“SOLIDARIDAD”, PROGAMA DE TRANSFERENCIAS … · Gracias por sus oraciones de cada noche para...

UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL

“SOLIDARIDAD”, PROGAMA DE TRANSFERENCIAS

CONDICIONADAS PARA COMBATIR LA POBREZA EN REPÚBLICA DOMINICANA: ANÁLISIS A PARTIR DE

EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE

MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

GERARDO ANTONIO TORRES RODRIGUEZ

PROFESORA GUIA:

IRIS SALINAS VEGA

MIEMBROS DE LA COMISION:

FERNANDO MEDINA HERNANDEZ PABLO VILLATORO SAAVEDRA

SANTIAGO DE CHILE DICIEMBRE 2008

1

_________________ DEDICATORIA A República Dominicana, la tierra que me vio nacer, mi país, al que amo con la convicción de que es necesario entregarle el mejor de los esfuerzos y empeño absoluto, para contribuir a beneficiarlo con políticas públicas ejercidas con honestidad, con desinterés económico, con justicia social, con interés público, haciendo de él la Nación donde su gente pueda materializar los sueños de una vida digna, sobre todo aquellas personas a las cuales no se les ha dado la oportunidad de superar sus condiciones inaceptables de vida, los dominicanos y dominicanas pobres. Por ello, dedico este trabajo a demás, a todos aquellos que han entregado sus vidas, su sangre, junto con aquellos que luchan, incluso desde el anonimato, para que se materialicen los anhelos de un futuro cada vez más promisorio para el país y su gente, como los que albergó en su corazón quien es mi fuente inspiradora, el más ilustre de los dominicanos, “Juan Pablo Duarte”.

2

________________________ AGRADECIMIENTOS A Dios por condicionar el camino por donde transitarían mis oportunidades, sueños y deseos de superación. A mi esposa Liriana Quezada y mis hijos Gemerly, Bethsabé y Jorge Luis por creer en mí y apoyarme en esta causa aun ésta significara prescindir de mi presencia en el hogar. Gracias Liriana por tanto sacrificio, por cubrir mi ausencia, mis responsabilidades, por ser madre y padre a la vez, por vivir cada reto que tuve que superar lejos de mi casa, por apoyarme y ser mi mano derecha aun en la distancia Gracias, los amo. A mis padres, Juan Torres y Lidia Rodríguez por enseñarme a perseverar y asumir mis responsabilidades. Gracias por sus oraciones de cada noche para que el éxito estuviera en mis manos. Que Dios los bendiga, nunca los defraudaré. A la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI), por darme la oportunidad de poder desarrollar mis capacidades al otorgarme la beca que financió no solo el costo académico del Magíster, sino también de toda la estadía en Chile durante los 19 meses de actividad académica. Sin su aporte no fuera posible cerrar este tan importante capitulo de mi vida. Gracias. Al Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile y mis profesores por abrirme las puertas del conocimiento. Especiales agradecimientos para Valeria Sánchez, Maria Angélica Paves, Inés Navarro y Juan Angulo, por tanta colaboración y el solidario trato humano que siempre me brindaron. A mis profesores de comisión de Estudio de Caso, Iris Salinas, Fernando Medina y Pablo Villatoro por tanto apoyo y paciencia en ese importante proceso del Magíster. A todos mis compañeros y compañeras del MGPP generación 2008 por darme apoyo y brindarme la oportunidad de cultivar raíces de amistad y hermandad. Gracias muchachos.

3

RESUMEN

En las dos últimas décadas República Dominicana exhibe importantes tasas de crecimiento económico con altos niveles de pobreza y desigualdad, obligando al Estado Dominicano a producir cambios en su Política Social para enfrentar esta situación. La puesta en marcha del Programa de Transferencias Condicionadas SOLIDARIDAD forma parte de esos cambios, teniendo como objetivos básicos contribuir a reducir de la pobreza en el corto y largo plazo. Dada la relevante tarea asignada a SOLIDARIDAD, este Estudio de Caso describe este programa y analiza su sustentabilidad, poniendo en perspectiva la eficacia en sus objetivos básicos, a partir de su Marco Jurídico-Institucional y capacidad Financiera y/o Presupuestaria. Con este propósito el presente Estudio de Caso desarrolla la metodología de análisis comparativo mediante la observación de otras experiencias latinoamericanas en la ejecución de Programas de Transferencias Condicionadas (PTC): Familias en Acción de Colombia, Oportunidades de México, Red de Protección Social de Nicaragua y Tekoporâ de Paraguay. El análisis comparativo muestra fortalezas en SOLIDARIDAD para llegar a la población pobre, en apenas tres años atiende a la población indigente de República Dominicana, cerca de 1.5 millones de personas. Al mismo tiempo, revela que es el PTC con menos capacidad para reducir la pobreza de ingreso, limitando así la eficacia en su objetivo básico de corto plazo; considerando el bajo monto de las transferencias. La sustentabilidad de SOLIDARIDAD y otros programas puede verse amenazada por el Marco Jurídico-Institucional en el que se desarrollan, a pesar de que el mismo propicia el trabajo interinstitucional e intersectorial. Otras áreas, como el tamaño relativo del programa respecto al PIB y el Gasto Social, la baja inversión en capital humano y la tendencia de políticas sociales pro-cíclica en República Dominicana, también resultan aspectos relevantes en la materia analizada; los que eventualmente se pueden agravar por los efectos de la actual crisis financiera internacional. Se requieren entonces políticas públicas para fortalecer esas áreas institucionales, y así llegar a temas puntuales como elevar el monto de las transferencias, ofrecer a la familia una variedad más amplia de productos, incorporar un componente laboral, proteger el financiamiento del programa con presupuesto plurianual y el análisis de la incidencia que puedan tener sobre la sustentabilidad de SOLIDARIDAD, junto a otros aspectos distintos a los Jurídicos-Institucionales, como los capitales social y cultural. El esfuerzo y consenso político y social se hacen imprescindibles para aplicar estas recomendaciones.

4

ÍNDICE

RESUMEN 3

INTRODUCCIÓN 8

Preguntas que guían la investigación: 12

OBJETIVOS 13 Objetivo General 13 Objetivos Específicos 13

Metodología 14

Importancia de la Investigación 15

Estructura del Documento 16

MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL 19

Política Social en América Latina y El Caribe 19

Programa de Transferencias Condicionadas 23

SOLIDARIDAD: DESCRIBIENDO AL PROGRAMA DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS DE REPÚBLICA DOMINICANA 29

¿Que es SOLIDADRIAD? 29 Proceso de Formación. 29 Definición 31 Componentes 32 Objetivos 34 Principales Características 35

Estructura Jurídica y Organizacional 37 Marco Jurídico-Institucional 37 Estructura Organizacional 38 Vinculación Interinstitucional 41

Aspectos Técnicos y Financieros 45 Sistema de Focalización y Población Objetivo 45 Cobertura 51 Prestaciones y Beneficios 56 Financiamiento y Forma de Pago 58 Las Corresponsabilidades y su Monitoreo 62

Mecanismo de Egresos 69

5

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS: ANALISIS COMPARATIVO 72

CARACTERÍSTICAS INDIVIDUALES Y COMUNES 73

COBERTURA DE LOS PTCs 79

Marco Jurídico-Institucional 82

Financiamiento y/o Presupuesto Sustentable 89 Transferencias y Reducción de la Pobreza de Ingreso 90 Transferencias por Componentes 93 Fuentes de Financiamiento 97 La oferta, Variable Crucial para la Eficacia de los PTCs 101

MECANISMOS DE EGRESO 106

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA 113

Conclusiones 113

Recomendaciones de Políticas Pública 119

V- REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 124

ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS

Grafico i: República Dominicana: % Personas Pobres y en Extrema Pobreza, 2000-2007……..………………………………………… 10 Grafico ii: República Dominicana: IPC, Variación Porcentual a 12 meses (Base enero 1999=100)…………………………………..……12 Cuadro No. 1: Programas de Transferencias Condicionadas en América Latina y el Caribe..……………………..………………….27 Cuadro No. 2.1: Componentes del Programa SOLIDARIDA......................…………33 Esquema 2.1: Estructura Organizacional de SOLIDARIDA…………………………..40 Mapa 1: República Dominicana: Áreas Urbanas y Secciones Según Nivel de Prioridad, 2004………………………………………………..47 Cuadro 2.2: República Dominicana: Hogares y Personas Pobres e Indigentes por Región de Planificación 2002..…………………………48

6

Cuadro 2.3: SOLIDARIDAD: Cobertura De Hogares y Personas Por Región (junio-2008).......................................................................52 Grafico 2.1: SOLIDARIDAD: Avance Porcentual de la Cobertura, 2005-2008..…………………………………………………………………53 Grafico 2.2: SOLIDARIDAD: Tasa de Crecimiento Cobertura Hogares Pobres, 2005-2007. …………………………………………… 54 Cuadro 2.4: SOLIDARIDAD: Cobertura de Personas por Genero según Región, junio-2008…………………………………………………54 Cuadro 2.5: SOLIDARIDAD: Cobertura por Menores de Edad y Genero según Región, junio-2008……………………………………...55 Cuadro 2.6: SOLIDARIDAD: Beneficios Por Componente. ………………………….57 Grafico 2.3: República Dominicana: Transferencias de Subsidios por Programas Sociales, 200………………………………...61 Cuadro 2.7: SOLIDARIDAD: Corresponsabilidades…………………………………...63 Cuadro2.8: SOLIDARIDAD: Cumplimiento de Corresponsabilidades, Pagos y Penalidades……………………………………………………… 66 Cuadro 2.9: SOLIDARIDAD: Calendario Cumplimiento de las Corresponsabilidades………………………………………………………68 Cuadro 2.10: SOLIDARIDAD: Calendario de Verificación de las Corresponsabilidades……………………………………………………..68 Cuadro 3.1: América Latina y el caribe (5 países) Programas de Transferencias Condicionadas…………………………………………….75 Grafico 3.1: América Latina y el Caribe (4 países): PTCs, Tasa de Crecimiento de la Cobertura, 2000-2008……………………….80 Cuadro 3.2: América Latina y el caribe (5 países) Programa de Transferencias Condicionadas, Cobertura por Hogares y Personas Respecto a Población Total, Población Pobre y Población Indigente……………………………………………………… 81 Cuadro 3.3: América Latina y el caribe (5 países): Programa de Transferencias Condicionadas, Marco Jurídico-Institucional…………...85 Cuadro 3.4: América Latina y el caribe (5 países): Programa de Transferencias Condicionadas, Impacto de los Montos

7

de las Transferencias en Reducción de Brecha de Ingreso de Hogares Indigentes, Alrededor de 2005. ……………………………91 Cuadro 3.5: América Latina y el caribe (5 países): Programa de Transferencias Condicionadas, Monto de las Transferencias Mensuales y Fuente de Financiamiento………………..95 Cuadro 3.6: América Latina y el caribe (5 países): Proporción de Costos de Programas de Transferencias Condicionadas………..…...101 Grafico 3.2: América Latina y el Caribe (5 países): Participación del Gasto Público Social en Salud……………………………………... 103 Grafico 3.3: América Latina y el Caribe (5 países): Participación del Gasto Público Social en Educación………………………………... 104 Grafico 3.4: América Latina y el Caribe (21 países): Variación Anual del Gasto Social y el Producto Interno Bruto…………………… 105

8

INTRODUCCIÓN

República Dominicana ha experimentado modelos de desarrollo económico

similares a los de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Esto ha

implicado que también haya incursionado en el proceso evolutivo de la Política

Social exhibido en la Región para combatir la pobreza. Esta evolución permite

distinguir las políticas sectoriales tradicionales, de aquellas que centran su foco en

el desarrollo social y superación de la pobreza operando bajo la lógica de

programas y, más específicamente, de aquellas políticas que sostienen la bandera

de los Programas de Asistencia Social Focalizados.

En este contexto, a partir de 2004 el Estado Dominicano se enfrenta a la necesidad

de introducir cambios importantes en el diseño e implementación de su Política

Social. Es en ese proceso cuando surge en el 2005 el Programa de Transferencias

Condicionadas “SOLIDARIDAD”, el cual, como todos los Programas Sociales de

este tipo, está pensado para enfrentar el carácter multidimensional de la pobreza e

intrínsicamente, plantea dos objetivos básicos: 1) mejorar los niveles de ingresos y

con ello la calidad de vida en el corto plazo; y 2) invertir en el desarrollo y

acumulación de capital humano para contribuir a romper la reproducción

intergeneracional de la pobreza, lo que implica un objetivo de largo plazo.

Para entender a “SOLIDARIDAD” como elemento novedoso de la Política Social

Dominicana, es importante observar el contexto que permite identificar el escenario

propiciador de su diseño e implementación. Uno de los elementos relevantes de

dicho escenario es la deuda social acumulada que ha implicado insuficiencia

histórica en la provisión de servicios sociales básicos y que, por ejemplo, en

promedio, presenta a República Dominicana con un 34,6% de población pobre en

los últimos siete años (SEEPyD, 2007).

Más allá del contexto nacional y regional, la preocupación internacional por la

persistencia de la desigualdad y la pobreza a nivel global, plasmadas en la

Declaración del Milenio suscrita en Naciones Unidas en el año 2000, se tradujo en

el compromiso de 191 jefes de Estado y Gobierno para reducir a la mitad la

9

proporción de la población en situación de pobreza y hambre en sus respectivos

países, como una de las metas de desarrollo para el año 2015. Este acuerdo que

también fue suscrito por el Estado Dominicano, obliga a los firmantes a realizar los

mejores esfuerzos para avanzar en los siguientes objetivos: reducir la pobreza y el

hambre; lograr universalizar la educación primaria; promover la igualdad de género

y autonomía de la mujer; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna,

combatir el VIH/SIDA y otras enfermedades; Garantizar la sostenibilidad del medio

ambiente y fomentar la asociación mundial para el desarrollo. De los objetivos

propuestos, el más relevante y urgente es la reducción de la pobreza y el hambre.

Otros retos y desafíos ineludibles para el Gobierno Dominicano en su lucha contra

la pobreza también aparecen como elementos descriptivos del escenario

predecesor del diseño e implementación de “SOLIDARIDAD”. Por un lado, tiene la

responsabilidad de revertir los efectos de la crisis financiera de mayor envergadura

que ha tenido ese país, la crisis bancaria de 2003 y 20041, que agregó, a la ya

empobrecida Nación, 1.5 millones de nuevos pobres (Banco Mundial, 2007).

1 En gran medida esa crisis financiera tuvo su origen en reformas de la década anterior que permitieron la desrregularización y liberalización del sistema financiero. Esto a su vez condujo a una inadecuada supervisión de normas prudenciales que se tradujeron en desvalorización de las prácticas bancarias y en fraude, llevando a la quiebra a importantes bancos del sistema. El gobierno dominicano tuvo que ir al rescate del sistema, pero esa política degeneró en devaluación de la moneda, inflación de dos dígitos, incremento del déficit fiscal, aumento de la deuda (externa e interna) y único crecimiento negativo del PIB desde 1990 (Montas, 2007).

10

Grafico iRepública Dominicana: % Personas Pobres y en Extrema Pobreza

2000-2007

8,8 9,2 8,8 8,29,3

10,712,7 12,2

27,2 28,2 28,1 27,8 27,629,1

36,0

11,812,913,3

15,015,916,515,3

43,4

37,640,1

40,9

36,335,8

42,5

35,3

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

abr-0

0jul-

00oc

t-00

ene-0

1ab

r-01

jul-01

oct-0

1en

e-02

abr-0

2jul-

02oc

t-02en

e-03

abr-0

3jul-

03oc

t-03

ene-0

4ab

r-04

jul-04

oct-0

4

ene-0

5ab

r-05

jul-05

oct-0

5

ene-0

6ab

r-06

jul-06

oct-0

6en

e-07

abr-0

7

Fecha de la Encuesta

Po

rcen

taje

(%)

Pobreza Extrema Pbreza en General*

* Incluye pobreza extrema. Fuente: Elaboración propia según datos de la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo de la República Dominicana.

Para el año 2001 el 8.2% de la población dominicana era indigente, mientras que la

pobreza general2 alcanzaba el 27.8% de esa población (ver grafico i). Para el año

2003, la relación de población indigente y de pobreza general era de 12.2% y 36%

respectivamente; y el 2004, el 16.5% de la población dominicana se encontraba en

indigencia, mientras que el 43.4% representaba el total de la población pobre3,

observándose un incremento de un 100.01 % y un 56.12% respectivamente,

respecto de la población en pobreza extrema y el total de pobres del año 2001, es

decir, antes de la crisis económica.

Por otro lado, con SOLIDARIDAD existe la percepción de que el Estado Dominicano

debe enfrentar la persistente cultura de política clientelista4 y la predominancia de

Políticas Sociales de corte asistencialista que han resultado insuficientes para un

combate eficiente y eficaz contra la pobreza, y en consecuencia para el 2 Pobreza general y pobreza total tienen igual acepción e implica incluir en ella a la población indigente. 3 Secretaría de Estado de Economía Planificación y Desarrollo de la Republica Dominicana, Análisis del Desempeño Económico de la República Dominicana, Santo Domingo, 2007. 4En el Informe del PNUD “La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, 2003, República Dominicana encabeza la lista de los 18 países de AL en el tema de clientelismo, puesto que, en su mayoría, los encuestados manifestaron conocer personalmente uno o más casos de privilegios por ser simpatizantes del partido de gobierno.

11

cumplimiento de las Metas del Milenio. Bajo la lógica clientelar se forma una

estructura de incentivos que genera un equilibrio político-social, donde ninguno de

los actores involucrados (clase política y población pobre) tiene incentivos para

abandonar ese equilibrio. Así, la clase política está incentivada a repartir, mientras

que los pobres, que finalmente son parte importante del electorado, por sus

inaceptables condiciones de vida, están incentivados a recibir los repartos de la

clase política.

Si bien el escenario hasta aquí descrito indujo a que la Política Social Dominicana

incursione en la adopción de un Programa de Transferencias Condicionadas

(PTCs)5, también es un panorama que en sí mismo implica un importante reto para

“SOLIDARIDAD”.

Por otro lado, no obstante ese reto, República Dominicana no es un país productor

de petróleo y depende de la importación de importantes bienes alimentarios, por lo

que, con el actual panorama económico internacional, caracterizado por las

indetenibles alzas de los precios del crudo y la crisis mundial alimentária, la

economía dominicana es inevitablemente lesionada. Esto se ha traducido en

aumentos de precios internos que han degenerado en considerables niveles de

inflación, afectando de manera sensible a los sectores más pobres del país.

5 Es bueno destacar que aunque a lo largo del presente Estudio de Caso siempre se referirá a “Programa de Transferencias Condicionadas” (PTCs), en varios textos, de acuerdo al autor que se trate, es posible encontrar ligeras diferencias en cuanto a la denominación de estos programas. Así los podremos ver identificados como Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas; Programa de Trasferencias con Corresponsabilidad; Programas de Transferencias Condicionadas en Efectivo; ó, Programas de Trasferencias Condicionadas. Cualesquiera que sea la denominación tiene igual acepción, pues se corresponden con la misma conceptualización, propósito y objetivos básicos.

