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TEMAS DE DERECHO PARLAMENTARIO

José Miguel Madero EstradaCoordinador:

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Garantía de inmunidad parlamentaria..............................................................1José Miguel Díaz arroyo

Medios de control del Poder Legislativo..........................................................15Marco antonio Díaz CastañeDa

El municipio y su función legislativa...............................................................27Fidel roberto López pérez

La función de los partidos políticos en el Parlamento......................................43sergio Fabricio Márquez Virgen

Desaparición de ayuntamientos. Los suplentes municipales como garantía de representación democrática directa.................................................................59José roberto orDóñez pérez

El genóma humano y las áreas para su normatividad jurídica........................75María de Jesús MeDina areLLano

El Senado y su control político análisis del juicio de procedencia en México.....99omar alberto oLVera DaVaLos

La protección de los derechos político electorales del ciudadano, perspectivas de su trascendencia en el sistema demócratico mexicano..............................113gladys nataly roBLes aguiLar

Visión panorámica del Poder Legislativo de Nayarit......................................125pedro antonio enríquez sotoJosé Miguel MaDero estraDa

Elementos del sistema electoral del Congreso de la Unión............................145aldo rafael MeDina garCíairina graciela CerVantes BraVo

Las sentencias monitorias. Especial análisis de aquellas recaídas en el control abstracto de inconstitucionalidad mexicano..................................................163giovanni azael Figueroa MeJía

Juicio político y su procedimiento.................................................................195alejandro taLaVera toVar

La protesta del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Interpretación y eficacia jurídica del Artículo 87 constitucional.............................................213talia sagnité ruBio aguiLar

Contenido

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José Miguel DíAz ARROyO1

I. INTRODUCCIÓN

A modo de introducción se puede afirmar que el tema de Garantía de Inmunidad parlamentaria, se inscribe en el contexto de las garantías de los derechos fundamentales vinculados con las personas que integran el Parlamento o Poder Legislativo; así como con las funciones que realizan y su necesaria congruencia con atribuciones que competen al Parlamento o Congreso, como poder público en un Estado de Derecho y Democrático.

El presente trabajo, se aborda las referencias históricas y conceptuales de la garantía de inmunidad, para expresar su alcance y efectos, así como sus límites e importancia para el Poder Legislativo. De igual forma se aborda conceptos de fuero constitucional y los principales criterios Jurisprudenciales sobre el tema, la cual resulta muy relevante toda vez que aborda ciertos lineamientos, que aclara y ahondan sobre esta figura.

II. GARANTíA DE INMUNIDAD PARLAMENTARIA

De acuerdo con la Real Academia Española, el término inmunidad proviene del latín immunitas, - atis que, unida a la palabra parlamentaria,

1 Es Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Nayarit. Licenciado en Educación Media en el área de Pedagogía por la Escuela Normal Superior del Estado de Nayarit; cursa Maestría en Derecho Constitucional y Amparo en la Universidad del Valle de Matatipac; ha sido Director de la Escuela de Derecho de Universidad del Valle de Matatipac; y es docente en la Licenciatura de la misma Universidad.

GARANTÍA DE INMUNIDAD

PARLAMENTARIA

SUMARIO: I. Introducción. II. Garantía de Inmunidad Parlamentaria. III. Antecedentes Constitucionales; 3.1 Contexto histórico de las Garantías Parlamentarias. IV. Marco Teórico Conceptual; 4.1 Marco conceptual de las Garantías Parlamentarias. V. Naturaleza Jurídica de la Inmunidad Parlamentaria. VI. Conceptualización constitucional. VII. Jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de Fuero Constitucional e Inmunidad Parlamentaria. VIII. Conclusiones. IX. Fuentes de información.

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significa aquella prerrogativa de los senadores y diputados que los exime de ser detenidos o presos, excepto en los casos que determinan las leyes, o procesados y juzgados sin previa autorización del cuerpo legislador (parlamento, Congreso o Asamblea).

En las distintas legislaciones los miembros del Poder Legislativo, independientemente de la denominación de Parlamento, Congreso o Asamblea, gozan de garantías que los sustraen de la competencia de la justicia ordinaria en consideración a las funciones que desempeñan como mandatarios o representantes del poder público que se deriva de elecciones populares o generales directas. Esas garantías a veces son denominadas por la doctrina y las legislaciones, indistintamente, como derechos, privilegios, fueros, prerrogativas o, propiamente, garantías.

La inmunidad parlamentaria se consagra en las constituciones de prácticamente todos los países democráticos y el marco jurídico que la reglamenta se establece por lo general en su respectiva legislación secundaria. Como se señala, siempre ha estado presente en toda institución representativa o parlamentaria, tanto en el Estado liberal, el Estado de derecho, el Estado social de derecho y, en la actualidad, en el Estado contemporáneo o Estado social y democrático contemporáneo, pero con características distintas.

En sus orígenes se concibió como un privilegio o estatus de excepción; luego fue adquiriendo el significado de medio de protección diplomática, hasta convertirse después en protección institucional del poder legislativo, extendido posteriormente a ciertos servidores públicos de alto rango de los poderes ejecutivo y judicial, e incluso titulares de organismos constitucionales autónomos.

III. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

3.1 Contexto histórico de las Garantías Parlamentarias

En la edad media, las garantías parlamentarias tenían el carácter de privilegios concedidos por el Rey, particularmente a favor de las personas que integraban las Cortes Estamentales Españolas, para proteger su patrimonio y su persona, considerando lo difícil y lo largo de los viajes y la peligrosidad de los caminos. La Ley de las Siete Partidas de Alfonso X, señalaba “cómo ser guardados los que fueren a la Corte del Rey o vinieren de ella”2 Es en Inglaterra, durante los siglos XIV y XV, cuando con motivo de las frecuentes pugnas entre el Rey y el Parlamento, surgen, aunque de modo inacabado, las garantías a favor de quienes integraban el Parlamento Inglés o de quienes eran consultadas por él, conocidas 2 Abellán, Ángel Manuel, El Estatuto de los parlamentarios y los derechos fundamentales, Editorial, Tecnos, 1992, Madrid, España, p. 13.

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como freedom of speech y freedom from arrest or molestation.Como lo señala José Antonio González Calderón,3 estos privilegios

aparecen en el sistema inglés como consecuencia obvia de la situación del Parlamento frente a la Corona, en la lucha sostenida por aquél para conquistar y afianzar sus prerrogativas.

En el escenario Mexicano, esta garantía tiene antecedentes desde los Elementos Constitucionales elaborados por Don Ignacio López Rayón y hasta la Constitución Federal (queretana) de 1917, pasando por todas las normas constitucionales vigentes en diversas épocas en el país.

Conforme a Manuel Abellán4 el origen moderno de las garantías parlamentarias tuvo lugar con la Revolución Francesa de 1789. La Revolución Francesa, trasladó la soberanía del monarca a la nación, la que estaba representada por la Asamblea Nacional o Parlamento. Las garantías emergen como un elemento que fortalecía al Parlamento, frente al Rey y frente al Poder Judicial para defender su soberanía.

IV. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL

4.1 Marco conceptual de las Garantías Parlamentarias

El término garantías parlamentarias, la doctrina es unánime en adoptarlo, frente a otros, como “privilegios”, “prerrogativa” o “protecciones”. Como lo apunta Lucas Murillo,5 es preferible servirse del vocablo garantías, con objeto de evitar confusiones y porque es una expresión más técnica, que se adecua tanto al objetivo protector de las instituciones, cuanto a su naturaleza funcional e instrumental.

En el Derecho mexicano, las dos garantías están técnica y perfectamente diferenciadas. La inviolabilidad y la inmunidad están presentes constitucional y legalmente, ambas en estrecha vinculación, en cuanto la inmunidad es un complemento necesario de la inviolabilidad que contribuye a hacer a ésta efectiva.

Las dos garantías tienen una misma finalidad, por cuanto cumplen una función constitucional de naturaleza objetiva e instrumental para garantizar directamente la libertad e independencia del Parlamento e indirectamente el status individual de los diputados, pero al mismo tiempo, ambas tienen entre si diferencias conceptuales y jurídicas.

3 González Calderón, José Antonio, Tratado de derecho constitucional, tomo II, Editorial Cárdenas, México, 1984, p. 488.

4 Abellán, Ángel Manuel, op. cit., p. 16.

5 Murillo, Lucas, Las garantías de los miembros del parlamento vasco, REP, Madrid, España, 1985, p. 243.

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Mientras que la inviolabilidad consiste en la garantía que protege a los diputados por las opiniones vertidas en ejercicio de sus funciones, la inmunidad significa la garantía que impide a los diputados ser sujetos de juicio penal, sin la previa declaración del Parlamento o Congreso6

En términos generales, con los matices propios del sistema jurídico de cada país, la inmunidad parlamentaria en sentido amplio, consta de dos atributos:

Inviolabilidad. Consiste en la facultad que el Estado otorga al poder legislativo para salvaguardar su independencia y un desempeño institucional eficiente en el marco de las actividades propias de este órgano del poder público; y a la vez, permitir la libre expresión de las opiniones de sus miembros, la toma de posturas.

Inmunidad. En sentido estricto, atributo que protege a todo legislador de la formación de proceso judicial por el ejercicio de sus funciones sin previa justificación y autorización, haciéndose obligatorio en tal caso seguir un procedimiento calificador.

Esto quiere decir que la inviolabilidad para el pleno ejercicio de la libertad de expresión es una atribución institucional del poder legislativo, de interés público, y que quienes lo integran se benefician del derecho reflejo de la inmunidad para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer sus funciones como legisladores y que en su conjunto hacen que el fuero constitucional por su naturaleza sea irrenunciable.

En otro escenario y haciendo referencia a la figura de fuero constitucional, históricamente se justificaba por la idea de proteger a los altos funcionarios públicos del resentimiento, de la rivalidad y de la enemistad política a la que podían estar expuestos por el solo hecho del cargo que desempeñaban, como decía el discurso preliminar de la Constitución Española de Cádiz de 1812, a la figura pero sin dejar por ello de pedirles cuentas de su administración y de hacerles efectiva la responsabilidad en que hubieren incurrido. Sin embargo, recuérdese bien que los altos funcionarios de Nueva España gozaban de fuero, pero a la par también existía y operaba el llamado juicio de residencia, que era un procedimiento que exigía la rendición de cuentas de los funcionarios al término de su encargo y que se hacía efectivo mediante el arraigo obligatorio del sujeto investigado.

Por otra parte, el constitucionalista Ignacio Burgoa considera que el fuero constitucional comprende la inmunidad que disfrutan los senadores y diputados quienes son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de su cargo y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.

6 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Quinta Época, Primera Sala, SJF, LXXXVII, pág. 1881.

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Ignacio Burgoa7 señala que la finalidad del fuero constitucional, estriba no tanto en proteger a la persona del funcionario, sino en mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado para posibilitar el funcionamiento normal del Gobierno Institucional, dentro de un régimen democrático.

El propio Burgoa, citando a Don Jacinto Pallares, señala la necesidad de que los funcionarios a quienes están encomendados los altos negocios del Estado, no estén expuestos a las pérfidas acechanzas de sus enemigos gratuitos, al evitar que una falsa acusación sirva de pretexto para eliminar a un alto funcionario de los negocios que le están encomendados y el impedir las repentinas acefalías de los puestos importantes de la administración pública, y que son estos los motivos que han determinado el establecimiento del fuero constitucional.

V. NATURALEzA JURíDICA DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

En todas las constituciones modernas se ha reconocido que los miembros del poder Legislativo son penalmente irresponsables por las opiniones que emitan en el desempeño de sus funciones.8

En razón a lo cual, debe decirse que la inmunidad parlamentaria no es un privilegio, sino una garantía o prerrogativa del parlamento, toda vez que sin ella el Poder Legislativo carecería de independencia y autonomía.

En ese sentido, al ser una garantía parlamentaria, los miembros del Congreso no pueden renunciarla y si alguno, voluntariamente se sometiera a los tribunales que quisieran enjuiciarlo por opiniones vertidas al hacer uso de la tribuna, el juez carecería de jurisdicción para procesarlo, pues un representante popular no es sujeto penal de ningún delito cuya posibilidad se admita en la expresión del pensamiento

Si “los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”, es de concluirse que:

a) Al ser inviolables no son sujetos de responsabilidad penal y, por ende, ninguna jurisdicción represiva puede actuar en su contra;b) Como las opiniones pueden ser manifestadas en forma oral o escrita dentro del desempeño de la función, la inmunidad abarca ambas formas de expresión del pensamiento;c) Como al manifestar una opinión se puede difamar, calumniar, injuriar, etc., cualquier delito que resultare cometido con la

7 Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1984, pp. 553-554.

8 Becerra Bautista, José. El fuero constitucional. Editorial JUS. México. 1945. Págs. 39 a la 49

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manifestación del pensamiento, queda protegido por la inmunidad cuyo alcance tiene como único límite la posibilidad de emitir una opinión.d) Como el precepto usa las palabras: en el desempeño de su cargo, debe admitirse que si el miembro del Congreso no está en sus funciones o estándolo no actúa dentro de las atribuciones legales del encargo, no lo ampara la prerrogativa.e) La garantía es perpetua, ya que jamás se puede reconvenir al diputado o senador; no importa, pues, que cesen en sus funciones; yf) La inmunidad abarca sanciones administrativas o económicas, porque ser reconvenidos, significa ser sancionados en cualquiera otra forma que no sea la típica penal”. Judiciales que la interpretan, es necesario.

VI. CONCEPTUALIzACIÓN CONSTITUCIONAL

El fuero constitucional se trata de un privilegio que se encuentra implícito en determinados cargos públicos a favor de sus respectivos titulares, en cuya virtud dichos funcionarios públicos no pueden ser sujetos a proceso penal, bajo el pretexto de haber incurrido en responsabilidad, sin antes haber obtenido de la Cámara de Diputados la correspondiente declaración de haber lugar a formación de causa.

La inmunidad se regula en el artículo 61 de la Constitución Política, así:

Artículo 61. Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. El Presidente de cada

Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.

Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

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El artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consagra la garantía parlamentaria de inmunidad, en el sentido que sólo se podrá proceder penalmente contra los diputados, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, cuando así lo declare la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión.

En razón a lo cual, una garantía en cuanto condición de procedibilidad, encaminada a proteger a los diputados frente a toda acusación penal que pueda implicar una privación de libertad y en consecuencia, la separación o ausencia de la Cámara de alguno de sus miembros, afectándose su naturaleza de cuerpo colegiado y deliberante.

La garantía procesal o presupuesto de procedibilidad, propia de la inmunidad, consiste en que es necesaria la autorización de la Cámara de Diputados, para que pueda ser enjuiciado el diputado. Puede decirse que es aquí donde opera plenamente la eficacia constitucional de la inmunidad, en razón de que si no existe autorización de la Cámara, la detención, culpación o procesamiento es nulo.

Cuando la Cámara de Diputados, esté sustanciando el procedimiento de declaración, es importante que analice si la solicitud no esconde algún motivo político o partidista contra el diputado; esto es, determinar con absoluta claridad que no existe un ataque arbitrario o injustificado; o si hay un ánimo de persecución, a efecto de que se tenga una perspectiva integral del asunto, que quiérase o no, es una cuestión que atañe al Poder Público.

La Cámara de Diputados, no puede prejuzgar sobre los fundamentos de la acusación, por cuanto equivaldría suplantar al órgano jurisdiccional, asimismo, tampoco la decisión de la Cámara crea en ningún caso, presunción de inocencia o culpabilidad para la misma razón de autonomía entre poderes.

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VII. JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN MATERIA DE FUERO CONSTITUCIONAL E

INMUNIDAD PARLAMENTARíA

A) Novena ÉpocaInstancia: Primera SalaFuente: Semanario Judicial de la Federación y su GacetaXII, Diciembre de 2000Pág.: 248Tesis: 1ª. XXVII/2000Tesis AisladaMateria (s): ConstitucionalInmunidad Parlamentaria y Fuero Constitucional. Su aplicación cuando se trata de Responsabilidad Penal y de Reclamaciones Civiles que se imputan a un Diputado Federal. El artículo 61 de la Constitución Federal consagra la figura de la “inmunidad parlamentaria” como una garantía otorgada a los diputados federales y senadores, sólo por lo que hace a las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, a grado tal que nunca podrán ser reconvenidos por ellas; mientras que el diverso artículo 111 de la propia Carta Magna, contempla la institución del “fuero constitucional”, bajo la denominación actual de declaración de procedencia, como una garantía de carácter procesal, otorgada a diversos funcionarios públicos expresamente enunciados, entre ellos, los diputados y senadores. De ahí que, aunque son conceptos distintos, existe la posibilidad de que en materia penal se presente la conjugación de ambas figuras, precisamente en el caso de que un diputado federal atribuyera a una persona un hecho que puede ser constitutivo de delito, supuesto en el cual para proceder contra aquél, primeramente habría necesidad de hacer la declaración de procedencia prevista en el artículo 111 constitucional y después determinar si se está o no en el caso de la inmunidad a que se refiere el artículo 61 en cita. En cambio, si la imputación de ese hecho sólo puede generar afectación en derechos de orden civil del congresista, únicamente debe atenderse a la figura de la inmunidad sustantiva y, por ende, el fuero constitucional es totalmente ajeno, conclusión que se refuerza con el contenido del octavo

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párrafo del mencionado artículo 111, introducido mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, sin mayor virtud que la de refrendar con ánimo clarificador lo ya dicho en el primer párrafo de ese numeral a propósito de la necesidad de declaración de procedencia en materia penal. Esto es si en el primer párrafo se estableció desde el origen de la actual Ley Fundamental, que ese requisito era necesario en materia penal, obligado era deducir que no abarca a la materia civil; pero conforme al octavo párrafo, del artículo 111 referido, desecha cualquier resquicio de que también rige para la materia, pues categóricamente y sin ambages así lo declara. En consecuencia, si la reclamación jurisdiccional que se endereza contra un diputado federal es de índole civil exclusivamente debe ponderarse el fuero-inmunidad a que se refiere el artículo 61 constitucional. Sin tomar en consideración el fuero de procedibilidad consagrado en el artículo 111 constitucional; lo que no implica que exista impedimento para demandarlo en la vía civil por actos que realice como particular, ajenos a su encargo o al quehacer parlamentario.Amparo en revisión 2214/98. Ramón Sosamontes Herreramoro y otro. 24 de mayo de 2000. Cinco votos. Ponente Humberto Román Palacios. Secretario: Antonio Espinoza Rangel.B) Localización:Novena épocaInstancia: Tribunales Colegiados de CircuitoFuente: Semanario Judicial de la Federación y su GacetaXXIX, Enero de 2009Pág.: 2743Tesis: I.7.C.52 KTesis AisladaMateria (s): CivilInmunidad Parlamentaria: Análisis del artículo 61 Constitucional que la establece. La inviolabilidad de los senadores y diputados por la manifestación de sus opiniones en el desempeño de sus cargos, es un precepto universalmente admitido, por estar vinculada en él la garantía de que los

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representantes del pueblo puedan proponer toda clase de modificaciones a las leyes existentes; que si esa inviolabilidad no existiera cuando un diputado propusiera que se reforme una ley y, al efecto, censure la existente, podrían en algún caso tomársele como trastornador del orden público y apologista de un delito; por ello, la función legislativa requiere la más completa libertad de los diputados y senadores.El Constituyente de 1916, aludió a que el artículo 61 era igual al 59 de la Constitución de 1857; de donde debe afirmarse que la inmunidad parlamentaria está sustentada en que el interés a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad de las manifestaciones de diputados y senadores es el de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias, decayendo tal protección cuando los actos ─las manifestaciones─ hayan sido realizadas por su autor en calidad de ciudadano, fuera del ejercicio de competencias y funciones que le pudieran corresponder como parlamentario.Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito. Amparo directo 659/2008. 13 de noviembre de 2008. Mayoría de votos Disidente: Julio César Vázquez-Mellado García. Ponente: Manuel Ernesto Sloma Vera. Secretario: José Jorge Rojas López.Ejecutoria:Asunto: Amparo Directo 659/2008Promovente:Localización: 9ª. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; XXIX, Enero de 2009; Pág. 2708;Voto ParticularAsunto: Amparo Directo 659/2008.Promovente:Localización: 9ª. Época; T.C.C.; S.J.F y su Gaceta; XXIX, Enero de 2009, Pág. 2738;

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VIII. CONCLUSIONES

La garantía de inmunidad parlamentaria, no es un privilegio del parlamentario o del diputado, sino una institución de naturaleza objetiva e instrumental para garantizar directamente la libertad, independencia y funcionalidad del Parlamento o Poder Legislativo e indirectamente el status individual del diputado, respecto de los intentos injustificados de otros poderes para privarlo de alguno de sus integrantes y conculcar el ejercicio pleno de sus atribuciones.

Así como la inviolabilidad para el pleno ejercicio de la libertad de expresión es una atribución institucional del poder legislativo, de interés público, y que quienes lo integran se benefician del derecho reflejo de la inmunidad para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer sus funciones como legisladores, razón por la cual, se afirma que la garantía parlamentaria de inmunidad es irrenunciable por parte del diputado, ya que ésta es del parlamento, o sea, propia de la función parlamentaria, y si el diputado disfruta de ella, es en virtud de un interés legítimo y no de un derecho público subjetivo.

De ahí que, la inmunidad y la inviolabilidad se consideren fundamentales para la existencia, la independencia y la eficacia de la función legislativa. No se trata de dar privilegios personales a nadie, ni de dejar sin sanción a quienes sean acreedores a ella, sino de garantizar la independencia, integridad y libertad del Congreso, cuyos miembros, en tanto que representantes populares, tienen la misión básica de velar por los intereses de la Nación, defenderlos en el Parlamento, participar en la supervisión y el control en el ejercicio del gobierno e informar con toda amplitud y claridad a la ciudadanía de sus gestiones.

Aspecto importante es el procesal referente a garantía de inmunidad parlamentaria ya que solo se circunscribe al ámbito penal, sin que pueda extenderse a otras materias y actúa, en su caso, como una garantía procesal o presupuesto de procedibilidad, para que el diputado pueda ser enjuiciado por el delito que se le imputa.

En razón a lo cual, para que el diputado pueda ser enjuiciado por su presunta responsabilidad en la comisión de un delito, es indispensable que la Cámara de Diputados inicie un procedimiento para la declaración de procedencia y resolver si ha lugar a privar del fuero al diputado y pueda ser sujeto a juicio penal.

La Cámara de Diputados, no puede prejuzgar sobre los fundamentos de la acusación, por cuanto equivaldría suplantar al órgano jurisdiccional, asimismo, tampoco la decisión de la Cámara crea en ningún caso, presunción de inocencia o culpabilidad para la misma razón de autonomía entre poderes.

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Finalmente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, extiende la garantía de inmunidad a servidores públicos que no son depositarios o integrantes de un poder público; por lo que es menester circunscribirla sólo a estos.

IX. FUENTES DE INFORMACIÓN

Bibliografía

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GAMBOA MONTEJANO, Claudia. “Análisis de la minuta de reforma a los artículos 61, 111 y 112 de la constitución política de los estados unidos mexicanos, en materia de Fuero Constitucional y/o Inmunidad Parlamentaria.”www.biblioteca.diputados.gob.mx/janium/bv/sia/sapi/SAPI-ISS-21-11.pdf.

PEDROZA DE LA LLAVE, SUSANA THALÍA. “El Estatuto de los parlamentarios”. www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/142/8.pdf.

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. Crónicas del Pleno y de las Salas. “Inviolabilidad parlamentaria, prerrogativa establecida a favor de los diputados y senadores en el primer párrafo del artículo 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. www.scjn.gob.mx/Crónicas/Cronicasalas.

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Marco Antonio DíAz CASTAñEDA

I. INTRODUCCION

Mediante este estudio recopilaremos información acerca de la evolución y origen del parlamento, podremos darnos cuenta de cómo fue fundando y con qué origen y función dándonos cuenta de que ha sido en su mayoría evolutiva un contrapeso en contra del jerarca, presidente o ministro según su temporalidad y latitud, en este sentido haremos referencia a alguna de las atribuciones de los órganos legislativos de nuestra época desde un punto de vista mas forma, dándonos cuenta de que estas no funcionarían si la esencia de este poder legislativo no funcionaria si no fuera integrado por una pluralidad de opiniones ya que si este poder estuviera conformado por un partido hegemónico, los medios de control no serian eficaces, debido a que existiría un interés común entre lo que seria los representantes y el gobierno en turno.

Se señalar dentro del presente trabajo como los organismos parlamentarios surgen en sus inicios con el propósito esencial de autorizar recursos económicos a los monarcas a cambio de concesiones y privilegios, pero con la evolución de este logran establecer una fiscalización de los recursos económicos mediante instrumentos de control de la cuenta pública.

Además se analizara progresivamente como los regímenes parlamentarios ampliaron sus funciones especialmente sobre el ejecutivo, además de contar con facultades de investigación de las comisiones parlamentarias que han sido muy importantes para ser el vigía de la conducta de los funcionarios públicos.

En el mismo sentido revisaremos un poco de los sistemas parlamentarios de América latina con el fin de analizar que podrían enseñarnos con el

MEDIOS DE CONTROL DEL PODER LEGISLATIVO

SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes. III. La Naturaleza Jurídica del control Parlamentario. IV.- Concepto de control. 4.1. Clasificación de control. V. Control de poder Parlamentario Constitucional. V.1 Función tradicional del control Parlamentario. VI. Medios de control del Legislativo. VII. Control Parlamentario comparado. VIII. Control Parlamentario, Garante de la democracia. XIX. Conclusiones. X. Bibliografía

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fin de consolidar los medios y mecanismos parlamentarios que utilizaría la república mexicana con el fin de garantizar una democracia solida.

II. ANTECEDENTES

El parlamento surgió en la edad media como una asamblea estamental (clero, nobleza militar y miembros de las ciudades) con el propósito de autorizar gastos de guerra al monarca o al emperador, a cambio de privilegios y concesiones. En esta dirección podemos mencionar el parlamento ingles, los estados generales franceses, las cortes española y las dietas alemanas así, como otros países de Europa central.

En tanto en Europa continental dichas asambleas perdieron su fuerza ya que los monarcas concentraron el poder en forma creciente y reunían los estamentos esporádicamente, por el contrario en Inglaterra el parlamento se impuso de manera paulatina a los monarcas, por medios de una lucha constante que culmino en la sublevación militar encabezada por Oliverio Cromwell, el cual, después de haber triunfado en la guerra civil iniciada en 1642, ordeno el enjuiciamiento de Carlos I, que fue condenado a muerte por el parlamento y ejecutado en 1649. A partir de esto estableció una república autoritaria encabezada por el mismo Cromwell, que se desarticulo con su muerte restableciéndose nuevamente la monarquía en 1660. Debido a los intentos de Jacobo II de recuperar las prerrogativas reales, se inicio una nueva sublevación calificada como gloriosa revolución en 1688, que termino con el destierro del monarca y el llamado a Guillermo y María de Orange al trono ingles pero con la condición de que suscribieran el documento denominado bill of right en 1689, en el cual reconocieron las conquistas del parlamento.

Como es bien sabido, en Francia se impuso el autoritarismo de la monarquía hasta la reunión de los estados generales convocados por Luis XVI en 1789, lo que se transformaron en asamblea Nacional con lo cual se inicio la revolución francesa, que culmino, como en Inglaterra con la ejecución del monarca y la proclamación de la República, en la cual tenía clara preeminencia el órgano legislativo, lo que se llevo a su extremo, al menos en teoría, con la constitución jacobina de 1739, en la cual se estableció el llamado Gobierno de Asamblea, en la cual se estableció el absoluto predominio de la asamblea sobre los otros órganos de poder, y que sirvió de modelo, también teórico, a los gobiernos socialistas creados con el modelo soviético.1

Por el contrario, en la constitución de los Estados Unidos de 1789 se introdujo una nueva forma de gobierno, el régimen presidencial, en el

1 Héctor Fix Zamudio, Poder Legislativo en la actualidad, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág. 15,16

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cual se pretende un equilibrio entre los órganos de poder, de acuerdo con las enseñanzas de Carlo Luis de Scondant, Barón de la Brede y Montesquieu, sobre la división de los propios poderes, como mecanismo de check and balances.

En Europa continental y en Inglaterra se impuso el llamado gobierno parlamentario calificado así por el predominio del órgano legislativo, pero sin el dominio absoluto del gobierno de asamblea, puesto que pretende la colaboración con el ejecutivo y el judicial. El llamado ejecutivo se divide en dos, puesto que en el monarca o en el presidente tenía solo funciones representativas y ceremoniales, pero en el gobierno encabezado por un primer ministro dependía de la confianza del parlamento, tanto en su establecimiento por de la investidura, como en su deposición por conducto de los llamados Votos de desconfianza.

Podemos afirmar que durante el siglo XIX se impuso en Europa el predominio del órgano legislativo. Fue la época de oro del parlamentarismo. Inclusive se tradujo, en varios países del continente en el establecimiento de gobiernos débiles de duración limitada. Como ejemplo podemos citar la tercera república francesa, regida por la leyes constitucionales de 1875, que produjeron una permanente inestabilidad del gobierno y una preeminencia de asamblea Nacional y del senado esta precariedad del ejecutivo se prolongo con motivo de la constitución de 1946 de la cuarta república. En Italia ocurrió algo similar con el estatuto Albertino de 1865 que se adopto por toda Italia con motivo de su reunificación que estuvo en vigor hasta las primeras décadas de este siglo (cuando surgió el régimen autoritario de Mussolini), y en cierta manera se repitió con la carta democrática de 1948.

Sin embargo ya en la primera posguerra se advierte un decaimiento del parlamentarismo, aun en aquellos países que se salvaron de los regímenes autoritarios, y esta situación se advierte también en la segunda posguerra, no obstante la derrota del fascismo y del nacionalismo, ahora, por el contrario se puede señalar el predominio del ejecutivo, pero sin que esto signifique que disminuya radicalmente la fuerza de los órganos legislativos, los que han transformado sus funciones y las han diversificado, si se toma en cuenta que la creación legislativa ya no es la atribución de mayor trascendencia, si no que se han reforzado sus actividades de control y fiscalización, especialmente por lo que se refiere al Ejecutivo.2

2 Héctor Fix Zamudio, Poder Legislativo en la actualidad, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág. 16,17

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III. LA NATURALEzA JURIDICA DEL CONTROL PARLAMENTARIO

En la elaboración doctrinal de la naturaleza jurídica del control parlamentario se advierte, desde los años cincuenta hasta nuestros días, dos grandes modelos teóricos. Por un lado, están los autores que conciben el control político como una parte de los procedimientos que utiliza el parlamento para aplicar la responsabilidad política del gobierno siendo indisoluble este instituto del de la sanción, que sería subsiguiente al del control, cuando no se ven como un continuum. Esta primera concepción acierta tanto en conectar el control con la responsabilidad como en destacar que este ha de tener como trasfondo el instituto de la sanción a un cuando esta no se haga efectiva pero tiene a su vez dos defectos notables, a saber: que excluye la noción de control en aquellos ordenamientos en donde hay separación rígida de poderes y el ejecutivo no emerge legitimando por la confianza parlamentaria y a un dentro del sistema parlamentario lo excluirá de aquellas cámaras de parlamentos bicamerales que no tienen atribuidas funciones de investiduras y de censura.

En segundo lugar que serian difícilmente encuadrables en la función de control instrumentos tradicionales del derecho parlamentario que se utilizan para la información pero que no lleva adherida una sanción.

Frente a esta corriente, otra más innovadora en España está representada por García Morillo y Montero Gibert, que ha tratado de resolver los obstáculos conceptuales de la primera y para ello concibe el control como un elemento constitutivo de la función de garantía constitucional que correspondería al parlamento ejercitando un procedimiento tanto de verificación de la actividad gubernamental como de eventual responsabilidad.

El esfuerzo conceptual es sin duda meritorio pero su punto de partida es quizá un tanto forzado, pues la función de garantía constitucional, por su amplitud, seria predicable de cualquier órgano constitucional, por lo que no parece que sea una función específicamente parlamentaria.

Parece por ello que hay que replantearse un concepto de control que sea capaz de insertarse en la naturaleza especifica del sistema parlamentario a un sin cerrarse a su eventual recepción por parte de sistemas presidencialistas (en las que no se puede negar la existencia de algún tipo de control del legislativo sobre el ejecutivo) y todo ello sin olvidar que el control político es un fenómeno de naturaleza política, susceptible de análisis jurídico como cualquier otra realidad material.3

3 Javier García Fernández, Poder Legislativo en la actualidad, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág. 59,60.

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IV. EL CONCEPTO DE CONTROL

Lo señalan como la adecuación de los actos de los órganos a la norma jurídica que limita para evitar la comisión de abusos.

La variedad en los tipos de control también puede deberse a que existen distintos objetos susceptibles de control: normas jurídicas, actos de gobierno (específicamente actos del Poder Ejecutivo), de la administración pública, del Poder Legislativo o del Poder Judicial.

Otro factor que influye en la multiplicidad de tipos de control es el sujeto u órgano que realiza dicha función es decir de la forma en la que interactúan los órganos y los individuos.

4.1 Clasificaciones de control

1.- Previo: es de tipo preventivo, ya que se verifica antes de la realización del acto Generalmente es ejercido por un órgano judicial, pero no necesariamente también podría ser realizado por el Poder Legislativo antes de la emisión o reforma de una norma, a través de comisiones u órganos internos de control.2.- Posterior: este se lleva a cabo para remediar un conflicto suscitado por el ejercicio excesivo de facultades. Por lo general el control puede referirse tanto a actos como leyes.3.- Controles generales y difusos: son aquellos que no están institucionalizados, y por lo mismo corresponden a las limitaciones no institucionalizadas, lo cual implica que no sean efectivas, por ejemplo: la prensa y la opinión pública.4.- Controles Institucionalizados: el control de carácter objetivado que se efectúa de acuerdo a razones jurídicas, de manera necesaria y por un órgano independiente.

El control jurídico es objetivado en virtud de que esta referido a actos y que su parámetro de actuación esta demarcado por un conjunto de normas preestablecido que no son susceptibles de modificación por quien las ejerce.4

4 Carla Huerta Ochoa, Mecanismos Constitucionales para el control del Poder Político, editorial UNAM, pág. 42, 43, 44

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V. CONTROL DE PODER PARLAMENTARIO CONSTITUCIONAL

En el momento de abordar el tema de control parlamentario resulta obligado referirse a la relación que existe entre constitución y control del poder. La idea de controlar el ejercicio del poder es una constante en la historia política de la humanidad, desde Platón y Aristóteles, quien al construir su teoría de la constitución mixta entendió que esta no es otra cosa que la repartición regular del poder, hasta Locke y Montesquieu.

Vincular las nociones de control y constitución supone concebir a esta no solo como un conjunto de normas jurídicas, de máximo rango, que regula la organización del estado y las relaciones básicas de este con los ciudadanos, sino también como el orden en el que el poder se legitima y cuya función política es poner límites jurídicos al ejercicio del poder de tal manera que las limitaciones se establecerán en normas y los controles los realizaran órganos determinados, es a estos últimos que corresponde actualizar dichos limites.

De esta manera, en el estado constitucional el poder esta o al menos debe estar limitado, la constitución el derecho positivo, configura al poder como poder jurificado, esto es, la constitución como norma y menos la Constitución de un Estado democrático de derecho, si no descansa en la existencia de controles. De tal forma que el equilibrio de poderes que caracteriza al estado democrático se asienta, no solo en una compleja trama de limitaciones que singulariza a dicha forma política, si no en la existencia de diversos controles a través de los cuales esas limitaciones se hacen efectivas. En este sentido, limitaciones y control se presentan como dos términos inseparables en cuanto que el segundo garantiza la actualidad del primero por consiguiente, cuando nos referimos al poder limitado hablamos, también de poder controlado, esto nos lleva a afirmar que aunque el termino control no tiene un significado univoco, la acepción más exacta del mismo es la que entiende que este es el vehículo más idóneo a través del cual se hacen efectivas las limitaciones del poder.

En definitiva, mientras que, por una parte la constitución configura y ordena los poderes del estado por ella creados, por otra parte, establece los límites del ejercicio del poder, lo que supone el establecimiento de un sistema de competencias delimitadas y atribuidas a cada uno de los poderes constituidos. Es dentro de este contexto que la constitución atribuye al parlamento la facultad de controlar y fiscalizar las funciones del ejecutivo. Pero, aunque esta ha sido una facultad que muy tempranamente se reconoció a dichas asambleas, sus efectos, como veremos a continuación, no siempre han sido los mismos.5

5 Cecilia Judith Mora Donatto, Las Comisiones Parlamentarias de investigación como órganos de control político, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág. 25 y 26

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5.1 Funcion tradicional de control parlamentario

En el estado liberal la forma democrática de gobierno se entendía como el control del pueblo sobre quienes ejercían el poder.

La función de control es entendida como la facultad de designar mantener y en su caso, derribar o sustituir al gobierno de la nación, pues recordemos que en lo que llamaríamos la teoría clásica de las relaciones entre el parlamento y el gobierno, se entiende que el primero surge como una reacción frente al poder del monarca y por ello se ve en él un poder distinto al que representaba la corona, de ahí que el parlamento sea concebido como la encarnación de la soberanía nacional o popular, y como sustento del sistema democrática, así el gobierno, durante la monarquía constitucional, se define como el gobierno del rey, disponiendo de una legitimación puramente derivada más aun, no democrática, si no sustentada en el principio monárquico.

La transformación de los regímenes constitucionales hacia formulas parlamentaria distintas supuso le eliminación de la legitimación monárquica del gobierno y este logro subsistir con una legitimidad diferente a la anterior, así el gobierno comenzó a mantener una relación fiduciaria respecto de los grupos integrantes del poder legislativo, es decir la titularidad del poder ejecutivo se entendía como una emanación permanente del parlamento, pero a pesar de este enroque la legitimidad del gobierno seguía siendo derivada aunque en este caso fuese una legitimación de tipo democrático. De esta manera el parlamento ocupo un espacio central en el sistema político constitucional, que lo individualizaba como el único órgano representativo de la voluntad nacional, considerando al gobierno una especie de comité delegado del parlamento, así también era aceptado que su producción normativa era jerárquicamente superior a la gubernamental.

En este sentido, el control parlamentario es entendido como la facultad revisora que le es propia a un órgano superior que debe fiscalizar las actuaciones de un mandatario con el fin de garantizar la obediencia del gobierno legitimando así a la voluntad popular.6

VI. MEDIOS DE CONTROL DEL LEGISLATIVO

El fundamento del control legislativo se encuentra en la Constitución. Las principales funciones de control respecto del Poder Ejecutivo se establece en los artículo 73 y 74 así como en las leyes orgánicas del congreso de la unión y de fiscalización superior de Hacienda.

6 Cecilia Judith Mora Donatto, Las Comisiones Parlamentarias de investigación como órganos de control político, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág. 26 y 27

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El control legislativo se realiza esencialmente en relación con tres aspectos, de acuerdo con la clasificación propuesta por José Trinidad Lanz Cárdenas es decir:

1.- El control de legislación: el cual comprende la implementación de medidas de control a través de decretos o leyes que establecen una normatividad tendiente a regular específicamente los planes, el manejo de los recursos económicos e inclusive la conducta de los servidores públicos.De entre las facultades legislativas del presidente, que son la iniciativa, la participación en la discusión de ley, el veto, la publicación y la ejecución, como parte del proceso legislativo, así como la facultad reglamentaria y las facultades extraordinarias que la constitución le confiere, estas últimas son las más preocupantes, ya que por su relevancia se alejan de las posibilidades de control que el legislativo tiene. Su único límite lo constituye la norma fundamental. Las facultades implícitas del poder legislativo contenidas en el artículo 73, son los medios que la constitución otorgo a este órgano para hacer efectivo el ejercicio de las facultades que la misma expresamente le ha otorgado. Esto se debe a que dicha fracción debe interpretarse en el sentido de que se trata de posibilitar la regulación de materias atribuidas al legislativo, en los casos de que por la propia vaguedad de la disposiciones constitucionales se haya omitido mencionar aspectos que conceptualmente están incluidos.2.- El control presupuestal: que abarca tanto la aprobación inicial como la verificación de la cuenta anual. Es una forma de limitar la actuación del presidente al impedirle realizar múltiples acciones por falta de presupuesto o también desprestigiarlo al evidenciar déficit, y en su caso exigir responsabilidad a quienes resultaren responsables.La cámara de diputados cuenta con la comisión de presupuesto y cuenta pública, quien se sujetara a la ley de presupuesto, contabilidad y gasto público y de fiscalización superior de hacienda7

En lo conducente para verificar el control presupuestal según el artículo 39 de la ley orgánica del congreso, así como la comisión de vigilancia, cuyas funciones ejercerá de conformidad con la ley orgánica del propio órgano de fiscalización superior, como dispone el artículo 40 de la ley orgánica del congreso.3.- El control político: este se ejerce a través de la facultad de exigir a los secretarios de estado y titulares de organismos y

7 Carla Huerta Ochoa, Mecanismos Constitucionales para el control del poder político, editorial UNAM, pág. 129-133

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empresas de participación estatal que comparezcan ante las cámaras a informar sobre su desempeño, e incluso a través de la facultad de constituir comisiones especiales para investigar las actividades, los ejercicios presupuestales y el cumplimiento de programas por parte de las entidades de la administración pública federal.

Estos son esencialmente el juicio de responsabilidad política a altos funcionarios, el otorgamiento de permisos al presidente, y la ratificación de nombramientos o actos y tratados por las cámaras.

Es preciso aclarar que el presidente de la República no es responsable políticamente ante el poder legislativo. La única responsabilidad que le es exigible, es de tipo penal, dado que solo podrá ser acusado durante su encargo por traición a la patria y delitos graves del orden común.8

VII. CONTROL PARLAMENTARIO COMPARADO

En América latina diez constituciones, las de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile Ecuador, Guatemala, Panamá, Uruguay, y Venezuela, dan al legislador competencia para ejercer un control sobre los actos del gobierno.

El alcance de este control ejercido por la cámara de diputados de Chile, Ecuador y Venezuela, conforme a la tradición del régimen parlamentario, al asamblea única de Costa Rica, Guatemala y Panamá o por la cámara y el senado en el caso de Bolivia, Brasil Colombia y Uruguay, al examinar los mecanismos adoptados, presentan modalidades diversas y pueden clasificarse en función de una progresión marcada a manera de escalada, podríamos decir hacia la instauración de u control creciente que, en ultimo termino puede desembocar en la dimisión del consejo de ministros como en Uruguay. Rasgo insólito ciertamente en regímenes inspirados en el presidencialismo norteamericano, pero que demuestra una vez mas que no existen fronteras intangibles que encierren un sistema político en las características clásicas que la teoría del derecho constitucional le asigno una vez para siempre. En la práctica el régimen presidencial y el parlamento tienden a presentar rasgos parecidos en el funcionamiento concreto de sus respectivas instituciones, si se toma en cuenta la ecuación personal del jefe de estado la existencia de un bipartidismo o de un partido mayoritario.

Las instituciones adoptadas en materia de control del legislativo sobre el ejecutivo, por las constituciones de Guatemala Uruguay y 8 Carla Huerta Ochoa, Mecanismos Constitucionales para el control del poder político, editorial UNAM, pág. 134.

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Venezuela, ponen en relieve una tendencia progresivamente acusada hacia la instauración de una responsabilidad ministerial inspirada en régimen parlamentario, pero que no llega a cristalizar un sistema de responsabilidad política verdadera.

En un grupo de cuatro constituciones Brasil, Colombia, Chile y Ecuador, se trata de un control que no puede acarrear la remoción de los ministros en manera alguna que la cámara controla los actos del gobierno al adoptar acuerdos, por mayoría de los diputados presentes, o al sugerir observaciones que se transmitirán al presidente de la República, aun cuando ni unos ni otras podrán afectar la responsabilidad política de los ministros. Por su parte la constitución de Colombia, se limita a mencionar que compete a cada cámara pedir al gobierno informes escritos o verbales que necesite para el mejor desempeño de sus trabajos, o para conocer los actos de administración. En Brasil prevalece la situación análoga 9

Bolivia adopta la censura contra los ministros de estado, no con el fin de obtener la renuncia del o de los ministros censurados, si no con el de conseguir la modificación del procedimiento político impugnado, formula notablemente imprecisa. En este caso la moción de censura se analiza como un medio de presión, de alcance muy reducido por definición y no como el arma que el régimen parlamentario pone en manos del legislador para sancionar mediante la dimisión del gobierno, orientaciones políticas del ejecutivo que desaprueba.

Un tercer grupo de constituciones, Costa Rica y panamá instituyen modalidades que permiten a la asamblea única censurar a los ministro, cuando a juicio de la asamblea , fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales o de errores graves que puedan causar perjuicios evidentes a los intereses públicos, la censura debe ser votada por las dos terceras partes de los parlamentarios aunque las constituciones no lo precisan, la consecuencia lógica de la adopción de la censura debe ser la remoción del o de los ministros.

Las constituciones de Venezuela y Guatemala adoptan en la materia modalidades propias del parlamentarismo, pero conservan intactas todas las piezas básicas del régimen presidencial.10

VIII. CONTROL PARLAMENTARIO, GARANTE DE LA DEMOCRACIA

Desde el comienzo del proceso conocido como parlamentarismo una idea ha obsesionado a los politólogos y legisladores, lograr la mejor forma 9 Monique Lions, El Poder Legislativo en América Latina, editorial UNAM, pág. 81-83

10 Monique Lions, El Poder Legislativo en América Latina, editorial UNAM, pág. 83

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de interpretar y canalizar la representación popular, en otras palabras, aumentar el grado de participación popular en las decisiones legislativas, hoy en día ese objetivo se persigue a través del perfeccionamiento de los llamados instrumentos de la llamada democracia semidirecta.

Un proceso democrático es como una vida: se le engendra, se le educa se le cuida y se fortalece. Defender la democracia no es solo defender una determinada forma institucional, sino un sistema de vida a partir de la vida democrática se genera un camino de defensa de las instituciones, de los valores éticos, de los derechos y obligaciones de los ciudadanos, así surge el concepto de participación.

Jefferson decía que: la gran fortaleza de nuestras sociedades democráticas la constituye el increíble mosaico de asociaciones libres, no la autoridad del gobierno central.

En toda sociedad contemporánea esas organizaciones, por su especialización limitada por objetivos específicos, deben ser factor permanentes de consulta de los gobernantes y una expresión de las necesidades emergentes de los gobernados.

La mayor participación de los individuos en la solución de los problemas en el control de los gobernantes es una prioridad que debe estar estrechamente ligada a la búsqueda de recursos motivadores para terminar con la incomodidad, el miedo la intolerancia, la violencia o la auto marginación.

Si el ciudadano participa se está gobernando a sí mismo y por lo tanto haciendo política, no política agonal y partidista, si no política en el más alto sentido del término, en cuanto está pensando los problemas que aquejan a todos y procurando proponer soluciones o caminos para la acción del gobierno en beneficio de la generalidad.11

IX. CONCLUSIONES

La función legislativa a través de su evolución sigue siendo de suma importancia y el órgano parlamentario ha ido incrementando sus atribuciones de control y fiscalización sobre los otros órganos de poder, sobre todo en la cuestión presupuestal y a la creación de comisiones investigadoras.

Y queda claro que la esencia que persigue este poder legislativo es la pluralidad de opiniones, por lo que es imprescindible la participación activa de los representantes de la oposición, ya que la falta de esta 11 Fernando de la Rua, Poder Legislativo en la actualidad, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág., 175-178

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contraparte crearía una falta de eficacia en los medios de control, respecto al contrapeso que realiza este poder en relación a otros, toda vez que al existir una hegemonía en las cámaras legislativas, se estaría persiguiendo un mismo fin al ejecutivo, lo que atentaría al espíritu del parlamento ya que este debe basar su función en la discusión plural, de diferentes opiniones que representen sectores distintos de la sociedad, para que de esta forma se logre el fin máximo de estas cámaras que será el bien común de todos los grupos que conforman una república.

Y en relación a todo lo anterior una vez que poder legislativo ha sido creado conforme a derecho y su integración, fines y mecanismos son en razón de su espíritu es que logran llevar a cabo los principios para los que fue integrado, dando como resultado esto una república en la que existe una adecuada división de poder, llevando con esto a una república democrática en la que no puede existir un totalitarismo, viéndose esto reflejado en una nación que respeta los derechos fundamentales de la sociedad y además los garantiza.

X. BIBLIOGRAFIA

De la Rúa Fernando, Fix Zamudio Héctor, García Fernández Javier

El Poder Legislativo en la actualidad. Cámara de diputados y Editorial UNAM México primera edición 1994.

Huerta Ochoa Carla, Mecanismos Constitucionales para el control del poder político. Editorial UNAM, México, segunda edición 2001.

Lions Monique, El Poder Legislativo en América Latina. Editorial UNAM, México primera edición 1974.

Mora Donatto Cecilia Judith, Las comisiones Parlamentarias de Investigación como órganos de control político. Cámara de diputados y editorial UNAM, México primera edición 1998.

Legislación consultada:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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Fidel Roberto LÓPEz PéREz1

I. DEFINICIÓN DE MUNICIPIO

El municipio como base de la organización político administrativa del Estado mexicano, constituye una de las más antiguas y fecundas instituciones de América; y es precisamente su definición o concepto; uno de los primeros aspectos que debemos establecer al momento de pretender iniciar el estudio de un tema que se relacione con éste, pues debido a la multiplicidad existente de definiciones, conceptos y elementos empleados en ellas, si no delimitamos una definición en relación con el tema de estudio, corremos el riesgo de incluir, elementos o características, que puedan llegar a confundir, complicar o hacer difícil identificar los elementos de la definición en relación con el tema de investigación.

En atención a lo anterior, considero que para el objeto de estudio de este trabajo, podemos analizar algunas de las definiciones siguientes:

Adriano Carmona Romay, expresó: “El Municipio, en razón a su gobierno y administración, es, pues, la organización político-administrativa de la sociedad local2”.

Daniel Hugo Martins, distinguido profesor uruguayo, define jurídicamente al Municipio como “institución político-administrativa-territorial, basada en la vecindad, organizada jurídicamente dentro del Estado para satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local, en

1 Es Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Nayarit; cursa la maestría en Derecho Constitucional y Amparo en la Universidad del Valle de Matatipac; es Abogado Postulante, socio fundador del Despacho Jurídico “Herrera-López & Asociados”; Consejero propietario de la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos para el Estado de Nayarit; docente de licenciatura en la Universidad Autónoma de Nayarit, Universidad del Valle de Matatipac y Universidad del Golfo de California.

2 “Ofensa y Defensa de la escuela sociológica del Municipio”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Zulia, Maracaibo, Venezuela, 1962, p 58.

EL MUNICIPIO y SU FUNCIÓN LEGISLATIVA

SUMARIO: I. Definición de Municipio; II. Antecedentes del Municipio; III. El Municipio Libre; IV. El artículo 115 de la Constitución Federal; V. La autonomía municipal; VI. El Ayuntamiento: órgano legislativo del Municipio; VII. Conclusiones; VIII. Fuentes de información.

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coordinación con otros entes territoriales y servicios estatales3”.El Maestro Pedro Emiliano Hernández-Gaona, dice que: “El Municipio

es una persona de derecho público que se constituye por un territorio determinado, que tiene como fin administrar sus propios recursos, pero que depende en mayor o menor medida de una entidad superior (entidades federativas)4”.

Para el Maestro Gabino Fraga, el Municipio es: “una forma en que el Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial determinada5”.

El Doctor Acosta Romero señala que: “El Municipio no limita su actividad a la prestación de servicios, sino que éste realiza un sinnúmero de actividades políticas, administrativas y culturales6”.

Es entonces que de éstas definiciones y conceptos; podemos establecer que de los elementos y características que en ellos se emplean, se destacan, los siguientes: que el Municipio es una entidad de organización político-administrativa; que se circunscribe a un territorio; que forma parte de una entidad de orden superior como lo son las entidades federativas y que en general, prestan servicios públicos y satisfacen necesidades de la vida de la comunidad local.

II. ANTECEDENTES DEL MUNICIPIO

Realizar un estudio exhaustivo de los antecedentes del Municipio, no es la pretensión de este apartado, pues sus orígenes son tan remotos, como lo es la propia necesidad del hombre para asociarse; por lo que, en este capítulo, únicamente nos referiremos a una de las teorías del origen del Municipio y en su caso, al primer antecedente en nuestro país.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; establece en su artículo 115 que: los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno, republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre.

De esta disposición constitucional, tenemos entonces que, el Municipio es la entidad base, primaria, que determina la división territorial y que a 3 FUNDACIÓN DE CULTURA UNIVERSITARIA, 1978; “El Municipio Contemporáneo”, Montevideo, capítulo IV, p. 56.

4 HERNÁNDEZ GAONA Pedro Emiliano; “Derecho Municipal, el derecho en México, Una visión de conjunto”, Tomo III, p.9; Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1991.

5 FRAGA, Gabino; “Derecho Administrativo”, 18ª. Edición, México Porrúa, 1978.

6 ACOSTA ROMERO, Miguel; Teoría General del Derecho Administrativo, México, Porrúa, 1983.

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su vez organiza la función política y la función administrativa del Estado. Esta forma de organización política, encuentra justificación, desde

tiempos de Roma; cuando éstos, “implementaron el Municipio como una solución práctica, que les permitió superar la carencia del ejército de administradores que requerían para gobernar las ciudades conquistadas sometidas a su Imperio. Ellos contaban con ejércitos numerosos y eficientes que dominaban el arte de la guerra, pero sobre todo el de ganar batallas; y resolvieron los problemas de los pueblos sometidos, ofreciéndoles y permitiéndoles, conservar sus tradiciones, costumbres, religión, y, lo más importante, autogobernarse. Este estímulo permitió al imperio romano acrecentar territorios y conservarlos. A cambio de la posibilidad de autogobernarse los pueblos debían pagar un munus, esto es, un gravamen, y al conjunto de vecinos obligados a pagar ese munus se les denominó municipium7”.

En nuestro país, el Municipio encuentra su antecedente, cuando Hernán Cortés funda el primero, el 22 de abril de 1519, llamado de la Villa Rica de la Vera Cruz, el cuál fue un órgano de gobierno que legitimó a Cortés y ordenó la conquista de México.

Este Municipio estaba integrado por un “Ayuntamiento del que formaban parte, el propio Hernán Cortés, como Capitán General y Justicia Mayor del Cabildo Veracruzano; Alonso Hernández Portocarrero y Francisco Montejo como Alcaldes Ordinarios; Alonso de Avila, Gonzalo Sandoval y los dos hermanos Alvarado, como Regidores; Juan de Escalante, Alguacil Mayor; Pedro de Alvarado como Alférez Real; Álvarez Chico, como Procurador; Tesorero, Gonzalo Mejía; Alguaciles del Real, Ochoa y Romero; Diego Godoy como escribano8”.

“La Ciudad de México-Tenochtitlán, tras un sitio de 75 días cayó en poder del conquistador el 13 de agosto de 1521. Posteriormente Hernán Cortés fundó el primer Ayuntamiento Metropolitano, en Coyoacan. Los primeros libros de Cabildo se perdieron y los que aún se conservan comienzan con el acta del día 8 de marzo de 1524, fecha en que ya funcionaba el Ayuntamiento de la Nueva Ciudad de México9”.

Desde entonces en nuestro país, el Municipio ha sido la más elemental forma de organización político-administrativa; y por supuesto, el primer nivel de organización, para la satisfacción de las necesidades de sus pobladores; siendo que en la actualidad, la propia constitución federal le 7 ROBLES MARTINEZ, Reynaldo, ponencia: Función Legislativa del Municipio, El municipio en México y en el mundo, Primer Congreso Internacional de Derecho Municipal, Valencia Carmona, Salvador, coordinador; Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM; 2005.

8 PALACIOS ALCOCER, Mariano; El Municipio Libre en México Origen, Evolución y Fortalecimiento; Biblioteca Jurídica Virtual, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

9 Idem.

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ha conferido la connotación de un verdadero orden de gobierno, el cual, de conformidad con este ordenamiento supremo, es gobernado por un órgano colegiado denominado: Ayuntamiento.

III. EL MUNICIPIO LIBRE

La connotación de Municipio Libre, tal y como lo establece la Constitución Federal en la parte final del artículo 115; tuvo su origen en el movimiento social de la Revolución Mexicana y ha permanecido desde entonces hasta nuestros días con esa característica.

