T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo

Contencioso-Administrativo Sección: CUARTA

S E N T E N C I A

Fecha de Sentencia: 23/02/2015 RECURSO CASACION Recurso Núm. : 595/2013

Fallo/Acuerdo: Sentencia Estimatoria Votación: 10/02/2015 Procedencia: T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD SEC.1 Ponente: Excmo. Sr. D. Jesús Cudero Blas Secretaría de Sala : Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez Escrito por: EMGG Nota:

Recurso de casación contra sentencia que anuló una resolución del Ayuntamiento de León que aprobaba definitivamente e l cambio del modo de gestión del servicio de abastecimiento de agua. Legitimación activa concurrente de una asociación d e vecinos y comerciantes de la ciudad, al afectar la decisión i mpugnada a los intereses de sus miembros a tenor de sus Estatutos. Interpretación del artículo 109 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local, que exige acu erdo de todos los Ayuntamientos afectados cuando el monopolio de un s ervicio afecte a varios términos municipales. Tal precepto no resulta de aplicación cuando, como sucede en el caso, la resolución recurrida no municipaliza el servicio (q ue ya se prestaba en régimen de monopolio desde el año 1954) ni cuando, como también acontece en autos, el Ayuntamiento de León se limit a a suministrar el agua “en alta” a otros núcleos de población radicad os en Ayuntamientos distintos, que suministran a sus vecinos el agua “e n baja” mediante el modo de gestión (directa o indirecta) que tienen po r conveniente.

RECURSO CASACION Num.: 595/2013 Votación: 10/02/2015 Ponente Excmo. Sr. D.: Jesús Cudero Blas Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

S E N T E N C I A

TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: CUARTA

Excmos. Sres.: Presidente: D. Segundo Menéndez Pérez Magistrados: D. Luis María Díez-Picazo Giménez Dª. María del Pilar Teso Gamella D. José Luis Requero Ibáñez D. Jesús Cudero Blas D. Ramón Trillo Torres

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el

recurso de casación núm. 595/2013, interpuesto por la Procuradora de los

Tribunales doña Alicia Martín Yáñez, en nombre y representación de

AGUAS DE LEÓN, S.L. , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla

y León, con sede en Valladolid, de fecha 28 de diciembre de 2012, dictada

en el procedimiento ordinario núm. 1435/2010, sobre impugnación del

acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de León relativo al cambio en la forma y

modo de gestión del servicio municipal de abastecimiento de agua.

ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE

VECINOS Y COMERCIANTES “GUZMÁN EL BUENO” interpuso ante el

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de León el recurso núm.

167/2009 contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de León, adoptado

en sesión ordinaria de 10 de julio de 2009, sobre el expediente para el

cambio en la forma y modo de gestión del servicio municipal de

abastecimiento de agua.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda, de 25 de marzo de 2010,

pretendía la parte actora la nulidad de la mencionada resolución con base en

los siguientes motivos de impugnación: a) La infracción de los artículos 82.2

y 136.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, al haber sido

informado el proyecto por una Comisión (la de Medio Ambiente, Desarrollo

Sostenible, Limpieza, Jardines y Nuevas Tecnologías) que no era

competente, lo que debió llevar a su no inclusión en el orden del día de la

sesión; b) La vulneración del artículo 97.1 del Real Decreto Legislativo

781/1986, en relación con los artículos 56 y 57 del Reglamento de Servicios

de las Corporaciones Locales, por cuanto la Comisión de Estudio designada

para la redacción de la Memoria estaba integrada exclusivamente por

miembros vinculados al Ayuntamiento de León; c) La infracción del artículo

63.1 de ese mismo Reglamento de Servicios y del acuerdo adoptado por el

Pleno el 17 de abril de 2009, en ambos casos por incumplimiento de las

normas que regulan la información pública de la Memoria; d) La indebida

modificación unilateral de la Memoria por el Ayuntamiento sin sometimiento

de la misma a un nuevo trámite de información pública; e) La vulneración del

artículo 86.3 de la Ley 7/1985 y del artículo 97.2 del Real Decreto Legislativo

781/1986 en cuanto no se sometió la aprobación de la decisión al Consejo

de Gobierno de la Junta de Castilla y León; f) El incumplimiento por la

Memoria de las exigencias derivadas de los artículos 59 y siguientes del

Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y las disposiciones

aprobadas por el propio Pleno municipal en su sesión de 16 de enero de

2009.

