Tema4 Marco Logico
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110 Programa de Capacitación con Base en Competencias de Desempeño Competencia: LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA EN EL PbR Y EL SIED COMO ELEMENTOS PARA LA GESTIÓN DE RESULTADOS. Tema: Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados. Secretaría de Finanzas Subsecretaría de Administración Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos Contenido
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110
Programa de Capacitación
con Base en Competencias de
Desempeño
Competencia:
LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA EN EL PbR
Y EL SIED COMO ELEMENTOS PARA LA
GESTIÓN DE RESULTADOS. Tema: Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para
Resultados.
Secretaría de Finanzas
Subsecretaría de Administración
Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos
Contenido
111
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 113
4 Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados .. 113
Contenido del tema .......................................................................................................................... 114
4.1 Antecedentes y conceptos .................................................................................................. 114
4.1.1 Características del método ........................................................................................... 117
4.1.2 Ventajas y etapas ............................................................................................................... 120
4.1.3 Identificación del problema y alternativas de solución ............................................. 124
4.1.4 La etapa de planificación .................................................................................................. 125
4.2 Preparación y evaluación del proyecto ............................................................................ 128
4.2.1 Ciclo de vida de los proyectos y sus aspectos ........................................................... 129
4.2.2 Conceptualización y diseño de las iniciativas de inversión ...................................... 131
4.2.2.1 Relación Programa – Proyecto ...................................................................................... 132
4.2.3 Planificar, ejecutar, dar seguimiento y control de proyectos. ................................. 133
4.2.4 Evaluación del proyecto ................................................................................................... 137
4.3 Conceptualización de la herramienta ............................................................................... 138
4.3.1 Estructura analítica ............................................................................................................ 139
4.3.2 Metodología de marco lógico ......................................................................................... 141
4.3.3 Métodos para la toma de decisiones ................................................................ 142
4.3.4 Análisis de involucrados ............................................................................................ 144
4.3.5 Árbol de problemas y árbol de objetivos .......................................................... 147
4.3.5.1 Análisis de objetivos ......................................................................................................... 151
4.3.5.2 Definición de acciones alternativas ............................................................................... 154
4.3.5.2.1 Estructura: Apartados verticales y horizontales. ................................................... 158
4.4 Objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos ....................................... 164
4.4.1 Dimensiones de los indicadores .................................................................................... 165
4.4.2 Formas de expresión de los indicadores ..................................................................... 166
4.4.2.1 Cálculo de índice ............................................................................................................... 167
112
4.4.2.2 Cálculo de tasas ................................................................................................................. 168
4.4.2.3 Porcentaje o proporción ................................................................................................. 168
4.4.2.4 Promedios ........................................................................................................................... 169
4.4.2.5 Razones ............................................................................................................................... 169
4.4.2.5.1 Indicadores a nivel: Fin, propósito, componentes, actividades ........................... 170
4.4.3 Medios de Verificación ..................................................................................................... 171
4.4.4 Supuestos ............................................................................................................................ 173
4.5 Matriz de Indicadores del Programa ................................................................................. 177
4.5.1 Determinación de objetivos del programa .................................................................. 177
4.5.2 ¿Qué se espera lograr con el Programa? ..................................................................... 178
4.5.3 ¿Qué bienes o servicios se requiere producir? .......................................................... 179
4.5.4 ¿Cómo se producirán los Componentes? ................................................................... 181
4.5.5 Indicadores y sus características dentro del marco lógico ...................................... 182
4.5.6 Ejemplo de indicadores del nivel Fin ............................................................................. 184
4.5.7 Ejemplo de indicadores del nivel Propósito ................................................................ 186
4.5.8 Ejemplo de indicadores del nivel componente ........................................................... 187
4.5.9 Ejemplo de indicadores del nivel actividad .................................................................. 187
4.5.10 Ejemplo de Medios de Verificación ............................................................................... 189
4.5.11 Ejemplo de Supuestos ...................................................................................................... 190
4.5.12 Calendarización de metas. .............................................................................................. 190
4.5.13 Revisión, mejoras y actualización de la MI ................................................................... 193
4.6 Conclusiones .......................................................................................................................... 194
113
INTRODUCCIÓN
4 Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para
Resultados
El Marco Lógico es el enfoque metodológico de mayor uso en diseño, ejecución y
evaluación de proyectos de desarrollo. La experiencia internacional y nacional de los
últimos años es prueba fehaciente de la validez del enfoque en programas y proyectos
para la promoción del desarrollo y de su utilidad en la gestión del ciclo de los mismos, en
particular, en su diseño.
Para quien participa en el desarrollo de un programa o proyecto de Marco Lógico y Matriz
de Indicadores requiere de una actitud orientada hacia el sentido común, simplicidad,
mucha flexibilidad y mente holística.
Indudablemente, que además, requiere del compromiso global de los involucrados, roles
bien definidos de quienes participan, facilidad de la institución para adaptarse a los cambios
y situaciones, así como una buena dosis de realismo para percibir cuáles son los objetivos
posibles de alcanzar. Por ello, es importante que no se comience la práctica de estos
métodos discutiendo sobre lo que se quiere hacer (actividades), sino sobre el problema o
el impacto que es necesario resolver o alcanzar (objetivos).
Finalmente, es necesario tener presente que la Metodología de Marco Lógico y Matriz de
Indicadores representa un instrumento de planificación de un proceso de cambio, simple y
fácil de entender, pero no es una varita mágica; es un instrumento que exige participación,
propiedad y responsabilidad.
En este tema, tendremos la oportunidad de adentrarnos paso a paso, de manera simple y
entendible a las bases generales de los métodos y a las etapas requeridas para diseñar y
evaluar políticas, programas y proyectos institucionales.
Objetivo de aprendizaje
Al final del tema el servidor público identificará los componentes que conforman un
marco lógico y una matriz de indicadores, considerando lo establecido por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y la propia metodología.
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Contenido del tema
4 Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados
4.1 Antecedentes y conceptos
4.2 Preparación y evaluación del proyecto
4.3 Conceptualización de la herramienta
4.4 Objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos
4.5 Matriz de indicadores del Programa
4.6 Conclusiones
4.1 Antecedentes y conceptos
Antecedentes y origen del método.
El uso de la MML tiene su origen en el desarrollo de técnicas de Administración por
Objetivos (APO) en la década de 1960, que es una técnica de dirección de esfuerzos a
través de la planeación y el control administrativo basada en el principio de que, para
alcanzar resultados, la organización necesita antes definir en qué negocio está actuando y a
dónde pretende llegar.
Otro antecedente lo constituyen los prototipos de pensamiento sistemático desarrollados
originalmente por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos, donde encuentra
su origen la terminología actualmente en uso y la utilización de vinculaciones secuenciales
tan características del método.
La APO es un proceso por el cual los gerentes y subordinados de una organización
identifican objetivos comunes, definen las áreas de responsabilidad de cada uno en
términos de resultados esperados y emplean esos objetivos como guías para la operación
de la empresa.
115
La metodología de Marco Lógico (ML) fue desarrollado bajo el enfoque de la APO por la
Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID)* en el año de 1969,
para resolver la problemática en el desarrollo y seguimiento de proyectos relacionada a:
• Planificación imprecisa
• Responsabilidad ambigua
• Evaluación poco objetiva
*La USAID apoya programas bilaterales para promover el desarrollo sostenible. En
México apoya la conservación de ecosistemas críticos, promueve a las empresas dedicadas
a la conservación ambiental y energética, y ayuda a mejorar los recursos naturales y las
metodologías del uso de la tierra. El programa ayuda a fortalecer gobiernos municipales y
legislaturas nacionales, apoya la reforma judicial y el adiestramiento y asiste en el combate
a la corrupción financiera y administrativa. USAID apoya también los programas de
prevención del HIV/SIDA y tecnologías mejoradas para TB (Tuberculosis), asociaciones
referentes a la educación superior con el sector privado y ayuda al sector de la
microempresa.
Debido a que el ML es una herramienta muy útil para facilitar el proceso de
conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de programas y proyectos se difundió
rápidamente y fue adoptado por instituciones como:
• Las agencias del Sistema de Naciones Unidas (OIT, PNUD, OMS, FAO)
• Organismos Internacionales (OEA, Banco Inter-Americano de Desarrollo, Banco
Mundial)
• Es promovido por el Comité de Ayuda al Desarrollo, de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
• En la actualidad es utilizado por la mayoría de las Agencias de Cooperación y
Desarrollo, algunas de las cuales han desarrollado sus propios enfoques, formatos o
matrices con base en el ML, como es el caso de: La Empresa Alemana de
Cooperación Internacional para el Desarrollo Sostenible, la Agencia Australiana para
el Desarrollo Internacional o la Agencia Canadiense de Desarrollo, entre otras.
116
Más recientemente varios países latino-americanos, tales como Chile y Perú, han
incorporado el uso de la MML a sus metodologías de preparación de proyectos y
programas, así como a los procedimientos para la evaluación de resultados e impactos.
En México se inició con: Semarnat, Comisión Nacional del Agua y CONACYT;
recientemente se ha incorporado dentro del modelo de Presupuesto Basado en
Resultados y el Sistema de Evaluación de Desempeño, como parte de la evaluación y
seguimiento de programas.