“Desde el mes de octubre de 1914, Venustiano Carranza planteó la necesidad de llevar a cabo reformas sociales y políticas que se consideran de urgente necesidad pública, antes del restablecimiento del orden constitucional; entre ellas y en primer lugar, señaló: El aseguramiento de la libertad municipal, como base de la división política de los Estados y como principio y enseñanza de todas las prácticas democráticas10”

“El 12 de diciembre de 1914, en Veracruz se expidió un decreto con adiciones al Plan de Guadalupe, en que se incluían disposiciones sobre asuntos municipales. El 26 de diciembre del mismo año se expidió un decreto relativo a la Libertad Municipal y que constituye un antecedente directo del artículo 115 de la Constitución de 1917; con él se pretendía reformar el artículo 109 de la Constitución de 1857.11”.

“El 1º de diciembre de 1916, reunido el Congreso Constituyente, don Venustiano Carranza, pronunciando un histórico mensaje entre otros conceptos dijo: “el Municipio Independiente, es sin disputa una de las grandes conquistas de la Revolución, como que es la base del Gobierno Libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica; puesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas las necesidades, sustrayéndose así a la voracidad insaciable, que de ordinario han demostrado los gobernadores, y una buena Ley Electoral que tendrá a éstos completamente alejados del voto público y que castigue con severidad, toda tentativa para violarlo”. Una vez designada la Comisión de Constitución, la Secretaria dió lectura al proyecto presentado por don Venustiano Carranza. Indudablemente que las fuentes directas del moderno municipalismo mexicano, podrían ser encontradas en el Diario de los. Debates del Congreso Constituyente de Querétaro12”.10 MARQUET GUERRERO, Porfirio; El Municipio Libre; La Estructura Constitucional del Estado Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; México 1975; p. 385.

11 MARQUET GUERRERO, Porfirio; Ob. Cit., página 4

12 PALACIOS ALCOCER, Mariano; El municipio libre en México Origen, Evolución y Fortalecimiento; Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Biblioteca Jurídica Virtual; UNAM.

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En el Congreso constituyente, la discusión se centró principalmente en el aspecto económico, entendida ésta como la libertad económica, sin la cual, esta cualidad de “libre”. No estaría plenamente garantizada, pues se entendía que sin libertad económica, sería imposible la verdadera libertad política.

Para tratar de dar solución a este problema se propusieron algunas soluciones: “a) Que el Municipio recaudara la totalidad de los ingresos y contribuyera a los gastos del Estado; b) Que el Estado recaudara dichos ingresos y distribuyera lo necesario a los municipios, y c) que ambos recaudaran determinados ramos de las fuentes de ingresos. En los tres casos podía establecerse que la distribución fuera materia de una ley reglamentaria13”.

Ninguna de las soluciones propuestas fue considerada y los debates se concentraron principalmente en las formas en las que se podía dar solución a la forma en la que el Municipio tuviera una verdadera independencia económica; sin embargo fue precisamente a unos días de la clausura del Congreso que se aprobó la propuesta del Diputado Ugarte para quedar de la siguiente manera: “los municipios administraran libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender las necesidades municipales14”

Fue así que hasta el día de hoy, la autonomía financiera y en consecuencia, la autonomía política de los municipios, quedó sujeta a los gobiernos de los Estados a través de las Legislaturas.

Entendemos pues, que la cualidad de “libre” que se ha impuesto al Municipio, no es suficiente cuando ésta queda condicionada a diversos aspectos que se reservan a los Estados, como el establecimiento de las contribuciones; situación que repercute de manera directa en las finanzas municipales y que en ocasiones genera una situación de dependencia, más tratándose de cuestiones económicas y que desde entonces hasta nuestros días; a pesar de que se han llevado a cabo diversas reformas al artículo 115 de la Constitución, con la intención de fortalecer al Municipio, pero sin embargo; ninguna hasta ahora que le permita obtener la plena autonomía política, elemento indispensable que le permitirá consolidar su ahora connotación de entidad de gobierno, con la facultad de darse sus propias leyes y en todo caso, su independencia financiera de los Estados.

13 MARQUET GUERRERO, Porfirio; Ob. Cit., página 4.

14 MARQUET GUERRERO, Porfirio; Ob. Cit., página 4

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IV. EL ARTíCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL

Desde el Congreso Constituyente uno de los temas más debatidos fue sin lugar a dudas el del Municipio; particularmente por el largo tiempo en el que esta figura había permanecido en el olvido y sobre todo porque el municipio estuvo supeditado al orden de Gobierno estatal como autoridad más poderosa; fue entonces que el mensaje de Don Venustiano Carranza, se enfocaba principalmente en la necesidad de protegerlos por medio de dotarles de tres principios básicos: 1. Que fueran independientes; 2. Que tuvieran una hacienda propia, es decir, recursos económicos propios, y 3. Otorgarles personalidad jurídica, para que pudieran contratar y defenderse; fue así que el texto original del artículo 115 aprobado por el constituyente de 1917, fue el siguiente:

Los estados, adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

I. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado;II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender las necesidades municipales, yIII. Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales.

El ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza público en los municipios donde residieren habitualmente o transitoriamente. Los gobernadores constitucionales no podrán ser reelegidos ni durar en su encargo más de cuatro años.Son aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del artículo 83.El número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, el número de representantes de una legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios.En los estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un suplente.Solo podrá ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años, inmediatamente anteriores al día de la elección.

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Fue hasta el año de 1947, cuando se retomo el tema del municipio en las reformas constitucionales del artículo 115; pues aún y cuando habían existido por lo menos tres reformas anteriores a este año; fue el 12 de febrero de 1947, cuando se reformó este artículo 115, para incluir la participación de las mujeres en las funciones electorales relativas a la designación de los miembros de los ayuntamientos.

Ya en el año de 1976, se llevaron a cabo reformas al artículo 115 constitucional, con la finalidad de fijar las normas para la planeación y ordenamiento de los asentamientos humanos.

Posteriormente, una de las reformas con mayor trascendencia para los municipios, fue la que se llevó a cabo el día 3 de febrero de 1983; la cual pretendía asegurar a los municipios, la libertad en todos los aspectos: económica, política, administrativa y de gobierno; en la exposición de motivos que presentó en ese entonces el Ejecutivo Federal, decía:

Estamos conscientes que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la función primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad básica.15

Fue en esta reforma en la que se retomó una de las aspiraciones más importantes del constituyente de 1917; pues se incluida una nueva fracción IV, en la que se establecía la figura de la hacienda pública y la libertad de su administración por parte del municipio; con esta reforma se pretendía que los municipios tuvieran un verdadero avance financiero.

La reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 23 de diciembre de 1999; estableció de manera por demás sobresaliente una nueva faceta en el ámbito municipal; por primera vez, a través de la reforma del párrafo primero, se reconoció de manera expresa en la constitución federal, el carácter de entidad de gobierno al Municipio; además, se reformó el párrafo segundo y se adicionaron un párrafo tercero y uno cuarto a la fracción segunda; la cual hace referencia a la facultad de los ayuntamientos para aprobar, la normatividad que fuese necesaria, para la organización de su administración, los servicios públicos y la participación ciudadana y vecinal, quedando ésta fracción segunda tal y como permanece hasta el día de hoy; y es importante destacar que a través de esta reforma, se le otorgaba al ayuntamiento, la facultad de darse su propio marco normativo, por supuesto que sujeto a las leyes que para tal efecto emitiera la legislatura de los estados; sin embargo 15 Exposición de motivos de la reforma y adición al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 1982, Documentos de la LII Legislatura, p. 11.

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la figura de la facultad legislativa empezaba a tomar forma; pues en a través de los “reglamentos” que los ayuntamientos pueden ahora, dotar al municipio de las facultades propias de una entidad de gobierno y que sean necesarias inclusive para obtener los recursos financieros que consideren necesarios.

Como ya hemos tratado de exponer en el presente trabajo, el municipio a lo largo de su existencia, ha tenido diversas funciones y por ende, diversas facultades y formas de organización; sin embargo es importante comentar, que al revisar los temas, las discusiones y las propuestas, que se llevaron a cabo en el Congreso Constituyente, es claro que la intención de los diputados, particularmente los que se consideraban del bando de los “municipalistas”, era, dotar al municipio, de una autonomía plena, financiera, política, administrativa y particularmente para darse su propia normatividad; y si bien es cierto que se le consideró desde entonces como una entidad “libre”, lo cierto es que esta connotación no colmaba las necesidades del municipio; pues en todo caso el concepto de “autonomía” era el necesario; aunque considero que en esos tiempos no se vislumbraba a este concepto, desde su complejidad y como un concepto más amplio y de mayores facultades, que el de la sola “libertad”.

V. LA AUTONOMíA MUNICIPAL

El concepto de autonomía, puede abordarse desde el punto de vista de su semántica; tal y como lo hace el Maestro Salvador Valencia Carmona, cuando cita: “El término autonomía, de autos, por sí mismo y nomos, ley, consiste en la facultad que una persona tiene de darse sus propias normas, sea un individuo, una comunidad o un órgano del Estado. Cuando se utiliza este concepto en el derecho público, sirve para designar la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios16”.

Sin embargo, el concepto de autonomía, aplicado de manera directa al del Municipio, tiene algunas otras particularidades que debe considerarse para entender, como es que ésta cualidad repercute, principalmente en la posibilidad de que una entidad de gobierno, se otorgue precisamente las leyes necesarias para ejercer dicho gobierno, esto sin la intervención de ninguna otra instancia, autoridad o poder del Estado.

Es así que al ser éste un concepto muy discutido, tomamos en consideración el comentario del Maestro Fernando Albi, que dice: “La denominada autonomía municipal no puede considerarse como un valor absoluto e inmutable, sino como una noción de carácter relativo, 16 VALENCIA CARMONA, Salvador; Derecho, Autonomía y Educación Superior, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2003, Serie Estudios Jurídicos No. 42; p. 2.

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y completamente variable en el tiempo y en el espacio, y es que su formulación práctica ha de plantearse dentro de una inmensa variedad de matices determinados por el poder legislativo de cada Estado, atendiendo a las circunstancias del momento en que se actúa17”.

Existen también diversos elementos por los que a los municipios se les considera autónomos y tales elementos tiene que ver principalmente con la facultad que se les concede para darse un gobierno propio; además de que se consideran la base de la organización política de nuestro país, sin dejar de un lado que también son la base territorial y administrativa. Desafortunadamente en la Constitución Federal no se establece esta cualidad de manera expresa; sin embargo de su regulación y de la letra del propio artículo 115 constitucional pueden deducirse las implicaciones de tal connotación; tal y como lo expresa el Maestro Salvador Valencia: “El principio autonómico del Municipio se manifiesta en varios aspectos: a) autonomía de gobierno o política, que se ejerce a través de una corporación denominada Ayuntamiento; b) autonomía jurídica, porque el Ayuntamiento posee personalidad jurídica propia, así como puede expedir reglamentos y realizar otros actos jurídicos; c) autonomía administrativa, en cuanto tiene una estructura propia que se compone de diversas dependencias y unidades administrativas encargadas de los servicios públicos; d) autonomía financiera, en virtud de que cuenta con su patrimonio y su hacienda de carácter público.

Desde luego, esta autonomía no es absoluta, está sujeta a las prescripciones constitucionales y sobre todo a la legislación que expidan las entidades federativas, mismas que desgraciadamente establecen con frecuencia controles excesivos e interferencias en las actividades municipales18”.

Resulta muy importante comentar, que en diversos Congresos de índole municipalista, se han procurado enormes esfuerzos para unificar los criterios, conceptos y elementos que necesita el Municipio para fortalecer su verdadera condición de entidad de gobierno, de base de la organización política, administrativa y territorial del Estado y fue precisamente en el año de 1990 que se publicó la “Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana”, de la cual tomamos algunas partes que se consideran relevantes:

17 ALBI Fernando; La Crisis del Municipalismo; Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1996; pp. 193 y 194.

18 VALENCIA CARMONA, Salvador; Ob. Cit., pp. 28 y 29

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CARTA DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL DE IBEROAMERICA

Los municipios constituyen una sociedad natural, formadas por cuerpos vivos, anteriores a la voluntad del Estado, cuya existencia se reconoce en nuestros días como institución político-social de participación popular, democrática y autónoma.…Las raíces comunes de los municipios iberoamericanos suponen a la vez coincidencia de los principios autonómicos, democráticos y solidarios bajo el signo de la paz y la fraternidad entre los pueblos.El camino de recuperación de la democracia, emprendida por los países de la comunidad hispana en las últimas décadas, ha incidido en el proceso de desarrollo del municipalismo iberoamericano, reconocido ante los Estados por su importancia y dimensión, como una verdadera fuerza política y social que ha de cooperar eficazmente al entendimiento entre los pueblos y a la eliminación de las desigualdades que caracterizan a la sociedad de nuestros días.…Por ello teniendo en cuenta los diversos documentos y manifiestos emitidos en este sentido, principalmente la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Carta Europea de la Autonomía Local, los representantes de municipalidades iberoamericanas, organizaciones y asociaciones de municipios, intelectuales, docentes y municipalistas, reunidos en la Ciudad de Caracas en la mañana del día 22 de noviembre de 1990, acuerdan promulgar la siguiente:CARTAPRIMERO.- Es necesario que el proceso democratizador de los Estados de Iberoamérica se trasmita a las estructuras municipalistas de todos los países, consagrándose como general y obligatorio el principio de efectividad periódica por sufragio universal, libre, secreto y directo de todos los representantes y cargos políticos.SEGUNDO.- El concepto de autonomía local debe superar los planos teóricos y el universo de las grandes declaraciones para materializarse en una realidad permanente y auténtica que, además de constar en los textos fundamentales de cada país, sea reconocida como un principio inalterable, como deber de los gobiernos y derecho de los ciudadanos.TERCERO.- Que los parlamentos, cámaras y demás órganos de la representación democrática nacional consagren la autonomía local a través de los textos legales que rijan en todos los municipios de cada país en plenitud democrática, dotándoles con medios y recursos económicos suficientes para conseguir la efectividad de la autonomía municipal.CUARTO.- Es preciso que desparezcan los intervencionismos

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y controles gubernamentales sobre las municipalidades y sus electos, haciendo realidad el principio de que el control sea ejercido exclusivamente por los tribunales de justicia y en la órbita financiera por el órgano superior de control económico de cada país.…

De esta manera; los estudiosos y promotores de los temas del municipalismo, lanzaron un reto a los estados federales, para que se tomaran en cuenta, las necesidades de los municipios, los cuales dada su importancia como la primera forma de asociación natural, inclusive, antes que el propio Estado; necesitaban estar dotados de una plena autonomía, que les permitiera el establecimiento total de su autogobierno, ordenamiento administrativo y más aún, la posibilidad de dictarse sus propias leyes, y que no quedaran limitados solo para dictar “reglamentos”, privándolos de una verdadera autonomía.

Es así como podemos establecer que, el concepto de “autonomía”, es uno de los principales elementos que deberían ser aplicados al municipio; pues considero que siendo una entidad de “gobierno”, es posible que entonces se le considere autónomo; si bien es cierto, causaría divergencias con la relación que mantiene al ser parte de una entidad federativa, también lo es que, constitucionalmente es considerada la forma básica de la división territorial, la organización administrativa y de mayor relevancia, la que tiene el contacto directo con los ciudadanos y les proporciona los servicios públicos necesarios; además podemos agregar que el ayuntamiento al ser un órgano colegiado; ejercita facultades eminentemente legislativas, más aún cuando existen grandes diferencias entre lo que es una entidad “administrativa” y una entidad de “gobierno”

VI. EL AyUNTAMIENTO; ÓRGANO LEGISLATIVO DEL MUNICIPIO

Como lo mencionamos en el capitulo anterior; los elementos importantes para considerar que el municipio tiene facultades legislativas y tales facultades deben ser reconocidas; son en primer lugar, el alcance del concepto de autonomía, el cual está directamente relacionado con el reconocimiento del municipio como una entidad de “gobierno”; tal y como nos dice el Maestro Reynaldo Robles Martínez:

“Gobernar proviene del latín gobernatio, -onis, que implica dirigir, regir, mandar, conducir, guiar. Es el agrupamiento de las personas que ejercen la dirección o el manejo de todos los asuntos que competen al pueblo; el gobierno implica el conjunto de órganos del Estado, el conjunto de poderes del estado, la dirección del estado.

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El gobierno como acción y efecto de la conducción política, agrupa al conjunto de órganos que realizan las actividades necesarias para alcanzar los fines que establece el orden jurídico de un estado.El gobierno implica el ejercicio de las tres funciones: legislativa, administrativa y judicial. El término “gobierno” es más amplio que el de “administración”, ya que éste se encuentra incluido en una parte del gobierno19”.

Para, encontrar la verdadera naturaleza de las facultades concedidas al ayuntamiento por la constitución federal, para “aprobar” la normatividad necesaria, y considerar si esta actividad es legislativa; es preciso recordar algunas características de los actos legislativo y reglamentario, de donde comparativamente se podrá deducir, si el ayuntamiento realiza funciones legislativas.

El acto legislativo, proviene siempre de un órgano competente, el cual en ejercicio de sus facultades, crea, extingue, modifica, transmite, declara, derechos u obligaciones, de manera general, impersonal, abstracta, permanente, coercitiva, con el objeto de regular las conductas sociales. El órgano que emite este tipo de actos, es un órgano colegiado, que toma sus decisiones por mayoría de votos y su actividad requiere de un proceso o etapas que son: iniciativa, discusión, aprobación y promulgación, actos que en la mayoría de los casos toman el nombre de ley.

Por su parte, el acto reglamentario, es la declaración unilateral de la voluntad del titular del poder ejecutivo, el cual en ejercicio de sus facultades, provee en la esfera administrativa la normatividad necesaria para ejecución de las leyes; el reglamento produce los mismos efectos y reúne las mismas características que las leyes. En este caso el órgano que lo emite es unipersonal, es decir, el titular del ejecutivo y su proceso de elaboración no está determinado; es decir, se considera un acto materialmente legislativo, pero formalmente administrativo.

Es de este análisis simple, del que podemos establecer que las facultades de los ayuntamientos, al “aprobar” la normatividad necesaria para el orden jurídico y administrativo municipal; por tratarse de un órgano colegiado y de gobierno, que implica un proceso de creación de esa normatividad, es decir, una iniciativa, discusión, aprobación y promulgación y que el resultado material comparte las características de una “ley”, es decir, legislativo; tenemos que el ayuntamiento, efectivamente lleva a cabo facultades legislativas y que sus actos; comparten todos los elementos formales de un órgano legislativo; reconocer esta facultad en la constitución, implicaría que los municipios por fin lograrán su plena autonomía y en consecuencia, por ser la base de la organización territorial, administrativa, política y de la división 19 ROBLES MARTINEZ, Reynaldo; Ob. Cit. P. 3

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territorial; ser considerada la entidad plena; fortalecida y de mayor importancia en el orden federal.

VII. CONCLUSIONES

Podemos decir que el municipio es una de las entidades de mayor importancia para la organización política de un estado, que nuestro país tiene una gran tradición en los temas municipales y que al día de hoy, los esfuerzos por establecer un verdadero orden de gobierno autónomo, no han sido posibles por el contrapeso que impone el federalismo; el cual, pretende a toda costa, concentrar todos los recursos con la finalidad de concentrar también todo el poder político; sin embargo, el municipio reúne ahora, todas las características y tiene todas las facultades de un órgano de gobierno, le están reconocidas sus funciones en la prestación directa de los servicios públicos y su forma de orden interno está compuesta por una estructura plena que materialmente lleva a cabo las funciones de gobernar; podemos considerar entonces que las funciones del ayuntamiento, al “aprobar” sus normas; son eminentemente legislativas.

La función legislativa de los ayuntamientos es un tema actual; un tema que deviene en razón del cada vez mayor problema que enfrentan éstos, principalmente en materia de recursos financieros; pues la dependencia de que dichas contribuciones sean establecidas por las legislaturas de los estados; en ocasiones limita gravemente la operatividad de las funciones municipales.

La autonomía política es un concepto que se hace necesario para efectos de que el municipio, a través de su ayuntamiento se otorgue su propia ley; en uso de su potestad plena; sin intervención de ningún otro órgano.

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VIII. FUENTES DE INFORMACIÓN

Normatividad

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), actualizada al 9 de agosto de 2012.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit (1918), actualizada al 23 de junio de 2012.

Ley Municipal para el Estado de Nayarit (2001) actualizada al 23 de mayo de 2012.

Jurisprudencia

DVD IUS 2011 Jurisprudencia y tesis aisladas, junio 1917 - diciembre 2011. Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2011.

Bibliografía

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ALBI Fernando; La Crisis del municipalismo; Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1996.

FRAGA, Gabino; “Derecho Administrativo”, 18ª. Edición, México, Porrúa, 1978.

HERNÁNDEZ GAONA, Pedro Emiliano; El derecho en México, Una visión de conjunto, Tomo III, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; México, 1991.

MARQUET GUERRERO, Porfirio; El Municipio Libre, La estructura constitucional del estado mexicano; Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1975.

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VALENCIA CARMONA, Salvador; Derecho, Autonomía y Educación Superior; Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; 2003, Serie Estudios Jurídicos No. 42.

Revistas y Publicaciones

Ofensa y defensa de la escuela sociológica del Municipio. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Zulia, Maracaibo, Venezuela, 1962.

El Municipio contemporáneo, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1978.

Ponencia: función legislativa del municipio, ROBLES MARTINEZ Reynaldo, El Municipio en México y en el Mundo; Primer Congreso Internacional d e D e r e c h o M u n i c i p a l ; V A L E N C I A CARMONA Salvador, coordinador, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; 2005.

El Municipio libre en México, origen, evolución y fortalecimiento; PALACIOS ALCOCER Mariano; Biblioteca Jurídica Virtual; Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

Exposición de motivos de la reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; México; Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 1982, Documentos de la LII Legislatura.

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Sergio Fabricio MáRqUEz VIRGEN*

I. CONSTITUCIONALIzACIÓN

La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911 otorgó por primera vez en México personalidad jurídica a los Partidos Políticos.

En el año de 1963, el vocablo “Partidos Políticos” se introduce en la Constitución, como consecuencia de la implantación del sistema de diputados de partido.

En 1977 se constitucionalizó a los partidos políticos, agregándoles el siguiente párrafo: “Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral”. El Estado adquiere la obligación de garantizarles las condiciones para su desarrollo, propiciar y suministrar los elementos mínimos para su acción.

En la definición, las actividades que deben realizar los partidos en búsqueda de sus objetivos no se circunscriben a las épocas de elección, sino que deben de ser constantes, ya que han de promover la participación del pueblo en la vida democrática, para lo cual se necesita educación cívica, por lo mismo, los partidos tienen la obligación de procurarla.

Los partidos han cobrado importancia por la implementación de los derechos democráticos, siendo con ello organizaciones de intereses1

II. REGLAMENTACION

En congruencia con las reformas constitucionales de 19771, se expidió una nueva ley reglamentaria, misma que fue publicada el 30 de diciembre de ese año, y que se denominó Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. Esta Ley estuvo vigente hasta 1987, en que se * Licenciado en Derecho y profesor de la Facultad de Derecho de la UNIVAM.

1 Kaplan, Marcos, “La soberanía estatal-nacional: retos e interrogantes”, México, 1994 p.p. 225.

LA FUNCIÓN DE LOS PARTIDOS POLíTICOS EN EL PARLAMENTO

SUMARIO: I. Constitucionalización; II. Reglamentación; III. Los Partidos Políticos y los Nuevos Poderes. IV. Realidad. V. Bibliografía.

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publicó el Código Federal Electoral, que rigió durante tres años. En virtud de las reformas a los artículos constitucionales 41, 54,

60, 73, fracción VI, base tercera publicadas el 6 de abril de 1990, ese Código fue abrogado, rigiendo actualmente el COFIPE, publicado el 15 de agosto 1990 y reformado de manera importante en 1993, 1994 y 1996. En dicho Código, como en su momento su antecesora lo hizo, se precisan las cuestiones relativas a los partidos políticos.

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.

En el mismo contexto, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que una organización de ciudadanos puede ser registrada como partido político nacional, siempre y cuando cumpla con lo siguiente: formular una declaración de principios y, en congruencia con ellos, su programa de acción y los estatutos que normen sus actividades;2 y contar con tres mil afiliados en por lo menos veinte entidades federativas, o bien tener trescientos afiliados, en por lo menos doscientos distritos electorales uninominales, los cuales deberán contar con credencial para votar con fotografía correspondiente a dicha entidad o distrito, según sea el caso; bajo ninguna circunstancia, el número total de sus afiliados en el país podrá ser inferior al 0.26 por ciento del padrón electoral federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior a la presentación de la solicitud de que se trate.

En ese sentido, al partido político que no obtenga por lo menos el dos por ciento de la votación en alguna de las elecciones federales ordinarias 2 Miguel Carbonell.Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México, Porrúa México, 2000. p.33.

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para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, le será cancelado el registro y perderá todos los derechos y prerrogativas que establece el Código en comento.

Los derechos de los partidos políticos nacionalesParticipar, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en

el Código, en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral;

Gozar de las garantías del COFIPE para realizar libremente sus actividades;

Acceder a las prerrogativas y recibir el financiamiento público en los términos del artículo 41 de la Constitución;

Organizar procesos internos para seleccionar y postular candidatos en las elecciones federales, en los términos del mencionado COFIPE.

Formar coaliciones, tanto para las elecciones federales como locales, las que en todo caso deberán ser aprobadas por el órgano de dirección nacional que establezca el Estatuto de cada uno de los partidos coaligados.

Asimismo, formar frentes con fines no electorales o fusionarse con otros partidos en los términos del Código;

Participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal, conforme a lo dispuesto en el primer párrafo de la Base I del artículo 41 de la Constitución;

Nombrar representantes ante los órganos del Instituto Federal Electoral, en los términos de la Constitución y del Código;

Ser propietarios, poseedores o administradores sólo de los bienes inmuebles que sean indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de sus fines;

Las obligaciones de los partidos políticosEn ese sentido, las obligaciones de los partidos políticos3

nacionales son:Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar

su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;

Abstenerse de recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno;

Mantener el mínimo de afiliados en las entidades federativas o distritos electorales, requeridos para su constitución y registro;

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Ostentarse con la denominación, emblema y color o colores que tengan registrados, los cuales no podrán ser iguales o semejantes a los utilizados por partidos políticos nacionales ya existentes;

Cumplir sus normas de afiliación y observar los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos;

Mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios; contar con domicilio social para sus órganos directivos;

Editar por lo menos una publicación trimestral de divulgación, y otra semestral de carácter teórico;

Publicar y difundir en las demarcaciones electorales en que participen, así como en los tiempos que les corresponden en las estaciones de radio y en los canales de televisión, la plataforma electoral que sostendrán en la elección de que se trate;

Permitir la práctica de auditorías y verificaciones por los órganos del Instituto facultados por este Código así como entregar la documentación que dichos órganos les requieran respecto a sus ingresos y egresos;

Comunicar al Instituto cualquier modificación a sus documentos básicos, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se tome el acuerdo correspondiente por el partido. Las modificaciones no surtirán efectos hasta que el Consejo General del Instituto declare la procedencia constitucional y legal de las mismas. La resolución deberá dictarse en un plazo que no exceda de 30 días naturales contados a partir de la presentación de la documentación correspondiente.3

Comunicar al Instituto, dentro de los diez días siguientes a que ocurran, los cambios de los integrantes de sus órganos directivos, o de su domicilio social;

Aplicar el financiamiento de que dispongan, por cualquiera de las modalidades establecidas en este Código, exclusivamente para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, para sufragar los gastos de precampaña y campaña, así como para realizar las actividades enumeradas en el inciso c) del párrafo 1 del artículo 36 de este Código;

Abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas.

Financiamiento de los partidos políticosEl Estado tiene la obligación de facilitar los recursos económicos,

prerrogativas y demás cuestiones inherentes al buen desempeño de los partidos en la vida política del país.

El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades:

3 García Pelayo , Manuel, El Estado de Partidos, Madrid, 1986, pp 73-74.

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Financiamiento público, que prevalecerá sobre los otros tipos de financiamiento; Financiamiento por la militancia; Financiamiento de simpatizantes; Autofinanciamiento; y Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

No podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos ni a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia:

Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas, a las disposiciones siguientes:

El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos políticos conforme a lo siguiente: multiplicará el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral, a la fecha de corte de julio de cada año, por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal;

El treinta por ciento de la cantidad total que resulte se entregará en forma igualitaria a los partidos políticos con representación en alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión.4

El setenta por ciento restante se distribuirá según el porcentaje de la votación nacional emitida que hubiese obtenido cada partido político con representación en alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión en la elección de diputados por mayoría relativa inmediata anterior;

Las cantidades que en su caso se determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente; y

Cada partido político deberá destinar anualmente por lo menos el dos por ciento del financiamiento público que reciba para el desarrollo de las actividades específicas a que se refiere el inciso c) de este artículo.

Para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, cada partido político deberá destinar anualmente, el dos por cierto del financiamiento público ordinario.

Sesión constitutiva de la CámaraLa Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos

Mexicanos, establece que los diputados electos con motivo de los comicios federales ordinarios para la renovación de la Cámara5 que hayan recibido su constancia de mayoría y validez, así como los diputados electos que figuren en la constancia de asignación proporcional expedida a los partidos políticos de conformidad con lo previsto en la ley de la materia, se reunirán en el Salón de Sesiones

4 De Andrea, Francisco J., Partidos Políticos y de Poder Ejecutivo en México, México, 1998 pp. 367-374.

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de la Cámara de Diputados el día 29 de agosto de ese año, a las 11:00 horas, con objeto de celebrar la sesión constitutiva de la Cámara que iniciará sus funciones el día 1o. de septiembre.

El Secretario General de la Cámara notificará a los integrantes de la nueva Legislatura, la fecha señalada en el párrafo anterior para la celebración de la sesión constitutiva, al momento de entregar las credenciales de identificación y acceso. A su vez, mandará publicar avisos en el Diario Oficial de la Federación y en los medios impresos de mayor circulación en la República en torno al contenido de dicha disposición.

En los términos de los supuestos previstos por esta ley para la conformación de los Grupos Parlamentarios, los partidos políticos cuyos candidatos hayan obtenido su constancia de mayoría y validez o que hubieren recibido constancia de asignación proporcional, comunicarán a la Cámara, por conducto de su Secretario General, a más tardar el 28 de agosto del año de la elección, la integración de su Grupo Parlamentario, con los siguientes elementos: a) La denominación del Grupo Parlamentario; b) El documento en el que consten los nombres de los diputados electos que lo forman; y c) El nombre del Coordinador del Grupo Parlamentario.

LOCGEUM. Articulo 14Para la conducción de la sesión constitutiva de la Cámara

habrá una Mesa de Decanos, constituida por un Presidente, tres Vicepresidentes y tres Secretarios.

La Mesa de Decanos se integra por los diputados electos presentes que hayan desempeñado con mayor antigüedad la responsabilidad de legislador federal. En caso de presentarse antigüedades iguales, la precedencia se establecerá en favor de quienes hayan pertenecido al mayor número de Legislaturas y, en su caso, a los de mayor edad. El diputado electo que cuente con mayor antigüedad será el Presidente de la Mesa de Decanos. Serán Vicepresidentes los diputados electos que cuenten con las tres siguientes mayores antigüedades, procurando reflejar la pluralidad de la conformación de la Cámara. En calidad de Secretarios les asistirán los siguientes tres diputados electos que cuenten con las sucesivas mayores antigüedades.

Presentes los diputados electos en el Salón de Sesiones para la celebración de la sesión constitutiva, el Secretario General de la Cámara informará que cuenta con la documentación relativa a los diputados electos, las credenciales de identificación y acceso de los mismos, la lista completa de los legisladores que integrarán la Cámara y la identificación de la antigüedad en cargos de legislador federal de cada uno de ellos; y mencionará por su nombre a quienes corresponda integrar la Mesa de Decanos, solicitándoles que ocupen su lugar en el presidium.

El Presidente ordenará la comprobación del quórum, y uno de los Secretarios procederá a comprobarlo a efecto de celebrar la sesión

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constitutiva. Declarado éste, el Presidente de la Mesa de Decanos abrirá la sesión. Enseguida, se dará a conocer el orden del día, mismo que se ceñirá al cumplimiento de los siguientes puntos: declaración del quórum; protesta constitucional del Presidente de la Mesa de Decanos; protesta constitucional de los diputados electos presentes; elección de los integrantes de la Mesa Directiva; declaración de la legal constitución de la Cámara; cita para sesión del Congreso General y designación de comisiones de cortesía para el ceremonial de esa sesión.

El Presidente de la Mesa de Decanos se pondrá de pie y al efecto harán lo propio los demás integrantes de la Cámara. Aquél prestará la siguiente protesta con el brazo derecho extendido: “Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de diputado a la (número ordinal) Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión que el pueblo me ha conferido, así como la responsabilidad de Presidente de la Mesa de Decanos de la Cámara, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión. Si así no lo hago, que la Nación me lo demande”.

El resto de los integrantes de la Cámara permanecerá de pie y el Presidente de la Mesa de Decanos les tomará la protesta siguiente: “¿Protestan guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de diputado a la (número ordinal) Legislatura del Congreso de la Unión que el pueblo les ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión?”. Los diputados electos responderán, con el brazo derecho extendido: “¡Si protesto!”. El Presidente de la Mesa de Decanos, a su vez, contestará: “Si no lo hacen así, que la Nación se los demande”.

Es así como La Mesa Directiva de la Cámara de Diputados será electa por el Pleno; se integrará con un presidente, tres vicepresidentes y un secretario propuesto por cada Grupo Parlamentario, pudiendo optar éste último por no ejercer dicho derecho. Los integrantes de la Mesa Directiva durarán en sus funciones un año y podrán ser reelectos.

La Cámara elegirá a la Mesa Directiva por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, mediante una lista que contenga los nombres de los propuestos con sus respectivos cargos.

La elección de los integrantes de la Mesa Directiva se hará por cédula o utilizando el sistema de votación electrónica.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 70 constitucional, el Grupo Parlamentario es el conjunto de diputados según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en la Cámara.

Se integra por lo menos con cinco diputados y sólo podrá haber uno por cada partido político nacional que cuente con diputados en

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la Cámara. Cada Grupo Parlamentario entregará a la Secretaría General la

documentación siguiente: Acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse

en Grupo, con especificación del nombre del mismo y lista de sus integrantes;

Las normas acordadas por los miembros del Grupo para su funcionamiento interno, según dispongan los Estatutos del partido político en el que militen; y

Nombre del diputado que haya sido designado como Coordinador del Grupo Parlamentario y los nombres de quienes desempeñen otras actividades directivas.

En la primera sesión de cada periodo ordinario, cada grupo parlamentario presentará la agenda legislativa que abordará durante el transcurso de éste.

El Secretario General hará publicar los documentos constitutivos de los grupos parlamentarios y, al inicio de cada periodo de sesiones, la agenda legislativa de los temas que cada uno pretenda abordar durante el transcurso de éste.

Los grupos parlamentarios con base en la similitud de sus agendas o en la comunión de sus principios ideológicos, podrán formular acuerdos que se traduzcan en la conformación de mayorías parlamentarias.

El Coordinador del Grupo Parlamentario; promueve los entendimientos necesarios para la elección de los integrantes de la Mesa Directiva; y participa con voz y voto en la Junta de Coordinación Política y en la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos.

Durante el ejercicio de la Legislatura, el Coordinador del Grupo Parlamentario comunicará a la Mesa Directiva las modificaciones que ocurran en la integración de su Grupo. Con base en las comunicaciones de los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios, el Presidente de la Cámara llevará el registro del número de integrantes de cada uno de ellos y sus modificaciones. Dicho número será actualizado en forma permanente y servirá para los cómputos que se realizan por el sistema de voto ponderado.

Para el ejercicio de las funciones constitucionales de sus miembros, los Grupos Parlamentarios proporcionan información, otorgan asesoría, y preparan los elementos necesarios para articular el trabajo parlamentario de aquéllos.

De conformidad con la representación de cada Grupo Parlamentario la Junta de Coordinación Política acordará la asignación de recursos y locales adecuados a cada uno de ellos. Adicionalmente a esas asignaciones, la Junta de Coordinación Política dispondrá una subvención mensual para cada Grupo Parlamentario, integrada por una suma fija de carácter general y otra variable, en función del

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número de diputados que los conformen. La ocupación de los espacios y las curules en el Salón de Sesiones

se hará de forma que los integrantes de cada Grupo Parlamentario queden ubicados en un área regular y continua. La asignación definitiva de las áreas que correspondan a los Grupos estará a cargo de la Mesa Directiva de la Cámara. Para ello, los coordinadores de los Grupos formularán proposiciones de ubicación. En todo caso, la Mesa Directiva resolverá con base en la representatividad en orden decreciente de cada Grupo, el número de Grupos conformados y las características del Salón de Sesiones.

Los diputados que no se inscriban o dejen de pertenecer a un Grupo Parlamentario sin integrarse a otro existente, serán considerados como diputados sin partido, debiéndoseles guardar las mismas consideraciones que a todos los legisladores y apoyándolos, conforme a las posibilidades de la Cámara, para que puedan desempeñar sus atribuciones de representación popular.

El control político de la cámara está integrada por La Junta de Coordinación Política y se integra con los Coordinadores de cada Grupo Parlamentario.

La sesión de instalación de la Junta de Coordinación Política, será convocada por el Coordinador del Grupo Parlamentario que tenga el mayor número de diputados. Será Presidente de la Junta por la duración de la Legislatura, el Coordinador de aquel Grupo Parlamentario que por sí mismo cuente con la mayoría absoluta en la Cámara.

En el caso de que ningún Grupo Parlamentario cuente con la mayoría señalada, la Presidencia de la Junta será ejercida en forma alternada y para cada año legislativo, por los coordinadores de los tres grupos parlamentarios que cuenten con el mayor número de diputados. El orden anual para presidir este órgano será determinado por la Junta de Coordinación Política.

Ahora bien, la Junta de Coordinación Política es la expresión de la pluralidad de la Cámara. Es el órgano colegiado en el que se impulsan entendimientos y convergencias políticas con las instancias y órganos que resulten necesarios a fin de alcanzar acuerdos para que el Pleno esté en condiciones de adoptar las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden.

A su vez, la Junta tiene sus atribuciones:Impulsar la conformación de acuerdos relacionados con el

contenido de las agendas presentadas por los distintos grupos parlamentarios y con el contenido de las propuestas, iniciativas o minutas que requieran de su votación en el pleno, a fin de agilizar el trabajo legislativo;

Presentar a la Mesa Directiva y al Pleno, proyectos de puntos de acuerdo, pronunciamientos y declaraciones de la Cámara que

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entrañen una posición política del órgano colegiado; Proponer al Pleno la integración de las comisiones, con el

señalamiento de la conformación de sus respectivas Mesas Directivas, así como la designación de delegaciones para atender la celebración de reuniones interparlamentarias con órganos nacionales de representación popular de otros países o de carácter multilateral; con respecto a estas reuniones, en los recesos, la Junta de Coordinación Política podrá hacer la designación a propuesta de su Presidente;

Aprobar el anteproyecto del presupuesto anual de la Cámara de Diputados.

Analizar y en su caso aprobar el informe de ejecución presupuestal que reciba de la Secretaría General, en donde se establezca el estado que guardan las finanzas de la Cámara;

Elaborar y proponer a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos el anteproyecto de la parte relativa del estatuto, por el cual se normará el servicio de carrera administrativo y financiero a efecto de que lo considere para la redacción del proyecto de dicho instrumento normativo;

Asignar, en los términos de esta ley, los recursos humanos, materiales y financieros, así como los locales que correspondan a los grupos parlamentarios, y

Proponer al Pleno la convocatoria para la designación del Consejero Presidente, de los consejeros electorales y del Contralor General del Instituto Federal Electoral, en los términos establecidos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la presente Ley y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los procedimientos que de ella se deriven, con el consenso de los respectivos grupos parlamentarios.

Los grupos parlamentarios son las formas de organización que podrán adoptar los senadores con igual afiliación de partido, para realizar tareas específicas en el Senado y coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo. Además, deberán contribuir a orientar y estimular la formación de criterios comunes en las deliberaciones en que participen sus integrantes.

Sólo los senadores de la misma afiliación de partido podrán integrar un grupo parlamentario, que estará constituido por un mínimo de cinco senadores. Sólo podrá haber un grupo parlamentario por cada partido político representado en la Cámara.

Los grupos parlamentarios se tendrán por constituidos mediante la presentación al Secretario General de Servicios Parlamentarios de los siguientes documentos:

a) Acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse en grupo parlamentario, con especificación

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del nombre del mismo y relación de sus integrantes;b) Nombre del coordinador y relación de los integrantes del grupo parlamentario con funciones directivas; yc) Un ejemplar de los Estatutos, o documento equivalente, que norme el funcionamiento del grupo parlamentario, debidamente aprobado por la mayoría de sus integrantes.

Los grupos parlamentarios deberán entregar los documentos referidos en el artículo precedente, a más tardar el 28 de agosto del año de la elección. El Presidente de la Mesa Directiva formulará, en su caso, la declaratoria de constitución de cada grupo parlamentario en la primera sesión ordinaria del Pleno. El grupo parlamentario ejercerá desde ese momento las funciones previstas por esta Ley, y las demás que les atribuyan los ordenamientos relacionados con la actividad parlamentaria.

El Coordinador del grupo parlamentario será su representante para todos los efectos y, en tal carácter, promoverá los entendimientos necesarios para la elección de los integrantes de la Mesa Directiva y participará con voz y voto en la Junta de Coordinación Política; asimismo, ejercerá las prerrogativas y derechos que este ordenamiento otorga a los grupos parlamentarios.

El Coordinador del grupo parlamentario comunicará a la Mesa Directiva las modificaciones que ocurran en la integración de su grupo. Con base en las comunicaciones de los coordinadores, el Secretario General de Servicios Parlamentarios llevará el registro del número de integrantes de cada uno de ellos y sus modificaciones.

La Junta de Coordinación Política expresa la pluralidad de la Cámara y en tal carácter es el órgano colegiado en el que se impulsan entendimientos y convergencias para alcanzar acuerdos que permitan el cumplimiento de las facultades que la Constitución asigna a la Cámara.

Al inicio del periodo constitucional de cada legislatura, se conformará la Junta de Coordinación Política, la cual se integra por los coordinadores de los grupos parlamentarios representados en la legislatura. Adicionalmente a los anteriores, serán integrantes de la Junta de Coordinación Política: dos senadores por el grupo parlamentario mayoritario y uno por el grupo parlamentario que, por sí mismo, constituya la primera minoría de la Legislatura. En su ausencia el Coordinador de cada grupo parlamentario podrá nombrar un Senador que lo represente.

La Junta adoptará sus decisiones por el voto ponderado de los coordinadores de los grupos parlamentarios, conforme al número de senadores con que cuente cada uno de sus respectivos grupos respecto del total de la Cámara. Los grupos parlamentarios podrán nombrar y sustituir libremente a quienes los representen en la Junta de Coordinación Política, mediante el acuerdo firmado por la mayoría de sus integrantes, que se comunicará formalmente a

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la Mesa Directiva.Será Presidente de la Junta de Coordinación Política por el

término de una legislatura el coordinador del grupo parlamentario que, por sí mismo, cuente con la mayoría absoluta del voto ponderado de la Junta.

Si al iniciar la legislatura ningún coordinador cuenta con la mayoría absoluta del voto ponderado de la Junta, la Presidencia de ésta será ejercida, en forma alternada y para cada año legislativo, por los coordinadores de los grupos parlamentarios que cuenten con un número de senadores que representen, al menos, el 25 por ciento del total de la Cámara. El orden anual para presidir la Junta será determinado por el coordinador del grupo parlamentario de mayor número de senadores. El Presidente de la Junta nombrará a un Secretario Técnico, quien será responsable de preparar los documentos para las reuniones, elaborar las actas y comunicar los acuerdos a las instancias correspondientes de la Cámara.

III. LOS PARTIDOS POLíTICOS y LOS NUEVOS PODERES

En 1963, se aprobó una enmienda constitucional6 que tenía como objetivo instituir el sistema de diputados de partido, para ello se reformaron los artículos 54 y 63 constitucionales. Permitiendo así la entrada de la oposición al Legislativo. Hasta ese momento los diputados se elegían por mayoría relativa de votos, en distritos uninominales. El cambio consistía en que se adicionaba un nuevo tipo de escaño al cual tendrían acceso los partidos que tuvieran registro de por lo menos un año de antigüedad, obtuvieran 2.5% de la votación nacional y contaran con menos de 20 diputados de mayoría. Los diputados de partido se asignarían a los mejores perdedores -candidatos con el mayor número de votos- en los distritos uninominales. La introducción de diputados de partido en 1964, permitió que la oposición regresara al sistema electoral como vía para acceder al poder político.

En este sentido, la segunda reforma trascendente fue la de 19777, con el reconocimiento de los partidos políticos como entidades de interés público, y permitió la ampliación del sistema de partidos y la participación de éstos en el Congreso.5

La figura de los diputados de partido se eliminó y se introdujo el sistema mixto de representación proporcional, de igual forma incrementó el número de diputados a 400 -divididos éstos en 300 uninominales y 100 plurinominales-, se redujeron los requisitos para que los partidos políticos obtuvieran su registro y se reconoció personalidad a las asociaciones políticas.

Haciendo un recuento histórico de la vida de los partidos políticos en

5 Carpizo.Jorge, “La reforma política mexicana de 1977” Anuario Jurídico, México 1980, pp 50-58 y Meyer, Lorenzo, nota 158 pp. 66-68 “El Ejecutivo y los grupos de presión”.

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México. El Partido Acción Nacional, nació en 1993 junto con el PRI, tiene más

tiempo en la escena política del país. Su organización los ha llevado a alcanzar en dos ocasiones la Presidencia de la República.

El Partido de la Revolución Democrática, nació en 1989, tiene antecedentes que conjugaron una gran coalición de partidos y fuerzas políticas. Con los resultados del pasado proceso electoral, el PRD se convirtió en la segunda fuerza política en el país.

El Partido del Trabajo fue fundado en 1990, perdió su registro posteriormente y lo recuperó en 1993, es reconocido como un partido regional.

El Partido Verde Ecologista de México, su defensa es la ecología y respeto al medio ambiente, obtiene su registro en 1991, lo pierde y se recupera en 1993. En su alianza con el PRI en el 2012, significó un importante triunfo para este partido político, con la gubernatura de Chiapas.

El Partido Movimiento ciudadano, anteriormente llamado Convergencia, al ir en alianza con otros partidos, conserva su registro y obtiene diversas curules y escaños.

Partido Nueva Alianza, surge como un partido político cercano a las fuerzas magisteriales, el cual conservó su registro difícilmente en este proceso electoral del 2012.

El PRI surgió primero como Partido Nacional Revolucionario (PNR) en 1929, posteriormente como Partido de la Revolución (PRM) en 1938, hasta llegar a nuestros días como Partido Revolucionario Institucional, desde 1946. Tuvo la presidencia de la República ininterrumpidamente desde 1929 y hasta el año 2000, mayoría absoluta del Senado hasta 1997 y en la Cámara de Diputados hasta 1994.

En consideración al proceso electoral del presente año, el Partido Revolucionario Institucional ganó la Presidencia de México con Enrique Peña Nieto, quien el 31 de agosto del año en curso recibió la constancia de los Magistrados del Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que lo acredita como Presidente Electo, y en ese sentido, tomar la protesta de ley el próximo primero de diciembre del 2012, en un acto protocolario del H. Congreso de la Unión y los poderes constituidos.

Es así que el PRI retoma su posición como primera fuerza política en México, al tener la Presidencia de la República y las mayorías de las gubernaturas del País.

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IV. REALIDAD

Los Partidos Políticos han sufrido un cambio notable en este siglo XXI. Es así como se ha transformado la aceptación del electorado en diversas elecciones federales. Es el caso que desde el año dos mil, el Partido Acción Nacional ganó la elección presidencial, la cual la detentó hasta el dos mil doce.

En este nuevo régimen de electoral, que va de la mano con un Cofipe actualizado y con una reglamentación más coercitiva en sus procedimientos sancionadores y en las multas atribuibles a su competencia, los Partidos Políticos juegan el papel primordial en la vida política de México, siendo las entidades de interés público.

A su vez, con la reforma al artículo 35 de la Constitución Política Federal, publicado el 9 de agosto del 2012, son derechos del ciudadano: Poder ser votado para todos los cargos de elección popular teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos condiciones y términos que determine la legislación. En atención a lo anterior, en relación con las candidaturas ciudadanas, en apego a los derechos fundamentales, será interesante observar el mosaico de ideologías que se plasmarán en las próximas contiendas electorales.

Esto sin duda alguna, enriquecerá aún más las expresiones políticas participativas, teniendo con ello una democracia más aperturada y comprometida a las exigencias de los electores.

La ley convierte a los partidos políticos en los sujetos centrales de todo el litigio electoral y los considera la fórmula idónea para procesar y agregar intereses, para crear un sistema de referentes ideológicos y para atender puentes entre el poder público y los ciudadanos.

En este sentido, la Función de los Partidos Políticos en el Parlamento debe impactar en la Legislación respectiva sobre la sociedad, teniendo que impulsar esas reformas que den sustento a las nuevas expectativas que demanda el electorado, y los cuales fueron recabados en las campañas políticas, pero también establecidos en su plataforma electoral.

Es con ello, que los Partidos a través de sus legisladores asuman un papel mucho más activo dentro del funcionamiento administrativo del Estado, a través de operadores jurídicos que verifiquen consecuencias prácticas de diversas leyes.

Se ha dado muestra de un consenso en la mayoría de los actores políticos que participaron en este pasado proceso electoral, el acto relevante es reconocer el triunfo del partido político que alcanzó la

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mayoría para Presidente de la República; aun así con las manifestaciones que se han hecho presentes, se traduce que la transición del poder se llevará en mejores términos que hace seis años.

V. BIBLIOGRAFIA


Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Kaplan, Marcos, “La soberanía estatal-nacional: retos e interrogantes”, México, 1994 p.p.225.

Miguel Carbonell.“Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México”. Porrúa México.2000. p.33.

García Pelayo, Manuel, El Estado de Partidos, Madrid, 1986, pp. 73-74.

Andrea, Francisco J. de, Partidos Políticos y de Poder Ejecutivo en México, México, 1998 pp. 367-374.

Carpizo, Jorge, “La reforma política mexicana de 1977” Anuario Jurídico, México 1980, pp 50-58.

Meyer, Lorenzo, nota 158 pp. 66-68 “El Ejecutivo y los grupos de presión.”

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José Roberto ORDÓÑEZ PÉREZ1

I. INTRODUCCIÓN

El principio de representación popular pilar fundamental en el que se inspira el sistema político y democrático mexicano, supone el pleno respeto que toda autoridad pública o grupo social debe mostrar a las decisiones de las mayorías.

Ello es importante recordarlo porque el tema que aquí se tratará que tiene que ver con la facultad de los Congresos estatales y particularmente del Congreso del Estado de Nayarit para declarar la desaparición de ayuntamientos, constituye una suerte de doble control hacia los ayuntamientos de la entidad. Por una parte la sola facultad conferida por disposición del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a los Congresos del país sobre esta materia, en sí misma ya es una atribución de control político; la otra forma de control, tal parece que deriva de una locución que será recurrente en el presente documento y que está prevista en el último párrafo de la fracción primera del artículo referido, en la cual se señala que de declararse desaparecido 1 José Roberto Ordóñez Pérez, alumno de la Maestría en Derecho Constitucional y Amparo por la Universidad del Valle de Matatipac. El presente trabajo para acreditar el módulo de “Poder Legislativo”, tiene su origen en un breve estudio que el autor realizó en labores de asesor de la Dirección de Proceso Legislativo del Honorable Congreso del Estado de Nayarit durante la Vigésimo Novena Legislatura, el cual se tradujo en una iniciativa de reforma a la Ley Municipal del Estado, concretamente a los artículos 35, 38, 42, 43, 50, 51, 64, 67, 71, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 90 A, 90 B, 90 C, 90 D, 90E, 90 F, 108, 237, 238, 239, 240, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 263 y 264, así como en la realización de algunas modificaciones a la estructura normativa de la ley, la cual a la postre fue dictaminada positivamente; razón por la que el presente documento describe ya una realidad histórica, que sin embargo merece ser comentada pues da muestra de las inconsistencias en que se puede incurrir si se realiza una indebida interpretación o entendimiento de los preceptos constitucionales.

DESAPARICIÓN DE AYUNTAMIENTOS. LOS SUPLENTES MUNICIPALES COMO

GARANTÍA DE REPRESENTACIÓN DEMOCRÁTICA DIRECTA

SUMARIO: I. Introducción. II. Breve panorama general. III. A modo de planteamiento del problema. IV. Comentarios generales sobre la interpretación constitucional. V. Propuesta de interpretación de la fracción primera, último párrafo, del artículo 115 constitucional. VI. A manera de conclusión. VII. Fuentes de información.

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un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de sus miembros “si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes” ni que se celebren nuevas elecciones, deben integrarse consejos municipales; es decir, en una primera impresión tal parece que de la locución citada se le deja la potestad a los congresos para que sean ellos los que dispongan en qué casos y en cuáles no, deben entrar en funciones los suplentes municipales; de ser ello así, definitivamente que se actualiza una forma de control legislativo en contra de los ayuntamientos.

Bajo esta línea de ideas es que en el presente documento analizaremos cómo es que antes de la reforma de 15 de abril de 2009 a la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, su artículo 258 hasta ese momento vigente, sin más disponía que declarado desaparecido un ayuntamiento no procedía que los respectivos suplentes entraran en funciones, quizás –y estos es una apreciación subjetiva ante la ausencia de razones expresas durante el proceso legislativo correspondiente que culminó con la aprobación de dicho artículo 258- ello se debió a un indebido entendimiento del último párrafo de la fracción primera del numeral 115 constitucional; como quiera que haya sido, en el presente documento se tratará de demostrar cómo es que dicha prescripción de la ley municipal local era a nuestro juicio contrario a diversos principios constitucionales.

II. BREVE PANORAMA GENERAL

El 3 de febrero de 1983 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, una trascendental enmienda al artículo 115 constitucional.

Entre otras cosas, bajo el lema de dar mayor libertad al municipio, paradójicamente se facultó a los Congresos locales para que desaparecieran o suspendieran Ayuntamientos y revocaran o suspendieran el mandato de alguno o algunos de sus miembros.

En efecto, así se dispuso en la fracción primera del numeral en comento en los párrafos tercero, cuarto y quinto en los siguientes términos:

“Artículo 115….

I…

….

Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que estos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y

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hacer los alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los períodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.”

Durante el debate de la Cámara de Diputados, surgieron voces en contra, entre ellas destaca la del legislador Raúl Rea Carvajal, del Partido Socialista Unificado de México (PSUM), quien en la parte relativa argumentó: “Sin embargo, lo que no podemos aceptar porque eso atenta, vulnera y liquida el principio del municipio libre, es el hecho de que sean las legislaturas de los estados las que tengan el derecho de desintegrar, desaparecer a los ayuntamientos. Porque la autonomía municipal si la llevamos hasta sus últimas consecuencias, con una interpretación ortodoxa de la misma, tendríamos que entender y aceptar que debieran ser los ayuntamientos los que calificaran en última instancia sus propias elecciones. Y que solamente la mayoría de los electores tendrían el derecho de modificar esas disposiciones o de revocar el mandato otorgado por ellos mismos.”2

La atribución otorgada a los Congresos locales es cuando menos delicada, incluso, pareciera un retroceso en la intención de brindar a los municipios la libertad de la que deben gozar.

