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TRAYECTORIA DE UN PROCESO DE POLÍTICA PÚBLICACESAR GAVIRIA TRUJILLO (1990-1994)

Presentado por:

JUAN PAULO MELENDEZ S.LEONARDO F. BERNAL MEJIA

VICTOR HUGO CIFUENTESERIKA JULIETH BARON

DAILA CARDENAS JOHNNY GRAJALES

Docente:MARCOS ALEXANDER CARDENAS

AVANCE III

CARACTERIZACIÓN DEL ESPACIO CONTROVERSIAL DE LOS PROCESOS DE

DEFINICIÓN DE DIRECTRICES DE LA POLÍTICA

UNIVERSIDAD SANTO TOMASFACULTAD DE NEGOCIOS INTERNACIONALES

PROYECTO DE INVESTIGACIONCOLOMBIA

2014

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TABLA DE CONTENIDO

Introducción..............................................................................................................................3

1. Contexto en el cual se definen directirces generales de política........................................5

1.1 Contexto Social............................................................................................................5

1.2 Contexto Político..........................................................................................................7

1.3 Contexto Económico nacional.....................................................................................8

1.4 Políticas Públicas........................................................................................................11

1.5 Contexto de la Política Comercial..............................................................................13

1.6 Hipótesis.....................................................................................................................14

1.7 Conclusiones..............................................................................................................14

2. Caracterización del espacio controversial de los procesos de definición de directrices de

la política........................................................................................................................................15

3. Caracterización del espacio controversial de los procesos de definición de directrices de

la política........................................................................................................................................26

4. Bibliografía......................................................................................................................31

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Introducción

Es importante mencionar algunas características del proceso de apertura económica con el

que se asocia a la Revolución Pacífica “revolcón” base del plan nacional de desarrollo

presentado por el ex presidente Cesar Gaviria, momentos e instituciones que le brindaron una

solidez institucional a Colombia en materias económicas, hemos contextualizado los principales

aspectos de la sociedad colombiana en la década de los ochenta y parte de los años setenta,

analizando aspectos referentes a las condiciones sociales, caracterizando en la sociedad los

niveles de ingreso, condiciones salariales, niveles de corrupción, acceso a la educación entre

otros; avances y condiciones de la economía colombiana en los mandatos presidenciales

anteriores, gobernabilidad del estado colombiano, legitimidad de las instituciones estatales,

procesos de internacionalización llevados a cabo en los periodos mencionados y demás

momentos que marcaron un papel importantes en la ejecución de la política de la época.

Hemos basado nuestra investigación primordialmente en los Planes Nacionales de

Desarrollo, informes de gestión realizados por las entidades estatales, artículos de opinión publica

encontrados en los archivos digitales de diarios nacionales, estadísticas e informes provenientes

del Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y banco de la República y material

multimedia con intervenciones de los actores protagónicos de la época.

Las décadas de los setenta y ochenta estuvieron marcadas por constantes conflictos internos,

la problemática del narcotráfico, desigualdad en la distribución del ingreso, el asesinato de

figuras representativas de la vida política del país, la inestabilidad política, el aislamiento de la

economía nacional de las economías mundiales y los rezagos de las instituciones ante un veloz

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proceso de cambio social, entre otros muchos elementos de orden social, económico y de

internacionalización que venían convergiendo en el país y darían paso a las reformas estructurales

de los noventa, consideramos importante resaltar la creación del CONPES durante el gobierno

del ex presidente Carlos Lleras, lo que en un principio se pensó como una herramienta de

planeación terminó siendo considerado un modelo para la toma de decisiones publicas y

legitimización del Congreso, durante ese mismo mandato se empezó a hablar de la iniciativa del

gasto en cabeza del ejecutivo, la ineficiencia del Estado en materia tributaria demarca la

necesidad de una mejor legislación tributaria, durante el gobierno del presidente Belisario

Betancur se da una crisis cambiaria y crisis financiera, que combinada con el proteccionismo

excesivo generaron una falta de competencia en los sectores económicos y altas distorsiones en

los precios, el desmonte total de la doble tributación entre otros sirvieron de base al

fortalecimiento institucional que permitieron las reformas estructurales de los 90, bajo estos

preceptos analizamos los siguientes aspectos:

1. Contexto en el cual se definen directirces generales de política

1.1 Contexto Social

Tras el asesinato de Luis Carlos Galán, en 1989 Cesar Gaviria es nombrado por el galanismo

para reemplazarlo en la presidencia de Colombia el 7 de agosto de 1990, por un periodo de

cuatro años, hasta 1994. Recibe además grandes retos en aspectos políticos, sociales y

económicos ya que en la anterior presidencia, la oleada de asesinatos, de secuestros y la división

del poder tan radical en el periodo de violencia en Colombia.

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“En el tramo final del mandato de Virgilio Barco (1986 – 1990) hubo mayor éxito en las

negociaciones con las organizaciones guerrilleras: el 8 de marzo de 1990 se firmó la paz con el

M-19, que dejo las armas pese al asesinato de su líder Carlos Pizarro León el 26 de abril del

mismo año. También lo hizo el Ejército Popular de Liberación (EPL) el 16 de mayo. Las Fuerzas

Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN),

guerrillas de abierta confesión marxista, prosiguieron las actividades contra el Estado

colombiano, que trató de devolver los golpes apoyándose en los suministros de armas.”

(Elisabets, 2002).