Hablar del Marco Lógico de un programa o proyecto es cada día más frecuente entre los
responsables de planificar o gestionar iniciativas de inversión del sector público. No es
exagerado afirmar que este método se ha constituido en un referente obligado para los
117
profesionales de la planificación y es requisito indispensable para la obtención de
financiación de distintas agencias y organismos donantes.
1. Para asegurar el impacto sobre los resultados con el mejor aprovechamiento de
los recursos,
2. Se aplicaron los conceptos de la Administración por Resultado para crear la
metodología del Marco Lógico,
3. Misma que es utilizada por la USAID para dar seguimiento y evaluación a los
apoyos que brinda en diferentes partes del mundo,
4. los cuales son otorgados al sector público o a las organizaciones de ayuda para sus
programas y proyectos de beneficio social, económico y ambiental.
4.1.1 Características del método
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El Marco Lógico es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede examinar el
desempeño de un programa en todas sus etapas. Permite presentar de forma sistemática y
lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad.
Asimismo, sirve para evaluar si se han alcanzado los objetivos y para definir los factores
externos al programa que pueden influir en su consecución.
Es común que las tareas de identificación, preparación, evaluación, seguimiento y control
de proyectos y programas se desarrollan sin un marco de planeamiento estratégico que
permita ordenar, conducir y orientar las acciones hacia el desarrollo integral de un país,
región, municipio o institución.
Al no estar claros o explícitos los objetivos estratégicos o grandes metas, la asignación de
los recursos se determina de manera caprichosa y se encamina hacia múltiples direcciones
que no siempre pueden estar en sintonía con las prioridades o necesidades básicas.
Es así cómo el método fue diseñado originalmente como respuesta a tres problemas
comunes en los proyectos y programas:
Planificación carente de precisión, con objetivos múltiples que no estaban claramente
relacionados con las actividades del proyecto o programa.
Proyectos y programas que no se ejecutaban exitosamente, y el alcance de la
responsabilidad del responsable no estaba claramente definida.
No existía una imagen clara de cómo luciría el proyecto si tuviese éxito, y los evaluadores
no tenían una base objetiva para comparar lo que se planeaba con lo que sucedía en la
realidad.
El ML permite un análisis de las interrelaciones entre problemas, metas, objetivos
específicos, resultados y actividades, además de vincularlas con el ambiente que las rodea.
Asimismo, el ML facilita la comunicación al presentar una terminología uniforme que
reduce las ambigüedades; presenta un formato que puede ser de gran utilidad para
trabajar con los distintos actores involucrados con el diseño e implementación del
proyecto o programa, suministra información precisa y concreta de gran relevancia al
momento de realizar el seguimiento y la evaluación.
También es de gran utilidad para mostrar a los que toman decisiones si se han alcanzado
los objetivos establecidos ( ayuda a pensar cómo es el resultado esperado ),considerando
119
las hipótesis definidas como factores externos a los proyectos y programas que afectan su
desarrollo.
Puede utilizarse en todas las etapas de preparación de un proyecto o programa:
programación, identificación, orientación, análisis, ejecución y evaluación ex post, es decir
que esta herramienta es utilizada durante las diferentes fases del ciclo de vida de un
proyecto.
Es una herramienta de punto de partida a partir del cual se van elaborando otros que
serán de vital importancia para tratar de conseguir éxito en las intervenciones que se
realicen.
“La aplicación de la ML no es limitante de usar otras metodologías de análisis creativo”
Cabe resaltar que la Metodología Marco Lógico es una “ayuda para pensar” y no un
sustituto para el análisis creativo, es un instrumento que ayuda a dicho análisis y permite
presentar sucintamente diferentes aspectos del proyecto y acompaña como guía, toda la
evaluación de una intervención; sea esta, proyecto o programa.
En términos generales, resume en una matriz de cuatro por cuatro que establece y
muestra de una manera lógica los aspectos más relevantes de un programa o proyecto. Es
decir, que la matriz abarca en las columnas un resumen narrativo de los objetivos y
actividades, comprende indicadores objetivos para los resultados a alcanzar, establece
medios de verificación así como supuestos o hipótesis que implican factores de riesgo
externo que pueden afectar al desarrollo y a los resultados del mismo.
120
4.1.2 Ventajas y etapas
En el contexto de los programas integrales de evaluación donde intervienen los sistemas
de programación de inversiones, los sistemas de control de gestión y presupuesto por
resultados asociados al ciclo del presupuesto, los sistemas de indicadores de desempeño y
todo un conjunto de procedimientos, roles y responsabilidades en la programación,
asignación y evaluación presupuestaria, la Metodología de ML también viene adquiriendo
cada vez una importancia mayor.
Esto, debido a que la herramienta ayuda a enriquecer la información sobre las decisiones
presupuestarias, aporta argumentos valiosos para mejorar la gestión de los programas
mediante el seguimiento de los compromisos institucionales, facilita el monitoreo de las
metas de costo, cantidad, calidad y tiempo de los programas y finalmente, favorece la
transparencia y la accesibilidad de la información como insumo básico para el seguimiento,
la efectividad y la eficiencia de los proyectos y programas.
Pero no sólo es una forma de presentar información, sino que contribuye también a
asegurar una buena conceptualización y diseño de las iniciativas de inversión. Si la
Metodología de ML ha sido preparada correctamente, se tendrá la seguridad de que no se
121
están ejecutando actividades innecesarias, como también de que no falta ninguna actividad
para completar el proyecto.
Revisemos las siguientes ventajas del ML…
• Terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir ambigüedades;
• Aporta un formato para establecer los objetivos, metas y riesgos del proyecto / programa;
• Enfoca a los aspectos críticos y puede acortar documentos de proyecto en forma considerable;
• Suministra información para organizar y preparar en forma lógica el plan de ejecución del proyecto;
• Suministra información necesaria para la ejecución, monitoreo y evaluación del proyecto; y
• Proporciona una estructura para expresar, en un solo cuadro, la información más importante sobre un proyecto.
Matriz de Marco Lógico
122
No menos importante que las anteriores contribuciones de la Metodología de ML, es el
servir de instrumento para ligar la eficacia y efectividad de los programas con las metas de
los planes estratégicos nacionales.
El análisis de la Metodología de ML de un proyecto permite responder a las siguientes
preguntas:
¿Cuál es la finalidad que se persigue con su ejecución?
¿Qué impacto concreto se espera alcanzar?
¿Qué bienes o servicios deberán ser producidos?
¿Cómo se va a hacer para producir dichos bienes o servicios?
¿Cuánto nos va a costar producirlos?
¿Cómo sabremos si se han cumplido los objetivos?
¿Qué factores externos pueden comprometer el éxito?
Etapas:
Es importante hacer una distinción entre lo que es conocido como Metodología de Marco
Lógico y la Matriz de Marco Lógico.
La Metodología contempla análisis del problema, análisis de los involucrados, jerarquía de
objetivos y selección de una estrategia de implementación óptima.
El producto de esta metodología analítica es la Matriz (el marco lógico), la cual resume lo
que el proyecto pretende hacer y cómo, cuáles son los supuestos claves y cómo los
insumos y productos del proyecto serán monitoreados y evaluados.
Visualiza en el siguiente esquema sus diferencias...
123
Hemos comentado que la Metodología de Marco Lógico (MML) es una herramienta muy
útil y recomendable para la gestión del ciclo de vida de los proyectos, pero debe ser
utilizada en conjunto con otras técnicas y métodos en las distintas fases del ciclo de vida
de los proyectos. Con el tiempo se ha venido desarrollando toda una “caja de
herramientas” para la aplicación de los conceptos en cada una de ellas.
Así, dentro de los métodos complementarios secuenciales se pueden mencionar:
a) Las técnicas para la identificación de problemas.
b) La construcción de mapas de involucrados donde aparecen todos los que
participan o tienen que ver con el proyecto con sus intereses y expectativas, ya
sean personas, instituciones, empresas u organizaciones tanto públicas como
privadas.
c) Los juegos de roles o simulación de reacciones para comprender mejor cómo
reaccionarían los involucrados frente a la posibilidad de llevar a cabo un proyecto.
d) Las tablas de expectativas-fuerza donde se pretende medir la combinación entre la
expectativa y la fuerza para apoyar o rechazar un proyecto.
e) El árbol de objetivos, mediante el cual se busca identificar claramente el problema
que se pretende solucionar, los efectos, las causas que lo originan, los medios de
solución, las acciones para lograr el objetivo o solución deseada y la definición de
alternativas para solucionar el problema identificado.
124
La Metodología contempla dos etapas que se desarrollan paso a paso en las fases de
identificación y de diseño del ciclo de vida del proyecto:
Comentemos ahora algunos de estos elementos.
4.1.3 Identificación del problema y alternativas de solución
En esta etapa se analiza la situación existente para crear una visión de la situación deseada
y seleccionar las estrategias que se aplicarán para conseguirla.
La idea central consiste en que los proyectos son diseñados para resolver los problemas a
los que se enfrentan los grupos meta o beneficiarios, incluyendo a mujeres y hombres, y
responder a sus necesidades e intereses.