Al respecto, son de señalar los comentarios de Elisur Arteaga Nava, quien expresa: “Hay un hecho que pone en evidencia los propósitos antidemocráticos de la reforma: la institución de la desaparición de ayuntamientos existía sobre todo en los Estados en que la oposición era fuerte y había ganado algunos ayuntamientos. Se trató simplemente de dotar a los gobernadores de elementos legales para golpear; para ello se recurrió a las legislaturas, que por sí no tienen autoridad real.”3

2 Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones VII. DEBATE LEGISLATIVO, Reformas constitucionales durante las legislaturas LI y LII (1979-1985). P. 873

3 ARTEAGA NAVA, Elizur. Tratado de Derecho Constitucional Volumen II. Editorial OXFORD, México 2001. P. 852.

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De la exposición de motivos que se hizo acompañar a la iniciativa de reforma en comento es de destacar la frase de Montesquieu contenida en ella que dice: “Cuando cambia la Constitución, conservando sus principios, es reforma, es corrección; cuando pierde sus principios se degenera, el cambio es corrupción.”4No obstante, tal parece que no se tuvo en consideración que dotar a las legislaturas locales de esa atribución rompe totalmente con los principios liberales de la Constitución de 1857 y con los revolucionarios de nuestra Carta Magna de 1917, pues como lo manifiesta el maestro Arteaga Nava5 dicha facultad “…es un derivado del artículo 7 de la ley sexta de 1836, la conservadora constitución centralista, que disponía: Toca a los Gobernadores (…) VIII.- Suspender a los ayuntamientos del departamento, con acuerdo a la junta departamental…”

A la fecha, con lo cuestionable que ello es desde el punto de vista político y democrático, los Congresos locales tienen la potestad de desaparecer, suspender ayuntamientos, suspender o revocar el mandato de sus miembros.

Sin embargo, es menester cuestionar hasta donde llega la facultad de las legislaturas estatales en dicha materia. Así por ejemplo, debemos preguntarnos, ¿Pueden los Congresos desaparecer Ayuntamientos y designar Consejos Municipales sin tomar en cuenta a los respectivos suplentes?, o por el contrario ¿Deben los suplentes exigir entrar en funciones una vez que los titulares han sido destituidos? Veamos.

III. A MODO DE PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El artículo 258 de la Ley Municipal del Estado, literalmente indica:6 “Cuando el Congreso declare la desaparición o suspensión definitiva del Ayuntamiento, no procederá llamar a los suplentes, sino que se designará un Consejo Municipal.”

Dicha disposición merece ser analizada desde el contexto constitucional a fin de determinar si la negativa a que los suplentes entren en funciones es conforme con la Carta Magna, para lo cual debemos tomar en cuenta que la figura de los suplentes tiene sustento en ella y por tanto gozan de un derecho fundamental de naturaleza política: el de entrar en funciones cuando el titular, por cualquier causa, no desempeñe el cargo.

4 Frase insertada en la exposición de motivos de la reforma de 1983 al artículo 115 constitucional, consultable en: Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones VII. DEBATE LEGISLATIVO, Reformas constitucionales durante las legislaturas LI y LII (1979-1985). P. 840.

5 Ibidem.

6 El artículo de referencia al igual que los citados en el segundo de los pies de página, fue objeto de reforma publicada el día 15 de abril de 2009 en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado.

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En Nayarit y en otras 17 entidades federativas más,7se dispone que cuando se declare la desaparición de un Ayuntamiento, no procede que entren en funciones los suplentes, y consecuentemente el Congreso debe designar un Consejo Municipal.

Desafortunadamente, en nuestro Estado ni en las exposiciones de motivos, ni en los dictámenes correspondientes al Código para la Administración Municipal de 1983, a la Ley Orgánica para la Administración Municipal de 1990 y a la Ley Municipal vigente de 2001 a la fecha,8 se dieron argumentos para justificar dicha disposición.

Del mismo modo, es apreciable la confusión generalizada que existe en las legislaciones estatales respecto a este tema, pues mientras se estipula que las faltas de los titulares serán cubiertas por sus suplentes, en el supuesto de la desaparición de un ayuntamiento se dispone que éstos no pueden entran en funciones y que lo procedente es designar un consejo municipal.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado, no sobre el tema en particular, pero sí en torno a que deben ser los suplentes quienes releven a los titulares cuando se ausenten, según se desprende del siguiente criterio jurisprudencial:

“AYUNTAMIENTOS. EL ARTÍCULO 46 DE LA LEY MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE AGUASCALIENTES QUE PREVÉ LA SUPLENCIA DE SUS INTEGRANTES, VIOLA EL ARTÍCULO 66, PÁRRAFO SÉPTIMO, DE LA CONSTITUCIÓN DE DICHA ENTIDAD FEDERATIVA, ASÍ COMO EL DIVERSO 16 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADO UNIDOS MEXICANOS. Del párrafo séptimo del artículo 66 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes se advierte que por cada miembro propietario del Ayuntamiento deberá elegirse a un suplente, y que éste y nadie más deberá cubrir las ausencias, temporales o absolutas, del propietario que corresponda. Ahora bien, el hecho de que el artículo 46 de la Ley Municipal para el Estado de Aguascalientes determiné un mecanismo distinto para cubrir las ausencias de los miembros de un Ayuntamiento, viola el artículo 66 referido y, por ende, el diverso 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior, en virtud de que si bien el Constituyente Local facultó

7 Los Estados que expresamente disponen que no entren los suplentes en tratándose de desaparición de Ayuntamientos son: Baja California, BCS, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Yucatán. La revisión de dichos documentos legales tuvo lugar en el año 2009.

8 El contenido de las iniciativas y dictámenes de las tres leyes señaladas, puede consultarse en: la ventana DIGITAL WEB, de la página electrónica del Congreso del Estado, www.congreso-nayarit.gob.mx.

http://www.congreso-nayarit.gob.mx

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al legislador ordinario para establecer el procedimiento y otros aspectos relativos a la forma en que debe efectuarse tal suplencia, no le otorgó la atribución de determinar qué funcionario debe cubrir las ausencias, pues ello ya se previó en la Constitución del Estado; máxime que la jerarquía normativa que rige en todo orden jurídico –federal o estadual- obliga a reconocer que el legislador local no puede contravenir lo establecido por su Constitución.”9

Sobre el tema que nos ocupa, existe una tesis aislada que data de 1938, pero que por su contenido vale la pena invocar.

AYUNTAMIENTOS. DESCONOCIMIENTOS DE LOS (LEGISLACIÓN DE SINALOA). “Si en el auto que ordenó la aprehensión de los regidores de un Ayuntamiento, no figuran los nombres de los suplentes y se demuestra que a éstos no se les ha abierto proceso alguno en su contra, es indudable que es el caso de aplicar el artículo 115 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa; por lo que el decreto que declara desaparecido un Ayuntamiento por estar impedidos los regidores propietarios designando a nuevas personas que deberán integrarlo, es violatorio de las garantías individuales de los regidores suplentes.”10

En el caso de la anterior tesis, si bien se refiere al caso en lo específico, debemos tener en cuenta que data de 1938 y que evidentemente se trata de una fecha anterior a la reforma constitucional de 1983.

Sin duda, la pauta para llegar a una respuesta la marca el último párrafo de la fracción I del 115 constitucional que dispone: “En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los períodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.”

Como se observa, del precepto en cita se advierte que para que sea

9 Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXIII, febrero de 2006. Tesis: P./J. 27/2006, p. 1249.

10 Quinta época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Seminario Judicial de la Federación, LVI, junio de 1938. Tesis: Tesis Aislada, materia administrativa, p. 2359.

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factible designar un consejo municipal debe primeramente determinarse si la ley prohíbe que entren en funciones los suplentes luego de desaparecido un ayuntamiento y, que no sea procedente convocar a elecciones.

En ese sentido, es necesario hacer otras interrogantes, por ejemplo ¿Qué debemos entender por la alusión constitucional “…si conforme a la ley no proceda que entren en funciones los suplentes…”? ¿Se reconoce una potestad legislativa para que sin más se señale en qué supuestos sí procede que los funciones entre en funciones y en qué otros no?

Es en este punto donde desde nuestra óptica, se centra una confusión generalizada, ya que cuando la Constitución dispone que será la ley la que determine si una vez hecha la declaración de desaparición de ayuntamientos entran o no lo suplentes, se ha hecho una interpretación errónea de dicha prescripción, y se ha entendido en el sentido de determinar arbitrariamente por parte del legislador ordinario si entran o no los suplentes.

Consideramos que dicha prevención constitucional no supone una facultad discrecional a favor del legisldor en base a la cual pueda restringir los derechos de los suplentes sin establecer causas que justifiquen tal decisión.

Interpretarlo así, equivale a entender que los Congresos estatales están constitucionalmente facultados para desconocer derechos, en este caso políticos a favor de los suplentes, que la propia normativa suprema les concede.

Nos parece pues, que una interpretación en ese sentido es desafortunada desde una perspectiva democrática y también constitucional por las razones que expondremos enseguida.

IV. COMENTARIOS GENERALES SOBRE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

La Constitución como ley suprema de un Estado, goza de ciertos atributos que la hacen diferente a las demás. “Si bien es propio de toda ley mandar, disponer y regular, la constitución como toda ley, lo hace, pero, por su naturaleza intrínseca, va mas allá, constituye y funda.”11Por tal motivo, la Constitución como norma de contenido diferente a las demás debe interpretarse de manera distinta a una ley ordinaria; además, una adecuada interpretación de este tipo de textos supremos no se ciñe a leer un artículo o precepto de él para entender su contenido, salvo cuando éste sea evidente.

11 ARTEAGA NAVA, Elisur. Tratado de Derecho Constitucional Volumen I. Editorial OXFORD, México 2001. P. 2.

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Del mismo modo, debemos señalar que la Constitución como norma jurídica, pero especialmente como norma de matiz preponderantemente político, admite o puede admitir variadas interpretaciones y todas ellas pueden ser validas según la óptica de quien la realice.

En tan situación, el interprete de la Normativa Suprema lo que debe analizar es si el sentido desentrañado de un precepto constitucional es acorde o no con los principios que pretende garantizar. No necesariamente debe pronunciarse respecto de si la interpretación es la mejor o no lo es, sino si es compatible con el resto del ordenamiento constitucional.

Lo anterior viene a constituir la regla general en materia de interpretación constitucional, no obstante, esa regla genérica tiene su excepción cuando el objeto de la interpretación son derechos fundamentales, en cuyo caso se debe optar siempre e invariablemente por aquel sentido que mayormente salvaguarde las prerrogativas constitucionales. El principio pro homine o también llamado pro persona es derrotero imprescindible en esta materia.

Este axioma interpretativo en materia de derechos humanos supone que entre una variedad de normas aplicable al caso concreto, con independencia de su jerarquía, debe preferirse aquella que mayormente tutele los derechos humanos; igualmente implica que de las diversas interpretaciones que de una misma norma jurídica se puedan desprender, ha de estarse del mismo modo, a la que mayor beneficios tenga para la persona.

Este principio que tiene su génesis en el derecho internacional de los derechos humanos ha sido definido como: “un criterio hermenéutico que informa todo el derecho internacional de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria...”12

Ahora bien, un principio elemental en la materia a la que nos estamos refiriendo es que entre artículos, preceptos o normas constitucionales no puede haber contradicciones. Esto es así, toda vez que ni al Constituyente Originario ni al Poder Reformador de la Constitución se le pueden atribuir contrariedades, dado que se trata de principios que gozan de una misma jerarquía normativa: el rango constitucional; además, se debe de 12 Pinto, Mónica, “El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de los derechos humanos”, La aplicación de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales, Argentina, Centro de Estudios Legales y Sociales-Editorial del Puerto, 1997, p. 163, citado por NAVA MÁRQUEZ, Ma. Guadalupe y ORDÓÑEZ PÉREZ, José Roberto en “El recurso de apelación en materia penal ante el nuevo paradigma de derechos humanos”, ensayo por publicar en la revista institucional del Poder Judicial del Estado de Nayarit.

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partir de la premisa de que la Constitución es un todo, es el epicentro del ordenamiento jurídico nacional, y para desentrañar su sentido no basta con entender un artículo, sino que se deben utilizar mínimamente los métodos de interpretación sistemático y de coherencia, y en base a ellos evitar discordancia en el texto supremo.13

V. PROPUESTA DE INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN PRIMERA, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL

ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL

En el caso que nos ocupa, básicamente la cuestión a dilucidar es qué debemos entender por “…si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes…”

Me parece que darle a esta prescripción una interpretación literal, como la que al parecer se ha hecho, y en base a ella entender que los Congreso locales pueden prohibir arbitrariamente en una ley si es que entran o no en funciones los suplentes cuando se declare la desaparición de un Ayuntamiento, es desafortunada por varias razones.

Reconocer que los parlamentos estatales pueden desconocer los derechos de los suplentes, quienes también gozan de legitimación democrática, y no llamarlos a ocupar el cargo cuando se desaparezca un Ayuntamiento, equivale a aceptar que el Poder Revisor federal facultó a aquellos para que restrinjan derechos otorgados por la Norma Suprema de la Nación, lo cual de suyo es inaceptable.

De conformidad al artículo primero de la Constitución General, los derechos humanos que ella otorga entre los que se ubican los político-electorales, no podrán restringirse o suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establezca. Esta disposición es categórica en prohibir que alguien más que no sea el propio Poder Revisor pueda establecer restricciones o lo que es peor, desconocer derechos por ella reconocidos –lo cual también ya puede resultar cuestionable a la luz del

13 Para abundar sobre el tema de la interpretación constitucional ver: Derecho Procesal Constitucional Tomo III. Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tercera edición, Editorial Porrúa. México 2002. Pp. 2601 a 2912. acudir también a: CARPIZO, Jorge y FIX ZAMUDIO, Héctor en: Algunas reflexiones sobre la interpretación constitucional en el ordenamiento mexicano. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México 1975. Pp. 9 a 78; CHACIN FUENMAYOR, Ronald. SOBRE ALGUNOS ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL: ENFOQUES O METODOS INTERPRETATIVOS. Visible en la página electrónica: http://servicio.cid.uc.edu.ve/derecho/revista/mempol8/8-4.pdf.; SANCHEZ CORDERO DE VILLEGAS, Olga. LA INTERPRETACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE MÉXICO. Visible en la página electronica:www.scjn.gob.mx/Ministros/oscgv/Conf/01junio-conferencia-derechos-fundamentales. Respecto a la interpretación jurídica acudir a: GUASTINI, Riccardo. ESTUDIOS SOBRE LA INTERPRETACIÓN JURIDICA. Traducido por Marina Gascón y Miguel Carbonell. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México 1999.

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terreno internacional en materia de derechos humanos-; al margen de esto último, es claro que en todo caso las restricciones que imponga o reconozca la propia constitución deben ser expresas, claras y no prestarse a confusión. En el caso particular, no hay tal claridad, por el contrario, se trata de un precepto que obliga a utilizar métodos de interpretación distintos al literal para entender su contenido.

Asimismo, consideramos que no es aceptable la interpretación que venimos cuestionando, puesto que dar conformidad a ella aceptar la constitucionalidad del entonces vigente artículo 258 de la Ley Municipal del Estado, es entender que los Congresos estaduales están facultados para desconocer derechos sin necesidad de un juicio previo por ejemplo, lo cual contradice la esencia del segundo párrafo del artículo 14 constitucional.

Por otro lado, es de advertirse que no existe precedente en el diario de debates, en la exposición de motivos, ni en el dictamen de la iniciativa de reformas al artículo 115 de 1983, de donde se pueda desprender que la intención del Poder Reformador haya sido que los suplentes no entraran en funciones, mas por el contrario, sí está documentado en el dictamen correspondiente, el hecho de que sean éstos los que deban entrar a ocupar el cargo, aunque es menester precisar que no se refieren expresamente a la desaparición de un Ayuntamiento, sino a cuando falte alguno de los miembros de dicho cuerpo colegiado.

Respecto del punto anterior, así lo manifestaron literalmente las comisiones respectivas de la Cámara de Senadores: “Tal como lo expresa el preámbulo de la iniciativa, el texto propuesto en esta fracción recoge principios electorales de la norma constitucional federal y generaliza sistemas existentes en la mayor parte de las constituciones de los estados. Sin embargo, respetando íntegramente el espíritu y propósito del texto de esta multicitada fracción I, las Comisiones han considerado conveniente modificar el último de sus párrafos, en el que se prevé por la iniciativa, que la falta de alguno de los miembros en el desempeño de su encargo se resolverá sustituyéndolo por su suplente, lo que es indefectible, o bien convocando a elecciones en términos de la ley. En esta última parte la que estas Comisiones han considerado conveniente suprimir, pues la falta de uno o varios que no constituyan mayoría de los miembros del Ayuntamiento, no debe forzar desde el orden constitucional federal, a la elección; basta con que se haga una remisión a las disposiciones de las leyes locales, como lo propone el proyecto de estas Comisiones.”14

Por todo ello, nos parece que no es adecuado y menos prudente, hacer una lectura del artículo 115 constitucional en el sentido que aparentemente se ha hecho y que quedó expuesto en el artículo de mérito, so pena de incurrir en actos antidemocráticos y por ende contrarios al 14 México a través de sus constituciones VII. DEBATE LEGISLATIVO, Reformas constitucionales durante las legislaturas LI y LII (1979-1985). P. 853.

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orden constitucional.

Por nuestra parte, consideramos que la interpretación que se debe realizar cuando la Constitución dispone que desaparecido un ayuntamiento entran los suplentes a menos que la ley lo prohíba para decirlos con otros términos, es en el sentido de que esa prohibición está referida a hipótesis lógico-jurídicas, que objetivamente justifiquen que el suplente no deba entra en funciones, nunca en la vertiente de encontrar facultades arbitrarias o discrecionales.

En esta tesitura, sin ánimo exhaustivo citaremos algunos casos en donde justificadamente las normas prohíben que algún suplente entre en funciones:

a) Cuando ha sido declarado inelegible.

b) Por perder la ciudadanía en términos del artículo 37, inciso c, de la Carta Queretana.

c) Por estar suspendidos sus derechos civiles y políticos por estar sujeto a proceso penal o por sentencia judicial ejecutoriada.

d) Por haber sido inhabilitado para ocupar cargos públicos mediante juicio político o responsabilidad administrativa.

e) Por ser ministro de culto religioso.

f) Por incapacidad física o mental.

En los supuestos mencionados existen prohibiciones razonables con sustento democrático, sociológico e incluso histórico en el caso de los ministros de culto religioso, pero sobre todo, con armonía constitucional.

Ahora bien, dejando de lado la cuestión jurídica debemos preguntarnos ¿Cuál es el parámetro para determinar porqué cuando se le suspende o revoca el mandato a algunos de los miembros de un Ayuntamiento, sin que lleguen a ser mayoría, sí procede que entren los suplentes?, ¿Porqué cuando se le revoca el mandato al Presidente Municipal, miembro de más relevancia de ese cuerpo colegiado, sí procede que entre el suplente?; y finalmente, debemos interrogarnos ¿Porqué cuando se trata de mayoría, aun cuando entre ésta y la minoría sea de un miembro, no procede que entren los suplentes?, todos estos planteamientos se desprendían de la normativa municipal vigente al 2009, generando así una serie de confusiones y una sensación de diseño normativo irracional, discrecional y arbitrario al que se vio sujeta la Ley Municipal vigente hasta ese año.

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VI. A MANERA DE CONCLUSIÓN

Los suplentes de los miembros de un Ayuntamiento, desde el momento en que son electos en definitiva, gozan de un derecho-obligación de tipo político reconocido por la Ley Fundamental de la Unión (arts. 35, f. II y 36 f. IV)15, consistente en desempeñar los cargos de elección popular para los que fueron seleccionados. Del mismo modo, es de señalarse que el penúltimo párrafo de la fracción primera del artículo 115 constitucional les reconoce el derecho de entrar en funciones cuando algún miembro del Ayuntamiento deje de desempeñar su encargo;16 en iguales términos lo señala la Constitución local en el numeral 107 antepenúltimo párrafo.

Partiendo de las premisas anteriores, consideramos que la interpretación que debe darse al artículo 115 constitucional en la porción normativa que hemos citado a lo largo del presente documento, es la que resulte de realizar una interpretación sistemática, armónica y teleológica de los artículos 1, 14 párrafo segundo, 35, fracción II, 36 fracción IV y 115 fracción primera, párrafos último y penúltimo de la Constitución de la República, en relación con el diverso 107, párrafos penúltimo y antepenúltimo de la Constitución local, es decir, que los suplentes tienen que entrar en funciones tratándose de desaparición de Ayuntamientos, a menos que se ubiquen en alguna hipótesis prohibitiva como las que aquí se han mencionado.

VII. FUENTES DE INFORMACIÓN

Bibliografía:

ARTEAGA NAVA, Elizur. Tratado de Derecho Constitucional Volumen I. Editorial OXFORD, México 2001.

ARTEAGA NAVA, Elizur. Tratado de Derecho Constitucional Volumen II. Editorial OXFORD, México 2001.

15 La fracción segunda del artículo 35 constitucional fue objeto de reforma pero sigue conservando ese derecho. Reforma que fue publicada el día 9 de agosto de 2012 en el Diario Oficial de la Federación.16 Si bien es cierto que el párrafo en cuestión dice que a falta de algún miembro del Ayuntamiento entrará su suplente o se procederá según lo disponga la ley, ésta última parte no puede ser excusa para desentrañar una atribución arbitraria a favor de las legislaturas locales y decidir negativa o positivamente los derechos constitucionales de los suplentes, es decir, no hay en dicha porción normativa una atribución optativa para los Congresos estatales. Más bien, debe entenderse en el sentido de agotar primeramente la posibilidad de que el suplente entre en funciones, y en caso de no ocurrir esto, entonces sí proceder según lo disponga la ley, esto es, convocando a elecciones extraordinarias, declarando vacante el cargo, y en extremo si se trata de la mayoría de los miembros titulares y sus suplentes, desaparecer el Ayuntamiento y designar un Consejo Municipal.

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CARPIZO, Jorge y FIX ZAMUDIO, Héctor en: Algunas reflexiones sobre la interpretación constitucional en el ordenamiento mexicano. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México 1975.

Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones VII. DEBATE LEGISLATIVO, Reformas constitucionales durante las legislaturas LI y LII (1979-1985).

Derecho Procesal Constitucional Tomo III. Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tercera edición, Editorial Porrúa. México 2002.

GUASTINI, Riccardo. Estudios sobre la interpretación juridica. Traducido por Marina Gascón y Miguel Carbonell. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México 1999.

Telemática

CHACIN FUENMAYOR, Ronald. Sobre algunos aspectos fundamentales de la interpretación constitucional: enfoques o metodos interpretativos. Visible en la página electrónica: http://servicio.cid.uc.edu.ve/derecho/revista/mempol8/8-4.pdf.;

SANCHEZ CORDERO DE VILLEGAS, Olga. La interpretación de los derechos fundamentales por la suprema corte de justicia de méxico. Visible en la página electronica:www.scjn.gob.mx/Ministros/oscgv/Conf/01junio-conferencia-derechos-fundamentales.

Jurisprudencia

IUS

Jurisprudencia en materia constitucional número P./J. 27/2006.

72

Tesis aislada en materia administrativa. Segunda Sala. Quinta época. Fuente: Seminario Judicial de la Federación, LVI, junio de 1938. Tesis: Tesis Aislada, materia administrativa, p. 2359.

Páginas oficiales

www.congreso-nayarit.gob.mx

Manuscritos no publicados

NAVA MÁRQUEZ, Ma. Guadalupe y ORDÓÑEZ PÉREZ, José Roberto en “El recurso de apelación en materia penal ante el nuevo paradigma de derechos humanos”.

Normatividad en general

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Constitución Política del Estado de Nayarit

Ley Municipal para el Estado de Nayarit vigente a marzo de 2009

Aguascalientes, Ley Municipal para el Estado

Baja California, Ley del Régimen Municipal para el Estado

Baja California Sur, Ley Orgánica del Gobierno Municipal del Estado

Campeche, Ley Orgánica de los Municipios

Coahuila, Código Municipal para el Estado

Colima, Ley del Municipio Libre

Chiapas, Ley Orgánica Municipal del Estado

Chihuahua, Código Municipal para el Estado

Durango, Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado

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Guanajuato, Ley Orgánica Municipal para el Estado

Guerrero, Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado

Hidalgo, Ley Orgánica Municipal

Jalisco, Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado

México, Ley Orgánica Municipal del Estado

Michoacán, Ley Orgánica Municipal del Estado

Morelos, Ley Orgánica Municipal del Estado

Nuevo León, Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado

Oaxaca, Ley Orgánica Municipal para el Estado

Puebla, Ley Orgánica Municipal

Querétaro, Ley Orgánica Municipal del Estado

Quintana Roo, Ley de los Municipios del Estado

San Luis Potosí, Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado

Sinaloa, Ley del Gobierno Municipal del Estado

Sonora, Ley del Gobierno y Administración Municipal

Tabasco, Ley Orgánica de los Municipios

Tamaulipas, Código Municipal para el Estado

Tlaxcala, Ley Municipal del Estado

Veracruz, Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado

Yucatán, Ley de Gobierno de los Municipios del Estado

Zacatecas, Ley Orgánica del Municipio

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María de Jesús MEDINA ARELLANO1

I. INTRODUCCIÓN

Para comenzar esta contribución académica, es necesario mencionar que en nuestro país comienza una intensa preocupación por la discusión en los temas de Bioética en la ciencia, salud y Derecho, es así como en el año 2005, se crea en nuestro país por decreto presidencial publicado en el diario oficial de la federación el 17 de septiembre del año mencionado,2 la Comisión Nacional de Bioética (CONBIOÉTICA),3 la cual tiene por objeto promover el estudio y observancia de los valores y principios éticos para el ejercicio tanto de la atención médica como de la investigación en la salud. Es así como esperamos que este órgano actúe de manera reflexiva, plural, autónoma, racional, secular y respetuosa, además de que a lo largo de su actuación se integre por personas que tengan una formación adecuada, con los conocimientos y experiencia necesarios para afrontar los retos que la Bioética actual impone.4

Por otra parte, tenemos al Instituto Nacional de Medicina Genómica

1 Doctora en Bioética y Jurisprudencia Médica por el Instituto de Ética, Ciencia e Innovación, así como el Centro de Estudios Éticos y Sociales de la Escuela de Derecho de la Universidad de Manchester en el Reino Unido. Maestra en Derecho por la División de Estudios de Posgrado en Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, donde obtuvo la medalla ‘Alfonso Caso’ al Mérito Universitario. Docente en la Maestría en Derecho de la Unidad Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Nayarit. Expreso mi agradecimiento y reconocimiento al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONACYT y al Patronato de la Universidad Autónoma de Nayarit, por su patrocinio mediante beca de excelencia y complemento respectivamente, para llevar a cabo esta colaboración académica, como parte de mis estudios de posgrado. Contacto: [email protected].

2 BRENA SESMA, Ingrid y Carlos María ROMEO CASABONA, (compiladores); Código de Leyes sobre Genética, IIJ-UNAM, T. I, México, 2006, pp. 834-838.

3 Consultar: http://www.cnb-mexico.salud.gob.mx/ fecha de consulta 14 de Noviembre de 2012.

4 Véase, SOBERÓN, Guillermo y Dafna FEINHOLZ, (eds.), Aspectos Sociales de la Bioética (Memorias CONBIOÉTICA, 3); México, 2009.

EL GENOMA HUMANO Y LAS ÁREAS PARA SU NORMATIVIDAD JURÍDICA

SUMARIO: I. Introducción; II. Derecho público; III. Derecho privado; IV. Reflexiones Finales; V. Referencias.

mailto:[email protected]

http://www.cnb-mexico.salud.gob.mx/

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(INMEGEN),5 con los objetivos primordiales de mejorar las condiciones de salud de los mexicanos, fortalecer el sistema nacional de salud pública, además de promover las actividades científicas y tecnológicas.6 Este organismo surge de la propuesta de contar con una institución científica que pueda estar al nivel de las investigaciones en el mundo, es decir, participar en esta área de conocimiento en la cual los desarrollos iniciales se han dado en todo el mundo y para nuestro país representa una oportunidad única de avanzar en las investigaciones de nuevas técnicas para la protección de la salud y por lo tanto de los derechos humanos, a través de la obtención de los beneficios de futuros descubrimientos derivados del conocimiento del genoma humano.7 Creemos que el aprovechamiento del conocimiento en el Genoma Humano, por parte de esta Institución, apegándose siempre a los principios éticos de los cuales estará al pendiente la CONBIOETICA, representa una gran oportunidad para un cambio en las condiciones de salud y nivel de vida en nuestra población.

En este breve trabajo nos dedicaremos a analizar, concretamente, las implicaciones del genoma humano dentro de cada rama del ordenamiento jurídico mexicano. El sistema jurídico Mexicano, en términos de derecho positivo vigente, se ha dividido tradicionalmente en Derecho Público y Derecho Privado.8 Mientras ciertos autores afirman que ambos conceptos constituyen categorías a priori del derecho,9 otros afirman que importan una división con la única finalidad político-ideológica, y otros que la división es inútil para la sistematización del derecho.10 Siguiendo las ideas del legislador mexicano, para el objeto de análisis de este trabajo seguiremos la idea tradicional de la división del derecho.

II. DERECHO PÚBLICO

En este trabajo, nos referiremos a áreas del Derecho Público a aquéllas normas relativas al ejercicio de la autoridad estatal, son tres áreas las 5 Para realizar investigaciones más especificas y con mayor profundizar, aconsejamos acudir a la página principal en la red del instituto, en: www.inmengen.gob.mx fecha de consulta: 14 de Noviembre de 2012.

6 JIMENEZ-SANCHEZ Gerardo, ‘Developing a Platform for Genomic Medicine in Mexico’, Science, 2003; 300 (5617): 295-6.

7 JIMÉNEZ-SÁNCHEZ, Gerardo, Julio FRENK y Guillermo SOBERÓN, ‘El Poder Transformador de la Genómica en la Economía Global’, (03 Agosto 2011), disponible en línea en: <http://estepais.com/site/?p=34614>, fecha de consulta: 18 de Agosto, 2011.

8 Los criterios para distinguir estas normas han sido motivo de múltiples discusiones y no entraremos en el análisis y reflexión de las mismas.

9 RADBRUCH, Gustavo, Filosofía del Derecho, 3ª ed., Revista de Derecho Privado, Madrid, 1952, p. 163.

10 KELSEN, Hans; Teoría General del Derecho y el Estado, edt. UNAM, México, 1979, p. 246.

http://www.inmengen.gob.mx

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que han visto repercusiones en relación al Genoma Humano: el Derecho Constitucional, el Derecho Administrativo y el Derecho Penal.

2. 1. Derecho Constitucional y Derechos Sociales

Para Jorge Carpizo, el Derecho Constitucional en su sentido amplio es el propio orden jurídico, bien se puede decir, que es la totalidad de ese derecho, ya que la base y los principios generales y fundamentales de las otras disciplinas jurídicas se encuentran en él. 11 El Derecho Constitucional, indica los procedimientos de creación, modificación y abrogación de todas las normas de ese orden jurídico. Es así como, el Derecho Constitucional en sentido estricto se refiere a una rama del orden jurídico, o sea, a una disciplina que tiene como finalidad el conocimiento de un determinado conjunto de preceptos. En otras palabras, podemos decir, que es la disciplina que estudia las normas que configuran la forma y sistema de gobierno; la creación, organización y atribución de competencia de los órganos del propio gobierno, y que garantiza al individuo un mínimo de seguridad jurídica y económica.

La parte que puede verse vulnerada por la experimentación sobre el Genoma Humano es la de la seguridad jurídica, y como sabemos, en las constituciones domesticas existen una serie de derechos individuales que se reconocen a todos los hombres y que todos los órganos de gobierno están obligados a respetar. Es precisamente el derecho a la intimidad el que se encuentra en riesgo frente al impacto de las tecnologías genéticas.12

La Constitución Política para el Estado Libre y Soberano de Nayarit (1917), se refiere al Genoma Humano en el apartado de los Derechos Sociales. El capítulo III, relacionado a los habitantes, dentro del numeral 7, fracción XI, establece que los habitantes gozarán de:

“los derechos sociales que a continuación se enuncian:… 8.- Todo individuo tiene derecho a beneficiarse del progreso científico en el área de la medicina genómica, por tanto, el estado reconoce el vínculo existente entre el derecho a la protección de la salud y el derecho a la investigación y al desarrollo científico.

En la investigación en el área de las ciencias genómicas, deberán prevalecer los principios de dignidad humana, autonomía de la voluntad, respeto por la integridad física y psíquica, intimidad, confidencialidad, no discriminación e identidad genética; por tanto, queda prohibida cualquier práctica que atente contra estos principios, contra los derechos

11 CARPIZO, Jorge, ‘voz Derecho Constitucional’, Diccionario Jurídico Mexicano, IIJ -UNAM, 10ª ed., edt. Porrúa, México, 1993, pp. 973-974.

12 ROMEO CASABONA, Carlos María, ‘La Genética y la Biotecnología en las Fronteras del Derecho’, Acta Bioethica, VIII, 283-297, 2002.

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humanos o contra cualquier instrumento internacional que regule las ciencias genómicas.

Todo individuo tiene derecho a conocer la información genómica personal y vínculos biológicos de parentesco, para tal efecto, la ley determinará los límites y modalidades mediante las pruebas científicas correspondientes.

Toda investigación biomédica se orientará preferentemente a aliviar las enfermedades y mejorar la salud”.

En relación con el Derecho Social, podemos entenderlo como al conjunto de normas jurídicas que establecen y desarrollan diferentes principios y procedimientos protectores en favor de las personas, grupos y sectores de la sociedad, integrados por individuos socialmente débiles, para lograr su convivencia con las clases sociales, dentro de un orden jurídico.13

Dentro de las ramas del derecho social se encuentran el Derecho del Trabajo, es pues esta rama del Derecho Social que se podría ver alterada por el impacto de las novedosas tecnologías genéticas. El uso potencial de la información genética en el ámbito del empleo es innegable para la selección de candidatos y para ciertas decisiones relativas al trabajo. En este sentido, como lo señala Ríos Estavillo,14 la Ley Federal del Trabajo,15 reglamenta la obligación que tienen los trabajadores a someterse a los reconocimientos médicos previstos en el reglamento interior y demás normas existentes en la empresa o establecimiento, para comprobar que no padecen alguna incapacidad o enfermedad de trabajo, contagiosa o incurable.

Entonces se podrán someter a un examen médico, siempre que este previsto en el reglamento o el las normas existentes de la empresa en cuestión. En el primer caso, se trataría de un reglamento interior del trabajo el segundo, en el contrato colectivo de trabajo o los llamados contratos-ley, son estas disposiciones las que determinarían la práctica de un examen médico. En nuestra opinión, como comenta el autor, el examen médico no es igual a un examen genético, el primero tiene una naturaleza muy precisa, donde por lo general, incluye estudios de gabinete y exámenes de laboratorio rutinarios; mientras que el examen genético requiere de cierta capacitación en la práctica del mismo, además, de una tecnología bien precisa y compleja. Como se ha mencionado, independientemente, que se

13 GAXIOLA MORAILA, Federico Jorge, ‘voz Derecho Social’, Diccionario Jurídico Mexicano, op., cit., supra.

14 RIOS ESTAVILLO, Juan José, ‘La Información Genética del Trabajador y la Ley Federal del Trabajo’, Cuadernos del Núcleo de Estudios Interdisciplinarios en Salud y Derechos Humanos, UNAM-IIJ, México, 1999, pp. 211-218.

15 Hasta antes de la última reforma del año 2012.

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practicarán exámenes hematólogos, no podrá practicarse un examen de tipo genético sin la autorización del trabajador en cuestión, debiendo el patrón justificar el motivo de su realización.

En este sentido, es que la información genética del trabajador, no puede ser reglamentada en ninguna ley de trabajo, ya que forma parte de un rubro más general que es el derecho a la confidencialidad de la información nominativa. Por lo tanto, sería ilegal cualquier tipo de examen genético que se practique con motivo de la contratación laboral; en caso, de ser autorizado el examen la información habría: manejarla en forma discreta, y los resultados no deberían ser motivo de una contratación o rechazo definitivo, sino simplemente como un mayor manejo de información, en beneficio del trabajador ya contratado.

Ya desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos, reconocida como el hito histórico en la conformación de los derechos del hombre, se estatuye, en su artículo 12, el derecho a la intimidad, al indicar que “nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o reputación”. Desde 1948 hasta nuestros días, la Declaración, sin ser un convenio vinculatorio ha tenido una vasta influencia en el ámbito internacional e incluso en la órbita interna de todos los países del mundo.16

El origen sobre las reflexiones en torno a la protección de la vida privada, surge a principios de siglo, con la aparición de las técnicas modernas. Sin importar la familia jurídica a la que pertenece (-common law o romano-germánica-) los jueces en esa época reaccionan inmediatamente en un sentido liberal utilizando los principios generales del derecho.17

Aunque las fuentes del derecho respecto a la vida privada se encuentran dentro de las reglas de derecho interno, éstas coinciden, para los países que las regulan, en defender a los seres humanos de “las actividades tendientes al espionaje o vigilancia; de los atentados al honor y a la reputación de los hechos similares, de el uso indebido del nombre, de la identidad o de la imagen, de la divulgación de informaciones protegidas por el secreto profesional”. 18

En relación a terminología existen diversos rubros que aluden a la protección de la esfera más ínfima del ser humano: derecho a la intimidad, vida privada, esfera íntima. Nosotros estimamos que el término más

16 BERGEL, Salvador Darío, ‘Los Derechos Humanos: Entre la Bioética y la Genética’, Acta bioethica, 8, 315-31, 2002.

17 KUPPUSWAMY, Chamundeeswari, The International Legal Governance of the Human Genome, edt. Routledge, Nueva York, 2009.

18 VANDENBERGHE, Hugo, ‘Aproximaciones a la Noción de Vida Privada,’ Actas del Coloquio de Banco de Donaciones, Universidad de Namur, Centro de Investigaciones Informáticas y Derecho, CIEAU-CREADIF, Bruselas, 1980, p. 75.

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adecuado es el derecho a la privacidad. Sin embargo, se observan algunas divergencias importantes entre los sistemas jurídicos, sobre todo en la tradición anglosajona y los países europeos como Francia y Alemania. En el mundo contemporáneo el derecho a la intimidad se confunde en el campo de lo civil y de lo penal, traduciéndose en la garantía de inviolabilidad domiciliaría y en el secreto de las comunicaciones, pero sin que en dichas garantías se comprenda la verdadera naturaleza e implicaciones que reviste el abusivo uso de los datos informáticos.19

Para poder proponer una tipología de la información genética, debemos distinguir las diferencias entre el material genético propiamente dicho y la información genética:

El material genético: siempre ha existido desde que aparecen los rasgos de vida en el mundo entero,20 mientras que;

La información Genética: se obtiene al realizar una serie de técnicas o metodologías, que permiten la extracción de ciertos datos específicos, que en su conjunto integran la mencionada información genética.

Entonces, podemos decir que la información genética es el conjunto de datos de origen y naturaleza genética que se asentarán necesariamente en un soporte determinado, bien puede ser un archivo manual o un banco de información específico, este punto será retomado en el inciso correspondiente al derecho administrativo.

Además, no podemos olvidar que, la importancia de la información genética radica en que es el futuro de la salud de la humanidad misma, de las generaciones por venir, ya que revela, por una parte, la identidad del individuo y por la otra, el estado de salud presente y futuro de la persona o un grupo de personas. También es una información diversa a la comúnmente manejada en el ámbito de la medicina, ya que los datos genéticos, las huellas genéticas derivan de una serie de técnicas precisas y complejas.21

Es evidente que el Genoma Humano es el componente integral tanto del individuo como de la humanidad misma, de ahí la importancia de las normas constitucionales para su protección y regulación jurídica. El responsable del manejo de la información genética o el creador de un banco de datos, sea el Estado o una institución científica, habrá de extremar cuidados a fin de

19 TUTTON, Richard y Corrigan Oonagh, Genetic Databases: Socio-Ethical Issues in the Collection and use of DNA, edt. Routledge, Nueva York, 2004.

20 STEWART, Alison et al., Genetics, Health Care and Public Policy: An Introduction to Public Health Genetics, edt. Cambridge University Press, 2007.

21 MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, ‘La Información Genética, Espejo de uno Mismo’, en Cuadernos del Núcleo de estudios interdisciplinarios en Salud y Derechos Humanos, UNAM-IIJ, México, 1998, p. 183.

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resguardar con todo recelo la confidencialidad de la información genética.

En relación con el acceso de la información genética, toda persona tiene derecho a la intimidad, es decir, que la información relativa a su estado de salud es estrictamente confidencial y restringida para el uso de los profesionales de la salud, de tal forma que, sólo el interesado está autorizado para conocer su código genético, debiendo ser informado de los riesgos involucrados así como de los medios terapéuticos a su alcance.

Desde el punto de vista de los Derechos Humanos es primordial que frente al uso de la información por medios informáticos se reglamente el derecho a la autodeterminación informativa en México.

2. 2. Derecho Penal

Dentro de la Criminología, 22 que es la ciencia que estudia las conductas antisociales de los seres humanos y las causas que las provocan. Como sabemos, las bases para el desarrollo científico de la criminología fueron propuestas por César Lombroso, en cuya teoría biológico determinista se redujo a la influencia de los factores biológicos-genéticos en la determinación de un crimen a un 40%, atribuyéndole un 60% a los factores ambientales.23

A partir de los estudios de Lombroso comienzan a desarrollarse diferentes escuelas para el estudio de la criminología, entre ellas la corriente biológica, dentro de la cual, el descubrimiento de las Leyes de la Genética por Gregorio Mendel, se inicia una nueva línea de búsqueda en la criminología, que ha sido definida como la ciencia del delito o la ciencia del crimen. Precisamente, las técnicas de la identificación genética han sido ampliamente utilizadas dentro del proceso de investigación criminal, en particular, dentro de las prácticas de la medicina forense. La eficacia de la técnica ha hecho que se le considere la prueba “revolucionaria” en el campo del derecho penal24.

Las pruebas de huellas genéticas del ADN se han convertido en una técnica ad hoc dentro de las investigaciones criminales, debido a que los resultados pueden ser obtenidos a partir de cualquier tipo de fuente de material biológico, ya que todos contienen en sus células el código genético del organismo al que pertenecen. En contraste con los exámenes convencionales de análisis de sangre, cuya confiabilidad dependen de la

22 CORREA GARCÍA, Sergio, ‘voz Criminología’, Diccionario Jurídico Mexicano, op., cit., supra, pp. 779-780.

23 LAMNEK, Siegfried, Teorías de la Criminalidad, 3ª ed., edt. Siglo XXI, México, 1987, p. 21.

24 Ibidem.

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habilidad de obtener tanto sangre como fluidos Humanos, los resultados del ADN no dependen de la naturaleza del material o del tipo de célula analizada, ya que, como lo mencionamos el código genético estará en cualquier tipo de célula somática de cualquier individuo.

III. DERECHO PRIVADO

Ahora bien, el derecho privado está constituido por el conjunto de normas que regulan las relaciones de igualdad, horizontales, es decir, entre los miembros de la sociedad sin que ninguna de las partes actúe investida de autoridad estatal. En este rubro y en relación a las repercusiones que tienen las tecnologías del ámbito genético, destacan las normas del derecho civil y mercantil, a continuación analizaremos los puntos más delicados al respecto.

3. 1. Derecho Civil

En este ámbito del derecho, las pruebas de identificación de ADN han tenido un desarrollo importante, ya que ciertamente los resultados de esta prueba son más significativos proporcionan mayor información que las técnicas tradicionales. Los análisis de identificación genética tienden a constituirse en “la primera opción” para resolver el enigma de la identidad, y también en el ámbito de la filiación.25

En materia de filiación las pruebas de ADN presentadas en la Corte y por lo general admitidas de oficio por los tribunales,26 dependía de la experiencia de laboratorio, quién además debía interpretar los resultados. Por otro lado, al iniciarse la práctica de este tipo de exámenes, tanto la inexperiencia como el error humano, e incluso técnicos hicieron de este tipo de exámenes una prueba “especial”, tanto por la importancia en sus resultados, como la necesidad de su adecuado y pertinente manejo.

Con el tiempo, la mayoría de los países, como hemos visto, para el caso de las pruebas en el ámbito penal, han asignado a una o varias instituciones científicas a las que se les ha reconocido la competencia para realizar este tipo de pruebas Genéticas. Esta seguridad científica le ha otorgado un mayor peso en la admisibilidad de la prueba de identificación de ADN para la filiación.

25 KNOPPERS, Bartha Maria et al., ‘Los Test Genéticos con la Finalidad de Identificación’, en Análisis de la Genética Humana y Protección de la Personalidad, Coloquio Internacional, Lausanne, Suiza, 1994, pp. 57-105.

26 Idem.

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3.2. Derecho Mercantil

Dentro del ámbito de la genética humana nos interesan tanto el seguro de vida, como el seguro médico. Los recientes avances en la genética humana han sido vistos con cierta inquietud en cuanto a las repercusiones en el ámbito de seguros. Dentro de un contexto médico, como se ha expresado, el análisis del ADN permite prevenir y predecir la existencia de enfermedades hereditarias y multifactoriales en todos los individuos. En el contexto de los seguros la información genética puede permitir a las compañías aseguradoras seleccionar con mayor precisión en manejo de los riesgos de salud, y evaluar la posibilidad de asegurarlos.

Esta selección genética ha sido vista como una injusticia, ya que, contiene un elemento de vulnerabilidad del individuo. En la época actual el valor de la predicción de los exámenes, así como, la variabilidad en la expresión de las enfermedades genéticas complican el marco del contrato de seguro tanto médico como de vida.27

Desde la aparición de las técnicas genéticas, el temor de un mal uso de la información recopilada a partir de las mismas era la discriminación. Sin embargo, en los países donde precisamente estas técnicas empezaron a desarrollar una serie de reflexiones y prevenciones normativas en tomo a una nueva clasificación de las enfermedades, incluyendo la predisposición en este sentido el “riesgo”, que es el elemento con el que funcionan las compañías de seguros, fue visto con otra intención.28

En relación con el manejo de la información genética, debemos decir que aquellas propuestas que pretenden prohibir el uso de la misma y por parte de las compañías de seguros se alejan de la realidad. Esta propuesta lejos de evitar violaciones a la dignidad del hombre, conducirá necesariamente a una respuesta de la sociedad, cuyas consecuencias estarán altamente vinculadas a una inseguridad social. Lo importante es encontrar las normas que reglamenten adecuadamente las condiciones del contrato de seguro médico, previendo los intereses a las partes en cuestión, pero sin discriminar, ni dejar sin atención médica en función de una enfermedad genética.

Por lo general, las aseguradoras privadas no tienen una pretensión directa de excluir de la cobertura de la póliza los métodos de detección temprana, que generalmente son poco costosos, el hecho de que éstos se incluyan en los seguros son bien vistos por el público en general. Sin los intereses económicos de las aseguradoras privadas se han visto afectados por el importante incremento en la demanda de tratamientos profilácticos

27 MULAN COOK-DEEGAN, Robert, ‘Public Policy Implications of the Human Genome Project’, en Genetics, Ethics and Human Values, Bankowski y Capron editores, Geneva, 1991, p. 63.

28 Ibidem.

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costosos29. Sin embargo, no todas las pólizas de seguros consideran a las medidas profilácticas, medidas médicamente necesarias para el tratamiento de cierta enfermedad.

En nuestro país, las compañías de seguros tratan de acortar el ámbito de cobertura a lo más estrictamente necesario, evidentemente no consideran que deban cubrir los tratamientos profilácticos de prevención, como sabemos, estas instituciones cubrirán los gastos de un tratamiento siempre que esté incluido en su póliza y no sea consecuencia de una enfermedad preexistente.

En este ámbito, es necesario replantear a nivel de las compañías de seguro los términos y consecuencia de una enfermedad preexistente, tratamientos profilácticos y preventivos, para lograr que la función social que también cumplen estas instituciones se vea alcanzada, independientemente de que se trate de una relación contractual del ámbito del derecho privado.

En este apartado, consideramos que es independiente que los problemas se presenten en el contexto de una relación contractual privada. Es importante que las reglas de interpretación de un contrato se utilicen, y que en este renglón se llegue a concluir, como lo ha hecho la jurisprudencia norteamericana, que en caso de “pólizas ambiguas el caso se construya a favor del asegurado” y además de que no puede darse la discriminación en función de las características genéticas del individuo30.

Es evidente que en México llegarán a plantearse modificaciones a las condiciones de contratación de seguros médicos, y de hecho debemos promoverlas; en este sentido la información genética debe ser utilizada en beneficio del individuo y no en su perjuicio ampliando el ámbito de cobertura del seguro médico lejos de restringirlo.

3. 4. Propiedad Intelectual

La propiedad intelectual engloba, a todas aquellas creaciones del intelecto humano; ahora bien, cuando éstas tengan una aplicación científica o industrial estaremos frente al derecho de la propiedad industrial, mientras que si estas creaciones son de tipo artístico o literario, caeremos dentro del campo de protección de los derechos de autor.

El problema relacionado a la propiedad intelectual y el genoma humano es relacionado a la patentabilidad del mismo. El problema de la patentabilidad del genoma humano se inscribe dentro de un debate más general sobre la patentabilidad del ser vivo, que ha puesto en pugna tanto 29 Véase, HALL, Mark A., y Stephen S RICH, ‘Laws Restricting Health Insurers’ Use of Genetic Information’, en Americal Journal of Genetic Information, Chicago, 2001, pp. 17.

30 Idem.

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las normas de la propiedad intelectual como evidentemente las reflexiones filosóficas, éticas y económicas de este rubro.

El debate sobre la patentabilidad del ser vivo se volvió más delicado ante la posibilidad conceder una patente sobre los genes humanos. Desde 1991 y 1992 en Francia, por ejemplo, se solicitó por parte de la compañía Venter, la obtención de patentes a más de 2,6OO secuencias de genomas humanos, independientemente de que sus funciones no se conocían. Una vez realizada la primera etapa del mapeo del genoma humano, vendría aquella sobre la investigación de la funcionalidad de los genes, pero la protección de una patente al mapeo realizada, concedía mayor seguridad en la trascendencia de las investigaciones realizadas a la fecha.31

Pero el riesgo de otorgar patentes viene a imponer barreras financieras al libre curso de la investigación científica, por otro lado, desde el punto de vista ético y filosófico, conceder patentes a parte del genoma humano, inválida el concepto adoptado por la Declaración Universal del Genoma Humano de la UNESCO de 1997, que lo considera como “el patrimonio común de la humanidad”.

Así mismo, ante la posibilidad de conceder una patente al genoma humano, se corre el riesgo de ver aparecer importantes monopolios en materia de terapia génica en los Estados Unidos, en detrimento de los países menos desarrollados. La posición es clara, se permite preservar al genoma humano que no es patentable, sin embargo, la utilización del conocimiento de los genes en el ámbito de los procesos de invención, sobre todo en la industria farmacéutica, sí es patentable, siempre que se comprueben los requisitos de novedad de una actividad inventiva real con aplicación industrial original.32

IV. REFLEXIONES FINALES

Es evidente que valores tales como la intimidad, la integridad del cuerpo humano, el respeto a la integridad humana se pueden ver amenazados por el manejo y recolección de datos genéticos, así como el análisis criminólogo del mismo.

El debate sobre las implicaciones éticas, jurídicas y científicas de los diversos matices y problemas que abarca el estudio del genoma humano, giran principalmente en tomo a los siguientes aspectos: La certeza en el análisis de los diferentes métodos del ADN; La adecuada competencia de aquellos laboratorios que realizan dichas pruebas; La admisibilidad, la presentación la interpretación de la evidencia del ADN en los juicios 31 SALAT-BAROUX, Frédérec; Les Lois de Bioétique, edt. Dalloz, Paris, 1998, p. 20.

32 Idem.

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criminales; La recolección y almacenamiento de huellas y datos genéticos, y los usos de este tipo información.33

Los riesgos y amenazas a los logros y avances morales de la civilización humana, se ven gravemente amenazados al finalizar el presente siglo y no obstante la respuesta a ¿Cómo deben los Derechos Humanos responder a estos nuevos retos? Será la labor de filósofos, politólogos, sociólogos, juristas, economistas de la sociedad entera. Sin embargo, este problema no debe detener los esfuerzos para implementar mecanismos que logren el disfrute de los Derechos Humanos con una visión universal, cual consiste en considerar a los Derechos Humanos, el Genoma Humano y la Salud como conceptos inseparables que deben ser garantizados para su eficaz cumplimiento y respeto reciproco.

V. REFERENCIAS

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CORREA GARCÍA, Sergio; ‘voz Criminología’, Diccionario Jurídico Mexicano, IIJ -UNAM, 10ª ed., edt. Porrúa, México, 1993.

GAXIOLA MORAILA, Federico Jorge, ‘voz Derecho Social’, Diccionario Jurídico Mexicano, IIJ -UNAM, 10ª ed., edt. Porrúa, México, 1993.

HALL, Mark A., y Stephen S RICH, ‘Laws Restricting Health Insurers Use of Genetic Information’, en Americal Journal of Genetic Information, Chicago, 2001.

JIMÉNEZ-SÁNCHEZ, Gerardo, Julio FRENK y Guillermo SOBERÓN, ‘El Poder Transformador de la Genómica en la Economía Global’, (03 Agosto 2011), disponible

33 BEYLEVELD, Deryck; Ethical Issues in the forensic applications of ADN analysis, en Forensic Science International, vol. 88, Burlington, 2000, pp. 3-15.

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en línea en: <http://estepais.com/site/?p=34614>, fecha de consulta: 18 de Agosto, 2011.

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KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y el Estado, edt. UNAM, México, 1979.

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RIOS ESTAVILLO, Juan José, ‘La Información Genética del Trabajador y la Ley Federal del Trabajo’, Cuadernos del Núcleo de Estudios Interdisciplinarios en Salud y Derechos Humanos, UNAM-IIJ, México, 1999.

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TUTTON, Richard y Oonagh CORRIGAN, Genetic Databases: Socio-Ethical Issues in the Collection and use of DNA, edt. Routledge, Nueva York, 2004.

VANDENBERGHE, Hugo, ‘Aproximaciones a la Noción de Vida Privada,’ Actas del Coloquio de Banco de Donaciones, Universidad de Namur, Centro de Investigaciones Informáticas y Derecho, CIEAU-CREADIF, Bruselas, 1980.

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Mario Alberto RODRIGUEz CALDERON1

I.- DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO

El estudio del poder Legislativo dentro de las normas constitucionales nos plantea como problema los alcances que nuestro parlamento tiene con respecto a la función del estado o dicho de otra forma el Control Constitucional que ejerce el poder Legislativo en la vida Constitucional, por lo que el presente ensayo tiene como finalidad abordar el control político que con base en prevenciones constitucionales relativas al ámbito competencial del senado de la republica que nuestro sistema constitucional diseño como un medio de protección para salvaguardar el equilibrio entre los poderes públicos sin olvidar que la controversia constitucional será el mecanismo utilizado por el poder Judicial como su mecanismo de control.

Debemos señalar que derivado de la teoría de la división de poderes adoptada por la mayoría de las constituciones, surge la idea de contrarrestar la concentración del poder, consecuentemente termina pues la monarquía absoluta y surge la idea de fiscalización de la función del estado atreves de un sistema de controles constitucional. Es pues necesario entender el significado de la palabra control y para ello nos remitimos al diccionario de la lengua española quien la define como “comprobación, inspección, fiscalización, intervención”2; en virtud de lo anterior podemos afirmar que control es una tarea especifica de Inspección o fiscalización para la función del estado; por tanto el control político que ejerce el Poder Legislativo es la fiscalización que un parlamento hace respecto a la política del estado.

Resulta pues necesario acudir nuevamente al diccionario para definir el 1 Director del área de Derecho y Docente del Instituto de Estudios Tecnológicos y Superiores Matatipac A.C., Docente de la Universidad del Valle de Matatipac S.C. con estudios incorporados a la Universidad Autónoma de México UNAM, Docente de Universidad Autónoma de Guadalajara campus Nayarit y Abogado Litigante desde 2004

2 Real Academia Española: Diccionario de la Lengua Española vigésimo quinta edición

SUMARIO: I. Delimitación del objeto de estudio; II. El Control Político Constitucional; III. El Senado y su función de controlador político; IV. Las Facultades Exclusivas del Senado; V. La Comisión permanente y su control político; VI. Conclusión Final; VII. Bibliografía.