TERCERO.- Por auto de 14 de junio de 2010, y tras las alegaciones

formuladas por la parte actora, la representación procesal del Ayuntamiento

de León y el Ministerio Fiscal, el Juzgado acordó inhibirse del conocimiento

del recurso por entender que la competencia para su enjuiciamiento

correspondía a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de Castilla y León, que admitió su competencia por

providencia de 30 de septiembre de 2010 y ordenó la prosecución del

recurso por los trámites del procedimiento ordinario.

CUARTO.- La representación procesal del Ayuntamiento de León

interesó, en su escrito de contestación a la demanda de fecha 5 de

noviembre de 2010, la inadmisión del recurso por extemporaneidad de su

presentación y falta de legitimación activa y, subsidiariamente, su

desestimación y la confirmación de la resolución impugnada.

QUINTO.- AGUAS DE LEÓN, S.L. contestó asimismo a la demanda

mediante escrito en el que suplicaba sentencia por la que se declare la

inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, su desestimación, con

expresa condena en costas a la parte actora.

SEXTO.- Concluso el proceso, la Sección Tercera de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y

León, con sede en Valladolid, dictó sentencia, de fecha 28 de diciembre de

2012, cuya parte dispositiva rechazó las causas de inadmisibilidad alegadas

y estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo por vulneración,

por la resolución recurrida, del artículo 109 del Real Decreto Legislativo

781/1986, desestimando el resto de pretensiones formuladas en la

demanda, sin imposición de costas.

SÉPTIMO.- Con fecha 6 de febrero de 2013, la representación

procesal de AGUAS DE LEÓN, S.L. preparó recurso de casación contra la

anterior sentencia, alegando, como motivos de impugnación, los siguientes:

a) Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la vulneración de

los artículos 19.1.a) y b) y 69.b de esa misma Ley por entender que la

asociación recurrente no estaba legitimada para interponer el recurso; b) De

conformidad con el artículo 88.1.c), por incurrir la sentencia recurrida en

incongruencia omisiva; c) Al amparo del artículo 88.1.d), por infringirse por la

resolución impugnada el artículo 109 del Texto Refundido de Régimen Local.

OCTAVO.- En el escrito de interposición, de fecha 1 de abril de 2013,

desarrollaba tales motivos en los siguientes términos: 1. La parte actora en

el procedimiento no puede reputarse legitimada activamente por el solo

hecho de que incluya en sus Estatutos la defensa de los intereses más

amplios posibles, pues esa desmesurada “auto-atribución” desnaturalizaría

el régimen del necesario interés legítimo, añadiendo que no se identifica un

beneficio concreto o evitación de un perjuicio en el colectivo de ciudadanos

al que la asociación representa, sin que pueda admitirse que en este ámbito

exista la acción pública que la propia recurrente parece defender; 2. La Sala,

en la sentencia que se impugna, no dio respuesta a las alegaciones

formuladas por los demandados a la providencia en la que se introdujo por el

Tribunal el eventual motivo de nulidad consistente en la infracción del

artículo 109 del Real Decreto Legislativo 781/1986, concretamente en

cuando a la circunstancia de que el Ayuntamiento de León sirva el agua “en

alta” a ciertos núcleos de población limítrofes como se sigue de los

convenios suscritos con otros municipios; 3. El precepto tenido en cuenta

por la sentencia para anular el acuerdo municipal no resulta aplicable al

caso, dado que no nos hallamos ante un “expediente de municipalización”

(pues el servicio estaba municipalizado desde los años cincuenta del siglo

pasado) y, además, no cabe que se exija el consentimiento a otros

municipios a los que simplemente se suministra el agua “en alta”.

NOVENO.- La sentencia también fue impugnada por la

representación procesal del Ayuntamiento de León, si bien su recurso de

casación fue declarado desierto por Decreto de 24 de abril de 2013,

confirmado posteriormente por la Sección Primera de esta Sala mediante

auto de 12 de diciembre de 2013, que desestimó el recurso de revisión

deducido frente a aquel Decreto.

