62,29,66,42,61,37,46,67 9 15.7 2 días 43,28,61B,59,38,29B,62B,34,63,66B,30B,39B,64
B,32,33 15 26.3
1 día 31,41B,45,33B, 4 7.0 Total 57 99.8%
Fuente: GCM. Departamento de Aseo y Limpia del Ayuntamiento de Culiacán
1 Presentación por rangos periodo del 01 al 15 de julio 2003
175
Cuadro 4
TABLA No. 19 Frecuencia de recolección por semana en rutas del turno vespertino
Frec. X Semana Ruta Total %
7 DIAS 6 DIAS 16,10,5,13
,11,57,3B,56,55,1,2,3,4,7,6,15,9,12,14,RB,RM,5322 64.7
5 DIAS 22,56B, INF. LAS FLORES 3 8.8 4 DIAS 21B,17,20 3 8.8 3 DIAS 18,21,19 3 8.8 2 DIAS 50,52 2 5.9 1 DIA 51B 1 2.9
Total 34 99.9% Fuente: GCM. Departamento de Aseo y Limpia del Ayuntamiento de Culiacán
Cuadro 5
TABLA No. 20 Desempeño de recolectores Kilómetros recorridos por camiones recolectores2
Distancia
(Km.) No. de Camiones Porcentaje
(%) 200-399 2 4 400-599 4 8.5 600-799 7 15 800-999 7 15
1000-1199 6 13 1200-1399 12 25.5 1400-1599 6 13 1600-1799 1 2 1800-1999 1 2 2000-2199 1 2
Total 47 100 Fuente: GCM. Dirección de Servicios Públicos del Ayuntamiento de Culiacán
2 En un periodo de 15 días presentación por rangos
176
Cuadro 6 TABLA No. 21 Costo por reparación de recolectores
Fuente: GCM. Dirección de Egresos del Ayuntamiento de Culiacán
Cuadro 7
TABLA No. 22. Promedio de gasto mensual en reparación y mantenimiento, por marca y modelo, de camiones recolectores.
(Periodo analizado de Febrero a Abril de 999)
Modelo Marca No. de Unidades
Costo Mensual
1987 DINA 5 $ 6,003.00 1990 DINA 9 $ 5,532.00 1991 DINA 15 $ 4,834.00 1992 DINA 1 $5,509.00 1993 DINA 17 $6,092.00 1994 DINA 1 $3,892.00 1996 GMC KODIAK * 10 $5,123.00
* Nota: Se gasta igual en un Kodiak 1996 que en un Dina 1990 Fuente: GCM. Taller Municipal del Ayuntamiento de Culiacán
Costo de Reparación Mensual ($)
Numero de Camiones
Porcentaje (%)
0 a 2,999 24 37.5 3,000 a 5,999 19 30 6,000 a 8,999 11 17
9,000 a 11,999 6 9.5 12,000 a 14,999 3 4.5 15,000 a 17,999 1 1.5
Totales 64 100%
177
Cuadro 8
TABLA No. 23 Ciclo de permanencia de Recolectores en Taller Municipal
Unidad Tiempo en Taller (Días)
Falla
RC-4 347 Reparación de Pistón telescópico RC-8 2 Reparación de Muelles delanteros izq.
RC-10 1 Reparación de motor de arranque RC-12 236 Reparación de pistón telescópico RC-13 176 Reparación de pistón telescópico RC-14 2 Reparación de toma de fuerza R-16 51 Reparación de guías de la plancha R-32 10 Reparación de cabezas de motor R-34 2 Checar frenos y clutch R-35 2 Reparación de cofre R-37 15 Reparación de cofre R-40 1 Reparación de manguera de compresor R-42 258 Reparación de pistón telescópico R-50 29 Reparación de toma de fuerza R-57 2 Reparación de compresor R-61 2 Reparación de dual R-67 10 Reparación de motor R-68 12 Checar transmisión R-69 2 Reparación de balero plancha delantera R-71 1 Reparación de fuga de aceite, plancha quebrada y direccionales
Total de Recolectores en Taller: 20 de 57 = 35% Fuente: GCM. Taller Municipal del Ayuntamiento de Culiacán Cuadro 9
TABLA No. 24 Ciclo de Permanencia de Volteos y Camionetas en Taller Municipal
Unidad Tiempo en Taller (Días)
Falla
V-11 397 Reparación de motor V-12 122 Reparación de eje delantero V-RELLENO 274 Reparación de transmisión NISSAN-RELLENO 2 Reparación de alternador NISSAN-ROMERO 1 26 Reparación de motor NISSAN-COCA 4 97 Reparación de motor NISSAN-COCA 5 125 Reparación de motor RAM-7 2 Checar clutch, soporte de transmisión, empaques de flecha y
vulvo de aceite Fuente: GCM. Taller Municipal del Ayuntamiento de Culiacán
178
TABLA No. 25Ciclo de Permanencia de Maquinaria en Taller Municipal
Unidad Tiempo en taller (Días)
Falla
BOB CAT 182 Reparación de bomba hidráulica BARREDORA-5 410 Reparación de motor BARREDORA-7 116 Reparación de bomba hidrostática Fuente: GCM. Taller Municipal del Ayuntamiento de Culiacán
TABLA No. 26 Frecuencia rutas y déficit
Frecuencia No. de Rutas Ruta / Ton. Actual
recol. % Tons.