EL SENADO y SU CONTROL POLITICO

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termino política se entiende “arte, doctrina u opinión referente al gobierno de los estado; actividad de los que rigen o aspiran a regir asuntos públicos”3 etimológicamente política proviene del griego polis ciudad, entendiendo por esta la comunidad integrada por un conjunto de hombres que residían en un territorio y que se encontraba regido por un gobierno autónomo. es asi que el termino política de algún modo hace referencia a los asuntos que eran incumbencia de la colectividad, y por ello consideramos que se trata de una actividad social encaminada al bien común, se dice por algunos autores que el término bien común es una noción filosófica antigua que busca expresar el bien que requerimos las personas que formamos parte de una comunidad, por ejemplo: Aristóteles nos señala que “Hay que suponer, en consecuencia, que la comunidad política tiene por objeto las buenas acciones y no sólo la vida en común”4 De este modo no sólo el bien común es superior por ser el bien del todo social sino por su esencial índole moral: antes que versar sobre bienes públicos (calles, plazas, etc.) está construido por la virtud, es decir, por todo aquello que desarrolla de manera positiva y estable al ser humano de acuerdo a su naturaleza profunda. Para santo Tomás de Aquino “el fin último del hombre y de la sociedad tiene que consistir en contemplar y gozar del más común y más alto de los bienes: es propio de la tarea del rey procurar que la sociedad viva de manera buena, de modo adecuado para conseguir la felicidad celestial, como por ejemplo ordenará lo que lleve a tal felicidad y prohibirá lo que se le oponga, en cuanto sea posible”5

Dada las consideraciones previas debemos entender que la importancia del control político radica desde la misma definición de la constitución, pues esta puede definirse “como el resultado de la suma de los factores reales de poder.”6 Por ello y atendiendo al maestro Lassalle no debemos olvidar que una norma también refleja una realidad política, luego entonces este principio pretende evitar el abuso de poder por parte del poder ejecutivo fundado en el principio esencial de la organización constitucional llamado división de poderes que en nuestro país aparece expresado en el artículo 49 constitucional; que en nuestro país este no funciono adecuadamente sino asta la alternancia del poder que se dio en el año de 1997 cuando por primera vez el Poder Legislativo tuvo mayoría contraria al partido en poder del ejecutivo y que había desencadenado un régimen presidencialista esto debido a la forma en que se desenvolvieron las relaciones entre los poderes legislativos y ejecutivos y que favoreció para que el titular del

3 Real Academia Española: Diccionario de la Lengua Española vigésimo quinta edición.

4 Aristóteles, Política, III, 9, 1280b-1281ª

5 Tomás de Aquino, De regno ad regem Cypri (también conocido como De regimine principum). Véase también: Suma de Teología, I-II, q. 90.

6 Carpizo Jorge; Estudios Constitucionales, Ed Porrua-UNAM, Mexico 1994, p 41

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poder ejecutivo pudiera manejar a su antojo la administración del estado y con ello su política.

II.- EL CONTROL POLíTICO CONSTITUCIONAL

El control Constitucional es el fundamento para que los estados democráticos puedan establecer en forma equilibrada para resolver controversias entre los diversos órganos de poder, pues como afirma la maestra Carla Huerta “sabemos que para gobernar es necesario el poder, pero este no debe sobrepasar los limites del orden Jurídico; por ello, se busca un equilibrio, toda vez que el derecho, en virtud de la ambigüedad, vaguedad y oscuridad del lenguaje en que se expresa y de la complejidad del orden jurídico, no siempre ofrece soluciones claras ni univocas como en ocasiones pudiera creerse”7 de ahí la importancia del control político que no tiene una naturaleza jurídica pero si una manera de afrontar y resolver los problemas desde una naturaleza política. Encontramos una base para afirmar esto en el pensamiento de “Karl Loewestein quien manifiesta que existen dos maneras de entender el término control en una primera acepción considera al control:

Cuando es obligatorio y reciproco por participar dos o mas órganos en la realización de actos estatales en virtud de una norma jurídica, ya que estos solo podrán llevar a cabo determinadas funciones conjuntamente o

Un control discrecional y unilateral si un órgano respecto a otro se considera facultativo, por dejar al arbitrio de ese órgano la decisión de ejercer el control o no el control, pues el detentador individual del poder esta facultado constitucionalmente para intervenir en la actividad del otro y frustrar su acción”8

Es justamente esta segunda acepción de control que propone loewestein la que pretendemos se desarrolle en este articulo, pues consideramos que es justamente este tipo de control el que ejerce el Senado en México y que durante mucho tiempo se dejo de ejercer en virtud del monopolio del poder del partido Revolucionario Institucional, que se presento en este país hasta 1997, cuando como ya establecimos el congreso fue conformado por una mayoría que no fue priista y que se presento por primera vez la posibilidad de frustrar las acciones políticas de autoritarismo que se presentaron hasta entonces.

Por citar un claro ejemplo podemos señalar la acción de controversias Constitucionales que originalmente el artículo 105 constitucional establecía desde 1917 y que dicha previsión no tuvo vigencia, “en virtud de que 7 Huerta Ochoa Carla mecanismos Constitucionales para el Control del Poder Político, ed UNAM, p 35

8 Loewestein, Karl, Teoría de la Constitución, 2ª Ed, Barcelona, Ariel,1976, p 252.

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cuando se presentaba un problema derivado de la división de poderes o el federalismo, no se sometían a una via Jurídica sino que se resolvían políticamente de conformidad con lo que establecían las fracciones V y VI del artículo 76 constitucional”9; pues el congreso intervenía para que se ejecutara lo que el ejecutivo decía y con ello resolvía políticamente los agravios que se presentaran entre un estado y otro o entre poderes de la unión, sin embargo este control político no funciono correctamente por el presidencialismo que se ejerció en nuestro país debido a los factores asociados a una cohesión gubernamental y la fragmentación congresual pues la mayoría del congreso era del partido en poder del ejecutivo y permita actos de totalitarismo que sirvieron para tener un efecto distorsionador en cuanto a las relaciones entre ambos órganos de poder, me explico es más habitual que el ejecutivo cuente con recursos técnicos y económicos y en consecuencia tengan mayor propaganda que un congreso lo que hace que los resultados mediáticos resulten menos trascendentes lo que origina que el ejecutivo tome decisiones y el congreso no ejerza su poder político a pesar de existir la estructura constitucional, por ello tiene razón Loewestein cuando afirma que existen controles discrecionales y el control político de nuestra constitución es discrecional, pero cuando este es ejercido adecuadamente desde nuestra perspectiva servirá para la legitimación del poder de lo contrario estaría desacreditado la función gubernamental.

Existen diversos dotrinistas que sostienen que no puede haber un control sin no conlleva una sanción, hecho que acontece en nuestro sistema, como podríamos suponer el control del senado aparenta no tener una sanción pues nuestra constitución solo señala que deberá ratificar u aprobar pero no establece que sucede en caso de desobedecer el ordenamiento, y en se sentido se expresa Loewestein que el fin del control político es poder exigir una responsabilidad política, y existe cuando el detenedor político da cuenta al otro de la función que le han asignado. La responsabilidad es una de las formas de sanción vinculada a los medios de control.

Para “Manuel Aragón el control es vehículo atravez del cual se hacen efectivas las limitaciones del poder”10 y considera al control como una garantía según afirma la maestra Carla Huerta Ochoa y por ello “considera al control como el conjunto de medios que garantizan las limitaciones establecidas al ejerció del poder; y la forma como se asegura la vigencia del derecho fundamentales de los derechos Humanos”11

9 Cossío, José Ramón, Similitudes y diferencias entre las controversias Constitucionales y las Acciones de inconstitucionalidad, en Cossio, José Ramón y Luis M. perez de Acha, La Defensa de la Constitución, México, fontamara, 1997, p 66.

10 Aragon, Manuel “Interpretación de la Constitución y el carácter Objetivo del Control Jurisdiccional, Revista Española de Derecho Constitucional, año 6, numero 17, mayo-agosto 1986. 11 Huerta Ochoa Carla, Mecanismos Constitucionales para el Control del Poder Político, ed UNAM, p 36-37

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III. EL SENADO y SU FUNCIÓN DE CONTROLADOR POLíTICO

El senado de la República tiene un significado muy importante amen de su carácter de colegisladora, debido a su naturaleza, sus facultades exclusivas y por su peculiar integración, “El origen del Senado es de carácter republicano, nuestro modelo jurídico referido al Senado de la República, fue tomado sobre todo de la Constitución de los Estados Unidos de América. El Senado fue propuesto por primera vez en 1823 como órgano legislativo de nuestro país, se le concibió como una cámara revisora, que habría de atemperar la impetuosidad irreflexiva de la Cámara de Diputados”12. el Senado coinciden los constitucionalista representaba la igualdad de los estados ante la federación consagró así, el principio de igualdad jurídica de los estados. El Senado debe ser visto como una suerte de freno a la demagogia, y un contrapeso los excesos de la cámara popular y un órgano que limite al Poder Ejecutivo.

La integración de la Cámara de Senadores, es, de acuerdo con nuestro articulo 56 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos “La cámara de Senadores se integrara por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. La senaduría de primera minoría le será asignada a la formula de candidatos que encabece la lista del partido político que, haya ocupado el segundo lugar. Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos de representación proporcional, La Cámara de Senadores es renovada en su totalidad cada seis años.

IV. LAS FACULTADES EXCLUSIVAS DEL SENADO

Las funciones del control Político, eje de un sistema democrático las encontramos en las facultades exclusivas del senado contempladas en el articulo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este control que para muchos doctrinitas se trata de un control horizontal, considero importante destacar que el control político es susceptible de dos acepciones, la primera podrá identificarse según definimos previamente como una verificación u inspección por parte del senado a la actividad del ejecutivo y su segunda acepción como un mecanismo que pretende dar legitimidad a los actos del estado atreves de la aprobación del senado. La legitimidad adquiere una dimensión fundamental para explicar el hecho de que unos mandan y otros obedecen. “La noción de legitimidad supone un sistema colectivo de valores sobre el cual se levanta la creencia generalizada de que deben observar las normas y, en consecuencia, obedecer aquellos

12 Quiroz Acosta Enrique, Lecciones de derecho Constitucional, Ed Porrua, Mexico 2006, p 213.

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que las aplican”13; esta segunda acepción se presenta cuando el Senado de la Republica, emita su opinión respecto de la política exterior de la nación. Se trata de la facultad de analizar la política exterior desarrollada por el ejecutivo federal con base a los informes anuales que el presidente de la Republica y el secretario del despacho correspondiente rindan al congreso, además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión, conforme a la fracción I del artículo 76 de la Constitución es aquí que encontramos que el control político ejerce función de legitimar a partir de la corrección de las políticas del ejecutivo. De un análisis de loa artículos 133, 89 fracción X y el 76 fracción I, queda claro que al Senado corresponde aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión y este es un mecanismo de Control Político reservado al poder legislativo. La aprobación que hace el Senado de la Republica respecto a estos instrumentos le otorga validez a los mismos, es decir, si el Senado no aprueba estos instrumentos no tendría efectos legales. Careciendo con ello de legitimidad y de existencia del acto.

La fracción II del artículo 76 constitucional, se establece la facultad exclusiva del Senado en cuanto a ratificar los nombramientos que hagan el Ejecutivo Federal del Procurador General de la Republica, Ministros, Agentes Diplomáticos, Cónsules Generales, Empleados Superiores de Hacienda, Jefes Superiores del Ejército Armada y Fuerza Aérea Nacionales en los términos que disponga la ley. Adicionándose esta fracción a partir de agosto del 2012 con la adición y en consecuencia la necesidad de ratificar a los Integrantes De Los Órganos Colegiados Encargados De La Regulación En Materia De Telecomunicaciones, Energía Y Competencia Económica, dicha reforma muy adecuada toda vez que en la actualidad los medios de comunicación han adquirido gran trascendencia en la vida publica y en consecuencia en la política del estado.De igual forma Conforme al artículo 28 constitucional el Senado ratifica el nombramiento que haga el presidente de la Republica del director general del Banco de México y también ratifica los nombramientos de los magistrados del Tribunal Federal de Justicia fiscal y Administrativa.

Por ratificación se entiende aprobar o confirmar actos, palabras o escritos dándolos por valederos y ciertos, “por ratificación de cargo se entiende en el ámbito parlamentario el acto que constituye la confirmación de un cargo, tanto en órganos de administración del gobierno como en los propios cuerpos legislativos. La ratificación de los cargos públicos es un acto jurídico, administrativo, político y social que significa la confirmación a una ciudadana o ciudadano para la prestación de sus servicios en cualquier órgano de gobierno”14 es pues la función de ratificación una de 13 Andradre Sánchez Eduardo, Introducción a la Ciencia Politica, Oxford, 2002, p 72.

14 Diccionario Universal de Términos Parlamentario, consultable en www.diputados.gob.mx.

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las funciones de Control Político que se ejerce por parte del senado, pero esta función a diferencia de la primera se trata no de una legitimación sino de una Fiscalización o intervención con un fin de prevención en vista de los intereses de la colectividad. Esto es asi porque cualquiera de los funcionarios que requieren ratificación pudieran generar o producir consecuencia en la vida del estado, por ejemplo los funcionarios de hacienda que se encargan de verificar los compromisos de gasto del estado y los pagos que deben efectuarse luego entonces la función de prevenir es evitar que la ineficacia del funcionario propuesto pueda producir efectos contrarios a los intereses de nuestra colectividad.

Le corresponde al senado autorizar al ejecutivo para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, y de otra parte. Resulta adecuado que autorice el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras en aguas mexicanas por mas de un mes. Se encuentra establecido en el art.76 fracción III. El presidente de la Republica es el responsable de dirigir la política exterior. Es menester que el presidente de la Republica salga del territorio nacional, pero las salidas con objeto o fin de naturaleza diplomática jamás pueden ser de carácter arbitraría. Conforme al Art. 76 fracción I. de nuestra Carta Magna. Deba valorar el senado de la Republica los alcances del viaje. Los términos de la representación y la utilidad que tendría para la nación. Respecto a esta función podemos aludir que esta se encuentra revesada parcialmente en virtud de que en la actualidad el presidente pudiera salir del país y regresar el mismo dia y en ese caso se entiende no requiere dicha autorización por ello en este caso no abundaremos en relación a esta facultad

La fracción V del art. 76 constitucional dice al Senado le corresponde declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un estado y que por lo tanto, se ha llegado el caso de nombrar un gobernador provisional que convocara elecciones conforme a las leyes del mismo estado. El nombramiento de gobernador se hace por el Senado a propuesta de una terna del presidente de la República con la aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes. Además la propia fracción V del Art. 76 de nuestra Constitución le concede otra atribución que solamente puede ejercitarse cuando la constitución del Estado de que se trate no prevea o no establezca la resolución del asunto sobre el particular. Respecto de la facultad es de destacarse que queda claro que se trata de resolver conflictos de naturaleza política en una primera parte, no se trata de cualquier conflicto que surja entre los poderes de un Estado, si no que se trata de problemas de naturaleza política; segundo solo puede intervenir el Senado cuando por motivo de algún conflicto se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas.

Otra de las funciones de Control Político que corresponde al Senado, se presenta cuando este se erige en jurado de sentencia para conocer

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a través del juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho en los términos del art. 110 constitucional. Si bien podemos coincidir con algunos autores que señala se trata de una atribución de carácter jurisdiccional, en virtud de que el Senado actúa como juez, Se debe tener presente que la resolución de la Cámara de Senadores en esta materia es definitiva e intachable; es decir no existe juicio ni ningún otro medio de defensa ante autoridad jurisdiccional, ni legislativa, ni ejecutiva que pueda modificar el status jurídico que corresponda a la sentencia que haya emitido al Senado de la Republica en materia de juicio político. Luego entonces también se trata de una medio de control político en el estado mexicano.

El control Político de nuestra constitución es un mecanismo que se utiliza para defender los agravios que eventualmente le pudiera ocasionarse a la vida pública o a nuestra comunidad y que se presente un sistema autoritario que se supone ya revisamos en este país.

V. LA COMISIÓN PERMANENTE y SU CONTROL POLíTICO

Cuando el congreso de la unión se encuentra en receso, por haber concluido ya el periodo de secciones, La comisión permanente del Congreso de la Unión tiene como función primordial la de suplir, en algunas de sus facultades constitucionales al Congreso de la Unión conforme establece el articulo 78 de nuestra carta magna, si bien esas facultades no otorgan funciones legislativas, si sustituye al Congreso de la Unión en algunas atribuciones, entre ellas las facultades de que en los recesos del Senado, la ratificación del nombramiento que hiciera el presidente de la Republica, del Procurador General de la Republica la realizara la Comisión Permanente. Cuando la Comisión Permanente ratifica o aprueba un nombramiento, suple siempre al senado ejerciendo con ello el Control Político que se le atribuye según ESTA investigación al senado, teniendo a demás la facultad de nombrar, según las circunstancias presidente provisional o presidente interino. Entendiendo esta facultad también como una forma de control político.

La comisión permanente pose también la facultad para conceder permiso al presidente de la republica para ausentarse del Territorio Nacional, también tienen como atribución la de autorizar al presidente de la republica el uso de la guardia nacional de un estado fuera de su territorio.

Dada las funciones de la comisión permanente consideramos incluirla en el presente ensayo como una delegación que la constitución le otorga y que trea aparejada una consecuencia política

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VI. CONCLUSION

La función del Control Político, es a mi juicio un problema de legalidad y legitimación del poder del estado, pues es a través de este control político que se puede tener una fuente de legitimación del poder pero a su vez un medio de limitar este poder ya sea de una forma directa o indirecta, considerando desde luego que el poder es la posibilidad de imponer la voluntad a otros y que ese poder se encuentra depositado actualmente en nuestra Constitución como máximo ordenamiento jurídico, de ahí que la materialización de es poder se sustente en la autoridad que es sobre quien recae el derecho a dirigir y mandar, por ello al ser estado conformado por diversos órganos el poder político se distribuye entre los órganos que comúnmente denominamos poderes y en la medida que estos poderes se mantengan unidos se legitimara el poder y en consecuencia la obediencia de los gobernados.

Empero no debemos olvidar que el poder puede convertirse en una herramienta que permita abusos por parte de los gobernantes que atentan generalmente contra la seguridad jurídica de los gobernados en consecuencia para el buen funcionamiento del estado es necesario que el poder sea controlado, porque como se ha afirmado por infinidad de personas el poder tiene una naturaleza demoniaca que se se traduce en desviaciones como tiranía, oligarquía, o el despotismo, por lo que para evitar estas desviaciones es necesario el sistema de controles constitucionales que en nuestro caso se traduce en que el poder político cumpla con su función social que es lograr la realización de los intereses de la sociedad que como abordamos en el primer punto se traduce en un bien común, y con ello lograr casi una utopia en el estado.

Debemos pues entender por control Político a la función constitucional de vigilancia que tiene el Congreso a través de las facultades exclusivas del senado y en sus recesos por la comisión permanente, para las sancionar a través de responsabilidades políticas las acciones u omsiones de funcionarios del Estado en particular del Poder ejecutivo.

Para que este Control Político funcione adecuadamente hace suponer una relación en sentido positivo y con ello se hace indispensable que cada uno de los órganos la parte que le toca en relación al control, porque como establecimos en el desarrollo de este trabajo nuestro país se vio envuelto en un régimen presidencial donde el presidente era omnipotente y luego nos hace suponer que quien controla al controlador, lo que genera un derecho no positivo, requerimos pues que exista un equilibrio constructivo que permita que cada uno de los órganos involucrados cumpla de manera satisfactoria con sus propias funciones, y con ello no generar una perspectiva equivoca de que la constitución no es observada, resulta pues trascendental que el congreso no sea controlado por su controlador.

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VII. BIBLIOGRAFíA

Normatividad:©

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), actualizada al 9 de agosto de 2012. http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/

Bibliografía:

QUIROZ ACOSTA, Enrique, Lecciones de Derecho Constitucional ; 1ª edición; México, Porrúa, 2006.

HUERTA OCHOA, Carla; Mecanismos Constitucionales para el Control del Poder Politico; 2 edición; México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2006.

CARPIZO Jorge; “Estudios Constitucionales”, , México, Porrúa-unam, 1994.

LOEWESTEIN Karl; “Teoría de la Constitución” 29 edición, Ariel, Barcelona, 1976.

COSSIO Jose Ramon; PEREZ DE ACHA Luis M.; Defensa de las Constituciones en mexico; México, 1995.

ANDRADE SANCHEZ, Eduardo; Introducción a la Ciencia Política; 2 edición, OXFORD; México, 2001,

Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, http://www.rae.es/rae.html

Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, www.diputados. gob.mx.

ARAGÓN, Manuel “Interpretación de la Constitución y el carácter Objetivo del Control Jurisdiccional” Revista Española de Derecho Constitucional, año 6, número 17, mayo-agosto 1986.

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ANALISIS DEL JUICIO DE PROCEDENCIA EN MEXICO

Omar Alberto OLVERA DAVALOS1

SUMARIO: I. Introducción; II. Marco teórico conceptual; III. Conceptos Básicos; IV. El juicio de declaratoria de procedencia; V. Antecedentes Constitucionales; VI. Contenido de los artículos 108, 109 y 111, y sus reformas constitucionales a partir de 1982; VII. Tendencias actuales al procedimiento de declaratoria de procedencia; VIII. Conclusiones; IX. Bibliografía.

I. INTRODUCCION

Desde la Constitución caditana tiene sus primeros incipientes la figura del juicio de procedencia, toda vez que se otorgaba inmunidad parlamentaria a ciertos funcionarios políticos, siendo un procedimiento que a la postre se convertiría en un medio de control político para efectos de poder actuar penalmente en contra de aquellos funcionarios que abusando de su posición política, cometían hechos delictuosos en agravio de la sociedad o de algún particular.

Mencionando que dicha institución política se ha ido evolucionando a lo largo del tiempo con la finalidad de poner un freno al actuar arbitrario del funcionario público, por consiguiente se generan facultades de jurisdicción a los congresos de la unión, así como también a los Congresos Estatales, de México, como también en América latina, como contemplan la figura de la inmunidad política, y su procedencia a actuar penalmente en contra de aquellos funcionarios que en su ejercicio desleal y abusivo cometan delitos que puedan ser considerados graves o no graves, y que sin embargo al tener inmunidad parlamentaria, es necesario desaforarlos mediante el órgano de control político facultado para ello, en base al ordenamiento Constitucional que establece dicho juicio de declaratoria de procedencia, y que a lo largo del presente ensayo abordare de manera comparada como se contempla este procedimiento en diversos Estados Nacionales, y la necesidad de establecer un nuevo procedimiento de declaratoria de procedencia, que no sea tan tortuoso como los que actualmente contemplan en sus legislaciones.

Es preciso señalar que también existe la figura de servidor público, que en algunos Estados también son sometidos estrictamente a este procedimiento, y que sin embargo resulta de igual manera ser un 1 Licenciado en derecho

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procedimiento algo tedioso, del cual tendría que ser un poco más ágil, puesto que la finalidad del mismo es que el servidor público sea juzgado penalmente por los ilícitos que se le imputan, en un determinado tiempo, modo y lugar, siendo que en su momento será sentenciado en base a las probanzas que lo señalan como responsable y la adecuada defensa a que tiene derecho como cualquier ciudadano.

II. MARCO TEORICO CONCPETUAL

Antes que nada iniciaremos por definir las figuras de Funcionario Público y Servidor Público, desde sus puntos equidistantes, figuras que las definen en sus diferentes conceptos, así como también, al tipo de responsabilidades que pueden incurrir tales personas, como son : penal, administrativa, civil o patrimonial. Siendo que el tipo de responsabilidad que nos ocupa en el presente trabajo es el de la responsabilidad penal que es responsable.

III. CONCEPTOS BASICOS

Es necesario hacer mención desde un untos de vista doctrinal y literario el concepto de funcionario, que al efecto es la figura a estudiar como objeto del juicio de declaratoria de procedencia, por tal, debemos tener muy precisa la concepción de quien puede ser funcionario público, entonces tememos el siguiente significado;

“Funcionario proviene de función, del latín funtio-onis, sustantivo que se entiende como acción y ejercicio de un empleo, facultad u oficio, entre otras acepciones. Funcionario es la persona que desempeña un empleo de cierta categoría e importancia”.2 También puede entenderse como persona afecta, con carácter permanente, como profesional, a un servicio del Estado, del municipio o de cualquier corporación de carácter público”.3

María de los Ángeles Dual, conceptúa la palabra funcionario como “Toda persona incorporada a la función pública por una relación de servicios profesionales y retribuidos, regulados por el Derecho Administrativo. 4

El diccionario común de Porrúa conocido por los juristas destacados de México, defina al servidor público como; “Toda persona que desempeñe

2 Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Enciclopedia Jurídica Mexicana, F-L, Editorial Porrúa, México,2002, pág. 169.

3 De Pina Vara, Rafael, Diccionario Jurídico¸ Editorial Porrúa, México, 2000, pág. 296.

4 Gual, Ma. De los Ángeles, Guía legal sobre los Derechos y Deberes del Funcionario, Ediciones Catálogo, Barcelona.

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un empleo, cargo o comisión a favor del Estado”. 5

Otro concepto lo tenemos por el Diccionario Jurídico Mexicano6, que define al servidor público como, “Un servidor de Estado, designado por la disposición de la Ley para ocupar grados superiores de la estructura orgánica de aquél y para asumir funciones de representatividad, iniciativa, decisión y mando.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación en la siguiente tesis jurisprudencial define al funcionario como:

Funcionario público:Por funcionario público debe entenderse toda persona a quien

se ha encomendado el ejercicio de una función pública, y como para esto es indispensable poner en acción medios coercitivos, o lo que es lo mismo, ejercer autoridad, para considerar que alguien tiene el carácter de funcionario público, debe tenerse en cuenta si puede o no disponer de la fuerza pública, es decir, si puede ejercer autoridad.

Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, TOMO XIX, Pág. 1038.- Amparo penal en revisión 2682/26. Vizcarra Sánchez José y coagraviado. 7 de diciembre de 1926. Unanimidad de ocho votos. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Por otro lado tenemos que también se define al Servidor público como funcionario o servidor civil, que es nombrado por la Administración Pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. En la mayoría de los países se define al Servidor Público como a quienes se desempeñan en el poder Judicial, junto con los integrantes de la Administración Pública y los empleados administrativos del Poder Legislativo.7

En la reforma Constitucional al artículo 108 Constitucional en el año de 1982, definían a los servidores públicos como; Los representantes de elección popular, a los miembros de los poderes judicial federal y judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, 5 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, El Sistema de Responsabilidades de los Servidores Públicos, Cuarta edición, Editorial Porrúa, México, 2001, pp. 85-86.

6 Instituto De Investigaciones Jurídicas, UNAM, Diccionario Jurídico Mexicano, D-H, Editorial Porrúa, México,1998, pág. 1500-1502.

7 Guerrero, Omar, El Funcionario, el Diplomático y el Juez, Universidad de Guanajuato, INAP y otros, Plaza y Valdés Editores, Primera Edición, México, 1998, pág. 52-53.

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asi como a los servidores del Instituto Federal Electoral.Así las cosas y derivado de las diversas concepciones de la figura

del servidor público tenemos que en su desempeño del cargo para que fue encomendado, comete ciertos atropellos en contra de la Sociedad, particulares en especial, escudándose en el fuero que los enviste la Constitución Política, ergo existen mecanismos como el que nos ocupa en este trabajo, para efectos de poder desincorporar del fuero al funcionario público que cometa delitos, a fin de que pueda ser sometido a la jurisdicción correspondiente por los tipos penales que le imputen, en aras de preservar el Estado de Derecho.

El artículo 108 Constitucional sigue estableciendo el carácter de quienes fungen como funcionarios, sin embargo no hace una distinción con respecto al nivel que representan en base a la organización orgánica de la administración pública, así como también los artículos 128 y 129 de la Citada Carta Magna lo regula, sin mencionar el nivel jerárquico que pueden tener en base a la responsabilidad que en su momento tengan por su actuar.

Es necesario mencionar que el artículo 124 constitucional si bien es cierto establece todo aquello que este facultado a los funcionario federales, sin embargo lo no previsto por dicha disposición quedara al arbitrio de las entidades federativas, según el ámbito de sus competencias, aseverando que inclusive en el uso de las facultades que le competen al funcionario público según sea el caso, cometen atropellos en el desempeño de su función ante lo cual de los cuales son hechos constitutivos de delito, debiéndose iniciar el procedimiento en base a lo dispuesto en el articulo 111 Constitucional de declaratoria de procedencia, si ha lugar o no a proceder penalmente en contra del funcionario que se le imputen los hechos delictuosos.

Con relación al numeral 128 Constitucional enuncia que los funcionarios deberán prestar la protesta de guardar la Constitución y de las Leyes que de ella emanen, conforme a la solemnidad que requiere dicho acto, ante lo cual son los principales pioneros de cuidar cumplir cabalmente conforme a su mandato de función pública, así como también de respetar las legislaciones emanadas de la Constitución, ahora bien respecto a los ilícitos contemplados en los Códigos Penales, federal y Estatales, es necesario hacer una reflexión que al ser ellos unos accionantes públicos encomendados para realizar actividades para el bien común, por consiguiente deberán actuar con la diligencia necesaria a fin de no violentar el estado de derecho, y mucho menos cometer delitos de los cuales abusando de su posición política pudieran tener la facilidad de cometer, y que a fin de evitar actos punibles cometidos por los funcionarios se regula una disposición de carácter de responsabilidad de los servidores

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Públicos como lo es la Ley de Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como la ley de Responsabilidad de los Servidores Publico de cada Entidad Federativa, donde se pone de manifiesto cómo se llevara el procedimiento del Juicio de Procedencia que es el caso que nos ocupa, y que nos pone a hacer un análisis comparativo con diversos países de cómo se puede proceder contra los funcionarios públicos por la comisión de hechos constitutivos de delito.

Algunos funcionarios públicos son designados por el sufragio, como lo son los integrantes del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los Estados, y otros son designados mediante decisión del titular del Ejecutivo.

IV. EL JUICIO DE DECLARATORIA DE PROCEDENCIA

“El término declaración de procedencia sustituye al de declaración de desafuero. Procedencia viene del latín procedere, que significa adelantar, ir adelante, con el sentido de “pasar a otra cosa” o progresión, ir por las etapas sucesivas de que consta.

La declaración de procedencia se aplica para dar curso al procedimiento de responsabilidad penal en que posiblemente incurran los servidores federales que enuncia el art. 111 constitucional.”8

En el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM al respecto se señala que: “Fuero constitucional era el derecho que tenían los llamados altos funcionarios de la federación, para que antes de ser juzgados por la comisión de un delito ordinario, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión resolviera sobre la procedencia del mencionado proceso penal. En las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre de 1982, se le cambio el nombre por “Declaración de procedencia”, aunque la institución subsiste. El procedimiento que se seguía ante la Cámara de Diputados para que ésta autorizara el mencionado proceso penal ordinario se llamaba “desafuero”. Ese procedimiento es muy parecido al del juicio político de responsabilidad, en su primera instancia, por lo cual es frecuente que se confundan”.9

Para efectos precisos el juicio de Declaratoria de procedencia se refiere a la manifestación y exanimación que hace el Congreso de la Unión o en su defecto los Congresos de las Entidades Federativas Según sea el Caso por los hechos presumiblemente constitutivos de delito, enumerados 8 Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, México, 1997. pág. 319.

9 Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Editorial Porrúa, Tomo I-O, México, 1998, p. 1485.

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en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de las Constituciones de cada una de las Entidades Federativas, ahora bien se valora por una comisión dictaminadora si ha a lugar a quitarle el desafuero al Funcionario Publico imputado, en razón de que en muchas ocasiones, las acusaciones que se les hacen son temerarias y sin fundamento, y así evitar que se quite el desafuero de manera infundada por capricho del solicitante al procedimiento, pero en caso de ser muy sostenibles las acusaciones cometidas en contra del funcionario, la comisión en el termino correspondiente dictaminara desaforar al funcionario que haya cometido hechos presumiblemente constituíos de delitos, sin que ello se prejuzgar sobre la culpabilidad del funcionario, dado a que la comisión dictaminadora no es la autoridad jurisdiccional competente para resolver sobre la culpabilidad o inocencia del funcionario inculpado.10

V. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

Actualmente, como ya se ha venido comentando, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su Título IV, regula las disposiciones correspondientes a “las Responsabilidades de los Servidores Públicos y Patrimonial del Estado”. Sin embargo, se observa que ya desde la Constitución de Cádiz existen normas que regulan el régimen de responsabilidades de los servidores públicos. Dichas disposiciones se caracterizan en general por contener los siguientes rubros: sujetos de la materia, tipo de responsabilidad, causales de la responsabilidad, autoridades y procedimiento para fincar y determinar la responsabilidad y su sentencia. A continuación a través de cuadros comparativos se destacan algunos datos que regularon la materia11.

Es necesario hacer mención que en las Constituciones de 1812, 1824 y 1836, no se contemplaba en algún capitulo acerca de la responsabilidad en que pudieran incurrir los servidores públicos en el ejercicio de su encargo, situación que se empezó a contemplar en la constitución de 1857, que regulaba un capitulo referente a la Responsabilidad de los Funcionario Públicos.

No se utilizaba la palabra servidor ni funcionario público, en las siguientes Constituciones:

• La Constitución de 1812 menciona la figura de los empleados públicos, sin embargo no específica quienes eran considerados empleados públicos con responsabilidad.

• La Constitución de 1824: empleados de la federación sin especificar 10 Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Op. Cit. p. 319.

11 Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México, 1808-1999, Editorial Porrúa, México, 1999.

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a quiénes se les reputaba como tales.

• La Constitución de 1836: No hace mención alguna.

• La Constitución de 1857 emplea por primera vez el término de

• Funcionario público.

• La Constitución de 1917 mantiene el término y disposiciones sobre funcionarios públicos. No es sino hasta las reformas de 1982, cuando se cambia la figura de funcionario público por la de servidor público.

Desde la Constitución de Cádiz hasta la constitución que se encuentra actualmente en vigor las responsabilidades en las que puede incurrir un servidor.

En la constitución de 1917 se mantiene la figura de Servidores Públicos, y no es hasta en las reformas de 1982, donde hay una mutación de la figura de Servidor Público a Funcionario Público, así mismo se legisla una ley reglamentaria para la Responsabilidad de los Servidores Públicos, donde encausa la instrumentación o el mecanismo de cómo se llevara a cabo el procedimiento de desafuero para aquellos funcionarios, que se contemplan en la Constitución Política Federal, así como en la de las Entidades Federativas, por la comisión de delitos, jugando un papel preponderante las cámaras que comprenden el Congreso de la Unión.

Para el caso de la responsabilidad penal conocida como declaración de procedencia, la Cámara de Diputados siempre ha sido el órgano que lleva a cabo el juicio.

Las sanciones que se han impuesto a los servidores públicos que incurren en responsabilidad han sido:

• Destitución del cargo• Inhabilitación para desempeñar otro cargo, puesto o comisión, condicionándolo a determinado tiempo.• Las penas y sanciones determinadas en las leyes de acuerdo a la responsabilidad que se le compruebe.

En 1982, Miguel de la Madrid Hurtado, -entonces presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos- instrumentó la política de “renovación moral”, realizando una reforma constitucional a través de la cual se regularon las responsabilidades de los servidores públicos, mismas que se clasificaron en responsabilidad penal, política, administrativa y civil.

En la iniciativa que dio origen a esta reforma, se señala que “Es

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impostergable la necesidad de actualizar esas responsabilidades, renovando de raíz el Título IV constitucional que actualmente habla de las responsabilidades de los funcionarios públicos”. Se cambia al de “responsabilidades de los servidores públicos”. Desde la denominación hay que establecer la naturaleza del servicio de la sociedad que comparta su empleo, cargo o comisión.

El contenido en general de dichos artículos que hasta la fecha se ha mantenido es el siguiente:

Art. 108 Establece los sujetos a las responsabilidades por el servicio público.

Art. 109 La naturaleza de las responsabilidades de los servidores públicos y la base de la responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito.

Art. 110 El juicio para exigir las responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones correspondientes.

Art. 111 El juicio para exigir las responsabilidades penales y la sujeción de los servidores públicos a las sanciones de dicha materia.

Art. 112 Los casos específicos en los que se requiere o no la declaración de procedencia.

Art. 113 La naturaleza de las sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlos.

Art. 114 Los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a servidores públicos.

De una manera más detallada a continuación se señala el contenido y las reformas que han sufrido algunos de éstos artículos, durante este segundo periodo.

VI. CONTENIDO DE LOS ARTIUCULOS 108, 109 y 111, y SUS REFORMAS A PARTIR DE 1982

Artículo 108Primer Párrafo:Enumera a quienes se reputan servidores públicos

señalando que son:a) Los representantes de elección popular

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b) Los miembros de los poderes judicial federal y judicial del Distrito Federal.

c) Los funcionarios, empleados y en general toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal.

“quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones”.

En 1996 (D. O. F. del 22-VIII) se agrega:d) Los servidores del Instituto Federal Electoral.(Se debe destacar que no se menciona a los servidores

públicos de la Cámara deDiputados y de Senadores del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos).Segundo Párrafo:a) El Presidente de la República, durante el tiempo de

su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la Patria y delitos graves del orden común.

Tercer Párrafo:a) Los Gobernadores de los Estadosb) Los Diputados a las Legislaturas Localesc) Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia

Locales.“Serán responsables”:- Por violaciones a la Constitución y a las Leyes Federales,

así como- Por el manejo indebido de fondos y recursos federales.En 1994 (D.O.F. 31-XII) se agregó:d) Los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales.Cuarto Párrafo:Las Constituciones de los Estados deberán precisar, en los

mismos términos del primer párrafo de este artículo y para efecto de sus responsabilidades:

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- El carácter de servidores públicos de quienes desempeñan empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios.

En lo que respecta al artículo 109 fracción segunda establece lo siguiente;

II. Comisión de Delitos, por parte del servidor público serán perseguidos y sancionados en los términos de la legislación penal. (En el caso de los servidores públicos enumerados en el artículo 111, para proceder penalmente contra ellos, se requiere que la Cámara de Diputados declare si ha lugar a proceder contra el inculpado, esto es, la Declaración de Procedencia.

VII. TENDENCIAS ACUTALES AL PROCEDIMIENO DE DECLARATORIA DE PROCEDENCIA

De acuerdo a lo que establece el artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Juicio de procedencia es aplicable cuando alguno de los Servidores Públicos enumerados en el párrafo primero del mismo ordenamiento comete algún delito durante el tiempo de su encargo.

La declaratoria de procedencia constituye una forma de remoción de las inmunidades tratándose de altos servidores a que hace referencia el artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Su finalidad únicamente es para los efectos de remover o no de la inmunidad política o del privilegio procesal de la persona o más bien dicho del funcionario acusado.

Son sujetos a juicio de declaratoria de procedencia los servidores públicos que establece el artículo 111 de la Constitución Federal, los cuales son:12

Los diputados y senadores del Congreso de la Unión.Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal ElectoralLos Consejeros de la Judicatura Federal.Los Secretarios de DespachoLos Jefes del Departamento Administrativo. Los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal.El Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

12 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo referente a su artículo 111.

109

El Procurador General de la República.El Procurador General de Justicia del Distrito Federal.El Consejero Presidente yLos Consejeros Electorales del Consejo General del Instituto

Federal Electoral.

Ahora bien el procedimiento de declaratoria de procedencia se desarrolla de la siguiente manera13:

1.- Se nombra una sección Instructora quien deberá de practicar todas las diligencias atinentes a esclarecer la existencia del Delito y la Probable Responsabilidad del imputado, así como la subsistencia del fuero Constitucional cuya remoción se solicita, debiendo emitir un dictamen en un plazo de sesenta días hábiles, salvo que fuera necesario de disponer de más tiempo, a criterio de la sección, por lo que, al concluir el plazo indicado no se ha dictado el dictamen podrá ampliarlo en la medida que resulte realmente necesario.2.- Cuando se presente querella o denuncia por particulares o requerimiento del Ministerio Publico, siempre y cuando se cumplan con los requisitos procedimentales respectivos para el ejercicio de la acción penal. 3.- Si a juicio de la sección, la imputación resulta notoriamente improcedente, lo comunica inmediatamente a la cámara, para que resuelva si se continúa o se desecha, sin perjuicio de que posteriormente se reanude si realmente amerita, con motivos que justifiquen su reactivación.4.- Dada la cuenta del Dictamen Correspondiente, el presidente de la cámara anunciara que debe erigirse en Jurado de Procedencia al día siguiente a la fecha en que se hubiese depositado el dictamen, haciéndolo saber al inculpado y a su defensor, así como al denunciante, querellante, o al Ministerio Publico en su caso.

En dicha audiencia la cámara de diputados se erige de Jurado de Procedencia.

La secretaria da lectura a las constancias procedimentales o una síntesis que contengan los puntos sustanciales, así como las conclusiones de la sección instructora.

Posteriormente se concede la palabra al denunciante, al querellante, o al Ministerio Publico y en seguida al inculpado y su defensor, o ambos si alguno de estos lo solicita, para que aleguen lo que convenga a sus derechos.

13 Diagrama tomado de: Cámara de Diputados, Comisión Jurisdiccional, Manual para una reforma integral al Juicio Político en México, LVIII Legislatura, México.

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El denunciante puede replicar, y si lo hace, el inculpado o su defensor podrán hacer uso de la palabra en ultimo termino

El denunciante o querellante, el Ministerio Publico, el inculpado o su defensor, son retirados del recinto y se procede a la discusión y votación de las conclusiones de la sección instructora.

El día designado para la audiencia, previa declaración del presidente de la cámara, la asamblea conoce el dictamen que la sección le presente y actuará en los mismos términos previstos en el articulo 20 referente al Juicio Político. Estos es:

Si la cámara de diputados declara que si se procederá contra el inculpado, éste quedará inmediatamente separado de su empleo, cargo o comisión y sujeto a la jurisdicción de los tribunales competentes, en caso contrario, no habrá lugar a ningún procedimiento mientras subsista el fuero, pero la declaración no será obstáculo para que el procedimiento continúe su curso cuando el funcionario público haya concluido el desempeño de su empleo, cargo o comisión.

Por lo que toca a los gobernadores, diputados a las legislaturas, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados a quienes se les hubiera atribuido la comisión de delitos federales, la declaración de procedencia que al efecto dicte la cámara de diputados, se remite a la legislatura local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a disposición del Ministerio público Federal o del órgano jurisdiccional respectivo.

Cuando el proceso penal en contra de un servidor público, se sigue sin haber satisfecho el procedimiento, la Secretaria de la misma cámara o Comisión permanente está obligada a girar oficio al juez o tribunal que conozca de la causa, para que sea suspendido el procedimiento en tanto se plantea y resuelve la declaratoria de procedencia.

Es necesario hacer del conocimiento que actualmente se encuentra pendiente por aprobar una iniciativa de ley para efectos de denominarla Ley Federal de Juicio Político y declaratoria de procedencia, la cual viene su suprimir la Ley Federal de los Servidores públicos, la cual consta de 53 artículos, donde se instrumenta de manera precisa como se llevará a cabo los procedimientos de Juicio Político y Declaratoria de Procedencia, sin embargo no ha sido aprobado por el congreso, y en su momento sea publicada en el diario Oficial de la Federación.

Precisando que actualmente existe una minuta enviada al senado de la República propone la incorporación de nuevos sujetos pero en este caso sugiere que se consideren como sujetos de responsabilidad a los servidores públicos de los organismos autónomos.

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Siendo que las principales iniciativas presentadas referente al este tópico vienen en el sentido de establecer prohibiciones y compatibilidades con el desempeño de los cargos públicos, y a su vez establecer una evaluación continua respecto al desempeño de su función, y vigilar que no sean sujetos acusados de cometer ilícitos, por los cuales se les integre el juicio de declaratoria de procedencia.

VIII. CONCLUSIONES

Como se abordo a lo largo del presente ensayo que el Juicio de Declaratoria de Procedencia es un instrumento de control político que ejerce el poder legislativo en contra de los actos que pudieran constituir la comisión de delitos que pudieran cometer los servidores públicos, mas sin embargo como se observo y analizo es un procedimiento que tiene matices jurisdiccionales como la garantía de audiencia por parte del servidor inculpado, donde expondrá los motivos por los cuales no habrá lugar a desaforarlo, así como también la comisión dictaminadora, en este caso fungiendo como Juez, resolverá dentro del término que le confiere la ley reglamentaria, la resolución donde pronunciara si declara o no quitarle el fuero al servidor público.

Así las cosas y derivado de los antecedentes de esta figura, como su principal incipiente en la Constitución de Cádiz de 1812, donde se reconocía la inmunidad política, para efectos de proteger al servidor público respecto de las acciones civiles ejercidas en su contra, por el ejercicio del derecho de la opinión pública, considero que las tendencias actuales son hacer un procedimiento menos tortuoso, para efectos desarrollar el desafuero de un servidor público que cometió actos considerados delictuosos, y así ponerlo a disposición del Ministerio Publico, o a la autoridad Jurisdiccional correspondiente, para que lo enjuicie como cualquier ciudadano normal.

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IX. BIBLIOGRAFIA

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS de la UNAM, Enciclopedia Jurídica Mexicana, Editorial Porrúa.

PINA VARA, Rafael, Diccionario Jurídico, Editorial Porrúa.

GUAL, María de los Ángeles, Guía Legal sobre los derechos y deberes del Ciudadano, Ediciones Catalogo Barcelona.

DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, El sistema de Responsabilidades de los Servidores Públicos, Editorial Porrúa, Cuarta edición.

GUERRERO, Omar, El Funcionario, El Diplomático y El Juez, Valdez Editores, Primera Edición.

Diccionario Universal de Términos Parlamentarios.

TENA RAMÍREZ, Felipe, Leyes Fundamentales de México, Editorial Porrúa.

Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos.

Cámara de Diputados LVIII legislatura México, Manual a una reforma integral al Juicio Político.

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LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLíTICO ELECTORALES DEL CIUDADANO, PERSPECTIVAS DE SU TRASCENDENCIA EN

EL SISTEMA DEMÓCRATICO MEXICANO

Gladys Nataly ROBLES AGUILAR1

SUMARIO: I. Introducción; II. Referencia teórica de los derechos políticos; III. El juicio para la protección de los derechos político electorales; IV. Notas sobre el derecho electoral mexicano; V. Criterios y relevantes del TEPJF; VI. Conclusiones; VII. Fuentes de consulta.

I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo surge a partir de una inquietud académica por conocer el entramado teórico que encierra el juicio para la protección de los derechos político electorales en México, lo anterior en torno a la excitación de la actuación de la jurisdicción electoral, derivada de la elección presidencial del pasado 1 de julio de 2012. Resulta innegable que la realidad social nos afecta a todos, porque genera en la vida cotidiana consecuencias jurídicas, que nos hacen participes de ella, es por lo que surge el interés por abordar un estudio sobre del jdc, institución jurídica que ha cobrado relevancia en los últimos tiempos, destellos que quizá nos permiten corroborar una frase de Norberto Bobbio, quien afirma que la democracia puede ser considerada un proceso lento, pero imparable. Así pues, la realidad nos hace cuestionar la institución jurídica del jdc, su institucionalización en el sistema jurídico mexicano, la competencia del tribunal electoral del poder judicial de la federación como autoridad competente para resolverlo, el contenido y evolución de sus criterios, y finalmente para delimitar el presente estudio vislumbrar el rumbo de esta institución en México ante la aparente tendencia de los partidos políticos por acudir a la autoridad electoral para solicitar la calificación del proceso electoral y de las elecciones mismas, situación que merece un estudio profundo porque la voluntad popular debe protegerse con mecanismos que determinen legitimidad en sí mismos y que busquen un irrestricto respeto a la voluntad popular, como una práctica democrática pura.

1

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II. REFERENCIA TEÓRICA DE LOS DERECHOS POLíTICOS

Es importante delimitar el contenido de este apartado, pues se estudiara a los derechos políticos a partir de los argumentos teóricos de los pensadores Hobbes, Locke y Rosseau, quienes por el contexto social y época en la que se ubican, parten de la idea de la necesidad de justificar la creación del Estado a partir de la disyuntiva de reconocer al hombre como súbdito o como ciudadano del estado. Este será el punto de partida, para posteriormente conceptualizar a los derechos político electorales y finalmente identificar su regulación en el derecho mexicano.

Los argumentos teóricos del liberalismo y la democracia, que aporta Hobbes, carecen de sentido democrático en el sentido estricto, pues para él, no era relevante asegurar el estatus de ciudadano al individuo, ya que a su juicio la existencia de derechos positivos a favor del ciudadano, no se encaminan a controlar el poder político sino por el contrario, promueven la desigualdad que conserva al hombre en estado de naturaleza, el cual solo conduce a los hombres al caos.2

Las ideas de Hobbes se interpretan como una preocupación por conservar el orden, es decir, proponía que los hombres hicieran un pacto en el que renunciaran a su voluntad y la cedieran a favor de ese ente superior que es el Estado, y este último no estaría obligado a reconocer a los súbditos como fuente de voluntad del pacto. En otras palabras, Hobbes planteaba la existencia de un estado absolutista a efecto de prever la existencia de un Estado como tal, pues otorgarles libertades a los hombres solo provocaba descontrol social.

A partir de las ideas expuestas por Hobbes, Locke se pronuncia en el sentido de la existencia de un equilibrio entre el gobierno y el ciudadano, el cual se logra a través de la positivización de derechos naturales, lo que implica que no se debe reducir el carácter de ciudadano del hombre, porque hacerlo implica promover la vulneración continua y sistemática de sus derechos, por lo que también propone la creación de mecanismos para limitar el poder político. En otras palabras las ideas de Locke superan a las de Hobbes, porque el primero promueve la existencia del ciudadano como vértice del Estado, y propone que no solo se limite el control del gobierno, sino que se instituyan mecanismos de protección que garanticen la vigencia de los derechos concedidos. Es decir podríamos asegurar que Locke, en su época, vislumbra la existencia de la justicia constitucional, ante los inevitables y a veces naturales actos abusivos del poder.

Finalmente, Rosseau sostiene que resulta innecesaria tanto la existencia de un gobierno limitado como la existencia mecanismos de control constitucional (como ahora los conocemos), pues para el padre de 2 Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional, una radiografía teórica, México, FCE 2006, p. 62.

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la democracia, el pueblo es el detentador de la soberanía, y este no puede atentar en contra de sí mismo; sin embargo la ideas de Roseau plantean la existencia de una democracia directa al considerar que el pueblo es quien toma las decisiones y todos participan de ella, es decir le imprime una importancia radical al cuerpo legislativo y en su caso a los medios de participación ciudadana tal, que incluso preocupa, porque el concibe al cuerpo legislativo como un órgano perfecto, que no es capaz de atentar en contra del pueblo porque representa la voluntad popular, sin embargo sus ideas también resultan cuestionables, porque en una democracia en la que no exista un verdadero equilibrio en los poderes, aquel órgano que tenga radical importancia corre el riesgo de volverse un tirano.

La existencia de la democracia es fundamental para que se respeten los derechos humanos, y estos solo se encuentran protegidos en un sistema democrático, por lo que para efectos teóricos será necesario exponer las ideas sobre democracia que nos lleven a comprender la importancia de los derechos políticos en su contexto. Para el Dr. Giovanni Sartori, “la democracia es a gran escala un procedimiento y mecanismo que: a) genera una poliarquía abierta cuya concurrencia en el mercado electoral; b) atribuye el poder al pueblo; y c) específicamente hacer valer la responsabilidad de los lideres con los liderados”.3 Por su parte Norberto Bobbio, establece una serie de procedimientos que considera universales y que caracterizan a la democracia, y son: a) todos los ciudadanos mayores de edad sin distinciones de raza, religión, condición económica o sexo, deben gozar de derechos políticos (cada uno debe gozar el derecho a expresar su opinión o escoger a quien la exprese por él); b) el voto de los ciudadanos debe tener un peso igual; c) todos los titulares de los derechos políticos deben ser libres de votar siguiendo sus propias opiniones, las cuales deben formarse lo más libremente posible; d) los ciudadanos también deben ser libres en el sentido de que deben estar en condiciones de escoger entre soluciones diferentes, es decir entre partidos que tengan programas distintos y alternativos; e) tanto para la elección como para las decisiones colectivas, debe valer la regla de mayoría numérica; f) ninguna decisión adoptada por la mayoría debe limitar los derechos de la minoría, en particular el derecho a convertirse a su vez en mayoría en igualdad de condiciones.4 Por lo que la democracia conlleva la limitación del poder, así como su reducción y moderación, a partir del respeto irrestricto de los derechos humanos.

Para continuar, abordaremos los derechos políticos, los cuales son un tipo de derechos humanos, y de acuerdo con Luigi Ferrajoli; “son todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del estatus de personas, de ciudadanos 3 Carpizo, Jorge, Concepto de Democracia y sistema de gobierno en América Latina, visible 15/09/2012 http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlad/cont/7/cnt/cnt8.pdf

4 Salazar Ugarte, Pedro, op. cit. pág. 137

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o personas con capacidad de obrar; entendiendo por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativas (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas, y/o autor de los actos que son ejercidos de estas”.5

Mientras que el artículo 21 de la declaración universal de los derechos humanos, con relación a los derechos políticos establece: toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos…6

En otras palabras por derechos políticos se entiende la serie de derechos fundamentales cuyo fin primordial es la protección de la participación de los ciudadanos en la vida pública de su país, y por lo tanto en el funcionamiento de las instituciones del mismo.

En México los derechos político electorales no se encuentran establecidos en un apartado específico, sino que se encuentran dispersos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A su vez, el estatus de ciudadano se regula en los artículos 34 y 35 de la carta magna, los cuales definen los requisitos para adquirir la ciudadanía, así como las prerrogativas que se conceden por contar con esta calidad. En general el conjunto de derechos políticos que se reconocen en la ley suprema son las siguientes:

Derecho a votar y ser votado (art. 35)Asociarse libre y voluntariamente para tomar parte en los asuntos

políticos del país (art. 9 y 35)Ejercer el derecho de petición en materia política (art. 8 y 35)Libertad de expresión de las ideas (art. 6 y 7)Derecho a la información (art. 6)Derecho de reunión en materia política (art. 9)Constituir agrupaciones y partidos políticos (art. 41)Derecho a la igualdad (art. 1 y 2)

5 Escalante Topete, Luis Rolando. Los derechos político electorales del ciudadano mexicano habitante y residente en baja California. visible en internet, 14/09/2012www.bibliojuridica.org/libros/4/1784/22.pdf Pag. 366

6 Declaración universal de los Derechos Humanos, visible en internet 14/09/2012 www.un.org/es/documents/udhr/

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III. EL JUCIO PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS POLíTICO ELECTORALES DEL

CIUDADANO EN MEXICO

Para continuar con el orden del presente estudio, y con la base teórica sobre democracia, derechos políticos, y la referencia del marco jurídico los regula en México, es momento de precisar que existe un mecanismo procesal que protege los derechos políticos que otorga la constitución a los ciudadanos, y es el medio de control constitucional denominado juicio para la protección de los derechos político electorales, también conocido como JDC.

Para conocer un poco de los antecedentes del jdc en México, es importante mencionar que hasta antes de 1987 no existieron mecanismos jurisdiccionales idóneos para proteger los derechos electorales, ya que estos eran resueltos a través del consenso, la negociación, el arreglo y la composición de intereses, medios que eran privilegiadas para solucionar los conflictos electorales, aun por encima de la ley. Sin embargo, a partir de los setentas, y producto de una importante evolución social la competencia electoral se incrementó, situación que evidenció que el sistema de calificación política no era el adecuado, pues en México la hegemonía del poder estaba concentrada en manos de un solo partido, lo cual solo provocaba soluciones parciales.