125
Existen cuatro tipos de análisis para realizar:
El análisis de involucrados,
El análisis de problemas (imagen de la realidad),
El análisis de objetivos (imagen del futuro y de una situación mejor)
El análisis de estrategias (comparación de diferentes alternativas en respuesta a una
situación precisa)
Nace con la percepción de una situación problemática y la motivación para solucionarla.
Dicha percepción o necesidad de estudiar y analizar determinada situación puede surgir de
distintos ámbitos, algunos de ellos pueden ser:
La aplicación de una política de desarrollo
Necesidades o carencias de grupos de personas
Bajos niveles de desarrollo detectado por planificadores
Condiciones de vida deficitarias detectadas en algún diagnóstico en el ámbito local.
Acuerdos internacionales como la viabilidad necesaria para el intercambio comercial
entre países
4.1.4 La etapa de planificación
En esta etapa la idea del proyecto se convierte en un plan operativo práctico para la
ejecución. En esta etapa se elabora la matriz de marco lógico. Las actividades y los
recursos son definidos y visualizados en cierto tiempo.
En el diagrama siguiente se establece la estructura general de la Metodología del Marco
Lógico
Primero se desarrolla un análisis sobre el impacto y el nivel de injerencia de los diferentes
involucrados, los cuales están relacionados con el programa o proyecto.
126
Segundo. Se efectúa el análisis sobre el principal problema para determinar las causas y los
efectos que están provocando.
Tercero. Basado en la problemática se plantea el escenario idóneo, estableciendo para
cada causa un fin u objetivo específico y para cada efecto los medios para alcanzar el
objetivo.
Cuarto. Para los objetivos y medios se plantean y analizan diferentes alternativas, que
deben ser valoradas para seleccionar la óptima.
Quinto. Establecida la alternativa se pone en práctica la técnica de Estructura Analítica del
Proyecto (EAP) para establecer una jerarquía de entre la situación deseada y los diferentes
objetivos y medios seleccionados.
Sexto. Se construye la Matriz de Resultados de acuerdo al EAP, integrando primero en la
columna de objetivos (narrativo) el fin, propósito, componentes y actividades
Séptimo. Se incluye la información de los indicadores que serán considerados para cada
renglón de la columna de objetivos.
Octavo. Se incorporan los diferentes medios que servirán de fuente para comprobar cada
indicador.
Noveno. Se determinan los supuestos o hipótesis que deben presentarse para obtener los
objetivos descritos.
Décimo. Mediante la evaluación ex post se puede establecer los resultados obtenidos de
acuerdo a los indicadores.
127
128
4.2 Preparación y evaluación del proyecto
El método de la Matriz de Marco Lógico no es autosuficiente como herramienta de
gestión de proyectos. Así, antes de poder preparar un proyecto es indispensable realizar
un trabajo previo en el que sea posible llevar a cabo un análisis estructurado de la
situación existente, para lo cual contamos con numerosas metodologías. Sin embargo, los
métodos más utilizados en conjunto con la MML en distintas metodologías de preparación
de proyectos, son las que ya han sido señaladas:
1. El análisis de involucrados
2. El análisis de problemas
3. El análisis de objetivos
Cuando se ha realizado un buen trabajo de preparación y evaluación de un proyecto,
considerando las distintas metodologías de análisis, la información disponible debiera
incluir:
1. El proceso seguido para la identificación del problema.
2. El estudio de sus causas y efectos (árbol del problema).
3. El planteamiento de fines y determinación de medios para la solución (árbol de
objetivos).
4. El diagnóstico de la situación actual en el área de estudio.
5. La determinación del déficit o brecha.
6. El análisis de las alternativas de proyecto, señalando cuál fue seleccionada y por qué.
7. El detalle de los costos y beneficios estimados para el proyecto (los identificados y los
valorados).
8. La evaluación (privada-social) de la iniciativa
9. El presupuesto para su ejecución, indicando la contribución de las distintas fuentes de
financiamiento.
129
La documentación que se obtiene servirá de referencia a quienes deban supervisar la
ejecución del proyecto (con frecuencia no son los mismos que lo prepararon y evaluaron)
y constituirá un elemento fundamental si se desea hacer una evaluación ex-post.
Es recomendable resumir los aspectos principales del proyecto en un formato que sea de
fácil comprensión y que refleje bien para qué se hace el proyecto que se hará y cómo se
hará.
4.2.1 Ciclo de vida de los proyectos y sus aspectos
El ciclo de vida del proyecto define las fases que conectan el inicio de un proyecto con su
fin. Por ejemplo, cuando una organización identifica una oportunidad a la cual le interesaría
responder, frecuentemente autoriza un estudio de viabilidad para decidir si se emprenderá
el proyecto
Las fases del ciclo de vida de un proyecto son:
1. Inicio
2. Planificación
3. Ejecución
4. Cierre del proyecto.
La transición de una fase a otra dentro del ciclo de vida de un proyecto generalmente
implica y, por lo general, está definida por alguna forma de transferencia técnica.
Generalmente, los productos entregables de una fase se revisan para verificar si están
completos, si son exactos y se aprueban antes de iniciar el trabajo de la siguiente fase.
No obstante, no es inusual que una fase comience antes de la aprobación de los productos
entregables de la fase previa, cuando los riesgos involucrados se consideran aceptables.
Esta práctica de superponer fases, que normalmente se realiza de forma secuencial, es un
ejemplo de la aplicación de la técnica de compresión del cronograma denominada
ejecución rápida.
130
No existe una única manera, que sea la mejor, para definir el ciclo de vida ideal de un
proyecto. Algunas organizaciones han establecido políticas que estandarizan todos los
proyectos con un ciclo de vida único, mientras que otras permiten al equipo de dirección
del proyecto elegir el ciclo de vida más apropiado para el proyecto del equipo.
Los ciclos de vida del proyecto generalmente definen:
• Qué trabajo técnico se debe realizar en cada fase
• Cuándo se deben generar los productos entregables en cada fase y cómo se revisa,
verifica y valida cada producto entregable
• Quién está involucrado en cada fase
• Cómo controlar y aprobar cada fase. Las descripciones del ciclo de vida del
proyecto pueden ser muy generales o muy detalladas.
• La mayoría de los ciclos de vida de proyectos comparten determinadas
características comunes:
• En términos generales, las fases son secuenciales y, normalmente, están definidas
por alguna forma de transferencia de información técnica o transferencia de
componentes técnicos.
• El nivel de coste y de personal es bajo al comienzo, alcanza su nivel máximo en las
fases intermedias y cae rápidamente cuando el proyecto se aproxima a su
conclusión
131
4.2.2 Conceptualización y diseño de las iniciativas de inversión
Desde el punto de vista de las iniciativas de inversión se pueden distinguir tres tipos
diferentes: proyecto, programa o estudio básico. Cada tipo de iniciativa de inversión, se
orienta a propósitos específicos.
1. Estudios Básicos. Son los gastos por concepto de iniciativas de inversión destinadas
a generar información sobre recursos humanos, físicos o biológicos que permiten generar
nuevas iniciativas de inversión.
132
2. Proyectos. Corresponde a los gastos por concepto de estudios preinversionales
de prefactibilidad, factibilidad y diseño, destinados a generar información que sirva para
decidir y llevar a cabo la ejecución futura de proyectos.
Asimismo, considera los gastos de inversión que realizan los organismos del sector público
para inicio de ejecución de obras y/o la continuación de las obras iniciadas en años
anteriores, con el fin de incrementar, mantener o mejorar la producción de bienes o
prestación de servicios.
3. Programas. Orienta los gastos por concepto de iniciativas de inversión destinadas a
incrementar, mantener o recuperar la capacidad de generación de beneficios sociales y
económicos a través de metas gubernamentales, y que no correspondan a aquellos
inherentes a la institución que formula el programa.
4.2.2.1 Relación Programa – Proyecto
Un Proyecto es un conjunto de actividades coordinadas e interrelacionadas que buscan
cumplir con un cierto objetivo específico. Éste generalmente debe ser alcanzado en un
determinado periodo de tiempo previamente definido y respetando un presupuesto
específico.
• Los proyectos son acciones de inversión u operación, con plazos definidos.
• Concebidos para acelerar el cumplimiento de un objetivo o mejorar el desempeño
de un programa o proceso en los niveles estratégico, táctico u operativo.
• Es un esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio o
resultado único, en concordancia con los objetivos estratégicos de la institución.
El Programa Es el conjunto de actividades y acciones coherentemente ordenadas para
alcanzar un fin determinado en el ámbito institucional y se identifican a partir de los
objetivos estratégicos y específicos. Su alcance es normalmente plurianual.
Programa: conjunto de proyectos relacionados
133
4.2.3 Planificar, ejecutar, dar seguimiento y control de proyectos.
134
Fase de Planificación de proyectos.
Se trata de establecer cómo el equipo de trabajo deberá satisfacer las restricciones de
prestaciones, la planificación temporal y el coste. Una planificación detallada da
consistencia al proyecto y evita sorpresas que nunca son agradables. La planificación de un
proyecto debe afrontarse de manera adecuada para que al final del mismo podamos hablar
de éxito
Existen dos grandes fases en las que la planificación cobra protagonismo:
La primera es necesaria para estudiar y establecer la viabilidad de un proyecto tanto
interno como externo.