12

Grafico ii

República Dminicana: IPC, VARIACIÓN PORCENTUAL A 12 MESES

Serie Mensual 2007-2008(Base Enero 1999=100)

8,7

9,7 10,0

10,8

12,2

7,2

8,9 9,1

5,24,84,4

5,5

5,8

6,35,9

4,4

6,8

8,5

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

11,0

12,0

13,0

Ene-07

Feb-07

Mar-07

Abr-07

May-07

Jun-07

Jul-07 Ag-07 Sep-7 Oct-07

Nov-07

Dic-07 Ene-08

Feb-08

Mar-08

Abr-08

May-08

Jun-08

PERIODO

VA

RIA

CIÓ

N P

OR

CEN

TU

AL A

12

M

ES

ES

Fuente: Elaboración propia según datos del Banco Central de la República Dominicana. 2008.

Como se muestra en el grafico ii, la inflación por mes para junio de 2007 era de

5,9% pasando a 12,2% al mismo mes del 2008, esto significa un crecimiento de

106,78% en la variación porcentual de precios mensuales en sólo un año. Esta

situación, junto con la reciente crisis financiera internacional, puede introducir

dificultades a la marcha de SOLIDARIDAD y a la consecución de sus objetivos, así

como nuevos desafíos, en tanto se le observa como programa social destinado a

enfrentar la pobreza dominicana.

Preguntas que guían la investigación:

La ejecución del PTCs SOLIDARIDAD bajo el escenario contextualizado aquí

descrito mueve el interés para formular las siguientes inquietudes que guían el

presente Estudio de Caso:

¿Cómo opera SOLIDARIDAD? ¿Qué tan sustentable puede ser el Programa de

Trasferencias Condicionadas SOLIDARIDAD? Entonces ¿se muestra efectivo en su

objetivo básico de corto plazo? ¿Se vislumbra efectivo en su objetivo básico de

largo plazo?, por lo que, ¿Tiene áreas perfectibles? ¿Cómo mejorar esas áreas? Y

13

al respecto ¿Cómo se muestran estos tipos de programas sociales implementados

en otros países? ¿Qué es posible aprender de esas experiencias?

Con la presente investigación se pretende contribuir a dar respuestas a esas

interrogantes mediante un análisis descriptivo del Programa “SOLIDARIDAD”, así

como a través de la observación de experiencias latinoamericanas en la

implementación de ese tipo de Programa de Política Social.

OBJETIVOS

Para responder a las inquietudes anteriormente señaladas, en el presente Estudio

de Caso se han concebido los siguientes objetivos:

Objetivo General

Describir y analizar el Programa de Transferencias Condicionadas “SOLIDARIDAD”

que se ejecuta en República Dominicana a la luz de observaciones de experiencias

latinoamericanas en la implementación de ese tipo de Política Social.

Objetivos Específicos

1. Describir al Programa SOLIDARIDAD desde el punto de vista conceptual,

institucional, técnico y financiero.

2. Comparar y analizar a SOLIDARIDAD con experiencias de países

latinoamericanos donde se implementan este tipo de Programa de Política Social

desde una mirada al Marco Jurídico-Institucional bajo el cual opera y la capacidad

Financiera y/o Presupuestal.

3. Realizar recomendaciones de mejoras para el Programa SOLIDARIDAD a la luz

del análisis comparativo con experiencias latinoamericanas.

14

Metodología

Para alcanzar los objetivos planteados, el Estudio de Caso cuenta con un enfoque

descriptivo y analítico pues se describen y analizan distintas dimensiones del

Programa “SOLIDARIDAD” actualmente en curso y también se realiza una

observación y análisis de experiencias latinoamericanas en la implementación de

Programas de Transferencias Condicionadas, de tal modo que se puedan extraer, a

raíz de dicha observación, reflexiones y recomendaciones de mejoras en las áreas

perfectibles encontradas en “SOLIDARIDAD”.

En ese orden, el presente Estudio de Caso tiene como referente la experiencia de

implementación de PTCs de los siguientes países: México, Colombia, Nicaragua y

Paraguay. Se ha escogido el caso de México por tratarse de uno de los países

emblemáticos en la implementación de este tipo de Programa de Política Social. En

el caso de Colombia, Nicaragua y Paraguay porque son Estados Unitarios y con

similares niveles de pobreza a los de República Dominicana y por que además sus

PTCs se encuentran en distintas etapas de maduración.

Para llevar acabo la investigación bajo esta metodología, se hicieron revisiones y

análisis bibliográficos; se realizó una revisión y análisis de datos estadísticos, a fin

de obtener la información que contribuyera al logro de los objetivos planteados.

Por lo anterior, como fuente de investigación se utilizó información secundaria; lo

cual incluyó los antecedentes generales provenientes de: Decretos Presidenciales

de República Dominicana, la Declaración del Milenio de la ONU; Manuales

operativos del Programa SOLIDARIDAD; el Gabinete de Coordinación de la Política

Social de la Presidencia de la República Dominicana; la Secretaría de Estado de

Economía, Planificación y desarrollo de la República Dominicana; el Banco Central

de la República Dominicana; la Oficina Nacional de Estadísticas de la República

Dominicana; Informes de organismos Internacionales: Banco Mundial, CEPAL-ONU,

Banco Interamericano de Desarrollo, material de la web y otras fuentes necesaria

para cumplir los objetivos del estudio en cuestión.

15

De acuerdo con la metodología aquí empleada, se describe y analiza a

SOLIDARIDAD mediante la exposición de dimensiones tales como el Marco

Jurídico-Institucional y capacidad Financiera y/o Presupuestal. De igual modo se fijó

la atención en la magnitud de la cobertura, características comunes y mecanismos

de egreso en los respectivos Programas de Transferencias Condicionadas de los

países latinoamericanos que fueron observados.

En cuanto al Marco Jurídico-Institucional, se verificó: a) Norma jurídica del Estado

que formalizan el funcionamiento de los PTCs y b) Dependencia, esto es, en que

parte de la estructura Estatal se instalan los PTCs

En lo que respecta a la Capacidad Financiera y /o Presupuestal asociados a los

programa se estudiaron: a) El valor en US$ dólares de los montos de las

transferencias; b) El valor de las transferencias según componentes de los PTCs; c)

El tipo de financiamiento que lo sustentan; c)El Costo6 de los PTCs comparados

respecto al Producto Interno Bruto y los Gastos Públicos Sociales de Educación y

Salud se sus respectivos países; y d) La participación de esos Gastos Públicos

Sociales en la economía de los respectivos países observados.

Importancia de la Investigación

Cuatro son los factores que inciden en la adopción de este tema de investigación:

En primer lugar, conocer y dar a conocer el funcionamiento del principal programa

de reducción de la pobreza en República Dominicana, así como la implementación

de estrategias similares en América Latina que podría posibilitar la identificación de

buenas prácticas en otros países y con ello contribuir a su perfeccionamiento. En

segundo lugar, SOLIDARIDAD es un programa social que concita la atención y

debate de la opinión publica dominicana. En tercer lugar, los programas de

transferencias condicionadas son objeto de análisis en las principales reuniones,

6 En el presente Estudio de Caso el Costo de los Programas de Transferencias Condicionadas expresan la asignación presupuestaria total por año, lo que incluye gastos de operación y montos de las transferencias. Esto indica el tamaño del Programa Social en la estructura de costos del Estado que se trate.

16

seminarios y talleres, regionales sobre políticas sociales en América Latina y el

Caribe. En cuarto lugar y no menos importante, de la literatura revisada que versan

sobre Programas de Transferencias Condicionadas, si bien se han encontrado

importantes aspectos descriptivos del Programa SOLIDARIDAD, aún no se

expresan o plantean explícitamente inquietudes respecto de las mejoras a

implementar mediante recomendaciones de política pública para dicho Programa.

Por lo anterior, esto hace del presente Estudio de Caso una incursión inédita al

análisis de SOLIDARIDAD como Programa Social de lucha contra la pobreza de

República Dominicana.

Estructura del Documento

La estructura del Estudio de Caso aquí presentado se organiza en torno a 4

capítulos. El primero corresponde al marco teórico y conceptual, mediante el cual se

ilustrará acerca del acervo teórica y conceptual que sirve de base a los cambios

graduales, en el tiempo, de la Política Social de la mayoría de los países de

América Latina y el Caribe (ALC) y, como consecuencia, de la implementación de

los Programas de Transferencias Condicionadas (PTCs) en la Región. De igual

modo se exponen los argumentos que dan forma al concepto de PTCs. Con ello se

pretende que el lector tenga una mejor comprensión teórica y conceptual de los

fundamentos que sustentan el diseño y ejecución de los Programas de

Transferencias Condicionadas en ALC y su adopción como componente de la

Política Social implementada en la década del dos mil en República Dominicana.

Posteriormente se realiza una descripción del Programa de Transferencias

Condicionadas “SOLIDARIDAD” de República Dominicana. Esta parte del

documento corresponde al segundo capítulo. En el mismo observa su proceso de

formación, sus principales características, sus objetivos, así como las prestaciones

y beneficios que ofrece y las corresponsabilidades que exige a los beneficiarios. De

igual modo se revisa su estructura organizacional y jurídica. Se pone énfasis en la

descripción de importantes aspectos técnicos y financieros que implican el diseño e

implementación del Programa. En ese sentido se verifica su sistema de focalización

17

y criterios de selección de la población objetivo, la cobertura, la forma de pago, el

monitoreo de las corresponsabilidades y mecanismos de egreso.

Luego en el tercer capítulo se hace un análisis comparativo de SOLIDARIDAD con

las experiencias de Programas de Transferencias Condicionadas de Latinoamérica:

“Familias en Acción” de Colombia, “Oportunidades” de México, “Red de Protección

Social” de Nicaragua y “Tekoporâ” de Paraguay. El análisis comparativo gira en

torno a la sustentabilidad de estos programas sociales desde la perspectiva

Jurídico-Institucional y capacidad Financiera y/o Presupuestal.

En el cuarto capítulo se hacen reflexiones en torno a lo observado en el Programa

SOLIDARIDAD y en las experiencias de los Programas de Transferencias

Condicionadas anteriormente señalados. En función de estas reflexiones, se

concluye este capítulo con recomendaciones de políticas públicas que pretenden

contribuir a mejorar la marcha del Programa SOLIDARIDAD en su esfuerzo por

combatir los niveles de pobreza y pobreza extrema de República Dominicana.

18

CAPÍTULO I

MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL

19

MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL

Los Programas de Transferencias Condicionadas (PTCs) son programas de

protección social, concebidos como componentes de la Política Social que en la

actualidad llevan acabo varios países de América Latina y el Caribe (ALC). Para una

mejor comprensión teórica y conceptual de los fundamentos que sustentan el diseño

e implementación de los PTCs, es necesario abordar el proceso gradual de cambios

producidos en los criterios de diseño e implantación de las Políticas Sociales para

contrarrestar la pobreza en ALC. Esto llevará a una mejor comprensión de la Política

Social implementada en República Dominicana en los últimos años, así como de la

inclusión del PTCs “SOLIDARIDAD” como parte de esa Política.

Política Social en América Latina y El Caribe

Existe consenso entre entendidos en la materia de que, la forma más genérica y

tradicional de concebir a la Política Social (PS), es definiéndola como aquella parte

de la política pública general que tiene como objetivo especifico la promoción del

bienestar económico y social de la población. Además, coinciden en que

históricamente, la PS ha nacido con el Estado Moderno y que luego se ha

identificado con las acciones, estructuras y procesos del Estado de Bienestar

(Herrera y Castón, 2003). De igual modo, en recientes literaturas, algunos autores

definen a la Política Social como la acción del Estado para garantizar la cohesión

social, el bienestar y la protección social (Serrano y Fernández, 2005).

La Política Social es considerada un objeto de estudio de las Ciencias Sociales que

por naturaleza implica el análisis de una diversidad de temas que, a su vez, son

cambiantes en tiempo y espacios. En ese orden, ésta también se considera como un

conjunto de prácticas y acciones sociales que tienen que ver con el “bienestar” de

las personas. Por lo que, más que una disciplina independiente, se trata de un

campo de estudio especifico “el bienestar social”, del cual se desprende una

diversidad de definiciones y métodos, haciendo de la Política Social una cuestión

compleja como para definirla con precisión.

20

Al respecto, el análisis y diseño de la Política Social descansa entonces en los

métodos y teorías usados en sociología, historia, economía, derecho, ciencia

política, geografía, estadísticas, filosofía, psicología social, etc., reafirmando su

carácter multidisciplinario7. De igual modo, la Política Social explora el contexto

social, político, ideológico e institucional en el cual el bienestar es producido,

organizado y distribuido; asimismo toca aspectos de la política pública, de las

relaciones de mercado y todas aquellas que contribuyen a aumentar o disminuir el

“bienestar” de individuos o grupos.

Tomando en cuenta todos estos elementos que conducen a una descripción de lo

que se puede entender como Política Social, en América Latina y el Caribe la misma

ha transitado por un proceso gradual de cambios en el tiempo, una evolución que

resulta del rol que ha tenido el Estado, como uno de los ejes fundamentales de

gobernabilidad, en los distintos modelos de desarrollo observados en la Región, los

que a su vez se apoyan en la ideología política imperante.

En ALC suelen distinguirse tres grandes momentos de organización económica y

social: Crecimiento hacia afuera, crecimiento hacia adentro o de sustitución de

importaciones y una nueva fase de crecimiento apoyada en el mercado externo.

Bajo este escenario de de desarrollo en la Región, algunos autores (Rolando

Franco, 1996) identifican, al menos, dos importantes paradigmas de la Política

Social en ALC: uno que corresponde al modelo de sustitución de importaciones,

denominado “dominante” y otro que se ubica en la nueva fase de crecimiento,

llamado “emergente”.

En ese orden y siguiendo a Rolando Franco (1996), en el modelo de desarrollo de

sustitución de importaciones el rol del Estado era de tipo intervencionista, con un

papel activo en la sociedad. En este caso, con su paradigma (dominante) de Política

Social, el Estado asume la totalidad de las funciones de los programas sociales que

realiza. Así, actúa como diseñador, implementador, supervisor, y esporádicamente

evaluador. De este modo el enfoque de dicha política está en “los medios” para 7 En José Adelantado, 2000, El Marco de Análisis: Las relaciones complejas entre estructura social y política social, se ofrecen definiciones de Política Social desde distintas perspectivas, entre ellas la igualdad, necesidades sociales, derechos, justicia social y otras.

21

obtener generar bienestar en la sociedad, básicamente infraestructura social y gasto

corriente. En ese sentido el Estado centra su atención en grandes servicios públicos

como sanidad (o salud), pensiones (o previsión), educación, vivienda y servicios

sociales a gran escala. Ello da soporte al objetivo buscado por ese paradigma, “el

carácter universal de la Política Social”. Esto consiste en una oferta homogénea de

servicios sociales por parte del Estado, para enfrentar una demanda cada vez más

heterogénea de esos servicios por parte de la población.

En contraste, en la nueva fase de desarrollo (economía del mercado externo), el rol

del Estado ya no es intervencionista sino regulador, donde su participación en la

sociedad es menos activa que antes. Aquí, el paradigma emergente implica la

pluralidad de sectores para llevar a cabo la Política Social. El Estado, el sector

privado (comercial), Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), y la familia

(beneficiarios) asumen las funciones respectivas de los programas sociales. Hay una

preocupación de cómo la Política Social misma afecta la vida de las personas, en

virtud de que su enfoque se expresa en “los fines”, o sea, en el impacto de la

intervención sobre los beneficiarios. En ese sentido, el objetivo buscado en este

paradigma es la universalidad, pero de la satisfacción, es decir, tratar desigualmente

a los que son social y económicamente desiguales, poniendo énfasis en la inversión

en capital humano. Aquí, la atención primero al más necesitado es el criterio de

expansión de la Política Social y sus principales instrumentos son los sistemas de

focalización y mapa de la pobreza.

A este paradigma corresponde la caracterización de la reciente generación de

Política Social implementada en América Latina y el Caribe y por tanto a la corriente

de ejecutar Programas de Transferencias Condicionadas. Al respecto, como

supuesto básico de esta nueva generación de Política Social, la focalización

entonces se considera como una herramienta para el aumento de la eficacia del

gasto social, y no como la disminución de los gastos en programas sociales (Silva y

Silva, 2001, citado en Cohen y Franco, 2005). De ahí que los PTCs tienen en los

sistemas de focalización y mapa de pobreza una herramienta fundamental de la

estrategia de combate a la pobreza y la búsqueda del bienestar social. La mayoría

22

de estos Programas utilizan una focalización tanto geográfica como a nivel del

hogar, según datos y objetivos específicos propuestos8.

Por otra parte y coherentemente con lo anterior, al definir la nueva generación de

Política Social como gestión del Estado para garantizar el bienestar, la cohesión

social y la protección social, se ha observado que la misma actúa en tres niveles

complementarios: 1) las Políticas Sectoriales, 2) las Políticas de Desarrollo Social y

superación de la Pobreza que operan bajo la lógica de Programas y 3) lo Programas

de Asistencia Social Focalizados9. El primer nivel tiene que ver con la gran temática

del desarrollo del capital humano, la provisión de servicios básicos y la igualdad de

oportunidades. La Política Sectorial entonces cubre ámbitos de alto impacto e

interés en la vida de las personas, aborda temas de agenda nacional y alta

sensibilidad política.

En esa dirección, se sostiene que el segundo y tercer nivel complementario de la

Política Social deben entenderse en realidad como “programas sociales”. Siguiendo

a Serrano y Fernández (2005), un programa social es un conjunto planificado de

acciones humanas y recursos materiales que tienen el propósito de resolver algún

problema, de forma tal que el diseño de las intervenciones expresa una teoría

determinada sobre la realidad que se interviene. Así, considerando los criterios

generales definidos desde la política pública social, se determinan objetivos,

resultados previstos, recursos institucionales y financieros.

De esta forma, los “programas sociales” en que se traducen estas políticas abordan

temáticas diversas, relacionadas con distintas vulnerabilidades socioeconómicas,

socio territoriales, étnicas, de genero, etc. Algunos tienen carácter sectorial, por lo

que surgen desde los Ministerios, por ejemplo, de vivienda, educación o salud; sin

embargo, operan como programas focalizados con particulares diseños

metodológicos y organizacionales y en general, la forma en que operan no se

8 Rawlings y Rubio, Evolución del impacto de los programas de transferencias condicionadas en efectivo, México, 2003. 9 Para mas detalles véase a Claudia Serrano e Ignacia Fernández en “Estudio Comparativo, Descentralización de las Políticas y Programas de Reducción de la Pobreza en América Latina”, Banco Interamericano de Desarrollo, junio 2005.

23

asemeja a la práctica cotidiana de sus respectivos sectores, sino que cruzan la

gestión habitual con dinámicas más ágiles, focalizadas a determinados grupos de

personas, con objetivos más precisos y evaluables, con participación de actores

públicos y privados, así como con versatilidad en las metodologías. Por ejemplo, los

programas de “asistencia social focalizada están constituidos por la red de subsidio y

ayudas directas que se distribuyen a la población de acuerdo a criterios de

focalización socioeconómica, en forma individual y en “merito” de la condición de

pobreza y vulnerabilidad de los potenciales beneficiarios.