Potenciales Déficit
6/7 40 43.9% 180 44 330 1505/7 7 7.69% 31.50 7.7 57.75 26.254/7 10 10.9% 45 11 82.50 37.503/7 12 14.28% 54 13.2 99.00 45.002/7 17 16.68% 76.50 18.7 140.25 63.501/7 5 5.49% 22.50 5.5 37.50 15.00
Totales 91 409.5 747 337.25 Fuente: GCM. Departamento de Aseo y Limpia del Ayuntamiento de Culiacán
TABLA No. 27 Costos por servicios de Desazolve y Retiro de Ramas *
Servicios de Desazolve Costo En la Ciudad $ 94.10En las Sindicaturas
162.27
Servicio de Retiro de Ramas Costo En Zona Residencial $ 94.10En Zona Popular 38.60
*Los demás servicios no se cobran.
Fuente: GCM. Dirección de Ingresos del Ayuntamiento de Culiacán
179
TABLA No. 28 Servicios Diversos de Limpieza
Tipo de Servicio Cantidad Promedio Anual Desazolve de Fosas Sépticas 976 Retiro de Ramas 164 Limpia de Escuelas 52 Limpia de Baldíos 25 Limpia de Calles 331 Papeleos 225 Limpia en Eventos 351 Retiro de Animales Muertos 240 Fuente: GCM. Departamento de Aseo y Limpia del Ayuntamiento de Culiacán
TABLA No. 29 Tipo de Suelos según rutas
Pavimento Pavimento Empedrado
Pavimento Terracería
Terracería
RUTAS 1,2,3,4,5,6,16,18,47,49,50,54,55,58,61
16,9,26,58 3B,7,8, 10,11,12,13,14,15,23,24,25,36,36B,48,52,56B,57,59,29
17,19,20,21,21B,22,27,28,29B,30,31,32,33,33B,34,35,37,38,39,39B,40,41B,42,43,44,45,46,51,53,60,61,62,632B,63,64,64B,65,66,66B,67
TOTAL 15 4 20 40
Fuente: GCM. Dirección de Desarrollo Urbano y del Departamento. de Aseo y Limpia del Ayuntamiento de Culiacán.
180
Anexo 3
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CENTRO DE EDUCACIÓN CONTINUA
Encuesta para conocer el estado que guarda la percepción del servicio de recolección de basura en el municipio de Culiacán.
ENTREVISTADO
NOMBRE APELLIDO PATERNO APELLIDO MATERNO
CALLE No. INTERIOR No. EXTERIOR
COLONIA/FRACCIONAMIENTO
MUNICIPIO/ESTADO DÍA MES AÑO
TELÉFONO CASA TELÉFONO OFICINA
ENTREVISTADOR:
SUPERVISOR:
181
Tabla. No. 30 METODOLOGÍA
Población sujeta a estudio
Ciudadanos en viviendas particulares de la ciudad de Culiacán
Fecha de levantamiento
Sábado y Domingo 4 y 5; Sábado y Domingo 11 y 12 de Octubre de 2003
Esquema de selección
Se dividió la ciudad en 4 zonas, con base en el cruce de dos de las más importantes avenidas; se escogieron 120 colonias con probabilidad proporcional al tamaño de su población, de las cuales se seleccionó 1 manzana y una vivienda.
Tamaño de muestra
Se realizaron 200 entrevistas cara a cara a habitantes de la ciudad de Culiacán, mayores de 18 años (50 por ciento hombres y 50 por ciento mujeres, proporción relacionada con la población total del municipio).
Personal involucrado
10 Encuestadores 2 Supervisores 1 Coordinador General 1 Capturista
Método de estimación
Los resultados que se presentan son estimaciones basadas en la utilización de factores de expansión, calculados como el inverso de la probabilidad de selección de cada individuo en la muestra y corrección por no respuesta en cada sección.