DÉCIMO.- Por providencia de 22 de diciembre de 2014 se designó

ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesús Cudero Blas y se señaló para

la votación y fallo del presente recurso de casación la audiencia del 10 de

febrero de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo

con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS CUDERO BLAS ,

Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Resultan antecedentes necesarios para resolver el

presente recurso de casación, a tenor de los documentos que constan en

autos, de la prueba practicada en la instancia y de las alegaciones de las

partes, los siguientes:

a) La Asociación de Vecinos y Comerciantes “Guzmán el Bueno” de

León impugnó ante la Sala de Valladolid el acuerdo del Pleno del

Ayuntamiento de León de 10 de julio de 2009 por el que “se aprueba de

forma definitiva la Memoria justificativa del cambio en la forma y modos de

gestión del servicio de abastecimiento de agua”, alegando frente al mismo

los motivos de impugnación señalados en el segundo antecedente de hecho

de esta sentencia.

b) La Sala introdujo en el debate, con amparo en el artículo 33 de la

Ley de esta Jurisdicción, un motivo de nulidad no aducido por la parte

demandante: la vulneración, por la resolución recurrida, del artículo 109 del

Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen

Local, a cuyo tenor “si el monopolio de un servicio afecta a varios términos

municipales, deberán adoptar el acuerdo todos los Ayuntamientos

respectivos, aun cuando el servicio haya de ser prestado a través de

mancomunidades u otras formas asociativas”. Los jueces a quo partían del

hecho de que el abastecimiento de agua potable en León se prestaba de

forma directa por el servicio municipalizado de aguas, constituido

formalmente en régimen de monopolio, no solo a los habitantes del término

municipal de León, sino también a los residentes en las localidades de

Virgen del Camino (Ayuntamiento de Valverde de la Virgen), Villaobispo de

las Regueras (Ayuntamiento de Villaquilambre) y polígono industrial de León

(compartido por los Ayuntamientos de la capital, Onzonilla y Santovenia de

la Valdoncina) y que se gestiona, en este último caso, a través de un

consorcio intermunicipal.

c) La representación procesal de la parte actora entendió que

concurría el motivo de nulidad propuesto por la Sala ya que, a su juicio, el

cambio de gestión del servicio parte de la premisa de que el mismo ha de

prestarse no solo en el municipio de León, sino también en todas y cada una

de las poblaciones en las que, de hecho, tal servicio se viene prestando,

omitiéndose en el acuerdo recurrido un trámite esencial (previsto en el

artículo 109 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia

de Régimen Local) cual es la adopción por esos Ayuntamientos afectados

del acuerdo de aprobación del cambio de gestión.

d) La hoy recurrente en casación entendió, por el contrario, que el

precepto incorporado por la Sala al debate procesal no resultaba de

aplicación al caso, pues el acuerdo impugnado no municipaliza el servicio,

como tal artículo exige, y porque, además, son los Ayuntamientos

mencionados por el Tribunal los que prestan realmente el servicio de

abastecimiento de agua a sus propios residentes, limitándose su relación

con el Ayuntamiento de León al “suministro de agua en alta” desde la capital

hasta esos mismos Ayuntamientos, que la trasladan después a sus

ciudadanos por el modo de gestión que tienen por conveniente, sin que, por

tanto, les afecte el artículo referido.

e) La sentencia ahora recurrida en casación, tras entender legitimada

activamente a la asociación recurrente (fundamento de derecho segundo),

desestima todos los motivos de impugnación invocados en la demanda

(fundamentos de derecho tercero a sexto) y acoge el motivo de nulidad que

planteó a las partes al amparo del artículo 33 de la Ley Jurisdiccional, por

entender que el acuerdo por el que se modifica la forma y modo de gestión

del servicio de abastecimiento de agua (que pasa al sistema de “gestión

indirecta”) se adoptó de forma unilateral por el Ayuntamiento de León,

siendo así que el artículo 109 del Texto Refundido de las Disposiciones

Vigentes en materia de Régimen Local, que considera aplicable al caso,

exigía el acuerdo de los Ayuntamientos afectados por aquella decisión

(Valverde de la Virgen, Villaquilambre, Onzonilla y Santovenia de la

Valdoncina), a cuyos residentes el Ayuntamiento de León ha venido

suministrando el agua a través del servicio municipalizado correspondiente.

SEGUNDO.- El primer motivo de casación se fundamenta en el

artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional; se defiende en el mismo que la

sentencia recurrida infringe los artículos 19.1.a) y b) y 69.b) de la Ley

Jurisdiccional al reconocer a la Asociación de Vecinos y Comerciantes

“Guzmán el Bueno” legitimación activa para impugnar una decisión

municipal por la que se cambia la forma de prestación del servicio del agua

ya que, a juicio del recurrente, el interés legitimador no puede derivarse de

los amplios fines que sus Estatutos prevén, ni se identifica un perjuicio

concreto para sus asociados de confirmarse la legalidad del acto recurrido.

Como hemos declarado en reiteradas ocasiones, la legitimación, que

constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica, en el proceso

contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca

entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso

contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio,

identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la

disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo

(beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a

que alude el artículo 19 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa,

que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo

24 de la Constitución, equivale a la titularidad potencial de una posición de

ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y

que se materializaría de prosperar ésta.

En el caso de autos, coincidimos con la Sala de instancia en cuanto a

la concurrencia en la asociación recurrente del interés legítimo que nuestra

ley procesal exige para ser parte actora en el proceso. Y ello no solo porque,

a tenor de sus Estatutos, su objeto y fines incorporan intereses claramente

relacionados con el objeto litigioso (defensa de los derechos de los vecinos y

comerciantes en su calidad de usuarios o destinatarios finales de las

distintas actuaciones de los poderes públicos), sino porque entendemos

evidente que una decisión como la que nos ocupa (el cambio del sistema de

gestión del suministro del agua) está claramente vinculada con aquellos

fines.

Además, como acertadamente se recoge en la sentencia, la

asociación ha concretado de manera suficiente su interés legitimador: el

coste del servicio que, tras la resolución recurrida, se prestará bajo el

régimen de gestión indirecta y a través de una empresa mixta será asumido

en última instancia por el colectivo de asociados, a lo que debe añadirse que

a su condición de vecinos o comerciantes de la ciudad de León no le resulta

desde luego ajena la determinación de cómo ha de prestarse, y bajo qué

condiciones, un servicio municipal tan enormemente relevante.

Es, precisamente, esa circunstancia (la de estar integrada la

asociación por vecinos y comerciantes de la ciudad) la que conduce

indefectiblemente a entender que concurre en el caso el interés legítimo

exigido por nuestra Ley Jurisdiccional en el artículo 19, rechazándose el

motivo de impugnación, pues, obvio es decirlo, si hay alguien especialmente

afectado por la forma en que se suministre el agua en un municipio es,

cabalmente, el que es residente en el mismo.

TERCERO.- Con amparo en el artículo 88.1.c) de la Ley

Jurisdiccional se imputa a la resolución recurrida, como segundo motivo de

casación, la incongruencia omisiva por cuanto, según se afirma en el escrito

de interposición, la sentencia de la Sala de Valladolid no habría dado

respuesta a los argumentos esgrimidos por AGUAS DE LEÓN, S.L. sobre la

improcedencia de aplicar al caso el artículo 109 del Texto Refundido de las

Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local.

Según consta en autos, la hoy recurrente en casación alegó sobre

dicho extremo, en escrito de 21 de noviembre de 2012, lo siguiente: a) El

servicio (de abastecimiento de agua) ya estaba municipalizado cuando se

tramita y resuelve el expediente para el cambio de gestión, siendo así que el

precepto señalado por la Sala solo está pensado “para el supuesto de que

diversos municipios de mutuo acuerdo decidan municipalizar su servicio de

aguas (por medio de algún tipo consorcio o mancomunidad), lo que no

sucede en el presente caso”; b) En el trámite de información pública anterior

a la adopción del acuerdo plenario recurrido, ninguno de los municipios

señalados en la sentencia (Valverde de la Virgen, Villaquilambre, Onzonilla y

Santovenia de la Valdoncina) expuso queja u objeción alguna al cambio de

gestión, lo que haría “sorprendente que se pudiera anular este acto por este

motivo”; c) Como se sigue de los convenios suscritos entre el Ayuntamiento

de León y esas mismas Corporaciones municipales, son éstas las que en

realidad prestan el servicio a sus propios residentes, de manera que el

Ayuntamiento de León suministra un caudal de agua a esos Ayuntamientos

(con la obligación de mantener, conservar y reparar las instalaciones hasta

el punto de entrega) y, posteriormente, éstos, a través de las formas de

gestión que tengan por conveniente, suministran el agua a los vecinos, con

la obligación de mantener, conservar y reparar las instalaciones desde aquel

punto de entrega hasta el de distribución.

En contra de lo que afirma el recurrente, la sentencia impugnada sí

da respuesta, aunque de modo escueto, a esas tres alegaciones, a las que

entiende carentes de virtualidad por cuanto el artículo 109 del Texto

Refundido “exige el acuerdo de todos los Ayuntamientos cuyo término

municipal se encuentre afectado por el monopolio del servicio y en este

presupuesto legal se encuentran los Ayuntamientos antes referidos”,

conclusión que se ampara en tres proposiciones: a) El carácter insubsanable

del trámite omitido (el acuerdo de todos los Ayuntamientos), de manera que

la ausencia de alegaciones en el trámite de información pública de la

Memoria no puede suponer una aceptación tácita de la misma; b) La

interpretación sistemática de aquel precepto, que “no permite entenderlo

aplicable solo respecto de los expedientes de municipalización”; c) Las

menciones contenidas en el Anexo a la Memoria en relación con el ámbito

territorial de actuación de la misma, de las que se desprende que “la entidad

suministradora prestará el Servicio de Abastecimiento a los Municipios de

Valverde de la Virgen y Villaquilambre con el alcance determinado en los

acuerdos adoptados” y que “igualmente prestará el servicio al ámbito del

Consorcio Urbanístico Intermunicipal para la gestión del polígono Industrial

de León”.

Ciertamente, la sentencia recurrida no hace una mención explícita a

la relación entre el Ayuntamiento de León y esas tres Corporaciones locales

que se sigue de los convenios suscritos, ni tampoco al alcance y

significación que, a los efectos de exigir o no la autorización que el artículo

109 prevé, haya de darse a la circunstancia de que el suministro del agua a

ciertos residentes de esos Ayuntamientos se haga “en alta”, esto es,

mediante la simple puesta a disposición de un caudal de agua en el punto de

entrega, siendo de cargo de los municipios correspondientes el suministro

“en baja” del agua a los vecinos.

Pero ello no permite afirmar que la citada sentencia incurra en el vicio

(incongruencia omisiva) que se le imputa. Como ha señalado con reiteración

esta misma Sala (por todas, sentencia de 24 de febrero de 2011, dictada en

el recurso de casación núm. 1639/2006) o el Tribunal Constitucional

(sentencias núms. 44/2008 ó 167/2007), la exigencia de exhaustividad de las

resoluciones judiciales exige, fundamentalmente, que el órgano jurisdiccional

dé respuesta a las concretas peticiones formuladas por las partes, de

manera que la llamada incongruencia omisiva o ex silentio “se produce

cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones

sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa

interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita

cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos

contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del

derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y

pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las

partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a

las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o

genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no

sustanciales”.

En el caso enjuiciado, la Sala de instancia rechaza las alegaciones

de las partes demandadas en el proceso, expresa la irrelevancia de algunas

de ellas (como las que se refieren a la monopolización del servicio del agua

producida en los años cincuenta del siglo pasado o a la ausencia de

alegaciones de los Ayuntamientos afectados en el trámite de información

pública) y termina entendiendo aplicable el repetido artículo 109 del Texto

Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local a la

vista del propio tenor de los documentos incorporados a la Memoria, de los

que colige que la entidad suministradora en el nuevo régimen de gestión

indirecta “prestará” también el servicio de abastecimiento del agua a esos

otros núcleos de población situados fuera del término municipal de León.

El motivo debe, pues, rechazarse, sin perjuicio de la valoración que

haya de hacerse, con ocasión del análisis del tercer motivo de impugnación,

de las dos alegaciones esenciales formuladas por la entidad hoy recurrente,

referidas a la municipalización del servicio (anterior a la fecha en que se

inició el procedimiento para el cambio del modo de gestión) y al régimen de

prestación a esos núcleos de población al que, a tenor de los convenios

vigentes, se obliga el Ayuntamiento de León.

CUARTO.- En el tercer y último motivo de casación, que descansa en

el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la recurrente reprocha a la

resolución impugnada la infracción del artículo 109 del Texto Refundido de

las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local, por cuanto, se

dice, tal precepto –en contra de lo sostenido por la sentencia de instancia-

solo está previsto para los expedientes de municipalización y, además, no

resulta de aplicación cuando, como es el caso, el servicio de abastecimiento

del agua a determinados ciudadanos de los municipios de Valverde de la

Virgen y Villaquilambre, así como al polígono industrial, no se presta,

propiamente, por el Ayuntamiento de León.

Recordemos que el precepto controvertido señala, en relación con la

prestación indirecta de la actividad de competencia municipal

correspondiente, que “si el monopolio de un servicio afecta a varios términos

municipales, deberán adoptar el acuerdo todos los Ayuntamientos

respectivos, aun cuando el servicio haya de ser prestado a través de

Mancomunidades u otras formas asociativas”, siendo así que la inexistencia

de acuerdo de los Ayuntamientos de Valverde de la Virgen, Villaquilambre,

Onzonilla y Santovenia de la Valdoncina en relación con la modificación de

la forma de gestión del servicio llevó a la sentencia recurrida a declarar

anulable el acuerdo plenario que se impugnó por la asociación de vecinos y

comerciantes Guzmán el Bueno.

Para determinar si dicho precepto resulta o no aplicable al supuesto

de autos conviene señalar que resulta un hecho incontrovertido que el

Ayuntamiento de León presta el servicio de abastecimiento de agua en

régimen de monopolio desde que así fue autorizado por el Ministerio de la

Gobernación mediante resolución de 8 de enero de 1954 y que el acuerdo

que ahora nos ocupa implica un cambio en la forma de gestión del servicio,

que pasa de una gestión directa mediante órgano especial de administración

a una gestión indirecta mediante sociedad de economía mixta.

El Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de

Régimen Local señala en su artículo 97 que para el ejercicio de actividades

económicas por las entidades locales se requiere acuerdo inicial de la

Corporación, la redacción por una comisión de estudio de una Memoria, su

exposición pública y la aprobación del proyecto por el Pleno de la entidad,

trámites a los que se añade en ciertos casos, según el apartado segundo de

aquel precepto, otro más, pues “para la ejecución efectiva en régimen de

monopolio de las actividades reservadas (…) se exigirá aprobación del

órgano competente de la Comunidad Autónoma e informe de la autoridad de

competencia correspondiente”.

La sentencia recurrida entiende no aplicable este segundo apartado

del artículo 97 porque, según afirma, “el modo de gestión no ha afectado a la

prestación del servicio en régimen de monopolio (…) pues la efectiva

ejecución del monopolio se realizó hace más de 50 años”. Y esa misma

sentencia añade después que el acuerdo de todos los Ayuntamientos

afectados resulta exigible “porque el servicio sigue siendo un monopolio,

aunque pase a depender de una empresa mixta”.

Con independencia de que estas dos afirmaciones resultan

contradictorias entre sí, es lo cierto que el tantas veces citado artículo 109

del Texto Refundido está pensado para el caso en el que varios municipios

deciden de mutuo acuerdo municipalizar su servicio de aguas, sea por

medio de un consorcio o por alguna otra forma de mancomunidad; pero no

para cambiar el modo de gestión de un servicio ya municipalizado y prestado

en régimen de monopolio desde el año 1954.

El precepto en estudio señala expresamente, insistimos, que el

acuerdo de todos los Ayuntamientos resulta imprescindible “si el monopolio

de un servicio afecta a varios términos municipales”, sin que se contenga

referencia alguna (ni en ese, ni en otros artículos) a la necesidad de que se

suscriba ese mismo acuerdo cuando cambie el régimen de gestión

(indirecta) del servicio en cuestión, precisamente porque, como señala la

propia sentencia recurrida, el modo de gestión (directa o indirecta) no afecta

a la prestación del servicio en régimen de monopolio.

Aunque el razonamiento expuesto sería suficiente para estimar el

motivo de casación, existe un segundo argumento que despeja

definitivamente la cuestión y que también abona la tesis sostenida por

AGUAS DE LEÓN, S.L.

Según se deduce de los documentos incorporados a los autos

(Anexo a la Memoria y convenios aportados por las codemandadas sin tacha

u objeción alguna de la parte actora o de la propia sentencia recurrida), el

Ayuntamiento de León no presta el servicio de abastecimiento de agua a

esas poblaciones (pertenecientes a los municipios de Valverde de la Virgen,

Villaquilambre, Onzonilla y Santovenia de la Valdoncina), sino que se limita

al suministro de agua “en alta” desde León a cada uno de aquellos

Ayuntamientos, de suerte que el cambio en el modelo de gestión solo podría

afectar a los convenios suscritos entre el propio Ayuntamiento de León y los

otros afectados, pero no al servicio que para sus vecinos gestionan estos

municipios.