La segunda fase de planificación tiene lugar una vez que se ha decidido ejecutar el
proyecto. Aquí es donde se realiza una planificación detallada punto por punto. Uno de los
mayores errores que se cometen en la gestión de proyectos es el querer arrancar con
excesiva premura las tareas, sin haber prestado la debida atención a una serie de trabajos
previos de preparación, organización y planificación, imprescindibles para garantizar la
calidad de la gestión, y en consecuencia, el posterior éxito del proyecto.
Las principales actividades que se desarrollan en esta fase se muestran en el siguiente
diagrama:
135
Fase de Ejecución de Proyectos.
Representa el conjunto de tareas y actividades que suponen la realización propiamente
dicha del proyecto, la ejecución de la obra de que se trate. Responde ante todo, a las
características técnicas específicas de cada tipo de proyecto y en donde se gestionan los
recursos en la forma adecuada para el desarrollo de la obra en cuestión. Cada tipo de
proyecto responde en este punto a su tecnología propia, que es bien conocida por los
técnicos en la materia.
Durante la ejecución del proyecto, se debe poner énfasis en la comunicación para tomar
decisiones lo más rápido posible en caso de que surjan problemas. Así, es posible acelerar
el proyecto estableciendo un plan de comunicación, por ejemplo a través de:
El uso de un tablero que muestre gráficamente los resultados del proyecto,
permitiendo que el director del proyecto arbitre en caso de variaciones.
136
Informe del progreso que permita a todas las personas involucradas en el proyecto
estar al día sobre las acciones en curso y aquellas terminadas. Generalmente,
"informar" incluye la preparación completa y la presentación de informes sobre las
actividades.
Organizar regularmente reuniones para administrar el equipo del proyecto una vez
por semana, preferentemente, es decir, discutir regularmente el progreso del proyecto
y determinar las prioridades para las siguientes semanas.
Fase de entrega, terminación o puesta en marcha.
Partiendo de que todo proyecto está destinado a finalizarse en un plazo determinado,
culminando en la entrega de la obra al cliente o la puesta en marcha del sistema
desarrollado comprobando que funciona adecuadamente y responde a las especificaciones
que en su momento fueron aprobadas. Esta fase no sólo es importante por representar la
culminación de la operación, sino por las dificultades que pueden presentarse en la
práctica, lo cual puede traer como consecuencia el alargamiento en exceso provocando
retrasos y costes imprevistos.
El propósito es terminar apropiadamente un proyecto y aprender de la experiencia ganada
en el mismo, con el fin de mejorar el desempeño en el futuro.
La fase de terminación empieza cuando el desempeño del proyecto se completa y el
resultado es aceptado. Puede ser formal cuando tiene que pasar un conjunto de pruebas
que se establecieron en la planeación. Se debe verificar que se haya entregado el servicio o
producto
A estas tres etapas es recomendable añadir dos más, que también de alguna forma se
podrían incluir en las ya citadas. Sin embargo es conveniente nombrarlas
independientemente ya que definen un conjunto de actividades que son básicas para
desarrollar el proyecto.
Fase de Iniciación: Contiene la definición de los objetivos del proyecto y de los recursos
necesarios para su ejecución. Las características del proyecto implican la necesidad de una
fase o etapa previa destinada a la preparación del mismo, fase que tiene una gran
trascendencia para la buena marcha del proyecto y que debe ser especialmente cuidada. Es
aquí donde se fragua en gran medida el éxito o el fracaso. Por desgracia algunas personas
137
tienden a menospreciar esta etapa, inducidas por el deseo de ver resultados
excesivamente pronto.
Fase de Seguimiento o Control: Monitorización del trabajo realizado analizando de cómo
el proceso difiere de lo planificado e indicando las acciones correctoras necesarias. En esta
etapa es necesario proporcionar directrices a los recursos humanos, subordinados
(incluso subcontratados) para que realicen su trabajo de forma efectiva y a tiempo.
4.2.4 Evaluación del proyecto
La fase, como su nombre lo indica incluye actividades de seguimiento que significa el
análisis continuado de las actividades de evaluación que permiten comparar la situación
inicial con la final y sacar las conclusiones sobre el éxito o no del proyecto. Las funciones
de la evaluación son mejorar las oportunidades de actuación en el futuro a partir de la
reflexión sobre los aprendizajes obtenidos en los procesos previos.
Esta actividad, requiere de instrumentos y recursos materiales y humanos específicos que
deben ser considerados durante la fase el diseño.
Es muy frecuente que a los proyectos no se les haga evaluación, lo cual puede generar
poca confiabilidad en los ejecutores. Éste es un error que hay que corregir. Esto se logra
en la medida en que nos hacemos conscientes de la importancia de estas actividades para
retroalimentar el proceso que siguen los proyectos.
Es conveniente realizar reuniones de evaluación posteriores al proyecto. El propósito es
evaluar el desempeño del proyecto, determinar si los beneficios se lograron cumplir e
identificar las mejoras en el desempeño futuro.
Para esta se debe hacer una reunión con el cliente para la evaluación posterior a la
terminación del proyecto. El propósito de esta junta debe ser si el proyecto proporcionó
al cliente los beneficios anticipados, evaluar el nivel de satisfacción del cliente y obtener
retroalimentación del mismo.
Aspectos a considerar
1. Complejidad para lograr el alcance del proyecto
138
2. Beneficios del proyecto
3. Calidad de trabajo
4. Desempeño del programa
5. Desempeño del presupuesto
6. Comunicación
7. Relaciones con el cliente
8. Desempeño general
“Ningún proyecto exitoso debe terminar sin algún tipo de celebración”
4.3 Conceptualización de la herramienta
Como se ha mencionado ya, la Metodología de Marco Lógico es una herramienta para
facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos.
Su énfasis está centrado en la orientación por objetivos, la orientación hacia grupos
beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación entre las partes interesadas.
Puede utilizarse en todas las etapas del proyecto:
En la identificación y valoración de actividades que encajen en el marco de los programas
del país,
En la preparación del diseño de los proyectos de manera sistemática y lógica,
En la valoración del diseño de los proyectos,
En la implementación de los proyectos aprobados.
En el Monitoreo, revisión y evaluación del progreso y desempeño de los proyectos.
La MML viene adquiriendo cada vez una importancia mayor en:
139
Los programas integrales de evaluación donde intervienen los sistemas de programación
de inversiones, los sistemas de control de gestión y presupuesto por resultados asociados
al ciclo del presupuesto, los sistemas de indicadores de desempeño y todo un conjunto de
procedimientos, roles y responsabilidades en la programación, asignación y evaluación
presupuestaria.
4.3.1 Estructura analítica
A partir de la etapa de identificación del problema y alternativas de solución teniendo ya
seleccionada una alternativa, previo a la construcción de la Matriz de Marco Lógico es
recomendable construir la EAP (Estructura Analítica del Proyecto) para establecer niveles
jerárquicos, como el fin, el objetivo central del proyecto (propósito), los componentes
(productos) y las actividades. Definido esto, se podrá construir la Matriz.
140
Esto debido a la necesidad de ajustar el análisis de selección de la alternativa (estrategia)
óptima y expresarla en una matriz que la resuma.
Entenderemos, entonces, como Estructura Analítica del Proyecto (EAP) a la
esquematización del proyecto. Dicho de otra manera, la EAP es un esquema de la
alternativa de solución más viable expresada en sus rasgos más generales a la manera de
un árbol de objetivos y actividades, que resume la intervención en 4 niveles jerárquicos y
da pie a la definición de los elementos del Resumen Narrativo de la Matriz Lógica del
Proyecto.
La EAP se estructura desde abajo hacia arriba, de igual manera que un árbol, estableciendo
una jerarquía vertical, de tal modo que las actividades aparecen en la parte inferior del
árbol, se sube un nivel para los componentes, otro para propósito y finalmente en la parte
superior se encontrarán los fines del proyecto.
Este orden jerárquico (vertical), que es la base para la construcción de la Matriz de Marco
Lógico del proyecto, también puede ser de utilidad para ordenar las responsabilidades en
la gerencia de proyectos en la etapa de ejecución.
141
4.3.2 Metodología de marco lógico
Sin importar el origen, es importante llevar a cabo un análisis estructurado de la situación
existente. La Metodología Marco Lógico incorpora cuatro elementos analíticos
importantes que ayudan a guiar este proceso, los cuales se mencionaron previamente.
La MML consta de dos etapas: La identificación del Problema y Alternativas de solución y
la Planificación.
En la primera etapa se cuenta con los siguientes elementos:
1. Análisis de involucrados
2. Análisis del problema
3. Identificación y selección de alternativas de solución al problema
4. Estructura analítica del proyecto
En la segunda etapa de planificación es donde se desarrolla la Matriz de Marco Lógico. En
México la APF utiliza la matriz de indicadores como herramienta de planeación estratégica
del Presupuesto Basado en Resultados (PbR).
La construcción de la matriz de indicadores permite focalizar la atención y los esfuerzos
de una dependencia o entidad, así como retroalimentar el proceso presupuestario.