En palabras del Dr. Ojesto Martinez Porcayo fue a partir de 1977 que se empezó a presionar y a exigir mecanismos para someter los conflictos electorales a las reglas de la ley. Fue entonces cuando surgió el recurso de reclamación, competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en contra de las decisiones de los colegios electorales cuando calificaban la elección; sin embargo, el Poder Judicial Federal no pretendió molestar al poder ejecutivo y la facultad otorgada por el constituyente permanente no fue utilizada, primero porque no vinculaba, únicamente emitía recomendaciones que podían acatarse o no, y segundo, porque al ser resoluciones sin efectos vinculantes lastimaba la dignidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En el año de 1987 se crea el Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL) y en 1990 cambió su nombre por el de Tribunal Federal Electoral (TRIFE). A partir de 1996, con la modificación de la Constitución, se creó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), el cual cuenta con cinco Salas Regionales que, con la reforma de 2007, se estableció que funcionarían de manera permanente, al igual que sus atribuciones, en lugar de hacerlo de forma temporal, como ocurría desde 1991, con facultades que solamente duraban en los procesos electorales federales. Facultado en términos del artículo 99 constitucional para resolver entre otros, al juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano, el cual se encuentra regulado por los artículos 79

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al 85 de la ley general del sistema de medios de impugnación en materia electoral, el cual solo procederá cuando el ciudadano comparezca por sí mismo y en forma individual o a través de sus representantes legales, y podrá ser promovido por el ciudadano en términos del artículo 80 de la LGSMIME, cuando:

a) Habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes, no hubiere obtenido oportunamente el documento que exija la ley electoral respectiva para ejercer el voto;b) Habiendo obtenido oportunamente el documento a que se refiere el inciso anterior, no aparezca incluido en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio;c) Considere haber sido indebidamente excluido de la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio;d) Considere que se violó su derecho político-electoral de ser votado cuando, habiendo sido propuesto por un partido político, le sea negado indebidamente su registro como candidato a un cargo de elección popular. En los procesos electorales federales, si también el partido político interpuso recurso de revisión o apelación, según corresponda, por la negativa del mismo registro, el Consejo del Instituto, a solicitud de la Sala que sea competente, remitirá el expediente para que sea resuelto por ésta, junto con el juicio promovido por el ciudadano;e) Habiéndose asociado con otros ciudadanos para tomar parte en forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las leyes aplicables, consideren que se les negó indebidamente su registro como partido político o agrupación política; g) Considere que los actos o resoluciones del partido político al que está afiliado violan alguno de sus derechos político-electorales. Lo anterior es aplicable a los precandidatos y candidatos a cargos de elección popular aun cuando no estén afiliados al partido señalado como responsable.

Asimismo es importante mencionar que el juicio sólo será procedente cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político–electoral presuntamente violado, en la forma y en los plazos que las leyes respectivas establezcan para tal efecto; sin embargo la jurisprudencia se ha orientado en admitir la demanda para evitar que con la demora se cause un mayor perjuicio al justiciable lo cual iría en contra de lo previsto por el artículo 17 constitucional, lo cual se conoce mediante la figura del per saltum, por lo que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sostenido jurisprudencia en el sentido de que se puede acudir directamente a las autoridades jurisdiccionales, cuando el agotamiento de la cadena impugnativa pueda traducirse en una

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merma al derecho tutelado.7

Por su parte la trascendencia de las sentencias que resuelvan el fondo del juicio para la protección de los derechos político–electorales del ciudadano, serán definitivas e inatacables y podrán tener y sus efectos podrán confirmar el acto o resolución impugnado y/o revocar o modificar el acto o resolución impugnado y restituir al promovente en el uso y goce del derecho político–electoral que le haya sido violado.

A su vez el jdc, también se ha implementado en la justicia constitucional local, y es el caso que varios estados de la República lo han instituido en sus constituciones, tal es el caso de Nayarit, Veracruz, Distrito Federal, Tabasco, entre otros.

IV. NOTAS DEL DERECHO ELECTORAL MEXICANO

Para el doctor John M. Ackerman, el derecho electoral es responsable no solo de garantizar la buena organización técnica de la recepción del voto ciudadano, sino también de asegurar que la sociedad en su conjunto

7 Véase jurisprudencia 9/2007 emitida por la sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacion, que a la letra dice: per saLtuM. eL JuiCio para La proteCCión De Los DereCHos poLítiCo-eLeCtoraLes DeL CiuDaDano DeBe proMoVerse Dentro DeL pLazo para La interposiCión DeL MeDio De DeFensa intrapartiDario u orDinario LegaL.- De acuerdo a la jurisprudencia de esta Sala Superior con el rubro MEDIOS DE DEFENSA INTERNOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, SE DEBEN AGOTAR PARA CUMPLIR EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD, el afectado puede acudir, per saltum, directamente ante las autoridades jurisdiccionales, cuando el agotamiento de la cadena impugnativa pueda traducirse en una merma al derecho tutelado. Sin embargo, para que opere dicha figura es presupuesto sine qua non la subsistencia del derecho general de impugnación del acto combatido, y esto no sucede cuando tal derecho se ha extinguido, al no haber sido ejercido dentro del plazo previsto para la interposición del recurso o medio de defensa que da acceso a la instancia inicial contemplada en la normatividad interior partidista o en la legislación ordinaria. Ello, porque en cada eslabón de toda cadena impugnativa rige el principio de preclusión, conforme al cual el derecho a impugnar sólo se puede ejercer, por una sola vez, dentro del plazo establecido por la normatividad aplicable. Concluido el plazo sin haber sido ejercido el derecho de impugnación, éste se extingue, lo que trae como consecuencia la firmeza del acto o resolución reclamados, de donde deriva el carácter de inimpugnable, ya sea a través del medio que no fue agotado oportunamente o mediante cualquier otro proceso impugnativo. Así, cuando se actualicen las circunstancias que justifiquen el acceso per saltum al juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, pero el plazo previsto para agotar el medio de impugnación intrapartidario o recurso local que abre la primera instancia es menor al establecido para la promoción de dicho juicio ciudadano, el afectado está en aptitud de hacer valer el medio respectivo dentro del referido plazo aunque desista posteriormente, o en su defecto, dentro del propio plazo fijado para la promoción de ese medio local o partidista, presentar la demanda del proceso constitucional y demostrar que existen circunstancias que determinen el acceso per saltum a la jurisdicción federal, pero si no lo hace así, aunque se justificara, el derecho del demandante a impugnar el acto que motivó su desacuerdo habrá precluido por falta de impugnación dentro del plazo señalado por la norma aplicable. Visible en internet 16/09/2012 http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet.aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1070

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avance en un sentido democrático.8 La idea que sostiene Ackerman tiene su fundamento en el artículo 105 del Código federal de instituciones y procedimientos electorales (COFIPE), que señala que el Instituto Federal Electoral cuenta con amplias responsabilidades como: “contribuir al desarrollo de la vida democrática” y asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos políticos electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones”. En otras palabras el derecho electoral tiene un fin relevante, pues no solo se encarga de regular comicios e instituciones electorales, sino que además debe promover la participación ciudadana en la vida democrática, pero no solo eso, sino que también es su responsabilidad que las prácticas democráticas sean los suficientemente informadas, ordenadas y controladas por la autoridad electoral, de tal forma que se aspire a que la decisión de las mayorías sea la mejor, para lograr el bienestar social, es decir, es una tarea compleja, porque el fin del derecho electoral no consiste en otorgar cargos públicos al partido político que obtenga más votos, sino también regular, vigilar y sancionar la forma en la cual se obtienen los mismos, buscando con ello, la protección de derechos fundamentales íntimamente relacionados con la democracia, tales como el derecho a la dignidad, igualdad, libertad, justicia, etc.

Los referentes históricos del derecho electoral en México, no son del todo alentadores, pues por casi 71 años gobernó un partido hegemónico, por lo que la evolución del derecho electoral enfrenta serios retos, atendiendo fundamentalmente a los siguientes parámetros: las leyes electorales están diseñadas por los mismos sujetos obligados a cumplirlas; la falta de alternancia política como ejercicio dinámico de la democracia, asume el riesgo de la permanencia de privilegios e intereses, que pueden redundar en el desconocimiento de las instituciones jurisdiccionales instituidas para la resolución de conflictos electorales y retroceder a la negociación de los conflictos entre partidos. Situación que no aportaría a la vida democrática del país.

V. CRITERIOS y SENTENCIAS RELEVANTES DEL TEPJF

Para concluir con el presente estudio realizaremos un análisis sobre la evolución de los criterios más relevantes del máximo tribunal en materia electoral, puesto que serán el parámetro para determinar el avance de la aplicación de la justicia electoral.

El Tribunal electoral busca la democracia interna de los partidos políticos, es decir en principio no procedía el jdc contra actos de partidos políticos, por no ser estos autoridad electoral, sin embargo del 2003 a la fecha se ha sostenido que el jdc procede contra actos definitivos e irreparables de los partidos políticos que afecten derechos políticos de los 8 Ackerman, John, Por un Nuevo derecho electoral, visible el día 15/09/2012 en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2967/4.pdf

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ciudadanos. Criterio que ha significado un gran acierto, porque a partir de él la mayoría de los conflictos internos de los partidos políticos, se hacen del conocimiento de las autoridades jurisdiccionales.

Otro criterio que ha cobrado relevancia en el tribunal electoral ha sido generar equidad real en la contienda electoral, esto con miras a respetar el principio de igualdad y promover la equidad electoral, con lo cual se aspira a que la competencia electoral se desarrolle en condiciones de igualdad, proporcionalidad y equilibrio de oportunidades democráticas, lo anterior se evidencia con las cuantiosas multas que enfrentan los partidos políticos por no respetar este criterio.

Y finalmente un criterio que se acaba de reiterar con el triunfo de la pasada elección presidencial, es el que se basa en la neutralidad del poder público, es decir la imparcialidad que debe observar el gobierno en turno, a fin de no intervenir en las elecciones.

VI. CONCLUSIONES

Los derechos políticos son parte fundamental de los derechos humanos, por lo que su protección garantiza la vigencia del sistema democrático. Las autoridades electorales tienen la misión de promover la participación activa de la sociedad civil en la vida política del país, pero deben hacerlo de manera informada, es decir una participación razonada y consiente, pues la participación irresponsable de las masas puede atentar incluso, en contra de la democracia.En México la historia electoral no es extensa, pues el fulgor de la misma se advierte a partir de 1996, con la implementación del jdc, por lo que se deben replantear y redefinir estrategias legislativas para evolucionar de forma más desarrollada la jurisdicción electoral.Por su parte el derecho electoral enfrenta serios retos, pues debe buscar mecanismos para hacer más eficientes los procesos para transparentar la fiscalización de los recursos públicos y promover mayor equidad en los procesos electorales.La oposición en México debe consolidarse para ofrecer a los electores alternativas, y evitar caer en el pasado con la existencia de partidos hegemónicos, porque una teoría que cobra vigencia es la salud que implica para los países la alternancia en el poder.

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La autoridad electoral en México ha enfrentado serios cuestionamientos por sus resoluciones, sobre todo en materia de validación de elección de Presidentes de la República, sin embargo; jurídicamente no existen argumentos suficientes para cuestionar la capacidad y legitimidad de los magistrados que componen la sala superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, porque los requisitos para aspirar al cargo, no son menores que para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, además de que son propuestos por la Suprema Corte al Senado y éste los designa, es decir, no podemos hacer juicios ligeros y cuestionar la existencia de todas las instituciones vigentes en nuestro país, porque solo nos conduciría a la decepción y al desorden de la ingeniería constitucional mexicana, ya que por su parte el Tribunal electoral si bien es una institución joven, ha demostrado tener autoridad en la materia, lo que la legitima para anular cualquier elección, y debe asumir sin presiones la responsabilidad que se le confiere con las consecuencias que haya lugar, para que se respete el derecho vigente, será entonces pues que los partidos políticos deben enmendar sus caminos, porque serán éstos los únicos que deben temer porque se les apliquen sanciones ejemplares, que lleguen incluso a perder el registro.

VII. FUENTES DE CONSULTA

Bibliografía

SALAZAR UGARTE, Pedro. La democracia constitucional. Una radiografía teórica, FCE, México, 2006

Fuentes telemáticas

CARPIZO, Jorge, Concepto de Democracia y sistema de gobierno en América Latina. visible 15/09/2012 http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlad/cont/7/cnt/cnt8.pdf

ESCALANTE TOPETE, Luis Rolando. Los derechos político electorales del ciudadano mexicano habitante y residente en baja California. Visible en internet,14/09/2012www.bibliojuridica.org/libros/4/1784/22.pdf Pag. 366

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Declaración universal de los Derechos Humanos, visible en internet 14/09/2012 www.un.org/es/documents/udhr/

ACKERMAN, John. Por un Nuevo derecho electoral. 15/09/2012 visible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2967/4.pdf

Legislación

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/marco.htm

Ley general del sistema de medios de impugnación en materia electoral, visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/marco.htm

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, visible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/marco.htm.

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VISIÓN PANORáMICA DEL PODER LEGISLATIVO DE NAyARIT

Pedro Antonio ENRíqUEz SOTO*José Miguel MADERO ESTRADA**

SUMARIO: I. Fuentes normativas trascendentales para el funcionamiento del Congreso. II. Integración del Congreso. III. Organización y funcionamiento de la asamblea legislativa. IV. Órganos de gobierno político-administrativos. V. Bibliografía.

I. FUENTES NORMATIVAS PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO

Hoy en día el Congreso es la institución que representa al conjunto de los ciudadanos independientemente de la posición partidista y democrática del pueblo, manifestado en la sede parlamentaria.

Cuando menos son dos las razones de la importancia que tiene, en el concierto de poderes públicos, el órgano legislativo: por un lado, es el poder cuyos miembros representan de manera directa a la población y, en segundo término, es el responsable de elaborar las leyes que enseguida se convierten en programas que el Ejecutivo debe cumplir y hacer cumplir.

Aunque no es propio hablar de un monopolio del Poder Legislativo para dictar normas ordinarias y participar como poder constituyente aprobando reformas a la Constitución, lo cierto que ello sirve de base para que ejerza plenamente su potestad autonormativa dictando y aplicando reglas que sirven al desarrollo de sus funciones. De ahí que el análisis de esa autonormatividad, al tiempo que implica un conjunto de facultades instrumentales, establece prerrogativas que orienta y garantiza la *ENRIQUEZ SOTO, Pedro Antonio, Doctor en Derecho por la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Presidente del Tribunal Superior de Justicia y de la Sala Constitucional-Electoral del Poder Judicial de Nayarit. Profesor de Tiempo Completo de la Unidad Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Nayarit. Reconocimiento de perfil PROMEP. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel C. CONACYT.

**MADERO ESTRADA, José Miguel, Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Nayarit; profesor de la Unidad Académica Facultad de Derecho desde 1989, de la cual fue su Director (2002-2005). Reconocimiento perfil PROMEP y miembro del Sistema Nacional de Investigadores de nivel 1. Fue presidente primero de la Comisión y enseguida del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información en Nayarit (2005-2009); actualmente magistrado de la Sala Constitucional-Electoral del Poder Judicial del Estado de Nayarit.

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organización y funcionamiento de las labores legislativas, la aprobación de sus propios rangos presupuestarios, las decisiones propias de su gobierno interior inherente a la estructura y composición administrativa de sus dependencias.

El maestro Jorge Carpizo ha dicho que las fuentes del derecho constitucional mexicano son la Constitución, la jurisprudencia, la costumbre, las leyes que reglamentan preceptos constitucionales o que precisan los órganos creados en la propia Constitución, la doctrina y algunas reglas del juego político. Agrega también al derecho comparado.1

Para nosotros, rige como fuentes formales generadoras de normas jurídicas aplicables al Poder Legislativo, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit, la Ley Orgánica del Poder Legislativo;2 el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso3 y la Ley del Órgano de Fiscalización Superior del Estado.4 La existencia y reconocimiento de estos ordenamientos legislativos está previsto en los artículos 42, ú.p., 47.XVIII, 47.XXVI-A y 50 de nuestra Constitución.

1.1. La Constitución como fuente de derecho parlamentario

Corresponde a la Constitución establecer las bases y principios para el funcionamiento del órgano legislativo y estatuto de los diputados. La tendencia es que, cada vez, las disposiciones sobre los temas legislativos sea más a detalle, por ejemplo, en Nayarit no es la excepción, ya que alrededor de 50 artículos de la Constitución se refieren al órgano parlamentario, de un total de 139.5

1 Carpizo, Jorge, Diccionario de Derecho Constitucional, Voz, Fuentes de la Constitución y del derecho constitucional, Miguel Carbonell (Coord.), Porrúa, UNAM, México, 2002, pp. 251-252.

2 Ley publicada en la sección séptima del Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado de Nayarit, el sábado 5 de mayo de 2007, entrando en vigor hasta el 18 de agosto de ese año, incluidas sus reformas.

3 Reglamento publicado en la sección séptima del Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, del 16 de agosto de 2008, incluidas sus reformas.

4 Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, tomo CLXVII, número 52 del 27 de diciembre de 2000.

5 Siguiendo los cánones de la división tripartita del poder, la Constitución crea y dota de competencia a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en una extensa exposición de artículos que abarca del 22 al 90, es decir, sesenta y ocho artículos constitucionales destinados a regular el funcionamiento de los órganos del Estado: el 50 por ciento de la estructura constitucional. A este porcentaje, ya de por si impresionante, tienen que ser agregados otros artículos constitucionales que se refieren a la Sala Constitucional-Electoral, ministerio público, defensoría de oficio, tribunal de justicia administrativa, hacienda pública, órgano de fiscalización superior y municipio libre, mismos que se contabilizan desde el numeral 91 al 121, es decir 30 preceptos que, sumados a los 68 antes referidos, arroja un total de 98 artículos donde predomina el tema de la regulación constitucional del poder público.

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Por ello, en su carácter de fuente primordial que da sustento a los principios que rige la función estatal parlamentaria, la Constitución es el documento solemne mediante el cual el pueblo reconoce los derechos fundamentales que orientan y rigen la vida de las personas y de la sociedad, mismos sirven de base para organizar el gobierno, regular su actuación y atribuirle poderes o competencias para llevar a efecto el ideal de justicia.

Siendo norma jurídica, la ley suprema participa de la realidad social al determinar los medios para que se produzcan las leyes y, por ende, dotar de las facultades expresas e implícitas a fin de que el órgano legislativo estatal las emita, con la concurrencia y coordinación de los otros poderes y demás agentes públicos.

Sin duda, las disposiciones constitucionales más relevantes por su fuente de aplicación directa, se refieren a los siguientes temas legislativos:

a). Organización, integración electoral y funcionamiento del Poder Legislativo: 25, 26, 27, 28 y 29.b). Prerrogativas parlamentarias: 30 y 31.c). Instalación, duración y labores del Congreso: 32 a 37.d). Elaboración y tramitación de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos del estado: 38.e). Diputación Permanente: 39, 40 y 60.f). Informe anual de gobierno, pregunta parlamentaria y comparecencias de funcionarios: 42, 47, fracción XXXII, y 78.g). Obligaciones de los diputados: 43 a 45.h). Forma y trámite de las resoluciones: 46 y 53.i). Facultades y prohibiciones del Congreso: 47 y 48.j). Procedimiento legislativo: 49 a 59.

k). Reforma constitucional: 131 y 132.

1.2. Ley Orgánica Del Poder Legislativo

Considerada una de las fuentes más importantes, estamos en presencia de un ordenamiento jurídico esencial para la organización y estructura funcional de la Cámara de Diputados, de donde derivan la composición y facultades de sus órganos internos, la creación y competencias a las dependencias administrativas y técnicas, el estatuto básico que rige la Dentro de esos artículos, una cantidad importante se refieren a la intervención del Congreso, no solamente por lo que ve al procedimiento de elaboración de leyes, sino también a diversas disposiciones que arrojan medios de control políticos, jurisdiccionales y administrativos que la Constitución confiere a la asamblea legislativa.

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actividad de los legisladores, las reglas del proceso por el cual se discuten y producen los distintos ordenamientos jurídicos, así como el marco legal que hace posible el ejercicio de las funciones de control político, administrativo y jurisdiccional.

Mediante esa ley, el impacto jurídico y político de los actos congresionales repercute no solo en sede parlamentaria, sino en las relaciones institucionales con los poderes, municipios, organismos autónomos, universidades, partidos políticos, medios de comunicación, organizaciones sociales de diversa índole y ciudadanos.

Bajo esa denominación, por ley orgánica se entiende a cualquier ordenamiento que tenga por objeto regular la organización de los poderes e instituciones públicas en específico, dado que su característica principal es crear, constituir, organizar y determinar funciones públicas.6

De ahí que la ley orgánica corresponda regular la organización y funcionamiento del Poder Legislativo, creando sus órganos directivos y de gobierno, así como en general los aspectos legales que tienen que se relacionan con su funcionamiento, incluyendo a las bases y principios rectores de los actos y procedimientos que se generan, para dejar al reglamento parlamentario que los desarrolle pormenorizadamente.

1.3. Reglamento para el gobierno interior del Congreso

Otra fuente de incuestionable valor instrumental es el reglamento parlamentario, el cual tiene la característica de instituir normas de naturaleza autónoma y, a pesar de su subordinación a la Constitución, goza de cierta independencia y exclusividad sobre determinadas materias.7 El origen de esos ordenamientos tiene lugar en Inglaterra y Francia, donde se ubican los antecedentes del parlamento y la asamblea nacional, en virtud 6 Sin embargo, es dable señalar que no todas las dependencias públicas se rigen por leyes orgánicas, sino que existen algunas, como las leyes de transparencia, del tribunal de justicia administrativa, del instituto de la mujer, y de la comisión de arbitraje médico, por mencionarlas, que contienen normatividades de naturaleza organizativa.En el ámbito federal, el segundo párrafo del artículo 7º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, refiere como leyes orgánicas aquellas destinadas a dictar disposiciones necesarias que eviten que las denuncias por delitos de prensa, se encarcele a expendedores, “papeleros”, operarios y demás empleados donde hay salido el escrito denunciado, de donde se demuestra que, en algunos casos, el término “leyes orgánicas” no corresponde al objeto que le atribuye la doctrina mexicana. La misma Constitución en el artículo 73, fracción XX adopta, a su vez, otro criterio pues no atribuye el carácter de orgánicas a las leyes de organización del cuerpo diplomático y del cuerpo consular mexicano, no obstante su naturaleza organizativa. Un criterio similar se expone respecto de la ley que regula la organización de la entidad de fiscalización, según el artículo 73, fracción XXIV.De ahí que esté pendiente un replanteamiento constitucional para definir la fuerza y supremacía de la ley, diferenciando sus procedimientos de aprobación, sus contenidos normativos y su denominación.

7 Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, p. 77.

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de que hubo necesidad de regular el procedimiento de los trabajos, el orden de las discusiones, así como los derechos y obligaciones de sus miembros. Debate, procedimientos y conductas fueron las primeras materias sujetas a reglamentación que recogieron sus fuentes inmediatas, como son: la práctica o antigua costumbre, los mandamientos permanentes y ocasionales, los procedimientos para elegir la presidencia y el estatuto, cuya significación en el derecho parlamentario consiste en una propuesta aprobada por el cuerpo legislativo y sentada formalmente en un documento.8

Es por ello que la importancia del reglamento parlamentario deriva de dos motivos: 1) Por el lugar que ocupa dentro de la jerarquía de las normas, debido a que si bien no puede ser considerado como una ley formal, contiene reglas que se aplican para la tramitación y aprobación de las leyes y decretos en general; llegando inclusive a establecer con nivel reglamentario el procedimiento de reforma constitucional y de otros procedimientos especiales, como por ejemplo, el desahogo y aprobación de nombramientos de ciertos servidores públicos y la presentación y evaluación del informe de gobierno; y 2) De su regulación depende el funcionamiento y operatividad política del Congreso.

Es sabido que, según criterio jurisprudencial, “… si a un cuerpo de leyes se le denomina ‘reglamento’ pero el mismo es emitido por un Congreso local y es promulgado por el Ejecutivo del Estado, quien además, ordena su publicación, debe entenderse que tiene el carácter de >ley< tanto desde el punto de vista formal como material, pues aparte de ser un ordenamiento general, abstracto e impersonal, en su confección interviene el órgano encargado de la elaboración de las leyes y se sigue el procedimiento exigido para su validez.”9

Por tal razón se afirma que, siendo el antecedente más prístino del Congreso, el cuerpo reglamentario se ocupa a la vez de funciones múltiples y de procesos de creación, modificación y extinción de normas jurídicas, llegando el caso de que, entre éste y la Constitución, no interfiere ningún otro ordenamiento jurídico, por lo cual existe una vinculación directa, con el atributo de desarrollar los preceptos de la ley fundamental, aplicables al ámbito parlamentario.

Además de ello, conforme a su naturaleza jurídica, confiere competencias normativas a los órganos de gobierno y disciplina por medio de reglas de orden. Es así que, en virtud de que el Congreso goza de autonomía para organizar su estructura interna y asegurar el ejercicio de sus funciones,

8 Rivera Alvelais, Francisco. Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Voz: Reglamentos parlamentarios, México, 1997, p. 838-839.

9 Séptima época, pleno, informe 19186, Semanario Judicial de la Federación. Amparo en revisión 362/85.

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tiene libertad para determinar su propio reglamento.10 De igual forma, concordante con ello, de acuerdo con el artículo 58 constitucional, el reglamento parlamentario no puede ser vetado por el gobernador.

1.4 El acuerdo parlamentario

Como fuente normativa, el acuerdo parlamentario es la última de las resoluciones que con mayor frecuencia dicta el Congreso. El artículo 53 constitucional se refiere innominadamente al establecer que comprende “…todas las demás resoluciones de la Cámara que no tengan el carácter de ley o decreto”, correspondiendo al reglamento del Congreso clasificarlos en declaraciones parlamentarias (denuncias, posiciones, opiniones o peticiones), declaraciones legislativas (agenda de comparecencias de funcionarios públicos, convocatorias a foros o consultas populares, asistencia y justificaciones de inasistencias a las sesiones, distribución de competencias entre los órganos de gobierno del Congreso o la creación de comisiones legislativas especiales) y declaraciones administrativas (creación de oficinas, reparto de funciones administrativas, circulares, convenios laborales o criterios para el ejercicio de recursos presupuestales del Congreso) todos ellos tendientes a exponer, regular o interpretar actos aplicables al régimen interior del Congreso, siendo ésta su naturaleza jurídica más aceptable.11 El acuerdo expresa un conjunto de prácticas cuya influencia no sólo es determinante en los trabajos internos del Congreso, sino que llega al grado de fijar la agenda de relaciones con los poderes.

En ese tenor, corresponde al reglamento parlamentario disponer que la proposición de acuerdos parlamentarios es una facultad exclusiva de los diputados y su trámite será más expedito si fuere con solicitud de urgente y obvia resolución (art. 98.I); en cambio, si la solicitud manifiesta únicamente su turno a comisiones, entonces tendrá que dictaminarse (art. 98.II). Una vez aprobados, serán suscritos por los secretarios.12 Los acuerdos 10 Uno de los derechos básicos inherentes a cualquier asamblea es el de poder hacer sus propios ordenamientos no como requisito de orden sino, incluso, como medida de supervivencia de la propia asamblea. Esta doctrina jurídica, conocida como interna corporis acta, que es desarrollada por el derecho parlamentario alemán, asevera que la asamblea puede y debe darse a sí misma las reglas indispensables para su permanencia y funcionamiento.

11 “Se trata de normas que se determinan conforme a las prácticas vigentes, con el objeto de unificar criterios cuando no existe normatividad expresa o ésta es ambigua. En varios países se da esta figura, a través de la cual se constituyen pactos, convenios o contratos entre los grupos parlamentarios, y que se someten a la aprobación del pleno.” Véase Pedroza de la Llave, Susana Thalía, Técnica legislativa en México, Elementos de técnica legislativa, Porrúa-UNAM, 2004, p. 129.

12 El segundo párrafo del artículo 97 del citado reglamento dispone, en ese sentido que, cuando la naturaleza del acuerdo comprenda a una instancia o dependencia federal deberá remitirse invariablemente a los Diputados Federales y Senadores por Nayarit, ante el Congreso de la Unión, para su conocimiento.

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parlamentarios se publican de dos formas: en la Gaceta Parlamentaria y en el Periódico Oficial, sin embargo, surten efecto al momento de ser aprobados por la asamblea. La Constitución, en la fracción I del artículo 70, prohíbe al gobernador negarse a promulgar y ejecutar las leyes, decretos y acuerdos de la legislatura, lo cual, en cierto sentido, acentúa su eficacia autonómica.

Mediante su continua práctica, se observa que un acuerdo expedido por una legislatura puede obligar a la siguiente, siempre que no contravenga el ejercicio de la función legislativa. Sin embargo, han existido acuerdos que de plano surten efectos de validez únicamente para la legislatura que los expide. Lo cierto es que tienen una temporalidad limitada, requiriéndose, en todo caso, ser ratificados por la siguiente asamblea para mantenerlos vigentes.

1.5. Los usos y costumbres

Por último, los usos y costumbre parlamentarios pueden entenderse como la forma espontánea de creación de normas de conducta y de observancia voluntaria, sin que para su cumplimiento medie algún acto de coacción legal, ya que su fuerza radica en la práctica reiterada y constante aceptada por todos. En materia parlamentaria tienen ese carácter los discursos de apertura de sesiones, los mensajes políticos y protocolarios, la imposición de las efemérides, las denuncias de los parlamentarios sobre cuestiones políticas, los acuerdos internos sobre el funcionamiento de comisiones, la glosa y evaluación de informes, entre otros.

II. LA INTEGRACIÓN DEL CONGRESO

La Constitución federal establece las bases para la integración del Poder Legislativo de las entidades federativas, conforme a la fracción II del artículo 116. Toda Constitución estatal debe determinar el número de legisladores, atender el principio de proporcionalidad poblacional para integrar las legislaturas locales e introducir el principio de representación proporcional. Los Congresos locales funcionan en Cámara única; se integran con diputados en proporción al número de habitantes, por el sistema de mayoría relativa y por el principio de representación proporcional, además de estar prohibida la reelección para el periodo inmediato. Asimismo, los diputados son electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, y la jornada comicial deberá celebrarse el primer domingo de julio del año que corresponda, a excepción de verificarse al mismo tiempo con los comicios federales, en términos de lo dispuesto por la fracción IV del citado artículo 116.

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El número de diputados al Congreso es un tema esencialmente constitucional. Así lo dispone expresamente el artículo 26 de la carta fundamental, cuya evolución histórica muestra cómo se ha venido modificando el número de diputados miembros de las diferentes legislaturas:

De lo anterior se desprende que en lo general no se ha podido alcanzar una adecuada proporcionalidad entre el total de integrantes del Congreso y el número de habitantes en el estado. Para 1918 Nayarit contaba aproximadamente con cien mil habitantes y tenía una asamblea compuesta de quince diputados; en la actualidad son un poco más de un millón habitantes con un Congreso de treinta. Comparado con otras entidades, el principio de proporcionalidad ciudadana es actualmente alto: alrededor de un diputado por cada treinta mil habitantes. En los primeros cincuenta años de vida constitucional (1918-1975), el número de diputados al Congreso descendió considerablemente hasta llegar al mínimo permitido por la Constitución federal, pero a partir de 1978 el número fue creciendo, animado por el espíritu reformista del gobierno. El aumento de los diputados de minoría fue relativamente estable entre 1978 y 1986, a partir de entonces, por cada dos diputados electos por mayoría relativa se designa uno de minoría, proporción que parece adecuada, integrando así los

Fecha, época y número de diputados

5 febrero de 1918: No menor de 15

9 febrero de 1930: 7

26 abril de 1972: 9

18 enero de 1975: 9 más los diputados de partido

22 abril de 1978: 15 de mayoría relativa y hasta 5 de representación proporcional

28 diciembre de 1983: 15 de mayoría relativa y hasta 5 de minoría

18 febrero de 1984: 17 de mayoría relativa y hasta 5 de minoría

10 diciembre de 1986 hasta la fecha: 18 de mayoría relativa y hasta 12 de representación proporcional

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30 diputados. La ciudad de Tepic, con más de trescientos mil habitantes, concentra cinco de los dieciocho distritos de mayoría, es decir el veintiocho por ciento de los diputados electos por mayoría relativa. Algunas tendencias pugnan por disminuir el tamaño de la asamblea legislativa, al considerarla sobrerrepresentada. El problema principal del número de miembros de una asamblea legislativa no es en todo caso que la cifra promedio rebaza los valores más reales, sino que se ha convertido en un factor importante para provocar la crisis del sistema representativo, que en buena medida parte del hecho de no respetar la garantía del principio de proporcionalidad a que se refiere expresamente la fracción II del artículo 116.

Actualmente las entidades federativas con más diputados son: Estado de México, con 75; Distrito Federal, con 66; Veracruz, con hasta 60; Guerrero, con 46; Nuevo León y Oaxaca, con 42 cada una, así como Chiapas y Sinaloa, con 40, Jalisco con 39 y Campeche con 35. En cambio, los estados con una menor cantidad de diputados son: Tabasco con 31; Tamaulipas y Tlaxcala con 32; Michoacán, Morelos y Nayarit con 30; mientras que hay 29 en Hidalgo y 27 en Aguascalientes y San Luís Potosí. Por su parte, Colima, Baja California, Durango, Querétaro, Quintana Roo y Yucatán tienen 25 diputados y, por último, Baja California Sur, con 21.

¿Cuál es el tamaño ideal de la asamblea legislativa nayarita? Siendo que la propia Constitución determina el número de diputados, es de admitirse que la base poblacional representativa de cada distrito no es exactamente proporcional, toda vez que en esa decisión cuentan factores políticos y culturales determinantes. Sin embargo, es aceptable que nuestra entidad federativa haya superado integraciones congresuales irrisorias que lesionan el principio de representación popular y el derecho de los electores de contar con una institución parlamentaria representativa que cumpla las funciones encomendadas por la Constitución.

La preocupación por el tamaño de nuestras asambleas legislativas no es nueva, de ello se da cuenta en los debates del constituyente y, especialmente, en una obra clásica intitulada “La Constitución y la Dictadura”, editada en 1912, donde su autor Emilio Rabasa, expresa lo siguiente:

Es muy difícil romper las preocupaciones que origina la costumbre, y pocos habrá que no repugnen la idea de que una Legislatura deba componerse por lo menos de cincuenta diputados; pero lo cierto es que siete, quince o veinte, no forman la institución especial que se llama Congreso, sino una Comisión que sólo puede ser inútil o peligrosa. Creer que el cuerpo legislativo de un Estado, porque éste es una república pequeña, debe ser de pocos miembros, es tan extravagante como reprochar a la naturaleza que haya dotado de una dentadura cabal a los hombres de pequeña talla. La composición del órgano gubernativo no debe proporcionarse con la importancia de la República, sino con la naturaleza de la función.

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Dos características asumía la posición de Rabasa: la primera, que además de las atribuciones políticas y de la recta función de discutir las leyes, los individuos integrantes del cuerpo legislativo de las entidades federativas y, la segunda, por cuando deberían reunir caracteres, capacidades e intereses diversos, a fin de que ninguno se sobrepusiera a los demás, prevaliendo con ello la psicología de una colectividad. Entender esa filosofía es atender al sentido plural de las legislaturas.

El artículo 26 constitucional consagra las fórmulas electorales de mayoría relativa y de representación proporcional, por medio de las cuales queda integrado el Congreso, de manera que, implícitamente se determina la forma en que los votos de los ciudadanos se convierten en curules conformando así el cuerpo legislativo y, como consecuencia del comportamiento electoral y los resultados finales de las elecciones, se define también la conformación del sistema de partidos al interior del Congreso. De ahí que la lectura del artículo 26 constitucional merezca más atención a las ideas de Rabasa.

¿A quién representa la Cámara de Diputados? Representa al pueblo de manera directa pero el diseño constitucional invoca materialmente al sistema de partidos y al sistema electoral. Sobre este punto, la conformación del Congreso permite la representación de todas las fuerzas políticas no solamente aquellas que hubiere resultado triunfadora, por lo que la variable del sistema de partidos incide en la integración de una legislatura y en su función representativa.

Ello nos lleva a responder que el Congreso representa los intereses generales del estado, sin importar el tamaño de los distritos territoriales ni el resultado de los votos obtenidos por cada partido político reflejado en las curules, al fin de cuentas la representación política no se manifiesta como una preferencia electoral, sino como una función del estado a través del órgano legislativo.

Para tales efectos, el sistema electoral para elegir a los miembros del Congreso nayarita es mixto, pues asimila dos vías: la de mayoría relativa y la de representación proporcional destinada a las minorías a fin de designar 18 y hasta 12 diputados, respectivamente, para un total de hasta 30. La primera vía es dominante y la segunda complementaria, aunque pueden ser menos de 12 diputados por lista, y por lo tanto no necesariamente alcanzar los 30 legisladores en total.

La doctrina electoral aduce que el principio de mayoría relativa consiste en asignar una de las curules al candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos en cada uno de los distritos electorales en que se divide el territorio del estado. La característica principal de este sistema es la de fincar una victoria electoral por una simple diferencia aritmética de votos. En cambio, la representación proporcional es el principio de asignación de

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curules por medio del cual se atribuye a cada partido o coalición un número de diputaciones proporcional al número de votos emitidos a su favor; este sistema no es puro, sino que se combina con el de mayoría para dar mayor representatividad a las corrientes políticas minoritarias relevantes.

A pesar de la libertad de configuración que la Constitución federal en su artículo 116, fracción II, otorga a las entidades para desarrollar el principio de representación proporcional, tomando en cuenta la abundancia de criterios doctrinarios que existen para desarrollar dicho principio electoral, se pone de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma en que las Legislaturas locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales, en este sentido, el Pleno de la Corte con el afán de otorgar cuando menos unas bases para que los Constituyentes locales desplieguen dicho principio, señala como bases generales que deberán tomarse en cuenta por las Legislaturas de los Estados, las siguientes: Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale; Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados; Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación; Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes; Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales; Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre representación; y Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación. En este sentido la Suprema Corte en la tesis de Jurisprudencia P./J. 69/98, consultable en la página 189, del tomo VIII, de Noviembre de 1998, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, de rubro: MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.

De esa manera, en la vía del principio de mayoría relativa, la fórmula que obtenga el triunfo se queda con todo; las posibilidades alternativas de la elección se limitan únicamente a las propuestas de fórmulas de propietario y suplente en cada uno de los 18 distritos en que se divide electoralmente el estado de Nayarit. En cambio, en la vía del principio de representación proporcional el triunfo es compartido; las posibilidades del ciudadano para elegir diputados son más amplias y los partidos son los que proponen listas de candidatos que, en el caso, será de hasta doce.

Este sistema mixto con predominio mayoritario ha pretendido alcanzar un equilibrio en la integración y funcionamiento del Congreso. Sin embargo, las repercusiones del sistema electoral resultan más complejas de lo que a simple vista no advierten quienes se inclinan por imponer alguna de

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las dos fórmulas con exclusión de la otra: la inequidad de los triunfos por mayoría con estabilidad de partidos y la pulverización de minorías con nuevos actores políticos, así como el comportamiento a posteriori en el caso de coaliciones electorales que actúan sin reglas orgánicas al interior de las asambleas legislativas.

Cabe señalar que mediante una reforma constitucional y legal se estableció que a ningún partido político o coalición se le podrán asignar por ambos principios más de dieciocho diputados del total de hasta treinta, con lo cual los diputados de un partido no podrán, por sí solos, aprobar resoluciones cuando se exija votación calificada.13 Al efecto, tendrán que coaligarse o buscar el consenso dos o más fuerzas parlamentarias.

Esta doble vía tiene sustento en el primer párrafo de la fracción II del artículo 116 de la Ley Fundamental ya que establece un sistema de proporcional entre el número total de habitantes (incluidos los de edad ciudadana) con el número de miembros correspondiente a una asamblea legislativa, proporcionalidad que está lejos de ser alcanzada porque arroja sub-representación o sobre-representación en muchos de los Congresos estatales. En relación a ello, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, producto de la acción de inconstitucionalidad 15/2003, dictó la tesis de jurisprudencia número 74/2003, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XVIII, diciembre de 2003, de rubro y texto:

MAyORíA RELATIVA y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL PORCENTAJE qUE DEBE CORRESPONDER A CADA UNO DE ESOS PRINCIPIOS, NO DEBE ALEJARSE SIGNIFICATIVAMENTE DE LAS BASES GENERALES ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Ante la falta de disposición constitucional expresa que imponga a las entidades federativas reglas específicas para combinar los sistemas de elección conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, es decir, el porcentaje que debe corresponder a cada uno de estos conceptos, debe tomarse como parámetro el que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 52 para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, que se conforma por trescientos diputados electos según el principio de mayoría relativa y doscientos según el de representación proporcional, esto es, en un sesenta y cuarenta por ciento, respectivamente. Por tanto, las Legislaturas Estatales, dentro de la libertad de que gozan, habrán de ponderar sus propias necesidades y circunstancias políticas a fin de establecer el número de diputados pertinente, con base en los citados principios, pero sin alejarse significativamente de las bases generales previstas en la Ley Fundamental, a fin de evitar la sobrerrepresentación de las mayorías y la subrepresentación de las minorías, o viceversa.

13 Véase Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado de Nayarit del 18 de agosto de 2010. La disposición referida es la fracción III del artículo 21 de la ley electoral vigente.

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Si el Poder Legislativo, por su naturaleza política, lleva a cabo funciones representativas, una integración adecuada de sus miembros hará que la producción de leyes y el ejercicio de las diferentes atribuciones que la Constitución le reserva, contribuyan de manera más eficaz al desarrollo económico, social y cultural.

III. ORGANIzACIÓN y FUNCIONAMIENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

El artículo 25 constitucional señala que el Poder Legislativo se deposita en una asamblea que toma el nombre de Congreso, consagrando así el sistema unicameral democrático del estado de Nayarit.14

La asamblea es única: el máximo órgano legislativo donde se discuten y aprueban las leyes y se llevan a cabo funciones de control parlamentario. Tiene el carácter de órgano colegiado y deliberativo y se rige por los principios de libertad e igualdad entre sus miembros, de suerte que los diputados contarán con la información y los servicios que requieran para el cumplimiento de sus funciones, así como con un estatuto de garantías parlamentarias.

Un primer elemento que asegura la funcionalidad de la asamblea es el lugar de residencia habitual, es decir la sede parlamentaria que, de acuerdo con el artículo 24 constitucional, lo será la ciudad de Tepic, capital del estado, salvo algún cambio temporal.

Integrada la asamblea, es necesario asegurar que los diputados se presenten personalmente en la sede parlamentaria a las sesiones de instalación y apertura para completar el “quórum”, sin duda otro elemento que sirve para validar y legitimar la asistencia y resoluciones que se dicten en una sesión.

Si tenemos que la asamblea se compone de hasta 30 diputados, requerirá para sesionar cuando menos la asistencia de 16, que son la mayoría de sus integrantes. Por su parte, cuando el Congreso aprueba reformas constitucionales, declara el juicio político o la procedencia penal, la suspensión o desaparición de Ayuntamientos, o bien la revocación del mandato de sus integrantes, así como los distintos nombramientos o la autorización del cambio de residencia de los poderes constitucionales, 14 A dicha asamblea se le identifica de diferentes maneras: legislatura, nombre con el que se designa el número progresivo que corresponde a una asamblea legislativa para desarrollar sus funciones por el periodo de tres años que comprende su ejercicio constitucional; Cámara de Diputados, que alude al lugar donde se llevan a cabo las funciones legislativas del cuerpo colegiado; asamblea legislativa, empleada también como sinónimo; Congreso Constituyente, Asamblea Constituyente, Constituyente Permanente y órgano reformador o revisor, que se emplean para denotar las funciones constituyentes, y por último se le conoce también universalmente como parlamento, término que se ha venido utilizando con mayor frecuencia para connotar la representación legislativa con un sentido más amplio.

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entonces el quórum de asistencia tendrá que responder al quórum de votación calificada que para esos casos se requiere.

Es sabido que el Congreso local renueva a sus miembros cada tres años, contado del 18 de agosto al 17 de agosto de los años respectivos. Los periodos ordinarios de sesiones se encuentran previstos en el artículo 36 constitucional: uno que contará desde el 18 de agosto hasta el 17 de diciembre, pudiendo prorrogarse hasta el 30 del mismo mes; y otro que comenzará el 18 de febrero terminando el 17 de mayo, pudiendo también prorrogarse hasta el 30 del mismo mes. En la última parte de dicho precepto se establece que, durante los recesos, pueden efectuarse sesiones extraordinarias.

Por su parte, el periodo de una legislatura se divide en tres años legislativos y cada año, a su vez, en dos periodos ordinarios de sesiones. Con esta medida se propicia una mejor organización del trabajo legislativo, a fin de que el Congreso, tal como señala el artículo 37 constitucional, emita preferentemente las resoluciones que van a regir en el año fiscal. La legislatura entra en receso al clausurarse los periodos ordinarios. Los periodos de receso, que igualmente serán dos por año legislativo, tienen como finalidad que los diputados cumplan las obligaciones de representación y gestión en sus distritos. De esta manera el Constituyente se inclinó por distribuir anualmente las labores de los miembros del Congreso en dos tipos de actividades: las eminentemente colegiadas para desahogar las funciones legislativas, fiscalizadoras y de control, y las de carácter individual con fines de gestión y procuración sociales.

Una organización adecuada del cuerpo legislativo, es otro elemento indispensable para su funcionamiento. Esta organización se traduce en una estructura administrativa con órganos de gobierno representativos de la pluralidad de la asamblea y con recursos humanos, técnicos, materiales y financieros. La estructura técnica y administrativa del Congreso se integra por la Secretaría General, la Oficialía Mayor, la Contraloría Interna y el Órgano de Fiscalización Superior, siendo la Comisión de Gobierno la autoridad administrativa inmediata.15

15 Véase Madero Estrada, José Miguel, La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit, Comentada, 2010. En efecto, dicho ordenamiento señala: El proceso legislativo, la investigación y elaboración de los estudios legislativos, así como la asistencia y seguimiento de los asuntos jurídicos del Congreso se llevarán a cabo a través de la Secretaría General, cuyo titular se denominará Secretario General. La Secretaría tiene la estructura siguiente: Dirección de Proceso Legislativo, de la cual depende la Coordinación de Apoyo Parlamentario, la Coordinación de la Crónica Parlamentaria y el Departamento de Control Documental y estadística Parlamentaria; Dirección de Asuntos Jurídicos; Dirección de Investigación Legislativa, de la cual depende la Coordinación de Informática Legislativa y el Departamento de Biblioteca y Archivo (art. 78). La Oficialía Mayor es la dependencia encargada de la gestión financiera y administrativa del Congreso, que contará con la siguiente estructura: Dirección de Administración; Tesorería; Unidad de Capacitación y Formación Permanente; Departamento de Recursos Humanos y Departamento de Recursos Materiales y Servicios Generales (art. 80). La Contraloría Interna es la dependencia competente para recibir las quejas, realizar investigaciones, auditorias y la aplicación de los procedimientos y sanciones inherentes a

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La asamblea tiene un funcionamiento de diferente naturaleza legislativa, y una forma de distinguirlas es conociendo los diferentes productos normativos que emite, ya que siendo el mismo órgano congresional en el tiempo, sus labores institucionales arrojan diversos resultados legislativos, como enseguida se expresa:

Funciones de la asamblea

las responsabilidades administrativas de los servidores públicos del Congreso, misma que contará con la estructura siguiente: Departamento de Auditoría Financiera; y Departamento de Auditoría Operacional y Administrativa. La Contraloría dependerá técnicamente de la Comisión de Hacienda, Cuenta Pública y Presupuesto en los términos de la ley, debiendo presentar un informe trimestral sobre el cumplimiento de sus funciones (art. 82).

Naturaleza de la función Producto que emite la Asamblea

Constituyente originario local Elabora y promulga la Constitución Política del Estado Libre y Soberano

Constituyente reformador local

Aprueba o desecha las adiciones o reformas a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano, junto con los Ayuntamientos

Constituyente reformador federal

Aprueba o desecha las adiciones o reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Legislación federal

Presenta iniciativas de ley que sean de la competencia federal ante el Congreso de la Unión e interviene en el proceso de creación de estados dentro de los límites de los ya existentes.

Legislación ordinaria Emite leyes, decretos y acuerdos de la competencia estatal

De control como órgano de investigación, verificación, fiscalización, investigación, nombramiento e información

Resuelve juicio político, declara la procedencia penal, hace nombramientos y ratificaciones, concede licencias y renuncias, forma comisiones de investigación, recibe y evalúa informes, fiscaliza y revisa la cuenta pública.

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Las primeras tres funciones antes descritas son fundamentales, ya que los productos normativos que se emiten poseen mayor rango y no pueden de ser modificados por el legislador ordinario. Por su parte, las funciones legislativas comunes se basan en las facultades y competencias señaladas en los artículos 71.III, 73.III, 121.I y 124 de la Constitución federal. En cambio, las funciones de control tienen la característica de que el producto no consiste en la forma de una norma jurídica, sino que los actos serán de naturaleza política, administrativa o fiscalizadora.16

IV. ÓRGANOS DE GOBIERNO POLíTICO-ADMINISTRATIVOS

La asamblea cuenta con órganos de dirección o gobierno, de administración y control, y de resolución jurisdiccional. En el orden político-administrativo, los órganos internos del Congreso son: 1. La Comisión de Gobierno Legislativo, y 2. La Diputación Permanente. A su vez, en el orden de las actividades legislativas existen: a) La mesa directiva; b) Las comisiones ordinarias y especiales; y c) Los grupos parlamentarios.

1. La Comisión de Gobierno Legislativo está integrada por un presidente quien será el coordinador del grupo parlamentario con mayor número de diputados; tantos vicepresidentes como grupos parlamentarios existan en la legislatura; los vocales que serán aquellos diputados con representación unitaria en la legislatura y un secretario, todos ellos nombrados por la asamblea.

Este órgano coadyuva a optimizar el ejercicio de las funciones legislativas, políticas y administrativas de la Cámara de Diputados y sus acuerdos serán por votación ponderada en atención al porcentaje que corresponde al número de diputados de cada partido.

Sus atribuciones más importantes son de carácter político y administrativo: representar la pluralidad de los partidos políticos acreditados; conducir las relaciones políticas de la legislatura; impulsar acuerdos a fin de agilizar el trabajo legislativo; decidir acerca del proyecto de presupuesto anual del Congreso y presentarlo al titular del Ejecutivo para su integración en el proyecto de presupuesto de egresos; elaborar la propuesta del plan de desarrollo institucional; además de proponer al pleno de la Cámara la designación del secretario general, del oficial mayor y del 16 Ahora bien, se tiene presente que en la Ley Orgánica antes citada, fue introducido un título octavo sobre la planeación institucional, particularmente el plan de desarrollo institucional como un documento rector en materia de planeación legislativa y administrativa, para el mejor desempeño de las atribuciones que corresponden a la asamblea legislativa. Así, la agenda legislativa, además de las políticas de modernización, difusión y vinculación institucional y social, serán los aspectos básicos del sistema de planeación, con lo cual las funciones de la asamblea se fortalecen.

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contralor interno del Congreso. Coadyuva con la Comisión de Hacienda en el nombramiento del auditor general del Órgano de Fiscalización.

El presidente de la Comisión de Gobierno Legislativo ejerce la representación jurídica del Congreso en todos los juicios y asuntos en que éste fuere parte y podrá delegarla en los términos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso. El primer vicepresidente, que será el coordinador de la segunda fuerza política, suplirá las ausencias del presidente y coadyuvará en el ejercicio de sus funciones.

La estructura administrativa de la Comisión de Gobierno se integra por las unidades de transparencia, gestión social, de relaciones públicas y eventos, de asesores y la de comunicación social.

2. La Diputación Permanente coordina la preparación de los asuntos legislativos y da seguimiento al trámite administrativo. Dicho órgano funciona únicamente cuando el Congreso está en receso.

Se integra con diez diputados, de entre los cuales se elige una mesa directiva compuesta por un presidente, un vicepresidente, un secretario y un vocal, los dos últimos con sus respectivos suplentes. A dicho pleno se incorporan también representantes de los grupos parlamentarios o partidos políticos acreditados en la Cámara, con voz pero sin voto, con lo cual se respeta la pluralidad política de la legislatura en turno. Además de convocar a sesiones extraordinarias, conforme el artículo 60 constitucional, ejerce funciones de carácter político y administrativo.

Por lo que respecta a los órganos internos que cumplen funciones legislativas, se encuentran:

a). La mesa directiva del Congreso, que se integra con un presidente, un vicepresidente y dos secretarios, éstos últimos con sus respectivos suplentes, eligiéndose mediante el sistema de mayoría en votación por fórmulas o en actos separados. El presidente y el vicepresidente durarán en sus cargos un mes, pudiendo ser reelectos en el mismo periodo ordinario de sesiones. Los secretarios durarán en su cargo el periodo ordinario para el que fueron electos.

A la mesa directiva corresponde conducir las sesiones de la Cámara y asegurar el debido desarrollo de los debates, discusiones y votaciones del pleno, respetando los principios de imparcialidad y objetividad. Tiene como atribuciones asegurar el adecuado desarrollo de las sesiones; realizar, por conducto del presidente, la interpretación de las normas del reglamento y de los demás ordenamientos, así como para la adecuada conducción de la sesión. Como órgano colegiado, adopta sus decisiones por consenso o, de no haberlo, por la mayoría absoluta de sus

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integrantes. En caso de empate, el presidente de la mesa tiene voto de calidad. A los miembros de la mesa directiva les está prohibido negarse a firmar las resoluciones aprobadas por la asamblea, y el secretario general del Congreso asiste a las reuniones únicamente con voz informativa, quien preparará los documentos necesarios para las mismas, levantará el acta correspondiente y llevará el registro de los acuerdos que se tomen.

Entre las atribuciones y obligaciones del presidente de la mesa directiva destacan las de dirección del procedimiento legislativo en su carácter de jefe de la asamblea para citar, abrir, presidir, suspender y clausurar las sesiones; las de orden y atención a las labores de la Cámara; las de mando para disponer de la fuerza pública a fin de proteger las inmunidades parlamentarias; las disciplinarias; las propiamente administrativas; las de representación y las de información.

b). El sistema de comisiones, a su vez, permite una división del trabajo para elaborar los estudios, realizar las deliberaciones y los consensos relacionados con una iniciativa de ley, decreto o acuerdo. Asimismo, fomenta la especialización requerida por la cantidad de proyectos que ocupan las labores legislativas, integrando grupos específicos para el estudio de las iniciativas. Si bien es cierto que el trabajo en comisiones suele girar en grupos pequeños de diputados (entre tres y cinco en promedio), también lo es que fomenta la participación más activa en los asuntos por decidir, ya que las intervenciones de los congresistas pueden impactan en el trámite legislativo. Nuestro sistema de comisiones no es decisional, porque esos grupos de trabajo no tienen facultad de dictar resoluciones, sino de proponer proyectos que corresponde aprobar al Congreso.

Las comisiones ordinarias son 23: Gobernación y Puntos Constitucionales; Investigación Legislativa; Justicia y Derechos Humanos; Asuntos Indígenas; Hacienda, Cuenta Pública y Presupuesto; Educación y Cultura; Trabajo y Previsión Social; Salud y Seguridad Social; Administración y Políticas Públicas; Desarrollo Económico y Social; Asuntos Agropecuarios, Forestales y Mineros; Industria, Comercio y Turismo; Obras, Comunicaciones y Transportes; Asuntos Municipales; Seguridad Pública y Sistemas de Protección Civil; Desarrollo Urbano y Vivienda; Ecología y Protección al Medio Ambiente; Niñez, Juventud y Deporte; Equidad, Género y Familia; Asuntos Migratorios, Gestoría Social y Grupos Vulnerables; Asuntos Pesqueros y Desarrollo Acuícola; la de

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Transparencia e Información Gubernamental y la de Ciencia, Tecnología e Innovación.

De igual manera se prevén cuatro comisiones especiales: Gran Jurado, en sus secciones instructora y enjuiciamiento; Suspensión o Desaparición de Ayuntamientos; Condecoraciones, Ceremonial y Protocolo; y las de Investigación.

c). Los grupos parlamentarios son las formas de organización de los diputados para realizar tareas específicas en la Cámara, coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo, expresar las corrientes políticas y de opinión presentes en el Congreso y facilitar la participación de los diputados para el cumplimiento de sus atribuciones legislativas.

Los diputados electos bajo el emblema de un mismo partido político o coalición electoral podrán constituir un solo grupo parlamentario, requiriéndose dos o más diputados para su integración. En caso de que por un partido político sólo haya sido electo un diputado, éste tendrá el carácter de representación parlamentaria. Dicha representación podrá conservarse mientras no se adhiera a un grupo constituido o forme un grupo parlamentario de carácter coaligado con otros diputados.

Deberá ser al inicio de cada legislatura cuando presenten a la mesa directiva de la Cámara el acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse en grupo parlamentario, especificando la lista de sus integrantes, firmas y el partido o coalición a que corresponda, así como el nombre del diputado coordinador, el cual se elegirá de acuerdo con los documentos básicos respectivos. Si en el curso de la legislatura se modificasen los grupos parlamentarios acreditados para conformar nuevos, esta situación deberá ser conocida y aprobada por la Comisión de Gobierno Legislativo, notificando al pleno del Congreso.

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V. BIBLIOGRAFíA

Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, p. 77.