Confianza y error máximo
El diseño de la muestra garantiza que en el menos 90 de cada 100 veces, el error no sobrepasa el 4% en las proporciones calculadas para la ciudad de Culiacán.
Patrocinio
Propio, con la colaboración de la Universidad de Occidente.
182
RESULTADOS
1. ¿Cómo diría usted que es el servicio de recolección de basura en la
calle en que vive?
Muy bueno 6%
Bueno 47%
Ni bueno ni malo 37%
Otra (Malo) 10%
NS 0%
NC 0%
2. ¿Cómo diría usted que es el servicio de recolección de basura en
general, en la ciudad?
Muy bueno 6%
Bueno 9%
Ni bueno ni malo 63%
Otra (Esp) (Malo) 12%
NS 0%
NC 0%
3. ¿Considera usted a Culiacán una ciudad limpia?
Siempre 0%
Casi siempre 4%
Ocasionalmente 42%
Nunca 35%
Casi nunca 19%
NS 0%
183
NC 0%
4. ¿Qué no le gusta del servicio de recolección de basura?
Que no pasa todos los días 40%
Que los trabajadores dejan basura regada 63%
Que pasa muy rápido y no da tiempo para sacar la basura 33%
Que tienen mal modo para tratar a los usuarios 5%
Que no se presta el servicio con regularidad 22%
Otros 8%
Nota: Como era una pregunta abierta en varias ocasiones un
mismo entrevistado consideró varias de las repuestas
expuestas.
5. Desde que usted vive en esta ciudad, ¿Cuándo considera que
Culiacán ha tenido mejor servicio de recolección y porque?
Todas han sido iguales, sin especificar si son buenas o malas 26%
En la administración actual, Jesús E. Hernández Chávez 5%
En la administración de Gustavo Guerrero Ramos 7%
En la administración de Humberto Gómez Campaña 5%
En la administración de Ernesto Millán 10%
En la administración de Sadol Osorio Salcido 7%
No contestó 5%
No sabe 35%
184
6. ¿Qué tan seguido ve usted a personas arrojando basura a la calle, ya
sea desde un camión urbano, desde su automóvil o simplemente
cuando camina?
Diario 81%
Una vez a la semana 3%
Varias veces a la semana 4%
Una vez cada 15 días 0%
Una vez al mes 0%
A veces 10%
Nunca 0%
NS 2%
NC 0%
7. ¿Considera que la autoridad debería multar a las personas que tiran
basura en la calle o en sitios indebidos?
Si 92%
No 8%
Sí La gente ya no tiraría basura 54%
Solo así la gente se educaría 35%
Estaría la ciudad limpia 48%
La autoridad debe aplicar la ley 12%
No contestó 5%
185
No Quien aplicaría la multa pudiera cometer actos de corrupción4%
De todos modos no se cumplen con los reglamentos 2%
8. ¿Con qué frecuencia el recolector de basura pasa por su calle?
Diario 37%
Una vez a la semana 10%
Varias veces a la semana 52%
Una vez cada 15 días 1%
Una vez al mes 0%
A veces 0%
Nunca 0%
NS 0%
NC 0%
9. Las veces que pasa el camión recolector por su casa ¿Lo hace a la
misma hora?
Siempre 19%
Casi siempre 58%
A veces 10%
Nunca 13%
NS 0%
NC 0%
10. ¿Cuánto tiempo estaría usted dispuesto a mantener la basura en su
casa, antes de ser recogida por el camión?
186
Un día 73%
Dos días 21%
Tres días 0%
Otro 6%
11. ¿Dónde deja usted la basura para que se la lleve el camión
recolector?
En la banqueta 41%
En un cesto 40%
En un contenedor 9%
Otro
- En el barandal 4%
- En un árbol 3%
- En el techo de la casa 3%
12. ¿Dónde arroja usted el siguiente material de desecho?
Aceite de automóvil (Alcantarillas) 7%
Colchones (En la calle, cuando llueve) 2%
Árboles o el resultado de su poda (Jardinero-Calle) 20%
Vidrios rotos (En una bolsa) 32%
Muebles viejos (A la calle) 7%
Escombro (A la calle) 9%
Otros 27%
13. ¿Cuál o cuáles de las campañas que han emprendido los gobiernos
municipales para mantener limpia la ciudad recuerda usted?
187
Pulcrito3 3%
Culiacán limpio, pero no sabe 4%
No se, no me acuerdo 81%
NC 0%
14. En general ¿Qué tan complicado sería para usted separar la basura
para que fuera mejor aprovechada?
Mucho 2%
Poco 22%
Nada 69%
Otro 0%
NS 0%
NC 7%
15. En una escala de 100% ¿Qué porcentaje debería tener en
responsabilidad el ayuntamiento y qué porcentaje los ciudadanos en
el asunto de la limpieza de la ciudad?
Ayuntamiento 70%
Ciudadanos 30%
16. ¿Qué propondría usted para mejorar el servicio de recolección?
Comprar más unidades de recolección 40%
Que el personal tuviera mejores sueldos 38%
Que la gente tuviera más conciencia 8%
3 Fue la mascota de un programa de limpieza que se efectuó en Culiacán a finales de los años setenta y que aún todavía mucha gente recuerda.
188
Otros 14%
17. ¿Alguna vez ha llevado a cabo las siguientes acciones?
Arrojado basura desde un automóvil 39%
Arrojado basura desde un autobús 32%
Arrojado basura a la calle cuando llueve 15%
Otorgado propina al trabajador de aseo y limpia 89%
Sacado la basura cuando acaba de pasar el camión 70%
Quemado la basura fuera de su casa 0%
Quemado llantas 15%
Vendido cartón y papel 8%
Vendido latas de aluminio (de refrescos, cerveza, etc.) 0%
Separado la basura 29%
Arrojado un vaso de cristal roto sin envolverlo en una 31%
Bolsa.
18. ¿Sabe usted que significan las siguientes palabras?
Relleno sanitario 18%
Reciclaje 41%
Residuos sólidos 19%
Basura orgánica 50%
Basura inorgánica 35%
Separación de basura 95%
Contaminación 100%
Contenedores 80%
189
19. ¿Estaría usted dispuesto a pagar por el servicio de recolección si el
ayuntamiento le garantizara una mejor recolección de basura que la
que actualmente realiza?
Si 29%
No 71%
Si = Se mejoraría el servicio
No = Porque es obligación del ayuntamiento
20. ¿Cuándo ha sentido que la recolección no está bien (hay retraso en la
recolección, mal trato del personal de aseo y limpia, etc.) a qué medio
recurre para exponer su queja?
Nunca presento la queja 57%
Escribo una carta al periódico 2%
Hablo a la redacción del periódico para
que publiquen una nota 2%
Hablo a la radio 9%
Lo comento con mis vecinos 7%
Lo comento con mis compañeros de trabajo 5%
Me quejo en el ayuntamiento 20%
Otra 5%
190
21. En general, ¿Qué tan interesado estaría usted en participar en un
programa que ayude a mantener más limpia la ciudad?
Mucho 94%
Nada 0%
NS 6%
NC 6%
191
Anexo 4: FUENTES DE INFORMACIÓN Entrevistas realizadas a: Gustavo Guerrero Ramos Presidente Municipal de Culiacán 1999-2001 16 de Septiembre No. 1584, Edif. Issstesin, 3er. Piso, Centro Sinaloa. Jorge Romero Zazueta Presidente Municipal de Culiacán 1984-1986 Constitución y Lázaro Cárdenas, Edificio B. Humberto Gómez Campaña Presidente municipal de Culiacán 1993-1995 Sadol Osorio Salcido Presidente municipal de Culiacán 1996-1998 Carlos Sánchez Osuna Jefe del Departamento de Aseo y Limpia del Ayuntamiento de Culiacán Administración 1999-2001. Rigoberto Villagrana Villagrana Jefe del Departamento de Aseo y Limpia 1990-1995 Calle Lázaro Cárdenas, Infonavit Barrancos José Alfredo Inzunza Valenzuela Director de Obras Públicas del Ayuntamiento de Culiacán 1999-2001 16 de Septiembre No. 1584, Edif.. Issstesin, 3er. Piso Centro Sinaloa Canuto Alfonso López López
192
Oficial Mayor del Ayuntamiento de Culiacán 1993-1995 Insurgentes Lázaro Cárdenas, Centro Sinaloa Juan Diego Mascareño Director General de Servicios Públicos del Ayuntamiento de Culiacán 2001-2004 Obregón entre Juárez y Escobedo, Col. Centro Tel. 715-34-00 José Santos Maradiaga Ceceña Tesorero del Ayuntamiento de Culiacán 2002-2004 Tel. 759-13-00 Salvador Flores Acosta Dirigente del Sindicato de Trabajadores del Ayuntamiento de Culiacán 1990-1999 Obregón entre Juárez y Escobedo, Col. Centro. Sergio Torres Dirigente del Sindicato de Trabajadores del Ayuntamiento de Culiacán 2000-2004 Ciudades Hermanas No. 822, esq. Con Blvd. Einstein, Lomas de Guadalupe
193
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