El diseño del Marco Lógico debe ser un proceso participativo (todos los miembros del
Equipo del Programa o Proyecto, operadores, beneficiarios y otros). Su fortaleza como
herramienta, depende del grado de participación en el proceso de diseño, de los posibles
involucrados y beneficiarios.
El enfoque del marco lógico debe considerarse una importante herramienta gerencial para
ejecutivos de instituciones de desarrollo, ya sean estas de ejecución o de financiación de
programas o proyectos. Según sus autores, León Rossemberg y Lawrence Posner, el
marco lógico no es difícil de usar, no requiere el uso de matemáticas o de computadoras.
142
Tampoco ofrece respuestas, pero organiza la información de tal manera que puedan
formularse las preguntas apropiadas. Su uso no se restringe sólo a proyectos. Puede ser
aplicado a una variedad de situaciones: diseño de planes estratégicos y programas de
desarrollo, diseño de estructuras organizacionales, articulación de los distintos niveles de
planificación dentro de una institución o articulación de la actuación de las distintas
entidades de un sector de la administración pública.
4.3.3 Métodos para la toma de decisiones
Identificación y planteamiento del problema
Para identificar un problema, primero debemos entender qué es un problema:
“Problema es la diferencia existente entre una situación deseada y una situación actual”
También podemos decir que problema es una determinada cuestión o asunto que
requiere una solución. Por ejemplo, a nivel social se trata de algún asunto particular que,
en el momento que se solucione, aportará beneficios a la sociedad (como lograr disminuir
la tasa de pobreza en el país, disminuir la delincuencia o tasa de mortandad infantil)
PPrroobblleemmaa
¿¿ ??
143
El primer paso antes de cualquier intervención consiste en identificar el problema que
requiere ser abordado. Sólo por medio del análisis de las causas del problema se podrán
identificar cuáles intervenciones serán las más adecuadas.
El problema puede ser bastante obvio, sin embargo, a veces ello no es claramente
observable de forma inmediata, y es necesario que un grupo pase por un proceso de
identificación de sus necesidades y de los problemas o temas que desean abordar
(planteamiento del problema).
No olvidemos que para identificar el problema nos podemos apoyar en los fieles sirvientes
de la comunicación:
• ¿Dónde? (Ahí se realizan las cosas)
• ¿Cuándo? (Tiempo en el que suceden)
• ¿Qué? (El hecho, el comportamiento)
• ¿Quién? (Persona, población o área de enfoque)
• ¿Cómo? (De qué forma)
Otra técnica muy utilizada es la llamada “lluvia de ideas” (brainstorming), que es una
técnica de grupo para generar ideas originales en un ambiente relajado.
144
El planteamiento del problema:
1. Resume la situación problemática de forma clara y breve.
2. Se formula como un hecho negativo, o una situación que debe ser revertida.
3. Define la población afectada o área de enfoque.
4. Describe la situación de la problemática central.
5. Hace una referencia cuantitativa que permite verificación empírica.
Se dice que “problema bien planteado, 50% solucionado”.
4.3.4 Análisis de involucrados
Es muy importante estudiar a cualquier persona o grupo, institución o empresa susceptible
de tener un vínculo con un programa o proyecto dado. El análisis de involucrados permite
optimizar los beneficios sociales e institucionales del programa o proyecto y limitar los
impactos negativos.
Al analizar sus intereses y expectativas se puede:
145
Aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con intereses coincidentes o
complementarios al programa o proyecto
Disminuir la oposición de aquellos con intereses opuestos al programa o proyecto
Conseguir el apoyo de los indiferentes.
El análisis de involucrados implica:
Identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se pudieran beneficiar
directa e indirectamente (puede estar en varios niveles, por ejemplo, local, regional,
nacional)
Investigar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participación.
Identificar su posición, de cooperación o conflicto, frente al proyecto y entre ellos y
diseñar estrategias con relación a dichos conflictos.
Interpretar los resultados del análisis y definir cómo pueden ser incorporados en el
diseño del proyecto.
Las principales tareas a realizar al desarrollar un análisis de involucrados son:
Identificar todos los grupos, las entidades u organizaciones y las personas que pueden
tener interés o verse beneficiados o perjudicados directa o indirectamente con el
proyecto.
Caracterizar brevemente a cada uno de los involucrados a través de una descripción
de sus principales características e intereses.
Categorizarlos por áreas de interés (beneficiario del proyecto, opositor a éste,
entidades reguladoras o supervisoras, etc.)
Analizar sus problemas, necesidades, intereses y expectativas, tratando de determinar
lo mejor posible qué posición asumirán frente al proyecto y con qué fuerza lo harán.
También es necesario analizar sus fortalezas y debilidades (nivel de organización, peso
económico o político, etc.). Asimismo, puede ser útil estudiar qué posición han
adoptado antes frente a proyectos de características similares y qué acciones han
realizado.
146
Por último, con base en la información recopilada deberá estudiarse el impacto que los
distintos involucrados podrían tener sobre la ejecución y operación del proyecto.
En cada programa o proyecto están involucrados diferentes grupos de personas que es
necesario identificar y establecer sus relaciones para poder hacer un análisis sobre su
posible participación. Entre los principales grupos tenemos:
• Los beneficiarios por el programa o proyecto
• Los opositores a las acciones del programa o proyecto
• Los indiferentes o neutros que no muestran opinión a favor o en contra
• Los ejecutores que son los que promueven o coordinan un proyecto o programa
Para “medir” la importancia de cada involucrado es conveniente realizar un ejercicio en el
que establezcan valores de referencia para tomar las acciones que correspondan de
acuerdo a su participación y fuerza. A continuación se presenta un ejemplo:
147
4.3.5 Árbol de problemas y árbol de objetivos
Al preparar un programa o proyecto, es necesario identificar el problema que se desea
atender (identificación y planteamiento del problema), así como sus causas y sus efectos.
Para ello se utiliza frecuentemente una metodología desarrollada originalmente por la
ASAID (cooperación de EEUU), perfeccionada por la GTZ (cooperación alemana) en su
método ZOPP y adoptada recientemente por el BID como parte de la Metodología del
Marco Lógico.
Esta metodología se basa en la construcción de los llamados Árbol del Problema y Árbol
de Objetivos, para que a partir de éste último, definir acciones que permitan atacar las
causas del problema, combinándolas luego en alternativas de proyecto.
El procedimiento contempla los siguientes pasos:
148
a) Identificar el problema principal.
Para ello se recomienda:
• Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la
situación a abordar.
• A partir de una primera “lluvia de ideas” establecer el problema central que afecta
a la comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad.
b) Examinar los efectos que provoca el problema (árbol de efectos).
Para ello se recurre a la construcción del árbol de efectos, el cual representa en forma
gráfica los distintos efectos del problema y cómo se relacionan con éste y entre sí.
La construcción del árbol de efectos se inicia dibujando un recuadro y escribiendo en él la
definición acordada para el problema. Luego se dibujan sobre éste nuevos recuadros, en
los cuales se anotan los efectos más directos que la existencia de dicho problema está
causando.
Dos a cuatro niveles de efectos encadenados suelen ser suficientes para una adecuada
descripción de los efectos generados por el problema.
c) Identificar las causas del problema (árbol de causas)
Se procede en forma similar.
En el recuadro dibujado del problema identificado, nos preguntamos ¿Que ha llevado a la
existencia del problema? y anotamos las distintas ideas en recuadros bajo éste. Se dibujan
inmediatamente bajo el problema las causas más directas, por obvias que parezcan,
uniéndolas con flechas de abajo hacia arriba (siguiendo la relación causa-efecto) al
problema.
Luego nos preguntamos ¿Qué ha llevado a la existencia de dichas causas?, identificando así
las causas de las causas, las cuales se dibujarán en un segundo nivel bajo el problema,
unidas por flechas a las causas más directas (de primer nivel). Continuamos con el
procedimiento hasta donde sea razonable (dos a cuatro niveles).
149
El árbol de causas – efectos o árbol del problema, podría presentarse de la siguiente
manera:
Se inicia con la definición del problema en la parte central del árbol y a partir de él se van
identificando los diferentes efectos que son consecuencia directa del mismo (primer nivel).
A partir de este nivel se van incorporando diferentes efectos que provienen de otros y así
sucesivamente.
Se considera adecuado establecer de dos a cuatro niveles en cada problema.
Examinar los efectos que provoca el problema
- Repercusiones de un problema –
A partir de la definición del problema en la parte central del árbol se van identificando las
diferentes causas que son consecuencia directa del mismo (primer nivel). A partir de este
nivel se van incorporando diferentes causas que provienen de las anteriores y así
150
sucesivamente.
Se considera adecuado establecer de dos a cuatro niveles en cada problema.
Identificar las causas del problema
- Orígenes del problema -
151
Finalmente se integra el árbol de problemas con todos los efectos y las causas
identificadas:
4.3.5.1 Análisis de objetivos
Permite describir la situación futura a la que se desea llegar una vez se han resuelto los
problemas. Consiste en convertir los estados negativos del árbol de problemas en
soluciones, expresadas en forma de estados positivos.
De hecho, todos esos estados positivos son objetivos y se presentan en un diagrama de
objetivos en el que se observa la jerarquía de los medios y de los fines. Este diagrama
permite tener una visión global y clara de la situación positiva que se desea.