Son estos aspectos importantes de lucha los que conforman el contexto en el que empieza a

desarrollarse el mandato presidencial del ex presidente Cesar Gaviria, esta precedido por la

violencia, de un país frágil y susceptible, en el que los grupos de izquierda buscan hacer valer sus

derechos, consolidándose como lo que hoy en día se conoce como “guerrillas” y generando una

época de terror entre los ciudadanos.

Por otra parte la crisis inmobiliaria de 1982 y el desatino en la creación del UPAC – (Unidad de

Poder Adquisitivo Constante)- con el fin de financiar créditos; la toma del palacio de justicia en

1985 cometida por un grupo de guerrilleros llamados M-19, acontecimiento que dejo como

resultado 98 muertos y 10 desaparecidos entre ellos algunos magistrados, el narcotráfico se

consolida, hay una lucha fuerte contra el cartel de Cali y a pesar de la baja de pablo escobar y

otros grandes narcos, la violencia continua, la inseguridad y la presión de los estados unidos por

continuar con los ataques a jefes de la guerrilla y a narcotraficantes desata aun mas violencia,

generando en Colombia fenómenos como el desplazamiento forzado, el aumento de la población

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en las zonas periféricas de las ciudades genera una demanda de empleos con mano de obra no

calificada, las tasas de empleo se disparan a niveles que superan el 13% de la población en edad

para trabajar y el nacimiento de los grupos paramilitares, otro karma para la sociedad Colombiana

en años futuros.

Este es el escenario con el que se encuentra el ex Presidente Cesar Gaviria, tras una antesala poco

favorable en la que entre colombianos se mataban por diferencias políticas, bajo la constitución

de 1886 que se perpetuo por 105 años, hasta que en 1991 se convoca una nueva Asamblea

nacional constituyente para lograr una mayor inclusión de los diferentes sectores de la sociedad,

en la que también participan la Unión patriótica, el M-19, grupos indígenas, el ELP entre otros,

consolidando así la última constitución política del país en la que el ciudadano adquiere mayores

beneficios, pero sobretodo donde el pueblo entra a ser la voz líder y pasa a ser tomado mas en

cuenta en las decisiones de aspecto político, social, económico, etc.

1.2 Contexto Político

Anterior a la década de los 90 en Colombia venían convergiendo tres elementos relevantes

que dieron paso a reformas estructurales en el gobierno del presidente Cesar Gaviria y que

configuraron la crisis de los 90, el primero de ellos es la crisis generada por el régimen frente

nacionalista (1958-1974), cuyos efectos negativos venían sintiéndose en el país desde mediados

de la década de los 70, generando en el país una exacerbación del clientelismo, una falta de

representatividad de los partidos políticos y la fragmentación de los mismos. El segundo

elemento hace referencia al deterioro del orden público generado por el aumento de la

delincuencia común, la violencia generada por los grupos armados que venían adelantando

procesos de reinserción social a cambio de participación política, y sobre todo a mediados de la

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década de los 80 la violencia generada por los carteles del narcotráfico quienes declararon la

guerra la estado colombiano a causa de evitar la extradición a los estados Unidos y el tercer

elemento hace referencia a la tendencia de la estructura económica del estado colombiano a

generar una desigualdad en la distribución del ingreso lo que a su vez generaba altos niveles de

pobreza.

Para finales de la década de los 80 estos factores había encadenado un incremento en los

índices de violencia y la desestabilización política, catalizadores como la violencia generada por

los narcotraficantes que cobro la vida de jueces, policías, altos funcionarios públicos y

ciudadanos comunes, al punto que entre 1989 y 1990 cobro la vida de 3 candidatos presidenciales

(Luis caros galán, Bernardo Jaramillo Ossa y Carlos Pizarro).

Para inicios de la década de los noventa en conjunto con el presidente cesar Gaviria se

generaron movimientos estudiantiles que buscaban reformar la estructura del estado, bajo los

antecedentes ya mencionados surge la justificación para la constitución de 1991: la búsqueda de

la paz, la amplificación de la democracia como mecanismo de participación, la instauración de

los derechos políticos económicos, económicos y sociales de los Colombianos, el fortalecimiento

y relegitimación del estado colombiano y del régimen político y la búsqueda de una sociedad mas

equitativa.

Los incisivos conflictos sociales de la época, la falta de carácter, ética y garantías para los

actores de la actividad política generaron un marco de falta de representatividad que se ha visto

reflejado en los altos índices de corrupción que azotan a nuestro país, la legitimidad de las

instituciones gubernamentales eran constantemente señaladas por la sociedad, después del

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desmonte del frente nacional y como particularidad del los partidos políticos en Colombia la

representatividad se congregaba en el Partido Liberal (PLC) y el Partido Conservador (PCC), sin

embargo debido a las transformaciones que experimentaría el estado colombiano en los 90

diversificaría la representatividad política, se demarcaría sustancialmente en las dimensiones de

su fraccionamiento, polarización y su nivel de institucionalización.

1.3 Contexto Económico nacional

Antes del inicio del mandando del ex presidente Cesar Gaviria Trujillo la economía

colombiana no se encontraba en su mejor momento, para la década de los 80 se presentaron

notables disminuciones en las tasas de crecimiento económico y de la generación de nuevos

empleos, al tiempo que se redujo el gasto social por habitante; El crecimiento económico del PIB

en los años 80 apenas llegó al 3.2% anual. Esta desaceleración fue particularmente notoria en el

sector industrial, que pasó de crecer al seis por ciento anual en los 70 a tan solo 2.4% en los 80

según fuentes del Banco de la República y del diario el Tiempo.