Ya sea con la denominación de paradigma emergente o nueva generación de la

Política Social, lo cierto es que se puede apreciar su evolución. Con ello, partir de la

década de los noventa y ya en los años del 2000, en América Latina y el Cribe se

instala una nueva agenda de “programas sociales” focalizados en pobreza bajo la

sombrilla del concepto de “protección social”10. Es justo en esa agenda y lógica de

programas sociales donde se ubican los Programas de Transferencias

Condicionadas que hoy día se observan en la Región, entre ellos, SOLIDARIDAD de


Programa de Transferencias Condicionadas

Los modelos de desarrollo por los que ha transitado América Latina y el Caribe, y la

evolución de la Política Social derivada de ellos, sirven de referente para que

podamos encontrar el punto de partida de la adopción de PTCs en la Región. En ese

sentido, una mirada retrospectiva nos ubica necesariamente en las crisis

económicas que golpearon a ALC en la década de los 80 y buena parte de la de los

90. Estas crisis repercutieron negativamente en la implementación del modelo

Tradicional (paradigma dominante) de la Política Social, dando lugar a políticas que

estuvieron orientadas, primero, a paliar los malos resultados de los programas de

10 El enfoque de “protección social” conceptualiza a los pobres como una población altamente vulnerable que no cuenta con sistemas de aseguramiento personal y familiar en la esfera del mercado, el empleo y el aseguramiento privado, ni siquiera en el ámbito informal, pues sus redes sociales sería débiles e ineficaces, así como tampoco en el ámbito de las políticas públicas que estarían llegando en forma deficiente e incompleta o mostrando incapacidad de ofrecer garantías mínimas de “protección”. Es bueno destacar que, en principio, el concepto de protección social fue acuñado por el Banco Mundial, auque luego el mismo se ha enriquecido como consecuencia de los debates que, sobre el diseño e implementación de Políticas Sociales, se han generado en la Región durante los últimos años.

24

ajustes instrumentados en la llamada “década perdida”, así como los efectos de la

crisis económica; y segundo, a una ampliación con objetivos de desarrollo de

capacidades y del capital humano de los más pobres. Estas políticas suelen

denominarse minimalistas-focalizadas, en tanto centra su acción en una población

objetivo específico11.

Las Primeras expresiones de estas políticas fueron los llamados “Fondos de

Emergencia Social” de mediados de los 80s que, posteriormente, fueron

renombrados “Fondos de Inversión Social. De igual modo, estas políticas tendentes

a contrarrestar la pobreza como consecuencia de la debacle económica de esos

años, se centraron en las redes de protección social.

Las redes o sistemas de protección social son “conjuntos de intervenciones

compensatorias que incrementan el ingreso y otros activos mediante transferencias

directas y focalizadas, y que están diseñados para sostener o aumentar el bienestar

de los grupos más pobres o vulnerables (Cohen y Franco, 2006). Estos sistemas

fueron pensados para intervenir ante problemas generados por desastres naturales

y aquellos creados por acciones humanas, como es el caso de la transición

económica resultante de los ajustes y reformas estructurales que tuvieron la

intensión de atenuar los efectos de la crisis de mediado de los ochenta y parte de los

noventa.

Al respecto, en la actualidad existe el consenso de que los Programas de

Transferencias Condicionadas deben ser interpretados como extensiones de las

señaladas políticas de protección social, con la diferencia de que con su evolución

se orienta a un enfoque cada vez más integral, donde para el logro de objetivos

planeados, en primer lugar, centra su atención en la búsqueda de soluciones

tendentes a enfrentar el carácter multidimensional de la pobreza y, en segundo

lugar, en la indispensable coordinación y articulación intersectorial (Estado, sector

privado, ONGs y familias beneficiarias). Al diferir de los mecanismos tradicionales de

Política Social para atender a los problemas de los grupos más pobres, los PTCs se

constituyen en experiencias innovadoras en la Región, convirtiéndose así en un 11 Pablo Villatoros, Las Transferencias Condicionadas en América Latina: Luces y Sombras, CEPAL, 2007

25

genuino producto latinoamericano para responder al reclamo social por mayor

equidad12.

A diferencia de la dificultad para definir a la Política Social, es posible encontrar

concepciones precisas y similares en torna a la definición de PTCs. A continuación

tres ejemplos de ellas:

» Son Parte de una nueva generación de Programas de Desarrollo que busca

promover la acumulación de capital humano en la juventud como forma de

romper los ciclos intergeneracionales de pobreza (Laura Rawlings y Gloria

Rubio, Evaluación de impacto de los Programas de transferencias

Condicionadas en Efectivo, 2003).

» Programas que condicionan las Transferencias Monetarias a la inversión en

Capital Humano por parte de sus beneficiarios y que se orientan al manejo, la

administración o gestión de riesgos sociales (Pablo Villatoro, Programas de

reducción de la pobreza en América Latina. Un análisis de cinco experiencias,

CEPAL, 2004).

» Programas que logran un doble efecto dentro de una estrategia sostenida de

superación de la pobreza: alivio inmediato, mejora del consumo alimenticio y

de bienes básicos; transformación estructural que modifica la principal causa

de la pobreza, la “falta de capital humano (Ernesto Cohen y Rolando Franco,

Transferencias con corresponsabilidad, una mirada latinoamericana, 2005).

Los PTCs implementados en ALC tienen bases conceptuales comunes (Pablo

Villatoros, 2007), entre los que se destacan: la búsqueda simultanea de eficiencia y

equidad, esto vinculado con paliativos en corto plazo a problemas de pobreza y al

desarrollo del capital humano; el énfasis en la corrección de fallas del mercado a

través de la creación de incentivos a la demanda; el empleo de un enfoque

12 Esto así porque los dos Programas de Transferencias Condicionadas pioneros en Latinoamérica y el Caribe -“Bolsa-Escola y Progresa (luego trasformado en Oportunidades)” de Brasil y México respectivamente-, no solo son catalogados como los mas exitosos y de mayor envergadura en el mundo, sino que surgen de iniciativas de políticos y académicos de los dos países más desiguales de la región Cohen y Franco (2006).

26

multidimensional y sinérgico que requiere de la coordinación de los actores

institucionales involucrados, expresado esto como una intervención sobre diferentes

aspectos del bienestar para la familia beneficiaria; la entrega de un rol central a

mujeres beneficiarias, en tanto se le empodera con la administración de la

transferencia; así como la relevancia en los sistemas de evaluación y monitoreo de

la gestión social, que alude al aprendizaje y la transparencia.

En todo caso, para enfrentar el carácter multidimensional de la pobreza, los

Programas de Transferencias Condicionadas contemplan dos objetivos básicos: 1)

mejora de los niveles de ingresos y con ello la calidad de vida de los beneficiarios, lo

que supone un impacto directo en la reducción de la pobreza y pobreza extrema.

Este objetivo indica un carácter de corto plazo; y 2) inversión en capital humano para

contribuir a romper la reproducción intergeneracional de la pobreza, que a su vez

responde a un objetivo de largo plazo.

Los primeros PTCs se implementaron en la década de los 90 en Honduras, Brasil y

México. Luego en países como, Nicaragua, Costa Rica, Uruguay, Jamaica, Chile, El

Salvador, entre otros y recientemente en República Dominicana. En la actualidad se

conoce la existencia de unos diecisiete Programas de Transferencias Condicionadas

en América Latina y el Caribe (ver cuadro No. 1). Todos ellos, con sus respectivos

matices, surgen en contextos de búsqueda de nuevas respuestas para trascender el

debate entre ideologías políticas; así como entre programas focalizados

compensatorios y con escasos recursos, creados como paliativos en la etapa de

ajuste estructural; y los programas universales que, siguiendo a Cohen y Franco

(2006), tuvieron efectos regresivos y dejaron sin cobertura a los grupos mas

vulnerables.

Se trata entonces de un tipo de “programa social” cuya esencia es la misma,

aunque, dado el contexto y naturaleza del país que lo aplique, pueda existir

diferencias básicamente en aspectos operativos. En ese sentido, a nuestro juicio, en

la observación y análisis de esas posibles diferencias podremos encontrar las

bondades y áreas perfectibles de estos programas, en este caso, en SOLIDARIDAD

de Republica Dominicana.

27

Q País Nombre del ProgramaAño de Inicio

Objetivo Población Meta

1Argentina Familias por la Inclusión

Social2004 Promover el desarrollo, la salud y la retención de niños en el sistema

educativo, así como evitar la exclusión social.Familias con hijos menores de 19 años y/o embarazadas pobres.

2Bolivia Bono Juancito Pinto 2006 Incentivar la ampliación de la matricula escolar y la permanencia en la

escuela entre el primero y el sexto grado básico.Familias con niños que cursan entre primero y sexto grado de la primaria en escuelas públicas

3 Brasil Bolsa Familia 2003 Reducir la pobreza y la desigualdad en el corto y largo plazo. Familias en estrema pobreza con ingreso per cápita inferior a US$28.

4 Chile Chile Solidario 2002 Otrogar apoyo integral a familias en condiciones de pobreza extrema. Familias en situación de pobreza extrema.

5 Colombia Familias en Acción 2001 Proteger y promover la formación de capital humano en niños. Familias pobres con niños entre 0 y 17 años

6Costa Rica Superémos 2000 Propiciar el acceso y permanencia en la escuela. Familias pobres con niños entre 7 y 18 años que asisten a

la escuela.

7Ecuador Bono de

DesarrolloHumano2001 Incrementar el capital humano en niños, persona de la tercera edad e

incapacitados de familias pobres.Familias en situación de pobreza extrema.

8El Salvador red Solidaria 2005 Contribuir a mitigar la Pobreza Extrema y el hambre. Familias en situación de pobreza extrema con niños

menores de 15 años o mujeres embarazadas.

9Honduras Programa de Asistencia

Familiar (PRAF)1990 Incrementar el capital humano en niños, discapacitados, embarazadas, y

adultos mayores de familias pobres.Familias pobres con niños discapacitados, embarazadas y adultos mayores.

10

Jamaicaª Programa de Avance Mediante la Salud y Educación (PATH)

2002 Incremento de los logros de educación y salud, reduccion del trabajo infantil y superación de la pobreza.

Familias pobres con niños entre 0 y 17 años, mujeres embarazadas o lactantes y adultos mayores y discapacitados.

11México Oportunidades 1997 Incrementar las capacidades de familias en situación de extrema

pobreza, a través del capital humao.Familias bajo la linea de pobreza.

12Nicaragua Red de Protección

Social2000 Incrementar el capital humano educacional, nutricional y de salud en

niños de familias pobres.Niños de 0 a 13 años (los mayores de 6 deben estar matriculados en la escuela.

13Panamá Red de Oportunidades 2006 Insertar a familias que se encuentran en sutuación de pobreza extrema

en la dinamica del desarrollo nacional.Familias en situación de pobreza extrema.

14Paraguay Tecoporâ 2005 Contribuir a la reducción de la pobreza extrema y aumentar el capital

humano y social mejorando las condiciones de vida.Familias en situación de pobreza extrema (población rural).

15Perú Juntos 2005 Promover el ejercio de los derechos fundamentales a trevés de la

articulación de la oferta de servicios en salud, educación y nutrición.Familias en situación de extrema pobreza y exclusión social.

16República Dominicanaªª

SOLIDARIDAD 2005 Reducir la pobreza extrema y el hambre promoviendo la ruptura del circulo intergeneracional que reproduce la pobreza.

Población en pobreza extrema y moderada.

17Uruguay Ingreso Ciudadano

(PANES)2005 Reducción de la Pobreza extrema y el hambre. Població en pobreza extrema.

ª Datos de CEPAL: La Protección Social de Cara al Futuro: Acceso fifnaciamiento y solidaridad, 2006.

ªª Datos del Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales de la República Dominicana.Fuente: Progreso en la Reducción de la Pobreza Extrema en América Latina: Dimensiones y políticas para el análisis de la primera meta del milenio, CEPAL, 2008.

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBECuadro No. 1

28

CAPÍTULO II

SOLIDARIDAD: Describiendo al Programa de Transferencias

Condicionadas de República Dominicana

29

SOLIDARIDAD: Describiendo al Programa de Transferencias Condicionadas de República Dominicana

En este capítulo se realiza una amplia descripción el Programa de Transferencias

Condicionadas SOLIDARIDAD de República Dominicana, con el objeto que pueda

aportar abundante información, tanto para el presente Estudio de Caso como para la

literatura relacionada, de tal modo que pueda resultar de utilidad a la hora de

analizar su desarrollo y poder compararlo con otros programas de ese tipo.

¿Que es SOLIDADRIAD?

Proceso de Formación.

La creación del Programa de Transferencias Condicionas SOLIDARIDAD resulta de

un importante giro en la visión de la Política Social de República Dominicana a raíz

del contexto económico, social y político existente en ese país, durante la primera

mitad de la década del 2000. El panorama de ese momento exigía del Estado

dominicano enfrentar retos y desafíos ineludibles para detener el avance de las

inaceptables condiciones de vida de la mayoría de los y las dominicanas, que se

reflejaban en los altos niveles de pobreza y pobreza extrema. Los principales retos

del Gobierno eran: 1) contribuir a saldar la deuda social acumulada; 2) revertir los

efectos de la crisis financiera y económica de 2003-2004; 3) combatir el clientelismo

político; y 4) el compromiso de Estado para el cumplimiento de las metas de los

objetivos de la Cumbre del Milenio, con énfasis en el que indica la obligatoriedad de

reducir los niveles de pobreza y hambre (GCPSRD, 2006)13.

Es en ese contexto donde se evidenciaba un panorama de relativa inestabilidad

economía y social, y donde el Gobierno dominicano puso en ejecución una

estrategia de Política Social, basada en el reconocimiento de que todos los

13 GCPSRD son las siglas del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales de República Dominicana, de donde se ha extraído la mayor parte de la información correspondiente a SOLIDARIDAD que se presenta en este Estudio de Caso. www.gbsocial.gov.do.

30

dominicanos y dominicanas son ciudadanos con pleno derecho a participar del

desarrollo del país, por lo que se le debería garantizar el acceso a la educación, la

salud y la alimentación. Bajo esa Política Social también se contemplaba reconocer

que el Estado debe generar condiciones para que todas las personas tengan acceso

a una vivienda y estén en capacidad de acceder al mercado laboral, de tal modo que

les garantice los ingresos autónomos que les permitan satisfacer sus necesidades

básicas.

De esa forma, a mediados de 2004 se crea el Programa “Comer es Primero”, así

como el instrumento que se encargaría de identificar y seleccionar a los beneficiarios

de dicho Programa. Este instrumento se denominó Sistema Único de Beneficiarios

(SIUBEN) revistiendo gran importancia, en virtud de que se establece como

mecanismo o Sistema de Focalización de la Política Social dominicana. El

levantamiento del SIUBEN tuvo como base el Mapa de la Pobreza elaborado por la

entonces Oficina Nacional de Planificación del otrora Secretariado Técnico de la

Presidencia14. Con la creación de este Sistema de Selección se estaría

contribuyendo a reducir la discrecionalidad e intermediación en la entrega de

subsidios y garantizaría una justa elección de beneficiario a partir de su condición de

pobreza. Con ese sistema se imposibilitaría la inclusión en el padrón a familias que

no llenen los requisitos de elegibilidad para ser identificados como beneficiarios del

Programa Social.

Una vez que fueron elegidos los hogares beneficiarios, surgió la necesidad de contar

con un medio seguro y transparente de pago o entrega de la transferencia. Se

piensa así en un mecanismo cuyo propósito central fuese contribuir a eliminar

prácticas de “clientelismo político” y que además, asegure una transferencia de

recursos conforme al calendario de entrega previamente planificado. De esa

necesidad surge entonces la “Tarjeta Solidaridad”15 como medio electrónico de

14 El Secretariado Técnico de la Presidencia de República Dominicana pasa a ser, desde el 2007, La secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo y la Oficina Nacional de Planificación, la Subsecretaría de Estado de Planificación y Desarrollo de dicha Secretaria de Estado. Por otra parte, para ver los detalles Técnicos del levantamiento del SIUBEN, remítase a Morillo P. A. (2005). 15 Es bueno señalar que auque en principio esa tarjeta de debito surge con el Programa SOLIDARIDAD, en la actualidad otras trasferencias de subsidios, correspondientes a otros programas sociales del Gobierno

31

pago y con ella, la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS). Esta entidad

pública se convertiría luego en la encargada de administrar todas las trasferencias

de la Política Social dominicana.

En base a este proceso y con el objeto de integrar iniciativas sociales y evitar

duplicidad de esfuerzos, en 2005 se realiza la fusión de dos Programas Sociales

orientados a fortalecer el capital humano de las familias pobres de República

Dominicana: “Comer es Primero” e “Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE), este

último en marcha desde 200116. La resultante de esa fusión fue la creación del

Programa de Transferencias Condicionadas SOLIDARIDAD.

Definición

SOLIDARIDAD es un programa de la Política Social del Gobierno Dominicano a

través del cual las familias pobres reciben trasferencias en efectivo a cambio de que

éstas cumplan con una serie de corresponsabilidades.

Como medio para implementar la estrategia de de salida de la pobreza,

SOLIDARIDAD apoya el mejoramiento inmediato del ingreso, así como la inversión

en capital humano para las familias en extrema pobreza de República Dominicana,

mediante el otorgamiento de Transferencias Condicionadas. A diferencia de otros

programas similares en la región, las familias beneficiarias no reciben cheques ni

papel moneda, sino que la transferencia de recursos se efectúa por medio de una

tarjeta de debito, a través de la cual se accede a una canasta de bienes específicos

en establecimientos comerciales específicos.

El Programa social integró inicialmente tres componentes que a su vez, forman parte

de la Red de Protección Social dominicana. Estos son: 1) Comer es Primero, 2)

Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE) y 3) Dominicanos y Dominicanas con

nombre y apellido.

dominicano, se realizan a través de ella en virtud de que la idea a futuro es manejar múltiples subsidios al mismo tiempo. 16 Para más detalles véase el Decreto presidencial No. 536-05 del 26 de septiembre de 2005. En todo caso estos temas serán ampliados más adelante en este mismo capítulo.

32

Componentes

Comer es Primero, el objetivo de este componente es complementar la alimentación

y consumo de nutrientes básicos de los hogares que se encuentran en condiciones

de pobreza extrema y moderada17. A través de este componente se otorga una

ayuda económica mensual a cada jefe o jefa del hogar beneficiario, para adquirir

alimentos seleccionados a de acuerdo a una canasta básica de consumo (ver

cuadro No. 2.1).

Los beneficiarios del componente Comer es Primero son los hogares en pobreza

extrema del territorio nacional y los hogares en pobreza moderada de 16 provincias

prioritarias y 10 barrios prioritarios del Distrito Nacional.

Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE), el objeto de este componente es contribuir

al aumento de la matriculación y la disminución de la deserción escolar en el nivel

básico. Mediante este componente también se otorga una ayuda económica

mensual a las familias beneficiarias con niños, niñas y adolescentes de edades

comprendidas entre 6 y 16 años, inscritos entre el primer y octavo grado de la

educación básica del sector público. Esta ayuda es destinada a la compra de útiles

escolares, libros, uniformes y medicinas.

17 En su fase inicial el Programa incluye los pobres moderados del Distrito Nacional, de la Provincia Santo Domingo y Santiago, de las Regiones Del Valle y Enriquillo; de las tres provincias más pobres de la región Noroeste (Monte Cristi, Santiago Rodríguez y Dajabón); de la provincia más pobre de la región Valdesia (Monte Plata) y de las tres provincias más pobres de la región Del Este (Hato Mayor, El Seibo y La Altagracia).

33

Cuadro No. 2.1

COMPONENTE OBJETIVO RECEPTORES

Comer es Primero

Asegurar un nivel mínimo de consumo de los bienes que componen la canasta básica alimentária de República Dominicana.

Familias beneficiarias con el Programa SOLIDARIDAD.

Incentivo a la Asistencia Escolar

Aumentar la matriculación escolar. Reducir la inasistencia y la deserción escolar las escuelas públicas

Familias beneficiarias del Programa con niños, niñas y adolescentes de 6 a 16 años de edad que asisten hasta el octavo (8vo) grado en las escuelas públicas.

Dominicanos y Dominicanas con Nombre y Apellido

Provisión de Actas de Nacimiento y Cedulas de Identidad y Electoral.l

Integrantes de hogares beneficiarios del Programa sin documentos de identidad.

COMPONENTES DEL PROGRAMA SOLIDARIDAD

Fuente: Elaboración del autor.

Los beneficiarios del componente ILAE son hogares que cumplen con las siguientes

condiciones:

ü Hogares con niños(as) de 6 a 16 años de edad;

ü Hogares con niños(as) de 6 a 16 años asistiendo a la escuela hasta 8vo

grado.

Los hogares con niños(as) de 6 a 16 años que aún no estén en la escuela no

recibirán los beneficios del ILAE por dichos(as) niños(as) hasta cumplir con los

requerimientos exigidos por las corresponsabilidades: matricularlos a la escuela y/o

adjuntar la documentación correspondiente. El Programa exige el ingreso de nuevos

niños y niñas en el componente ILAE, una vez que alcanzan la edad requerida para

entrar a la escuela.

Dominicanos y Dominicanas con Nombre y Apellido, este componente está

destinado a promover y facilitar el registro de los nacimientos y obtención de

documentos de identidad. El mismo implica coordinar, con las instituciones

responsables del registro civil y del otorgamiento de documentos de identidad, el

trámite preferencial y gratuito para los miembros indocumentado(a)s de las familias

beneficiarias con el Programa. Los documentos facilitados son Actas de Nacimiento

y Cédulas de Identidad y Electoral.

34

Las poblaciones beneficiarias de las intervenciones en educación, salud y

documentación son las siguientes:

◊ Niños y niñas de 0 a 5 años (Salud).

◊ Niños, niñas y adolescentes de 6 a 16 años (Educación).

◊ Población de 0 a 15 años sin Acta de Nacimiento (Documentación).

◊ Población de 16 y más años sin documentación (Cédula de Identidad y

Electoral o Acta de Nacimiento).

No obstante estos tres componentes, el Programa SOLIDRARIDAD ha sido

diseñado para que se le incorporen otros componentes adicionales, en caso que las

prioridades definidas por el Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales de la

República Dominicana así lo ameriten18. En ese orden es bueno destacar que al

2008 se han incorporado otros componentes como es el “programa de alfabetización

de adultos” y el de subsidio para la compra de gas licuado de petróleo, denominado

“Bonogas”, en virtud de que el país no es productor de petróleo ni de sus derivados y

sus alzas de precio internacional los hacen de difícil adquisición para los más

pobres. En el presente Estudio de Caso omitimos el análisis de los componentes

surgidos con posterioridad a los originalmente creados en el Programa.

Objetivos

Objetivo General

Como objetivo general el Programa SOLIDARIDAD se ha propuesto promover la

ruptura, a nivel familiar, de la transmisión intergeneracional de las causas que

generan o arraigan la pobreza, mejorando la inversión que las familias pobres

realizan en educación, salud y alimentación, potenciando la acumulación del capital

humano de la descendencia.

18 Esta disposición está contemplada en el Decreto Presidencial No. 536-05 de 2005 que crea el Programa SOLIDARIDA.

35

Objetivos Específicos

En tanto que como objetivos específicos se propone:

» Asegurar a las familias beneficiarias un nivel mínimo de consumo de los

bienes que componen la canasta básica alimentária.

» Aumentar la matriculación, reducir la inasistencia y la deserción escolar de

los(as) niños, niñas y adolescentes de 6 a 16 años de edad que asisten hasta el

octavo (8vo) grado en las escuelas públicas19.

» Contribuir con el aumento de los niveles de nutrición y con la disminución de

las enfermedades inmune-prevenibles de los niños y niñas de 0 a 5 años de las

familias pobres.

» Fomentar la responsabilidad y aumentar el conocimiento de las familias

pobres en relación con el cuidado de la salud y la nutrición, el manejo de los

alimentos y sobre los derechos y obligaciones ciudadanas.

» Promover el registro del nacimiento de los niños y niñas, así como la

identificación y documentación de los integrantes de hogares pobres que no poseen

cédula de identidad y electoral.

Principales Características

Como parte de la estrategia de reducción de la pobreza, en SOLIDARIDAD se

pueden observar importantes características que le hacen tener un sello propio y

diferenciarse de los otrora programas de la Política Social dominicana. La principal

de ellas es la consideración del Enfoque Multidimensional de la Pobreza, donde es

claro que con el Programa se reconoce que la condición de pobre no es sólo la

carencia de ingresos adecuados para suplir las necesidades básicas, sino que la

misma se manifiesta también en dimensiones como bajos niveles de escolaridad,

19 En República Dominicana el sistema de educación pública contempla niveles de primer hasta octavo grado para la educación primaria y luego de primero hasta cuarto grado para la educación secundaria (o bachillerato), es decir, un total de doce años de estudios entre primaria y secundaria.

36

altos niveles de desnutrición, alto índice de mortalidad infantil y materna entre otras

(GCPSRD, 2007). De este modo el programa está pensado para intervenir de

manera simultánea en educación, nutrición y salud, garantizando un alcance mayor

que cuando la intervención se realiza de forma separada en esas dimensiones.

Otra característica es que el Programa en si mismo constituye un Sistema Centrado

en la Familia. Esto porque a través de SOLIDARIDAD se fomentan la

responsabilidad de los jefes de familia, se fortalece la organización familiar, se

trasmite y fortalece el conocimiento sobre la prevención en la salud, la importancia

de la higiene, nutrición y educación. En ese sentido, cuando el Programa concibe a

las familias como sujetos activos y con derechos, se alude a acciones directa para

contrarrestar practicas clientelistas, característica de la relación que históricamente

desarrolló el Estado dominicano con la población.

Otra característica es la Asistencia y Seguimiento Grupal y Personalizado, en virtud

de que el programa se desarrolla en base a la interacción entre Enlaces

Comunitarios y las familias beneficiarias. De este modo, a través de reuniones

grupales y visitas individuales, se persigue orientar, facilitar y apoyar el desarrollo

humano.

En esa misma dirección y siguiendo a GCPSRD (2007), otra característica

observable en SOLIDARIDAD es la Promoción del Desarrollo y Participación

Comunitaria. Esto en virtud de que el acceso de las familias a los servicios se

combina con esfuerzos y mecanismos de integración cultural que promueven las

expresiones colectivas, las redes sociales y la experiencia comunitaria. Con esta

interacción comunitaria se entiende que el Programa contribuye al fomento de la

construcción de identidad y participación ciudadana.

La Promoción de la Posesión de Activos es otra característica importante del

programa. Esto porque con la posesión de un medio electrónico de pago,

personalizado e intransferible, que asegura una recepción mensual de recursos

económicos y cuyo mantenimiento se logra en función del cumplimiento de ciertas

37

responsabilidades, tiene connotaciones de activo o patrimonio familiar, que a su vez

contribuye a promover la revalorización de los individuos.

Por primera vez en República Dominicana se trabaja con una Política Social

enfocada en la atención sistemática y permanente de la pobreza bajo una dimensión

territorial (mapa de pobreza) con focalización individual. Todo lo anterior enmarca a

SOLIDARIDAD en una característica general, es un Programa Innovador en la

“Política Social Dominicana”.

Estructura Jurídica y Organizacional

Marco Jurídico-Institucional

El cambio en la estrategia de la Política Social de la Republica Dominicana implicó la

creación de “La Red de Protección Social del Gobierno” (Decreto No. 1554-04, de

fecha 13 de diciembre del 2004), cuya conducción está a cargo del Gabinete de

Coordinación de la Política Social (CGPS). A su vez, la CGPS es la instancia del

Poder Ejecutivo que coordina la formulación, ejecución y evaluación de las políticas

sociales vinculadas a las instituciones del sector social dominicano y que integran

dicho gabinete20. Esta Red se sustenta en tres figuras organizacionales claves para

el funcionamiento de los programas sociales prioritarios y aquellos cuya operación

responden a transferencias condicionadas. Estos son: a) el SIUBEN, b) la ADESS y

c) los Programas Sociales Sectoriales21.

Bajo este marco jurídico, el Programa de Transferencias Condicionadas

SOLIDARIDAD se crea mediante el Decreto Presidencial número 536-05, del

20 Para ver más detalles de la definición y función del GCPS y otros Gabinetes de Coordinación de Políticas, véase en www.presidencia.gob.do, el Decreto número 1082-04, del 3 de septiembre de 2004. Mediante ese Decreto se le asignó al Vice-Presidente de la Republica la función de Coordinador del gabinete en cuestión. 21 Mediante el Decreto No. 1073-04 del 31 de 2004 se declaró de alto nivel nacional el establecimiento del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), como encargado de identificar a las familias que serán elegidas para recibir los beneficios de los programas sociales y subsidios que se efectúen con recursos públicos. Luego en 2007, mediante Decreto No. 426-07 se crea al SIUBEN ya como Sistema y entidad del Gabinete de Coordinación de Política Social, adscrita al Poder Ejecutivo. Por otra parte, Mediante el Decreto No. 1560-04 de diciembre de 2004 Se crea la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS), adscrita al Poder Ejecutivo con autonomía técnica, administrativa y financiera, con el mandato de actuar como un organismo, unificador de los pagos de los subsidios sociales.

38

veintiséis (26) de septiembre de 2005. Jurídicamente es uno los programas que

conforman la Red de Protección Social de la Política Social de República

Dominicana. En virtud de que la marcha de esta Red está bajo la responsabilidad del

GCPS de la Presidencia, SOLIDARIDAD opera bajo la lógica de Programa Social

que depende directamente del Poder Ejecutivo y su estructura funcional está inserta,

como organismo ejecutor, dentro de la estructura organizacional de dicho Gabinete.

En ese orden, la coordinación, administración y ejecución del Programa está a cargo

de un Director General designado igualmente por Decreto Presidencial, a propuesta

del Coordinador del CGPS.

Dentro de las principales consideraciones expresadas en el referido Decreto para la

creación de SOLIDARIDAD se encuentra la prioridad del Estado Dominicano de

reorientar todas las acciones del sector social a fin de alcanzar los objetivos del

milenio a los que se había comprometido cumplir, especialmente los que tienen que

ver con la reducción de la pobreza extrema y el hambre, la reducción de la

mortalidad infantil y el logro de la enseñanza primaria universal.

De igual modo el Decreto considera que el principal objetivo de la política Social del

Gobierno Dominicano es promover la superación de la transmisión intergeneracional

de las causas que generan la pobreza como “objetivo de largo plazo”, así como

enfrentar el impacto de la crisis económica en la nutrición, la salud y educación en el

“corto plazo”.

De este modo se define a SOLIDARIDAD como medio para implementar, mediante

el otorgamiento de “transferencias condicionadas”, la estrategia de salida de la

pobreza, a través del apoyo al mejoramiento del ingreso y la inversión en capital

humano de las familias dominicanas en condición de pobreza extrema.

Estructura Organizacional

El programa SOLIDARIDAD se encuentra bajo la responsabilidad de la Coordinación

del Gabinete de Políticas Sociales. En su estructura operativa, el Programa cuenta

con una Dirección General que funciona a nivel central, teniendo a su cargo la

39

responsabilidad de los procesos que de manera desconcentrada se desarrollan

territorialmente.

La Dirección General es asistida por una estructura técnica operativa a nivel central,

que cuenta con siete Direcciones Técnicas, incluyendo el Sistema de Información de

Solidaridad. A nivel territorial contienen diez Gerencias Regionales, las cuales

integran un número determinado de supervisores generales, supervisores y enlaces

comunitarios, distribuidos en toda la geografía nacional de acuerdo a la cantidad de

familias beneficiarias. El organigrama que describe a SOLIDARIDAD en cuanto a su

estructura organizacional se presenta a continuación:

40

Coordinación del Gabinete de

Política Social

Dirección General

SEESESPASSIUBENADESS

Sistema de Información del

Programa (SIPS)Subdireccion

Dirección de Administración y

Finanzas

Dirección de Planificación y Seguimiento

Dirección de Vinculación

Interinstitucional

Dirección de Operaciones

Dirección de Comunicación y

Difusión

Dirección de Sistema de Información

Gerencia Regional del

Distrito Nacional

Gerencia Regional Sto. Dgo.

Gerencia Regional Valdesia

Gerencia Regional Del

Valle

Gerencia Regional Enriquillo

Gerencia Regional Del Este

Gerencia Regional

Cibao Central

Gerencia Regional

Cibao Norcentral

Gerencia Regional Nordeste

Gerencia Regional Noroeste

Atención a las familias

Captura de datos

Capacitación

Reproducción

Desarrollo

Tecnología de la

Información

Soporte a la Calidad

Prensa

Publicidad y promoción

Relaciones Publicas y Publicidad

Formulación

Seguimiento

Estadisticas

Contabilidad

Nominas

Recursos Humanos

Almacén y Suministro

Transpor-tacion

Compras

Esquema No. 2.1 Estructura Organizacional de SOLIDARIDA

Fuente: Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales de República Dominicana, www.gabsocial.gov.do

41

Vinculación Interinstitucional

Como se ha señalado, una de las características de los PTCs es que, como enfrenta

el carácter multidimensional de la pobreza, su funcionamiento implica una constante

coordinación interinstitucional. Así, la ejecución del Programa SOLIDARIDAD

conlleva a una importante interacción con diferentes entidades, incluso intersectorial,

para lograr los objetivos propuestos. De este modo y siguiendo al GCPSRD (2007),

el Programa Social desarrolla sus acciones en coordinación con las siguientes

instituciones del Estado:

Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales

El Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales supervisa y garantiza el marco

regulador que asegura la consistencia entre los objetivos sociales del Gobierno

Nacional y el desarrollo del Programa SOLIDARIDAD. Asimismo, es el encargado de

garantizar el levantamiento y la entrega de las bases de datos de los hogares

potenciales para los componentes del programa, apoyándose en el Sistema Único

de Beneficiarios (SIUBEN) como su instancia y mecanismo de focalización, a través

del cual se identifica, selecciona, prioriza y determina quienes son los beneficiarios

elegibles para el otorgamiento de las transferencias a cada uno de los componentes.

Administradora de Subsidios Sociales (ADESS)

La ADESS es la entidad responsable de administrar el sistema de pagos, de

elaborar mensualmente la nómina unificada de los beneficiarios, realizar la gestión

de los recursos y de las transferencias destinadas a acreditar los recursos en cada

cuenta de los beneficiarios, que funcionan a través de la “Tarjeta Solidaridad”.

Secretaría de Estado de Educación (SEE)

La SEE es la instancia responsable de la puesta en marcha y ejecución de los

procesos de verificación y control de corresponsabilidades del Componente

Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE). La SEE es la responsable del desarrollo

42

operativo del componente ILAE y debe crear las condiciones para su adecuado

desenvolvimiento. En el marco del Programa, la SEE tiene, entre otras, las

siguientes funciones:

ü En cada uno de los Centros Educativos donde asisten los beneficiarios del

Componente, verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades educativas

y certificarlas en el formulario correspondiente.

ü Ejecutar los procesos de captura de información de las corresponsabilidades

(inscripción y asistencia escolar), utilizando la estructura existente en la SEE,

e incorporarlos en un Sistema Informático.

ü Generar la lista de beneficiarios del componente ILAE, realizar el cálculo del

valor a pagar por familia y entregar a la Dirección Administrativa y Financiera

del Programa.

ü Planificar y ejecutar la capacitación al personal de la SEE vinculado al

componente ILAE. Divulgar los objetivos del componente y comprometer a

todas las instancias que tienen que ver con los procesos operativos

(Direcciones Regionales, Distritales, Escolares y Profesores), como forma de

garantizar una mejor ejecución del Componente.

ü Elaborar informes de seguimiento y evaluación del proceso operativo, en

coordinación con la Dirección de Planificación y Seguimiento del Programa

SOLIDARIDAD.

Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS)

La Secretaría de Estado de Salud Publica y Asistencia Social (SESPAS), es la

entidad responsable de proporcionar los servicios de salud a las familias

beneficiarias del Programa y colaborar en los procesos de verificación y control de

las corresponsabilidades del sector. En el marco del programa SOLIDARIDAD,

SESPAS tiene, entre otras, las siguientes funciones:

43

ü Designar un equipo de profesionales que a lo interno de la SESPAS coordine

y desarrolle, conjuntamente con el personal de SOLIDARIDAD, todas las actividades

relacionadas con el mismo.

ü Asignar la población beneficiaria al centro de salud de la zona, con la finalidad

de adscribirla al mismo, garantizando la oferta de servicios del Programa y

facilitando el seguimiento y control de la demanda de los mismos por parte de las

familias beneficiarias.

ü Colaborar en la capacitación del personal del Programa (Enlaces

Comunitarios y Supervisores), a fin de asegurar conocimientos básicos y relaciones

con los servicios de salud a nivel local, así como en los contenidos de salud materno

infantil, autocuidado de la salud, Atención Integrada de las Enfermedades

Prevalentes de la Infancia (AIEPI), uso y manejo de la Ficha Familiar y Cédula de

Salud del Niño.

ü En coordinación con la Dirección de Capacitación del Programa, capacitar al

personal médico y paramédico de las Unidades de Salud, que prestarán servicios a

las familias beneficiarias, sobre los objetivos y lineamientos del Programa, así como,

sobre los procesos operativos en que estarán envueltos.

ü Distribuir a cada miembro del hogar beneficiario, menor de 5 años, la Cédula

de Salud del Niño y completar la Ficha Familiar de Salud a todas las familias

beneficiarias.

ü En cada uno de los Centros de Salud asignados a los niños y niñas de 0 a 5

años, certificar el cumplimiento de las corresponsabilidades de salud, colocando el

sello que suministrará el Programa en el formulario correspondiente y permitir la

colocación de los buzones para el depósito de los formularios de cumplimiento de

compromisos.

ü Previa solicitud del Programa SOLIDARIDAD, agilizar la expedición de

constancias de nacimiento de los casos que se presenten con fines de obtención de

Actas de Nacimiento.

ü En cada centro de salud donde están asignados los beneficiarios, en

coordinación con el Programa, ofrecer a la madre información y orientación acerca

de la importancia de obtener la constancia de nacimiento y los pasos que tiene que

dar para la declaración de sus hijos e hijas.

44

Junta Central Electoral (JCE)

El programa SOLIDARIDAD ha firmado acuerdos con la JCE destinado a establecer

mecanismos para facilitar los trámites de registro, solicitud y obtención de

documentos de nacimiento y de cédula de identidad y electoral, así como a

desarrollar un sistema de información que permita verificar el inicio y seguimiento de

la gestión de documentos por parte de las familias beneficiarias comprometidas.

Estas últimas reciben la orientación y el apoyo del Enlace Comunitario para la

gestión de documentación. En ese sentido, para apoyar a los hogares beneficiarios a

que cumplan con las corresponsabilidades de documentación de sus familiares, la

JCE se compromete a:

◊ Crear facilidades para la emisión de los documentos: actas de nacimientos y

cédula de identidad y electoral y coordinar el trámite con el personal

designado por el Programa.

◊ Establecer los mecanismos (operativos) por un tiempo limitado para las

personas mayores de 16 años, con la participación de la sociedad civil.

Procuraduría General de la República y Suprema Corte de Justicia (SCJ)

◊ Mediante acuerdos con el Programa, se gestiona que la Procuraduría General

de la República ofrezca facilidades para agilizar el proceso investigativo de

los casos de declaraciones tardías de nacimientos de miembros de hogares

beneficiarios de Solidaridad.

◊ Mediante acuerdos con el Programa, se gestiona que la Suprema Corte de

Justicia cree, en forma transitoria, un tribunal especializado o el mecanismo

legal competente para evacuar las sentencias de ratificación de declaraciones

tardías de nacimiento de miembros de hogares beneficiarios de

SOLIDARIDAD.

Sociedad Civil

45

◊ Con las organizaciones comunitarias de base y otras entidades locales, el

Programa firma convenios para su participación en las actividades de

promoción, convocatorias, ordenamiento y apoyo logístico-operativo de los

distintos procesos que determinan la ejecución de SOLIDARIDAD, en el

ámbito de los barrios y parajes. También se establece su participación como

observadores y validadores de los procesos y su posible función como

receptores de novedades y reclamos.

◊ Comités de control social, conformados por representantes de las

organizaciones comunitarias de base y religiosas, incluyendo delegados de

las familias beneficiarias.

Aspectos Técnicos y Financieros

Sistema de Focalización y Población Objetivo

En el marco del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), en República Dominicana

se utiliza la metodología de focalización “Proxy Means Testing”. Esta metodología se

basa en un sistema de ponderadores a través de los cuales se obtienen Índice de

Calidad de Vida (ICV), que resume, en una escala cuantitativa, el grado de pobreza

de cada hogar, permitiendo obtener mediciones en espacios geográficos y grupos

sociales de interés para la Política Social Dominicana. En ese sentido, los hogares

en pobreza extrema se ubican en la categoría ICV-I y los hogares en pobreza

moderada en la categoría ICV-II. Mediante esa metodología se ha logrado tanto la

elaboración de mapas de pobreza, la identificación de las áreas geográficas

prioritarias, así como también la identificación y selección de las familias más pobres

beneficiarias de SOLIDARIDAD.

En ese orden, el sistema de focalización en el que se sustenta el Programa

SOLIDARIDAD contempla dos grandes etapas. En la primera, mediante la

realización de la focalización geográfica de la pobreza, se distingue de la población

total la población afectada o potencial, dando como resultado mapas de pobreza en

46

los que se identifican las localidades más pobres y las prioritarias para focalizar los

programas sociales. En la segunda etapa se identifica a la población objetivo, es

decir, las familias pobres con posibilidades reales de ser atendidas o que formarán

parte del Programa.

Así, los beneficiarios potenciales del programa SOLIDARIDAD son hogares

identificados y clasificados en pobreza extrema o moderada por el SIUBEN, siendo

este el criterio básico de elegibilidad. Con esto se asegura de que los beneficiarios

sean aquellas personas que tienen insuficiente capacidad para acceder a una

alimentación adecuada, presentando distintas necesidades básicas insatisfechas.

Focalización geográfica

En esta etapa son identificadas las localidades prioritarias por su condición de

pobreza. La identificación se realiza mediante el análisis del mapa de la pobreza, el

cual contiene estimaciones de pobreza en el ámbito de cada una de las

demarcaciones territoriales del país. Utilizando dicho mapa se define el nivel de

prioridad de las áreas geográficas: prioridad I, prioridad II y no prioritarias. Esto

mediante la consideración de tres indicadores básicos de pobreza:

◊ El porcentaje de hogares pobres.

◊ El número de hogares pobres.

◊ La densidad de la pobreza: hogares pobres por kilómetros cuadrados.

47

Fuente: Sistema de Información Geográfica de Pobreza de la República Dominicana, del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN).

Para el año 2005, como resultado de este proceso fueron identificadas 530

localidades en Prioridad I y 490 en Prioridad II, las cuales concentraban más del

95% del total de hogares pobres de todo el territorio nacional. En treinta de estas

localidades, incluyendo las principales ciudades del país, fueron definidas las áreas

en nivel de prioridad de los barrios y parajes. Estas áreas fueron las identificadas

como prioritarias para focalizar los subsidios gubernamentales otorgados en el

marco del Programa SOLIDARIDAD.

48

Cuadro No. 2.2

Absolto % Absolto % Absolto % Absolto % Absolto % Absolto %HOGARESDistrito Nacional 174.709 24,6 132.871 23,7 41.838 28,2 11.783 1,7 9.036 1,6 2.747 1,9Vladecia 123.921 52,7 51.207 43,7 72.714 61,8 26.444 11,3 7.886 6,7 18.558 15,8Este 119.585 50,7 71.271 41,7 48.314 74,6 24.394 10,3 9.021 5,3 15.373 23,7Nordeste 82.305 52,2 27.287 37,5 55.018 64,8 12.283 7,8 3.533 4,9 8.750 10,3Cibao Central 76.547 44 28.015 33,1 48.532 54,4 11.380 6,5 3.539 4,2 7.841 8,8Norcentral 128.147 33,9 54.463 24,5 73.684 47,4 17.813 4,7 4.901 2,2 12.912 8,3Noroeste 57.175 54,9 27.603 47,3 29.572 64,5 13.514 13 5.152 8,8 8.362 18,2Del Valle 82.213 68,5 31.758 54,9 50.455 81,3 34.093 28,4 10.081 17 24.012 38,7Enriquillo 53.003 67,4 31.415 60,4 21.588 81 19.604 24,9 9.470 18 10.134 38,0

TOTAL 897.605 40,9 455.890 32,6 TOTAL 558 171.308 7,8 62.619 4,5 108.689 13,7PERSONASDistrito Nacional 705.583 25,9 541.056 25,3 164.527 28,2 43.811 1,6 35.024 1,6 8.787 1,5Vladecia 505.807 53,7 214.676 45,4 291.131 62 97.895 10,4 31.750 6,7 66.145 14,1Este 454.308 51,8 288.138 44,2 166.170 73,4 78.760 9,0 33.967 5 44.793 19,8Nordeste 323.391 53,3 109.201 39,3 214.190 65,2 42.992 7,1 12.526 4,5 30.466 9,3Cibao Central 316.175 45 118.074 34,5 198.101 54,9 42.600 601 13.823 4 28.777 8,0Norcentral 498.200 34,5 215.692 25,6 282.508 47,1 61.235 4,2 17.529 2,1 43.706 7,3Noroeste 216.323 55,5 108.641 49 107.682 64 45.181 11,6 17.604 7,9 27.577 16,4Del Valle 353.969 69 140.803 56,3 213.166 81,2 142.434 27,8 43.646 17 98.788 37,7Enriquillo 233.574 68,3 143.086 62,3 90.488 80,6 82.363 24,1 41.878 18 40.485 36,1

TOTAL 3.607.330 42,2 1.879.367 34,6 1.727.963 55,5 637.271 7,5 247.747 4,6 389.524 12,5* Incluye la pobreza extrema.Fuente: Elaboración en base a datos del Informe "Focalizacion de la Pobreza en República Dominicana, 2005, de la Secretaría de Estado de Economía Planificación y Desarrollo de la República Dominicana.

Total Urbano RuralPOBREZA EN GENERAL* POBREZA EXTREMA

Total Urbano RuralREGIÓN

2002 (Cifras absolutas y porcentajes) Hogares y Personas Pobres e Indigentes por Región de Planificación -Áreas Geográficas-

República Dominicana

Focalización familiar

Como se ha indicado, la identificación y selección de las familias beneficiarias del

programa SOLIDARIDAD se completa mediante el SIUBEN. Bajo ese Sistema, las

informaciones se recogen mediante un proceso de levantamiento de campo con una

ficha de clasificación socioeconómica, aplicada a los hogares de las áreas

previamente identificadas en prioridad I y II. Con la implementación de

procedimientos estadísticos rigurosos se realiza la medición del Índice de Calidad de

Vida (ICV), se seleccionan los hogares en pobreza extrema y moderada y se

generan los datos para la ubicación por áreas geográfica e identificación individual

(hogares y personas) de los beneficiarios.

Siguiendo al GCPSRD (2007), para llevar acabo estos procesos, el SIUBEN ha sido

concebido con los más altos resguardos técnicos de seguridad, de tal modo que no

permite que la información pueda ser consultada por personas no autorizadas. Los

datos no pueden ser modificados, con lo cual se persigue garantizar resultados

transparentes. No obstante, no hay evidencias de que se hayan actualizado de

manera general datos de la focalización de la Pobreza luego de 2002.

49

La base de datos de hogares elegibles del SIUBEN está conformada por hogares

pobres, estando sujeta a modificaciones en función de los cambios en la dinámica

social, como por ejemplo la situación del empleo, y demográfica, principalmente por

la mortalidad (muerte del tarjeta-habiente) y la migración (cambio de domicilio).

Para mantener la eficiencia en el padrón de beneficiarios, se realizan actualizaciones

masivas periódicas que permiten la renovación total de la base de datos. El período

propuesto en el SIUBEN para las renovaciones es de tres años, lo cual significa que

en el año 2007/08 debe realizarse la primera renovación de la base de datos

mediante la realización de un censo por barrido.

Focalización familiar por demanda

La inclusión al Programa por demanda de las familias forma parte del proceso de

actualización dinámica de la base de datos de beneficiarios y tiene como propósito

completar el padrón de beneficiarios del SIUBEN mediante la incorporación de

familias no registradas en los levantamientos masivos realizados durante el censo

por barrido22.

La inclusión por demanda se efectúa en forma continua. En el proceso se completa

la ficha de clasificación socioeconómica a los hogares que no quedaron registrados

en el SIUBEN y que se consideran con el derecho, por su condición de pobreza. Por

ende, son atendidas dos tipos de demanda: i) colectivas, que corresponden a

barrios, parajes, sectores o polígonos censales no incluidos en el censo por barrido,

y ii) individuales, que corresponden a hogares individuales. En este último tipo de

demanda pueden entrar hogares pobres residentes en áreas no encuestadas en el

censo por barrido o que habiendo sido censados y no seleccionados se consideren

con derecho a ser beneficiarios de los subsidios del Programa SOLIDARIDAD.

22 El censo por barrido no incluye los hogares pobres residentes en áreas no prioritarias, así como los hogares residentes en áreas prioritarias pero que no pudo completárseles la entrevista, sea por estar ausente de la vivienda o por haberla rechazado. Por otro lado, otra causa de omisión de hogares pobres tiene que ver con limitaciones en los mapas cartográficos utilizados en el levantamiento de los datos.

50

El ingreso por demanda de hogares individuales se puede solicitar directamente a la

Dirección del SIUBEN. En el ámbito local, las Gerencias Regionales del SIUBEN

también reciben solicitudes de inclusión. Estas solicitudes también pueden ser

canalizadas a través de organizaciones comunitarias que trabajan en coordinación

con el SIUBEN. En cada caso, las solicitudes deben remitirse a la Dirección del

SIUBEN para su evaluación y procesamiento.

Aquí se advierte una distinción en el lenguaje respecto a la expresión por demanda,

en virtud de que ella no remite a mecanismos de auto focalización per se, sino a la

demanda de inclusión de familias que se sintieron excluidas durante el proceso de

selección de potenciales hogares beneficiarios.

Validación de datos e identificación de beneficiarios de los componentes

La Unidad Ejecutora del SIUBEN, suministra al Programa SOLIDARIDAD la lista de

jefes de familias consideradas elegibles, de cada uno de los componentes. La base

de datos se entrega en forma oficial, indicando el número de familias elegibles

reportadas para cada componente.

La información suministrada por el SIUBEN contiene datos básicos de los hogares

beneficiarios que posteriormente son confirmados y complementados mediante un

proceso de validación. Los datos reportados por el SIUBEN son: i) localización

geográfica de la vivienda, ii) identificación de la vivienda y del hogar, iii) composición

y características de los miembros, iv) nombres y apellidos, v) parentesco, vi) edad,

vii) miembros con acta de nacimiento, viii) número de identificación del Jefe de

Hogar, ix) identificación de los miembros de la familia en escuelas públicas o

privadas, y x) grado escolar de los miembros de la familia.

Una vez remitida esta base de datos por el SIUBEN, el programa SOLIDARIDAD

carga la homologa en su Sistema de Información (SIS) y conforma la lista de

hogares elegibles, luego procede a realizar el levantamiento de datos para la

inscripción de las familias beneficiarias. El objetivo del proceso de inscripción es

confirmar la información reportada por el SIUBEN, complementándola con

51

informaciones adicionales de interés para los componentes: (1) Número de

identificación del Jefe de Hogar, (2) Fechas de nacimiento de los miembros del

hogar (3) confirmar con documentación la composición y características de los

miembros, (4) identificación de los centros educativos por miembro, (5) grado escolar

por miembro, (6) firma del convenio con el Jefe de Hogar y la Madre del Hogar.

Con el proceso de inscripción se complementa la base de datos de elegibles del

Programa y se definen los hogares beneficiarios para cada uno sus Componentes.

Cobertura

De acuerdo con el mecanismo de focalización del SUBEN, las potenciales familias

beneficiarias de SOLIDARIDAD se encuentran diseminadas en toda la geografía

nacional. Entonces, para un mejor manejo de la cobertura del Programa, la totalidad

de las provincias del país se ha agrupado en diez (10) Regiones: Enriquillo, Del

Valle, Valdesia, Este, Central, Nordeste, Norcentral, Noroeste, Distrito Nacional y

Santo Domingo.

En la fase inicial del Programa, los hogares elegibles para ser beneficiarios fueron

conformados por las familias en pobreza extrema de todo el territorio nacional cuyos

datos fueron validados y las familias en pobreza moderada de 17 provincias

priorizadas geográficamente. En estas provincias están incluidas todas las

provincias de las dos Regiones con mayores porcentajes de hogares pobres del

país: Del Valle, con sus provincias Azua, San Juan y Elías Piña y la Región

Enriquillo que integra a las provincias Barahona, Bahoruco, Independencia y

Pedernales; Monte Cristi, Santiago Rodríguez y Dajabón que conforman las tres

provincias más pobres de la Región Noroeste; Monte Plata, la provincia más pobre

de la región Valdesia; las tres provincias más pobres de la región del Este: Hato

Mayor, El Seibo y La Altagracia; y las provincias con el mayor número de hogares

pobres del país: Santo Domingo, Santiago y el Distrito Nacional. Sin embargo, para

el 2008 el Programa SOLIDARIDAD ya tenía presencia en las diez Regiones.

52

Cuadro No. 2.3

REGIÓN HOGARES CUBIERTOS

HOGARES ENCABEZADOS POR MUJERES

HOGARES ENCABEZADOS POR HOMBRES

TOTAL PERSONAS CUBIERTAS

ENRIQUILLO 36.004 19.491 16.513 120.956EL VALLE 44.172 22.801 21.371 158.345VALDESIA 48.149 31.249 16.900 164.790ESTE 39.221 25.104 14.117 145.108CENTRAL 37.650 24.749 12.901 116.978NORDESTE 50.537 31.098 19.439 171.090NORCENTRAL 43.333 28.413 14.920 153.227NOROESTE 29.441 17.604 11.837 101.466DISTRITRO NACIONAL 30.974 22.734 8.240 111.561SANTO DOMINGO 50.215 37.884 12.331 192.747TOTAL 409.696 261.127 148.569 1.436.268Fuente: Elaboración del autor con datos del Gabinete de Coordinación de la Política Social de República Dominicana.

SOLIDARIDAD: COBERTURA DE HOGARES Y PERSONAS POR REGIÓN (junio-2008)

En Septiembre del 2005 el programa SOLIDARIDAD alcanzó una cobertura de

171,042 beneficiarios activos y se esperaba alcanzar una cifra de 200,000 a finales

del 2006, cubriendo la mayoría de las familias elegibles cuyos jefes o jefas de hogar

poseen documentación validada. Las nuevas familias beneficiarias que se incluyeron

en el Programa a partir del 2006 estuvieron conformadas por tres categorías:

o Beneficiarios potenciales carentes de documentación durante el censo por

barrido, que obtengan sus documentos de identidad en el marco del

componente Dominicanas y Dominicanos con Nombre y Apellido. El proceso

de ingreso se realizó dando prioridad a los hogares que se encontraban en

pobreza extrema.

o Hogares pobres que cumplieron con los criterios de elegibilidad, identificados

mediante el proceso de ingreso por demanda.

o Hogares que ingresaron como parte del grupo de tratamientos para la

evaluación de impacto.

Ya para diciembre de 2006 SOLIDARIDAD beneficiaba a 216,856 familias, a

diciembre de 2007, los hogares cubiertos por el Programa sumaban 307,348,

mientras que para el primer trimestre de 2008, 409,696 familias poseían la “Tarjeta

53

Solidaridad”. Para el 2009, el Programa se ha fijado la meta de cubrir a 600, 000

familias pobres.

Grafico No. 2.1

SOLIDARIDAD: Avance Porcentual de la Cobertura 2005-2008

28,51 32,7036,14

51,22

68,28

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

sep-05 dic-05 dic-06 dic-07 mar-08

Po

rcen

taje

de

Co

ber

tura

% Cobertura Respecto a Meta para el 2009

Fuente: Elaboración del autor con datos del Gabinete de Coordinación de la Política Social de República Dominicana.

De este modo, en septiembre de 2005 el avance en la cobertura de SOLIDARIDAD,

respecto a su meta de 2009, era de 28.5%, mientras que para finales de 2006 ya era

del 36% (ver grafico No. 2.1). Asimismo, para diciembre de 2007 el Programa cubría

más del 51% de las familias propuestas como beneficiarias, en tanto que para el

primer trimestre de 2008 el avance de la cobertura hacia dicha meta ascendía al

62,28%. Esto muestra que el comportamiento de la cobertura de SOLIDARIDAD ha

transitado sobre una tasa de crecimiento creciente en el tiempo.

54

Cuadro No. 2.2

SOLIDARIDAD: Tasa de Crecimiento Cobertura Hogares Pobres, 2005-2007

10,51

0,00

14,72

41,73 33,30

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

40,00

45,00

sep-05 dic-05 dic-06 dic-07 mar-08

Por

cent

ajes

Variación Porcentual de la Cobertura

Fuente: Elaboración del autor con datos del Gabinete de Coordinación de la Política Social de República Dominicana.

Al respecto, como se muestra en grafico No. 2.2, la variación porcentual de la

cobertura del Programa fue de 14,7% en el periodo comprendido entre septiembre y

diciembre de 2005. De diciembre de 2005 a diciembre de 2006 el crecimiento de la

cobertura ascendió a más del 10,5%, unos cuatro puntos porcentuales menos que el

periodo anteriormente señalado.

En tanto que, de diciembre de

2006 a diciembre de 2007 la

cobertura obtuvo una tasa de

crecimiento de 41,73%,

manteniendo un ritmo de

ascendente, la variación

porcentual de dicha cobertura fue

de 33,3% para el periodo de

diciembre 2007 a marzo 2008.

En ese sentido, a junio del 2008 SOLIDARIDAD beneficiaba a cerca de 1.5 millones

de personas diseminadas en las diez Regiones de control. Como se muestra en el

cuadro No. 2.4, del total de beneficiarios, 737.609 eran mujeres, para representar el

Cuadro No. 2.4

REGIÓN TOTAL PERSONAS CUBIERTAS

POBLACIÓN FEMENIINA CUBIERTA

POBLACIÓN MASCULINA CUBIERTA

ENRIQUILLO 120.956 61.817 59.139EL VALLE 158.345 77.124 81.221VALDESIA 164.790 84.116 80.674ESTE 145.108 75.910 69.198CENTRAL 116.978 60.425 56.553NORDESTE 171.090 85.806 85.284NORCENTRAL 153.227 79.192 74.035NOROESTE 101.466 51.646 49.820DISTRITRO NACIONAL 111.561 60.393 51.168SANTO DOMINGO 192.747 101.180 91.567TOTAL 1.436.268 737.609 698.659

SOLIDARIDAD: Cobertura de Personas por Genero según Región, junio-2008

Fuente: Elaboración del grupo con datos del Gabinete de Coordinación de la Política Social de República Dominicana.

55

51,36%, mientras que la población masculina representaba un 48,64% del total de

personas beneficiarias, con 698.659 hombres atendidos. Este dato reviste gran

importancia, en virtud de que a tres años de ejecución, SOLIDARIDAD ya atiende a

una cantidad de personas similar a la que la crisis financiera de 2003-2004 de ese

país convirtió en nuevos pobres.

De igual modo, a junio de 2008 del total de las personas beneficiarias por el

Programa, 538.963 eran menores de edad, con edades entre 0 y 16 años. Estas

personas representan básicamente la población atendida por el componente ILAE

del Programa (ver cuadro No. 2.5). De estos menores de edad beneficiados,

111.847 correspondían a niño(a)s entre 0 y 5 años de edad, mientras que los

menores atendidos, entre 6 y 16 años de edad, sumaban 427,116. Al respecto, el

51,01% de beneficiarios entre 6 y 16 años de edad representaban al género

masculino, mientras que el 48,99% al femenino. Asimismo, del total de menores

atendidos entre 0 y 5 años de edad, el 49,44% eran niñas, mientras que los niños

representaban el 50,56% de ese total.

Cuadro No. 2.5

REGIÓN

BENEFICIARIOS ENTRE O Y 16

AÑOS DE EDAD

BENEFICIARIOS ENTRE 6 Y 16

AÑOS DE EDAD


AÑOS DE EDAD (M)


AÑOS DE EDAD (F)


AÑOS DE EDAD


AÑOS DE EDAD (M)


AÑOS DE EDAD (F)

ENRIQUILLO 47.421 37.088 18.850 18.238 10.333 5.177 5.156EL VALLE 57.222 47.335 24.526 22.809 9.887 5.065 4.822VALDESIA 64.024 49.695 25.404 24.291 14.329 7.293 7.036ESTE 57.049 44.930 22.819 22.111 12.119 6.235 5.884CENTRAL 42.062 33.817 17.233 16.584 8.245 4.132 4.113NORDESTE 59.055 47.229 24.177 23.052 11.826 6.051 5.775NORCENTRAL 52.559 41.886 21.165 20.721 10.673 5.329 5.344NOROESTE 37.447 29.832 15.180 14.652 7.615 3.821 3.794DISTRITRO NACIONAL 46.118 34.932 17.627 17.305 11.186 5.633 5.553SANTO DOMINGO 76.006 60.372 30.896 29.476 15.634 7.809 7.825TOTAL 538.963 427.116 217.877 209.239 111.847 56.545 55.302Fuente: Elaboración del autor con datos del Gabinete de Coordinación de la Política Social de República Dominicana

SOLIDARIDAD: Cobertura por Menores de Edad y Genero según Región, junio-2008

Todas las personas cubiertas por el programa resultan de un proceso previo de

inscripción, mediante el cual se corroboran los datos del Jefe de Familia y

composición familiar, a su vez, previamente identificados como elegibles por el

SIUBEN. En esa fase, la ejecución del Programa implica explicar y orientar al

beneficiario potencial respecto de los alcances y funcionamiento de SOLIDARIDAD,

56

así como las obligaciones que deberán asumir, de acuerdo a su estructura familiar,

para quedar inscrito como beneficiario.

Prestaciones y Beneficios

Los beneficios del Programa SOLIDARIDAD se distribuyen a la población objetivo en

función de los bienes y servicios que ofrece cada componente que lo integran. De

ese modo, a través de la “tarjeta de débito Solidaridad” se entregan los beneficios de

los componentes “Comer es Primero y del ILAE”, al jefe o jefa de la familia

beneficiaria. En tanto que, mediante la coordinación con entidades de registro Civil,

el poder judicial y el ministerio público, las familias inscritas en el Programa, reciben

los beneficios del componente “Dominicanos y Dominicanas con Nombre y Apellido”.

Al respecto, con el componente “comer es primero” las familias beneficiarias del

Programa reciben una transferencia de RD$550.0 mensuales, con la que tienen

acceso a una canasta de bienes alimenticios (ver cuadro No. 2.6). Esa canasta está

disponible en centros comerciales23 de la localidad donde residen dichas familias, a

cambio de cumplir con una serie de corresponsabilidades orientadas al cuidado de la

nutrición y la salud de los miembros del hogar. Esos centros comerciales son

adheridos al sistema de afiliación de SOLIDARIDAD mediante contratos y convenios

y, mediante Decreto Presidencial (No. 1560—04), la ADESS es responsable de

revisar, homologar y llevar acabo un registro de dichos contratos y convenio, así

como de velar por en cumplimiento de sus responsabilidades como detallistas de los

bienes que integran la canasta alimenticia en cuestión.

23 En República Dominicana estos centros comerciales son conocidos popularmente con el nombre de “Colmados”, en otros países se le denomina “bodegas y/o tiendas”. Los colmados son la vía para acceder a la canasta alimenticia del componente “comer es primero”, mientras que farmacias, tiendas y papelerías, para acceder a la canasta del componente “ILAE”.

57

Curdro No.2.6

COMPONENTE MONTO DE LA Tr EN RD$

MONTO DE LA Tr (US$ de 2005)

PERIODO DE PAGO

BENEFICIOS PRODUCTOS DE LA CANASTA DE BIENES Y SERVICIOS

Comer es Primero550 16,53

Cada mes Acceso a canasta de bienes alimenticios

Arroz, Aceite, Chocolate, Harina, Leche, Sardinas, Arenque, Bacalao, Habicuela, Salami y Spaghetti.

300 pesos: con uno o dos hijo(a)s que asistan a la escuela pública.

9,01

450 peos: con tres hijo(a)s que asistan a la escuela pública.

13,52

600 pesos: con cuatro hijo(a)s o más que asistan a la escuela pública.

18,03

Dominicanos y Dominicanas con Nombre y Apellido No estimado No estimado

Durante todo el año Acceso gratuito a tramitación de documentos de identidad.

Actas de nacimiento y cedulas de indentidad y elctoral.

Montos Máximos de las Transferencias (Tr)

1.150,00 34,56

Fuente: Elaboración propia.

SOLIDARIDAD: BENEFICIOS POR COMPENENTES

Aceso a canasta de bienes escolares y medicamentos

Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE)

Cada dos (2) mesesUtiles escolares, libros, uniformes y medicamentos.

Asimismo mediante el componente ILAE las familias con niños, niñas y adolescentes

de 6 a 16 años cursando entre primero y octavo curso de la educación básica en

escuelas públicas y que alcancen una asistencia mínima de 85%, reciben una

transferencia cuyo valor variará de acuerdo a la cantidad de menores del hogar. Los

hogares con uno o dos menores reciben RD$300.00, con tres menores RD$450.00,

con cuatro o más RD$600.00. La entrega de estas transferencias está orientada a la

compra de útiles escolares, uniformes, zapatos y medicinas. La misma está sujeta al

cumplimiento de las corresponsabilidades relacionadas con la asistencia escolar por

parte de los y las menores del hogar beneficiario.

El cálculo de los montos que se transfiere a una familia beneficiaria por concepto de

subsidios monetarios se puede realizar aplicando la siguiente fórmula:

Pago Mensual = 550 +X150 ; donde:

X = 0, cuando la familia no tiene hijos con edades entre 6 y 16 años.

X = 2, cuando la familia tiene 1 ó 2 niños, niñas y adolescentes de 6 a 16 años;

X = 3, cuando la familia tiene 3 niños, niñas y adolescentes de 6 a 16 años;

X = 4, cuando la familia tiene 4 ó más niños, niñas y adolescentes de 6 a 16 años.

La ADESS realiza las transferencias de los subsidios mensualmente, sin embargo,

en el caso del componente ILAE, los beneficiarios ven efectivo este pago

58

bimestralmente. El mismo se efectúa durante un período de diez meses al año, es

decir, en cinco ocasiones. Ese período toma en cuenta el calendario escolar que se

aplica en la República Dominicana, en el cual el año escolar se extiende de

septiembre a junio y los meses de julio y agosto corresponden al período de

vacaciones escolares. De manera que el subsidio solo cubre el período escolar, por

lo cual no se liquidan subsidios del ILAE en los dos meses de vacaciones. Por ende,

en los meses de julio y agosto el subsidio total recibido por las familias sería de un

monto fijo de RD$550.00.

Con el componente “Dominicanos y Dominicanas con Nombre y Apellido”, las

familias beneficiarias con problemas de documentación reciben ayuda preferencial y

gratuita en los trámites de registro y obtención de esta documentación.

Estos beneficios significan los subsidios, por parte de SOLIDARIDAD, a la demanda

de servicios públicos que caracterizan a los Programas de Transferencias

Condicionadas. Estos subsidios se dirigen básicamente a la demanda por educación

y salud. La oferta de esos servicios representan las prestaciones del Gobierno

Dominicano a través del Programa. Esta oferta es responsabilidad de los

correspondientes sectores sociales del Gobierno Dominicano, representados por las

Secretarías de Estado de Educación y de Salud Pública y Asistencias Social, en

calidad de instituciones involucradas en la marcha del Programa.

Financiamiento y Forma de Pago

Financiamiento

De conformidad con lo dispuesto en el Decreto que crea al Programa

SOLIDARIDAD, los gastos operativos y los recursos transferidos a los beneficiarios

del mismo, se financiarán con los recursos de la Tesorería Nacional (Fondo 100),

donaciones y/o préstamos de organismos internacionales que le asigne la Ley de

Gastos Públicos en cada ejercicio fiscal.

59

A fin de garantizar la disponibilidad de las asignaciones financieras destinadas a

cubrir el monto de cada uno de los subsidios, los componentes del programa

Solidaridad deberán cumplir los siguientes requisitos:

a) Las transferencias a los beneficiarios del Programa SOLIDARIDAD se

financian con recursos asignados en el Presupuesto y Ley de Gastos Públicos en

cada ejercicio fiscal. Los recursos de los gastos operativos del Programa son

presupuestados por el Gabinete de la Política Social y administrados por el

Programa a través del área de Administración y Finanzas.

b) El programa SOLIDARIDAD está clasificado dentro de la estructura

programática del Presupuesto General de la Nación como una actividad del sub-

programa Asistencia Directa a Personas, que forma parte del programa de

Protección Social establecida mediante el Decreto No.1554-04.

c) Los componentes y las instituciones de la cual dependen son responsables

de realizar la previsión presupuestaria para cada ejercicio fiscal y de mantener los

niveles presupuestarios suficientes paga atender la nómina de beneficiarios de cada

período, no pudiendo comprometer o librar contra estas apropiaciones para otros

fines. (Art. 9, Decreto 1560-04).

d) El Ente Administrador de Subsidios Sociales sólo podrá solicitar a la

DIGECOG, la afectación de las apropiaciones correspondientes de cada institución y

programas, por los montos correspondientes a cada nómina mensual validadas por

cada institución. (Articulo 11 del Decreto 1560-04).

e) La programación de la ejecución financiera de carácter trimestral y mensual

deber ser realizada por la Dirección Administrativa Financiera de la que depende

cada componente que conforma el programa SOLIDARIDAD.

Forma de Pagos

60

La oportunidad y regularidad que requiere un pago a beneficiarios, cuyas

necesidades son perentorias y permanentes, hacen que uno los aspectos

considerado para el diseño del proceso de pagos, sea el carácter de transparencia

que debe existir en el manejo de valores otorgados a terceros. Operando con esa

lógica se advierte la obligación de garantizar que los fondos a ser otorgados, en

calidad de subsidio, puedan ejecutarse de acuerdo a las previsiones presupuestarias

y que además se acrediten en las cuentas de los beneficiarios en fechas ciertas y

con la misma frecuencia mensual.

En este sentido el Gobierno Dominicano desarrolló un mecanismo de pago que

pudiera cumplir con adecuados niveles de transparencia, pero que al mimo tiempo

se simplificara la gestión y acreditación de los recursos, sin violentar ninguna norma

expresa de la gestión financiera del Gobierno, de tal manera que se respeten y

potencien los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

De ese modo se discutió la necesidad de centralizar en una unidad especializada el

proceso de elaboración de la nómina integrada de beneficiarios, responsable de

coordinar la programación de la ejecución y gestión financiera de los fondos e

implementar un único sistema de pagos mediante la identificación univoca del

beneficiario, que no sea transferible y su uso o cobro no requiera habilidades

especiales.

Frente a esta decisión, de que todos los recursos del Gobierno Nacional, destinados

a financiar los subsidios sociales se manejen centralizadamente, se creó mediante el

Decreto N° 1560-04 la ADESS, como organismo autónomo, cuya función principal es

administrar los recursos y realizar los pagos de manera unificada a los beneficiarios

de los distintos programas sociales.

Otra decisión adoptada por el Gobierno Nacional, como mecanismo para garantizar

la transparencia y regularidad de los pagos, ha sido instrumentar una forma de pago,

la “tarjeta de debito Solidaridad”. Esto es un medio de electrónico de pago

personalizado”, cuyo soporte operativo es el sistema financiero público y privado que

61

forma parte de todo un sistema, funcionando en base a una red de extensión

nacional supervisada por la ADESS.

La tarjeta es sólo un medio de pago, la individualización y valor de cada monto

acreditado en calidad de subsidio, en el caso de SOLIDARIDAD es responsabilidad

primaria de cada componente y en su conjunto del programa mismo24.

3,08 0,96 0,46

87,03

8,48 4,50

95,50

0,0010,00

20,0030,00

40,0050,00

60,00

70,0080,0090,00

100,00

Po

rcen

taje

1

Transferencias

Grafico No. 2.3 República Dominicana: Transferencias de Subsicios

por Programas Sociales, 2008 (en %)

% Trs Envejecintes SubsidioAlimentos (1)

% Trs EnvejecientesSubsidio Medicamentos (2)

% Trs Incentivo a laEducación Superior (3)

% Trs Comer es Primero delTotal de Trs

% Tr ILAE del Total de Trs

% de (1+2+3) del Total deTrs

% de (CEP+ILAE) del Totalde Trs

Fuente: Elaboración Propia con datos de ADESS.

De este modo las transferencias, en calidad de subsidios, de cada programa

social o componente de programas social son administradas por ADESS. Los

valores monetarios que se acrediten en cada cuenta de los beneficiarios son

acumulativos en el tiempo. La inmovilidad de los fondos son supervisados por la

ADESS y comunicados mensualmente al programa SOLIDARIDAD, quien dispone,

previa evaluación de las causas del no uso, si los fondos deben ser reintegrados a la

Tesorería Nacional y restituir las apropiaciones al componente correspondiente.

24 La ADESS como vínculo obligatorio entre los distintos programas sociales, el Sistema de Administración Financiera del Gobierno, las Entidades Financieras involucradas y los Comercios adheridos posee un reglamento operativo que expone los procedimientos para realizar la gestión de recursos, transferencias de fondos y acreditación de cuentas. Este reglamento lo puede encontrar en: www.adess.gov.do.

62

Al respecto, según datos de la ADESS, las transferencias correspondientes a los

componentes “Comer es Primero (CEP) e Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE)”

del Programa SOLIDARIDAD, son las que tienen mayor participación en el total de

las transferencias que, en calidad de subsidios directos, se distribuyen entre todos

los programas sociales del Gobierno Dominicano. En ese orden, el 87% del total de

las transferencias se destina a CEP, mientras que el 8.45% al componente ILAE

para, juntos, completar el 95,5% del total de los subsidios transferidos. Como se ve

en el grafico No. 2.3, esto evidencia el importante peso de SOLIDARIDAD como

Programa de entrega directa de subsidio de la Política Social Dominicana.

Las Corresponsabilidades y su Monitoreo

El programa SOLIDARIDAD se basa en un sistema de responsabilidades

compartidas mediante el cual, el Gobierno Dominicano asume el compromiso de

otorgar a las familias beneficiarias del programa una ayuda económica destinada a

la compra de alimentos, medicinas y útiles escolares; y a ofrecer servicios en las

áreas de capacitación, salud, educación y documentación, a través de las

instituciones vinculadas al Programa. Las familias por su parte, al aceptar formar

parte del Programa, asumen el compromiso de: asistir a las actividades de

capacitación, llevar a sus hijos de 0 a 5 años cumplidos a los centros de salud para

acciones de carácter preventivo y detección temprana de problemas de salud,

garantizar la asistencia a la escuela de los hijos con edades entre 6 y 16 años, y

realizar los trámites de documentación a los miembros de la familia que carezcan de

documento de identidad. Estos compromisos asumidos por los beneficiarios del

Programa son las denominadas “corresponsabilidades.

El logro de los objetivos del Programa está esencialmente atado al cumplimiento de

estos compromisos, sobre todo al objetivo de largo plazo, el que representa la

acumulación e inversión en capital humano. La definición de las

corresponsabilidades, la población beneficiaria, así como la frecuencia de la

atención y de verificación se resumen en el cuadro No. 2.7.

63

Cuadro No. 2.7

POBLACIÓN BENEFICIARIA

CORRESPONSABILIDAD FRECUENCIA DE LA ATENCIÓN

FRECUENCIA DE LA VERIFICACIÓN

Jefas y/o jefes del hogar y su conyugue.

Capacitación: asistir a los encuentros de capacitación.

3 veces por año. (cada 4 meses).

Cada cuatro meses.

Niño(a)s de 0a 5 años cumplidos de edad.

Salud: asistir a la Unidad de Salud para acciones de carácter preventivo y detección temprana de problema de salud (examen físico, vacunación y evaluación de crecimieto y desarrollo).

3 veces por año. (cada 4 meses).

Cada cuatro meses.

miembros del hogar (niño(a)s) entre 2 y 16 años en educación básica.

Educación: estar inscritos en la escuela y cumplir con una asistencia gual ao mayor al 85% de las clases efectivas.

Durante los 10 meses de duración del año escolar.

? Una vez por año para inscripción. ? Cada cuatro meses por asistencia.

Todos los miembros del hogar.

Documentación: realizar la tramitación y obtenciónn de documentos de identidad de los miembros de la familia que carezcan de los mismos (actas de nacimiento y/o cédula de identidad).

Dentro de los rangos de tiempo que estipule el programa.

Cada cuatro meses.

Fuente: Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales de la Rpública Dominicana.

SOLIDARIDAD: CORRESPONSABILIDADES

Para el caso de las Corresponsabilidades en Capacitación, las madres y/o personas

Jefas de las familias beneficiarias deben participar en el proceso de capacitación

destinado a transmitir conocimiento sobre economía doméstica, nutrición, salud

preventiva, higiene y saneamiento ambiental, como soporte y entendimiento de la

importancia de las corresponsabilidades del programa. Durante el proceso de

capacitación se enfatiza en la obligatoriedad del cumplimiento de las

corresponsabilidades en tiempo y forma. También se les advierte a los beneficiarios

que están expuestos a perder uno o más de los subsidios, en caso de incurrir en

incumplimiento de sus obligaciones o cometer faltas graves, como falsear

información o hacer uso indebido de la Tarjeta Solidaridad.

En cuanto a las Corresponsabilidades en Salud, los niños y niñas de 0 a 5 años

cumplidos (hasta cumplir 6 años) y miembros de las familias beneficiarias deben

acudir, al menos cada 4 meses, al centro de salud que le sea asignado en el marco

del Programa. Esto con la finalidad de ejecutar acciones de carácter preventivo y de

64

detección temprana de problemas de salud. Dentro de las acciones a desarrollar

durante estas visitas están: cumplir con el protocolo de atención específico para la

edad y sexo del menor, así como los controles de peso y talla, y el plan de

vacunación básica y refuerzos, de acuerdo con los tiempos establecidos por el

Programa y/o por la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social

(SESPAS) del Estado Dominicano.

En relación con las Corresponsabilidades en Educación, los hogares beneficiarios

deben inscribir y cumplir con una asistencia igual o mayor a 85% a las clases

efectivas, de todos los niños, niñas y adolescentes de 6 a 15 años cumplidos (hasta

cumplir 16 años25), que cursen entre primero y octavo grado en escuelas públicas.

En el incumplimiento son consideradas todas las inasistencias sin justificación. La

medición se realiza para cada cuatrimestre, dividiendo los días de asistencia entre

los días efectivos de docencia, en coordinación con la SEE (Secretaría de Estado de

Educación). A partir del porcentaje de asistencia se define si hay o no

incumplimiento de esa corresponsabilidad y en consecuencia, si hay o no penalidad.

Los alumnos (a)s permanecen en el Programa hasta aprobar el octavo grado que es

el último nivel de la educación primaria, aunque se encuentren en sobre-edad. En el

caso de aquellas familias beneficiarias con estudiantes que cumplan los 17 años

antes de concluir el año escolar, mantendrán la transferencia correspondiente a ese

estudiante hasta el término del año escolar.

En los casos en que haya hogares con niños(as) en edad escolar fuera del sistema

educativo, se les exige dar los pasos correspondientes para inscribirlos en dicho

sistema un plazo máximo de un año, de lo contrario, el hogar pierde completamente

todos los beneficios correspondientes al componente ILAE, a pesar de haber

cumplido otras corresponsabilidades. De haber en el hogar menores en condición de

discapacidad, impedidos de asistir a la escuela, ellos estarán exentos del

25 El sistema educativo dominicano establece 6 a 13 años como edad oficial para el nivel básico. El Programa considera la edad límite de 16 años para el componente ILAE, como una forma de considerar a los niños(as) que cuentan con una edad por encima del grado, situación que afecta principalmente a la población en pobreza extrema.

65

cumplimiento de corresponsabilidades, después de entregar al Programa la

justificación de la discapacidad, pero tampoco reciben beneficio alguno por ellos.

En el caso de las Corresponsabilidades en Documentación, los hogares

beneficiarios deben realizar el trámite y obtención de los documentos de identidad

de todos los miembros de la familia que carezcan de los mismos (acta de nacimiento

y/o cédula de identidad y electoral), en los plazos establecidos por el Programa. Las

condiciones para facilitar el trámite de los documentos se enmarcan en el

componente Dominicanos y Dominicanas con Nombre y Apellido.

Pago del subsidio y penalización por incumplimiento de corresponsabilidades

Las familias beneficiarias del componente “Comer es Primero” reciben

automáticamente cada mes los pagos correspondientes al primer ciclo de

verificación (cuatrimestre) del año. En caso de verificarse que durante el primer ciclo

(cuatrimestre) se haya incumplido alguna corresponsabilidad, el Programa emite una

Advertencia y se le paga mensualmente durante el segundo ciclo. De reiterarse

incumplimientos durante el segundo ciclo, el programa solicita a la ADESS la

suspensión temporal de la transferencia a la familia, hasta nuevo aviso. Si durante el

tercer ciclo persistiera el incumplimiento, el SIS genera la suspensión definitiva del

beneficiario y le da de baja en el padrón de beneficiarios activos.

En ese sentido, los recursos totales recibidos mensualmente dependen del grado de

cumplimiento de las Corresponsabilidades. De ahí que la familia beneficiaria recibe

la transferencia correspondiente a Comer es Primero, en tanto cumpla (según la

verificación) con los compromisos de salud, capacitación y documentación. Mientras

que la Transferencia correspondiente al ILAE son recibidas cuando cumple con los

compromisos de educación.

Lo anterior indica que los pagos de las transferencias son excluyentes entre si y sus

corresponsabilidades hasta tanto haya incumplimiento por tercera ocasión

consecutiva. Esto es, el pago de una transferencia es independiente del

cumplimiento de las corresponsabilidades de la otra transferencia, mientras no exista

66

un tercer incumplimiento sucesivo en la corresponsabilidad de uno u otro

componente. En ese orden, el Pago de la Transferencia por un componente se

ejecuta cuando no ha habido incumplimientos de ninguna de las

corresponsabilidades vinculadas a dicho componente.

El incumplimiento de las corresponsabilidades implica la imposición de sanciones a

las familias, las cuales abarcan desde la suspensión temporal del pago hasta la

suspensión definitiva o salida del Programa. En cada caso las penalidades por

incumplimiento son progresivas (cuadro No. 2.8).

Curadro No. 2.8

Nivel de Cumplimiento de las

Corresposabilidades

Pago de la Transferencia

Advertencia Suspensión Temporal de la Transferencia

Suspensión Definitiva de la Transferencia.

Cumplió. X1er. Incumplimiento. X X2do. Incumplimiento. X3er. Incumplimiento. X

SOLIDARIDAD: CUMPLIMIENTO DE CORRESPONSABILIDADES, PAGOS Y PENALIDADES

Fuente: Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales de la República Dominicana

Un primer incumplimiento en cualquiera de las corresponsabilidades vinculadas a un

componente implica que el Programa le entrega una Advertencia a la familia, sin

suspensiones de los pagos.

Verificado en el siguiente ciclo un segundo incumplimiento en cualquiera de las

corresponsabilidades vinculadas al componente ya incumplido, la familia es

sancionada mediante una Suspensión Temporal del pago de la transferencia

correspondiente a dicho componente. Conjuntamente se emite una Advertencia de

que un próximo incumplimiento en las corresponsabilidades del componente

significará una suspensión de ambas transferencias. Todas las penalidades son

comunicadas por el Programa mediante comunicación por escrito, al jefe o jefa del

hogar beneficiario, a través del Enlace Comunitario. La suspensión temporal se

mantiene por un período completo (cuatro meses), hasta que en el período siguiente

se verifica que se haya cumplido el compromiso.

67

Si en el siguiente ciclo se verifica un tercer incumplimiento sucesivo en las

corresponsabilidades vinculadas al componente, el Programa emite una

Suspensión Definitiva a la familia, perdiendo las dos transferencias, incluyendo la

del componente cumplido.

Mediante este esquema, una familia saldrá del Programa siempre que incumpla

compromisos vinculados a un mismo componente durante tres ciclos consecutivos,

es decir, durante un año entero. Siempre que los incumplimientos de los

compromisos no sean consecutivos la penalidad se inicia con la advertencia por

escrito a la familia a través del Enlace Comunitario.

Monitoreo de las Corresponsabilidades

El monitoreo del cumplimiento de los compromisos asumidos por los beneficiarios

tiene por objetivo comprobar que los jefes de hogar, representantes de familias

beneficiadas con el subsidio y, por tanto, titulares del medio de pago; cumplen los

compromisos que asumieron al incorporarse al Programa. El monitoreo de las

corresponsabilidades implica la revisión y seguimiento de los registros de calendario

y verificación de su cumplimiento. El calendario definido en el Programa para el

cumplimiento de las Corresponsabilidades cubre un período de tres ciclos de cuatro

meses al año. Inicia en el cuatrimestre septiembre-diciembre, con la inscripción e

inicio del año escolar, cubriendo, en función de la población objetivo, períodos de

cumplimiento cuatrimestrales (ver cuadro No. 2.9). En el caso de la

corresponsabilidad de educación, en el cuatrimestre mayo/agosto, sólo se toma en

cuenta como cumplimiento de la corresponsabilidad la asistencia durante los meses

de mayo y junio, debido a que los meses de julio y agosto corresponden al periodo

de vacaciones escolares y no se ejecutan pago por los mismos.

68

Cuadro No. 2.9

CorresponsabilidadesSept Oct Nov Dec Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago

X X X XX X X X

X X X XX X X X

X X X XX X X X

X X X XX X X X

X XX X X X

X X X XX X X X

Fuente: Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales de la República Dominicana

Ciclo 1

Educación: Mimbros del hogar entre 6 y 16 años de edad.

Documentación: Todos los miembros del hogar.

SOLIDARIDAD: CALENDARIO CUMPLIMIENTO DE LAS CORRESPONSABILIDADESCiclo 2 Ciclo 3

Capacitación: Jefas y/o jefes de familia y su conyugue.

Salud: Noño(a)s de 0 a 5 años de edad.

Por otro lado, los mecanismos de verificación del cumplimiento de las

corresponsabilidades en educación, salud, capacitación y documentación guardan

algunas diferencias entre sí. La verificación del cumplimiento de las

corresponsabilidades en documentación se realiza a partir del primer año, sobre los

trámites sometidos por el o la titular de la familia beneficiaria en las instancias

correspondientes. En los casos de educación, salud y capacitación, las

verificaciones se realizan cada cuatro meses (tres veces por año), conforme al

calendario que se presenta en el cuadro No. 2.10. SOLIDARIDAD recoge las

informaciones, las analiza y, si corresponde, define las penalidades los meses de

enero, mayo, y septiembre. Toda la información utilizada, así como el resultado de

las verificaciones, son compartidas con los distintos actores involucrados en la

ejecución del Programa.

Cuadro No. 2.10

CorresponsabilidadesSept Oct Nov Dec Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago

Fuente: Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales de la República Dominicana.

EneroCapacitación: Jefas y/o jefes de familia y su conyugue.

Salud: Niño(a)s de 0 a 5 años de edad.

Educación: Mimbros del hogar entre 6 y 16 años de edad.

SOLIDARIDAD: CALENDARIO DE VERIFICACIÓN DE CORRESPONSABILIDADESCiclo 1 Ciclo 2 Ciclo 3

MayoSeptiembre

EneroMayo

SeptiembreEnero

MayoSeptiembre

69

Las primeras verificaciones de estos compromisos se realizan en forma progresiva

en función de cada componente. La verificación del cumplimiento de las

corresponsabilidades en educación se inician en el mes de mayo, ya que observa el

período enero-abril (segundo ciclo calendario). Las verificaciones en salud inician en

el mes de septiembre (tercer ciclo), con la verificación del cumplimiento de

corresponsabilidades del ciclo mayo-agosto. En el caso de capacitación, la primera

verificación se realizó en el mes de septiembre del 2006, sobre el cumplimiento de

las corresponsabilidades del período mayo-agosto de dicho año. Esto significa que

la verificación de estas tres corresponsabilidades comenzó a realizase de manera

simultánea en el mes de septiembre del 2006.

Mecanismo de Egresos

El Programa SOLIDARIDAD fue diseñado con una primera fase de ejecución de tres

años de duración, período en el cual los hogares beneficiarios tendrán derecho a las

transferencias. Al final de esa se previó previsto desarrollar un proceso orientado a

evaluar el comportamiento de las familias beneficiarias e identificar evidencias que

permitan analizar su grado de evolución socioeconómica. De acuerdo con los

resultados de esta evaluación, las autoridades de Gobierno determinarían el curso a

seguir por el Programa.

Al respecto, los hogares beneficiarios que por distintas razones hayan superado su

condición de extrema pobreza salen del Programa. Asimismo, el diseño del

Programa contempla que SOLIDARIDAD debe establecer los indicadores o

condiciones a verificar, las evidencias necesarias, la forma de comunicación y

mecanismos para la inclusión de esas familias en otros programas que posibiliten la

consolidación del desarrollo alcanzado. De igual modo, los hogares que no hayan

superado la pobreza extrema continuarán en el Programa por un período igual al

inicial. A partir del segundo año de la segunda etapa del Programa, el mismo

contempla establecer los requisitos necesarios para evaluar posibles egresos

(graduaciones) parciales cada cuatrimestre.

70

Los beneficiarios del programa SOLIDARIDAD podrán salir por las siguientes

razones:

o Incumplimiento de corresponsabilidades.

o Comprobación de la denuncia hecha por la comunidad de que un hogar no

cumple con las condiciones de extrema pobreza para pertenecer al Programa.

o Haber superado su condición de extrema pobreza, de acuerdo con la re-

certificación realizada mediante el levantamiento de datos realizado por el

SIUBEN para la renovación de la base de datos del Programa.

o Los beneficios del componente ILAE terminan cuando todos los niños, niñas y

adolescentes terminan el octavo grado, siempre y cuando previamente no

hayan superado su condición de pobreza. Si todos los niños y niñas terminan

la educación básica y el hogar no ha superado su condición de pobreza,

continúan siendo beneficiarios del componente Comer es Primero.

o Por término del Programa.

Las familias que dejan de ser beneficiarias por motivo de la re-certificación son

informados mediante una carta remitida por el Programa y entregada a los hogares

por los Enlaces Comunitarios. Los que continúan siendo pobres permanecen como

beneficiarios, sin interrupción en el ciclo operativo de la ejecución de SOLIDARIDAD.

Las familias que pierden sus beneficios por incumplimiento de corresponsabilidades

pueden aplicar nuevamente para ingresar al Programa durante el año siguiente, lo

cual implica una nueva evaluación de sus condiciones de vida por parte del SIUBEN.

71

CAPITULO III

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS:

ANALISIS COMPARATIVO

72

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS:

ANALISIS COMPARATIVO

Los Programas de Transferencias Condicionadas (PTCs) son consecuencia directa

del proceso evolutivo experimentado por la Política Social en América Latina y el

Caribe. Una evolución marcada por episodios históricos que ha definido la senda del

desarrollo de la Región y que la han hecho ser poseedora de las características

propias que la distingue del resto de las regiones del mundo. Esto es así, aún

cuando no sea sencillo ordenar en forma cronológica el referido proceso de

evolución, en virtud de que no todos los países de ALC cambiaron al mismo tiempo

el enfoque en el diseño de la Política Social y porque, además, cualquier cambio

siempre es más intenso en un país que en otro.

Lo cierto es que los PTCs se han convertido en una corriente de programas de la

política social que va ganando cada vez más terreno, trascendiendo fronteras al

interior de la región, quizás como ningún otro tipo de programa social antes

implementado. Al respecto, en este capítulo se hace un análisis comparativo de

cinco de estos programas ejecutados en Latinoamérica, incluido SOLIDARIDAD de


El análisis comparativo de los Programas de Transferencias Condicionadas

Familias en Acción (FA) de Colombia, Oportunidades México, Red de Protección

Social (RPS) de Nicaragua, Tekoporâ de Paraguay y SOLIDARIDAD de República

Dominicana respectivamente, se hace a partir de la observación de aspectos

institucionales que entendemos necesarios para encontrar en ellos posibles

diferencias y similitudes con las que identificaríamos niveles de “sustentabilidad”,

como una de las piezas claves que determinan la capacidad de estos programas

para lograr efectividad en el cumplimiento de sus objetivos básicos. Estos aspectos

institucionales son: a) Marco Jurídico-Institucional, implica la estructura estatal

donde está inserto el PTC y las normas sobre las cuales operan y b) Capacidad de

Financiamiento y/o Presupuesto Sustentable, una de las instituciones centrales de

73

un Estado Moderno y la que establece en gran medida las potencialidades

económicas de los programas sociales para combatir la pobreza.

El primero de estos aspectos institucionales es considerado por algunos autores

como de primer orden y el segundo como de segundo orden, pero ambos son

requisitos indispensables para poder estructurar un sistema de combate a la pobreza

que sea sustentable y eficaz (Repetto, Sanguinetti y Tommasini, 2002).

En ese orden observaremos además las principales características individuales y

comunes, el nivel de cobertura logrado para atender a la población objetivo y los

mecanismos utilizados para determinar la salida o egreso del programa por parte de

los beneficiarios.

Al respecto, se hace la salvedad de que estos no son lo únicos aspectos que en

términos institucionales pueden contribuir a determinar la sustentabilidad de una

determinada iniciativa, en este caso de política social como los PTCs. Aspectos

institucionales, por ejemplo, como el capital social y el capital cultural no entran en el

análisis del presente Estudio de Caso.

Asimismo, se aclara que el presente Estudio de Caso no pretende medir la eficacia

de de los PTCs, sino más bien poner en perspectiva la capacidades de éstos

programas sociales para lograr sus objetivos básicos, mediante el análisis de la

incidencia que puedan tener sobre la sustentabilidad de los mismos los señalados

aspectos institucionales.

CARACTERÍSTICAS INDIVIDUALES Y COMUNES

Características Individuales

El Programa de Transferencias Condicionadas (PTC) de Colombia es una iniciativa

del gobierno colombiano que inicia sus operaciones en el 2001 con el objetivo de

proteger y promover la formación en capital humano de las familias pobres con niños

entre cero y diecisiete años de edad (ver cuadro No. 3.1). Familias en Acción (FA)

74

entrega a las familias una transferencia en efectivo, condicionada a la participación

de la familia en los controles nutricionales de crecimiento y desarrollo para los hijos

menores de siete años, y a la asistencia escolar de los jóvenes entre siete y

diecisiete años de edad (Núñez y Cuesta, 2005). Así, FA ofrece dos tipos de

transferencias: subsidio de nutrición y subsidio escolar. El programa se inició con el

propósito de tener una cobertura de aproximadamente 500 municipios de 27

departamentos del país, con un estimado de beneficiarios de cerca de 300 mil

familias, 373 mil niños menores de 7 años y 670 mil jóvenes entre 7 y 17 años. Las

trasferencias se entregan a los beneficiarios a través de la entidad bancaria donde

se giran los recursos al municipio correspondiente a su residencia.

El PTC Oportunidades de México es uno de los programas pioneros en ALC, el

mismo inició sus operaciones en 1997. Surge con el objetivo de incrementar las

capacidades de familias en situación de extrema pobreza a través de la acumulación

de capital humano. Su diseño combina la entrega de recursos en efectivo con

intervenciones coordinadas de salud, educación y alimentación. En sus inicios su

universo de atención eran los niños y jóvenes menores de 18 años, en educación

básica y secundaria. A partir del ciclo escolar 2001-2002, las becas educativas se

ampliaron a la educación media superior desde 2003 se otorgó un apoyo adicional-

componente patrimonial- que se condicionó al termino de ese nivel educativo. Luego

se incorporó un componente de atención a los adultos mayores (Cohen y Franco,

2006).

Actualmente Oportunidades ofrece: transferencias de recursos monetarios a las

mujeres, madres de familias para complementar el ingreso familiar y propiciar mejor

alimentación; becas educativas para niños y jóvenes a partir de tercer grado de

primaria y hasta el último grado de educación media superior; fondo de ahorro para

los jóvenes que concluyen su educación media superior antes de cumplir los 22

años de edad (componente patrimonial); útiles escolares o apoyo económico para su

compra; paquete básico de servicios médicos y promoción del cuidado de la salud;

apoyo económico por cada adulto mayor de 70 años (SEDESOL, 2007).

75

Cuadro No. 3.I

País Nombre del Programa

Año de Inicio

Objetivo Población Objetivo

Colombia Familias en Acción 2001 Proteger y promover la formación de capital humano en niños.

Familias pobres con niños entre 0 y 17 años

México Oportunidades 1997 Incrementar las capacidades de familias en situación de extrema pobreza, a través del capital humano.

Familias bajo la linea de pobreza.

Nicaragua Red de Protección Social

2000 Incrementar el capital humano educacional, nutricional y de salud en niños de familias pobres.

Niños de 0 a 13 años (los mayores de 6 deben estar matriculados en la escuela.

Paraguay Tecoporâ 2005 Contribuir a la reducción de la pobreza extrema y aumentar el capital humano y social mejorando las condiciones de vida.

Familias en situación de pobreza extrema (población rural).

República Dominicanaª

SOLIDARIDAD 2005 Reducir la pobreza extrema y el hambre promoviendo la ruptura del circulo intergeneracional que reproduce la pobreza.

Población en pobreza extrema y moderada.

Fuente: Progreso en la Reducción de la Pobreza Extrema en América Latina: Dimensiones y políticas para el análisis de la primera meta del milenio, CEPAL, 2008.

ª Datos del Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales de la República Dominicana.

AMERICA LATINA Y EL CARIBE (5 PAISES): PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

El PTC Red de Protección Social (RPS) de Nicaragua se inició en el año 2000, fue

concebido como un programa orientado a fomentar el capital humano de los

extremadamente pobres, a través de intervenciones en salud y educación. Con una

orientación hacia la seguridad alimentária, la intervención en salud contempla una

transferencia en efectivo que busca garantizar la compra de alimentos por parte de

las familias beneficiarias con niños menores de 5 años, exigiendo como

contraprestación la asistencia de la madre a talleres de salud (nutrición y salud

productiva) y a los niños se les mantengan controles médicos como vigilancia del

crecimiento, vacunación, entrega de vitaminas y antiparásitos. En tanto que la

intervención en educación se trata de la entrega de un monto fijo por hogar (sin

importar el numero de niños) con hijos entre 7 y 13 años de edad, con la condición

de que se matriculen y cumplan el 85% de la asistencia, a lo cual se suma a una

transferencia para la compra de bienes como ropa y útiles escolares (León, 2008).

RPS también incluye, en su componente educativo, una transferencia que se

entrega a la escuela y profesores, con el objeto de estimular esos servidores

públicos a cumplir de mejor manera sus labores ante la recepción demanda extra

generada por el programa.

76

Tekoporâ26 de Paraguay inició sus operaciones en 2005 para atender a familias en

situación de indigencia, sobre todo las que habitan en zonas rurales, con el objeto de

reducir de la pobreza extrema, aumentar el capital humano y social, al tiempo de

mejorar las condiciones de vida de esas familias. Como PTC, sus apoyos monetarios

son destinados a la salud, nutrición y educación, dirigidos a las familias con niños de

0 a 14 años de edad y a mujeres en periodo de gestación. Para la entrega de los

apoyos, los beneficiarios son seleccionados a través del Índice de calidad de Vida

(Cohen y Franco, 2006).

En ese sentido Tekoporâ incluye la entrega de: un bono solidario para nutrición y

salud mediante la entrega de un monto fijo a cada familia que cumpla con las

corresponsabilidades establecidas; becas para la educación que persigue asegurar

la asistencia al sistema educativo –durante los tres ciclos de la enseñanza escolar

básica- de los niños entre 6 y 14 años de edad; apoyo sociofamiliar orientado a

capacitar a las familias en practicas como higiene del hogar, valor nutricional de los

alimentos, vacunación infantil, la asistencia escolar, el manejo de la basura entre

otros. Este último apoyo supone fortalecer el crecimiento individual, familiar y

comunitario de los beneficiarios.

SOLIDARIDAD de República Dominicana comenzó a funcionar en 2005 con el

objeto de reducir la pobreza extrema y el hambre, promoviendo la ruptura del círculo

intergeneracional que reproduce la pobreza. La población objetivo de este programa

son las familias en extrema pobreza y pobreza moderada. Son elegibles los hogares

indigentes de todo el país y los hogares en pobreza moderada ubicados en 16

consideradas prioritarias (incluyendo el distrito nacional) entre las 31 que tiene el

país.

26 Tekoporâ es una expresión guaraní que significa “vida con bienestar”.

77

Características Comunes

Por otra parte, los Programas de Transferencias Condicionadas son Programas

Sociales inspirados en la protección a los grupos de personas con mayor grado de

vulnerabilidad y que fueron severamente golpeados, más que otros grupos, por los

efectos de la crisis de la deuda, en la llamada década pérdida de los años ochenta.

Ese hecho indica que los PTCs surgen a raíz de un mismo escenario de

circunstancias. Todos, incluso los programas más recientes –como varios de los que

se observan en este trabajo- surgen luego de que sus respectivos países son

golpeados por crisis económicas. Todo esto hace que, aunque sean implementados

en países distintos que integran la Región, todos, sino la gran mayoría de los PTCs

poseen las siguientes características comunes:

» Están orientados a funcionar bajo los principios de “integralidad” y “enfoque

multidimensional de la pobreza”.

» Se trata de programas de subsidio a la demanda a través de transferencias

monetarias directas a las familias para que mejoren su consumo familiar.

» Definen objetivos combinados de soporte y alivio a la pobreza y de inversión en

capital humano. Esta inversión se expresa mediante el carácter condicionado de

la transferencia.

» Son programas de carácter condicionados y cuentan con un componente

centrado en educación y otro relativo a la salud y la nutrición. El componente de

educación consiste en transferencias en efectivo destinadas a hogares o familias

con niños, niñas y adolescentes, condicionadas a la asistencia a la educación

primaria. En algunos países ese componente se extiende a la educación

secundaria. Se exige una determinada asistencia al recinto educativo para poder

acceder a la transferencia.

» Están claramente focalizados en población pobre y/o extremadamente pobre,

para lo cual operacionalizan diferentes técnicas y metodologías, en algunos

casos combinando criterios de focalización territorial con criterios de pobreza.

78

» En su gran mayoría, las mujeres son las administradoras de la transferencias, ya

sea en virtud de que el programa lo estipule expresamente así en sus reglas de

implementación u operación, o porque en la práctica así sucede.

» Declaran diferenciarse de los anteriores programas de transferencias que

traspasaban recursos a beneficiarios sin que los mismos tuvieran que dar alguna

contrapartida, es decir, en forma pasiva. En este caso, los beneficiarios deben

responsabilizarse por cumplir un acuerdo o especie de contrato con el programa

y de esa manera aportar la llamada corresponsabilidad.

» Varios de estos programas declaran operar bajo la lógica de derechos que alude

a la inserción social, dado los derechos económicos, sociales y culturales que

debe poseer todo ciudadano.

» Las entidades que ejecutan los programas son instituciones públicas, no hay

procedimientos de intermediación o externalización de servicios a terceros.

» Cuentan con una eficiencia tecnológica informática y financiera que facilita los

procesos de focalización y la entrega de la transferencia.

» En varios casos su reglamentación, operación y partidas presupuestarias operan

bajo la sombrilla de una Ley de la República, con el objeto de proteger la

sustentabilidad de la ejecutoria, la transparencia en la asignación de recursos y la

independencia de los programas ante eventualidades políticas.

» En general son programas a los que se les han incorporado sistemas de

evaluación de impacto, ya sea elaborando líneas de bases o utilizando

metodologías de grupo de control.

Entonces, contando con estas características y teniendo como fundamento básico la

entrega directa de recursos a familias en condiciones de pobreza extrema y la

condición de que dicha entrega esté sujeta al cumplimento de corresponsabilidades

tendentes a fortalecer el capital humano, SOLIDARIDAD se inscribe así dentro de la

corriente de Programas de Transferencias Condicionadas implementados en

América Latina y el Caribe desde la década de los noventa.

79

COBERTURA DE LOS PTCs

La cobertura de los Programas de Transferencias Condicionadas define la relación

entre la cantidad de hogares y personas beneficiadas y la población del país que se

trate. La misma puede medirse en función de diferentes tipologías de población, por

ejemplo, pobre, indigente, femenina, etc., cualquiera que sea el criterio de esa

medida ella, es un buen indicador para observar el alcance que sobre su población

objetivo están teniendo los PTCs.

Al respecto, el presente estudio observa que los PTCs de los países aquí analizados

han tenido importantes cuotas de cobertura. Una mirada a la evolución de ese

indicador muestra que estos programas, en general, han mantenido tasas de

crecimiento positivas, sobre todo en los primeros años de ejecución, lo que refleja

que año tras año la cantidad acumulada de personas y hogares pobres atendidos va

siendo mayor. Esto indica el potencial de estos programas para combatir la pobreza

(ver grafico No. 3.1).

Llama la atención que Familias en Acción de Colombia en su primer año de

ejecución experimentó tasa de crecimiento de su cobertura excepcionalmente

mayores que el resto los PTCs aquí observados, más de un 280%, sin embargo,

para su segundo año tuvo una caída drástica en su cobertura, alcanzando solo un

9,5%, mientras que en el tercer año la tasa de crecimiento de esa cobertura fue

negativa (-3%), es decir, no se atendieron personas nuevas y egresaron otras

tantas. Esto es interesante, pues habría que escudriñar las múltiples razones de ese

hecho, entre las que se podría pensar: si ese decrecimiento se debió a que FA ya no

era capaz de albergar nuevos beneficiarios, si hubo una cantidad importante de

egresos, o si el contexto colombiano no permitió su operación en ese año. Si de

estas tomáramos la mejor postura -hubo importantes egresos-, advertiríamos

entonces que la superación de la pobreza fue de ingreso, pero ¿quedaron esas

personas lo suficientemente preparadas como para no caer nuevamente a su

condición anterior de pobreza? De ahí en adelante la tasa de crecimiento de

cobertura de FA fue muy alta. En vista de que hay personas que caen por primera

80

vez bajo los umbrales que definen la pobreza, otros entran y salen con y otros tantos

salen definitivamente, ese sentido también sería interesante analizar la dinámica del

fenómeno para dar más robustez a la posible respuesta del caso colombiano.

Grafico No. 3.1

América Latina y el Caribe (4 países): PTCs, Tasa de Crecimiento de la Cobertura, 2000-2008

282,7

9,5

-3,0

51,128,0 31,3

0,0

19,0

0,0-0,4 -0,6

56,0 52,4

26,8 41,733,3

-50

0

50

100

150

200

250

300

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Po

rcen

taje

Familias en Acción Oportunidades Tekoporâ SOLIDARIDAD

Fuente: Elaboración del autor a partir de datos de Cohen y Franco (2006), Pablo Villatoro (2007), Gabinete de Coordinación de la Política Social de República Dominicana (2008) y SEDESOL, México (2007).

Aunque de manera más uniforme, el PTC Oportunidades también muestra tasas de

crecimiento positivas de su cobertura, sin embargo el presente estudio demuestra

que ha ido cayendo hasta comenzar a ser negativa en todos los años a partir del

2004. En este caso, por las fortalezas que hemos visto en ese PTC, se podría

concluir que ese indicador negativo se debe a las salidas o egreso de personas

beneficiarias del programa. No obstante, en virtud de que los egresados siempre

quedan bordeando la línea de pobreza, se podría hacer el mismo cuestionamiento,

en el sentido de qué tanta garantía existe para que esos egresados no caigan

nuevamente por debajo de los umbrales de pobreza, o si existen mecanismos para

generar acompañamientos en el proceso hasta que los salientes beneficiarios se

afirmen en su condición de no pobre.

Tekoporâ de Paraguay y SOLIDADRIDAD de República Dominicana, iniciados en el

mismo año (2005), los dos PTCs mas jóvenes de los analizados en este trabajo,

muestran respectivamente sendas positivas de la tasa de crecimiento que define la

evolución de su cobertura. Más de 28% y 41% en 2006 y 2007 respectivamente para

81

el caso de Tekoporâ, mientras que 56%, 52% y 33% para los tres respectivos años

que SOLIDARIDAD lleva de ejecución.

Por otra parte, el cuadro No. 3.2 muestra que en los niveles absolutos de cobertura,

sólo Oportunidades y SOLIDARIDAD logran superar el 10% de la población total de

sus respectivos países. Al 2005 Oportunidades cubría más del 23% de la población

mexicana, mientras que para el primer semestre de 2008 SOLIDARIDAD atendía a

más del 15% del total de la población de República Dominicana. Mientras que para

los años 2005, 2006 y 2007 respectivamente, FA atendía al 4,2% de la población

colombiana, RPS el 2,7% del total de nicaragüenses y Tekoporâ el 1,7% de la

población total de Paraguay.

Según datos obtenidos, con un una cifra de 2,9%, Tekoporâ figura como el PTC que

menos personas atiende con relación a la población pobre de Paraguay. De igual

modo es el programa que cubre menos población indigente al ubicarse en una

proporción de un 5,4%. En ese orden, en una escala ascendente, le sigue RPS de

Nicaragua y Familias en Acción de Colombia, luego SOLIDARIDAD Y Oportunidades

como los punteros en este caso. Al respecto, el PTC mexicano cubre más del 73%

de la población pobre de ese país, mientras que de la población pobre dominicana,

SOLIDARIDAD atiende a casi el 43%.

CUADRO No. 3.2

POBLACIÓN TOTAL

POBLACIÓN POBRE ª

POBLACIÓN INDIGENTE

4.733.375 1.433.377 514.502 10,87 35,8921.016.296 9.071.136 1.886.078 8,97 20,79

ND ND 5.000.00033.018.544 12.186.655 24.225.254 73,37 198,79

ND 108.9003.787.301 2.313.855 147.345 3,89 6,37

ND 180.459 17.047 9,453.568.684 1.893.467 102.282 2,87 5,40781.604 253.129 409.696 52,42 161,85

3.347.661 1.100.269 1.436.268 42,90 130,54

ND: No Disponible.ª A partir de esta columna, en cada celda las cifras de arriba indican hogares y las de abajo personas.

44.906.616

104.159.444

5.457.206

5.898.651

Colombia Familias en Acción (2005)

México

Nicaragua

Oportunidades (2005)

Red de Protección Social (2006)

TOTAL COBERTURA

AMERICA LATINA Y EL CARIBE (5 PAÍSES): PROGRAMA DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, COBERTURA POR HOGARES Y PERSONAS RESPECTO A POBLACIÓN TOTAL, POBLACIÓN POBRE Y POBLACIÓN INDIGENTE

4,20

23,26

PAÍS PORGRAMA

COBERTURA/ POBLACIÓN

TOTAL (%)

COBERTURA/ POBLACIÓN

POBRE (%)

COBERTURA/ POBLACIÓN INDIGENTE

(%)

Tipología de Población por País

2,70

1,73

15,17

Fuente: Calculos propios a partir de datos de CEPAL (2007), Cohen y Franco (2006), Pablo Villatoro (2007), Secretaría de Estado de Económia Planificación y Desarrollo de la República Dominicana (2007), Gabinete de Coordinación de la Política Social de Rep

Paraguay


Tekoporä (2007)

Solidaridad (2008) 9.465.223

82

En cuanto a cobertura, la potencialidad de Oportunidades y SOLIDARIDAD se pone

de manifiesto al observar que ellos cubren más que la totalidad de la población en

extrema pobreza de sus respectivos países. Esto puede calificarse como un

importante avance en el combate contra la pobreza, sobre todo para SOLIDARIDAD

con apenas tres años de ejecución. El hallazgo quizás más importante de este

estudio de caso en cuanto a cobertura se refiere, es que ya para esa fecha

SOLIDARIDAD atendía a igual numero de personas que la crisis financiera de 2003-

2004 convirtió en los nuevos pobres de República Dominicana, 1.5 millones.

No obstante esta importante cobertura, sería relevante analizar la calidad de la

misma, es decir, si realmente las personas atendidas están mejorando su calidad de

vida y superando la pobreza de ingreso en el corto plazo y desarrollando las

actividades generadoras de la acumulación de capital humano, objetivos básicos de

SOLIDARIDAD.


El Marco Jurídico-Institucional representa una de las piezas clave para que los PTCs

en América Latina y el Caribe logren los objetivos que se han propuesto, en virtud de

que allí se expresan las normas formales y legitimas que indican la responsabilidad,

función y desempeño de cada actor involucrado en los mismos, así como los

mecanismos para reducir incertidumbre respecto de decisiones presentes y futuras.

También, indican la estructura estatal donde se inserta el programa social. La

revisión de este aspecto institucional en los países aquí analizados, muestra que, en

su mayoría, los PTCs descansan sobre un Marco Jurídico-Institucional similar (ver

cuadro No. 3.3) por lo que, se podría hipotetizar que sus implicancias en términos de

sustentabilidad también serían parecidas.

83

COLOMBIA

En el caso de Colombia, el PTC Familias en Acción (FA) es parte de la Red de

Apoyo Social (RAS). Luego de que el país sufriera las consecuencias de la recesión

económica de finales de los años noventa, esta Red fue creada para proteger a

personas vulnerables ante efectos del desempleo y disminución del ingreso en los

hogares (Arias, 2007). FA depende directamente de la Presidencia de la República.

Este PTC forma parte de los programas que coordina, administra y ejecuta la

Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción

Social. Esta institución fue creada por decreto del Poder Ejecutivo y su Director es

nombrado por el Presidente de la República, quien, a su vez, es encargado de

designar los funcionarios de FA. