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PROCAMPO ¿Un programa regresivo y discriminatorio? T E S I S QUE PARA LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE MAESTRA EN ECONOMIA P R E S E N T A SANDRA GONZÁLEZ SOTO ASESORA DRA. LILIANA ESTRADA QUIROZ PUEBLA, PUE. DICIEMBRE 2014 BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA FACULTAD DE ECONOMÍA Maestría en Economía
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PROCAMPO ¿Un programa regresivo y discriminatorio?
T E S I S
QUE PARA LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE
M A E S T R A E N E C O N O M I A
P R E S E N T A
S A N D R A G O N Z Á L E Z S O T O
ASESORA DRA. LILIANA ESTRADA QUIROZ
PUEBLA, PUE. DICIEMBRE 2014
B BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA
FACULTAD DE ECONOMÍA
Maestría en Economía
i
Agradecimientos
A mi asesora Dra. Liliana Estrada Quiroz por su valioso apoyo asesoría y tiempo dedicado
gracias.
A la Dra. Beatriz Martínez Carreño y al Dr. Alberto Castañón Herrera por la revisión,
asesoría y comentarios vertidos para la realización de este trabajo gracias.
ii
Resumen
En esta investigación se analiza el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO)
desde una perspectiva del impacto económico en los hogares y para mostrar que los efectos
del programa son regresivos y discriminatorios.
Para ello revisamos los aspectos teóricos del Gasto Público, el proceso mediante el cual un
determinado Programa es creado, y analizamos este proceso para el programa
PROCAMPO. También revisamos los antecedentes a la creación de PROCAMPO, y su
evolución hasta 2012. Para nuestro análisis, utilizamos la Encuesta Nacional de Ingresos y
Gastos de los hogares, ENIGH.
Palabras Clave Subsidios, Política Económica, Sector Agrícola
iii
Índice
Introducción ............................................................................................................................ 1
Capítulo I. Breve acercamiento al papel del Estado en la economía ..................................... 3
I.1 Política Económica .................................................................................................. 4
I.2. El Gasto Público como Política Pública ....................................................................... 5
I.2.1 El Gasto Público y el Estado de Bienestar .............................................................. 8
I.3. El Gasto Público como Política Económica ................................................................. 8
I.4 Aspectos teóricos del Gasto Público ...................................................................... 10
Capítulo II El Gasto Público en México ............................................................................... 14
II.1 Breve bosquejo histórico ............................................................................................ 14
II.2. Responsabilidad de determinar el Gasto Público en México ................................... 15
II. 3 Análisis del Gasto en el caso de PROCAMPO según las nueve etapas señaladas por
Stiglitz ............................................................................................................................... 19
II.4 PROCAMPO como Política Pública ......................................................................... 21
II.4.1 Antecedentes de PROCAMPO ............................................................................... 22
Capítulo III. Resultados de la evaluación de PROCAMPO ................................................. 28
Hogares beneficiarios de PROCAMPO: elementos para mostrar que se trata de un
programa regresivo y discriminatorio ............................................................................... 28
III.1. Características de los Hogares beneficiarios de PROCAMPO ................................ 28
III.1.1 Hogares beneficiarios cuyo apoyo es mayor a diez mil pesos. .......................... 34
III.2 Familias beneficiarias de PROCAMPO ................................................................... 37
III.2.1. Familias con jefatura de hogar masculina y cuyo jefe es beneficiario
directo del programa .................................................................................................... 37
III.2.2. Familias con jefatura de hogar femenina cuya jefa es beneficiaria directa del
programa ......................................................................................................................... 39
III.3 Hogares beneficiarios de PROCAMPO cuyo jefe o jefa de familia no es beneficiario
directo del programa ......................................................................................................... 41
III.3. Personas solas beneficiarias de PROCAMPO ......................................................... 44
III.3.1. Hombres viviendo solos y beneficiarios del programa ......................................... 44
III.3.2. Mujeres viviendo solas y beneficiarias de PROCAMPO ..................................... 46
Conclusiones ......................................................................................................................... 48
iv
Bibliografía ........................................................................................................................... 50
1
Introducción
Las necesidades que enfrenta nuestro país en materia de apoyo al sector agrícola son
muchas. En el ámbito de la Política Económica existen en nuestro país programas de
fomento dirigidos a este sector, el Programa Federal de Fomento a la Agricultura abarca
áreas que van desde el impulso a la producción primaria hasta el apoyo en los procesos de
transformación, comercialización y exportación, estos programas son operados por la
Secretaría de Agricultura Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA).
En el marco de estos programas de impulso al campo se encuentra el Programa de Apoyos
Directos al Campo, PROCAMPO. PROCAMPO fue creado en el año de 1994 en el marco
de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN. Éste ha sido
desde sus orígenes un programa cuestionado y criticado, pues se presume que sus funciones
distan de ser congruentes con los objetivos de la Política Económica, el objetivo de la
investigación es realizar una evaluación de la evolución del programa PROCAMPO y
demostrar que, es un programa “regresivo y discriminatorio”.
Para evaluar los resultados del programa es preciso conocer los elementos sobre los cuales
se fundamenta la intervención del Estado en materia de Política Económica. Es así que en
el primer capítulo se presenta una revisión de los elementos teórico-conceptuales como
Política Económica y Teoría del Gasto (Gasto Público), y su evolución de acuerdo al
contexto histórico en el que se ha desarrollado.
En el capítulo dos se revisará como se asignan los recursos destinados a PROCAMPO. Si
bien nos interesa el ejercicio mencionado, es preciso hacer una descripción breve del
comportamiento de la Política Económica y del Gasto Público a partir del cambio de
modelo conocido como “desarrollo estabilizador” hasta el actual Modelo Neoliberal.
Finalmente, en el capítulo tres, se utilizará la información generada por la Encuesta
Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares ENIGH en el año 2012 para demostrar –
mediante los resultados arrojados– que el programa PROCAMPO se caracteriza por ser
regresivo y discriminatorio, por lo que no contribuye al desarrollo del sector agrícola entre
todos los sectores de la población y desde el punto de vista económico y social crea
2
mayores desigualdades en la sociedad. El análisis se centrará en evaluar las características
de los hogares que reciben el apoyo, los estratos a los que pertenecen y los efectos
redistributivos del ingreso si es que existen
3
Capítulo I. Breve acercamiento al papel del Estado en la economía
En el sistema capitalista, el papel del Estado es debatible. Existen diferentes puntos de vista
respecto a lo que el Estado debe y puede hacer. A fin de lograr una percepción más clara y
aguda sobre Política Económica, conviene realizar una revisión histórica, misma que nos
lleva a los siglos XVIII y XIX.
El auge comercial e industrial de estos dos siglos es el contexto en el que surge la Teoría
Mercantilista, cuyo enfoque sostiene principalmente que, a fin de que tales condiciones de
crecimiento fueran verdaderamente aprovechadas, la intervención del Estado debía ser la
menor posible, permitiendo que el Mercado fuese quien regulara la oferta y la demanda.
Aparece, entonces, la doctrina Laissez Faire.
El comportamiento económico ha cambiado considerablemente con el paso del tiempo. Sin
duda, durante el liberalismo del siglo XIX, y principalmente bajo la teoría de Adam Smith,
la intervención del Estado en la organización de la economía era mínima, su papel se
reducía a garantizar la propiedad y la forma de distribución de recursos estaba
principalmente determinada por la oferta y la demanda, es decir, el mercado se encargaba
de regular la economía y los agentes económicos eran quienes determinaban los bienes y
servicios a producirse, así como la cantidad y calidad de éstos.
En el año de 1929, con la Gran Depresión en Estados Unidos –en la que las cifras de
desempleo alcanzaron el 25% y el Producto Nacional se redujo hasta un tercio– se empezó
a cuestionar el papel del Estado en la economía; diversos críticos de la política de libre
mercado señalaron fallas en el modelo y propusieron cambios significativos. Surge la
Teoría de Jonh Maynard Keynes la cual propone que el Estado puede y debe intervenir en
la economía con la finalidad de estabilizarla y lograr el pleno empleo. En Estados Unidos,
las ideas propuestas para el nuevo modelo fueron plasmadas en la legislación Full
Employment Act (1946), siendo, como se ha dicho, las ideas del economista inglés John
Maynard Keynes las que en mayor medida abogaban por un papel más activo del Estado
en el mercado.
Con el paso del tiempo, y una vez que las políticas basadas en estos principios perdieron
eficacia es Milton Friedman quien retoma la filosofía liberal, surge el rechazo a las
4
intervenciones gubernamentales absolutas, se inculca el capitalismo y se concluye que sin
libertad económica es impensable la libertad política.
Estas son las principales corrientes de pensamiento económico, a continuación se menciona
el papel actual del Estado en la economía.
El papel actual del Estado en la Economía
El Estado juega un papel muy importante en la evolución de las economías nacionales, es
un agente que regula, consume y provee bienes y servicios. La función reguladora del
Estado va más allá de promover la competencia, fijar impuestos o proporcionar estímulos.
Es el más grande consumidor dentro de la economía; puede ser que adquiera bienes, o
solicite servicios para llevar a cabo sus funciones, para ello se vale del Gasto Público. Y
como proveedor de bienes y servicios a la sociedad en salud, educación, seguridad, también
juega un papel importante dentro de la economía.
I.1 Política Económica
La Política Económica es la intervención que el Estado lleva a cabo mediante diversos
instrumentos, como lo son Política Fiscal, Política Monetaria, Balanza de Pagos, con objeto
de influir en variables económicas tales como, inflación, desempleo, deuda, redistribución
del ingreso, crecimiento, estabilidad monetaria, etcétera; no obstante, no se limita a
promover el crecimiento económico sino que busca generar desarrollo económico en
términos cualitativos.
Puesto que la política económica abarca diversos temas es necesario centrarse en los
objetivos que se persiguen.
¿Cómo lo hace? De acuerdo con el objetivo que persigue, el Estado decidirá qué
herramienta usará si recurre a la política monetaria, o la fiscal, o al poder que ejerce en
materia de regulación o desregulación del sector a influir.
La intervención oportuna del Estado es fundamental en el desarrollo de un determinado
sector económico, de lo contrario contribuirá al estancamiento o retroceso de dicho sector.
Por lo tanto nos planteamos la siguiente pregunta.
¿Qué debe hacer y qué debe dejar de hacer? Existen muchas controversias con respecto a
este cuestionamiento, y es que por un lado está la postura que sostiene que el Estado debe
5
dejar en manos del Sector Privado un sinnúmero de producción de bienes y servicios y por
el otro aquellos que opinan que el Estado debe mantener en sus manos sectores estratégicos
como el energético, defensa y salud, entre otros. Pero aun cuando se pudiera delimitar el
actuar del Estado, también es debatible la forma en la que intervendrá.
¿Cuáles son los posibles riesgos derivados de su intervención?
El Estado tiene opciones para intervenir en algún sector económico, si su intervención es
exitosa se lograran los objetivos propuestos, si la intervención es fallida existen muchos
riesgos: la distorsión en el funcionamiento de mercado, aparición de monopolios,
desequilibrio económico, efectos adversos a los contemplados y traslado de beneficios.
¿Cuáles son las limitantes con las que podría encontrarse?
Si bien el Estado tiene opciones para intervenir, distintas formas de enfrentar un problema,
no siempre son factibles, ya sea porque afecta a intereses políticos particulares, o porque la
información con la que cuenta es insuficiente, burocracia excesiva o poco preparada,
limitación de la legislación, corrupción y problemas estructurales entre otras.
Los cuestionamientos anteriores nos conducen a la reflexión sobre la importancia en el
diseño de la Política Económica y de sus posibles repercusiones en el comportamiento
general de la economía. El principal instrumento de Política Económica que tiene el
gobierno es el presupuesto (Gasto Público).
El Gasto Público deriva de la Política Fiscal, mediante el presupuesto el Estado determina
los ingresos y egresos en un periodo generalmente un año, así como la diferencia entre
éstos determina si hay superávit o déficit fiscal, en caso de existir déficit se recurre al
endeudamiento para financiarlo.
I.2. El Gasto Público como Política Pública
El término de Política Pública es muy amplio, tanto en la teoría como en la práctica es
utilizado para referirse a:
Programa de Gobierno, Estado Deseado, Decisión de Estado, o Modelo utilizado por el
Gobierno, por ejemplo Política proteccionista, antinflacionaria, o asistencialista: (Pérez
Sánchez, 2006)
6
Entonces se entiende por Política Pública como: “Conjunto de actividades de las
instituciones de Gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas
a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos” (Pérez, 2006:51,52)
Lo anterior indica que el Estado diseña la política en función de los objetivos que persigue,
valiéndose para ello de las herramientas con las que cuenta y en función también de las
restricciones a las que esté sujeto fuerzas políticas, grupos de poder, intereses
trasnacionales.
Para que una Política sea considerada Pública deberá haber sido generada por instituciones
y organizaciones gubernamentales y tener un impacto a nivel público.
Es importante mencionar que también una política puede consistir en la inacción, “una
política es todo aquello que el Gobierno decide hacer o no hacer” (Pérez, 2006:53)
El Gasto Público como ya lo mencionamos anteriormente es un instrumento de política con
gran influencia en la economía. No sólo por su tamaño sino también por las decisiones que
repercuten en toda la sociedad. Cada uno de los rubros a los que se destina tiene diferentes
impactos por lo que es importante su clasificación.
El Gasto Público para su estudio lo podemos dividir en cuatro categorías, (Sachs-Larrain,
1994:186-187)
1) El consumo del gobierno, incluye los salarios que paga el gobierno a los
trabajadores del sector público, así como los gastos en bienes que adquiere para su
gasto corriente.
2) La inversión del gobierno, incluye una variedad de formas de gasto de
capital, principalmente en infraestructura.
3) Las transferencias al sector privado, pensiones, subsidios, y otros pagos de
bienestar social.
4) El interés pagado por la deuda pública.
Esta categorización sin embargo enfrenta limitaciones, por ejemplo, los gastos realizados
en educación, o en investigación son ubicados dentro del gasto, cuando por su impacto debe
ser considerado como inversión en capital humano. Y a su vez algunas de las transferencias
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al sector privado, cuando no cumplen con su objetivo deberían ser consideradas como
gasto, por ejemplo la modernización o construcción de infraestructura productiva cuando se
encuentre inutilizada o subutilizada; en este caso nos enfrentamos a una categorización
inadecuada, y los objetivos propuestos a mediano y largo plazo no se alcanzarán. En este
trabajo nos centraremos en el impacto de las transferencias al sector privado.
En la teoría económica la intervención que el Estado lleva cabo por medio del Gasto
Público se justifica en el sentido de que existen fallos en el mercado los cuales consisten
en:
1) Competencia imperfecta: ya sea por la existencia de monopolios, oligopolios, o bien
que en el mercado se dé la competencia monopolística (en la cual hay muchos oferentes
pero ofrecen bienes distintos), o la existencia de un monopolio natural como el de la
energía eléctrica.
2) Bienes públicos: los cuales tienen dos características, una que no cuesta nada que
otra persona más disfrute de sus ventajas, y dos, que es difícil o imposible impedir que se
disfrute de un bien público puro, un ejemplo puede ser la existencia de un parque, o la
defensa nacional.
3) Externalidades: “cuando una persona o una empresa emprende una acción que
produce un efecto en otra persona o en otra empresa por la que ésta última no paga ni es
pagada” (Stiglitz, 2000:248) existen externalidades positivas y negativas, para resolver las
externalidades se sugiere internalizar la externalidad, asignar derechos de propiedad o
utilizar el sistema jurídico.
4) Mercados incompletos: cuando no se cubre la demanda por un determinado bien
aun cuando los consumidores estén dispuestos a pagar.
5) Información imperfecta: en el caso de precios internacionales es común que los
agricultores no accedan a ese tipo de información quedando en desventaja.
Pero aún en el caso de que existiera una competencia perfecta, hay dos argumentos más
para justificar la intervención del Estado:
• La distribución de la renta, y
• La evaluación del bienestar.
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Estos temas justifican la intervención del Estado en materia de Política Económica.
I.2.1 El Gasto Público y el Estado de Bienestar
En cuanto a estos últimos tópicos, la distribución de la renta y la evaluación del bienestar,
es tarea del Estado promover economías más equitativas, y esto se logra con la Política del
Gasto. En la teoría económica como en la social, mucho se ha discutido del papel que el
Estado debería tener. Lo que sí es cierto es el debilitamiento del concepto de Estado de
Bienestar, por la creciente globalización y competencia. En sus orígenes el Estado de
Bienestar “se ubicaba a nivel estatal y su principal misión consistía en compatibilizar un
crecimiento económico auto sostenido con un alto grado de cohesión política y social”
(Pérez, 2006: 51,52).
La teoría social cataloga a los Estados de Bienestar en tres tipos principales:
1. El Estado de Bienestar Liberal: Considera que el Estado debe limitarse al mínimo,
el Estado sólo alentará al mercado, e intervendrá para corregir fallos en él.
2. El Estado de Bienestar conservador: este modelo no pretende disminuir las
diferencias sociales, sino mantenerlas en un mínimo aceptable.
3. El modelo socialdemócrata, o escandinavo, pretende un Estado de Bienestar
universal que alcance niveles óptimos en lugar de mínimos. El Estado asume la
responsabilidad sin derivarlas en el mercado u otras instituciones.
El modelo de Estado de Bienestar utilizado por algunas economías de latinas en las que se
pone de manifiesto la creación de relaciones clientelares, y un modelo paternalista, en el
que no se pretende disminuir ni eliminar las diferencias sociales, sino perpetuarlas y
utilizarlas políticamente, la forma en la que el Estado interviene para solucionar los
problemas de redistribución de la riqueza y la evaluación del bienestar definirá el posible
modelo a seguir. Teniendo esto en cuenta analizaremos los objetivos del Gasto Público
I.3. El Gasto Público como Política Económica
El gasto público es un instrumento fundamental de la Política Económica, entre los
principales objetivos que persigue son:
1. Promover el crecimiento y desarrollo económico sustentable.
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2. Llevar a cabo todas las actividades que al Sector Público, Gobierno Federal,
organismos descentralizados y empresas estatales, compete.
3. Realizar inversiones que incrementen la productividad de los bienes que
produce el Estado.
4. Apoyar las actividades económicas y sociales que se consideren prioritarias
para el desarrollo y que el sector privado no atiende por su baja rentabilidad.
5. Redistribución del ingreso.
6. Contribuir a la estabilidad económica mediante instrumentos de política
fiscal, monetaria.
7. Influir en la creación de nuevos empleos, en empresas del sector privado,
como del sector público. (Méndez Morales, 2012: 207).
Uno de los objetivos antes mencionados es la función redistributiva que tiene el Gasto
Público. Dado que en una economía mixta el ingreso obtenido se distribuye de forma
desigual entre los agentes económicos que participan: obreros, empresarios, burócratas, el
Estado además de la función económica que cumple tiene una función social, la cual tiene
como objeto la redistribución de la riqueza. El estado recauda impuestos de todos los
agentes económicos y redistribuye mediante el Gasto Público en servicios o transferencias
directas para los grupos o sectores más pobres, esto sin embargo es una premisa teórica que
no se cumple íntegramente en la realidad, “cuando un programa beneficia
desproporcionadamente a los pobres (es decir éstos reciben más de lo que aportan para
cubrir sus costes por la vía de los impuestos), decimos que su efecto distributivo es
progresivo. Cuando beneficia desproporcionadamente a los ricos, decimos que es
regresivo” (Stiglitz, 2000, pág. 301). Este puede ser el caso de una política mal diseñada, ya
que el objetivo redistributivo del Estado no se cumple, en este caso es necesario hacer una
evaluación de este efecto. Esto significa que el Estado estará transfiriendo más recursos a
los deciles con mayores ingresos, esto genera un efecto de concentración de la riqueza en
lugar de lo que se busca con este tipo de programas que es el de la redistribución del
ingreso, generando mayor desigualdad en la población y desprotegiendo a los deciles mas
pobres.
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Cuando el Estado determina su presupuesto para Gasto Público tiene objetivos específicos
sobre los cuales desea influir, sectores económicos a los que desea impulsar; para lograr
todos sus objetivos, el Estado diseñará e implementará políticas para alcanzarlos, sin
embargo el Estado se enfrenta a limitaciones no sólo en el diseño e implementación, sino
también en la ejecución de un Programa Público, por lo que es importante señalar algunos
aspectos teóricos sobre este tema.
I.4 Aspectos teóricos del Gasto Público
Las consideraciones teóricas en el diseño de las políticas económicas según Joseph E.
Stiglitz (2000), contemplan las siguientes limitaciones:
1. Información insuficiente. El Estado suele encontrarse con información
deficiente, incompleta y poco veraz, lo que obstaculiza reconocer quién precisa en
verdad ser adscrito a un programa determinado y quién no. Un ejemplo de este
puede ser la asistencia orientada a las personas de la tercera edad, en la cual pueden
estar accediendo al beneficio personas que no lo necesitan o existir también el caso
contrario.
2. Panorama incierto frente a las respuestas del sector privado a sus
intervenciones. El Estado no controla totalmente las consecuencias de sus
intervenciones, muchas de éstas resultan contraproducentes a lo esperado. Puede ser
que las personas modifiquen sus conductas para ser acreedoras del beneficio.
3. Problemas estructurales en la implementación de la política. Negligencia o
desconocimiento en el cumplimiento de la normativa, a lo cual se suma también la
corrupción por parte de servidores públicos.
4. Limitaciones que imponen los procesos políticos. Intereses políticos pueden
llegar a frenar iniciativas de política pública por no convenir a ciertos grupos de
poder, o por el contrario, beneficiar a otros; esta limitación se agudiza en periodos
electorales.
Para enfrentar estas limitaciones el Estado debe ser muy cuidadoso a la hora de diseñar e
implementar las Políticas Económicas, por lo cual es necesario lleve a cabo los siguientes
pasos.
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a) Describir: qué actividades realiza el sector público y cómo están
organizadas, considerando que dichas actividades son sumamente complejas.
Ejemplo; eliminación del subsidio a la gasolina.
b) Analizar: comprender y prever en la medida de lo posible todas las
consecuencias de esas actividades. Ejemplo; incremento del precio de bienes y
servicios, por tanto mayor inflación.
c) Evaluar: establecer criterios para evaluarlas. Ejemplo; ¿Satisface los
objetivos para los que fue creada? ¿El beneficio de la eliminación del subsidio a la
gasolina es mayor a los efectos negativos que ha ocasionado?.
d) Interpretar si la medida responde al proceso político y no es una medida que
responde exclusivamente a criterios económicos.
Para analizar el proceso de asignación del Gasto, es importante hacernos varias preguntas,
¿Para qué existe un determinado Programa? ¿Quiénes son los realmente beneficiados?
¿Cómo afecta al sector privado? ¿Cuáles serían las consecuencias si el Programa terminara?
¿Es posible lograr los objetivos por medio de otro instrumento de política? Hacernos estas
preguntas es importante porque nos ayuda a clarificar los objetivos, a identificar los
posibles beneficiarios y a prevenir que no existan efectos de traslado, las probables
respuestas del sector privado si es que las hay, el impacto de que deje de existir, y si es
posible resolver el problema mediante otro instrumento de política.
Con el objeto de realizar un análisis del Gasto Público dividimos en nueve etapas. (Stiglitz,
2000: 285-309):
1. Necesidad de un programa.
2. Fallos del mercado al que atiende.
3. Forma de intervención del Estado.
4. Importancia de determinados rasgos en el diseño de programa.
5. Respuesta del sector privado a los programas públicos.
6. Consecuencias para la eficiencia.
7. Consecuencias distributivas.
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8. Equidad y eficiencia.
9. Objetivos de la Política
Para los encargados del diseño de políticas, es conveniente revisar estas etapas en la
creación de un Programa Público.
Una vez que se han analizado las etapas anteriores el Estado diseñará con base en los
criterios económicos, políticos y sociales el Programa en cuestión que le ayudará a resolver
los problemas mencionados.
Evaluación y Rediseño de Políticas Públicas.
Cuando el Estado ya contempló todo lo anterior para diseñar su Política la estrategia de
intervención está definida y cuenta con un Programa para ser ejecutado, a partir de esta
etapa es importante vigilar si los objetivos se están alcanzando, las respuestas del sector
Privado al programa, los efectos en el mercado, los efectos de redistribución alcanzados.
Los encargados de elaborar las Políticas Públicas pueden evaluar los efectos distributivos
que tenga el programa mediante dos métodos:
A. Función Social de Bienestar:
a. Reconoce que el valor marginal de un peso es mayor para la persona
pobre que para una rica y utiliza el concepto de elasticidad marginal para
determinar en qué grado lo es.
B. Distribución global de la renta o de la riqueza.
Si los efectos fueran negativos respecto a los objetivos inicialmente planteados el Estado
tendría de reorientar la Política para alcanzar los resultados deseados, esto dependiendo de:
1) Si el Programa se vio neutralizado por reacciones en el sector
privado.
2) Por dificultades estructurales, normatividad no aplicada, corrupción,
3) Porque el Programa esté beneficiando a grupos no contemplados, es
decir exista un efecto de traslado.
Cuando se cuente con dicha información, se podrán tomar decisiones de rediseño del
Programa o terminación del mismo.
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El problema de no contar con una evaluación objetiva de las consecuencias del programa
pueden ser nocivas no sólo para el sector que deseaba beneficiar sino también para la
economía y sociedad en general, por lo que se considera imprescindible contar con
evaluaciones periódicas del desempeño del programa en cuestión.
En el capítulo siguiente se realiza una revisión del Gasto Público en México, tomando en
cuenta las diferentes fases de desarrollo del Estado, y los objetivos que ha perseguido.
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Capítulo II El Gasto Público en México
Como ya se mencionó en el capítulo uno, el Gasto Público tiene efectos importantes en la
economía, se le atribuyen funciones de desarrollo social: ligada a la educación, salud,
vivienda, agua potable, seguridad social; funciones de desarrollo económico: destinadas a
temas de energía, desarrollo agropecuario y forestal, comunicaciones y transportes, ciencia
y tecnología, temas empresariales, desarrollo sustentable, servicios financieros, turismo,
temas agrarios y laborales; funciones de gobierno: como son seguridad nacional, orden
seguridad y justicia, hacienda, gobernación, relaciones exteriores, administración pública, y
otros bienes y servicios públicos y adicionalmente la creación de fondos de estabilización.
El papel que desempeña el Gasto Público influye sistemáticamente en el desempeño de la
economía en general.
II.1 Breve bosquejo histórico
En México, durante el periodo comprendido entre 1958 y 1970, conocido con el nombre de
“desarrollo estabilizador” –mismo que se caracterizó por altas tasas de crecimiento y bajas
tasas de inflación– la estrategia seguida por los entonces responsables de la Política
Económica de nuestro país, consistió principalmente en vigilar que se realizara un estricto
control del Gasto Público, evitando con ello las indeseables cifras de déficit.
En los años setenta el agotamiento del modelo de “desarrollo estabilizador” se hacía
evidente, a nivel mundial este periodo estuvo caracterizado por inflación y recesión, en
México el Estado centró su objetivo en la protección del empleo, con esto se dio un periodo
en el cual se rescataron empresas, este proceso concluye en 1982 con la nacionalización de
la banca.
Estrictamente hablando de política agropecuaria, durante este periodo la principal
preocupación de los responsables de la planeación económica se centró en volver al campo
productivo y competitivo, con el objetivo de lograr la seguridad alimentaria. Entre las
estrategias del Plan Global, la cual estuvo integrada por 22 políticas básicas de desarrollo se
encuentra la siguiente “Desarrollar en forma acelerada el sector agropecuario, para elevar el
nivel de vida de los campesinos y satisfacer las necesidades alimentarias de la población”.
(López Portillo , 1980-1982:765).
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Para el siguiente periodo presidencial, a partir del año 1982 y hasta 1988, los objetivos se
mantienen en esencia, con el Programa Inmediato de Reordenación Económica (PIRE)
dentro del cual uno de los puntos se refiere a la producción de alimentos “Protección y
estímulo a los programas de producción, importación y distribución de alimentos básicos
para la alimentación del pueblo” (Avilés, 1982: 1). Sin embargo los objetivos una vez más
no se alcanzaron y al final del sexenio más del 70% de la población tenía algún grado de
desnutrición, la marginación del campo era tal que los campesinos estaban en un nivel de
subsistencia.
En el periodo posterior, con Carlos Salinas de Gortari, se elabora el Programa Nacional de
Modernización del Campo, el cual puede considerarse como precursor del Programa de
Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO)
II.2. Responsabilidad de determinar el Gasto Público en México
En México la responsabilidad de determinar el gasto público está a cargo de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, (SHCP), como lo establece el Artículo 31 de la Ley de
Administración Pública Federal.
Artículo 31.- A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los
siguientes asuntos (DOF, 2003: 14-16)
I. Proyectar y coordinar la planeación nacional del desarrollo y elaborar, con la participación
de los grupos sociales interesados, el Plan Nacional correspondiente;
II. Proyectar y calcular los ingresos de la federación, del Gobierno del Distrito Federal y de las
entidades paraestatales, considerando las necesidades del gasto público federal, la
utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera de la administración pública
federal;
III. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de ingresos
de la federación y del Gobierno del Distrito Federal;
IV. (Se deroga).
V. Manejar la deuda pública de la federación y del Gobierno del Distrito Federal;
VI. Realizar o autorizar todas las operaciones en que se haga uso del crédito público;
VII. Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país que comprende al Banco
Central, a la Banca Nacional de Desarrollo y las demás instituciones encargadas de prestar
el servicio de banca y crédito;
VIII. Ejercer las atribuciones que le señalen las leyes en materia de seguros, fianzas, valores y de
organizaciones y actividades auxiliares del crédito;
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IX. Determinar los criterios y montos globales de los estímulos fiscales, escuchando para ello a
las dependencias responsables de los sectores correspondientes y administrar su aplicación
en los casos en que lo competa a otra Secretaría;
X. Establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración
pública federal, o bien, las bases para fijarlos, escuchando a la Secretaría de Economía y con
la participación de las dependencias que correspondan;
XI. Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos
federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las
disposiciones fiscales;
XII. Organizar y dirigir los servicios aduanales y de inspección;
XIII. Representar el interés de la Federación en controversias fiscales;
XIV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración pública
paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las
necesidades y políticas del desarrollo nacional;
XV. Formular el programa del gasto público federal y el proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federación y presentarlos a la consideración del Presidente de la República;
XVI. Normar, autorizar y evaluar los programas de inversión pública de la administración pública
federal;
XVII. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control y la evaluación del
ejercicio del gasto público federal y de los programas y presupuestos de egresos, así como
presidir las instancias de coordinación que establezca el Ejecutivo Federal para dar
seguimiento al gasto público y sus resultados;
XVIII. Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal;
XIX. Coordinar la evaluación que permita conocer los resultados de la aplicación de los recursos
públicos federales, así como concertar con las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal la validación de los indicadores estratégicos, en los
términos de las disposiciones aplicables;
XX. Fijar los lineamientos que se deben seguir en la elaboración de la documentación necesaria
para la formulación del Informe Presidencial e integrar dicha documentación;
XXI. Coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, y emitir las normas para que los recursos humanos y
patrimoniales y los procedimientos técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados,
respectivamente, con criterios de eficiencia y simplificación administrativa;
XXII. Emitir políticas, normas, lineamientos y procedimientos en materia de adquisiciones,
arrendamientos, servicios y obras públicas y servicios relacionados con las mismas de la
Administración Pública Federal; emitir y en su caso opinar sobre las normas relacionadas
con la desincorporación de activos; administrar el sistema COMPRANET, llevar los
17
procedimientos de conciliación en dichas materias, en términos de las disposiciones
respectivas y aplicar la Ley de Firma Electrónica Avanzada;
XXIII. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de
planeación nacional, así como de programación, presupuestación, contabilidad y evaluación;
XXIV. Conducir las políticas, establecer las normas y emitir las autorizaciones y criterios
correspondientes en materia de planeación y administración de recursos humanos,
contratación y remuneraciones del personal, Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal, estructuras orgánicas y ocupacionales, y ejercer el control
presupuestario de los servicios personales, con las respectivas normas de control de gasto en
ese rubro;
XXV. Llevar y normar el registro de servidores públicos de la Administración Pública Federal,
incluyendo sus declaraciones patrimoniales y su seguimiento, así como la información sobre
las sanciones administrativas que, en su caso, les hayan sido impuestas, en los términos de
los ordenamientos aplicables;
XXVI. Determinar los perfiles que deberán cubrir los titulares y personal de las auditorías
preventivas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como
las disposiciones generales para su organización, funcionamiento y régimen disciplinario;
señalar los órganos desconcentrados o entes similares que se consideren que deban contar
en forma directa con unidades de auditoría preventiva, o determinar los órganos
desconcentrados y entidades paraestatales que por su dimensión puedan ser auditados por la
unidad de auditoría preventiva de su sector correspondiente;
XXVII. Coordinar y supervisar el sistema de control gubernamental, establecer las bases generales
para la realización de auditorías internas, transversales y externas, y expedir las normas que
regulen los instrumentos y procedimientos en dichas materias en las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal;
XXVIII. Designar a los comisarios de las entidades de la Administración Pública Federal, así como
normar sus atribuciones y desempeño;
XXIX. Conducir la política inmobiliaria de la Administración Pública Federal, salvo por lo que se
refiere a las playas, zona federal marítimo terrestre, terrenos ganados al mar o cualquier
depósito de aguas marítimas y demás zonas federales; administrar los inmuebles de
propiedad federal cuando no estén asignados a alguna dependencia o entidad, así como
llevar el registro público de la propiedad inmobiliaria federal y el inventario general
correspondiente;
XXX. Regular la adquisición, arrendamiento, enajenación, destino o afectación de los bienes
inmuebles de la Administración Pública Federal y, en su caso, representar el interés de la
Federación; expedir las normas y procedimientos para la formulación de inventarios, para la
realización y actualización de los avalúos sobre dichos bienes, así como expedir normas
técnicas, autorizar y, en su caso, proyectar, construir, rehabilitar, conservar o administrar,
18
directamente o a través de terceros, los edificios públicos y, en general, los bienes
inmuebles de la Federación;
XXXI. Coordinar políticas de desarrollo de indicadores por dependencia y entidad que estimulen el
desempeño y cumplimiento de resultados de los órganos y servidores públicos de la
Administración Pública Federal;
XXXII. Emitir normas, lineamientos y manuales que integren disposiciones y criterios que impulsen
la simplificación administrativa;
XXXIII. Reivindicar los bienes propiedad de la Nación, en los términos de las disposiciones
aplicables; y
XXXIV. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
La elaboración del presupuesto de egresos o determinación del gasto tiene su fundamento
en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), mismo que es elaborado por el periodo que
abarca una administración federal, seis años, sin embargo, pueden existir Programas
Públicos que vayan más allá de una administración federal como el caso de PROCAMPO,
el cual fue inicialmente planteado para quince años. El presupuesto de ingresos y de
egresos tiende a ser ajustado principalmente a variaciones de los ingresos, causados por la
baja en los precios del petróleo o bien menor recaudación y el presupuesto de egresos
también sufre cambios, los motivos principales son desastres naturales o contingencias
internas.
El Gasto Público en México se determina mediante el Presupuesto de Egresos de la
Federación, (PEF), el cual se divide en:
1) Gasto Programable, el cual incluye todos los recursos necesarios para que el
Estado funcione, recursos para el poder legislativo y judicial, para organismos y
entes públicos, Banco de México (BANXICO), Instituto Federal Electoral (IFE),
Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), así como a las empresas
paraestatales como son Petróleos Mexicanos (PEMEX), y las instituciones de salud
(IMSS e ISSTE).
El Gasto Programable a su vez se divide en
a. Gasto de Inversión destinado a la construcción, mantenimiento y
modernización de infraestructura, puentes, carreteras, escuelas, hospitales.
19
b. Gasto Corriente. Comprende los subsidios que se entregan mediante los
programas sociales, además del pago de pensiones, salarios, y todos los
materiales y suministros (agua, luz, teléfono) necesarios para proveer a la
población de los bienes y servicios como educación salud y seguridad
pública.
2) Gasto No Programable. En este apartado se registran los gastos por Deuda Pública
que incluyen intereses y comisiones, recursos destinados a Estados y Municipios,
(SHCP, Secretaria de Hacienda y Crédito Público, 2012).
II. 3 Análisis del Gasto en el caso de PROCAMPO según las nueve etapas
señaladas por Stiglitz
1 La necesidad de un Programa. Analizar el contexto, político, económico y
social en el cual el Programa fue creado.
Para el caso de PROCAMPO, se crea en el marco de la firma del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte TLCAN, en el cual se inserta a la economía
mexicana a un esquema de libre comercio eliminación de cuotas arancelarias. Las
condiciones imperantes en ese momento eran la de un sector agropecuario
desarticulado la existencia de una agricultura de subsistencia, además de una crisis
económica y social.
2. Fallos en el mercado que atiende. Falta de competencia en mercados o sectores.
El sector agrícola se enfrentaba a una competencia para la cual no estaba preparado,
la gradual apertura del sector agrícola ponía en desventaja a los pequeños
productores, para los cuales el acceso a la tecnología, financiamiento, era nulo.
3. Distintas formas de intervención del Estado. En esta etapa el Estado define la
forma de intervención que hará, mediante impuestos, subsidios.
Para el caso de PROCAMPO el Estado definió que haría una transferencia directa al
productor como la mejor forma de intervención. Y la lógica era que quería que la
transferencia llegara a los agricultores de subsistencia, ya que ningún otro programa
de gobierno podía llegar a ellos.
4. Importancia de determinados rasgos en el diseño del programa.
20
La importancia de determinar los criterios que deberán cumplir los beneficiarios del
Programa, qué personas que requieran el beneficio puedan acceder a él, cuidando
que las personas que no lo requieran no tengan acceso, aunque en la práctica esto es
muy difícil de hacer y con frecuencia se puede cometer dos tipo de errores: 1)
Negarle el beneficio a alguien que lo merezca, y 2) Concedérselo a quien no lo
merece.
Para el caso de PROCAMPO el error que más se ha cometido es el segundo y en
menor medida el primero, en el siguiente capítulo ampliaremos sobre este tema. Y
esto es muy debatible, en nuestra opinión la población objetivo fue erróneamente
definida.
5. Respuestas del sector privado a los programas públicos.
El Estado solo controla una parte de la economía, por lo que el sector privado puede
reaccionar de forma que anule los efectos benéficos del Programa, obtener efectos
de traslado de beneficios.
6. Consecuencias para la eficiencia.
Evaluar el Programa desde la eficiencia y la distribución y evaluar a qué grado
puede cumplir los objetivos propuestos.
Las evaluaciones para el caso de PROCAMPO han ido en dos sentidos
diametralmente opuestos, las que concluyen que el programa ha sido exitoso, y las
que critican por los pocos o nulos resultados. Además de que el objeto de evaluar es
el de corregir las deficiencias del programa, se han considerado muy pocas
recomendaciones de estas evaluaciones.
7. Consecuencias distributivas. No siempre es fácil saber quién se beneficia de un
programa, los economistas tratan de identificar quien es el realmente beneficiado a
partir del análisis de incidencia. Ejemplo, en el caso de algunas transferencias
orientadas a la compra de insumos, el sector privado puede inducir un alza en los
precios y quedarse con una parte o con todo el subsidio inicialmente orientado al
productor.
En lo que nos concierne, una de las críticas más enérgicas en este sentido es la de
transferir recursos a la población que se encuentra en mejor posición económica
creando efectos regresivos.
21
8. El difícil equilibrio entre la equidad y la eficiencia. Este es un tema muy
debatido, en especial lo que se busca es mejorar el bienestar de un grupo de
personas sin afectar a otras, en general se pretende evitar Programas de Asistencia
Social que creen en los beneficiarios una sensación de dependencia, se pretende que
los programas estén enfocados en educación y formación.
El programa PROCAMPO se ubica más como de tipo asistencialista, ya que dentro
de sus objetivos no mejora la posición competitiva de los productores, sólo se limita
a mejorar el ingreso, sin averiguar lo que hará con él.
9. Objetivos de la política. Hasta ahora hemos centrado el análisis en cuestiones
económicas pero el proceso de aprobación de Políticas Públicas tiene que ver con la
participación en la toma de decisiones con grupos de poder, intereses políticos,
periodos electorales, es posible que ciertos grupos organizados presionen en la
creación de políticas en su beneficio, o que tenga que ver con periodos electorales
en los cuales la adopción de ciertas políticas atraerá al votante.
En este sentido en México se mantienen grupos de poder ligados a los partidos
políticos que son los que presionan para que algunas políticas se mantengan, el caso
de PROCAMPO, al beneficiar a grandes productores, la presión que ejercen es
mayor por contar con representantes como la Confederación Nacional Campesina
CNC, y otras.
II.4 PROCAMPO como Política Pública
En este sentido, uno de los programas que el Estado generó en materia de las metas arriba
mencionadas, es el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) no obstante, el
programa ha sido cuestionado y criticado, ya desde sus orígenes, 1994, pues se presume
que sus funciones distaban de ser congruente con los objetivos de la Política Económica. El
contexto en el que surge firma del TLCA N parece ser uno de los elementos fundamentales
de los que se deviene tal incongruencia. El objetivo de esta investigación es precisamente
mostrar que PROCAMPO resulta un programa “regresivo y discriminatorio”.
Entre los elementos negativos del programa se encuentran:
Presupuesto limitado frente a la demanda de recursos necesarios.
Mayor beneficio a campesinos o ejidatarios ricos.
22
Excesivos requerimientos de trámites “burocráticos” que obstaculizan a los
campesinos, quienes, por no saber leen ni escribir, se encuentran a la deriva sin
lograr dar un paso adelante en la lucha por conseguir el beneficio del programa.
Reparto extemporáneo de los recursos otorgados.
Cabe destacar que el programa estaba previsto para una duración de 15 años a partir de su
inicio, sin embargo, cuando el plazo se cumplió, la SAGARPA decidió darle continuidad
haciendo una reestructuración. El nombre con el que el programa opera actualmente es
PROAGRO (2014). La SAGARPA considera que el programa sí ha funcionado, que se ha
beneficiado al sector agrícola y a numerosos campesinos, y que sería lamentable que tal
ayuda desapareciera. Sostiene que si el gobierno pretende eliminar este recurso, con ello se
lastimaría fuertemente a dicho sector.
II.4.1 Antecedentes de PROCAMPO
PROCAMPO surge como una estrategia del Estado para compensar los precios de los
productos agrícolas, dada la desaparición de los precios de garantía y la gradual
liberalización del sector. Su antecedente más cercano fue el Programa Nacional de
Modernización del Campo (PRONAMOCA), planteado por la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos, SARH.
Los principales objetivos del PRONAMOCA eran:
1) Incrementar la producción y productividad en el campo y
2) Elevar el nivel de vida de la familia rural, (SARH, 1989: 987-1008)
Continuando con estas directrices, se publica en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el
25 de Julio de 1994 el Decreto que reglamenta el programa PROCAMPO. Se planteó
originalmente una duración de quince años el cual terminaría el 25 de junio de 2009, sin
embargo el plazo fue extendido con algunas modificaciones.
En el decreto se establecen las consideraciones que dan origen al PROCAMPO, entre ellas
se mencionan las siguientes: (DOF,1994:1-2).
“Que se hace necesario un sistema de apoyos que fomente una mayor participación en el campo de
los sectores social y privado para mejorar la competitividad interna y externa; elevar el nivel de vida
23
de las familias rurales; y la modernización del sistema de comercialización, todo ello con vistas al
incremento de la capacidad de capitalización de las unidades de producción rural;
Que el sistema de apoyos así concebido facilita la conversión de aquellas superficies en las que sea
posible establecer actividades que tengan una mayor rentabilidad, dando certidumbre económica a
los productores rurales y mayores capacidades para su adaptación al cambio, que demanda la nueva
política de desarrollo agropecuario en marcha, y la aplicación de la política agraria contenida en la
reforma al Artículo 27 constitucional;
Que el propio sistema de apoyos impulse nuevas alianzas entre el mismo sector social y con el sector
privado en forma de asociaciones, organizaciones y sociedades capaces de enfrentar los retos de la
competitividad, mediante la adopción de tecnologías más avanzadas y la implantación de modos de
producción sustentados en principios de eficiencia y productividad;
Que debido a que más de 2.2 millones de productores rurales que destinan su producción al
autoconsumo se encontraban al margen de los sistemas de apoyos, y en consecuencia en desigualdad
de condiciones frente a otros productores que comercializan sus cosechas, se instrumenta este
sistema, que tiene como uno de sus principales objetivos mejorar el nivel de ingreso de aquellos
productores;
Que es necesario mediante apoyos directos, contribuir a la recuperación y conservación de bosques y
selvas y la reducción de la erosión de los suelos y la contaminación de las aguas favoreciendo así el
desarrollo de una cultura de conservación de los recursos naturales; y
Que por ser del más alto interés nacional apoyar a los productores del campo, mediante un programa
que eleve las condiciones de vida, conserve los recursos naturales y fomente el desarrollo del sector
rural”
En el año que se firma el decreto, la población rural se encontraba sumergida en una
profunda crisis, falta de inversión, agricultura de subsistencia.
PROCAMPO inicia operaciones en 1995 con las siguientes características.
Tabla 1. Características de PROCAMPO
Población Objetivo Cultivos Susceptibles de
apoyo
Superficies Elegibles
Personas físicas o Morales Maíz, frijol. Trigo, arroz, Extensión de tierra que
24
que se encuentren en legal
explotación de superficies
elegibles.
sorgo, soya, algodón,
cártamo y cebada (éstos
cultivos eran apoyados por
el sistema de “precio de
garantía”)
hubiese sido sembrada con
algún cultivo elegible, en
alguno de los ciclos
agrícolas, otoño-invierno o
primavera-verano anteriores
a 1993
La superficie elegible susceptible de apoyo de PROCAMPO va desde 0.1 hasta 200.6
hectáreas, esto provocó que las personas físicas o morales con grandes extensiones de tierra
fueran beneficiadas aun cuando se sabía que el impacto del apoyo dado a una persona que
posee una hectárea o menos y el dado a la persona que posee más de 200 hectáreas es
sumamente desigual, sin embargo desde el diseño no se tomaron medidas para restringir o
limitar el acceso al apoyo de PROCAMPO.
Mecánica de Operación.
1. Los requisitos para acceder al Programa eran los siguientes:
Documentación que acredite su personalidad, (identificación oficial)
Documentación que acredite su propiedad (título de propiedad, certificado
parcelario)
La dimensión de la superficie de sus predios.
2. Al inicio de cada ciclo agrícola el agricultor debe acudir al CADER (Centro de
Apoyo al Desarrollo Rural) que le corresponde a presentar su solicitud de apoyo, y
manifestar la superficie elegible que ya tiene sembrada.
25
En el año de 1998 se realizó la primera evaluación a la creación de PROCAMPO, la
evaluación consistió en medir el impacto que estaba teniendo el programa el cuadro 2.1
muestra que el principal cultivo apoyado fue el maíz.
El presupuesto ejercido por el PROCAMPO de 1994 a 1997 más el presupuesto de 1998
hace un total de 33,070 millones de pesos, con una cobertura de casi 3 millones de
productores agrícolas, el área apoyada representa el 90% de la superficie total cultivable, la
cuota establecida fue de 494.00 por hectárea.
En esta primera evaluación se muestran los primeros síntomas de regresión ya que el 62%
de los beneficiarios, alrededor de 1.7 millones de productores, son los que poseen menor
cantidad de superficie en explotación, y también se muestra el poco impacto a nivel
productivo ya que en las unidades de menor extensión el apoyo de PROCAMPO lo utilizan
principalmente para el consumo doméstico. Un dato interesante que encontramos en esta
revisión, es que alrededor de 19% de los productores, comentaron que siguen sembrando el
mismo cultivo porque no cuentan con conocimientos ni experiencia para dedicar sus tierras
a otras actividades o cultivos. (ASERCA, 1998).
Durante el período 2001-2008 se realizaron las siguientes reformas
de 0.1 a 10.0
Maíz
Sorgo
Trigo
I V
de 10.1 a 45.0 de 45.1 a 123.5 de 123.6 a 200.5 de 200.6 y más
II III IV
Frijol
Arroz
Cebada
Soya
Algodonero
Alfalfa
Cártamo
Cebada
Maíz
Sorgo
Trigo
Frijol
Algodonero
Garbanzo
Alfalfa
Maíz
Sorgo
Trigo
Frijol
Garbanzo
Garbanzo
Soya
Maíz
Sorgo
Trigo
Frijol
Algodonero
Arroz
Café
Maíz
Trigo
Sorgo
Frijol
Algodonero
Fuente: Revista Claridades Agropecuarias.
Cuadro II.1 Principales cultivos apoyados por PROCAMPO, 1994-1997
Hectáreas Hectáreas Hectáreas Hectáreas Hectáreas
Soya
Cártamo
Cultivos en las Unidades de Producción; en orden de Importancia
ESTRATOS
y 29 más y 36 más y 37 y más y 25 y más y 27 y más
Cuadro II.1 Principales cultivos apoyados por PROCAMPO, 1994-1997
26
Simplificación de las normas de operación del PROCAMPO Tradicional y del
Capitaliza.
Redondeo de superficies a una hectárea.
Pago anticipado a la siembra.
De 2003 a 2008 se ha mantenido una cuota preferente equivalente a los 100 dólares
estadounidenses.
Inscripción de nuevos predios a través de un procedimiento para la actualización del
Directorio del PROCAMPO.
Bancarización; (consiste en el pago del apoyo por medio de Tarjetas de débito)
Verificación de predios con apoyo de imágenes de satélite tomadas por la estación
ERMEXS (ASERCA, 2009)
De estas reformas las más significativas son la relacionada a la bancarización y la
restricción de que una persona física no podrá recibir un monto superior al de 100 mil
pesos (a partir del ciclo agrícola PV/2009 (Primavera Verano), lo que implica que en el
pasado hayan ocurrido casos en los que la transferencia rebasó este límite.
Para el año de 2012 el programa sufre algunas modificaciones.
El nombre cambia a: “Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario PROCAMPO Para
Vivir Mejor”
Objetivo
Apoyar la economía de los productores rurales, que siembren la superficie elegible
registrada en el directorio del programa.
Población Objetivo
Serán sujetos del apoyo los productores, personas físicas o morales, con predios registrados
en el PROCAMPO, a los que se les haya integrado en el Centro de Apoyo al Desarrollo
Rural (CADER) que les corresponda, mantener su expediente completo que mantengan el
predio en explotación y cumplan la normatividad del Programa.
Montos de Apoyo.
27
Los apoyos otorgados serán de $1300.00 pesos por hectárea para predios de hasta 5
hectáreas elegibles de temporal en el ciclo agrícola Primavera Verano. Y de $963.00 por
hectárea para el resto de los predios registrados en el directorio del PROCAMPO.
Los cambios en las reglas de operación a lo largo de los años fueron mínimas, si bien
trataron de reducir las inequidades, se continúa sin establecer un objetivo claro que
justifique la continuación del programa.
28
Capítulo III. Resultados de la evaluación de PROCAMPO
Hogares beneficiarios de PROCAMPO: elementos para mostrar que se
trata de un programa regresivo y discriminatorio
En este capítulo vamos a exponer los datos que corroboran que PROCAMPO es un
programa regresivo y discriminatorio, con base en la información generada por la Encuesta
Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares ENIGH, del año 2012, realizada por el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI.
Utilizamos la ENIGH por ser una herramienta que nos proporciona información precisa
sobre la situación socioeconómica de los Hogares en México, ingresos y gastos, origen y
destino de los recursos económicos, ubicación geográfica, a saber que PROCAMPO es un
programa regresivo y discriminatorio. Cabe mencionar que se trata de una encuesta
representativa a nivel nacional, lo que permite generalizar los resultados, con un respaldo
estadístico robusto. La base de datos de la ENIGH consta con información de 9002 hogares,
que son representativos de los hogares a nivel nacional.
La ENIGH tiene como objetivo “Proporcionar un panorama estadístico del comportamiento
de los ingresos y gastos de los hogares en cuanto a su monto, procedencia y distribución;
adicionalmente ofrece información sobre las características ocupacionales y
sociodemográficas de los integrantes del hogar, así como las características de la
infraestructura de la vivienda y el equipamiento del hogar” (INEGI, 2012: 1-2).
La ENIGH permite detectar a los hogares que reciben el apoyo de distintos programas
gubernamentales, como es PROCAMPO, y conocer el monto del apoyo recibido por ese
concepto. Estos datos, junto con la información sociodemográfica y socioeconómica de los
hogares que se recaba a través de esta encuesta, hacen posible hacer un análisis de algunas
de las características de los hogares beneficiarios, lo cual permitirá responder a nuestro
objetivo central.
III.1. Características de los Hogares beneficiarios de PROCAMPO
La ENIGH realizada en 2012 nos reporta que existen un total de 31,559,379 hogares en el
país, de los cuales sólo 4% son beneficiarios del programa PROCAMPO, que corresponde
a un total de 1,265,887 hogares 75% de éstos se encuentran ubicados en localidades de
29
menos de 2500 habitantes, es decir en lo que el INEGI define propiamente como
localidades rurales.1
Del total de hogares que son beneficiarios del programa PROCAMPO en 86% al menos
uno de los beneficiarios directos es un hombre, en mayor proporción un jefe de familia
(77%) y en menor proporción un hombre viviendo solo (4.5%). La ENIGH nos indica que
los hogares en las que la mujer es beneficiaria es solo de 13.9%. Se trata principalmente de
jefas de familia (7.6%) (Cuadro 3.1), cabe mencionar que en algunos hogares que son
beneficiarios de PROCAMPO, el jefe o la jefa de familia no reciben directamente el apoyo
(4.6 y 3.2%, respectivamente),
En 96.7% de los hogares beneficiarios sólo una persona de la familia recibe el apoyo, en
3% hay dos personas beneficiarias y en 0.3% son tres personas las beneficiarias por
concepto de PROCAMPO. Esto habla de que en la mayoría de los casos la propiedad de la
1 El INEGI clasifica las localidades por tamaño, según su número de habitantes en: Localidades rurales a las
que tienen menos de 2,500, habitantes; localidades mixtas a aquellas con 2,500 a 14,999 habitantes; Pequeñas
ciudades a las que tienen de 15 mil a 99,999 habitantes y Grandes ciudades a aquellas que tienen 100 mil o
más habitantes.
Beneficiarios de PROCAMPO Hogares %
HOMBRES 1,090,477 86.14%
Jefe de Familia 975,200 77.04%
Jefe no es beneficiario 58,580 4.63%
Hombre Solo 56,697 4.48%
MUJERES 175,410 13.86%
Jefa de familia 95,682 7.56%
Jefa no es beneficiaria 40,215 3.18%
Mujer Sola 39,513 3.12%
Total de Hogares 1,265,887 1
Cuadro III.1: Distribucion de hogares beneficiarios de
PROCAMPO por sexo y posición en el hogar
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.1 Distribución de hogares beneficiarios de
PROCAMPO por sexo y posición en el hogar
30
tierra se concentra en un solo integrante del hogar, que como hemos señalado, es en la
mayoría de los casos un varón.
Del total de hogares que reciben PROCAMPO también consideramos los que son
beneficiarios de algún otro tipo de programa, los cuales pueden ser:
1. Oportunidades: es un programa para el desarrollo humano de la población en
pobreza extrema que brinda apoyos en educación, salud, nutrición de forma
monetaria.
2. Programa 70 y más: contribuye a mejorar la calidad de vida de los adultos mayores
por medio de una serie de acciones orientadas al incremento de sus ingresos,
fomento a la protección social de los adultos mayores, su desarrollo personal,
profesional, familiar y comunitario
3. Programa alimentario: otorga apoyos monetarios y complementos alimenticios a la
población en condición de pobreza que no es beneficiaria del Programa
Oportunidades.
4. Programa de empleo temporal. mediante apoyos económicos otorgados por su
participación en proyectos de beneficio social, familiar o comunitario
Los resultados obtenidos muestran que más de 50% de los beneficiarios de PROCAMPO es
también beneficiario de algún otro programa, mientras que el 19% recibe además otros dos
programas. Cabe destacar que la encuesta es aplicada a Hogares, y no significa que
necesariamente la persona beneficiaria de PROCAMPO sea la misma de los otros
programas. (Cuadro III.2).
31
Al analizar la distribución de los hogares beneficiarios de PROCAMPO por decil de
ingresos, a partir de los resultados del Cuadro III.3 podríamos concluir que los recursos
están distribuidos de manera que la mayor parte de los hogares beneficiarios de este
programa pertenecen a los primeros deciles, que representan a los que se encuentran en
situación de mayor precariedad. De hecho, 50% de los hogares beneficiarios se ubican en
los primeros tres deciles, mientras que 13% en los tres mayores. Sin embargo aquí solo
consideramos el número de hogares y no el monto recibido por cada decil.
Si tomamos en cuenta el monto que se otorga a cada hogar por concepto de PROCAMPO,
la ENIGH muestra que existen diferencias considerables entre los montos recibidos por
Número de programas a los que
tienen acceso Frecuencia Porcentaje
Solo PROCAMPO 334,968 26.5%
PROCAMPO mas otro 644,800 50.9%
PROCAMPO mas dos 241,103 19.0%
PROCAMPO mas tres 43,988 3.5%
PROCAMPO mas cuatro 1,028 0.1%
Total Hogares 1,265,887 100.0
Cuadro III.2: Acceso a otros programas sociales además de
PROCAMPO
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Deciles Frecuencia Porcentaje
1 229,169 18.10%
2 224,095 17.70%
3 166,775 13.17%
4 156,446 12.36%
5 137,275 10.84%
6 94,335 7.45%
7 97,789 7.72%
8 50,889 4.02%
9 66,285 5.24%
10 42,829 3.38%
Total 1,265,887 100.0
Cuadro III.3: Distribución por deciles de hogares que son
beneficiarios de PROCAMPO
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.2 Acceso a otros programas sociales además de
PROCAMPO
Cuadro III.3 Distribución por deciles de hogares que son
beneficiarios de PROCAMPO
32
hogar (Cuadro III.4). Se encontró que hay hogares que reciben 147 pesos mientras que
otros reciben 37,174 pesos, que representan los montos en los límites extremos. Aunque la
media se ubique en 2,088.41 pesos, tomando en cuenta la desviación estándar que se tiene
de 2,819 pesos, que nos habla de que existen valores extremos, es más recomendable
utilizar como indicador de la distribución de los montos el valor de la mediana, que es de
1,272 pesos.
En lo que respecta a los montos que reciben los hogares beneficiarios según los deciles,
podemos observar que los montos más elevados otorgados por concepto de PROCAMPO
se concentran en los deciles más altos (gráfica III.1). Esto nos habla de que una gran parte
del presupuesto de PROCAMPO está orientado a personas que gozan de niveles medios y
altos de vida, mientras la menor parte del presupuesto se distribuye entre más hogares
pobres, dando como resultado un menor ingreso por este concepto para estos hogares.
Gráfica III. 1. Valor mínimo, máximo y mediana de los montos otorgados por
PROCAMPO según deciles.
Monto del
beneficio
PROCAMPO
1,265,887
2088.41
1272.00
636
2819.356
147
37174
639.00
1272.00
2459.00
Deciles 50
Deciles 75
Cuadro III.4: Datos estadísticos de distribución PROCAMPO
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Indicadores
Total de Hogares
Media
Mediana
Moda
Desviación Típica
Mínimo
Máximo
Deciles 25
Cuadro III.4 Datos estadísticos de distribución de PROCAMPO
33
Fuente: Elaboración propia ENIGH, INEGI
El análisis de las diferencias de los montos promedio otorgados, observadas en cuanto al
sexo de la persona que encabeza el hogar, nos hablan de que en nuestro país las mujeres no
cuentan con un patrimonio propio, la propiedad de tierras cultivables se concentra en manos
de los hombres, que se supone se traducen en los montos otorgados, y esto nos lo muestra
el cuadro III.5.
34
Podemos observar que la mediana del apoyo recibido de PROCAMPO para los hombres es
de 1,279 pesos para un jefe de familia y de 1,918 pesos para un hombre viviendo solo; las
mujeres reciben en cambio una cantidad menor, el valor mediano que recibe una jefa de
familia es de 1,082 pesos, y el de una mujer viviendo sola es de 636 pesos. Estás
disparidades en los montos otorgados según el sexo, se observan también a través de los
montos mínimo y máximo recibidos en cada caso. Los hombres pueden recibir montos
extremadamente elevados, superiores a los 20 mil pesos, mientras que las mujeres no
rebasan los 15 mil pesos (Cuadro III.5).
Cabe mencionar que sólo 1.3% de estos hogares recibe más de 10 mil pesos por concepto
de PROCAMPO, mientras que 90% de los hogares recibe menos de 4 mil pesos. Esta
enorme brecha entre los montos recibidos, nos lleva a indagar más a detalle sobre las
características de este 1.3% de hogares privilegiados.
III.1.1 Hogares beneficiarios cuyo apoyo es mayor a diez mil pesos.
En este apartado nos centramos en ubicar los hogares que concentran recursos de
PROCAMPO mayores a 10 mil pesos, porque consideramos que es aquí donde se desvirtúa
el objetivo del Programa, los resultados que nos arroja la ENIGH al respecto se comentan a
continuación.
Sexo del jefe de hogar Mediana Mínimo Máximo
Hombres
Jefe de familia 1279 147 37174
Hombre Solo 1918 197 23150
Mujeres
Jefa de familia 1082 245 14674
Mujer Sola 636 492 9344
Indicadores sobre el monto de los ingresos por PROCAMPO
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.5: Valores mínimo, máximo y mediana de los montos otorgados por
PROCAMPO a los jefes de hogar por sexo
Cuadro III.5 Valores mínimo, máximo y mediana de los montos otorgados por
PROCAMPO a los jefes de hogar por sexo
35
Del total de hogares en el país que reciben PROCAMPO (1,265,887), hay 16,433 hogares,
que representan 1.3%, que reciben un ingreso de más de 10 mil pesos por concepto de
PROCAMPO.
88% de estos hogares se encuentran en localidades de menos de 2500 habitantes, el tamaño
promedio del hogar es de 4, aunque 50%son hogares con menos de 4 integrantes. Lo que
habla de que los recursos no sólo se destinan a localidades rurales, también son otorgados
en localidades mixtas e incluso urbanas aunque no en las grandes ciudades. Estos hogares
se ubican sólo en siete entidades: Chiapas, Chihuahua, Durango, Tamaulipas, Morelos,
Sinaloa y Tlaxcala.
La concentración del destino de estos recursos tan solo en el decil 10 es de 34% y si
consideramos los 3 deciles más altos (8, 9 y 10), la concentración de los recursos llega a
83.4%, lo que significa que el ingreso que tienen estos hogares por concepto de
PROCAMPO está muy por encima del que tienen los hogares pobres (Cuadro III.6). Esto le
da al programa el carácter de regresivo, al estar beneficiando con más recursos a los
hogares pertenecientes a los deciles más altos de la población. La forma de operar de
PROCAMPO que es la asignación de recursos por hectárea, hace que reciba más apoyo
quien más propiedad tiene, una persona que posee 10 hectáreas recibirá la cuota establecida
por cada hectárea, en tanto que una persona que sólo posea 1 hectárea recibirá la cuota de
una hectárea. De forma que la concentración de los recursos puede ser tal que las reglas de
operación del año 2009 establecieron que una persona física tenía como límite recibir hasta
100 mil pesos por concepto de PROCAMPO. (ASERCA, 2009)
Deciles Frecuencia Porcentaje
5 2,730 16.61%
8 3,251 19.78%
9 4,870 29.64%
10 5,582 33.97%
Total 16,433 100.0
Cuadro III.6: Hogares y distribucion por deciles que reciben más de
10 mil pesos de PROCAMPO
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.6 : Hogares y distribución por deciles que reciben más
de 10 mil pesos de PROCAMPO
36
De estos hogares menos de la mitad cuenta sólo con el apoyo PROCAMPO, 39.4%,
mientras que 38.4% recibe el apoyo de otro programa social más, y 22.2% cuenta con tres
programas de apoyo (incluido PROCAMPO). Es evidente entonces que los recursos
otorgados a partir de diversos programas sociales, no benefician sólo a los hogares con
menores recursos. (Cuadro III.7)
Al respecto de la composición de estos hogares privilegiados, se observa en el cuadro III.8
que se trata sobre todo de hogares conformados por una familia o al menos dos personas
(85%), y sólo 15% de estos hogares están conformados por una persona viviendo sola, que
en este caso en particular se trata siempre de un hombre solo. 71% de los hogares tienen
jefatura masculina, 14% jefatura femenina. El promedio de edad de la persona que
encabeza este tipo de hogar (ya sea un jefe o jefa de una familia o un hombre viviendo solo)
es de 51 años. Y 83.4% de estos hogares privilegiados tiene un solo beneficiario, es decir
un propietario único de todas las tierras cultivables, que por el apoyo que reciben por este
concepto es de suponer que la superficie es bastante considerable; el resto de los hogares
tienen dos beneficiarios.
Número de programas a los que
tienen acceso Frecuencia Porcentaje
Solo PROCAMPO 6,480 39.43%
PROCAMPO MAS 1 6,305 38.37%
PROCAMPO MAS 2 3,648 22.20%
Total Hogares 16,433 100.00%
Cuadro III.7: Hogares con ingresos de PROCAMPO de mas de 10
mil pesos que reciben además otros programas sociales
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.7 Hogares con ingresos de PROCAMPO de más de 10
mil pesos que además reciben otros programas sociales
37
Con base en los resultados antes mencionados, con el fin de responder a nuestros objetivos
y de tener una idea más detallada de cómo se distribuyen los apoyos de PROCAMPO entre
los diferentes tipos de hogares, vamos a analizar enseguida algunos aspectos
sociodemográficos y socioeconómicos de los hogares beneficiarios. Haremos un análisis de
los hogares según un criterio inicial: si se trata de familias (de al menos dos personas en el
hogar) o si se trata de personas viviendo solas. Y en cada caso, haremos un análisis
separado según el sexo de la persona que encabeza el hogar.
III.2 Familias beneficiarias de PROCAMPO
Cabe recordar que en este apartado se tratará sólo el caso de los hogares beneficiarios de
PROCAMPO, y conformados por lo que nosotros llamamos una familia, es decir, dos o
más personas compartiendo una misma vivienda y un gasto común (como señala INEGI).
Para tener un mayor nivel de detalle el análisis que presentamos a continuación se divide
según el sexo del jefe del hogar, y según si es o no beneficiario directo del programa.
III.2.1. Familias con jefatura de hogar masculina y cuyo jefe es
beneficiario directo del programa
Entre los hogares beneficiarios de PROCAMPO, la mayor parte se caracteriza por tener un
jefe de hogar varón, y que es beneficiario directo del programa (77% del total de hogares
beneficiarios). Se trata entonces de 975,200 hogares. El número promedio de integrantes de
estos hogares es de 4.6 personas. Y la edad promedio del jefe de hogar es de 58.6 años.
De estos hogares, 74.7% se encuentra en localidades rurales, 21.7% en localidades mixtas,
3.7% en pequeñas ciudades e incluso 0.6% en grandes ciudades (que representan 5,775
hogares), según los criterios de clasificación del INEGI. La mayoría de estos hogares (57%)
se concentran sólo en 6 entidades del país: Chiapas, México, Puebla, Oaxaca, Veracruz e
Hidalgo).
Beneficiario PROCAMPO con
beneficio de mas de 10 mil pesos Frecuencia Porcentaje
Jefe de Familia 11,658 70.94%
Jefa de Familia 2,353 14.32%
Hombre Solo 2,422 14.74%
16,433 100%
Cuadro III.8: Hogares Beneficiarios de PROCAMPO que reciben
más de 10 mil pesos, según tipo de hogar y sexo del jefe
Cuadro III.8 Hogares Beneficiarios de PROCAMPO que reciben
más de 10 mil pesos, según tipo de hogar y sexo del jefe
38
De acuerdo con la información del cuadro III.9, que corresponde a las características en
cuanto al parentesco y el sexo de los beneficiarios de este tipo de hogar, se observa que en
96.3% de los hogares sólo existe un beneficiario, y éste es el jefe de familia, un varón. En
los otros casos, la mayor parte cuentan con dos beneficiarios (3.3%): uno de ellos es el jefe
de familia varón y el otro es la cónyuge del jefe o un hijo varón o el padre, la madre o la
suegra del jefe; es poco frecuente encontrar hasta tres personas beneficiarias en un mismo
hogar (0.33%), y en esos casos los otros beneficiarios además del jefe de hogar pueden ser:
la cónyuge, un hijo varón, un hermano o un sobrino del jefe de hogar. En concreto, se trata
principalmente de hombres beneficiarios directos del programa (98%).
En el cuadro III.10 se puede observar cómo en poco más de 70% de estos hogares algún
integrante recibe beneficios de otro programa social además de PROCAMPO. Aunque la
mayor parte (51%) recibe sólo un apoyo gubernamental más, uno de cada cinco hogares
beneficiados por PROCAMPO es beneficiario de al menos dos programas más.
Beneficiarios de PROCAMPO Frecuencia Porcentaje
Sólo el jefe varón 939,459 96.34%
Jefe varón y Mujer cónyuge del jefe 14,054 1.44%
Jefe varón e Hijo varón del jefe 12,399 1.27%
Jefe varón y Padre del jefe 1,298 0.13%
Jefe varón y Madre del jefe 1,963 0.20%
Jefe varón y Suegra del jefe 2,730 0.28%
Jefe varón, Mujer cónyuge del jefe e
hijo varón
815
0.08%
Jefe varón, Hermano y sobrino del
jefe
2,482
0.25%
Total de Hogares 975,200 100.00%
Cuadro III.9: Beneficiarios de PROCAMPO según parentesco
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.9 Beneficiarios de PROCAMPO según parentesco
39
Dada la gran proporción de hogares “multibeneficiarios” de programas sociales, indagamos
sobre cuáles son los otros programas gubernamentales de los que reciben apoyo.
Encontramos que 3.7% recibe beca de gobierno; 60% tiene al menos un beneficiario del
programa OPORTUNIDADES; 18% se beneficia del programa 70 y más; 2.5% del
programa adultos mayores; 1.3% del programa alimenticio; 1.8% del programa empleo
temporal; y 11.2% de otros programas. Es de suponer entonces que gran parte de estos
hogares “multibeneficiarios” deben tener condiciones socioeconómicas precarias, de
acuerdo con los criterios para la obtención de los programas sociales mencionados
III.2.2. Familias con jefatura de hogar femenina cuya jefa es beneficiaria directa
del programa
Para hacer una comparación por sexo y revisar las características de la población femenina
beneficiaria de PROCAMPO revisaremos los siguientes datos: tamaño de localidad, y
distribución por deciles de los hogares con jefatura femenina, cuya jefa es beneficiaria
directa del programa.
Se trata de 95,682 hogares, que representan 7.56% del total de hogares beneficiarios de
PROCAMPO. El tamaño promedio de estos hogares es de 3.3 personas, aunque una parte
importante de estos hogares está constituida por sólo dos personas (43%). La edad
promedio de la jefa de familia es de 64 años.
El cuadro III.11 muestra cómo las jefas de familia beneficiarias de PROCAMPO se
encuentran en localidades de menos de 2,500 habitantes, lo que representa 61.1% del total.
Número de programas a los que
tienen acceso Frecuencia Porcentaje
Solo PROCAMPO 264,567 27.13%
PROCAMPO mas otro 501,584 51.43%
PROCAMPO mas dos 172,628 17.70%
PROCAMPO mas tres 35,393 3.63%
PROCAMPO mas cuatro 1,028 0.11%
975,200 100.00%
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.10: Hogares beneficiarios de PROCAMPO cuyo jefe
varón es directamente apoyado, según la obtención de otros apoyos
gubernamentales
Cuadro III.10 Hogares beneficiarios de PROCAMPO cuyo jefe
varón es directamente apoyado, según la obtención de otros apoyos
gubernamentales
40
El fenómeno de la migración hacia Estados Unidos podría explicar el hecho de que al frente
de la familia se quede una mujer, y sea ella la que se encargue de la producción agrícola, lo
que ocurre en mayor medida en localidades pequeñas, rurales. Cabe mencionar que 29.3%
de estos hogares se encuentran en localidades mixtas, 4.2% en pequeñas ciudades y 5.4%
en grandes ciudades.
Lo que llama la atención es que existan beneficiarios en las grandes ciudades, es un
fenómeno que habría que estudiar con mayor detenimiento, para saber específicamente que
es lo que está pasando en estos casos, y verificar si no hay desvío de recursos, o errores que
estén desvirtuando el programa.
Tamaño de la localidad Hogares Porcentaje
100 mil o más habitantes 5,123 5.40%
De 15 mil a 99 999 4,064 4.20%
De 2500 a 14999 28,017 29.30%
Menos de 2500 58,478 61.10%
Total 95,682 100%
Cuadro III.11: Distribución de los hogares con jefa de hogar
beneficiaria de PROCAMPO según tamaño de la localidad.
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.11 Distribución de los hogares con jefa de hogar
beneficiaria de PROCAMPO según tamaño de localidad
41
Cuando analizamos la distribución por deciles de estos hogares observamos que estos
hogares se concentran en los deciles 2,3,6 y 7 principalmente (Cuadro III.12). De hecho,
prácticamente la mitad de este tipo de hogares beneficiarios pertenecen a los cinco deciles
más altos. Pero esto nos habla solo de los hogares en los que se encuentran beneficiarias, no
del monto recibido, cuando revisamos esos datos encontramos lo siguiente. El monto
promedio del beneficio que reciben estos hogares por concepto de PROCAMPO es de
1,757.44 pesos, pero la mediana es de 984.00, que es muy diferente a la media a causa de
una gran desviación estándar: 2,336.38 pesos, esto nos habla de la gran disparidad de los
montos recibidos entre los hogares beneficiarios por este concepto.
El monto mínimo recibido por estos hogares es de 293 pesos y el máximo es de 14,674
pesos. Pero, sólo 2.5% recibe más de 5,500 pesos, mientras que 58% recibe menos de mil
pesos y 89% menos de 3 mil pesos.
En la mayoría de estos hogares 94.2% sólo la jefa de hogar es beneficiaria de
PROCAMPO, en el resto hay únicamente otro beneficiario, y siempre es un hijo varón. Con
respecto al apoyo que pueden recibir de otros programas sociales, en la mayor parte de los
casos 66%, esos hogares son beneficiarios de uno o dos programas más. Es decir, sólo 34%
de los hogares beneficiarios de PROCAMPO no recibe apoyo de otro programa
gubernamental.
III.3 Hogares beneficiarios de PROCAMPO cuyo jefe o jefa de familia no
es beneficiario directo del programa
Cuadro III.12 Distribución por deciles en donde la Jefa de Familia
es beneficiaria directa de PROCAMPO
42
Este tipo de hogares representa 7.8% del total, y suma 98,795 hogares en el país. En todos
ellos, únicamente uno de los integrantes del hogar es beneficiario por este concepto. Se
trata principalmente de hogares cuyo jefe es varón 59.3% y el promedio de edad del jefe o
jefa es de 59 años.
En cuanto a los beneficiarios de PROCAMPO de esos hogares, dado que el jefe o jefa no lo
es, se observa una distribución de manera similar por sexo: 48.9% son varones y 51.1 son
mujeres. En la mayor parte de los casos es el cónyuge del jefe, hombre o mujer, quien
recibe el apoyo 38% o un hijo o hija del jefe 35% Cuadro III.13 aunque hay que señalar que
la mayor parte de los beneficiarios son las mujeres cónyuges del jefe de hogar.17% son
hogares integrados por dos personas, 24% por tres, 33% por 4 o 5 personas, y 25% por más
de 5 integrantes.
En cuanto a la distribución de los hogares beneficiarios por deciles de ingresos, aquí
observamos una clara tendencia a concentrarse en los medios y los más bajos, aunque sólo
consideramos el número de hogares Cuadro III.14. Hasta el percentil 6 los hogares
representan 85%. Sin embargo, cabe resaltar que existen hogares que pertenecen a los
percentiles más altos.
Frecuencia Porcentaje
Varón cónyuge de la jefa de hogar 10,809 10.94%
Mujer cónyuge del jefe de hogar 27,124 27.45%
Hijo varón del jefe de hogar 20,555 20.81%
Hija del jefe de hogar 14,051 14.22%
Padre del jefe 4,790 4.85%
Madre de jefe 5,539 5.61%
Hermano del jefe 1,028 1.04%
Hermana del jefe 1,872 1.89%
Abuelo del jefe 3,695 3.74%
Nieto 5,726 5.80%
Suegro 1,704 1.72%
Suegra 1,902 1.93%
98,795 100%
Cuadro III.13: Hogares beneficiarios de PROCAMPO cuyo jefe de
hogar no recibe directamente el apoyo según parentesco y sexo.
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.3 Hogares beneficiarios de PROCAMPO cuyo jefe de
hogar no recibe directamente el apoyo, según parentesco y sexo
43
El promedio del monto del apoyo recibido por concepto de PROCAMPO es de 1,833
pesos, el monto correspondiente a la mediana es de 1,082 pesos, este último es un indicador
más adecuado dada la gran dispersión de los datos cuya desviación estándar es de 1,836
pesos. El monto mínimo otorgado es de 196 pesos y el máximo es de 9,783 pesos. De
hecho, 95.4% recibe menos de 4 mil pesos.
Respecto al acceso de estos hogares a otro tipo de programas sociales, la información nos
muestra lo siguiente: la mayoría de estos hogares cuenta con el apoyo de otro programa
social 87%; sólo 13% recibe como beneficio único por parte del gobierno el apoyo de
PROCAMPO. Lo más común es que los hogares obtengan dinero por concepto de dos o
tres programas 78% en total incluido PROCAMPO (cuadro III.15).
Deciles Frecuencia Porcentaje
1 18,048 18.27%
2 14,171 14.34%
3 8,179 8.28%
4 12,471 12.62%
5 14,627 14.81%
6 16,577 16.78%
7 1,195 1.21%
8 6,076 6.15%
9 4,341 4.39%
10 3,110 3.15%
Total 98,795 100%
Cuadro III.14: Distribución por deciles en donde el beneficiario de
PROCAMPO no es el jefe o jefa de familia
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.14 Distribución por deciles en donde el beneficiario de
PROCAMPO no es el jefe o la jefa de familia.
44
III.3. Personas solas beneficiarias de PROCAMPO
En este apartado nos concentraremos en el análisis de los hogares unipersonales que son
beneficiarios del programa, según el sexo de la persona.
III.3.1. Hombres viviendo solos y beneficiarios del programa
Los hogares integrados por un hombre solo que es beneficiario de PROCAMPO
representan 4.5% del total de los hogares beneficiarios del programa. Esto representa
56,697 hogares en 2012.
La edad promedio de estas personas es de 70 años, y aunque existe gran disparidad en las
edades, que van de 23 a 89 años, sólo 9% de estos hombres tiene menos de 46 años, 85%
tiene 60 años o más. Lo que habla de que este grupo está conformado sobre todo por
adultos mayores. En cuanto al tipo de localidad, 90.6% de estos hombres reside en
localidades rurales, y 9.4 en pequeñas ciudades.
Esto podría ser un motivo de alerta, por la edad promedio observada y al no haber más
personas en ese hogar, se podría decir que en unos años la tierra ahora productiva podría
volverse improductiva. Será necesario estudiar posteriormente las causas de este fenómeno.
En torno a la situación socioeconómica del hogar, en los deciles del 1 al 3 se concentran los
hogares beneficiarios con un hombre solo 72%, aunque también se presentaron casos de
hombres solos que pertenecen a los deciles 7 y 8 que concentran 8.4% (Cuadro 3.16). En
este tipo de hogar no hay beneficiarios de los deciles 9 y 10. Y en este caso si se cumple
con una mayor atención a los hogares más pobres.
Número de programas a los que
tienen acceso Frecuencia Porcentaje
Solo PROCAMPO 13,027 13.19%
PROCAMPO mas otro 41,025 41.53%
PROCAMPO mas dos 36,148 36.59%
PROCAMPO mas tres 8,595 8.70%
98,795 100.00%
Cuadro III.15: Beneficiarios PROCAMPO NO Jefes de Familia
que reciben otros Programas
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.15 Beneficiarios de PROCAMPO no Jefes de Familia
que reciben otros programas sociales
45
Según la ENIGH, podemos decir que 50% de estos beneficiarios cuenta además con otro
programa social, muy probablemente alguno destinado a las personas de la tercera edad, y
sólo 11.53% cuenta con otros dos apoyos por parte del gobierno (Cuadro III.17). Entre los
programas de los que se benefician se encuentran: Oportunidades, 70 y más y empleo
temporal.
Deciles Frecuencia Porcentaje
1 16,488 29.08%
2 9,178 16.19%
3 15,100 26.63%
4 5,626 9.92%
5 3,528 6.22%
6 2,019 3.56%
7 373 0.66%
8 4,385 7.73%
Total 56,697 100%
Cuadro III.16: Distribución por deciles de los hogares en donde el
beneficiario de PROCAMPO es Hombre Solo
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Número de programas a los que
tienen acceso Frecuencia Porcentaje
Solo PROCAMPO 22,049 38.89%
PROCAMPO mas otro 28,110 49.58%
PROCAMPO mas dos 6,538 11.53%
56,697 100.00%
Cuadro III.17: Beneficiario PROCAMPO Hombre Solo con acceso
a otros programas
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.17 Beneficiario PROCAMPO Hombre solo con acceso
a otros programas sociales
Cuadro III.16 Distribución por deciles de los hogares en donde el
beneficiario de PROCAMPO es hombre solo
46
III.3.2. Mujeres viviendo solas y beneficiarias de PROCAMPO
En el caso de las mujeres solas beneficiarias del programa, que corresponde a 39,513
hogares, estas representan 3.1% del total de hogares beneficiarios en 2012. La edad media
de estas mujeres es de 66 años, la edad mínima encontrada es de 46 y la máxima de 87
años. 73% de estas mujeres reside en localidades rurales y 27% en localidades mixtas.
La mayoría de estas mujeres pertenece a los primeros 5 deciles (95.9%), pero sobre todo a
los deciles 1 y 2 (74%), las de menor presencia son las del decil 3, incluso por debajo de
aquellas que pertenecen al 10 decil, el de mejor situación económica nacional (4.1%), lo
que señala que las clases medias son las menos beneficiadas por este programa.
En promedio, estas mujeres reciben por concepto de PROCAMPO solamente 1,510.26
pesos, aunque la mediana es de 636 pesos. La desviación estándar de 2,182.46 pesos
evidencia la disparidad en los montos recibidos. El valor mínimo otorgado es de 492 pesos
y el máximo es de 9,344 pesos. Cabe mencionar que 62% recibe menos de mil pesos, 88%
menos de dos mil pesos, y sólo 7% recibe el monto máximo señalado.
Deciles Frecuencia Porcentaje
1 17,086 43.24%
2 12,243 30.98%
3 867 2.19%
4 4,966 12.57%
5 2,730 6.91%
10 1,621 4.10%
Total 39,513 100%
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro III.18: Distribución por deciles en donde el beneficiario de
PROCAMPO es Mujer Sola
Número de programas a los que tienen
acceso Frecuencia Porcentaje
Solo PROCAMPO 2,623 6.64%
PROCAMPO mas otro 36,023 91.17%
PROCAMPO mas dos 867 2.19%
39,513 100.00%
Fuente:INEGI, ENIGH 2012
Cuadro 3.19: Beneficiario PROCAMPO Mujer Sola con acceso a otros
programas
Cuadro III.19 Beneficiario PROCAMPO mujer sola con acceso a
otros programas sociales
Cuadro III.18 Distribución por deciles en donde el beneficiario de
PROCAMPO es mujer sola
47
Son muy pocas la mujeres solas que reciben únicamente PROCAMPO (6.6%), la gran
mayoría recibe además otro apoyo por parte del gobierno (91.2%). Al respecto, los
programas que suelen recibir también son Oportunidades y el programa de 70 años y más,
lo que se justifica por el hecho de que son mujeres en edades avanzadas.
En este caso y al igual que el caso de los hombres solos, valdría la pena estudiar las causas
de que estos hogares no cuenten con más integrantes que en un dado momento hereden los
derechos de las tierras y continúen con la producción agrícola.
III.4 Consideraciones finales.
Es importante hacer notar no se había hecho una revisión o análisis de los hogares
beneficiados de PROCAMPO, si bien otras evaluaciones han concluido en que el programa
PROCAMPO tal y como funcionó por quince años es regresivo y discriminatorio, no se
habían señalado particularidades que aquí se abordan.
El Banco Mundial en 2009 realizó una evaluación en la que analizó los distintos programas
enfocados al desarrollo agrícola y rural de México concluyendo lo siguiente.
El gasto en agricultura es extremadamente regresivo, más de la mitad se concentra en el
decil más rico, y el gasto en agricultura es tan regresivo que incrementa el coeficiente de
GINI esto significa que hace aumentar la desigualdad en 6.7%. (Banco Mundial, 2009).
Para el año de 2012 el presupuesto ejercido por PROCAMPO fue de 18,004.83 de pesos.
En cuanto a las evaluaciones realizadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política del Desarrollo CONEVAL se concluye que existen diversos problemas derivados
principalmente de no contar con una definición clara de su Población Potencial, Población
Objetivo y Población Atendida, también concluye que es un programa que beneficia
proporcionalmente más a los productores de mayor ingreso por lo que sugiere que se
focalice en la promoción productiva de los pequeños productores. (CONEVAL, 2012)
48
Conclusiones
El sistema agrícola mexicano requiere de un profundo rediseño y evaluación de todas las
políticas diseñadas para este sector.
Si bien el programa PROCAMPO nació como una opción para hacerles llegar
transferencias a los agricultores de subsistencia, a lo largo de su ejecución los grandes
productores son los que mayormente se han beneficiado, además de problemas estructurales
que derivaron en corrupción y una visión no muy clara de la población objetivo
contribuyeron a que el programa tendiera a ser regresivo.
El objetivo de PROCAMPO era en un principio de alguna forma sustituir los precios de
garantía, pero este era un problema que tenía causas y que en su momento no se trataron. Es
decir pasó, a ser un programa de tipo paliativo, que no pretendía resolver la problemática
sino remediar las consecuencias. Otro de los problemas a los que se enfrenta es los intereses
de grupos que han presionado para seguir obteniendo los beneficios para su gremio.
El problema de la seguridad alimentaria, es considerado como un problema de seguridad
nacional, PROCAMPO no contribuyó a elevar la producción agrícola, no hubo mejoras en
la competitividad, y tampoco se disminuyó la pobreza.
Las importaciones de granos a lo largo de los 20 años de existencia del PROCAMPO se
duplicaron lo que nos lleva a concluir que en el sector agrícola no ocurrieron cambios para
dinamizar el sector, ni elevar la productividad.
Se requiere una visión sistémica de lo que es el sector agrícola, evitar los programas
aislados en las que no es posible medir el impacto, proponer programas complementarios
que tengan objetivos claros a mediano plazo, y que exista a posibilidad de verificarlos, pero
sobre todo que redunde en cambios sociales, económicos y que sean sustentables a largo
plazo
Los temas más importantes a nuestra consideración son los siguientes:
1. Sustentabilidad de la Agricultura.
El Gasto Público para desarrollo agrícola deberá considerar los aspectos climáticos
y cuidado del medio ambiente esto recae en:
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Problemas de erosión y sobre explotación de tierras cultivables.
Planeación de la producción agrícola con sistemas sustentables como el de
agricultura de conservación, uso eficiente de agua, con acceso a tecnología
de riego.
Programas que fomenten el arraigo en el campo.
Promover la consolidación de zonas autosustentables en materia de agro
alimentaria.
2. Acceso a tecnología, y adopción de sistemas modernos.
Acceso en tecnología adecuada a las necesidades de las zonas agrícolas.
Capacitación en sistemas de producción eficientes.
Capacitación para adopción de tecnologías.
Promover la competitividad
3. Desarrollo en capital humano
Se requiere llevar a cabo una revalorización del campesino.
Evitar programas que fomenten el clientelismo electoral.
Programas de capacitación que abarquen la producción, manejo post
cosecha, y comercialización.
Promover procesos auto-organizativos que les permitan a los productores del
campo enfrentar la problemática de producción, comercialización en
mejores condiciones, sobre todo a los pequeños productores.
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![Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero [1936] - John Maynard Keynes](https://static.fdocuments.ec/doc/165x107/55cf8e31550346703b8f865a/teoria-general-de-la-ocupacion-el-interes-y-el-dinero-1936-john-maynard.jpg)