A raíz de la reducción en las tasas de crecimiento económico el número total de poblacion

con empleos que venía aumentando en un 6% anual promedio en la segunda mitad de los 70, solo

aumentó en un 2.6% anual en los años 80; la tasa de desempleo se incrementó del 8.1% en 1981

al 9.57% a finales de 1989, habiendo alcanzado la cifra record del 13.8% en 1985, por otra parte

el gasto público social por habitante en educación, salud, seguridad social y vivienda se redujo

entre 1981 y 198, en términos reales, y perdió participación en relación con el gasto público total,

el PIB a pesar de haber aumentado significativamente hasta 1984, presento una caida del 7.45%

en 1980 al 7.21% en 1988, habiendo llegado a 9.4% en 1984.

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En síntesis entre 1986 y 1987 se reactivó la economía y la generación de empleo, gracias al

impulso de demanda de la bonanza cafetera y en 1988 y 1989 la tasa de crecimiento volvió a

descender al 3% anual promedio, como consecuencia de la aplicación de una política anti-

inflacionaria de corte tradicional, ante la aceleración de los índices de precios al consumidor.

Estas políticas ortodoxas trajeron como consecuencia una reducción notable en el crecimiento

económico y la reduccion en la generación de nuevos empleos, sin haber tenido un mayor efecto

sobre las tasas de inflación. Su evidente fracaso dio a lugar a que las autoridades económicas

reconocieran que se requería algo más que políticas flexibles para combatirlo. 

Bajo estos preceptos la legislatura del ex presidente Cesar Gaviria Trujillo propone una

reforma audaz, ambiciosa y coherente en la cual el fin de todos los esfuerzos y las reformas se

concentraron en modernizar la economía, logrando así la eliminación de muchos

inconvenientes que frustraban o dañaban a los operadores económicos, era evidente la necesidad

de elevar los índices de productividad ya que se registraban tendencias preocupantes para la

época.

En referencia a las reformas legales se suman los efectos causados por las medidas

administrativas de apertura comercial, las cuales consistían en la reducción de aranceles y la libre

importación de diversos productos es así como debemos recalcar las medidas tomadas por la

Junta Monetaria para facilitar los procesos financieros y la transformación de PROEXPO en un

Banco de Comercio Exterior sin dejar de un lado el fortalecimiento del Consejo Directivo de

Comercio Exterior y la creación del Ministerio de Comercio Exterior,- ya que para la época las

exportaciones más las importaciones representaban el 25% del PIB mientras que en otros países

se encontraba en el 31%, por otra parte se realizó un cambio drástico en el Estatuto Cambiario

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vigente para la época, el cual debía adecuarse a las nuevas situaciones y tendencias de la

economía nacional y mundial.

Así mismo, la Legislación Laboral de la época carecía de garantías para trabajadores por

ende se creó un nuevo régimen laboral el cual si se adaptaba a las nuevas realidades sociales y las

exigencias de una economía abierta al mundo, de este modo fue posible la generación masiva de

empleo y una mayor eficacia en la protección y cobertura de los derechos de los trabajadores,

pero no menos importante fue la reforma fiscal que se dio para la época la cual genero un

incremento en la tasa del IVA y con los recursos generados del mismo se inicio la eliminación de

la sobretasa a las importaciones que afectaba negativamente la apertura y encarecía los bienes

importados.

Este cambio o “revolcón” como lo hace llamar el es presidente César Gaviria Trujillo se dio

por que la estructura económica de la época perdió su capacidad de crecimiento ya que el

incremento anual del PIB para la época se ubicaba en 3.6% y de haber continuado con ese ritmo

de crecimiento le tomaría al país más de cien años alcanzar un nivel de ingreso el cual le diera a

los colombianos unos niveles de vida medianamente aceptables.

En síntesis lo que se buscaba con las reformas era transformar la economía para que

respondiera mejor a las necesidades de los colombianos mediante una reforma estructural que

permitiera incrementar la producción, elevar la calidad de vida, aumentar el nivel de empleo y

hacer más ecuánime la distribución del ingreso, todo esto de manera permanente de este modo

logrando la modernización e internacionalización de la economía.

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1.4 Políticas Públicas

Para analizar los procesos de políticas publicas en Colombia en las décadas anteriores al

mandato del ex presidente Cesar Gaviria es imperativo un análisis general de los intereses

plasmado en los planes nacionales de desarrollo, la gran mayoría de los planes de desarrollo de

los periodos presidenciales buscaban un cambio social, el ex presidente Carlos Lleras Restrepo

(1966-1970) enfocaba sus políticas publicas en respuesta a una serie de problemas específicos de

carácter político y económico, también veía la necesidad de superar la crisis de conducción y

autoridad en el sector publico, por otra parte la migración de campesinos a las ciudades

provocaba una demanda de puestos de trabajo de mano de obra no calificada, por tal razón sus

políticas económicas pretendían buscar salidas para actuar efectivamente sobre la problemática

y para promover el desarrollo.

Al inicio de la década de los setenta asume la presidencia el Conservador Misael Pastrana

Borrero con un enfoque que no era nuevo, el cual no contaba con políticas que brindaran

condiciones favorables para nuestro sector agrícola lo cual agudizó los conflictos sociales en el

campo. Tenia cierta inclinación a las cuestión urbanas como los marginados, los destechados, los

migrantes empobrecidos ubicados en las ciudades; su plan de gobierno llamado “ las cuatro

estrategias” cumplió una función político-ideológica similar a la reforma agraria de lleras

Camargo y lleras Restrepo.