Considerando el árbol de los efectos (parte superior del árbol de los problemas) se define
un estado ideal (objetivo) para cada cuadro, conformándose la parte de los fines en el
árbol de objetivos.
152
Los Efectos se convierten en Fines
Tomando como base el árbol de las causas (parte inferior del árbol de los problemas) se
define un estado ideal (objetivo) para cada cuadro, conformándose la parte de los medios
en el árbol de objetivos
153
Los Causas se convierten en Medios
154
Finalmente se integra el árbol de objetivos con todos los fines y los medios identificados:
Árbol de Objetivos
4.3.5.2 Definición de acciones alternativas
A partir de los medios que están más abajo en las raíces del árbol de problemas, se
proponen acciones probables que puedan en términos operativos conseguir el medio. El
supuesto es que si se consiguen los medios más bajos se soluciona el problema, que es lo
mismo que decir que si eliminamos las causas más profundas estaremos eliminando el
problema.
Pensar en las alternativas nos ayudará al hacer la MIR. Para el análisis de alternativas la
lectura de los árboles es de arriba hacia abajo. Lo aconsejable, por el grado de complejidad
de los problemas, es tomar un efecto mediato, un problema consecuencia en segundo
155
grado del problema principal. Para hacer la comparación o análisis de alternativas se
toman en cuenta elementos como los siguientes:
• Tecnológicos
• Financieros
• Presupuestarios
• Institucionales
• Sociales y de distribución
• Ambientales
Una vez seleccionada la alternativa más viable, es
necesario hacer la estructura analítica del
Programa presupuestario para estar seguros de que todos los pasos lógicos son correctos
y que los efectos relacionados han sido considerados.
En el ejemplo que se ha mencionado, tenemos:
Identificación y Selección de Alternativas de Solución
Considerando los últimos niveles de medios presentados en el árbol de objetivos se
determinan acciones para llevar a cabo cada medio. Algunas de estas acciones pueden ser
complementarias o excluyentes.
156
De las acciones definidas se seleccionan las más viables y mayor impacto para crear
alternativas de solución, por ejemplo:
Seleccionada la alternativa, se determinan actividades específicas para cada acción, de tal
forma, que contamos con todos los datos para formar la matriz de marco lógico.
Lo que sigue es pasar de la EAP (Estructura Analítica del Proyecto), mencionada
anteriormente a una matriz de marco lógico.
Este paso enmarca la EAP en una matriz de cuatro por cuatro, que contiene diferentes
elementos en orden vertical (filas): Fin, Propósito, Componentes y Actividades, y en
Alternativas :
1.Contratación de servicios de mantenimiento, contratación de nuevos conductores, capacitación en manejo seguro, reparación de vehículos.
2.Crear unidad de mantenimiento, capacitación en manejo seguro, compra de vehículos
157
sentido horizontal (columnas): Resumen narrativo, Indicadores, Medios de verificación y
Supuestos. El paso que hay que dar para la construcción de la matriz de marco lógico se
esquematiza en el siguiente esquema:
De las acciones definidas se seleccionan las más viables y de mayor impacto para crear
alternativas de solución, por ejemplo:
Siniestralidad reducida
de vehículos de transporte
Baja frecuencia de
lesiones y muertes
Eliminación de
pérdidas económicas
Imagen de la
empresa positiva
Programa de
capacitación de conductores desarrollado
Vehículos
nuevos adquiridos
Taller de
mantenimiento implementado
Contratar
docentes
Seleccionar
participantes
Cotizar
valor
Hacer
licitaciónPersonal
Infraes-
tructura
Fin
Propósito
Componente
Actividad
Alternativas :
1.Contratación de servicios de mantenimiento, contratación de nuevos conductores, capacitación en manejo seguro, reparación de vehículos.
2.Crear unidad de mantenimiento, capacitación en manejo seguro, compra de vehículos
158
Seleccionada la alternativa, se determinan actividades específicas para cada acción, de tal
forma, que contamos con todos los datos para formar la matriz de marco lógico.
Lo que sigue es pasar de la EAP (Estructura Analítica del Proyecto), mencionada
anteriormente a una matriz de marco lógico.
4.3.5.2.1 Estructura: Apartados verticales y horizontales.
Este paso enmarca la EAP en una matriz de cuatro por cuatro, que contiene diferentes
elementos en orden vertical (filas): Fin, Propósito, Componentes y Actividades, y en
sentido horizontal (columnas): Resumen narrativo, Indicadores, Medios de verificación y
Supuestos. El paso que hay que dar para la construcción de la matriz de marco lógico se
representa en el siguiente esquema:
159
La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) con base en la Metodología de Marco
Lógico es producto de un proceso de planeación, la cual presenta en forma resumida los
aspectos más importantes del proyecto o programa. Posee cuatro columnas que
suministran la siguiente información:
Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades.
Indicadores (Resultados específicos a alcanzar).
Medios de Verificación.
Supuestos (factores externos que implican riesgos).
También contiene cuatro filas que presentan información acerca de los objetivos,
indicadores, medios de verificación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida
del proyecto:
Fin al cual, el proyecto contribuye de manera significativa luego de que el proyecto ha
estado en funcionamiento.
Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado.
Componentes/Resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto.
Actividades requeridas para producir los Componentes/Resultados.
160
La utilidad de la Matriz de indicadores se basa en que:
Es una herramienta de planeación estratégica que ayuda a entender la estructura de los
problemas que se tratan de resolver.
Está centrada en los objetivos, es decir, en la solución de problemas y en sus
indicadores de desempeño.
Es un instrumento de seguimiento, evaluación de resultados e impactos.
Es un medio para conceptualizar, diseñar, ejecutar, dar seguimiento al desempeño y
evaluar los resultados de Programas presupuestarios.
Para estructurar al proceso de planificación y comunicar la información esencial sobre
un Programa presupuestario.
Como base para programar la ejecución.
Para estandarizar lenguaje, principios de evaluación y análisis.
Para definir información esencial y manejarla con rapidez.
No es un método exhaustivo, ni excluyente, ni único
En México la APF utiliza la matriz de indicadores como herramienta de planeación
estratégica del Presupuesto Basado en Resultados (PbR), para entender y mejorar la lógica
interna y el diseño de los programas presupuestarios. La construcción de la matriz de
indicadores permite focalizar la atención y los esfuerzos de una dependencia o entidad, así
como retroalimentar el proceso presupuestario.
Cada uno de los elementos que componen la Matriz describe a continuación la relación
lógica entre los distintos niveles de objetivos del programa presupuestario:
161
a) Fin. Es la descripción de cómo el programa contribuye, en el mediano o largo
plazo, a la solución de un problema de desarrollo o a la consecución de los
objetivos estratégicos de la dependencia o entidad.
b) Propósito. Es el resultado directo a ser logrado en la población objetivo como
consecuencia de la utilización de los componentes (bienes y servicios públicos)
producidos o entregados por el programa. Es la aportación específica a la solución
del problema. Cada programa deberá tener solamente un propósito.
c) Componentes del programa. Son los bienes y servicios públicos que produce o
entrega el programa presupuestario para cumplir con su propósito.
Un componente es un bien y servicio público dirigido al beneficiario final
(población objetivo) o en algunos casos, dirigidos a beneficiarios intermedios. No
es una etapa en el proceso de producción o entrega del mismo.
Cada componente debe ser necesario para lograr el propósito. No deben faltar en
el diseño del programa componentes (bienes y servicios) necesarios para lograr el
propósito.
162
Los componentes deben expresarse en productos terminados o servicios proporcionados
(Ej. Drenaje instalado, carretera concluida, despensas entregadas, población capacitada,
regiones electrificadas, etc.).
d) Actividades del programa. Son las principales tareas que se deben cumplir para el
logro de cada uno de los componentes del programa. Corresponde a un listado de
actividades en orden cronológico para cada componente. Las actividades deben
presentarse agrupadas por componente y deben incluir los principales insumos con
los que cuenta el programa para desarrollar dichas actividades.
La matriz se construye de forma tal, que se puedan examinar los vínculos causales de
abajo hacia arriba entre los niveles de objetivos, a esto se le denomina Lógica Vertical. Si
el proyecto está bien diseñado, lo que sigue es válido:
Las Actividades especificadas para cada Componente son necesarias para producir el
Componente;
Cada Componente es necesario para lograr el Propósito del proyecto;
No falta ninguno de los Componentes necesarios para lograr el Propósito del
proyecto;
Si se logra el Propósito del proyecto, contribuirá al logro del Fin;
Se indican claramente el Fin, el Propósito, los Componentes y las Actividades;
El Fin es una respuesta al problema más importante en el sector.
163
164
4.4 Objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos
El indicador es una variable que permite verificar el nivel de logro alcanzado por el
programa en el cumplimiento de sus objetivos.
Es una expresión que establece una relación entre dos o más datos y permite la
comparación entre distintos periodos, productos similares o una meta o compromiso.
Los indicadores presentan información necesaria para determinar el progreso hacia el
logro de los objetivos establecidos por el programa o proyecto.
Los indicadores se integran de la siguiente manera:
Nombre o Enunciado: Es la expresión conceptual (escrita) de lo que se desea medir a
través de un indicador.