En el ciclo integral urbano del agua se distinguen, junto al

saneamiento, la depuración y la regeneración, dos actividades

perfectamente diferenciadas: el abastecimiento de agua en alta o aducción,

que incluye la captación, el alumbramiento y el embalse de los recursos

hídricos, el tratamiento de la potabilización, el transporte por arterias y el

almacenamiento en depósitos reguladores de cabecera de los núcleos de

población, y el abastecimiento de agua en baja, integrado por la distribución,

el almacenamiento intermedio y el suministro de agua potable hasta las

instalaciones propias para el consumo por parte de los usuarios.

Resulta un hecho no controvertido que en los núcleos de población

de Valverde de la Virgen, Villaquilambre y el polígono industrial, el

Ayuntamiento de León no presta el abastecimiento domiciliario, sino que

suministra agua a esos núcleos, situándola en el punto de entrega

convenido; el agua es gestionada después por aquellos otros Ayuntamientos

(por el sistema directo o indirecto que cada uno de ellos estime que mejor

conviene a sus intereses) a través de las redes propias de esos municipios,

abasteciendo y facturando a los domicilios.

Quiere ello decir, por tanto, que el servicio público de abastecimiento

se presta por el Ayuntamiento de León solo a sus propios vecinos y que el

agua se suministra también a otros municipios “en alta” en virtud de

convenios de colaboración; pero eso no significa en modo alguno que el

servicio se preste de modo conjunto, concertado o mancomunado ni que,

por ello, se precise el consentimiento de esas otras Corporaciones en los

términos que se siguen del repetido artículo 109 del Texto Refundido de las

Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local.

Refuerza la expresada conclusión la circunstancia de que en los

convenios suscritos con esos otros Ayuntamientos (y que constan en autos)

se dice expresamente que “la responsabilidad del Ayuntamiento de León

finaliza en el punto de entrega” y que las otras Corporaciones “podrán acudir

a cualesquiera de las formas de gestión indirecta de los servicios públicos

previstas en la legislación vigente” para la concreta prestación a los vecinos

del agua.

El motivo, pues, debe estimarse por cuanto el precepto contenido en

el artículo 109 del Texto Refundido no es aplicable al caso que nos ocupa

por dos razones: la primera, porque que con la resolución del Pleno

municipal impugnada en la instancia no se altera el régimen de prestación

del servicio en régimen de monopolio; la segunda, porque el Ayuntamiento

de León no abastece de agua “en baja” a los usuarios de aquellas otras

poblaciones. Por eso, los Ayuntamientos en los que esos usuarios residen

no debían adoptar acuerdo alguno aprobando el cambio en la forma de

gestión del servicio de abastecimiento del agua de León.

QUINTO.- Procede, en atención a lo razonado, estimar el tercer

motivo de casación amparado en el artículo 88.1.d) de la Ley de este

Jurisdicción, casar la sentencia recurrida y, consiguientemente, desestimar

el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia.

Y en virtud de lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley

de la Jurisdicción, en la redacción aplicable al caso, no ha lugar a la

imposición de las costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad

de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

F A L L A M O S

Primero.- Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la

representación procesal de AGUAS DE LEÓN, S.L. contra la sentencia de la

Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal

Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 28

de diciembre de 2012, dictada en el procedimiento ordinario núm.

1435/2010, sobre impugnación del acuerdo del Ayuntamiento de León

relativo al cambio en la forma y modo de gestión del servicio municipal de

abastecimiento de agua, que se casa y anula.

Segundo.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo

interpuesto por la representación procesal de la AGRUPACIÓN DE

VECINOS Y COMERCIANTES “GUZMÁN EL BUENO” contra el acuerdo del

Pleno del Ayuntamiento de León, adoptado en sesión ordinaria de 10 de julio

de 2009, por el se aprueba de forma definitiva la Memoria justificativa del

cambio en la forma y modos de gestión del servicio de abastecimiento de

agua, declarando la expresada resolución, atendidos los términos de la

impugnación, ajustada a Derecho.

Tercero.- No hacemos especial imposición de las costas causadas en

la instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en cuanto a las de

este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y

firmamos.

D. Segundo Menéndez Pérez D. Luis María Díez-Picazo Giménez

D.ª María del Pilar Teso Gamella D. José Luis Requero Ibáñez

D. Jesús Cudero Blas D. Ramón Trillo Torres

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por

el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. JESÚS CUDERO BLAS

estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.