Durante las presidencias consiguientes los planes de gobiernos se ocuparon de generar

políticas que respondieran a las problemáticas sociales y los contextos políticos de la época, se

crearon planes como (PAN) enfocados en la alimentación y nutrición, programas de desarrollo

rural (PDR) que consistían en la previsión de infraestructura, crédito, asistencia técnica y

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servicios sociales, se buscaba frenar la descomposición campesina, controlar la migración

masiva a las ciudades y reducir los conflictos rurales. Mas delante durante el mandato de Julio

Cesar Turbay se venían planteando programas dirigidos al desarrollo energético, minero,

continuando con programas generados en administraciones anteriores como el DRI y el PAN

con menos recursos, comprometiendo inversiones extranjeras y endeudamientos, provocando un

crecimiento del 110% de la deuda externa.

Sobre los inicios de la década de los años ochenta se busca un cambio en las políticas

públicas, desarrollando nuevas políticas direccionadas al ámbito económico y política sociales

diseñadas para alcanzar la paz que tanto anhelaban los colombianos. Esta nuevas políticas

planteadas buscaban promover estrategias para generar mayor crecimiento de los sectores

productivos, con la generación de mas empleos remunerados y bienestar de las personas con

ingresos menores a nada, hacia mediados de la misma década el ex presidente Virgilio Barco

realiza varios cambios institucionales dando continuidad a los procesos de crecimiento

económico y progreso social enfocados en una política exterior eficaz. También realiza adelantos

en estrategias regionales frente a la problemática de la droga en el país, profundiza en la

integración colombo-venezolana, promueve reformas políticas e institucionales que iniciaron con

la propuesta de plebiscito en enero de 1988 y concluyeron en la aprobación de la asamblea

constituyente, también trabajó en las reformas económicas que llevaron a un nuevo modelo de

apertura, reformas tributarias, estrategias de para garantizar la protección de los derechos

humanos y se hicieron acuerdos de paz significativos con varios grupos militantes de la época,

entre los procesos mas exitosos resaltamos el caso del M-19.

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1.5 Contexto de la Política Comercial

La politica comercial Colombiana que hoy conocemos y la diversificación de las relaciones

de Colombia con otros paises con el fin de generar un mayor bienestar a la economía, es un tema

que vienen trabajando los gobiernos desde los años sesenta, antes de la admnistración de el ex

presidente Cesar Gaviria Colombia había participado activamente en la ALALC1 (Asociacion de

Latinoamerica de Libre Comercio) que buscaba integración de los paises andinos configurando

una unión aduanera, promoviendo la industrialización mediante modelos económicos de

sustitución de importaciones y buscando la especialización de las producciones locales.

Mas adelante Colombia haría parte de el GRUPO ANDINO2 constituido mediante la

Comisión de Cartagena y a los que se asocian órganos como el tribunal Andino de Justicia, el

Parlamento Andino y la Junta del Acuerdo de Cartagena, en modificaciones siguentes tomarían

forma el Consejo Presidencial Andino y Consejo de Ministro de Relaciones Exteriores, la

Coorporación Andina de Fomento, la Confedereación Empresarial Andina y el Consejo

Consultivo Laboral.

Dando continuidad a las políticas de integración regional propuestas por ALALC

Colombia participa de la ALADI3 (Asociación Latinoamericana de Integración) con el objetivo de

seguir impulsando la industrialización, ampliar los mercados y una mayor expansión del

comercio reciproco con los paises miembros, debido a la continua particiapción de Colombia en

estos procesos de integración se empieza a hablar y a ver la necesidad de abrir la economía al

mundo, flexibilización comercial, proceso que se ve favorecido con el aumento de las

exportaciones debido a la devaluación que experimentaba el dólar, mas adelante la crisis de la

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deuda hizo que Colombia se cerrara nuevamente al comercio exterior ya que la crisis afecto

fuertemente a los paises Latinoamericanos.

1.6 Hipótesis

La apertura económica propuesta el ex presidente Cesar Gaviria es una respuesta a una

necesidad latente de las economías en desarrollo de las sociedades actuales, por un lado el

gobierno en la busqueda de una mayor equidad y la generación de condiciones de bienestar

social, y por otro lado una sociedad dispuesta a competir en los mercados internacionales,

configuran las princiaples razones por las que se genera el cambio en las políticas comerciales de

Colombia.

1.7 Conclusiones

En los años anteriores al gobierno de el ex presidente Cesar Gaviria en Colombia los

aspectos ya mecionados convergían de manera simultanea, la sociedad atravezaba por procesos

de paz con grupos armados, lo que en si representaba un gran avance en materia de políticas

sociales, la corrupción como un problema tan viejo como la misma existencia de la política

abundaba y sigue estando presente en los gobiernos actuales, le economía de Colombia aunque

no crecía a la repidez de los paises industrializados no era del todo mala, en comparación con el

crecimiento de las demas economías latinoamericanas, los niveles de inflación eran relativamente

bajos, pero en algunos años enfrentamos tasas de desempleo que sobrepasaban el 10% de la

población laboral Colombiana, el aislamiento de la economía y los modelos económicos de

sustitución de importaciones habian generado una distorción en los precios de los productos y

una desmejora en la calidad de los mismos.