Carpizo, Jorge, Diccionario de Derecho Constitucional, Voz, Fuentes de la Constitución y del derecho constitucional, Miguel Carbonell (Coord.), Porrúa, UNAM, México, 2002, pp. 251-252.

Madero Estrada, José Miguel, La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit, Comentada, Poder Legislativo, Nayarit, Centenario de la Revolución y Bicentenario de la Independencia, 2010.

Pedroza de la Llave, Susana Thalía, Técnica legislativa en México, Elementos de técnica legislativa, Porrúa-UNAM, 2004, p. 129.

Rivera Alvelais, Francisco. Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Voz: Reglamentos parlamentarios, México, 1997, p. 838-839.

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ELEMENTOS DEL SISTEMA ELECTORAL DEL CONGRESO

DE LA UNIÓN1Aldo Rafael MEDINA GARCíA*

Irina Graciela CERVANTES BRAVO**

SUMARIO: I. Introducción. II. Concepto y elementos del sistema electoral. III. Breves antecedentes del Poder Legislativo mexicano. IV. Sistema electoral de la Cámara de Diputados. V. Sistema electoral de la Cámara de Senadores. VI. Comentarios finales. VII. Fuentes de consulta.

I. INTRODUCCIÓN

El pasado uno de julio de 2012 se renovó a los integrantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo en el ámbito federal; de tal suerte que se eligió al nuevo Presidente de la República y también se determinó por completo la conformación de la Cámara de Diputados y la de Senadores. Esto constituye un acontecimiento de suma importancia para la vida democrática de nuestro país, a la par que se actualizan y se ponen en marchas supuestos constitucionales y legales para dar cause a la participación de las diversas fuerzas políticas que se presentan como opción para integrar los órganos representativos y de toma de decisiones del Estado. En este contexto político-constitucional creemos oportuno hacer un breve ejercicio para desentrañar el sistema electoral que determina la composición de nuestro órgano legislativo, pues no podemos soslayar que el Parlamento se ha convertido en una de las variables más importantes de la democracia y, junto con los partidos políticos, los sistemas electorales, el sufragio universal y la coordinación entre los poderes del Estado, son elementos consustanciales a la representación política en que se fundamenta el actual Estado democrático. El estudio de los sistemas electorales implica el acercarse a una vertiente del Derecho Electoral que se encarga * Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Docente-Investigador en la Unidad Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Nayarit. Candidato a Investigador Nacional y perfil PROMEP. Coordinador del Programa de Maestría en Derecho incluido en el Programa Nacional de Posgrados de Calidad.** Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Docente-Investigadora en la Unidad Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Nayarit. Candidata a Investigador Nacional y Perfil PROMEP. Coordinadora del Programa del Doctorado Interinstitucional en Derecho incluido en el Programa Nacional de Posgrados de Calidad.

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exclusivamente de establecer las formas para convertir la decisión de los ciudadanos, que expresó a través del sufragio, en puestos en los órganos de representación del Estado. Así pues, en las siguientes líneas no tenemos más objetivo que desentrañar los procedimientos que la Constitución y las normas, propiamente electorales, establecen para conformar el órgano parlamentario mexicano o, como le denomina la Constitución, Congreso General.

II. CONCEPTO y ELEMENTOS DEL SISTEMA ELECTORAL

Si pretendemos conocer, analizar y reflexionar en torno al sistema electoral del Congreso de la Unión o General, como indistintamente le denomina la Constitución, es imprescindible traer a cuenta algunos de los conceptos que sobre el tema han vertido algunos estudiosos. Recordemos a Joseph M. Vallés y Agustín Bosch para quienes el sistema electoral es el conjunto de elementos normativos y sociopolíticos que configuran el proceso de designación de titulares de poder, cuando este proceso se basa en preferencias expresadas por los ciudadanos de una determinada comunidad2. Estos autores analizan el sistema electoral desde una doble perspectiva: la jurídica y la politológica; desde la perspectiva jurídica, identifica las normas de distinto rango que se aplican al proceso electoral, siendo estas, constitucionales, legales e incluso reglamentarias; pero además, encuentran inminente observar el sistema electoral desde una perspectiva politológica; es decir, atendiendo a los elementos que resultan de la experiencia acumulada por los actores que operan en el escenario electoral: partidos, candidatos, los propios votantes.

Dieter Nohlen define los sistemas electorales como: el modo según el cual el elector manifiesta por medio del voto el partido o el candidato de su preferencia, y según el cual esos votos se convierten en escaños. Los sistemas electorales regulan ese proceso mediante el establecimiento de la distribución de las circunscripciones, de la forma de candidaturas, de los procesos de votación y de los métodos de conversión de votos en escaños3. Desde el punto de vista técnico y en el mismo sentido que Nohlen, el politólogo Francesc Pallarés Porta, conceptualiza el sistema electoral dentro de las democracias representativas como el mecanismo de traducción de votos en escaños que se utiliza para determinar la configuración política de las instituciones, es decir, de elección de representantes en ellas y de apoyo a unas orientaciones

2 Vallés Casadevall, Joseph M., y Bosch Guardella, Agustí, Sistemas electorales y gobierno representativo, Ariel, Barcelona, 1997, p.33.

3 Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, 2ª edición, Fondo de Cultura Económica, México, 1998, p. 35.

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para la actividad política4. Partiendo de la perspectiva eminentemente técnica, coincidimos con Nohlen y Pallarés cuando circunscriben el concepto de sistema electoral al procedimiento a través del cual se convierten los votos de los ciudadanos en escaños, pero no podemos ignorar lo que Vallés y Bosch han denominado la “perspectiva politológica o sociopolítica” que dota de características peculiares e incluso únicas a cada sistema electoral y, con ello, nos referimos a la estructura de los partidos, la cultura política dominante, la distribución de los recursos económicos, entre otros. Por tanto los componentes de un sistema electoral varían históricamente de un Estado a otro, pues aún cuando se trate de normas legales idénticas estas no desempeñarán las mismas funciones, ni producirán los mismos efectos cuando se combinen con situaciones sociopolíticas diferentes. Aunque resultaría realmente interesante un estudio del sistema electoral desde una perspectiva más amplia, como podría ser desde el ámbito sociopolítico, este no es el lugar adecuado para intentar semejante empresa; por tanto, nos limitaremos a estudiar las normas constitucionales y legales que delinean el sistema electoral del Congreso General, para lo cual nos basaremos en aquellos elementos que los estudiosos han coincidido identificar al estudiar los sistemas electorales, estos son: a) la circunscripción electoral, b) el tipo de voto, c) la fórmula electoral y, d) la barrera mínima.

III. BREVES ANTECEDENTES DEL PODER LEGISLATIVO MEXICANO

En México encontramos el primer antecedente constitucional del Poder Legislativo en la Constitución de 1824. En ella se estableció como forma de Estado la República federal, una forma de gobierno presidencial y un poder legislativo dividido en dos cámaras, la de Diputados y otra de Senadores; esta última copiada de la experiencia Norteamericana en que se adoptó el Senado como la cámara de representación de los nuevos Estados integrados en la federación, por lo que no es extraño que en la tradición constitucional se haya identificado el bicameralismo con el sistema federal. Así pues, la Constitución de 1824 ordenó que los Senadores serían elegidos, por mayoría de votos, por las legislaturas de los Estados. Debemos decir que se han alzado voces para negar la vinculación entre la forma de Estado y la existencia del Senado, o de una segunda cámara; pues en la experiencia mexicana, las dos constituciones centralistas, la de 1836 y 1843, mantuvieron el bicameralismo, aunque claro está, el Senado no tenía la representación de los estados al no existir estos como tales.

La Constitución de 1857 rompió con la tradición bicameral al depositar el Poder Legislativo en una sola Cámara, suprimiendo el Senado, ya que los liberales veían en dicha Cámara una trinchera de la aristocracia 4 Pallarés Porta, Francesc, Sistemas electorales y sistema de partidos, en Parlamento y sistema electoral, coord. Por Francesc Pau I Vall, Aranzadi, Pamplona, 1999, p. 62.

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conservadora. Al ser instaurado el unicameralismo por los Constituyentes de 1857, el sistema político se constituyó con un Poder Legislativo fuerte y un Ejecutivo débil, con lo que se configuró lo que algunos han llamado un gobierno semipresidencial o un “parlamentarismo aproximado” pues el Ejecutivo era elegido por el Congreso constituido en Colegio Electoral y, además, el primero debía someterse al segundo.

En 1867 fue promovido el reestablecimiento del Senado, pero esto fue logrado hasta 1874 por el entonces presidente Sebastián Lerdo de Tejada, con lo que se reinstaura en nuestro sistema legislativo el bicameralismo según el modelo norteamericano, compuesto por una Cámara de Diputados que se elegían proporcionalmente de acuerdo con la población del país y una Cámara de Senadores que representaba igualitariamente a los Estados, con dos miembros por cada uno de ellos y también con dos por la ciudad capital. La Constitución de Querétaro de 1917, aún vigente, ratificó el sistema presidencial y el bicameralismo en la composición del Poder Legislativo. El artículo 50 de la Constitución y el 1 de la Ley Orgánica del Congreso General, establecen que “el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores”.

La composición bicameral del Congreso de la Unión implica necesariamente la existencia de un sistema electoral diferenciado para la composición de cada Cámara; el artículo 52 constitucional y el párrafo primero del artículo 11 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen que la Cámara de Diputados se integra con quinientos diputados, de los cuales trescientos son electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales; y doscientos diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. Además la duración del cargo de Diputado es de tres años y no pueden sus miembros ser reelectos para el periodo inmediato; la edad mínima requerida para formar parte de esta Cámara es de 21 años.

Sin perjuicio de que en lo subsiguiente dedicaremos especial atención al sistema electoral del Senado y la participación que han tenido en dicha cámara las minorías; por ahora, creemos oportuno decir que desde 1917 y hasta 1993 estuvo integrado por dos representantes de cada entidad federativa y el Distrito Federal, por lo que la composición ha variado conforme a la modificación de las parte integrantes de la federación; así, en 1949 se componía de cincuenta y ocho senadores, en 1952 por sesenta y, en 1976 por sesenta y cuatro senadores. En agosto de 1996 se reformó el artículo 56 de la Constitución para establecer una composición de 128 senadores que son electos bajo distintos principios, el de mayoría, el proporcional y el de la primera minoría resultante de la votación mayoritaria.

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Los parlamentos, sin importar la forma de gobierno, son una constante en los actuales Estados democráticos. En México, tenemos un sistema de gobierno presidencial, y de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, actualmente vigente, “es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal...” Por regir en México un sistema presidencial, el parlamento no se inmiscuye en la formación del gobierno, no obstante, en su seno se ejercen funciones de control, jurisdiccionales, legislativas, financieras, entre otras; en este orden de ideas, resulta de vital importancia el estudio del sistema electoral que permite que el voto de los ciudadanos expresado a favor de determinado candidato o partido se convierta en escaños, que serán ocupados por personas físicas que representarán la voluntad de sus electores, o como dice la propia constitución “representarán al pueblo”.

Siempre que se pretende analizar o estudiar un órgano del Estado como es el Congreso General, sin duda, no podemos prescindir de mirar hacia atrás y recordar sus orígenes. Tenemos que recordar la Revolución Francesa de 1789 y la Americana de 1787, ya que fueron estas las que originaron un vuelco en la forma de concebir el Parlamento, pues se da paso a participar en ellos, no sólo a las clases dominantes.

En México encontramos el primer antecedente constitucional del Poder Legislativo en la Constitución de 1824, en ella se estableció como forma de gobierno la república, una forma de Estado federal, un sistema presidencial, y un Poder Legislativo dividido en Cámara de Diputados y de Senadores; esto último influenciado por la Constitución Norteamericana. De manera tradicional se ha identificado al bicameralismo con el federalismo, la Constitución de 1824 ordenó que los Senadores serían elegidos por las legislaturas de los Estados, por mayoría de votos; no obstante, se han esgrimido diversos argumentos para contradecir dicha vinculación, pues las constituciones centralistas de 1836 y 1843 mantuvieron el bicameralismo, claro esta, que en estos momentos el Senado no tenía la representación de los Estados al no existir estos como tales.

La Constitución de 1857 rompió con la tradición bicameral al depositar el Poder Legislativo en una sola Cámara, suprimiendo el Senado, ya que los liberales veían en dicha Cámara una trinchera de la aristocracia conservadora. Al ser instaurado el unicameralismo por los constituyentes de 1857, el sistema político se constituyó con un Poder Legislativo fuerte y un Ejecutivo débil, con lo que se configuró lo que algunos han llamado un gobierno semipresidencial o un “parlamentarismo aproximado” pues el Ejecutivo era elegido por el Congreso constituido en Colegio Electoral y, además, el primero debía someterse al segundo.

En 1867 fue promovido el reestablecimiento del Senado que fue logrado

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hasta 1874 por el entonces presidente Sebastián Lerdo de Tejada, con lo que se reinstaura en nuestro sistema legislativo el bicameralismo según el modelo norteamericano, compuesto por una Cámara de Diputados que se elegían proporcionalmente de acuerdo con la población del país y una Cámara de Senadores que representaba igualitariamente a los Estados, con dos miembros por cada uno de ellos y también con dos por la ciudad capital.

La Constitución de Querétaro de 1917 ratificó el sistema presidencial y el bicameralismo en la composición del Poder Legislativo. El artículo 50 de la Constitución y el 1 de la Ley Orgánica del Congreso General, establecen que “el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores”.

La composición bicameral del Congreso de la Unión, implica necesariamente, la existencia de un sistema electoral diferenciado para la composición de cada Cámara; por lo que en las siguientes páginas abordaremos el tema central y que ha motivado este trabajo.

IV. SISTEMA ELECTORAL DE LA CAMARA DE DIPUTADOS

El artículo 52 constitucional y el párrafo primero del artículo 11 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen que la cámara de diputados se integra con quinientos diputados, de los cuales trescientos son electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales; y doscientos diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. Además la duración del cargo de Diputado es de tres años y no pueden sus miembros ser reelectos para el periodo inmediato; la edad mínima requerida para formar parte de esta Cámara es de 21 años.

Para entender con más detalle el sistema electoral empleado para integrar la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión acudiremos al análisis de tres de los elementos que los teóricos han identificado como elementos de todos sistema electoral, nos referimos a la circunscripción, a la barrera electoral y a la fórmula electoral.

4.1. La circunscripción

Como asentamos con antelación, la circunscripción es el territorio,

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grande o pequeño, en el cual los votantes son convocados para designar a sus representantes. Según Dieter Nohlen, “la distribución de las circunscripciones electorales es de importancia vital para las oportunidades electorales de los partidos políticos”.5

Si atendemos a la cantidad de escaños que le corresponden a cada circunscripción, podemos identificar dos tipos de estas:

Circunscripción uninominal.- cuando sólo se cubre un escaño en toda la circunscripción, en este caso sólo es posible aplicar el principio de decisión por mayoría.

Circunscripción plurinominal.- cuando se van a elegir varios representantes o escaños, aunque en esta categoría se enmarcan todas las circunscripciones con más de un escaño a elegir.

Se puede argumentar que los distritos o circunscripciones uninominales facilitan una más estrecha relación entre los electores y elegidos; mientras que las circunscripciones plurinominales suponen una relación más distante entre los elegidos y los votantes.

Para la elección de los diputados que integran la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, se emplean los dos tipos de circunscripción arriba indicados; es decir, para la elección de los trescientos diputados por mayoría relativa se emplea el sistema de distritos electorales uninominales, y para los restantes el de representación proporcional. El artículo 53 de la Constitución señala que “la demarcación territorial de los trescientos distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados...”, además, dicho artículo establece que “la distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población...”, y en su última parte, se establece una prima para las entidades federativas, pues “en ningún caso la representación de un Estado puede ser menor de dos diputados”.

Como se desprende del párrafo anterior, es intención del legislador constitucional, el establecer una composición homogénea de los trescientos distritos, para mejor comprensión supongamos que actualmente en México la población total asciende a cien millones de habitantes (dato que no se aleja mucho de la realidad), y por tanto queremos determinar cual sería el número de habitantes que deberían integrar cada uno de los trescientos distritos electorales uninominales, para ello como establece la propia Constitución, tenemos que dividir la población total entre los trescientos distritos electorales.

100,000,000 / 300 = 333,333.33

5 Nohlen, Dieter, Op. cit., p. 52.

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En la práctica resulta muy complicado la distribución exactamente igual de la población entre los trescientos distritos electorales uninominales; por lo que se ha buscado en todos los casos, buscar la mayor aproximación al resultado que se produce al aplicar la fórmula.

En lo que respecta a la elección de los 200 diputados, que de conformidad con la Constitución, serán electos bajo el principio de representación proporcional, se constituirán cinco circunscripciones plurinominales en el país, y aún cuando la propia Constitución faculta al legislador para determinar la demarcación territorial de estas circunscripciones, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que es la ley especializada en la materia, nada establece acerca del procedimiento, y lo más que señala, es la facultad de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral para realizar los estudios y formular los proyectos que determinen en cada elección el ámbito territorial de las cinco circunscripciones electorales plurinominales. Creemos que en este caso el legislador debió haber ejercido la facultad que le otorga la Constitución y establecer un procedimiento claro, como en el caso de los distritos electorales uninominales.

Las circunscripciones plurinominales son de mayor tamaño que las uninominales, y por ende, abarcan el territorio de varias entidades federativas.

4.2. La barrera electoral

En palabras del profesor Fernández-Miranda Campoamor la barrera electoral “es una técnica habitual en los sistemas que se inspiran en el principio de proporcionalidad, para evitar la excesiva fragmentación de las Cámaras, la consiguiente ingobernabilidad y la tendencia de los sistemas, sobre todo en el parlamentarismo, o convertirse en sistemas asamblearios...”6

Dieter Nohlen usa el término “barrera legal” cuando la participación de los partidos, en la asignación de escaños, depende de que estos obtengan un mínimo de votos o ganen escaños.7

El requisito de la barrera legal o mínima impacta en el hecho de que los partidos o candidatos sean o no admitidos al reparto de escaños, aunque esta barrera varía de un país a otro, en el caso de México para que un partido político pueda tener derecho a que le sean asignados diputados bajo el principio de representación proporcional, el legislador ha establecido 6 Fernández – Miranda Campoamor, Alfonso, “El sistema electoral del Congreso de los Diputados”, en Revista de Derecho Político, Madrid, número 52, 2001, pp. 25-26.

7 Nohlen, Dieter, Op. cit., p. 70.

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como requisito que el partido político alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales.

Además de la barrera mínima legal, el legislador mexicano, en distintos momentos ha introducido normas para impedir la sobrerepresentación de un solo partido político en la Cámara de Diputados, para lo cual se ha establecido un límite o techo a la representación. Con la reforma constitucional y legal en materia político electoral de 1996, se conservó el esquema de representación proporcional estricta, pero alteró el esquema de límites o techos superiores sobre el número máximo de escaños que algún partido político puede tener en la Cámara Baja. De conformidad con el texto de las fracciones IV y V del artículo 54 constitucional, así como el párrafo tercero del artículo 12 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ningún partido político puede controlar más del 60% de los escaños en la Cámara de Diputados, ya que no podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional); por otro lado, sobre el límite general del 60% como máximo de escaños a controlar por un partido en la Cámara mencionada, las reformas de 1996 introdujeron también un límite en cuanto al diferencial que puede existir entre el porcentaje de los escaños que en la Cámara Baja corresponden a ese mismo partido por ambos principios de representación. En ningún caso, señala la fracción V del artículo 54 reformado, dicho diferencial podrá exceder los ocho puntos porcentuales; esto significa que si, por ejemplo, un partido obtiene el 45% de la votación nacional emitida, el número máximo de escaños que podrá tener en la Cámara Baja será de 53% de la misma.8 Por tanto, la barrera mínima del 2% tiene por objeto evitar la excesiva fragmentación de la Cámara de Diputados; mientras que el límite a la representación, trata de acotar la tradicional sobrerepresentación de los partidos más grandes representados en la Cámara de Diputados.

4.3. La fórmula electoral

Algunos han considerado la fórmula electoral, el elemento más significativo en la estructura de un sistema electoral; no obstante, no siempre es el más relevante. En palabras de Vallés y Bosch la fórmula electoral “es el procedimiento de cálculo que convierte las preferencias expresadas por los electores en una distribución de escaños entre los diversos candidatos o candidaturas contendientes en el distrito correspondiente”.9

Los resultados de una elección nos ofrecen una agregación de preferencias 8 Serna de la Garza, José María, Derecho Parlamentario, McGraw – Hill, México, 1997, p. 12.

9 Vallés Casadevall, Joseph M., y Bosch Guardella, Agustí, Op. cit., p. 83.

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de los ciudadanos expresadas en votos. Corresponde a la fórmula electoral procesar estas preferencias individuales y convertirlas en una decisión colectiva que adjudica los escaños en disputa a una parte de los candidatos. A través de la fórmula electoral, se ha podido adjetivar a los diferentes sistemas electorales, recibiendo la denominación de “mayoritarios” o “proporcionales”, según incluyeran fórmulas de uno u otro tipo.

Los sistemas mayoritarios son los más antiguos en el mundo y durante mucho tiempo fue el único utilizado, bajo este tipo de fórmulas, se resuelve de forma aparentemente sencilla el problema de traducir los votos en distribución de escaños, ya que el candidato o lista de candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos resulta ganador y, por tanto, se le atribuye el o los escaños. Mucho se ha criticado este tipo de fórmulas por establecer una clara distinción entre ganadores y perdedores y, además, sin ninguna consideración de la fuerza que pueden representar los grupos minoritarios.

Por su parte, las fórmulas de tipo distributivo o proporcional, pretenden distribuir los escaños entre las candidaturas contendientes en función del número de votos obtenido por cada una de ellas. La mayor virtud que se le atribuye al sistema proporcional es la justicia, pues cuando los escaños obtenidos por las distintas formaciones políticas son proporcionales a su fuerza electoral, la representación es justa. La representación proporcional requiere votación por listas, lo cual significa a menudo que las ideas, frente a la personalidad de los candidatos individuales, son objetivo primordial durante las campañas electorales.10 Al sistema proporcional también se le atribuyen ciertos inconvenientes, como es el que un sistema de listas, aleja al votante de los elegidos; además, tiene tendencias a provocar la fragmentación de los parlamentos. La distribución de los escaños en los sistemas proporcionales se realiza a través de fórmulas matemáticas, más o menos complicadas, así se habla de la fórmula Hara, la Hagenbach – Bischoff, Imperial, Droop, Doble, D’Hondt, entre otras.

En México la Constitución y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales contemplan un sistema electoral mixto para la composición de la Cámara de Diputados, ya que incorporan la fórmula mayoritaria relativa para elegir a 300 diputados, es decir, al 60% del total de la Cámara; pero además, se establece una fórmula proporcional para distribuir 200 escaños entre los partidos políticos que hayan presentado candidatos, por lo menos en 200 de los 300 distritos electorales uninominales por el principio mayoritario, y que además hayan obtenido por lo menos el 2% de la votación nacional emitida.

La elección de los 300 diputados por el principio mayoritario no representa mayor dificultad, ya que resultará vencedor el que haya 10 Unión Interparlamentaria Grupo Español, Sistemas electorales: estudio comparativo mundial, Ed. Cortes Generales, Madrid, 1993, p. 19.

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obtenido el mayor número de votos de los emitidos en el distrito electoral uninominal, por lo que un candidato puede ganar con un porcentaje bajo de votos, siempre y cuando ninguno de los otros candidatos le alcance. Veamos el siguiente ejemplo.

Partido A Partido B Partido C Partido D Partido E25% 20% 24% 18% 13%

El sistema mayoritario fue el único que se practicó hasta 1967, cuando por la demanda de las minorías de participar del órgano legislativo del estado, se hicieron reformas constitucionales y legales, para la incorporación de los denominados “Diputados de Partido”, que son el antecedente del actual sistema proporcional.

Los 200 diputados electos bajo el principio proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales, serán asignados atendiendo a lo establecido por las fracciones III, IV, V y VI del artículo 54 Constitucional; así como los artículos 13, 14, 15 y 16 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En este último ordenamiento jurídico, se establecen tres supuestos y, por ende, tres fórmulas distintas para la distribución de escaños en la por el principio proporcional; sin embargo, a continuación nos referiremos y desarrollaremos al supuesto más común, y que ha sido empleado en la configuración de la última legislatura federal. Este supuesto se actualiza cuando un partido político haya obtenido el 2% del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, en cuyo caso se aplicará una fórmula de proporcionalidad pura, integrada por un cociente natural ( que es el resultado de dividir la votación nacional emitida entre los 200 diputados de representación proporcional); y por resto mayor ( que es el remanente más alto entre los restos de votaciones de cada partido político, una vez hecha la distribución de curules por el cociente natural). En este caso para obtener el cociente natural, dividiremos la votación nacional emitida entre los 200 curules a repartir; a continuación lo ejemplificaremos, pero aclaramos que los datos no son reales.Votación nacional emitida = 34,345,689 = 171, 728.45 (cociente natural)

Escaños a repartir 200

El número de escaños correspondiente a cada partido, se determinará dividiendo el total de la votación obtenida por el partido político, entre el cociente natural. En la siguiente tabla se muestra gráficamente cual sería la distribución de escaños, en el supuesto de que solo cinco partidos hayan

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concurrido a las elecciones y todos superan la barrera electoral para acudir a la asignación. Ejemplo:

Ahora nos corresponde determinar cuál sería la distribución de los escaños obtenidos por representación proporcional, entre las cinco circunscripciones plurinominales. El artículo 16 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para resolver esta cuestión, establece que se dividirá la votación total de cada circunscripción entre cuarenta, para obtener el cociente de distribución, y posteriormente se dividirán el número de votos obtenido por cada partido en cada una de las circunscripciones, por el cociente de distribución respectivo, obteniendo así los escaños a asignar, si una vez aplicada esta fórmula todavía quedaran escaños por repartir, se asignaran atendiendo al resto mayor. Observemos la siguiente tabla:

C = circunscripción P = PartidoLa distribución de los escaños entre los partidos políticos en cada

circunscripción quedaría de la siguiente forma:

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V. SISTEMA ELECTORAL DE LA CáMARA DE SENADORES

Desde 1917 y hasta 1993 el Senado mexicano, estuvo integrado por dos representantes de cada entidad federativa y el Distrito Federal; por lo que la composición ha variado conforme a la modificación de las parte integrantes de la federación; así, en 1949 se componía de cincuenta y ocho senadores, en 1952 por sesenta y, en 1976 por sesenta y cuatro senadores. En agosto de 1996 se reformó el artículo 56 de la Constitución, y actualmente dice así:

La cámara de senadores se integrará por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.

Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos.

La cámara de senadores se renovará en su totalidad cada seis años.Del texto del artículo antes trascrito, se desprende la existencia de

tres sistemas para elegir a los 128 senadores que cada seis años formarán parte de dicha Cámara. Para adentrarnos en el sistema electoral que se emplea para elegirlos, continuaremos con la metodología que ya hemos utilizado para abordar el sistema electoral de la Cámara de Diputados; de tal forma, analizaremos tres de los elementos que se han identificado en todo sistema electoral.

5.1. La circunscripción

El artículo 56 constitucional establece como circunscripción a las 31 entidades federativas y el Distrito Federal, pues en cada una de ellas, se elegirán 2 senadores por el principio de mayoría relativa, y un tercero que será asignado al partido político que haya obtenido el segundo lugar en votos; por tanto, 64 senadores serán electos tomando como circunscripción las entidades federativas y el D.F.; y 32 senadores más se asignarán a la primera minoría en cada uno de las entidades o el propio D.F.

Para la elección de los 32 senadores por el principio de representación

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proporcional, se empleará el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional, en cuyo caso, la circunscripción se conforma por todo el territorio nacional. Han surgido voces en contra de la incorporación de un sistema proporcional para elegir a una parte del Senado, ya que se considera que esta medida rompe con su carácter esencialmente federalista; sin embargo, consideramos que la incorporación de un sistema proporcional en la Cámara de Senadores ha resultado beneficioso para lograr la pluralidad y, por ende, la participación de partidos minoritarios.

5.2. La barrera electoral

La Constitución no establece expresamente ninguna barrera electoral o mínima que un partido político tiene que romper para que pueda ocurrir a la asignación de senadores por el principio proporcional; no obstante, creemos que en este caso se aplicaría el mismo porcentaje del 2%, impuesto para la elección de Diputados, ya que el COFIPE en su artículo 18, hace referencia al hecho de que para asignar senadores por el principio de representación proporcional, se considerará votación nacional emitida la que resulte de deducir de la total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el 2% de la votación emitida para la lista nacional correspondiente, así como los votos nulos.

Otro dato importante y creemos pertinente resaltar, es el hecho de que en la Cámara de Senadores no existe ningún tope de representación.

5.3. La fórmula electoral

Al igual que en la elección de diputados, la Constitución establece una fórmula mayoritaria y otra proporcional para asignar a los 128 senadores que integran la Cámara de Senadores. Algunos estudiosos del sistema electoral mexicano han señalado la existencia de tres fórmulas para determinar la composición del Senado; sin embargo, existe otra corriente que identifica sólo dos, ya que la elección de los 32 senadores que se asignan a la primera minoría de cada entidad federativa y el D.F. , es una consecuencia de la elección por mayoría relativa en la que se eligen 64 senadores.

El artículo 18 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señala que para la asignación de senadores por el principio de representación proporcional, se utilizará la fórmula de proporcionalidad pura. Esta fórmula consta de dos elementos: a) Cociente natural, que es el resultado de dividir la votación nacional emitida entre el número por repartir de senadores; y b) Resto mayor, es el remanente más alto entre

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los restos de las votaciones de cada partido político después de haber participado en la distribución de senadores mediante cociente natural.

Con la intención de hacer esto más gráfico, supongamos que la votación nacional emitida para las listas de circunscripción plurinominal nacional ascendió a 34,345,689, y que se distribuyó entre cinco partidos políticos, de la siguiente manera: Partido A 12,055,000, Partido B 7, 565,240, Partido C 5,997,285, Partido D 3,842,162, Partido E 4,886,002. Ahora determinaremos el cociente natural, para lo cual dividiremos el total de votos entre los 32 escaños a repartir en el senado, y posteriormente se asignarán a cada partido tantos escaños, como veces quepa el cociente natural en la votación obtenida por cada uno de ellos; así por ejemplo:

Cociente natural: 34,345,689 = 1,073,302.832La asignación de escaños quedaría así:

VI. COMETARIOS FINALES

El estudio de los sistemas electorales constituye una parte del amplio campo del Derecho Electoral, pero su estudio trasciende por la importancia que estos tienen para determinar la configuración e integración de órganos del Estado, especialmente los parlamentos. Por tanto los sistemas electorales son la pieza clave sobre la que descansa la democracia representativa, pues a través de la interacción de sus elementos, se determinan las reglas para convertir los votos de los ciudadanos en escaños, en los parlamentos, o espacios, en otros órganos del Estado.

Existen tantos sistemas electorales como Estados conforman el concierto de naciones, cada Estado ha establecido su sistema, atendiendo a factores políticos, sociales y culturales propios; por lo que cada uno tiene sus propias peculiaridades. Pero lo que creemos que realmente es relevante en cualquier sistema electoral, es el hecho de que no sea excluyente, y se de oportunidad de manifestación y participación a los grupos políticos minoritarios. La forma de elección de los miembros del parlamento, asamblea o Congreso, resulta por de más trascendente, por un lado por tratarse de un órgano del Estado, pero además porque estos tiene una

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preeminencia cada vez mayor en los asuntos del Estado, no se diga en una monarquía o república parlamentaria, sino también en los sistemas presidencialistas como es el caso de México.

El actual sistema electoral para elegir a los miembros del Poder Legislativo, Diputados y Senadores, constituye un avance en el camino democrático que hemos empezado no hace mucho; con la introducción de sistemas proporcionales para elegir el 40% de los diputados y el 25% de la cámara de Senadores, se ha pasado de un Poder Legislativo al servicio del Presidente, a constituirse en un verdadero poder del Estado, que realiza sus funciones constitucionales de manera libre y toma sus decisiones, como resultado del debate de todas las fuerzas políticas actualmente representadas. Los sistemas electorales siempre son perfectibles, en el caso de México creemos que es pertinente que se revise la actual distribución de los 300 distritos uninominales, con el objetivo de establecer una nueva distribución en función de la composición y distribución demográfica actual.

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VII. FUENTES DE CONSULTA

BERLIN VALENZUELA, Francisco, Derecho parlamentario, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1997.

COTTERET, Jean Marie, y EMERI, Claude, Los sistemas electorales, Ed. Oikos-tau, Barcelona, 1973.

NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, 2ª edición, Fondo de Cultura Económica, México, 1998.

PALLARÉS PORTA, Francesc, Sistemas electorales y sistema de partidos, en Parlamento y sistema electoral, coord. Por Francesc Pau I Vall, Aranzadi, Pamplona, 1999.

PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía, El Congreso de la Unión: integración y regulación, IIJ-UNAM, México, 1997.

SERNA DE LA GARZA, José María, Derecho Parlamentario, McGraw – Hill, México, 1997.

UNION INTERPARLAMENTARIA GRUPO ESPAÑOL, Sistemas electorales: estudio comparativo mundial, Ed. Cortes Generales, Madrid, 1993.

VALLES CASADEVALL, Joseph M., y BOSCH GUARDELLA, Agustí, Sistemas electorales y gobierno representativo, Ariel, Barcelona, 1997.

FERNANDEZ – MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso, “El sistema electoral del Congreso de los Diputados”, en revista de Derecho Político, Madrid, número 52, 2001, pp. 11 - 135.

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LAS SENTENCIAS MONITORIAS. ESPECIALANáLISIS DE AqUELLAS RECAíDAS

EN EL CONTROL ABSTRACTO DEINCONSTITUCIONALIDAD MEXICANO1*

Giovanni Azael FIGUEROA MEJÍA2**

Con admiración y respeto dedico este estudio al doctor Jorge Carpizo en homenaje a sus enseñanzas en las

aulas de la Universidad Complutense de Madrid.

SUMARIO. I. Introducción- 1.1. Ámbito y fines del estudio de las sentencias monitorias. 1.2. Determinaciones conceptuales y precisiones metodológicas. II. Concepto y características generales de las sentencias monitorias. III. Diversos criterios clasificatorios de las sentencias monitorias. IV. Tipos de sentencias monitorias en base al perfil formal del pronunciamiento. 4.1. Sentencias monitorias contenidas en pronunciamientos desestimatorios. 4.2. Sentencias Monitorias contenidas en pronunciamientos estimatorios. V. Sentencias monitorias en el control abstracto de inconstitucionalidad mexicano. 5.1. Características. 5.2. Diversos supuestos. 5.3. Algunas sentencias y temas en los que se han emitido pronunciamientos monitorios en el control abstracto de inconstitucionalidad mexicano en el periodo comprendido entre 1995 y 2009. VI. Vinculación del Poder Legislativo a las sentencias monitorias. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

1.1. Ámbito y fines del estudio de las sentencias monitorias

En el control abstracto de constitucionalidad, las sentencias consideradas el supuesto típico o elemental de sentencias constitucionales son, por un lado, las que declaran de manera pura o simple la inconstitucionalidad de la * Este artículo originalmente está publicado en LEÓN BASTOS, Carolina y WONG MERAZ, Alejandro (coords.), Teoría de la Constitución. Estudios jurídicos en homenaje al Dr. Jorge Carpizo en Madrid, Porrúa, México, 2010, pp. 283-312, se han hecho algunas modificaciones para la presente publicación.

** Doctor en Derecho, con Mención Europea, por la Universidad Complutense de Madrid. Docente Investigador titular “A” de tiempo completo en la Unidad Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Nayarit.

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disposición impugnada y, en consecuencia, su eliminación del ordenamiento jurídico (sentencias estimatorias), y, por el otro, las que rechazan la pretensión de inconstitucionalidad al considerarla infundada (sentencias desestimatorias).3 Esta rígida alternativa estimación-desestimación, con la que tradicionalmente se configuró al Tribunal Constitucional como una especie de legislador negativo, pronto ha dejado ver sus limitaciones en base a la gran variedad de problemas concretos con los que los Tribunales Constitucionales cotidianamente se enfrentan al conocer del control de constitucionalidad de las leyes.

En efecto, desde hace algún tiempo, y de manera habitual, los Tribunales Constitucionales no se limitan a eliminar los preceptos legales que sean contrarios a la Constitución, sino que emplean una profusa variedad de sentencias (interpretativas en sentido estricto, reductoras, aditivas, aditivas de principio, monitorias, sustitutivas, etc.), que los configuran como “legisladores positivos”.

Precisamente, el objeto central de esta investigación es el análisis de una de esas modalidades sentenciadoras: las sentencias monitorias. Con este tipo de pronunciamientos los Tribunales Constitucionales no sólo se pronuncian sobre la inconstitucionalidad de la ley, como sucede en el caso de las sentencias simples, sino que además, con diversas técnicas, hacen recomendaciones o invitaciones al legislador para que realice las modificaciones pertinentes en la legislación secundaria, a fin de que ésta sea conforme con la Constitución.4

Por otra parte, conviene precisar que la finalidad que perseguimos con este estudio es la de dar respuesta a los siguientes planteamientos: ¿Cuál es el mínimo común denominador que permite clasificar a una sentencia como monitoria? ¿Qué tipo de sentencias monitorias han sido utilizadas por la Suprema Corte mexicana? ¿Qué peculiaridades tienen las sentencias monitorias en el sistema jurídico mexicano? y, por último, ¿En qué temas se han dictado sentencias monitorias en el control abstracto de inconstitucionalidad mexicano?3 Esta tipología de sentencias responde al esquema que fuera ideado por HANS, KELSEN en su conocido estudio “La garantie jurisdictionnelle de la Constitution (La justice constitutionnelle)”, en Revue du Droit Public et de la Science Politique, 1928, pp. 224 y ss. Traducida al español en Escritos sobre la democracia y el socialismo, traducción de Juan Ruiz Manero, Debate, Madrid, 1988.

4 Es oportuno mencionar que la Corte Constitucional de Karlsruhe fue la primera que emitió pronunciamientos de este tipo. El Tribunal Constitucional Federal alemán determinó que todas las disposiciones legales contrarias al principio de igualdad entre hombres y mujeres fuesen modificadas hasta el 31 de marzo de 1953, al no haber concretado el legislador las modificaciones requeridas, la Corte declaró que todas las leyes incompatibles con el principio de igualdad entre hombres y mujeres dejaban de ser aplicables. De ahí en adelante ha surgido una amplia variedad de técnicas con las que las Cortes, Tribunales y Salas Constitucionales hacen un llamamiento al legislador para que proceda a adecuar las disposiciones secundarias a los parámetros constitucionales. En ese sentido véase BAZÁN, VÍCTOR, Desafíos del control de constitucionalidad, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 196, nota 37.

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1.2. Determinaciones conceptuales y precisiones metodológicas

La delimitación del ámbito de estudio y de los fines que nos hemos propuesto alcanzar se conecta con las cuestiones metodológicas, las cuales hacen imprescindible realizar un estudio comparativo previo entre algunas experiencias extranjeras –en especial entre el sistema alemán, italiano y español-, para identificar el idem sentire que la doctrina adscribe al término sentencia monitoria.5

Dicho estudio comparativo no ha sido fácil, ya que la doctrina suele incluir dentro de esta categoría diferentes denominaciones y elementos (en parte análogos, en parte diversos) al momento de delimitar la cobertura y contenido de este tipo de pronunciamientos. Esto es, algunas veces los autores suelen emplear diversas denominaciones y elementos para referirse prácticamente a lo mismo; mientras que en otras ocasiones se refieren a sentencias que son materialmente distintas usando una misma terminología. A título de ejemplo, estas técnicas han sido denominadas por la copiosa doctrina italiana como “suggerimenti autorevoli”,6 “avvertimenti”,7 “moderati inviti”,8 “sentenze programmatiche”,9 “sentenza-legge”,10 “sentenze indirizzo”,11 “sentenze monitorie”,12 “sentenze prescrittive”,13,

5 Sobre el contenido de este término puede verse FIGUEROA MEJÍA, GIOVANNI AZAEL, Las sentencias constitucionales atípicas en el derecho comparado y en la acción de inconstitucionalidad mexicana, Núm. 43, Porrúa-IMDPC, México, 2011, pp. 197-221, 328-337.

6 CRISAFULLI, VEZIO, “La Corte costituzionale fra Magistratura e Parlamento”, en Scritti giuridici in memoria di P. Calamandrei, IV, Padua, 1958, p. 282.

7 BARILE, PAOLO, “La Corte Costituzionale organo sovrano: implicazioni pratiche”, en Giurisprudenza Costituzionale, 1957, pp. 917 y ss.

8 PIZZORUSSO, ALESSANDRO, “La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale: comandi o consigli?”, en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1963, p. 403.

9 SANTORO, “A proposito degli effetti della sentenza n. 225/1974 della Corte Costituzionale sulla ‘riserva’ allo Statu del servizio radiotelevisivo”, en Rivista Radiotelecom., 1974, pp. 79 y ss.

10 D’ONOFRIO, “La `sentenza legge´ sulle emittenti locali: il difficile equilibrio tra libertà e potere”, en Rivista Radiotelecom, 1976, p. 262.

11 MODUGNO, FRANCO, “La Corte Costituzionale italiana oggi”, en Scritti sulla giustizia costituzionale in onore di V. Crisafulli, Padua, 1985, p. 29.

12 PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento. Sentenze-Indirizzo e Attività Legislativa, Cedam, Padua, 1987, p. 27.

13 OCCHIOCUPO, NICOLA, “La Corte Costituzionale come giudice di oportunità delle leggi”, en La Corte Costituzionale tra norma giuridica e realta sociale, Cedam, Padua, 1984, p. 56.

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“sentenze legislative”,14 “sentenze deleganti”.15 Y en la doctrina española y latinoamericana como “recomendaciones al legislador”,16 “sentencias admonitorias”,17 “sentencias apelativas”,18 “sentencias exhortativas”.19 Otras veces, por el contrario, sucede que el mismo término es adoptado para hacer referencia a sentencias de diversa índole, como en el caso de la denominación sentenza legge que es utilizada por algunos para indicar la hipótesis de las sentenze paralegislative,20 y por otros para entender las sentenze indirizzo.21

Antes de avanzar más es necesario señalar, aunque sea someramente, que si hemos decidido englobar toda esta variedad de decisiones bajo el término de sentencias monitorias, es porque creemos que en él pueden quedar incluidos los diversos pronunciamientos con los que los Tribunales, Cortes o Salas Constitucionales envían recomendaciones, exhortaciones, avisos, amonestaciones, invitaciones, admoniciones o consejos al legislador para restablecer la constitucionalidad de un precepto legal.

Pues bien, una vez que hayamos delimitado el contenido que puede adscribirse al término sentencias monitorias, después analizaremos las sentencias que entre 1995 y 2009 ha emitido la Suprema Corte de justicia mexicana (en lo sucesivo SCJN), para así determinar cuáles de ellas contienen algún pronunciamiento que pueda ser encuadrado dentro de la tipología de sentencias objeto de este estudio.

14 DE VERGOTTINI, GIUSEPPE, Diritto Costituzionale, Cedam, Padua, 1997, pp. 643 y ss.

15 LAVAGNA, CARLO, Istituzioni di diritto pubblico, 5ª ed., Utet, Turín, 1982, p. 1082.

16 TOMÁS Y VALIENTE, FRANCISCO, “A modo de sugerencia (Notas sobre las recomendaciones del Tribunal Constitucional al legislador)”, en El Parlamento y sus transformaciones actuales, GARRORENA, ÁNGEL (ed.), Tecnos, Madrid, 1990, pp. 19 y ss. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JOSÉ JULIO, La inconstitucionalidad por omisión: Teoría general; derecho comparado; el caso español, Civitas, Madrid, 1998, pp. 227 y ss.

17 FERNÁNDEZ SEGADO, FRANCISCO, “La defensa de la Constitución en España”, en La actualidad de la defensa del la Constitución, UNAM-SCJN, 1997, pp. 62; BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN, La acción abstracta de inconstitucionalidad, UNAM, México, 2005, pp. 391 y ss.

18 FIX-ZAMUDIO, HÉCTOR, y FERRER MAC-GREGOR, EDUARDO, Las sentencias de los Tribunales Constitucionales, Porrúa-UNAM-IMDPC, México, 2009, pp. 74 y ss., aunque en este libro se usan como sinónimos de sentencias apelativas los términos sentencias exhortativas o sentencias de aviso.

19 NOGUEIRA ALCALÁ, HUMBERTO, La jurisdicción constitucional y los tribunales constitucionales de Sudamérica en la alborada del siglo XXI, Porrúa, México, 2004, pp. 271 y ss.

20 ZAGREBELSKY, GUSTAVO, “La Corte Costituzionale e il legislatore”, en Corte Costituzionale e sviluppo della forma di governo in Italia, Il Mulino, Bolonia, 1982, p. 105.

21 D’ONOFRIO, “La `sentenza legge…”, op. cit., pp. 262 y ss.

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II. CONCEPTO y CARACTERíSTICAS GENERALES DE LAS SENTENCIAS MONITORIAS

Las sentencias monitorias son aquellas en las que el Tribunal Constitucional, comúnmente en la motivación de sus pronunciamientos, y en algunas ocasiones en la parte dispositiva de la sentencia, señala al legislador las pautas (e incluso, las modificaciones) que debe seguir para que el texto legal sea conforme con la Constitución, dirigiendo o influenciando de este modo su futura actividad legislativa.22

Las decisiones monitorias se diferencian entre sí por el diverso perfil de los criterios directivos en ellas expresados.23 Esto es, a veces se envían al legislador mensajes que, originalmente, parecían cumplir una función de simple recomendación, finalizando, en ocasiones, con la modificación del ordenamiento jurídico;24 otras veces se hacen meras invitaciones, genéricamente dirigidas al Parlamento, para incitarlo a comportarse de un cierto modo en el futuro;25 o incluso, se pronuncian decisiones en las que el Tribunal dicta los principios normativos con los que el legislador deberá actuar, dándole a éste una especie de mandato.26 El último de estos tres supuestos es el que suele considerarse el más eficaz, ya que pretende vincular la actividad legislativa en relación con puntuales prescripciones, y se caracteriza porque no sólo solicita al legislador que reforme un determinado sector legislativo, sino que le sugiere también cómo hacerlo.

Desde otra óptica, podemos decir que estos pronunciamientos monitorios suelen manifestarse ya de forma clara, ya de forma implícita.27 En el primer 22 Con estas sentencias no sólo se introducen máximas para el legislador, sino también verdaderas recomendaciones o solicitudes para el Gobierno, las autoridades administrativas, las autoridades regionales (en Italia), las comunidades autónomas (en España) o las entidades federativas (en Alemania). No obstante, como ya ha quedado precisado en este estudio únicamente analizaremos las moniciones dirigidas al legislador.

23 CRISAFULLI, VEZIO, “La Corte ha vent’anni”, en Giurisprudenza Costituzionale, 1976, pp. 1700-1701.

24 D’ORAZIO, GIUSTINO, “Prime osservazioni sull’esercizio della funzione legislativa ̀ conseguenziale´ alle decisioni della Corte Costituzionale”, en Archivio Giuridico, Serafín, 1967, p. 119.

25 PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., pp. 23-24.

26 BARBERA, AUGUSTO, “Art. 2”, en Comentario della Costituzione, Principi fondamentali Art. 1-12, Giuseppe Branca (coord.), Bolonia-Roma, 1975, p. 94, nota 3.27 Con relación al Tribunal Constitucional alemán FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JOSÉ JULIO, La inconstitucionalidad por omisión…, op. cit, p. 230, establece que la llamada al legislador es clara y directa en aquellos supuestos en los que la norma legal es todavía constitucional. Por el contrario, en los pronunciamientos que declaran la mera inconstitucionalidad sin nulidad, esa exhortación al legislador, en algunos casos, se encuentra implícita en cuanto que no se decreta la nulidad para que de esta forma la normativa siga en vigor y el legislador proceda a su reforma acomodándola a los parámetros marcados en la Ley Fundamental. Aun así, no han faltado casos en los que se recomienda al legislador de manera directa que sustituya esa norma cuanto antes o en un plazo determinado.

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caso, el tribunal constitucional adopta, en general, fórmulas configuradas del siguiente modo: “es tarea del legislador”, “se llama al legislador para una eventual intervención”, “el legislador puede dar una nueva estructura… siempre que sean respetados”, “corresponde al legislador”, “el legislador valorará sí”, “compete al legislador remediar los eventuales inconvenientes”. En el segundo caso, por el contrario, las sugerencias no son detectadas gramaticalmente, sino que sólo aparecen implícitas en la motivación de la sentencia.28 De hecho, mientras que en algunos casos la sugerencia que se hace al legislador tiene un nexo estrecho con la parte dispositiva de la sentencia (es decir, el Tribunal se preocupa de las consecuencias provocadas por sus decisiones), en otros la sentencia constituye sólo una oportuna ocasión para invitar al legislador a reformar una disposición o, incluso, toda la materia, y el dispositivo no condiciona en absoluto la manifestación contenida en la motivación.29

Ha sido sostenido que uno de los inconvenientes que se desprenden de este tipo de pronunciamientos es que afectan negativamente la libertad del legislador, sobre todo cuando las manifestaciones del Tribunal Constitucional no son sólo expresiones meramente facultativas, sino que se traducen en verdaderas exhortaciones que orientan la futura actividad legislativa.30 Ante este tipo de peligros se ha respondido que la invasión de la libertad del legislador no se produce porque la manifestación del Tribunal es sólo una propuesta, invitación o recomendación, y es el legislador el que a fin de cuentas no sólo decide si la adopta, sino que, además, decide cómo y cuándo la adopta.31 A pesar de estos razonados argumentos, creemos que es mejor entrar en el estudio de los diversos supuestos que se producen en la práctica jurisprudencial, para así, conociendo la distinción que existe entre ellos, poder estar en condiciones de determinar en qué grado vinculan este tipo de pronunciamientos la futura actividad del legislador democrático.

28 En ese sentido SCARPELLI, UBERTO, L’etica senza verità, Il Mulino, Bolonia, 1982, p. 61, ha indicado que es posible que de premisas aparentemente descriptivas deriven conclusiones directivas. También PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., p. 26, señala que en más de una ocasión la Corte Constitucional italiana ha considerado como monitorios aquellos pronunciamientos que prima facie se presentan como soportes lógicos del dispositivo, y sólo incidentalmente solicitan futuras actividades por parte del legislador.

29 PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., p. 52.

30 En ese sentido CRISAFULLI, VEZIO, “La Corte costituzionale ha vent’anni”, op. cit., p. 77, hace una distinción entre decisiones con significado facultativo y decisiones con significado limitativo de los criterios rectores de lege ferenda en ellas enunciados. Con un argumento similar GRISOLIA, MARIA CRISTINA, “Alcune osservazioni sulle ‘sentenze comandamento’, ovvero sul ‘potere monitorio’ della Corte costituzionale”, en Giurisprudenza Costituzionale, 1982, I, p. 826.31 ZAGREBELSKY, GUSTAVO, La giustizia costituzionale, Il Mulino, Bolonia, 1988, p. 325.

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III. DIVERSOS CRITERIOS CLASIFICATORIOS DE LAS SENTENCIAS MONITORIAS

La doctrina que ha emprendido el estudio de las sentencias monitorias ha pretendido ordenar la copiosa variedad de pronunciamientos de este tipo introduciendo interesantes clasificaciones. Así se ha sugerido una que realiza una distinción entre el aspecto formal –que toma en cuenta las solicitudes que se insertan en la parte de la motivación, pero también aquéllas que aparecen incluidas en la parte dispositiva de la decisión-, el contenido –que puede implicar una mera solicitud al legislador; o bien, una recomendación específica sobre las pautas que el legislador necesariamente debe seguir- y los efectos del pronunciamiento – que no siendo vinculantes jurídicamente, cuando mucho tienden a influir sobre la elección política que hará el legislador en el futuro-.32

Otra clasificación señala que en estas sentencias las directrices dadas al legislador, por un lado, son obligaciones que emanan directamente de la Constitución y, por el otro, son producto de puntos de vista políticos. En conexión con lo anterior se establece aquella clasificación que hace una distinción entre las invitaciones en sentido estricto y las demás formas en las que la Corte Constitucional italiana suele intervenir a través de exhortaciones o avisos de diversa intensidad.33

Existe otra clasificación que indica que las recomendaciones o consejos de la Corte pueden resumirse a simples indicaciones de lo que se puede hacer y lo que no; o bien, sobre aquello que se debe hacer.34 Al lado de esta clasificación, se ha realizado otra que hace una diferencia entre sugerencias que se traducen en meros deseos y solicitudes reforzadas que llaman a la oportunidad, a la sistematización, a la necesidad general. Con relación a este último tipo de solicitudes se hace una segunda división entre amonestaciones que se hacen al legislador y que son rechazadas por éste, y encomiendas o mandatos integrados en las sentencias estimatorias.35

No ha faltado quien ha expresado que de la jurisprudencia constitucional sólo derivan orientaciones y consejos, los cuales pueden ser diferenciados en atención a los diversos efectos que pueden surgir en relación con el legislador, dependiendo de si provienen de la ratio de la sentencia o no, si expresan invitaciones genéricas o específicas, o bien si se trata de amonestaciones que están dirigidas a resolver determinadas cuestiones 32 D’ORAZIO, “Prime osservazioni sull’esercizio…”, op. cit., pp. 134 y ss.

33 En ese sentido ZAGREBELSKY, GUSTAVO, La Corte costituzionale e il legislatore“, op. cit., pp. 136 y ss.34 CRISAFULLI, VEZIO, “La Corte costituzionale ha vent’anni”, op. cit., p. 80.35 ASSINI, NICOLA, “Il seguito (legislativo) delle sentenze della Corte costituzionale in Parlamento”, en Giurisprudenza Costituzionale, 1982, I, pp. 1854 y ss.

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o a resolver esas cuestiones según las líneas que explícitamente han sido indicadas.36

Desde otra perspectiva se ha sugerido una propuesta que hace una clasificación que distingue entre pronunciamientos monitorios “constitucionales” y pronunciamientos monitorios “políticos”; entre manifestaciones que surgen de sentencias y las que surgen de decisiones que declaran la manifiesta falta de fundamento o la inadmisibilidad de una acción; entre pronunciamientos monitorios contenidos en sentencias estimatorias y desestimatorias; entre pronunciamientos monitorios genéricos y específicos; entre manifestaciones que sugieren reformas, pero que no señalan expresamente ninguna indicación respecto a su contenido, manifestaciones que sugieren reformas, y que esbozan, aunque implícitamente, las directivas y/o limitaciones constitucionales de la misma y, por último, amonestaciones específicas que vinculan al legislador a tomar una o más elecciones predeterminadas por la misma Corte según si se desprende de la ratio del pronunciamiento y no de la articulación de la recomendación.37

Con un enfoque que atiende a las sentencias en España, se ha propuesto una clasificación que esboza una tipología de pronunciamientos que son llamados de recomendación al legislador. Dicha clasificación, que atiende al modo en el que surgen las recomendaciones que se hacen al Parlamento, o bien al contenido que dicha recomendación tiene, es la siguiente: a) recomendaciones transaccionales, que se refieren al modo en el que surgen las recomendaciones en el seno del Tribunal Constitucional; b) recomendaciones cautelares, que proponen mejoras legislativas advirtiendo al legislador sobre las consecuencias que se pueden originar si no se lleva a cabo dicha mejora; c) recomendaciones correctivas, que surgían en el recurso previo de inconstitucionalidad; d) recomendaciones orientadoras, que expresan algunos medios que buscan conseguir el fin propuesto; e) recomendaciones igualitarias, que pretenden incitar al legislador para que realice las adecuaciones pertinentes en la ley impugnada con la finalidad de que ésta sea más acorde con el precepto constitucional de la igualdad material.38

En este estudio, aun cuando tendremos en cuenta las propuestas doctrinales antes resumidas, no vamos a detenernos más en el análisis detallado de cada una de ellas, sino que sólo nos limitaremos a realizar un somero estudio que nos permita detectar algunos de los rasgos característicos inherentes a los pronunciamientos monitorios, así como algunos ejemplos de sentencias monitorias surgidas en determinados 36 MODUGNO, FRANCO, “La funzione legislativa complementare della Corte costituzionale”, en Giurisprudenza Costituzionale, 1981, p. 1653.

37 PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., pp. 34 y ss.38 TOMÁS Y VALIENTE, FRANCISCO, “A modo de sugerencia…”, op. cit., pp. 19 y ss.

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mecanismos de control de constitucionalidad que nos ofrece el Derecho Comparado, todo ello en base al perfil formal que puede adoptar este tipo de sentencias.

IV. TIPOS DE SENTENCIAS MONITORIAS EN BASE AL PERFIL FORMAL DEL PRONUNCIAMIENTO

Los diversos criterios clasificatorios a que hemos hecho alusión serán considerados en esta parte del estudio; aunque aplicados al análisis de las sentencias monitorias desde un perfil formal que comprende, básicamente, dos supuestos generales: a) sentencias monitorias desestimatorias, que son aquellas en las que se exhorta al legislador a realizar ciertas modificaciones en el ordenamiento legal para que deje de tener una constitucionalidad precaria y, b) sentencias monitorias estimatorias, que son aquellas con las que el órgano de la jurisdicción constitucional, ante una norma declarada inconstitucional, encomienda al legislador la creación de un nuevo texto legal que sea acorde con la Constitución.

En el primero de estos supuestos la norma impugnada no es inconstitucional, pero el Tribunal Constitucional advierte que puede llegar a serlo en el futuro si el legislador no modifica la regulación. En el segundo supuesto, en cambio, primero se declara la inconstitucionalidad de la disposición impugnada y, después, en la misma sentencia, se recomienda al legislador que cubra el vacío normativo de forma inmediata, o bien se le fija un plazo para que lo haga. También entran dentro de este último supuesto las sentencias que, en la jerga alemana se ha convenido en denominar como sentencias de inconstitucionalidad (o de incompatibilidad) sin nulidad. Sobre el estudio de unos y otros pronunciamientos nos enfocamos enseguida.

4.1. Sentencias monitorias contenidas en pronunciamientos desestimatorios

Dentro de esta clasificación se pueden agrupar aquellas sentencias que desestiman la pretensión de inconstitucionalidad de la ley, pero que, al mismo tiempo, desencadenan la actuación del Poder Legislativo,39 al sugerirle que modifique una disposición que todavía no es inconstitucional, pero que puede convertirse en contraria a la Carta Magna si el legislador no interviene.40 Esta es la razón por la que se incluye en la sentencia un llamado al legislador para que regule una determinada materia de

39 Cfr. FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, “La defensa de la Constitución en España”, op. cit., p. 62.

40 FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JOSÉ JULIO, La inconstitucionalidad por omisión…, op. cit, pp. 228-229.

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conformidad con las exigencias que la Constitución impone,41 y se evite así una futura anulación42 de la disposición declarada “provisionalmente” constitucional. Sólo en caso de que el legislador no llegase a realizar las modificaciones que le han sido requeridas, el Tribunal Constitucional en el futuro puede hacer recaer sobre el precepto una declaración de inconstitucionalidad cuando se vuelva a pronunciar sobre la disposición en cuestión.43 Con este tipo de sentencias se considera la ley constitucional en tránsito, por decirlo de algún modo, hacia la inconstitucionalidad, razón por la cual se incorpora en la sentencia un llamado al legislador para que actúe lo antes posible con relación a una específica materia y tomando en cuenta las exigencias que la Constitución impone.44

En la práctica de los Tribunales Constitucionales es más común encontrar pronunciamientos monitorios en sentencias desestimatorias que en estimatorias.45 La razón de este proceder puede ser que todas las veces que el Tribunal anula una disposición implícitamente está introduciendo un efecto monitorio, pues todas las sentencias estimatorias incluyen, invariablemente, una admonición para el legislador, de ahí que no se considere necesario explicitar la monición, que en muchas ocasiones aparecería como algo redundante.46

Estos consejos o advertencias han sido utilizados por el Tribunal

41 BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN, La acción abstracta de inconstitucionalidad, op. cit., p. 398.

42 En ese sentido véase HÄBERLE, PETER, “El recurso de amparo en el sistema germano-federal de jurisdicción constitucional”, traducción de Carlos Ruiz Miguel, en FERNÁNDEZ SEGADO, FRANCISCO, y GARCÍA BELAUNDE, DOMINGO (Coords.), La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, Dykinson-Ediciones Jurídicas de Lima-E. Esteva-Editorial Jurídica Venezolana, Madrid, 1997, p. 271, quien indica que con estas sentencias se pretende evitar una posible inconstitucionalidad futura.

43 Como señala GRISOLIA, MARIA CRISTINA, “Alcune osservazioni…”, op. cit., p. 926, si el legislador no cumple con la sugerencia o mensaje que se le ha hecho, entonces puede recaer sobre esa disposición una futura sentencia estimatoria.

44 En relación con el tema puede verse la obra de NOGUEIRA ALCALÁ, HUMBERTO, La jurisdicción constitucional…, op. cit., pp. 271-275; asimismo, puede consultarse BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN, La acción abstracta de inconstitucionalidad, op. cit., pp. 397-402, quien denomina a estas sentencias como apelatorias. Queremos señalar que este tipo de sentencias tiene más sentido en sistemas en los que el control abstracto de inconstitucionalidad no está sujeto a la limitación de un plazo para su interposición, pero no (o no tanto) en sistemas que, como el español o el mexicano, plecluyen el ejercicio de la acción directa de inconstitucionalidad dentro de un plazo muy corto.

45 Por ejemplo MORTATI, CONSTANTINO, “Appunti per un studio sui remedi giurisdizionali contro comportamenti omissivi del legislatore”, en Foro Italiano, 1970, p. 189, nota 86, haciendo referencia a la Corte Constitucional italiana ha estipulado que la mayoría de las recomendaciones que la Corte hace al Parlamento están contenidas en sentencias desestimatorias.

46 En ese sentido véase ZAGREBELSKY, GUSTAVO, La Corte costituzionale e il legislatore, op. cit., p. 133.

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Constitucional Federal alemán en importantes y conocidos supuestos.47 Pero la sentencia considerada el punto de partida de este tipo de decisiones es la dictada el 4 de mayo de 1954 (sentencia sobre el Estatuto del Sarre). Con dicha sentencia se resolvió que las disposiciones legislativas adoptadas con el ánimo de superar el “‘estatuto de ocupación’ de ese territorio, aunque fuesen incompletas, coadyuvaban a una gradual compatibilización de la situación jurídica con la Grundgesetz y, por lo mismo, debían ser consideradas ‘aún constitucionales’”.48

Otra decisión del Tribunal Constitucional Federal Alemán que podemos traer a colación es la sentencia sobre la Ley de Pensiones (artículo 3º.2 de la Constitución), que a pesar de contravenir el principio de igualdad, al vulnerar la paridad de trato entre hombres y mujeres, confirmó transitoriamente su aplicación. En esta sentencia el Tribunal Federal razonó que “no se puede decir en la actualidad que las más rigurosas condiciones que establece la legislación vigente para la pensión de un viudo en comparación con las exigencias para ser acreedor a una pensión de este tipo por una viuda en la seguridad social sean incompatibles con la Grudgesetz. El legislador debe, sin embargo, esforzarse por encontrar una solución apropiada que excluya en el futuro una violación del art. 3, apartados 2 y 3 de la Ley Fundamental”.49

Pero no sólo el Tribunal Constitucional alemán ha propiciado estas técnicas, sino que, progresivamente, se han expandido por otros órganos de la Justicia Constitucional. Así pues, la Corte Constitucional italiana también ha emitido sentencias en las que se sugiere al legislador que reforme una disposición que todavía no ha sido declarada constitucionalmente ilegítima, pero sobre la que podría recaer una sucesiva declaración de inconstitucionalidad. Cabe mencionar que este tipo de sugerencias, en algunas ocasiones, han recibido respuesta por parte del legislador italiano. En ese sentido puede verse la sentencia n.º 3, de 23 de junio de 1956, que 47 Los supuestos en los que según WEBER, ALBRECHT, “Alemania”, en ELISEO AJA (ed.), Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual, Ariel, Barcelona, 1998, pp. 80-81, se han pronunciado sentencias de este tipo son, por ejemplo, “en relación al impuesto sobre las ventas (STCF 7, 282), al mandato constitucional de equiparación de los hijos extramatrimoniales (STCF 25, 167), a la reserva de ley en relación a los reclusos (STCF 33, 1), a la expulsión de las escuelas sin previsión legal (STCF 41, 251) y a la discriminatoria tributación del patrimonio (STCF 23, 242). En el caso de las pensiones de viudedad, el TCF provocó una amplia reforma al dirigir al legislador el mandato constitucional de equiparar las pensiones de los viudos y las viudas (STCF 39, 160/191).”

48 El ejemplo es citado por FERNÁNDEZ SEGADO, FRANCISCO, “La búsqueda de nuevos causes de salvaguarda de la constitución: La inconstitucionalidad por omisión”, en La Justicia Constitucional: Una visión de Derecho Comparado, tomo I, Dykinson, Madrid, 2009, p. 665.

49 Cfr. SCHLAICH, KLAUS, “El Tribunal Constitucional Federal Alemán. Procedimientos y técnicas de protección de los derechos fundamentales”, en FAVOREU, LOUIS, AAVV, Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales, traducción de Luis Aguiar de Luque y M. G. Rubio de Casas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, pp. 200-201.

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es la primera que recomendaba al Parlamento modificar el artículo 57 del Código Penal -en ese artículo se establecía la responsabilidad de los directores de periódicos, para adecuarlo al artículo 27 de la Constitución (ese artículo prevé que la responsabilidad penal sólo es personal)-. Dicha adecuación fue hecha por el legislador mediante la Ley de 4 de marzo de 1958.50

Asimismo puede verse la sentencia n.º 826, de 13 de julio de 1988, en la que, ante una situación de concentración monopolística de la televisión privada en un solo grupo de empresas, se declaró que la futura ley no podrá dejar de establecer límites y cautelas con la finalidad de que el legislador garantice adecuadamente el pluralismo informativo e impida la formación de posiciones hegemónicas en el mercado. “Esta recomendación legislativa de medidas antimonopolio fue más tarde seguida, aunque bien es cierto que con escaso éxito en la realidad, y que luego, en fechas bien recientes, devino políticamente cuestionada, suscitándose su discusión en referéndum”.51

En el caso español existen sentencias desestimatorias monitorias en las que el Tribunal Constitucional exhorta o invita al legislador para que sustituya la ley impugnada dentro de un plazo determinado o tan pronto como sea posible, sin llegar, sin embargo, a declararla inconstitucional. Un ejemplo en el que se considera que el Tribunal Constitucional español ha empleado esta técnica “de modo resuelto” y no, como generalmente ha ocurrido, “de modo tímido”,52 es la STC 108/1986, de 29 de julio, que versó sobre la constitucionalidad del modo de designación previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 de los miembros del Consejo General del Poder Judicial.53 La argumentación, que se siguió para hacer la respectiva recomendación al legislador, se hizo en los siguientes términos: la existencia y la probabilidad de llevar la lucha de partidos al seno del Poder Judicial, “creado por un precepto que hace posible, aunque no necesaria, una actuación contraria al espíritu de la norma constitucional, parece aconsejar su sustitución, pero no es fundamento suficiente para declarar su invalidez, ya que es doctrina constante de este Tribunal que la validez de la ley ha de ser preservada cuando su texto no impide una 50 GARRORENA MORALES, ÁNGEL, “La sentencia constitucional”, en Revista de Derecho Político, núm. 11, otoño 1981, p. 23.

51 Este ejemplo es citado por GARCÍA ROCA, JAVIER, “Límites constitucionales al legislador de la televisión”, en ASENSI SABATER, JOSÉ (coord.), Ciudadanos e Instituciones en el Constitucionalismo actual, Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, p. 416, al abordar el análisis de algunas sentencias constitucionales que pretenden evitar la exclusión tanto del monopolio público como privado, así como la adecuada concurrencia entre las televisiones públicas y privadas.

52 En esos términos véase RUBIO LLORENTE, FRANCISCO, La forma del poder (Estudios Sobre La Constitución), 2ª ed., Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, p. 490, nota 66.

53 En esta sentencia también existe un pronunciamiento interpretativo desestimatorio (apartado 1º del fallo).

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interpretación adecuada a la Constitución. Ocurriendo así en el presente caso, pues el precepto impugnado es susceptible de una interpretación conforme a la Constitución y no impone necesariamente actuaciones contrarias a ella, procede declarar que ese precepto no es contrario a la Constitución” (fundamento jurídico 13).

Con relación a este pronunciamiento se dijo que en él hay “una preferencia insinuada, una advertencia respecto al cuidado que es necesario adoptar al instrumentalizar el sistema de elección contenido en el precepto impugnado y un razonamiento expreso de por qué, pese a todo, no se declara la inconstitucionalidad. El legislador presente y futuro conoce la opinión del Tribunal y de eso se trata. El obiter dictum no sirve sólo (nunca sirve sólo para eso) para descargar tensiones internas: contiene un mensaje que el legislador presente y futuro entiende, aunque uno y otro lo valoren, quizá, de modo diferente”.54 También se ha argumentado que la exhortación del pronunciamiento que estamos comentando “no surtió el menor efecto, e incluso el Gobierno la rechazó expresamente cuando la oposición se la recordó, alegando justamente la validez constitucional de la ley que se derivaba del fallo de la sentencia”.55

Otro ejemplo es la STC 49/1988, de 22 de marzo, que enjuició la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro (LORCA), por fijar porcentajes rígidos para la participación en las Asambleas. En dicha sentencia se declaró no básico el artículo 2.3 de la LORCA [punto 1.c) del fallo], aunque el Tribunal Constitucional emitió también una recomendación al legislador en la que se estableció que el legislador podría fijar los porcentajes mínimos y máximos o acudir a otras medidas que estime apropiadas.56

4.2. Sentencias monitorias contenidas en pronunciamientos estimatorios

54 Así, TOMÁS Y VALIENTE, FRANCISCO, “A modo de sugerencia…”, op. cit., p. 19.

55 Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO, “Un paso importante para el desarrollo de nuestra Justicia Constitucional: la doctrina prospectiva en la declaración de ineficacia de las leyes inconstitucionales”, en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 61, 1989, p. 10, quien además expresa que no cree que la “resolución”, con que el Fundamento 13 de la sentencia hizo la admonición, realmente pueda ser caracterizada “de modo resuelto” como una sentencia exhortativa.

56 En ese sentido véase el fundamento jurídico 18 que estipuló: “la fijación de porcentajes rígidos para cada grupo de intereses, debe señalarse de entrada que una fijación de ese tipo no puede constituir norma básica para las comunidades, especialmente para aquellas que, como la catalana y la gallega, tienen competencia exclusiva en la materia, aunque con el límite del obligado respecto a las bases de la organización del crédito y a las bases y coordinación de la planificación general de la política económica. Es cierto que la finalidad democratizadora, tantas veces citada, permite al legislador estatal establecer como básicas ciertas normas que aseguren su consecución. Así puede prevenir, por medio de esas normas, que un grupo alcance un dominio decisivo en la asamblea en perjuicio de los otros, o le cabe exigir que las representaciones correspondientes sean significativas, siempre que deje un margen también significativo para las diversas opciones autonómicas. El legislador podría para alcanzar esos objetivos fijar mínimos o máximos o acudir a otras medidas que estime apropiadas”.

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En cuanto a las sentencias estimatorias monitorias es importante mencionar un primer grupo compuesto por aquellos pronunciamientos en los que el Tribunal Constitucional Federal alemán ha declarado la inconstitucionalidad (incompatibilidad) de la disposición impugnada, pero no su nulidad;57 aunque dichas declaraciones exigen la posterior actuación del legislador para subsanar esa inconstitucionalidad. Se trata de pronunciamientos que suponen una exhortación al Poder Legislativo para que sustituya la disposición declarada inconstitucional (admitiendo su constitucionalidad provisional en tanto se realiza esa sustitución).58

Existen diversos supuestos en los que El Tribunal Constitucional alemán ha utilizado este tipo de pronunciamientos. Entre dichos supuestos se pueden mencionar los casos respecto de los vicios legislativos, cuando éstos no fueran evidentes; o bien, cuando la declaración de nulidad no sólo no satisficiera la pretensión del recurrente ni los intereses de los excluidos, sino que además causaría un grave perjuicio al colectivo beneficiado, así como cuando se quiere evitar una injerencia en el ámbito del legislativo.59 Asimismo, se acude a la mera inconstitucionalidad cuando la declaración de nulidad no puede eliminar el perjuicio que, precisamente, se trata de impedir; así como cuando se aprecia que una eventual sentencia, que declarara la nulidad, crearía un vacío legislativo que provocaría un alejamiento todavía mayor de una situación de legitimidad constitucional sustancial.60 Pero los casos más emblemáticos de inconstitucionalidad sin nulidad se encuentran en situaciones que tratan de evitar el caos social y financiero que se produciría si se dejase de aplicar la ley inconstitucional.61 En todos estos supuestos –que precisan de un análisis sobre las consecuencias de los pronunciamientos en el que no vamos a entrar-,62 57 SCHLAICH, KLAUS, “El Tribunal Constitucional Federal Alemán…”, op. cit., p. 198, en relación con este tipo de pronunciamientos ha dicho que las consecuencias jurídicas de la constatación de la simple inconstitucionalidad no son en general muy claras e incluso, en casos concretos, conducen a incertidumbres, con frecuencia apenas soportables, en lo referente a la situación jurídica transitoria.

58 En ese sentido BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN, La acción abstracta de inconstitucionalidad, op. cit., 2005, p. 373.

59 WEBER, ALBRECHT, “Alemania”, op. cit., pp. 78 y 79.

60 STUTH, SABINE, “Il Bundesverfassungsgericht e il profilo tecnico delle sue pronunce”, en Quaderni Costituzionali, vol. IX, núm. 2, agosto de 1989, pp. 292-293.

61 Cfr. LÓPEZ BOFILL, HÉCTOR, Decisiones interpretativas en el control de constitucionalidad de la ley, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, p. 100.

62 Sobre la valoración de las consecuencias que se originan con este tipo de pronunciamientos ROLLA, GIANCARLO, y GROPPI, TANIA, “Tra politica e giurisdizione: Evoluzione e sviluppo della Giustizia costituzionale in Italia”, en Cuestiones Constitucionales, núm. 2, Enero-Junio de 2000, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, p. 169, han señalado que no se trata únicamente de las consecuencias que se producen en el ordenamientos, sino también de las consecuencias que tienen que ver con las relaciones que se dan con los otros poderes del Estado.

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el Tribunal alemán declara la norma “entre tanto” incompatible con la Constitución; pero no nula, dejando los remedios al legislador.

Por otra parte, es posible encontrar sentencias estimatorias monitorias en aquellos pronunciamientos en los que una vez que el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de una disposición o norma, llama al legislador para que colme el vacío legal que esa sentencia estimatoria de la inconstitucionalidad ha ocasionado.63

Este tipo de decisiones monitorias, producto de sentencias estimatorias, fueron las que aparecieron primero en la jurisprudencia de la Corte Constitucional italiana, sin embargo, no han sido muy utilizadas por ésta. Una sentencia que puede ser muy ilustrativa para hacer alusión a este tipo de decisiones es la sentencia n.º 225, de 9 de julio de 1974, la cual, tras anular ciertos preceptos de la precedente legislación en materia de radio-televisión, concretó al legislador siete específicas recomendaciones a las que éste debía atenerse al redactar la nueva ley como condición de que el monopolio estatal en dicha materia se considerara constitucional.64

Un segundo ejemplo es aquél en el que la Corte -sentencia n.º 179, de 15 de julio de 1976, en materia de acumulación de réditos- hizo hincapié en la exigencia de que los principios de la personalidad y de la progresividad del impuesto fueran aplicados de forma exacta, que la subjetividad pasiva del impuesto fuera reconocida a cada persona física tomando en cuenta su capacidad contributiva; y que la materia encuentre una adecuada regulación en las normas para las que el proceso de los réditos se sustancien en la libre disponibilidad de ellos; por otra parte, la Corte sugirió que debería darse a los cónyuges la facultad de poder optar por un diferente sistema de impuestos que favorezca la formación y desarrollo de la familia y considere la posición de la mujer como ama de casa o trabajadora.65

Para concluir este apartado es preciso señala que no hay duda en que la diferenciación entre sentencias monitorias estimatorias y desestimatorias es algo compleja; particularmente si partimos del dato de que todas ellas incluyen una recomendación, invitación, apelación o exhorto al legislador para que actúe y, en muchas ocasiones, incluso se le señala un plazo para que lo haga. Sin embargo, creemos que existe una diferencia formal y básica entre unos y otros tipos de sentencias. Las sentencias desestimatorias 63 Se ha señalado que ese vacío, por lo regular, puede ser colmado con los habituales remedios disponibles en el ordenamiento, en particular la actividad interpretativa y la aplicación de la analogía, Cfr. PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., p. 56.

64 Cfr. GARRORENA MORALES, ÁNGEL, “La sentencia constitucional”, op. cit., pp. 24-25, quien también señala como ejemplo la Sentencia n.º 202, de 28 de julio de 1976, con la que se anula la nueva ley sobre radio-televisión, al ser considerada inconstitucional, por no contemplar estrictamente los criterios detallados por la sentencia de 1974 antes señalada en el texto.

65 Ejemplo citado por PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., pp. 52-53.

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monitorias se pronuncian considerando provisionalmente constitucional la disposición impugnada hasta en tanto el legislador no actúe. En cambio, en las sentencias estimatorias monitorias primero se declara la inconstitucionalidad, y por lo regular también la invalidez de la disposición impugnada (o parte de la misma), y sólo después de ese pronunciamiento estimatorio se fijan los principios a los que deberá atenerse el legislador al momento de configurar la nueva normativa.

V. LAS SENTENCIAS MONITORIAS EN EL CONTROL ABSTRACTO DE INCONSTITUCIONALIDAD MEXICANO

5.1. Características

En el sistema mexicano de control abstracto de inconstitucionalidad sólo es posible encontrar sentencias monitorias contenidas en pronunciamientos estimatorios. Estas sentencias además de tener las características comunes a todo este grupo de pronunciamientos; también se identifican por indicarle al legislador -existen excepciones- la forma en que tendrá que emitir la nueva disposición; o bien, por establecer el plazo en el que éste deberá dar cumplimiento a los lineamientos señalados por la Suprema Corte. No es raro encontrar pronunciamientos de este tipo en los que, incluso, se estipula un plazo determinado para que la autoridad obligada informe a la Corte sobre el cumplimiento que se haya dado a la sentencia.

Aunque todas estas sentencias responden a una estructura muy similar, las recomendaciones, invitaciones o apelaciones incluidas en ellas son emitidas por la SCJN a través de diversas modalidades: con simples consejos o utilizando fórmulas más coactivas. Esto es, unas veces la recomendación al legislador se hace con una actitud moderada. Otras veces se establece en el último considerando de la sentencia el sentido y el lapso máximo de tiempo en el que el legislador deberá enmendar la legislación respectiva. También hay ocasiones en las que, al igual que en el supuesto anterior, se fija un periodo de tiempo para que sean realizadas las adiciones o reformas, pero además se apercibe al legislador de las consecuencias que surgirán en caso de que no realice dichas adecuaciones. Por último, existen supuestos en los que se exhorta al legislador a cubrir una omisión legislativa que atenta contra preceptos constitucionales. Al examen de estos diversos tipos de supuestos nos dedicamos enseguida.5.2. Diversos supuestos

En los últimos años la SCJN ha enviado recomendaciones al legislador con una actitud moderada, invitando a éste para que lo antes posible dé cumplimiento a lo preceptuado por las normas constitucionales.

En ese sentido puede verse la Sentencia de veintidós de abril de dos

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mil tres, recaída en la acción de inconstitucionalidad 36/2001. En dicha acción, Diputados de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Chiapas, impugnaron el procedimiento legislativo que originó las reformas a la Constitución Política, a la Ley de Fiscalización Superior, a la Ley Orgánica del Congreso y al Reglamento Interior del Congreso, todos de aquél Estado, por considerar que transgredían los artículos 14, 16, 41, párrafo primero, y 116 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 23 de la Constitución del Estado de Chiapas, al no haberse observado las formalidades inherentes a la convocatoria y publicidad.

La SCJN con base en su doctrina, relativa a que las violaciones formales pueden trascender de manera fundamental a la norma general impugnada de modo que provoquen su invalidez, advirtió que en el cuaderno de pruebas formado con motivo de esta acción de inconstitucionalidad obraban dos ejemplares originales del Periódico Oficial del Estado de Chiapas, número 068, que diferían en cuanto a la fecha señalada para el inicio del tercer periodo extraordinario de sesiones de la Sexagésima Legislatura. Del ejemplar exhibido por los promoventes de la acción se desprendió que se estableció el 21 de octubre de 2001, mientras que en el diverso ejemplar aportado por el Congreso Estatal se indicó el 20 de octubre. Lo anterior se agravó porque en una sola sesión, la del 20 de octubre, se presentó a trámite la iniciativa de reforma constitucional, se turnó a la Comisión correspondiente, se elaboró el dictamen, se discutió y aprobó por los Diputados presentes y se ordenó su remisión a los Municipios del Estado de Chiapas.

La Corte consideró que la violación formal en el procedimiento de reformas fue evidente al existir dos ejemplares “originales” del mismo Periódico Oficial, que señalan distintas fechas para el inicio de la aludida sesión. Tal error induce a considerar, según la Corte, que la confusión no permitió que todos los miembros de la legislatura participaran en la deliberación y estudio de la iniciativa de reformas constitucionales.

En consecuencia, al apreciarse que dicha violación formal sí trascendió de manera fundamental a las normas constitucionales impugnadas, la SCJN, en el punto resolutivo segundo de la sentencia, declaró la invalidez del Decreto 235, publicado el 23 octubre de 2001, así como de los diversos 236, 237 y 238, para los efectos señalados en el último considerando. En dicho considerando séptimo, se estableció que “con la finalidad de salvaguardar el orden jurídico en la entidad federativa, el Congreso del Estado de Chiapas, dentro del segundo periodo de sesiones […], deberá reponer el procedimiento constitucional y legislativo a fin de que, en libertad de su soberanía y de sus facultades legislativas, realice las adecuaciones constitucionales y legales conducentes, sujetándose para ello al procedimiento reformatorio establecido en la Constitución actual”.

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En otras ocasiones, sin que en algún punto resolutivo se haga una remisión especifica a algún considerando de la sentencia, se establece, por lo regular en el último considerando, el sentido en el que el legislador puede (o debe) realizar su actividad. Una gran cantidad de los pronunciamientos que realizan una recomendación al legislador, al mismo tiempo señalan el espacio máximo de tiempo en el que se habrá de enmendar la legislación respectiva de acuerdo con lo sustentado en uno de los considerandos de la sentencia.

Un ejemplo de este tipo de pronunciamiento lo encontramos en la Sentencia de dieciocho de febrero de dos mil tres, recaída en la acción de inconstitucionalidad 27/2002. En esta acción, la SCJN analizó sistemáticamente el artículo 30 de la Ley Orgánica del Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo, cuyas fracciones II y III prevén que, en caso de ausencia definitiva del Consejero Presidente, el Consejo General del Instituto debe hacerlo del conocimiento de la Legislatura Estatal, a fin de que esta última proceda al nombramiento del Consejero Presidente Sustituto, y que mientras dicha Legislatura no resuelva, seguirá encargado del despacho el Secretario General. Esta circunstancia, según la Corte, evidencia la falta de un plazo específico para la designación del Consejero Presidente Sustituto, y da lugar a que el Secretario General funja indefinidamente como tal. Por tanto, se incumple con el deber impuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, en cuanto a que las Constituciones y leyes estatales garanticen que la función electoral se rija por el principio de certeza, pues la falta de un plazo específico para que la Legislatura Local lleve a cabo el nombramiento relativo, crea incertidumbre al respecto.

Por otra parte, la SCJN determinó que el artículo 38 de la Ley Orgánica del Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo vulnera también el principio de certeza a que alude el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, al señalar que las ausencias temporales del Secretario General serán cubiertas por el Director Jurídico del Instituto, sin especificar tiempo máximo. Ello implica que dicho Director se convierta automáticamente en Secretario General, aunque no satisfaga los requisitos para el cargo y procedimiento correspondiente, ya que de conformidad con los artículos 11, 36 y 46 de la citada Ley se desprende que para ser Secretario se requieren mayores requisitos que para ser Director de Área.

En conclusión, el Alto Tribunal, en el resolutivo segundo de la sentencia, declaró la invalidez de los artículos 30, fracción III y 38 de la Ley Orgánica del Instituto Electoral de Quintana Roo, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad, el veintisiete de agosto de dos mil dos. Lo anterior, en términos del penúltimo párrafo del considerando décimo de esta resolución. En ese considerando, la SCJN requirió al Congreso del Estado de Quintana Roo, para que lleve a cabo la adecuación de los citados numerales en los

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términos dispuestos por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral correspondiente, mediante los mecanismos correspondientes, atendiendo a lo sustentado en el considerando séptimo de la presente ejecutoria.66

También hay casos en los que, al igual que el ejemplo anterior, se le ha fijado al legislador un espacio de tiempo para enmendar la legislación precisada en la sentencia, sólo que dicha recomendación se ha hecho con fórmulas más coactivas.

Así se ha reflejado, concretamente, en la Sentencia de dieciséis de marzo de dos mil cuatro, recaída en la acción de inconstitucionalidad 2/2004 y su acumulada 3/2004. En esta acción, el Partido de la Revolución Democrática señaló que el artículo 63 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala es inconstitucional, porque los criterios que en él se establecen para distribuir los tiempos y los espacios en los medios de comunicación estatal, fortalecen a los partidos políticos con mayor presencia y los que no tienen esa solidez están condenados a su desaparición.

La SCJN manifestó que el acceso a los medios de comunicación propiedad del Gobierno por parte de los partidos políticos debe hacerse en un plano de igualdad para todos, esto es, sin tomar en consideración para ello elementos subjetivos o particulares de cada partido, porque sólo de esa forma se propiciarán condiciones de equidad en este tema. Por tanto, señaló que el artículo 63 del citado Código, al tomar en consideración el porcentaje de la votación total válida que hubiesen obtenido los partidos políticos en la última elección ordinaria de Diputados locales de mayoría relativa, contraviene el principio de equidad en materia electoral que tutela 66 Otro ejemplo de este tipo de pronunciamiento se encuentra en la sentencia de veintinueve de enero de dos mil uno, recaída en la acción de inconstitucionalidad 34/2000 y sus acumuladas 1/2001, 3/2001 y 4/2001. En el considerando décimo tercero de la sentencia se estableció: “Debe precisarse que la invalidez del artículo 208 del Código Electoral del Estado de Aguascalientes surtirá efectos a partir de la publicación de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, por lo que la Legislatura del Estado de Aguascalientes deberá emitir en su lugar la disposición que prevea el número máximo de Diputados por el principio de representación proporcional con base en los lineamientos señalados en la presente ejecutoria. Atento a lo anterior, con fundamento en el artículo 41, fracción IV de la Ley Reglamentaria de la Materia, se le otorga a la Legislatura del Estado de Aguascalientes un plazo de sesenta días naturales contados a partir de la publicación de la presente ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación para cumplimentar la misma en los términos ya señalados”. También puede verse la reciente sentencia de veinticinco de agosto de dos mil nueve, recaída en la acción de inconstitucionalidad 21/2009. En esta sentencia se declaró la invalidez de los artículos 12 y 73 (entre otros) de la Ley de Medios de Impugnación Electoral del Estado de Tamaulipas, pues la SCJN consideró que dichos numerales violaban el principio de equidad procesal, por la incongruencia de los plazos que prevén respecto de los diversos previstos para las demás partes en el procedimiento respectivo. En consecuencia, el Pleno de la SCJN determinó que el órgano legislativo de esta entidad federativa deberá subsanar el vicio de incongruencia advertido en dichos plazos, por lo que “deberá legislar a la brevedad posible, entes del inicio del próximo proceso electoral del año dos mil diez (considerando sexto).

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el artículo 116, fracción IV, inciso g), de la Constitución Federal, al colocar en desventaja a los partidos políticos con menos grado de representatividad frente a aquellos cuya representatividad está probada con base en sus antecedentes electorales.

Como consecuencia del razonamiento anterior, la SCJN, en el punto resolutivo tercero del fallo, declaró la invalidez del artículo 63 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala. Y en el considerando séptimo se indicó que “debe precisarse que la invalidez del artículo 63 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala, surtirá efectos a partir de la publicación de la sentencia en el Diario Oficial de la Federación. No obstante lo anterior, con fundamento en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de la materia, la Legislatura del Estado de Tlaxcala podrá emitir, en su lugar, la disposición en la que establezca que los tiempos y espacios en los medios de comunicación, propiedad del Gobierno del Estado se asignan en un plano de igualdad para todos los partidos políticos, en un plazo no mayor a treinta días naturales contados a partir de la publicación de la presente ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación; en el entendido de que si no lo hace, no podrán ocuparse los medios de comunicación propiedad del Gobierno del Estado, por ningún partido político, dada la invalidez decretada de la norma citada.”

Por último, hay veces en las que se recomienda al legislador que debe enmendar una omisión legislativa dentro de un lapso de tiempo. En la Sentencia de once de diciembre de mil novecientos noventa y siete, recaída en la acción de Inconstitucionalidad 9/97, se estableció (resolutivo tercero) que se “declara la invalidez del artículo 13 inciso g) de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua67 por las razones y para los efectos precisados en el considerando décimo segundo de esta resolución”. En dicho considerando se indicó que el artículo 13, inciso g) señala que para cada elección y de ser necesario, se emitirá una resolución conteniendo la demarcación territorial de los demás distritos electorales tomando en cuenta lo dispuesto en los numerales 2 y 5 del propio precepto. Sin embargo, la citada regulación contraviene los principios de certeza y legalidad en virtud de que en el precepto en cita no se prevén los numerales 2 y 5 de referencia, pues sólo contiene el punto 1 y diversos incisos, lo que evidentemente provoca confusión.

En tales condiciones, se estableció que “el efecto de la declaración de invalidez del referido artículo 13, es que las autoridades demandadas precisen o corrijan el contenido de su inciso g), en cuanto a la referencia que hace de los numerales 2 y 5”. Y en la última parte del considerando

67 Reformado y ratificado mediante el Decreto número 618/97 VIIP.E. y el Decreto 655/97 I P.O., ambos publicados el dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y siete en el Periódico Oficial de la citada entidad federativa.

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décimo sexto se indicó que la declaración de invalidez antes referida, y el cumplimiento de los efectos precisados en el considerando duodécimo, “deberán realizarse por la parte demandada en un plazo no mayor a treinta días naturales contados a partir del siguiente (sic) al en que se le notifique el presente fallo […]”.

Un ejemplo reciente que también tiene por objeto subsanar una omisión legislativa es la sentencia de nueve de diciembre de dos mil ocho, recaída en la acción de inconstitucionalidad 118/2008. En esta sentencia se declaró fundada la acción en contra de la omisión del Congreso del Estado de Morelos, pues según la SCJN éste regulo de manera deficiente en el Código Electoral de esa entidad federativa, los supuestos y las reglas de los recuentos parciales o totales en los ámbitos administrativo y jurisdiccional prevista en el inciso 1) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución mexicana. En concreto, en el resolutivo cuarto de la sentencia, la SCJN señaló que “… el órgano legislativo de esa entidad federativa deberá legislar a la brevedad posible, para corregir la deficiencia apuntada, antes de la celebración de la jornada electoral estatal del próximo cinco de julio de dos mil nueve”.

5.3. Algunas sentencias y temas en los que se han emitido sentencias monitorias en el control abstracto de inconstitucionalidad mexicano en el periodo comprendido entre 1995 y 2009

Con la intención de completar este estudio, se hace necesario introducir ahora un balance de las sentencias monitorias que ha emitido la SCJN cuando ha conocido de procesos de control abstracto de inconstitucionalidad. El lapso de tiempo considerado lo hemos extendido por quince años de jurisprudencia: desde 1995, año en que la Corte comienza a conocer de la acción abstracta de inconstitucionalidad, hasta el 2009.

Un análisis de las sentencias que ha emitido la Corte durante los años indicados permite constatar que algunas de las sentencias en las que se ha incluido un pronunciamiento monitorio son las siguientes: Sentencia de 11 de diciembre de 1997, resolutivo tercero, dos últimos párrafos del considerando décimo segundo, así como penúltimo párrafo del considerando décimo sexto (acción de inconstitucionalidad 9/97); Sentencia de 24 de febrero de 1998, resolutivo tercero, considerando octavo (acción de inconstitucionalidad 3/98); Sentencia de 11 de marzo de 1999, última parte del considerando séptimo (acción de inconstitucionalidad 5/99); Sentencia de 29 de enero de 2001, resolutivo tercero, considerando décimo tercero (acción de inconstitucionalidad 34/2000 y sus acumuladas 1/2001, 3/2001 y 4/2001); Sentencia de 7 de abril de 2001, resolutivo quinto, considerando décimo primero (acción de inconstitucionalidad 18/2001 y sus acumuladas 19/2001 y 20/2001); Sentencia de 23 de agosto de 2001, considerando sexto (acción

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de inconstitucionalidad 22/2001 y sus acumuladas 23/2001 y 24/2001); Sentencia de 10 de diciembre de 2002, resolutivo segundo, considerando séptimo (acción de inconstitucionalidad 31/2002); Sentencia de 18 febrero de 2003, considerando décimo, (acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002); Sentencia de 18 de febrero de 2003, resolutivo cuarto, considerando décimo (acción de inconstitucionalidad 27/2002); Sentencia de 22 de abril de 2003, resolutivo segundo, última parte del considerando séptimo (acción de inconstitucionalidad 36/2001); Sentencia de 22 de abril de 2003, considerando décimo (acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001); Sentencia de 7 de octubre de 2003, considerando octavo (acción de inconstitucionalidad 18/2003); Sentencia de 16 de marzo de 2004, considerando séptimo (acción de inconstitucionalidad 2/2004 y su acumulada); Sentencia de 22 de octubre de 2005, considerando séptimo (acción de inconstitucionalidad 18/2005); Sentencia de 14 de noviembre de 2005, resolutivo quinto, considerando décimo primero (acción de inconstitucionalidad 30/2005); Sentencia de veinte de noviembre de dos mil ocho (acción de inconstitucionalidad 107/2008 y sus acumuladas 108/2008 y 109/2008); Sentencia de nueve de diciembre de dos mil ocho (acción de inconstitucionalidad 118/2008); Sentencia veinticinco de agosto de dos mil nueve (acción de inconstitucionalidad 21/2009).

Así tenemos que durante 1995 y 2009 las sentencias monitorias recaídas en el control abstracto de inconstitucionalidad mexicano son el tipo de sentencias que más ha utilizado la SCJN dentro de la clasificación de las sentencias que en otro estudio hemos denominado como atípicas.68

Por otra parte, es pertinente mencionar que la interrupción en el uso de sentencias monitorias se da a finales de 2005. Sin embargo, se vuelven a pronunciar sentencias de este tipo en el 2008. Una de las razones que originaron la interrupción del uso de estos pronunciamientos entre 2006 y 2007 puede ser que a partir de 2006 la SCJN, en diversas ocasiones, reconoció que al pronunciar una sentencia constitucional debe evitar invadir injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de otros poderes públicos, tanto federales como locales.69 Esta es la 68 Cfr. FIGUEROA MEJÍA, GIOVANNI AZAEL, “El criterio jurisprudencial de presunción de constitucionalidad de la ley. Algunas consideraciones sobre su configuración y desarrollo práctico en el control abstracto de constitucionalidad mexicano”, en BAZÁN, VÍCTOR (coord.), Derecho Procesal Constitucional Americano y Europeo, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, República Argentina, 2010, pp. 1463 y ss., en donde señalamos que por sentencias atípicas entendemos ciertas categorías de sentencias que escapan del supuesto típico o elemental de sentencias constitucionales: las sentencias estimatorias y desestimatorias puras y simples. Pero haciendo una concretización más acuciosa del término, señalamos también que con esta denominación queremos precisar que nos encontramos ante una serie de sentencias que, por lo regular, no tienen una base legal explícita, es decir, que no están contempladas por la Constitución o por la legislación secundaria, sino que son una creación jurisprudencial. En cambio, no utilizamos dicha denominación para indicar que la utilización de estas sentencias sea algo raro o escaso por parte de la SCJN, ya que este Órgano ha hecho uso de este tipo de pronunciamientos en varias ocasiones.69 Entre otras véase la Sentencia de siete de diciembre de dos mil seis, considerando vigésimo segundo, recaída en la acción de inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas 49/2006, 50/2006 y 51/2006.

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razón por la que tal vez la Corte decidió limitarse al emitir sus sentencias, con la intención de respetar la libertad que corresponde al legislador en el momento de decidir sobre las medidas que crea oportunas adoptar para subsanar los vacíos normativos que se generan con la declaración de inconstitucionalidad e invalidez de las disposiciones sometidas a control. Sin embargo, no estoy tan seguro de que las recomendaciones que emite la SCJN invadan el ámbito decisorio del legislador, pues en un sistema equilibrado las relaciones entre los poderes constitucionales tienen como máxima la colaboración institucional entre los órganos del Estado,70 y esa colaboración necesaria se puede lograr precisamente a través del empleo de las sentencias monitorias que, en la mayoría de las ocasiones, propician un diálogo fluido entre Tribunal Constitucional y legislador.71 Ello no implica que se deje de tener en cuenta que el Tribunal Constitucional, a pesar de ser considerado el intérprete supremo de la Constitución,72 tiene que autolimitarse a la hora de interpretar ésta y las demás disposiciones que son sometidas a su control. Por tanto, cuando emplee este tipo de técnicas decisorias debe actuar con mucha cautela, para evitar invadir funciones legislativas que no le corresponden.73

En cuanto a las materias en las que se pronunciaron sentencias

70 En ese sentido véase CANOSA USERA, RAÚL, Interpretación constitucional y fórmula política, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1998, pp. 25 y ss., quien evidencia la necesidad de colaboración institucional que existe por parte de los diferentes órganos encargados de explícitar y aplicar la Constitución. Ello a pesar de que cada uno de estos órganos realizan su tarea interpretativa de diferente forma, en atención a su específica posición dentro del sistema constitucional.

71 BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN, La acción abstracta de inconstitucionalidad, op. cit., 2005, p. 401, acerca de esa cooperación institucional ha estimado que sería adecuado, por un lado, que el órgano de constitucionalidad haga un uso prudente de esta técnica sentenciadora; y, por el otro, que esas apelaciones sean tenidas en cuenta inmediatamente por los órganos legislativos y procedaan a darles cumplimiento.

72 ÁLVAREZ CONDE, ENRIQUE, Curso de Derecho Constitucional, vol. II, 6ª ed., Tecnos, Madrid, 2008, p. 360, ha señalado, con referencia al caso español, que es evidente que aun cuando se atribuya al Tribunal Constitucional la función de intérprete supremo de la Constitución, su función no se limita a la interpretación de ésta, sino que también implica la interpretación de todas aquellas disposiciones a que se refiere el artículo 27 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y que integran el llamado bloque de constitucionalidad. Pero, además, la función interpretativa del TC puede extenderse a cualquier norma, acto o resolución que sea objeto de su control en coherencia con las competencias que le están atribuidas. En similares términos DE ESTEBAN, JORGE, Tratado de Derecho Constitucional-I, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 2ª ed., Madrid, 2001, p. 234, establece que el valor de intérprete supremo del Tribunal Constitucional español se extiende a la constitucionalidad de las leyes o disposiciones normativas con fuerza de ley; así como a otros actos jurídicos que no sean estrictamente leyes.

73 En ese sentido GARCÍA ROCA, JAVIER, La experiencia de veinticinco años de jurisdicción constitucional en España, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, 34, México, 2009, p. 34, indica que la utilización de esta clase de sentencias debe ser una técnica subsidiaria y excepcional respecto de la declaración de inconstitucionalidad.

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monitorias, éstas fueron la electoral y la administrativa. Y los temas que abarcaron tuvieron que ver con la división de los distritos electorales uninominales para la elección de Diputados por el principio de mayoría relativa; las formas y métodos para la asignación de Diputados por el principio de mayoría relativa y representación proporcional; la designación de los integrantes del Consejo Electoral del Estado de Yucatán; el financiamiento público por actividades generales para los partidos políticos que no tengan antecedente electoral en la elección de Diputados locales; la fiscalización estatal; la duración en el cargo del Consejero Presidente y de los Consejeros Electorales, así como el plazo especifico para la designación del Consejero Presidente Sustituto del Consejo General del Instituto Electoral de quintana Roo; la designación de Consejeros Ciudadanos del Consejo Estatal Electoral del Estado de Yucatán; la asignación de los tiempos y espacios para los partidos políticos en los medios de comunicación propiedad del Gobierno del Estado; los supuestos y las reglas de los recuentos parciales o totales en los ámbitos administrativo y jurisdiccional contenidas en el Código Electoral del Estado de Morelos; los plazos para las partes en los procedimientos contemplados en la Ley del sistema de Medios de Impugnación Electorales del Estado de Tamaulipas.

VI. VINCULACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO A LAS SENTENCIAS MONITORIAS

En todos los sistemas de justicia constitucional se presenta un dilema: ¿en qué medida el legislador está vinculado por las sentencias monitorias? O dicho en otros términos ¿qué grado de influencia tienen las sentencias monitorias en la futura actividad legislativa?

La eficacia de este tipo de sentencias no deja de ser dudosa, ya que depende de la “sensibilidad” que el legislador pueda tener,74 de la peculiar posición que en cada ordenamiento tiene el órgano de Justicia Constitucional y de la praxis establecida en la dinámica relacional con el legislador.75 El concreto alcance de las recomendaciones insertas en este tipo de sentencias depende, por tanto, de la autoridad de quien las dicta (juez constitucional) y de la aceptación de quien las debe cumplir (legislador democrático), puesto que no hay forma de garantizar el cumplimiento de la sentencia que exhorte o recomiende al legislador hacer algo.

Por otra parte, un criterio que puede ser útil para valorar la eficacia de este tipo de decisiones es la distinción formal que hemos introducido entre sentencias monitorias contenidas en pronunciamientos desestimatorios 74 En ese sentido AHUMADA RUÍZ, MA. ÁNGELES, “El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas”, en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 8, Enero-Abril, 1991, p. 183.

75 Cfr. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JOSÉ JULIO, La Justicia Constitucional europea ante el siglo XXI, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 2007, p. 132.

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y sentencias monitorias insertas en pronunciamientos estimatorios, pues el nivel de presión que se ejerce sobre el legislador en uno u otro caso es diverso.

Desde esa perspectiva, el efecto menor sería para las directrices expresadas en las motivaciones de los pronunciamientos desestimatorios, cuyo valor de influencia sobre el legislador se aproximaría al de las “manifestaciones optativas” (recomendaciones) entendidas como “expresiones de una indeterminada función auxiliadora de la Corte”.76 Dicho efecto minoritario se configura en términos de “influencia mínima”, de “auspicio” (mera manifestación de deseo), de “auspicio reforzado” (con reclamos a la “oportunidad”, a la “sistematización de la intervención legislativa”, o bien con la utilización del verbo “deber”).77 El efecto mayor, por el contrario, sería producto de aquellas sentencias de estimación que indican criterios directivos más penetrantes, los cuales legitimarían aquellos planteamientos que hablan de “encomiendas” del juez constitucional. En tales casos, esos planteamientos fungirán como “oráculo” de la constitucionalidad –quizás en un “momento de razón constante y profunda”, quizás con la función de “garante de la evolución del ordenamiento”- de la futura disciplina positiva de un determinado sector.78 Además, según algunos, dicho reforzamiento de las funciones del Tribunal Constitucional representaría un camino hacia una relación de colaboración con tendencia a efectuar una compenetración entre la Corte y el Parlamento.79

Con relación al caso mexicano, es verdad que el párrafo final de la fracción III del artículo 105 constitucional señala que en caso de incumplimiento de las resoluciones que emita la Suprema Corte en los procedimientos de controversias constitucionales y de acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Federal. En lo que interesa, este último precepto establece que “si la autoridad responsable […] tratare de eludir la sentencia de la autoridad federal, y la Suprema Corte de Justicia estima que es inexcusable el incumplimiento, dicha autoridad será inmediatamente separada de su 76 Para profundizar en el argumento de las manifestaciones optativas de la Corte Constitucional italiana véase PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento, op. cit., pp. 47 y ss.

77 ASSINI, NICOLA, “Il seguito (legislativo) delle sentenze…”, op. cit., p. 1871.

78 Cfr. LOMBARDI, GIORGIO, “Giustizia costituzionale e tecniche di giudizio: problema e prospettive“, en Costituzione e giustizia costituzionale, LOMBARDI, GIORGIO (coord.), Rimini, 1985, pp. 474-475; también MODUGNO, FRANCO, “La Corte Costituzionale italian oggi”, op. cit., pág. 29, ha señalado que la dirección marcada al legislador puede ser más vinculante si es acompañada de la anulación, ya que parece que la misma se traduce en casi un mandamiento.

79 En ese sentido Nicola ASSINI, “Il seguito (legislativo) delle sentenze…”, op. cit., págs. 1872-1873; también MODUGNO, FRANCO, “La Corte Costituzionale italiana oggi”, op. cit., pp. 34-35.

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cargo y consignada al Juez de Distrito que corresponda […]”. Empero, creemos que es una obviedad que este precepto se refiere al cumplimiento que deben hacer de la sentencia los poderes públicos con excepción del legislador, ya que sería impensable que si el legislador no realiza las adecuaciones que le ha señalado la SCJN, éste deba cesar en sus funciones.

Lo anterior no es obstáculo para destacar que aun cuando no existe forma de obligar jurídicamente al legislador a dar cumplimiento a la recomendación realizada por la SCJN, ésta, en muchas ocasiones, lejos de permanecer a la expectativa de lo que haga el legislador, se ubica claramente como instancia paralegislativa, al expedir las normas que habrán de suplir la actividad del legislador, mientras que éste actúa, o bien señalándole explícitamente en qué forma debe realizar su actividad normativa.80

VII. CONCLUSIONES

Con las sentencias monitorias el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre la constitucionalidad de la ley, al tiempo que encomienda al legislador la modificación de la norma sometida a control. Dentro de este tipo de técnicas, las más destacadas en el Derecho Comparado son las siguientes: a) Sentencias que declaran que la ley todavía no es inconstitucional, pero que invitan al legislador a cambiarla para evitar una futura declaración de inconstitucionalidad; b) Sentencias que declaran la inconstitucionalidad y que a la vez contienen invitaciones, recomendaciones, observaciones o mandatos para el Poder Legislativo.

El recurso a pronunciamientos de este tipo es congruente con una perspectiva moderna de la división de poderes que exige la colaboración responsable entre Tribunal Constitucional y legislador democrático, pues con ellas el Tribunal Constitucional, por un lado, dirige al legislador recomendaciones, observaciones, invitaciones y mandatos, y, por el otro, el legislador colabora de manera diligente con el Tribunal acatando sus indicaciones.

80 Dentro del ámbito local mexicano, Veracruz, Tlaxcala, Chiapas y Quintana Roo son Estados en los que se ha incorporado una acción para conocer de la inconstitucionalidad por omisión. En relación con esta acción, la Justicia Constitucional del Estado de Veracruz, parece ser que es la que incorpora de una manera más incisiva el cumplimiento de la sentencia que haga una recomendación al legislador local. En este sistema, además de la función admonitoria que tiene la sentencia, se incorpora un elemento más: si transcurre el plazo que el Tribunal ha establecido para que quede subsanada la inconstitucionalidad y esto no ocurre, se contempla la posibilidad de que el mismo Tribunal expida las bases normativas a que deberán sujetarse las autoridades en tanto el legislador expide la ley o decreto correspondiente.

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JUICIO POLíTICO y SU PROCEDIMIENTO

Alejandro TALAVERA TOVAR

SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes. III. El Juicio Político en México. Definición y Concepto. Marco Constitucional y Legal en el Orden Federal; Sujetos de Juicio Político. Sanciones en el Juicio Político. IV. Marco Constitucional y Legal en Nayarit; Quienes son Servidores Públicos. Sujetos de Juicio Político en Nayarit.; Causas de Juicio Político. V. Del Procedimiento en el Juicio Político; De la Incoación del Procedimiento. Del Periodo de Instrucción. El Congreso como órgano de acusación y jurado de sentencia. VI. Consideraciones. VII. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

El juicio político es un mecanismo para fincar responsabilidad política y sancionar con destitución y/o inhabilitación a funcionarios o servidores públicos de alto nivel que, en el ámbito de sus atribuciones, han incurrido en arbitrariedad o abuso o exceso de poder.

Los instrumentos o medios de control constitucional en nuestro país, se encuentran, a saber; en el juicio de amparo; las controversias constitucionales; las acciones de inconstitucionalidad; la facultad investigadora de la suprema corte de justicia de la nación; el sistema no jurisdiccional de protección a los derechos humanos; el juicio para la protección de los derechos políticos-electorales de los ciudadanos; el juicio de revisión constitucional, el juicio político entre otros.

En relación al último de los mencionados motivos del presente trabajo, existe un procedimiento mediante el cual el Congreso de la Unión, respecto del orden federal y las legislaturas de los estados en relación a asuntos locales de su competencia, juzgan los actos de los cuales pueda desprenderse una responsabilidad política.1

Se trata de una función jurisdiccional o dicho de otra forma para-1 Respeto a la complicación política podemos adelantar que por diversos intereses y propósitos, a las distintas solicitudes del juicio en cuestión en contra de cualquier servidor público, no se le otorga un tratamiento normativo respectivo. Las solicitudes se acumulan, en dicho tenor encontramos que las legislaturas que recién culminan su ejercicio constitucional, dejan pendiente de resolver diversas solicitudes de juicio político. Mayor aún, durante todo el periodo de tres años, no se integra la subcomisión de examen previo, en lugar de la Comisión de Justicia como se hace en algunos estados de la república.

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procesal, para determinar la responsabilidad de aquellos servidores públicos de elevada jerarquía que han cometido acciones u omisiones graves.

Y si bien la función jurisdiccional por excelencia se encuentra determinada al poder judicial, existen excepciones como es el caso del juicio político que por su esencia la competencia corresponde a los poderes legislativos, tanto federal como de los estados de la república respectivamente.

Resulta necesario, definir la acepción de la palabra juicio y por principio la tradición jurídica mexicana, que deriva en gran medida de la española el término juicio para efectos prácticos, es equivalente a proceso, sin embargo en estricta teoría jurídica, existen diferencias como aquella que emerge de la propia definición de proceso entendido como “el conjunto de actos jurídicos-procesales, concatenados entre sí, que culminan con la resolución final de la controversia entre las partes en conflicto a través de un fallo, en el que el juzgador emite un pronunciamiento o juicio, con base en una serie de consideraciones.

Al respecto señala Ignacio Burgoa que juicio equivale a proceso y que juicio es el pronunciamiento del Tribunal que formula en el fallo que resuelve una controversia. Cuando nos referimos al marco específico del enjuiciamiento criminal, el término juicio es utilizado también, jurídicamente para identificar la fase final del procedimiento2.

Para efectos de este trabajo, se estima apropiado identificar el término juicio con proceso en razón de que siendo nuestro tema central el juicio político, y entendido éste como “el conjunto de actos procesales previsto en la ley, que tiene como finalidad la aplicación de sanciones específicas atribuidas a conductas determinadas, es decir, es el vehículo procesal para la aplicación de la norma sustantiva en materia de responsabilidad política”.

II.- ANTECEDENTES

Sus antecedentes históricos se remontan al año de 1641, en una época muy difícil, cuando el Parlamento de Inglaterra promovió un juicio a Thomas W. Stanford, que desempeñaba entonces el cargo de Ministro de la Corona, durante los continuos enfrentamientos de ésta con el Parlamento Inglés.

Este juicio, según la historia, mereció la atención de los juristas en aquel tiempo por la novedad en el procedimiento, y más tarde se incorporó a las normas y costumbres inglesas hasta formar parte en la lucha por la supremacía política entre el Parlamento y la Corona, siendo esa figura 2 Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y amparo, Ed. Porrúa, México 1984 p. 152.

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objeto de profundos estudios hasta constituir un juicio especial dentro de las Leyes Inglesas.

Más tarde, como era de esperarse, ese procedimiento se reflejó y se incluyó en la Constitución Norteamericana de 1787, entrando a Francia donde también fue estudiado, resultando así que el origen histórico del juicio político fue inglés, su lucubración teórica francesa y su aplicación práctica norteamericana.

La estructura del juicio político se incorporó luego a la Constitución Norteamericana de 1787, como un modelo para los demás países.

Ese procedimiento dio lugar a la integración del sistema, que fue expuesto por Alexander Hamilton en el periódico El Federalista, número 65, cuya autor manifiesta que la finalidad de ese juicio era la separación del servidor público y no la sanción penal de un acto indebido.

Alexis D. Tocqueville explica con bastante claridad la naturaleza política del sistema, agregando el comentario que ese hecho resultaba menos hostil a la división de poderes del sistema europeo.

Desde entonces se tuvo en cuenta que la aplicación de sanciones penales corresponde a la autoridad judicial y que el origen de esas sanciones son de carácter exclusivamente político, ya que en sentido contrario se violaría el precepto de que a nadie se le puede sancionar dos veces por el mismo acto.

El procedimiento a seguir en un juicio político en nuestro país se regula por la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y en algunos Estados existe una Ley específica de juicio político por citar a uno de ellos Veracruz.

III.- EL JUICIO POLíTICO EN MéXICO

Por principio de orden debemos señalar que se entiende por juicio político “al conjunto de actos procesales que tienen como propósito sancionar conductas determinadas, es decir, es un medio procesal para la aplicación de la norma sustantiva en materia de responsabilidad política”.3 González Oropeza, señala que la referencia a la figura de nuestro interés es utilizada “para designar el procedimiento a efecto de fincar responsabilidad política u oficial a un servidor público”; 4 sin embargo como refiere Esparza Fausto, recurriendo a Raúl Cárdenas que entre algunos constituyentes de 1856 permeó la idea de que dicho instrumento debió ser juico de opinión, emitido por la conciencia pública y de la confianza, toda vez que existen funcionarios 3 ESPARZA FAUSTO, Abelardo, El Juicio Político, Cuadernos de la Judicatura, año II, número 11, Tribunal Superior de Justica de Zacatecas, México 2011, p. 21.

4 Diccionario Jurídico Mexicano, 3a reimpresión, IIJ-UNAM- Porrúa, México 1996.

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que sin haber actualizado hechos delictivos, pierden la confianza pública constituyéndose en un obstáculo para un buen funcionamiento administrativo, cumpliendo el juicio político la tarea de facilitar el medio para destituir al funcionario cuando ya no merece la confianza pública.5

Francisco José Andrea afirma que “la responsabilidad política se hace efectiva a través del juicio político, respecto a ciertas categorías de funcionarios. El tribunal que declara esa responsabilidad es un tribunal político, y lo hace a través de un procedimiento especial y aplica las sanciones fijadas en la constitución: destitución o inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público”.6

Bajo las delimitaciones realizadas podemos reafirma que en efecto, el juicio político es un procedimiento, pero también un medio que implica parte la opinión popular de la conciencia pública, que se agota no en el ámbito jurisdiccional, sino precisamente ante el órgano eminentemente político. Respecto a su naturaleza jurídica podemos señalar que se le ubica como un tema denominado derecho público, en virtud de que su objeto se encuentra directamente vinculado con los intereses públicos fundamentales de la nación y su buen despacho.

3.1. Definición y concepto

Definición.- Con el nombre de juicio político se conoce al procedimiento que se sigue cuando los servidores públicos, durante el ejercicio de sus funciones, incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

Su concepto.- Derivado de la función jurisdiccional que desarrolla el Congreso erigido en Gran Jurado, es el procedimiento estatuido para fincar responsabilidad política a los servidores públicos que determina la Constitución, siempre que sus actos u omisiones redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. El juicio político tiene por objeto la destitución del servidor público y su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público y se desarrolla conforme al procedimiento en el que son garantizados los derechos de audiencia y defensa del inculpado.7

5 ESPARZA, El Juicio Político, op. cit. p. 22.

6 Diccionario de Derecho Parlamentario Mexicano, cambio XXI, Fundación Mexicana, 2ª edición, México, 1993, p. 212.

7 Madero Estrada, José Miguel, Diccionario Legislativo, publicado el 25 de marzo del año 2000, p.153, editorial Universidad Autónoma de Nayarit, México.

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3.2. Marco constitucional y legal en el orden federal

A) La Constitución Política Federal de 1917, en su Título Cuarto, como ley fundamental del país, organiza y regula los actos y las relaciones humanas del Estado Mexicano.

El Título Cuarto de nuestra Carta Magna se integra con los artículos 108, 109, 110, 111, 112, 113 y 114, que se relacionan cuidadosamente con la finalidad de explicar y clasificar las diversas responsabilidades de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, aunque en este tema sólo estudiaremos la responsabilidad derivada del Juicio Político.

De los artículos enumerados en el párrafo que antecede, sólo será objeto de nuestro estudio el citado Artículo 110 para el propósito de enumerar en lo que interesa que servidores públicos son sujetos de juicio político, cuales son las sanciones aplicables y que órgano conoce de dichos juicios.

B) La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.- Se compone de 90 artículos, distribuidos en cuatro Títulos y cuatro artículos transitorios; el decreto fue expedido el 8 de diciembre de 1995 y publicado en el Diario Oficial del Gobierno Federal el 12 del mismo mes y año.

Como se sabe, en los términos del Artículo 1º de la ley, ésta tiene por objeto reglamentar el Título Cuarto Constitucional, que comprende diversos aspectos del tema que se estudia.

Para los efectos de este estudio sólo nos referimos al Título Segundo que se denomina “Procedimientos ante el Congreso de la Unión en materia de Juicio Político”.

3.3. Sujetos de juicio político

Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el Consejero Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de

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los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. (Artículo 110 constitucional).

Respecto de los últimos sujetos de juicio político señalados en el párrafo que antecede, cuyo procedimiento debe desarrollarse en el Congreso de la Unión respecto de servidores públicos de alta jerarquía de los Estados de la República, en el que refiere de manera específica que su resolución será declarativa, es decir acreditada la responsabilidad política virtud a las pruebas que se aportaron en el curso del procedimiento ante el Congreso de la Unión, remiten todo lo actuado a la legislatura local de la entidad federativa correspondiente, para que aun cuando no existe un procedimiento expreso en la Constitución local de cada Estado de la República, ni tampoco en sus leyes reglamentarias, sin embargo se infiere que, de manera conjunta la Comisión de gran Jurado deben sesionar para los efectos de emitir un dictamen congruente con el procedimiento desarrollado en el orden federal a fin de que cuando sea presentado al pleno del Congreso local se muestren con evidencias la responsabilidad política en la que incurrió el servidor público y por ende el pleno erigido en jurado de sentencia esté en condiciones de emitir su resolución ya sea destituyéndolo o inhabilitándolo o en su defecto ésta última cuando haya concluido su función pública motivo de la sanción.

3.4. Sanciones en el juicio políticoLas sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.

Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.

Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado. (Artículo 110 constitucional)

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IV. MARCO CONSTITUCIONAL y LEGAL EN NAyARIT

A) La Constitución Política local regula en el Título Octavo de la responsabilidad de los servidores públicos, del artículo 122 al 129, dentro del cual se contemplan tanto el Juicio Político, la Declaración de Procedencia y la Responsabilidad Administrativa, entre otros aspectos, nos avocamos por su interés al primero de los mencionados.

B) La Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se compone de 96 artículos, distribuidos en cinco Títulos y dos preceptos transitorios; el decreto fue expedido y publicado en 1984 en el Periódico Oficial Órgano de Gobierno del Estado.

Esta ley tiene por objeto reglamentar el Título Octavo de la Constitución Política del Estado de Nayarit, que comprende diversos rubros entre los cuales el que corresponde al capítulo segundo en relación al procedimiento en el Juicio Político. Del que nos ocupa este estudio, a saber:4.1. Quiénes son servidores públicos

Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título, se reputarán como servidores públicos, a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial, a los Consejeros de la Judicatura, a los funcionarios, empleados y en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública del Estado, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones (artículo 122 de la Constitución local).

También se reputarán como servidores públicos a quienes desempeñen cargo de representación popular, empleo, cargo o comisión en los ayuntamientos de la entidad.

4.2. Sujetos de juicio político en Nayarit

Podrán ser sujetos de juicio político los Diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los miembros del Consejo de la Judicatura, los Secretarios de Despacho y los Servidores Públicos de la estructura básica centralizada, el Procurador General de Justicia, los Jueces de Primera Instancia, los Directores Generales o sus equivalentes de los organismos y empresas descentralizadas, los de sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y los de Fideicomisos Públicos, los Coordinadores Generales, Presidentes, Regidores y Síndicos de los Ayuntamientos de la Entidad, así como el Secretario, Tesorero, Directores, Jefes de Departamento y oficinas de los mismos.

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El Gobernador del Estado, los Diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y los miembros del Consejo de la Judicatura, sólo podrán ser sujetos de juicio político por violaciones graves a la Constitución General de la República, a la particular del Estado, a las Leyes Federales y Locales que de ellas emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos (artículo 124 Constitución local).

De lo referido en líneas anteriores podemos señalar que, atendiendo a las características de los sujetos a los cuales se les puede iniciar juicio político encontramos que se trata de servidores públicos a los que les han sido conferidas facultades de gobierno y administración las que resultan transcendentes frente a los intereses públicos y fundamentales; en dicha tesitura no todos los servidores públicos de “alta jerarquía” podrían incurrir en este tipo de responsabilidades, toda vez que solo tienen la posibilidad de tomar decisiones trascedentes que afecten los intereses públicos elementales de la sociedad.

4.3. Causas de juicio político

Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho: I.- El ataque a las Instituciones democráticas; II.- La usurpación de atribuciones; III.- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes locales cuando cause perjuicios graves al Estado, a uno o varios Municipios del mismo, de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las Instituciones; IV.- Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior, y V.- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Estatal y a las leyes que determinen el manejo de los recursos económicos estatales.

El juicio político a que se refieren las disposiciones anteriores se seguirá en contra de los miembros de los Ayuntamientos, cuando los actos u omisiones señalados en el artículo 8o. de esta Ley redunden en perjuicio de los intereses públicos municipales.

V.- DEL PROCEDIMIENTO EN EL JUICIO POLíTICO

El juicio político podrá iniciarse durante el tiempo que el servidor público desempeñe su empleo o durante un año después de la conclusión de sus funciones. El juicio político se resolverá en un año de iniciado el procedimiento, (artículos 13 y 14 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos).

Resulta dudoso y por tanto existirá siempre incertidumbre respecto al

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alcance de la palabra de iniciación del procedimiento, toda vez que, hay varias hipótesis a saber: se inicia el procedimiento a) Cuándo se presenta la denuncia ante el Congreso del Estado?; b) Cuándo se admite la denuncia y se requiere al solicitante para que ratifique su escrito de denuncia?; c) Cuándo se da a conocer al Pleno a través de la mesa directiva?; d) Cuándo se turna a la Comisión de su competencia? (Comisión de Gran Jurado, “Sección Instructora”); e) Cuándo la Comisión de Justicia emite dictamen de incoación del procedimiento? o bien como muchos Estados de la República; “la conclusión del procedimiento será de un año a partir de la presentación de la denuncia ante el Congreso del Estado”. Dado que en el resto de las hipótesis, hablar del procedimiento es ambiguo y sujeto a criterios de orden muy subjetivo, cabe precisar que al efecto se sostiene que desde el punto de vista real y legal el procedimiento de juicio político se inicia una vez que se ha resuelto la incoación del procedimiento, según se advierte del tercer párrafo del artículo 17 y segundo párrafo del artículo 18, ambos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Cabe advertir que el inicio de la etapa preliminar o de instrucción es a través de una denuncia, en los términos del artículo 17 de la Ley de Responsabilidades, cuya denuncia debe ser ratificada por su autor.

Luego también corresponderá en todo tiempo al Congreso del Estado instruir la causa, tramitar el procedimiento y pronunciar la resolución que sea motivo de una denuncia de juicio político respecto de servidores públicos de los que se encuentran señalados en la Constitución local y por las causas que la misma determina, de conformidad al mecanismo establecido en la Ley tantas veces mencionada; para ello el Congreso del Estado, desde el primer periodo de sesiones deberá integrar una comisión para sustanciar el proceso, que se denominará Comisión de Gran Jurado y que, para su ejercicio se clasifica en a) Sección Instructora y Sección de Enjuiciamiento.

De conformidad a la propia Constitución local (último párrafo del artículo 123 de la Constitución Local y 17 de la Ley de Responsabilidades). Se le permite a cualquier ciudadano formular denuncia de juicio político ante el Congreso del Estado en contra de un Servidor Público de aquellos considerados de “alta jerarquía” previstos en el capítulo octavo de nuestra Carta fundamental local, misma que para tener certeza de quien la plantea y de que la autoridad legislativa se cerciore documentalmente de que se trata de un ciudadano cuyos requisitos para hacerlo deba tener la legibilidad que la ley establece, así como también la certeza de la firma en la parte final del documento de denuncia y la expresión de que es su voluntad ratificarla para los efectos de autenticar su derecho que la Constitución y la Ley le otorga.

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5.1. De la incoación del procedimiento

El Congreso del Estado, al recibir la denuncia antes de turnarla a la Sección Instructora deberá examinar su procedencia, si el denunciado es un servidor público que se encuentra señalado dentro de los servidores públicos del artículo 123 constitucional local, sí ha lugar a la incoación del procedimiento. Este procedimiento, dado su mecanismo estrictamente técnico jurídico, sin que haya la necesidad de ser materia de debate se estima que debiera otorgársele facultades a la comisión de justicia y derechos humanos para los efectos de que emita un dictamen en el sentido de sí ha lugar o no a la incoación del procedimiento de juicio político solicitado y turnarse a la mesa directiva solo para el efecto de que de manera informativa comunique al pleno en sesión ordinaria formal y ordenar se turne a la sección instructora para los efectos que la ley establece.

5.2. Del periódo de instrucción

El periodo de instrucción se inicia a partir de que, la sección instructora tenga en su poder el expediente íntegro desde la denuncia presentada por escrito hasta el dictamen aprobado por la comisión de justicia y derechos humanos, mediante el cual resolvió la incoación del procedimiento, debiendo practicar todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho atribuido, sin dejar de otorgarle el derecho de audiencia al servidor público denunciado para que esté en condiciones de comparecer e informar por escrito en relación a los motivos por el cual se le denuncia por esta vía, luego entonces transcurrido lo anterior se les dará a las partes un término de 30 días naturales para ofrecer pruebas.

El procedimiento hasta esta fase se considera adecuado, sin embargo en tratándose del término para ofrecer pruebas se aprecia que es en demasía, toda vez que el juicio político debe entenderse como un procedimiento sumario, virtud a que, no tan solo convergen situaciones de orden jurisdiccional por razón de la presunta violación a la Constitución local, a las leyes que emanan de la misma o por mal uso del erario público, sino también porque lleva implícito acciones de orden político que pudieran ser determinantes al momento de resolver en definitiva.

Agotado el desahogo de las probanzas ofrecidas por las partes, la comisión emitirá sus conclusiones en las que propondrá que se declare o no la procedencia en su contra del servidor inculpado, en la inteligencia de que si se estima la presunta responsabilidad del servidor público, las conclusiones propondrán; “que se encuentran legalmente comprobada la conducta motivo de la denuncia, que hay existe presunta responsabilidad del encausado y la posible sanción que deba imponerse” así como también

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deberá ordenarse que se envié el expediente a la sección de enjuiciamiento bajo el concepto de acusación para cualquier efecto legal.

5.3. El Congreso como órgano de acusación y jurado de sentencia

Las conclusiones a las que se hace referencia en el párrafo que antecede deberán seguir su trámite legislativo a través de la mesa directiva, quien por conducto de su Presidente citará al pleno de la asamblea y una vez reunido, con la presencia del denunciante y el servidor público, el Congreso erigido en órgano de acusación, previa declaración de su Presidente, el secretario dará lectura de manera sucinta de las constancias que integran el expediente, así como de las conclusiones formuladas por la sección instructora; transcurrido lo anterior se le dará uso de la palabra tanto al denunciante como al servidor público para que formulen sus alegatos que a su interés legal convenga, debiendo solicitárseles que abandonen el recinto plenario para que con toda libertad los legisladores deliberen, discutan y emitan su voto de manera libre, responsable y acorde a sus principios que legalmente convengan.

Luego entonces, hecho lo anterior el expediente con todas sus constancias, conclusiones y la minuta del debate, si la decisión del Congreso hubiese resuelto que son procedentes las conclusiones de acusación, a través de la mesa directiva se ordena el turno a la sección de enjuiciamiento, a la cual se designará una comisión de 3 diputados para que sostenga su acusación que seguramente serán de aquellos que integraron la sección instructora, así también se emplazará tanto a la comisión de acusación como al acusado y su defensor, para los efectos de formular por escrito sus alegatos, en consecuencia la sección de enjuiciamiento con todos los documentos que integran dicho expediente formulará sus conclusiones en los cuales propondrá la sanción que a su criterio corresponda.

En mérito de lo expuesto resulta obligado turnar a la mesa directiva lo actuado en el expediente de referencia para que por conducto del Presidente cite al pleno en un término de 24 horas, así como al acusado y su defensor y una vez instalados, a la hora señalada para la audiencia, el Presidente del Congreso declarará erigido en jurado de sentencia al pleno parlamentario y ordenará se de lectura de las conclusiones que formuló la sección de enjuiciamiento, luego se le concederá el uso de la palabra al servidor público y su defensor para que éste una vez retirados del recinto parlamentario, nuevamente los diputados procedan en sesión privada a discutir, deliberar y emitir su voto libre, responsable respecto de las conclusiones antes referidas, del resultado de la votación el presidente hará la declaratoria que corresponda.

El procedimiento para-procesal entre ambas secciones de la comisión

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de gran jurado se considera que es demasiado engorroso y no cumple con las expectativas que deba corresponder a un juicio de esta naturaleza, lo anterior se afirma toda vez, que si la sección instructora recibió, admitió y desechó pruebas que le ofrecieron las partes, si le dieron el derecho de audiencia al inculpado, para poder alegar todo aquello que legalmente le favoreciera al servidor público, y por ende, la misma sección instructora llevó a cabo el procedimiento, emitió sus conclusiones y el pleno deliberó, debatió y votó a favor o en contra de dichas conclusiones, por tanto me parece intrascendente y sin importancia el conocimiento de la sección de enjuiciamiento, en una subsecuente etapa del procedimiento, virtud a que vuelve a repetirse el mismo procedimiento para desahogar de manera repetida alegatos similares del acusado, así como también conclusiones análogas a las que originalmente formuló la sección de instrucción, con el agregado de proponer la sanción, es decir, sería el único cambio, luego entonces el pleno vuelve a discutir lo que anteriormente debatió, habida consideración que ya no existe aportación de ningún medio de convicción de las partes, ni tampoco de manera oficiosa provocada por la comisión instructora, por ende no existe una razón fáctica de volver a desarrollar el mismo procedimiento.

En virtud del proceso a que se ha hecho referencia en los párrafos que anteceden y que se encuentran como un derecho vigente más no como un derecho positivo tanto en el estado de Nayarit, así como en las demás entidades de la república, inclusive en el orden federal, más no tanto como derecho positivo consecuentemente en atención al principio de seguridad jurídica y puesto que las leyes de responsabilidades de los servidores públicos no prevén recursos para impugnar violaciones de derechos fundamentales de servidores públicos, que se encuentren sujetos a esta naturaleza de procedimiento de juicio político y para no permitir un estado de indefensión en su perjuicio, debiera quedar intocado el derecho que tiene el servidor público para que por la vía del juicio de amparo, contra actos o resoluciones, haga valer el juicio de referencia ante las instancias jurisdiccionales por lo siguientes supuestos: a) Cuando se inicie procedimiento sin mediar denuncia; b) Cuando la denuncia no sea ratificada en los términos de ley; c) Cuando se inicie procedimiento y el servidor público no se encuentre dentro de los previstos en la constitución general de la república o las locales de los estados del país; d) Cuando la denuncia se refiera a un ilícito distinto de los señalados por la constitución y la ley; e) Cuando se inicie procedimiento fuera de los plazos establecidos por la constitución; f) Cuando el procedimiento pretenda conocer y juzgar expresiones que con motivo de su función legislativa sean manifestadas, y; g) Cuando el procedimiento se sustente en una denuncia anónima.

El procedimiento tanto en el Orden Federal como en las legislaturas de los Estados es muy similar al que se lleva a cabo en Nayarit con relación al juicio político, por ello resulta de importancia capital modificar este tipo de

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juicios con el propósito de hacerlos más ágiles y sumarios indudablemente otorgándoles el derecho de audiencia a quienes sean denunciados por conducto de este medio de control constitucional, para que comparezcan y ofrezcan pruebas, que evidencien la verdad sostenida en sus propios argumentos durante el desarrollo del proceso. Por ello, se concluye en lo siguiente:

VI. CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Acordes con lo precisado por Raúl F. Cárdenas, el juicio político es el juicio de opinión, de la conciencia pública y de la confianza, porque existen funcionarios que sin haber cometido hechos delictuosos propiamente dichos, pierden la confianza pública, constituyéndose en un estorbo para las mejoras y progresos de la colectividad, cumpliendo el juicio político la tarea de facilitar el medio para destituir al funcionario, cuando ya no merece la confianza pública.

SEGUNDA.- Es atribuible a servidores públicos de “alta jerarquía”, la responsabilidad política, derivada de infracciones graves de orden político, los cuales son denominados “delitos oficiales”, con independencia que dichas infracciones pueden configurar o no, algún delito de carácter penal, administrativa o falta civil, que se encuentren previstos en las leyes ordinarias.

TERCERA.- Los servidores públicos de “alta jerarquía” son aquellos a los que se refiere en el ámbito federal el artículo 110 de la Constitución General de la República, y en el Estado de Nayarit el 124 de nuestra carta magna local, cuyas sanciones son las de destitución del cargo e inhabilitación para desempeñar otro, las que responden a la clara idea de ser separado de su puesto, al servidor público que ha demostrado con su conducta, ser indigno del cargo político desempeñado, al amparo del cual cometió infracciones.

CUARTA.- Se sostiene que la responsabilidad política debe hacerse efectiva a través del juicio político como órgano de control constitucional y debe resolverse por un Tribunal político, como lo es el Congreso, que le corresponde la competencia de desarrollar un procedimiento especial para-procesal, que tiene semejanza con los juicios jurisdiccionales y cuyas decisiones tiene alcances de orden político, por ello se sostiene que no sean los Tribunales de los Estados los que resuelvan esta clase de juicios, toda vez que sus resoluciones dejarían de tener alcances de orden político, para convertirse en resoluciones judiciales y

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por vía de consecuencia ser impugnadas ante los Tribunales Federales.

QUINTA.- El Presidente de México no es sujeto de juicio político según lo que establece la Constitución de la República (art. 110), solo puede ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común (108). Dada la “altísima jerarquía” de su cargo y las múltiples atribuciones que le otorga la Constitución, goza de una total inmunidad, sin embargo no está obligado a transparentar el gasto público, por ello se debe fincar responsabilidad a través de juicio político.

SEXTA.- Se recomienda que en los Estados de la República exista una Ley de juicios especiales de competencia de los Congresos locales, con el propósito de que, al plantearse denuncias de Juicio Político, Declaración de Procedencia, Revocación de Mandato, etc.; se tenga claro el procedimiento sin que haya incertidumbre para ninguna de las partes involucradas, así como congruencia en todas las etapas del proceso en el total de esta clase de juicios y dada la similitud de ellos, también exista congruencia en las sanciones.

SÉPTIMA.- El juicio político es uno, tal vez único medio de control constitucional que se le otorga facultades al simple y común ciudadano para presentar formal denuncia por escrito de juicio político, en contra de aquel servidor público de “alta jerarquía” que ha violentado a la Constitución política como también las leyes que emanan de la misma, al igual que por hacer mal uso del erario público, es decir, existen otras acciones de medios de control constitucional de quienes específicamente tienen la titularidad de ejercerlo y solo el juicio político le permite a un simple ciudadano, cuyo requisitos para hacerlo lo prevé la propia ley Electoral para acreditar la ciudadanía y ejercer su derecho, cuando teniendo elementos de prueba y tratándose de un funcionario o servidor público de aquellos que se encuentran previstos en el artículo 123 de la Constitución local, a efecto de someterse al arbitrio del parlamento, los que tienen en todo tiempo la facultad de sancionar a quien incurra en cualquiera de las causas que son materia de esta clase de juicios.

OCTAVA.- De la ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos (artículo 14) establece que el juicio político deberá resolverse en un plazo no mayor de un año a partir de la iniciación del procedimiento, la interrogante es a partir de qué momento se inicia el procedimiento del juicio político, existen

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varias hipótesis, a saber: cuando se presenta la denuncia ante el Congreso del Estado; cuando se admite formalmente la presentación de la denuncia; a partir de que haya sido ratificada la denuncia; sin embargo existe cierta incongruencia cuando el tercer párrafo del artículo 17 de la misma ley, prescribe que “el Congreso, antes de turnarla a la sección instructora, deberá examinar su procedencia; en el mismo tenor el artículo 18 establece en su segundo párrafo que “iniciado el procedimiento ante la Sección Instructora”. Lo anterior hace presumir que debiera considerarse como inicio del procedimiento después de que se haya resuelto la incoación de su procedencia, y pudiera ser que para los efectos de llegar a esa etapa exista su guarda en archivos provisionales, sin darle seguimiento a un procedimiento cuyo derecho del ciudadano se vea truncado. Por ello se propone se modifique el artículo 14 de la Ley de Responsabilidades y el correspondiente de la Constitución local de Nayarit para que se modifique y en lugar de decir “a partir de iniciado el procedimiento, precise “a partir de presentada la denuncia de juicio político”, con eso se logra certeza en los actos jurídicos de esta naturaleza y obliga a los Congresos a resolver los asuntos de esta índole, porque de no hacerlo podría prescribir en perjuicio del ciudadano denunciante y por otra parte se estaría en condiciones de fincar responsabilidad a los parlamentarios por actos de omisión.

NOVENA.- Se propone que el procedimiento de la instrucción ante las Secciones de Instrucción y de Enjuiciamiento, se haga de manera alternada antes de cursarla al pleno para que, por única vez en audiencia pública, con la presencia de las partes, se desahogue la audiencia pública, aleguen las partes, fundamentalmente el servidor público acusado y su abogado defensor y una vez retirados del recinto parlamentario se resuelva el juicio político, logrando con ello que el proceso sea ágil, expedito y de manera libre se determine lo que legalmente corresponde en relación al servidor público involucrado en un juicio de esta naturaleza.

DÉCIMA.- También es de considerar que el juicio político para alcanzar los fines que se propone el poder legislativo de la mayoría de los países del mundo y en específico de México y de esta Entidad Federativa; deben modificarse los tiempos del procedimiento para hacerlo sumario y resolver todo aquel juicio que ponga en entredicho la conducta de los servidores públicos que tienen alta jerarquía en la función pública, entendiendo que en ellos se encuentra depositada la confianza del ciudadano y por vía de consecuencia el manejo de los dineros del pueblo,

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logrando con ello, crear una cultura de la denuncia ciudadana para evitar que la función política cada vez más sea mal vista ante el pueblo que eligió a sus representantes y por tanto el principio de la democracia se fortalezca y tenga un alto valor en un estado de derecho.

DÉCIMA PRIMERA.- Congruente con la realidad del país y en propósito de crear la cultura jurídica de sancionar a quien comete ilícitos o viola la propia constitución, resulta dable también responsabilizar por este mismo medio u otro de control constitucional a quienes teniendo la responsabilidad de darle curso a un procedimiento de juicio político, sean omisos de desarrollarlo con base en la propia ley y con ello la denuncia ciudadana tenga un resultado su presentación, con el propósito de evitar no solo la inacción, sino también complicidades, opacidad e incluso corrupción.


Bibliográfica:

FIX-ZAMUDIO, Héctor, Estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano. Ed. Porrúa, p. 190 a 221.

Juicio Político, editado por la Cámara de Diputados Federal, marzo 2007.

CASTELLANOS MORALES, Carlos Alberto, El Juicio Político en México.

ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo, Juicio Político y Desafuero, Sistema Constitucional de Responsabilidades en México.

LUNA LEAL, Marisol, Aspecto del Procedimiento del Juicio Político en México.

ARTEGA NAVA, Elisur, Obra Bibliográfica, Algunos Aspectos Procesales del Juicio Político, Editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas del UNAM.

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Legisgrafía


Constitución Política del Estado de Nayarit.

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Nayarit.

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LA PROTESTA DEL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

INTERPRETACIÓN y EFICACIAJURíDICA DEL ARTíCULO 87

CONSTITUCIONAL

Talia Sagnité RUBIO AGUILAR1

SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes. 2.1 La Constitución de 1824. 2.2. La Constitución de 1835. 2.3. La Constitución de 1857. 2.4. La Constitución de 1917. III. Naturaleza y efectos de la protesta, acto formal y declarativo o constitutivo de derechos. IV. El momento en que se rinde la protesta. V. Conclusiones. VI. Propuesta. VII. Fuentes de información.

I. INTRODUCCIÓN

La Reforma Política, ya publicada en el Diario Oficial de la Federación, hace prácticamente imposible el boicot a la toma de protesta del próximo presidente de México.

Toda vez que las modificaciones al artículo 87 de la Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos, incluyen la posibilidad de que el presidente electo rinda protesta en cualquier lugar, si no puede hacerlo en el Congreso de la Unión. La reforma establece que sólo se requerirá la presencia de la Mesa Directiva de las Cámaras legislativas o, en su defecto, ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Atrayendo la atención de la sustentante la referida regla constitucional relativa a la protesta que debe rendir el titular del Ejecutivo federal e incluso es causa del escrutinio público. La amenaza de varias organizaciones, de impedir la toma de posesión del presidente electo, ha generado diversas opiniones sobre los alcances y límites de la norma constitucional.

Lo anterior me conduce al estudio de la norma constitucional que se refiere a la protesta al cargo presidencial. Para algunos autores, el presidente asume el cargo en virtud de la protesta y ésta determina el inicio de las responsabilidades constitucionales. Para otros, este acto no 1 Estudiante de la Mestria en Derecho Constitucional y Amparo de la Universidad del Valle de Matatipac (UNIVAM).

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es requisito imprescindible para ejercer el cargo sino un acto formal y solemne pero no constitutivo. La discusión comprende además otro tema vinculado al de la protesta al cargo como es el momento en que inicia la gestión presidencial, lo que es relevante en materia de responsabilidades oficiales y validez de los actos de autoridad presidencial, así como el inicio de las inmunidades y privilegios que la Constitución otorga al titular del Ejecutivo Federal.

II. ANTECEDENTES

El Artículo 87 Constitucional es el producto de una tradición histórica dentro de nuestro Derecho Constitucional. Su antecedente se remonta a épocas inmemoriales en donde el espíritu religioso de los pueblos intuía que los actos llevados a cabo, ante la presencia o invocación divina, revestían de una trascendencia particularmente inusitada y relevante. Al devenir de los años, con la evolución del pensamiento humano, algunos actos del hombre se fueron distanciando de su génesis religiosa para delimitar paulatinamente los actos propiamente humanos de los de índole y naturaleza espiritual o trascendente.

Las distintas Constituciones Federales vigentes a lo largo de la historia del país hasta la actual, han regulado los términos del compromiso formal y solemne que asumen quienes desempeñan un cargo público. Los depositarios del poder público se comprometen a cumplir con la Constitución y con las leyes, en tanto son las mismas Constituciones las que establecen tanto esta obligación como un compromiso. Es distinto comprometerse — un acto de declaración unilateral de la voluntad— a tener que cumplir por el hecho de asumir el cargo, independientemente de que exista la declaración.

No obstante, la obligación de los gobernantes de cumplir con la Constitución y las leyes como algo inherente al cargo -independientemente del acto protocolario de protestar el cumplimiento de las normas-, el acto mismo de jurar o protestar la Constitución, o dejar de hacerlo, tiene efectos constitucionales, legales y políticos relevantes.

En la historia constitucional reciente, la protesta constitucional del presidente de la República tuvo relevante significado a partir de la toma de protesta del Presidente saliente Felipe Calderòn Hinojosa, teniendo a partir de ese momento significado fáctico. Tema del cual la doctrina prácticamente no se había ocupado.2 Resultando conveniente por ello revisar las diversas 2 Existen algunos antecedentes: Serrano Migallón, Fernando, Toma de posesión: el rito del poder, México, Porrúa, 1988; Madrazo, Jorge, “Protesta constitucional”, Enciclopedia Jurídica Mexicana, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 894-897; Farah, Mauricio, “Comentario al artículo 87 constitucional”, Anuario Juridico, Instituto de Investigaciones Jurìdicas, Mèxico, UNAM, 1996. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones

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disposiciones constitucionales que anteceden al dispositivo recientemente reformado, contenida en el artículo 87 de la Constitución mexicana.

2.1 La Constitución de 1824

En los primeros textos constitucionales de México se trataba de un juramento religioso y la obligación de cumplir la Constitución se elevaba ante la divinidad. Siendo bastante elocuente la fórmula de la Constitución de 1824, pues establecía:

Yo, N., nombrado presidente (o vicepresidente) de los Estados Unidos Mexicanos, juro por Dios y los Santos Evangelios, que ejerceré fielmente el encargo que los mismos Estados Unidos me han confiado, y que guardaré y haré guardar exactamente la Constitución y leyes generales de la Federación.3

La Constitución de 1824 preveía la hipótesis de que el presidente y el vicepresidente no acudieran al Congreso a prestar el juramento. La solución que dio ese texto es que ambos harían el juramento ante el consejo de gobierno. Este órgano estaba compuesto por la mitad de los senadores, uno por cada estado, y era presidido por el vicepresidente y en su ausencia se nombraba un presidente temporal facultado para recibir el juramento de los integrantes del Supremo Poder Ejecutivo. Si el vicepresidente juraba antes, entraba en funciones presidenciales hasta que el presidente hiciera el juramento.4 Es claro que en la Constitución de 1824 el juramento tenía un efecto definitivo para el ejercicio del cargo.


Las Bases Constitucionales de 1835, que establecieron después de muchas vicisitudes políticas el sistema centralista, abandonaron las decisiones políticas fundamentales contenidas en la Constitución de 1824. Se trata de siete leyes, y así se les conoce: Constitución de las Siete Leyes. Implantaron el Supremo Poder Conservador, una especie de vigilante de los tres poderes clásicos. En la Tercera de las Leyes se estableció el juramento del presidente de la República que se elegía por ocho años. La fórmula del juramento era muy similar a la de la Constitución de 1824, arriba transcrito, derivada de la fórmula de la Constitución de Cádiz, al declarar que se juraba por Dios y por los Santos Evangelios ejercer fielmente el encargo y observar

Jurídicas, Poder Judicial de la Federación, Consejo de la Judicatura Federal, 1997, pp. 893-899. 3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ver artículo 101.

4 Ibidem, artículos 101, 102, 103, 113, 115 y 116. http://www.diputados.gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/const_1824.pdf

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y hacer observar exactamente la Constitución y las Leyes de la nación.5

2.3. La Constitución de 1857

El 4 de octubre en el Teatro de Cuernavaca la junta constituida para designar presidente interino, custodiada por los batallones sexto y onceavo que se encontraban afuera del teatro y por el batallón de sureños que se encontraba adentro del recinto, eligieron a Juan Álvarez como presidente interino.6 Álvarez convocó al Congreso Constituyente el 16 de octubre de 1855 y las deliberaciones ocurrieron en la ciudad de México, concluyendo el 5 de febrero de 1857 en que fue promulgada y jurada. La Constitución de 1857 corona el triunfo de los liberales y del Plan de Ayutla.

No obstante el triunfo liberal, la Constitución de 1857 no reconoció la libertad de cultos, ni determinó la separación de la Iglesia y del Estado, pero sí mantuvo la figura del juramento para la declaración presidencial de guardar y hacer guardar la Constitución. El juramento es, según la Real Academia Española, la afirmación o negación de una cosa, poniendo por testigo a Dios. Se dice también que el juramento es la “invocación tácita o expresa del nombre de Dios, poniéndole como testigo de la certeza de lo que se declara”. El Congreso Constituyente de 1857 decretó el texto en el “nombre de Dios y con la autoridad del Pueblo Mexicano”. La Constitución de 1857 estableció la obligación de todo funcionario público, sin excepción, de prestar juramento, antes de tomar posesión del encargo de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.7 Esta disposición la recogió la Constitución de 1917.

La Constitución de 1857 consignó la obligación del presidente de la República de jurar la Constitución. El texto del juramento fue el siguiente:

Artículo 83. El presidente al tomar posesión de su encargo jurará ante el Congreso y en su receso ante la diputación permanente, bajo la fórmula siguiente: “Juro desempeñar leal y patrióticamente el encargo de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a la Constitución y mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión”.

Este artículo fue reformado en dos ocasiones durante la vigencia de la Constitución. La primera reforma fue de 24 de abril de 1896. En virtud de esta reforma y con el antecedente de las leyes de Reforma se modificó el 5 Artículo 12 de la Cuarta Ley Constitucional de 1836, y 173 de la Constitución Política de la Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812. Esta fórmula se siguió por diversas Constituciones de América Latina, como la de Argentina. Consultable en la página web http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/431/5.pdf6 Bushnell, Clyde Gilbert, La carrera política y militar de Juan Álvarez, traducciòn de Mario Melgar Adalid, México, Gobierno del Estado de Guerrero, Porrúa, Librero-Editor, 1988, pp. 239 y 240.

7 Artículo 121. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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juramento religioso por la protesta laica. Esta reforma canceló la posibilidad de que en los recesos del Congreso fuera la diputación permanente ante quien se prestara ya no el juramento sino la protesta.

La reforma impulsada por el grupo liberal triunfó en la Guerra de Reforma y logró la separación de la Iglesia y el Estado que los moderados habían impedido en la discusión de la Constitución de 1857. El juramento con su connotación religiosa fue modificado por la protesta. La Ley sobre la Libertad de Cultos expedida por Benito Juárez, presidente interino constitucional, consigna que cesa la obligación legal de jurar la observancia de la Constitución y el buen desempeño de los cargos públicos. La Ley estableció que el juramento sería remplazado por la promesa explícita de decir verdad en lo que se declara y de “cumplir bien y fielmente las obligaciones que se contraen”8 En los términos aprobados únicamente se podía protestar guardar y hacer guardar la Constitución ante el Congreso y, por otra parte, como se mencionó arriba, se cambió el término juramento, con sus implicaciones religiosas y se incorporó el de protesta. Se amplió además el catálogo de disposiciones objeto de la protesta, incluyendo las reformas y adiciones a la Constitución, las leyes de Reforma y las demás que de la Constitución emanaran.

Otra reforma ocurrió el 6 de mayo de 1904 para comprender la hipótesis de que el Congreso no estuviera en receso y facultar a la Comisión Permanente para recibir la protesta. Se estipuló que el cargo de presidente lo confiere el pueblo y se agregó la modalidad de establecer la obligación del vicepresidente de protestar tal cargo o el de presidente en tal supuesto. La vicepresidencia fue restablecida en virtud de esta reforma.


El proyecto de Venustiano Carranza respecto a la protesta constitucional fue el mismo que finalmente aprobó el Congreso Constituyente. La Comisión de Constitución presentó a la Asamblea en Dictamen un texto que generó algo de polémica por su redacción que llevó, como señala Madrazo a discusiones nimias.9 La segunda comisión encargada de los artículos 80 a 90 y 92 relativos al Poder Ejecutivo, redactó en estos términos el dictamen sobre el artículo 87:

Artículo 87. El presidente al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente en los recesos de aquél, la siguiente protesta: “¿Protestáis guardar y hacer guardar la 8 Ley sobre la Libertad de Cultos de 4 de diciembre de 1860, artículo 9º, consultable en la pagina web, http://www.inehrm.gob.mx/pdf/documento_libertad1.pdf

9 Madrazo, Jorge, “Protesta constitucional”, Diccionario Jurídico Mexicano, 11a. ediciòn, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1998, pp. 2625-2627.

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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de presidente de la República que el pueblo os ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión?”

El dictamen propuesto por la segunda comisión tenía un problema de redacción en tanto que el texto de la protesta es una afirmación y no una interrogación, como en esa ocasión se redactó. A las reclamaciones que surgieron el diputado Paulino Machorro Narváez, presidente de la segunda comisión expresó que se trataba “indudablemente de una equivocación de la imprenta o del mecanógrafo”. El diputado Manjarrez, por su parte, propuso que se cambiaran los términos guardar y hacer guardar por cumplir y hacer cumplir. Sin entrar en mayores disquisiciones de gramática, el artículo se consideró suficientemente discutido y se reservó para votación con las adiciones hechas por la Comisión. El mismo día, 18 de enero de 1917, el artículo 87 fue votado y aprobado por unanimidad de 142 votos, aprobándose en los términos propuestos en el proyecto original de Venustiano Carranza.10

El texto quedó de la siguiente forma:Artículo 87. El presidente al tomar posesión de su cargo, prestará ante

el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente en los recesos de aquél, la siguiente protesta: “protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión, y si así no lo hiciere que la nación me lo demande”.

Si por alguna circunstancia esta fórmula no se pronunciara exactamente, no se invalidaría la protesta. Dice Elisur Arteaga, con fundamento en la Ley Orgánica del Congreso, que la protesta se rinde ante el Congreso, o con la actual reforma, si no puede hacerlo en el Congreso de la Unión, establece que sólo se requerirá la presencia de la Mesa Directiva de las Cámaras legislativas o, en su defecto, ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Agrega que si se diera una omisión o variante en el momento de rendir la protesta no se anula el acto pues “no se trata de una fórmula sacramental”.11

10 Diario de los Debates del Congreso Constituyente, México, Imprenta de la Cámara de Diputados, 1922, tomo II, p. 463.

11 Artega, Elisur, Tratado de derecho constitucional, México, Oxford University Press, 1999, vol. I, p. 445.

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III. NATURALEzA y EFECTOS DE LA PROTESTA, ACTO FORMAL y DECLARATIVO O CONSTITUTIVO

DE DERECHOS

Lo antes expuesto puede llevar al estudioso del tema a diversas y a cual más de interesantes hipótesis en torno a la naturaleza y a los efectos de la “protesta” Constitucional, entre las cuales podemos observar las siguientes:

Como una manifestación Pública ante testigos calificados, de un compromiso moral y una intención gubernativa por parte del Presidente de la Republica y como tal, sujeta a una satisfacción Personal y de reconocimiento Público en caso de cumplimiento; o en el supuesto contrario, a un auto reproche seguido de la censura “nacional”.

Como una Obligación de carácter Político contraída con la Nación y representada en el acto por los miembros del Congreso o en su caso por la Comisión Permanente; a nombre propio y del Partido Político que lo postuló y por tanto exigible ante una entidad sancionadora de la misma Naturaleza y cuyo reconocimiento o sanción, se circunscribe por ende, al voto de respaldo o de castigo, al Instituto Político postulante, que habrá de reflejarse por parte de la ciudadanía, en las elecciones presidenciales subsecuentes.

Como una obligación de carácter jurídico de naturaleza contractual, a través de la cual, el Titular del Poder Ejecutivo Federal se obliga con el Estado Mexicano, (o la Nación Mexicana), en los términos de la “Protesta”, y, por tanto, en el supuesto de incumplimiento, tal conducta sería perseguible tanto por la vía Penal, en lo que se refiere al desempeño leal y patriótico de su cargo, como en la vía civil, en lo que pudiera significar el bien y la prosperidad de la Unión en los términos de las Leyes Adjetivas aplicables al caso.

Como una manifestación unilateral de contenido jurídico – político, pero sin consecuencia específica en sí misma, sino en todo caso, entendida dentro del contexto de otras disposiciones constitucionales o normativas que regulan el grado y naturaleza de la Responsabilidad Oficial que en su caso pudiera resultarle al Presidente de la Republica.

La Constitución establece en el artículo 129 que todos los funcionarios públicos, “sin excepción alguna, antes de tomar posesión de cargo” prestarán la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. En el caso específico del presidente de la República, se precisa un texto específico de la protesta, lo que no ocurre con otros funcionarios de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación rinden protesta ante el Senado bajo un texto que

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la propia Constitución precisa.12

En ese tenor, la protesta es un acto relevante, formal y protocolario que debe rendir todo funcionario público y ha adquirido un valor cívico importante. Tiene connotaciones metajurídicas en tanto contiene una carga emocional como es el acto de “jurar”, de comprometerse pública y solemnemente a ajustar su actuación al orden jurídico.

Es evidente que se trata de un acontecimiento histórico en tanto marca la pauta de una gestión pública. En Venezuela, por ejemplo, el juramento presidencial se ha utilizado recientemente como un instrumento mediático para anunciar posturas ideológicas y políticas. El presidente Hugo Chávez abandonó el protocolo del juramento presidencial venezolano. En 1999, al tomar posesión por primera ocasión, dijo algo completamente heterodoxo al afirmar: “Juro sobre esta moribunda Constitución”. Años más adelante, una vez modificado el texto consideró que ya se trataba de una “maravillosa Constitución”. El último de sus juramentos excede la imaginación del novelista más creativo. Dijo textualmente ante la presidenta de la Asamblea Nacional:

“Juro delante de esta Constitución, de esta maravillosa Constitución, juro delante de usted, juro por Dios, juro por el Dios de mis padres; juro por ellos, juro por mis hijos, juro por mi honor, juro por mi vida, juro por los mártires, juro por los libertadores, juro por mi pueblo y juro por mi patria que no daré descanso a mi brazo ni reposo a mi alma; que daré mis días y mis noches y mi vida entera en la construcción del socialismo venezolano, en la construcción de un nuevo sistema político, de un nuevo sistema social, de un nuevo sistema económico. Juro por Cristo, el más grande socialista de la historia, juro por todos ellos, juro por todos los dolores, juro por todos los amores, juro por todas las esperanzas que haré cumplir y cumpliré con los mandatos supremos de esta maravillosa Constitución, con los mandatos supremos del pueblo venezolano aun a costa de mi propia vida, aun a costa de mi propia tranquilidad. Patria, Socialismo o Muerte. Lo juro!”13

En ocasiones se ha visto la protesta como un acto útil para dar una señal o mensaje político. Los funcionarios judiciales designados magistrados de circuito y jueces de distrito que integraban el Poder Judicial de la 12 El artículo 97 lo consigna en los siguientes términos: “Presidente: « ¿Protestáis desempeñar leal y patrióticamente el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se os ha conferido mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión?» Ministro: «Sí protesto». Presidente: «Si no lo hiciereis así, la nación os lo demande»”.

13 Juramento prestado el 9 de enero de 2007, en términos de la Constitución Bolivariana de la República de Venezuela, artículo 231 cuyo texto es el mismo de la Constitución anterior: “El candidato elegido o candidata elegida tomará posesión del cargo de presidente o presidenta de la República el diez de enero del primer año de su periodo constitucional, mediante juramento ante la Asamblea Nacional. Si por cualquier motivo sobrevenido el presidente o presidenta de la República no pudiese tomar posesión ante la Asamblea Nacional, lo hará ante el Tribunal Supremo de Justicia”.

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Federación protestaban por disposición constitucional ante el Consejo de la Judicatura Federal. 14

Se debe comprender cabalmente los alcances de la protesta. Se trata de dilucidar si la protesta es un acto indispensable para desempeñar el cargo. Al contrario de lo que plantean algunos autores que estiman como indispensable la protesta rendida físicamente ante el Congreso, en el recinto parlamentario, lo cierto es que jurídicamente el presidente de la República inicia su gestión el primer minuto del 1o. de diciembre, con o sin protesta.

En efecto, el artículo 83 constitucional establece que el presidente entrará a ejercer su encargo el 1o. de diciembre y durará en él seis años. La protesta es un acto protocolario, importante, que por tradición se lleva a cabo el día 1o. de diciembre ante el Congreso, pero no depende del acto el inicio de la gestión presidencial. La iniciación del mandato no está sujeta a la protesta porque llevaría a desconocer la voluntad popular expresada en las urnas y considerar que al no darse la protesta existe un vacío de poder y una crisis constitucional.

Contrario a nuestro país, en Chile, la Constitución impulsada por la dictadura de Pinochet estableció reglas para el juramento presidencial que no dejan duda de que debe prestarse en reunión específica, con fecha precisa y ante el presidente del Senado.

Artículo 27. El proceso de calificación de la elección presidencial deberá quedar concluido dentro de los quince días siguientes a la primera o segunda votación, según corresponda.

El Tribunal Calificador de Elecciones comunicará de inmediato al presidente del Senado la proclamación de presidente electo que haya efectuado.

El Congreso Pleno, reunido en sesión pública noventa días después de la primera o única votación y con los miembros que asistan, tomará conocimiento de la resolución en virtud de la cual el Tribunal Calificador proclama al presidente electo.

En este mismo acto, el presidente electo prestará ante el presidente del Senado, juramento o promesa de desempeñar fielmente el cargo de presidente de la República, conservar la independencia de la nación, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, y de inmediato asumirá sus funciones.

La Constitución chilena no distingue entre juramento o promesa. En Chile es también un acto de significación política con la variable respecto de México de que la Constitución de Chile consigna que inmediatamente 14 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 97.

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después de prestar el juramento o promesa se asumen las funciones presidenciales. Esto significa que la promesa es imprescindible para la asunción del cargo. Tan es así que algunas revelaciones muestran como antes del arribo al poder del presidente Salvador Allende, el embajador de los Estados Unidos en Chile, Edward Korry había conversado con el presidente Eduardo Frei sobre algunas medidas para sabotear la toma de posesión de Allende.15

En el derecho constitucional de las entidades federativas mexicanas, hay una disposición interesante. La Constitución del Estado de Morelos sigue en lo general el texto de las demás Constituciones estatales, pero contiene una disposición expresa que regula el supuesto de que no pudiera otorgarse la protesta ante el Congreso o al Diputación Permanente. La Constitución morelense establece que ante esta eventualidad, la protesta se rendirá ante “un notario legalmente autorizado para ejercer funciones dentro del territorio del estado”.16

Esta disposición da a la protesta el carácter de acto meramente declarativo, en tanto autoriza la participación de un notario público ante quien pueda rendirse la protesta en caso de no poderse otorgar ante el Congreso.

La protesta es un acto solemne y relevante desde el punto de vista protocolario y político, pero es solamente declarativo en tanto no define el momento en que empieza la gestión pública, toda vez que ésta la determina el texto expreso de la Constitución. La protesta al cargo presidencial no es un acto constitutivo de derechos pues los derechos y obligaciones del cargo los determina la declaración que hace el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de presidente electo del candidato que hubiere obtenido el mayor número de votos. En los casos previstos por la Constitución para los presidentes interino y sustituto, la determinación la hace el Congreso de la Unión y para los presidentes provisional e interino la Comisión Permanente.17

Por otra parte, la obligación de cumplir con la Constitución no corre a partir del momento en que se rinde la protesta sino al momento de que inicia el mandato. De otra manera se correría el absurdo de que hubiera unas horas sin titular del Ejecutivo Federal en funciones con las complicaciones constitucionales que esta hipótesis absurda generaría de que alguna eventualidad política o de otro orden impidiera la visita del presidente al Congreso.

15 Información divulgada por el Council on Hemispheric Affairs, htpp// www.coha.org/2006/12/11/a-divided-chile-contemplates-pinochet.16 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, artículo 69.

17 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 84 y 85.

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IV. EL MOMENTO EN qUE SE RINDE LA PROTESTA

El instante en que se rinde la protesta resulta relevante, pero no determinante. La Constitución mexicana, como lo réferi en el apartado anterior, establece la regla general que previene que todo funcionario, sin excepción alguna y antes de tomar posesión de su encargo, protestará guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. La disposición es naturalmente aplicable al presidente de la República. En estricto sentido y para hacer congruente esta disposición con el artículo 87 constitucional, el presidente de la República debe protestar antes de asumir el cargo. La asunción del cargo presidencial se da el primer minuto del 1o. de diciembre, si el presidente resultó electo en comicios electorales.

Pero las modificaciones al artículo 87 de la Constitución incluyen la posibilidad de que el presidente electo rinda protesta en cualquier lugar, si no puede hacerlo en el Congreso de la Unión. La reforma establece que sólo se requerirá la presencia de la Mesa Directiva de las Cámaras legislativas o, en su defecto, ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

“Si por cualquier circunstancia el presidente no pudiere rendir la protesta (…) lo hará de inmediato ante las Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión.

“En caso de que el presidente no pudiere rendir la protesta ante el Congreso de la Unión, ante la Comisión Permanente o ante las Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión lo hará de inmediato ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, versan los dos párrafos que se añadieron al artículo 87 de la Carta Magna, con la reciente reforma.

El texto no incluye indicaciones sobre la sede de la toma de protesta, por lo que ésta podría realizarse en cualquier lugar físico, sólo con el requisito de que estén presentes quienes se mencionan.

Agustín Castilla Marroquín, presidente de la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados, reconoció en entrevista con ADNPolítico.com que este cambio a la Constitución tuvo como motivación lo ocurrido en 2006, cuando Felipe Calderón entró por la parte trasera del Congreso para poder tomar protesta, ante la oposición de legisladores de izquierda. El panista sostuvo que, en el texto constitucional que estará vigente, no existe ninguna previsión sobre el sitio en que el nuevo presidente pueda asumir el cargo como Ejecutivo federal.

“Puede ser en cualquier lugar; puede ser en un parque o en un restaurante. Desde luego, los tres poderes tendrán que cuidar también la formalidad del acto y buscar un recinto adecuado, buscar alguna sede alterna”, afirmó Castilla Marroquín.

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Conforme a lo anterior, la tradición de que el presidente asuma el cargo a las 11 de la noche del día último de noviembre es solamente una costumbre sin contenido jurídico. El presidente entra en funciones el primer minuto del día 1o. de diciembre. El asunto no es solamente protocolario y de solemnidades, sino que tiene un contenido jurídico relevante. El inicio de la gestión presidencial es relevante para determinar los efectos de las responsabilidades jurídicas y penales, así como para que a partir de ese momento inicien las inmunidades y privilegios que le son inherentes conforme a la propia Constitución.18

Algunas Constituciones señalan expresamente el inicio del mandato y el de la protesta. La Constitución de los Estados Unidos, al contrario de la mexicana que prevé una fecha precisa para el inicio de la gestión, no había previsto este dato hasta la vigésima reforma, la cual señala que el presidente y el vicepresidente terminan su mandato a mediodía del 20 de enero.

V. CONCLUSIONES

Es claro que proteste o no físicamente ante el Congreso, las mesas directivas de las Cámaras legislativas o, en su defecto, ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la obligación inicial del presidente de la República es la de guardar y hacer guardar la Constitución. Esta obligación no puede quedar sujeta a la protesta en tanto el presidente lo es a partir del primer segundo del día 1o. de diciembre, como lo establece la Constitución para los presidentes que sean electos popularmente conforme a los procedimientos previstos en la Constitución y en las leyes.

La Protesta Constitucional constituye algo más que una manifestación personal de quien asume el más alto cargo polito del País, implica un compromiso de cara a la nación de naturaleza política cuya inobservancia, genera toda una expectativa de derechos por parte del Estado en contra del emitente.

VI. PROPUESTA.

6.1 Una Ley Reglamentaria de la ceremonia de referencia (toma de protesta), mediante la cual se precisen, desde una perspectiva jurídica todos los elementos normativos necesarios para su eficacia y su vigencia plena.

6.2 Una Ley Reglamentaria de los Artículos 80 al 93 de nuestra Constitución Política, donde se precise los lineamientos a seguir por todos los actos del Poder Ejecutivo.

18 Ibídem, artículo 108.

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Bibliográfica:

SERRANO MIGALLON, Fernando, Toma de posesión: el rito del poder, México, Porrúa, 1988.

MADRAZO, Jorge, Derecho Constitucional, Primera Edición, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM..

FARAH, Mauricio, “Comentario al artículo 87 constitucional”, Anuario Jurídico, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, UNAM, 1996.

ARTEAGA, Elisur, Tratado de derecho constitucional, México, Oxford University Press, 1999, vol. I.

Leyes:

Ley sobre la Libertad de Cultos de 4 de diciembre de 1860

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Páginas web:

http://www.diputados.gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/const_1824.pdf

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/431/5.pdf

www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/18/ard/ard4.htm

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TEMAS DE DERECHO PARLAMENTARIO

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