Método de cálculo: Es la expresión matemática que permite cuantificar el nivel o
magnitud que alcanza el indicador, considerando variables que se relacionan
adecuadamente para este efecto.
165
Se debe especificar al lado de cada indicador la dimensión (Eficacia, Calidad, Eficiencia y
Economía) y ámbito de control del mismo (Proceso, Producto, Resultados Intermedios,
Resultados Finales o Impacto).
Frecuencia de medición: es el periodo de tiempo en el cual se calcula el indicador
(trimestral, semestral, anual, bianual, etc.).
En algunas matrices la sección de indicadores solo presenta el nombre del indicador, sin
embargo cuando se requiera definirlo de mejor manera es conveniente incluir las
referencias de método de cálculo y frecuencia de medición
Al seleccionar un indicador es importante verificar que cumpla con los criterios que a
continuación se describen:
Claridad: el indicador deberá ser preciso e inequívoco.
Relevancia: el indicador deberá reflejar una dimensión importante del logro del
objetivo.
Economía: la información necesaria para generar el indicador deberá estar disponible a
un costo razonable.
Monitoreable: el indicador debe poder sujetarse a una verificación independiente.
Adecuado: el indicador deberá aportar una base suficiente para evaluar el desempeño.
4.4.1 Dimensiones de los indicadores
Se refieren al aspecto particular del objetivo a ser medido mediante el indicador, pudiendo
ser:
a) Eficacia: mide el grado de cumplimiento de los objetivos;
b) Eficiencia: mide la relación entre los productos y servicios generados con respecto
a los insumos o recursos utilizados
c) Economía: mide la capacidad del programa o de la institución para generar o
movilizar adecuadamente los recursos financieros
166
d) Calidad: mide los atributos, propiedades o características que deben tener los
bienes y servicios para satisfacer los objetivos del programa
4.4.2 Formas de expresión de los indicadores
Los indicadores pueden expresar sus resultados a través de diferentes formas de cálculo
(las cuales deben establecerse, como parte de la definición del indicador), de acuerdo a la
naturaleza de la información y al objetivo de la medición que persiga.
Entre las formas más comunes tenemos:
Eficacia
Eficiencia
Economía Calidad
167
4.4.2.1 Cálculo de índice
Es una agregación de variables o indicadores construidas de tal forma que el resultado sea
único. Un índice ayuda a proveer de información compactada.
Cifra que expresa la relación entre una serie de datos que permite sacar conclusiones.
Ejemplo:
Con el fin de medir el progreso en cuanto a la atención de clientes, generalmente se
emplea el Índice de Satisfacción como un punto de comparación:
P = Satisfacción Observada /
168
Estándar de Satisfacción *100
(90 / 95) 100 = 94%
Con lo anterior vemos que podemos obtener diferentes medidas de satisfacción,
evaluadas en diferentes sistemas, departamentos, dependencias, etc., así como diferentes
dimensiones que se pueden medir del servicio como: calidad, atención y conocimiento del
personal sobre la materia, oportunidad, resolución de dudas, entre otras.
4.4.2.2 Cálculo de tasas
Están compuestas por un numerador que expresa la frecuencia con que ocurre un suceso,
respecto a un número referencial. El resultado se puede representar con un número o un
porcentaje.
Ejemplos:
La tasa de mortalidad es un indicador que refleja el número de defunciones por cada 1000
habitantes de una población en un cierto periodo:
230 muertes ó 23%
(Por cada mil habitantes)
La tasa de natalidad que tiene lugar en una población en un periodo determinado, por
ejemplo el número de nacimientos de una población por cada 1000 habitantes en el año:
120 nacimientos ó 12 %
(Por cada mil habitantes)
4.4.2.3 Porcentaje o proporción
Es la forma más utilizada para expresar los resultados de los indicadores. Corresponde a
la comparación entre dos variables considerando su proporción, en donde:
Numerador: Cantidad que se ha realizado
169
Denominador: Compara el desempeño del Numerador bajo algún contexto; cuantifica el
universo o población objetivo o cuantifica los recursos utilizados.
Factor de escala: Permite definir el indicador en función de un porcentaje que deriva de la
interrelación entre el Numerador con respecto al Denominador
Ejemplo:
Porcentaje de quejas por servicios que no cumplen las especificaciones de calidad y
servicio
Número de quejas recibidas / Total de servicios otorgados x 100
(12/186)100 = 6.45 %
4.4.2.4 Promedios
Es una variante utilizada en el cálculo de una proporción, la cual nos permite identificar la
dirección de una tendencia en formación.
Ejemplo:
Rotación de Personal
Proporción entre el personal que causa baja y la plantilla promedio que se tuvo durante el
año.
Personal dado de baja / Plantilla Promedio en el año x 100
(156 / 760) 100 = 20.52%
4.4.2.5 Razones
Razones.- Este método es muy utilizado para la toma de decisiones relacionadas con la
obtención y uso de recursos monetarios, a través del análisis financiero.
Las razones dan indicadores que están más asociados a la liquidez, eficiencia, eficacia,
productividad y endeudamiento
Ejemplo:
170
Retorno de la inversión
Beneficios / Inversión
1105,000/ 850,000=1.3
Por cada peso invertido se obtuvo 1.30
Este ejemplo corresponde a una razón de eficiencia, las cuales siempre serán en veces,
cuando los términos de la razón (numerador y denominador) son iguales y conservan la
denominación del numerador.
4.4.2.5.1 Indicadores a nivel: Fin, propósito, componentes,
actividades
Fin.- Mide la contribución del programa al logro o solución de un problema de desarrollo
o a la consecución del objetivos estratégicos de la dependencia o entidad, situación
observable a mediano o largo plazo. Por lo general, en el Fin se definen indicadores de
eficacia.
Propósito. Permiten verificar el cambio producido (efectos intermedios o finales) en la
población objetivo que puede atribuirse a la ejecución del programa presupuestario. En el
propósito, se definen indicadores de eficacia y eficiencia.
Componente. Indicadores que permiten medir los bienes y servicios producidos y/o
entregados a los beneficiarios en la cantidad y calidad necesaria y de acuerdo a los
resultados esperados. Para los componentes, es recomendable definir indicadores de
eficacia, eficiencia y calidad.
Actividades. En este nivel se incluyen indicadores que permiten dar seguimiento a las
actividades principales del programa presupuestario. Para las actividades, se recomienda
definir indicadores de eficiencia y economía.
Es importante aclarar que las dimensiones del indicador, entendidas como los aspectos
particulares del objetivo a ser medidos, deberán ajustarse a las características y
particularidades del programa presupuestario.
171
4.4.3 Medios de Verificación
Indican Las fuentes de información que se utilizarán para medir los indicadores y para
verificar que los ámbitos de acción o nivel de objetivos del programa (resumen narrativo)
se lograron. Para lo anterior, deberá hacerse uso, preferentemente, de las fuentes oficiales
de información existentes en el país.
172
La identificación de los medios de verificación obliga a quien diseña un programa
presupuestario y define los indicadores del mismo a comprobar la existencia de fuentes de
información; o bien, de no estar disponibles, a incluir en la gestión del programa
actividades orientadas a recoger la información necesaria.
Los medios de verificación pueden estar representados por:
Estadísticas
Las cuales pueden ya existir o ser preparadas específicamente para el cálculo de los
indicadores del programa presupuestario. Dichas estadísticas pueden tener su origen en el
Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, la propia dependencia o entidad,
o bien en algunas instituciones nacionales tales como centros de investigación
especializados.
Observación en campo. Podrá llevarse a cabo por un especialista para verificar la
existencia de los componentes, así como su calidad y cantidad.
173
Encuestas. Las cuales pueden haberse realizado para otro fin o ser específicamente
para recoger información del programa presupuestario.
Informes de auditoría y registros contables de la dependencia, entidad o programa
presupuestario. Se utilizan principalmente para calcular indicadores de costos y
eficiencia.
4.4.4 Supuestos
Los supuestos son los factores externos que están fuera del control de la institución
responsable de un programa presupuestario, pero que inciden en el éxito o fracaso del
mismo. Corresponden a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que ocurrir
para que se logren los distintos niveles de objetivos del programa.
Los supuestos se expresan en términos positivos y son lo suficientemente precisos para
poder ser monitoreados. Cada programa presupuestario puede enfrentar riesgos
ambientales, financieros, institucionales, climatológicos, sociales u otros que pueden hacer
que el mismo fracase.
El riesgo se expresa en la matriz de indicadores como un supuesto que debe ser cumplido
para lograr los objetivos a cada nivel. La intención no es consignar cada eventualidad que
pueda concebirse, sino identificar aquellos supuestos que tengan una probabilidad
razonable de ocurrencia.
174
175
Lógica Horizontal
A nivel de las Actividades, los supuestos
corresponderán a acontecimientos, condiciones o
decisiones que tienen que suceder para que sea
posible completar los Componentes según lo
planificado.
176
Lógica horizontal y vertical de la Matriz
A nivel de los Componentes, los supuestos
corresponden a acontecimientos, condiciones
o decisiones que tienen que ocurrir para que
los Componentes del programa o proyecto
alcancen el Propósito.
A nivel de Propósito los supuestos
corresponderán a acontecimientos, condiciones o
decisiones que tienen que ocurrir para que el
programa o proyecto contribuya
significativamente al logro del Fin.
177
4.5 Matriz de Indicadores del Programa
A continuación se presenta un ejemplo considerando las características de la matriz de
indicadores mencionadas en este capítulo, empezando por la columna del resumen
narrativo, en donde se encuentran determinados los objetivos por cada nivel (Fin,
Propósito, Componentes y Actividades):
4.5.1 Determinación de objetivos del programa
¿A qué objetivo estratégico contribuye el Programa?
178
Ejemplo:
Objetivo Mediante Problema
Promover la identidad institucional
fortaleciendo la profesionalización
4.5.2 ¿Qué se espera lograr con el Programa?
179
Ejemplo:
Objetivo (Población beneficiada o
área de enfoque)
Resultado a lograr (Verbo en participio)
Los servidores Públicos Tienen un claro compromiso
institucional de servicio
4.5.3 ¿Qué bienes o servicios se requiere producir?
180
Ejemplo:
181
4.5.4 ¿Cómo se producirán los Componentes?
Ejemplo:
Actividades a desarrollar (Verbo en participio)
Código de Ética actualizado
Competencias profesionales definidas
Programas de capacitación desarrollados e impartidos
182
4.5.5 Indicadores y sus características dentro del marco lógico
Como se mencionó anteriormente, los indicadores se clasifican de acuerdo al nivel de la
Matriz que forman parte, por ejemplo:
183
Considerando las dimensiones establecidas, para cada nivel del resumen narrativo se
definen los objetivos, de acuerdo a la siguiente tabla:
184
4.5.6 Ejemplo de indicadores del nivel Fin
Resumen Narrativo Indicadores
Fin:
Propósito:
Componentes:
Actividades:
Eficacia
Eficacia
Eficiencia
Eficacia
Eficiencia
Calidad
Eficiencia
Economía
Es
tra
té
gic
os
Ge
st
ión
185
Ejemplos:
• Índice de sustentabilidad ambiental
• PIB Agropecuario
• Índice de Desarrollo Humano
• Capital ecológico
Estos Indicadores son definidos en el Programa Sectorial o de la Dependencia
186
4.5.7 Ejemplo de indicadores del nivel Propósito
Ahora veamos un ejemplo de indicadores del nivel propósito:
Resumen Narrativo
Nombre del Indicador Método de Cálculo Fecha de Medición
Medios de Verificación
Supuestos
Indicadores
Fin:
Propósito:
Componentes:
Actividades:
Indicadores a nivel Propósito:
(impacto intermedio)
Representa el efecto directo a ser logrado como resultado de la utilización de los Componentes por los beneficiarios del programa. En la matriz se tiene un solo propósito. Por lo general, en el Propósitos se definen indicadores de eficacia y eficiencia
(Número de encuestas con calificación 9 ó 10/
Total de encuestas de satisfacción)*100
Los servidores Públicos tienen un claro compromiso institucional de servicio
Índice de satisfacción de
los usuarios
Anual
Ejemplo
187
4.5.8 Ejemplo de indicadores del nivel componente
Tomando uno de los componentes del ejemplo, tenemos el indicador:
4.5.9 Ejemplo de indicadores del nivel actividad
Siguiendo con el ejemplo, seleccionamos una actividad:
188
A continuación es necesario determinar las fuentes de información que se utilizarán para
medir los indicadores, para ello es recomendable hacer uso, preferentemente, de las
fuentes oficiales de información existentes en el país.
Resumen Narrativo
Nombre del Indicador
Método de Cálculo Fecha de Medición
Medios de Verificación
Supuestos
Indicadores
Fin:
Propósito:
Componentes:
Actividades:
Indicadores a nivel de Actividades:
Permiten dar seguimiento a las actividades principales del programa presupuestario. Para las actividades, se recomienda definir indicadores de eficiencia y economía.
(Cursos impartidos/
cursos planeados) *100
Programas de capacitación
desarrollados e impartidos
Ejemplo
Cursos impartidos
Trimestral
189
4.5.10 Ejemplo de Medios de Verificación
Por último, recordemos que cada programa puede enfrentar riesgos ambientales,
financieros, institucionales, climatológicos, sociales u otros que pueden hacer que el
mismo fracase.
El riesgo se expresa en la matriz de indicadores como un supuesto que debe ser cumplido
para lograr los objetivos a cada nivel.
La intención no es consignar cada eventualidad que pueda concebirse, sino identificar
aquellos supuestos que tengan una probabilidad razonable de ocurrencia.
190
4.5.11 Ejemplo de Supuestos
4.5.12 Calendarización de metas.
Las metas que se definen para los indicadores corresponden al nivel cuantificable del
resultado que se pretende alcanzar, las cuales deben ser factibles, realistas y alcanzables.
Meta
• Un Indicador adopta diversos valores a lo largo del tiempo.
• El valor esperado del Indicador al final de un ciclo es el del Objetivo.
• El valor intermedio entre la línea base y el Objetivo es la meta.
• Se pueden definir metas para los años intermedios del sexenio.
191
• La información que precisa a la meta es:
• El valor del Indicador
• El año, mes o lapso para el que se programó ese valor
• El periodo (se utiliza para dar seguimiento a las metas.)
Calendarización de metas anuales:
Línea base, valor y fecha señala el valor inicial del Indicador y sirve de parámetro para
medir el avance hacia la meta, debe incluir la fecha desagregando año y periodo.
Comportamiento del indicador hacia la meta. Se refiere al tipo de trayectoria que se
espera tenga el Indicador.
Este elemento puede adoptar cualquiera de los siguientes valores:
192
• Ascendente, si se desea incrementar el valor del Indicador.
• Descendente, si se desea disminuir el valor del Indicador.
• Regular, si se desea mantener el valor del Indicador dentro de determinado.
• Rango de valor.
• Nominal, se tomará como un resultado independiente del historial del Indicador.
El desglose de cada año se presenta de la siguiente manera:
Trayectoria del Indicador respecto a la meta
193
• Nos muestra el comportamiento del Indicador a lo largo de un ciclo (rumbo y ritmo).
• Permite comparar los avances reales vs. el comportamiento programado (meta).
• Nos muestra las desviaciones y su magnitud.
4.5.13 Revisión, mejoras y actualización de la MI
En la elaboración de la matriz de indicadores de cada uno de sus programas, las
dependencias y entidades públicas, a través de las Unidades de Información, Planeación,
Programación y Evaluación (UIPPE's) y las Coordinaciones Administrativas o equivalentes,
deberán alinearse a los objetivos, estrategias y líneas de acción establecidos en el Plan de
Desarrollo del Estado de México 2005-2011 y los programas que se derivan de éste.
Asimismo, podrán utilizar como insumos otros documentos relacionados con la terna que
194
se consideren relevantes, y apoyen la construcción de objetivos de cada programa
presupuestario.
La matriz de Indicadores (MI) de cada uno de los programas presupuestarios será revisada
durante el proceso presupuestario y, en su caso, aprobada por la Subsecretaria de
Planeación y Presupuesto y la Dirección General de Planeación y Gasto Público, en el
ámbito de sus respectivas competencias, quienes podrán emitir las recomendaciones que
estimen pertinentes.
La Secretaría de Finanzas, desarrollará en el Sistema de Planeación y Presupuesto (SPP), las
funcionalidades para la captura de la matriz de indicadores, así como para la vinculación de
los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades públicas y de los programas
presupuestarios con el Plan de Desarrollo del Estado de México 2005-2011 y sus
programas.
Las dependencias y entidades públicas deberán atender dichas recomendaciones y realizar
las modificaciones en la matriz de indicadores y en las reglas de operación de los
programas sujetos a las mismas, en los términos de las disposiciones aplicables.
Las reglas de operación de los programas presupuestarios deberán reflejar la lógica interna
del programa que se describe en la matriz de indicadores.
El proceso de actualización de la MI y sus indicadores, podrá implicar la adecuación y
posible sustitución de objetivos e indicadores y de las metas vinculadas a éstos.
4.6 Conclusiones
El Marco Lógico es el enfoque metodológico de mayor uso en diseño, ejecución y
evaluación de proyectos de desarrollo.
El Marco Lógico es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede examinar el
desempeño de un programa en todas sus etapas. Permite presentar de forma sistemática y
lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad.
Asimismo, sirve para evaluar si se han alcanzado los objetivos y para definir los factores
externos al programa que pueden influir en su consecución
195
Si la Metodología de ML ha sido preparada correctamente, se tendrá la seguridad de que
no se están ejecutando actividades innecesarias, como también de que no falta ninguna
actividad para completar el proyecto.
La Metodología de Marco Lógico contempla análisis del problema, análisis de los
involucrados, jerarquía de objetivos y selección de una estrategia de implementación
óptima.
El producto de esta metodología analítica es la Matriz (el marco lógico), la cual resume lo
que el proyecto pretende hacer y cómo, cuáles son los supuestos claves y cómo los
insumos y productos del proyecto serán monitoreados y evaluados.
La Metodología contempla dos etapas: Identificación del problema y la etapa de
planificación.