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El materia fiscal Colombía estaba en déficit y sus regímenes cambiarios y monetarios

dificultaban el proceso de internalización de la eocnomía, era evidente la necesidad de un cambio

y con el los arreglos necesarios a las políticas en Colombia que permitieran la concretación futura

de acuerdos de comerciales, que a su ves abrirían nuevos mercados y fortalecería el sector

industrial en Colombia.

2. Caracterización del espacio controversial de los procesos de definición de directrices de

la política

El proceso de modernización de la economía Colombiana planteado en base a los contextos

descritos anteriormente tiene cuatro componentes principales que identificamos como la

tematización base para hacer una descripción de los diferentes grupos de interés (actores) que

influían en las decisiones tomadas al respecto en los entes gubernamentales, primero: la

liberalización del comercio “Apertura económica”, segundo: la reforma al estatuto cambiario,

tercero: la reforma financiera, y por ultimo pero no menos importante, cuarto: la reforma laboral.

La delimitación espacio-tiempo de los procesos de decisiones públicas tomadas en referencia los

temas de discusión fue desarrollada en base a documentos proporcionados por el Congreso de la

República y el diario oficial (documentos de exposición de motivos, debates, plenarias y leyes

promulgadas), identificamos los diferentes actores que actuaban en representación de grupos de

interés a los que competen los temas identificados y las posturas tomadas ante los mismos.

Debemos tener en cuenta que las reformas propuestas por el ex presidente Cesar Gaviria no

solo abarcan los temas mencionados anteriormente, también abarcan temas que van más allá del

ámbito económico, uno de los principales objetivos fue introducir una serie de cambios en los

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frentes políticos en la lucha contra el narcotráfico y el desarrollo económico, dentro de los

cambios propuestos en las reformas de la administración del ex presidente Cesar Gaviria no

mencionados como tematización principal en la Figura N° 1 que encontramos a continuación, se

exponen: la desregulación de los puertos que liquidó la entidad estatal COLPUERTOS y la

estipulación de zonas portuarias por parte del sector privado; la descentralización fiscal que se

aprobaría bajo la ley 60 de 1993; la reforma al régimen de pensiones y la salud; regulación en los

servicios públicos domiciliarios, regulaciones de la participación privada en concesiones de vías

y mecanismos de intervención estatal; la privatización de activos pertenecientes al sector público,

esto le abrió al sector privado participación en sectores a los que aún no le había sido posible

incursionar.

Los procesos de reforma entorno a modelos de política económica distinguen entre dos tipos

de actores que intervienen en el proceso, la clase obrera dueña del factor trabajo y los propietarios

de los medios productivos dueños del capital, sin embargo, dependiendo de los sectores

económicos donde se desempeñan, estos actores pueden tener opiniones diversas dependiendo

del grado de afectación sea positiva o negativa que tengan sus intereses protegidos frente a los

cambios propuestos, encontramos entonces un movimiento laboral con un bajo grado de

sindicalización en el sector privado en Colombia, en contraste con los movimientos sindicales de

las grandes empresas de servicios públicos que ejercen gran influencia a través de canales

políticos, Urrutia, M (1991) argumenta que una característica de Colombia es la relación

clientelista que existe entre los actores sociales y económicos y las instituciones más poderosas.

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El movimiento obrero se oponía fuertemente a la “flexibilización del mercado laboral” pero

estaban claramente a favor de las medidas propuestas que facilitarían la conformación de nuevas

organizaciones sindicales en el país, Escuela Nacional Sindical (2005) las organizaciones

sindicales renuentes frente a la apertura al comercio internacional temiendo por el incremento a la

competencia de la industria nacional y la posible reducción de la oferta laboral, de igual manera

opuestos frente a los cambiones al régimen monetario y fiscal. Se destacan en su participación

activa los sindicatos pertenecientes a las grandes empresas de servicios públicos, las

organizaciones sindicales pertenecientes a los docentes y los funcionarios de entidades públicas y

de la salud.

Por otro lado Urrutia (1983) señala la presión ejercida por parte del sector empresarial a

través de los diferentes gremios en el país, esta marca un punto de relevancia en las decisiones de

la política económica colombiana; su posturas frente las reformas y los proceso de apertura

comercial son heterogéneos, a excepción de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) los

gremios presentan pocas diferencias en cuanto a la aplicación gradual de los cambios propuestas,

y miran con buen agrado las reforma laboral, cambiaria y financiera.

Dentro de los principales gremios están la Federación Nacional de Caficultores (Fedecafe),

la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), la Asociación Nacional de

exportadores (Analdex), la Asociación Nacional de Instituciones financieras (Anif) y la

asociación bancaria (asobancaria). Son partidarios de los procesos de apertura económica siempre

y cuando estos cambios se hagan de forma gradual y existan una depreciación significativa de la

Tasa de Cambio real (TCR), la Asociación Nacional de Exportadores (Analdex) se opone a la

eliminación de incentivos a las exportaciones pero consideran los cambios necesarios para el

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desarrollo del país. Las posturas frente las cambios propuestos por la reforma laboral y financiera

es claramente a favor a excepción de Analdex que no se opone a la reforma financiera siempre y

cuando esta no comprometiera el crédito subsidiado a través de Bancoldex, en referencia a la

reforma al régimen cambiario la postura es a favor pero de manera unánime expresan su

preocupación por que esta medida afecta la estabilidad de la Tasa de Cambio Real (TCR).

La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) perteneciendo al sector primario, uno de

los sectores con más pérdidas en el proceso de liberalización económica toma una postura

partidaria frente la reforma laboral, mientras que se opone a la reforma financiera al considerarla

como enemiga del crédito dirigido, percibe la reforma cambiaria de la misma manera que los

gremios mencionados anteriormente, como una medida que incrementa la volatilidad de la Tasa

de Cambio Real (TCR), frente a la flexibilización comercial toma una postura selectiva, se opone

a las reformas que expondrían al sector agrícola a la competencia externa pero apoya las medidas

que reducen los costos de sus insumos siempre y cuando se garantice su protección de las

fluctuaciones de los precios de los commodities.

La Federación Nacional de Comerciantes respalda la reforma laboral, financiera y al régimen

cambiario que claramente favorece sus intereses, mientras que frente a la apertura comercial se

torna a favor siempre y cuando las medidas tomadas sean vistas en función de la lucha contra el

contrabando. Otro grupo de actores cuya influencia sobre las decisiones políticas del país es

limitada a ocasiones provisionales y otras funciones del contexto social encontramos: Las fuerzas

militares quienes son ajenos a la vida política, ven como espectadores y discretamente se oponen

a cualquier acto que reduzca sus beneficios (reforma laboral), la iglesia católica de gran

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influencia en el país ve en las reformas laboral y financiera un potencial enemigo de los

trabajadores, no toma ninguna postura frente a las demás reformas.

Los políticos de la época tomaron diversas posturas frente a los temas propuestos,

normalmente agrupados en dos grandes partidos de tradición en Colombia, partido liberal

colombiano y el partido conservador, y frente a la crisis política institucional que enfrentaba en

congreso, permanecieron claramente a la defensiva debido a que la mayor parte del público los

consideraba corruptos y cada vez menos incapaces de aprobar importantes cambios legislativos.

En el caso como el de los carteles de la droga sería imprudente afirmar que sus opiniones fueron

influyentes en las reformas económicas, también sería muy ingenuo desconocer que tuvieron una

influencia directa en los procesos que llevaron a una reforma constitucional y que a su manera

velaron por sus intereses inmediatos fueran recogidos en la nueva constitución.

(Steiner, 2008) Uno de los temas de las reformas que mayor debate generó tuvo que ver con

la velocidad del proceso y los alcances. Es un hecho que las reformas fueron formuladas para ser

desarrolladas de manera gradual. Esta metodología recogía la posición de una de las fracciones

más importantes del Partido Liberal, encabezada por el nombrado ministro de desarrollo

económico Ernesto Samper, posterior Presidente de la República (1994-1998). Otra línea, los

tecno políticos, radicalizó su posición en la medida en que el proceso tropezó con obstáculos.

Este grupo, liderado por Rudolf Hommes, a la sazón ministro de hacienda, y Armando

Montenegro, Director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), argumentaban que

reformas graduales «… se cuestionarían ya que carecían de credibilidad e inhibían a las empresas

a embarcarse en procesos de reestructuración». Otro argumento contra el escalonamiento en las

medidas era que los grupos afectados tendrían la posibilidad de organizarse para responder. La

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grafica Nº 2 a continuación enfatiza la problemática en referencia a los diversos grupos políticos

influyentes y sus posturas frente a las mimas.

Figura Nº 2, problematización.

La reforma de 1990 del sector financiero en Colombia apuntó a la reevaluación de la de

denominada tesorería de los estatutos especiales, abolió en alto grado las barreras de los

establecimientos de crédito, con mayor énfasis en las operaciones activas y consolido un claro

esquema de grupos financieros.

Como resultado de ello los banco comerciales pueden operar en todos los ámbitos de la

actividad de la intermediación financiera y ofrecer todas las modalidades de captación de ahorro,

PROYECTOS IDEOLÓGICO-POLITICOS: Neo-liberalistas en los procesos de apertura comercial, en contraposición con estructuralistas y keynesianos que predominaban en Colombia.

POSTURAS FRENTE A TEMAS: el partido concervador se opuso rotundamente a las reformas, mientras que el partido liberal fue partidario de las mimas.

GRUPOS RELEVANTESDE LA POLÍTICA: Agrupados en los partidos Liberal y Conservador Colombianos

TEMAS CONTROVERSIALES: La aplicación gradual de los procesos de reforma, la depreciación de la TCR frenta a la ausencia de una crisis, intermediación financiera de los bancos y la flexibilizacion del régimen cambiario entre otros.

ESPACIO CONTROVERSIAL: Congreso de la republica.

POBLEMATIZACIÓN: Regulación de los cambios internacionales, disminución de tasas arancelarias, consideraciones sobre el manejo de la política laboral y modernizacion del sistema financiero.

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como verdaderos banco universales inclusive pueden invertir en el sector real por medio de las

corporaciones financieras y a través de las filiales se a permitido a los establecimientos de crédito

desarrollar operaciones de carácter financiero no estrictamente bancarias, facilitando su incursión

en nuevas actividades. Para estos efectos los establecimientos deben actuar como matrices. Así el

artículo primero de la ley 45 de 1990 los faculto para realizar inversiones en sociedades

fiduciarias, en empresas de leasing, en sociedades comisionistas de bolsa, en almacenes generales

de depósito y en sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantía.

El sistema financiero en Colombia no había sido objeto de una regulación clara y completa,

particularmente, en lo que respecta a la evolución en el número y variedad de intermediarios y en

desarrollo de operaciones y servicios financieros. La legislación en nuestro país no siempre a

estado acorde con las posibilidades de desarrollo del sector, es así como desde 1968 el congreso

de la república no tuvo participación activa en materia de regulación financiera, y el presidente de

la república tenia competencia únicamente para expedir normas sobre manejo o aprovechamiento

y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado Artículos 41 Acto Legislativo No 1

de 1968. Esta situación cambio decisivamente en 1990 con la ley 45, mediante la cual se adopto

una reforma dirigida fundamentalmente hacia la modernización del sistema financiero

colombiano, atendiendo los principios esenciales de una mayor competitividad y eficiencia en su

operación.

Posteriormente, con la expedición de la nueva carta política, adoptada por la asamblea

nacional constituyente, se aprobaron reformas trascendentales en cuanto a las competencias entre

las distintas ramas y los órganos del poder público; de tal manera que asignó al gobierno en

cabeza del presidente de la república, la atribución de ejercer la intervención en las actividades

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financieras, aseguradora, bursátil y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e

inversión de recursos captados de público con sujeción a los parámetros que establezca la ley,

siendo entonces una intervención reglada que permite una mayor injerencia del órgano

legislativo. Se previó que el gobierno nacional presentara al congreso de la república los

proyectos de la ley relacionados con la materia, siendo a su vez obligación para el legislador

expedir la correspondiente ley en el término de dos legislaturas ordinarias subsiguientes Articulo

49 de la Constitución Política.

La ley 9ª de 1991 Por la cual se dictan normas generales a las que se deberá sujetarse el

Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas

complementarias, es el actual estatuto marco de los cambios internacionales. En esta presentación

se hará primero una breve revisión del régimen constitucional aplicable a la materia antes y

después de 1991 para luego considerar en detalle el contenido de la ley misma. (i) Los cambios

internacionales en la reforma de 1968 realizados en la presentación de la ley 7ª de 1991: ley

marco de comercio exterior, la disposición constitucional relativa a los cambios internacionales

tenía un sentido y alcance similar. El ordinal 22 del artículo 76, en su parte de cambios

internacionales fue objeto de reglamentación mediante la ley 6ª de 1967, por la cual se dictan

disposiciones sobre el régimen de cambios internacionales y comercio exterior y se provee a la

Trámite Legislativo

Diario Oficial: 39606 (18 de Diciembre de 1990)Tramite en el senado 63/90 No de Cámara 178/90Autor: Rudolf Hommes Fecha de presentación: 18 de Diciembre de 1990Radicado en: SenadoComisión que lo estudio: 3a Ponente Senado de la República: Víctor Renan Barco y otrosPonente Cámara de Representantes: Carlos Julio Gaitán y otros

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reforma de sistemas de créditos para el fomento económico nacional, la cual enfoca la labor del

gobierno esencialmente a través de la modificación de las tarifas aduaneras. (ii) Los cambios

internacionales en la constitución de 1991: La cual conservo el sistema de leyes marco,

añadiendo a las materias previstas en 1968 las siguientes: la regulación de la actividad financiera,

bursátil, aseguradora, o, en general, de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e

inversión de los recursos captados del público, la fijación del régimen salarial y prestacional de

los empleados públicos, de la fuerza pública y la regulación de las prestaciones sociales mínimas

de los trabajadores oficiales.

Finalmente llegando a (iii) La ley 9ª de 1991; Esta ley establece los siguientes proceptos: (i)

como reglas Generales establecidas en los artículos 2º y 3º expresan claramente la diferencia de

inspiración entre el modelo anterior y el actual. El artículo 3º señala las funciones de regulación y

dispone que alguna de ellas, de carácter gubernamental, se ejercían por conducto de la junta

monetaria y del concejo de política económica y social CONPES. (ii) los cambios Internacionales

que el articulo 4º enumera son las operaciones sujetas al régimen cambiario, el articulo 5º indica

el ámbito que la regulación puede cubrir simplificando y adecuando a las circunstancias actuales

los tramites en las operaciones de comercio exterior y el articulo 6º describe los componentes del

mercado cambiario con lo que junto, con los artículos 8º sobre intermediarios del mercado

cambiario y 9º sobre ingresos y egresos de divisas, descentraliza la administración de la

regulación, cambiaria. Como revolucionario puede considerarse el artículo 7º que libera en gran

medida la tenencia de divisas por residentes del país. (iii)Otras disposiciones que la ley establece

sos los fundamentos del régimen de capitales del exterior en el país y las intervenciones en otros

países de activos de residentes articulo 15 al 17. Se reestructura igualmente el sistema del manejo

cambiario del café artículos 19 al 26. El artículo 28 permite que se eliminen las restricciones a la

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estipulación de obligaciones en moneda extranjera. La resolución externa de 1993 de la junta

directiva del Banco de la República desarrolla adicionalmente este nuevo espacio para la libertad

contra actual Artículo 95.

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3. Caracterización del espacio controversial de los procesos de definición de directrices de

la política

Los procesos de reforma estatal iniciados en el mandato del ex presidente Cesar

Gaviria en los noventa se han caracterizado por hacer énfasis exclusivo en el

componente cuantitativo de la reforma, relegando a un segundo plano la importancia de

avanzar en la cualificación y calidad del servicio público y de las estructuras

administrativas. Estas reformas, centradas en la necesidad de reducir los costos

administrativos, han materializado el predominio de la racionalidad del mercado

usurpándole al Estado su capacidad para convertirse en agente de cohesión social y

para garantizar la prestación de servicios públicos.

Trámite Legislativo

Diario Oficial: 39634 (17 de Enero de 1991)Tramite en el senado 63/90 No de Cámara 178/90Autor: Rudolf Hommes Fecha de presentación: 21 Septiembre de 1990Radicado en: SenadoComisión que lo estudio: 3a Ponente Senado de la República: Estanislao RozoPonente Cámara de Representantes: Enrique Peñalosa

27

Es así como se establece un concepto integral y comprehensivo de reforma estatal

que implica no sólo la racionalización y flexibilización del aparato burocrático sino

también la realización de reformas institucionales de primera generación orientadas a

introducir los principios de efectividad y eficacia en el sector público reformas, reformas

de segunda generación, en los procesos de transformación de la administración pública

implementados en la mayoría de países latinoamericanos (especialmente en Colombia)

en donde han sido incompletos, ya que han desconocido la importancia de generar

avances en el plano cualitativo de la gestión estatal.

Por otro lado, además de este énfasis parcializado, la reforma estatal iniciada en el

periodo del presidente Gaviria estuvo marcada por una serie de problemas

institucionales y políticos importantes: la calidad y la equidad fueron relegadas gracias a

un interés en generar reformas tendientes a la concreción de una estabilidad

macroeconómica; los procesos de reforma no estuvieron sujetos a la discusión pública;

el diseño de la reforma estuvo limitado a criterios esencialmente técnicos promulgados

por expertos y organismos multilaterales. Además, el rediseño de la administración

pública estuvo sujeto a una tensión institucional generada por el hecho de que mientras

las reformas estatales promovían una reducción de los costos operativos del Estado, la

Constitución de 1991, con un corte socialdemócrata, poseía disposiciones orientadas a

incrementar el gasto social y a aumentar el número de instituciones estatales

encargadas de funciones de veeduría y control. Esta incongruencia institucional generó

una ruptura que hasta ahora no resuelta entre los procesos de reforma estatal y los

requerimientos básicos de un Estado de Derecho.

28

Es así como durante la administración Gaviria, se dieron cambios como la apertura

al comercio internacional, liberalización de los mercados financieros, flexibilización del

mercado laboral, privatización de los servicios públicos domiciliarios, descentralización

fiscal, independencia del banco de la república, reformas a la seguridad social y en

general a los servicios sociales, entornos regulatorios para la operación de agentes

privados en la provisión de bienes públicos, mercados de capitales atractivos entre las

mas importantes.

29

Las instancias administrativas estatales tuvieron que pasar por una serie de ajustes

que permitieran el normal desarrollo de los procesos de internalización de la economía,

se propuso la conversión de PROEXPO en el Banco de Comercio Exterior de Colombia

hoy en día BANCOLDEX y orientar al INCOMEX como una entidad ejecutora de

supervisión y control , así como la creación de un vice ministerio de Comercio Exterior.

Así mismo se realizo la creación de FIDUCOLDEX.

El gobierno tiene como instancia entre las relaciones internacionales y las instituciones del

gobierno encontrar un acuerdo desde un punto de vista diferente para un desarrollo óptimo el

cual va a estar vigilado por el ministerio de hacienda, el departamento de planeación, las

decisiones a tomar tiene que estar bajo un régimen económico e internacional por la tanto tiene

que estar bajo la investigación de las instancias del gobierno, con esto se quiere continuar un

avance que se ha realizado en camino a las relaciones internacionales logrando unas excelentes

relaciones públicas y privadas como se ha hecho tradicionalmente en Colombia.

En relación con los organismos o instancias estatales encontramos de gran relevancia la

postura que toman las instancias estatal mediante los cambios que se efectúan en la apertura

económica, la reforma financiera, reforma al régimen de cambiario y reforma laboral. La

influencia de las instancias estatales en el plan de desarrollo de cesar Gaviria fue un respaldo

considerable y positivo sobre los temas expuestos en la apertura cambiaria, esta instancia

consideraba necesaria la modernización del país, pero que esta debía ser un desarrollo gradual

ya que si se tomaba de forma acelerada podía ocasionar ciertos inconvenientes que involucrarían

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el sector financiera y social y por lo tanto se evidenciaría una crisis nacional. La instancia estatal

apoyaba la reforma financiera siempre y cuando se mantuvieran algunas barreras.

Los organismos o instituciones influyentes en el país como las fuerzas militares, los

partidos políticos entre otros toman postura neutra ya que apoyan y se oponen a ciertos criterios

expuestos en el gobierno Gaviria y especialmente en la apertura económica.

Las instancias no estatales durante mucho tiempo han sido grupos que ejercen un alto

grado de influencia en Colombia, hay muchos grupos y personas que señalan que los gremios

habían tomado una posición tan importante que incluso sobrepasaba el congreso de la república.

Por tal razón muchos gremios son de gran influencia en las decisiones tomadas por el presidente

como lo es el gremio cafetero que es el más conocido de las instancias no estatales e

históricamente sin lugar a dudas el más influyente, pero también existen otros gremios que

desempeñaron un papel de gran importancia en el acontecer económico colombiano como lo es la

Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) la cual es de gran importación e influencia en las

regiones agrícolas del país, la Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX)el cual

toma cada vez más poder como el resultado de la diversificación de las exportaciones, la

Asociación de Empresarios de Colombia (ANDI) el cual es un poderoso grupo apegado a la

protección arancelaria, entre otros. Su posición frente a los cambios que se efectuaron en la

presidencia de Gaviria fue positiva en la apertura al comercio cambiario y reforma laboral, pero

frente a los cambios en la relación de los controles cambiarios y reformas financieras toman una

posición aleatoria en los que obviamente cada gremio busca un interés propio.

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4. Bibliografía

LIBROS

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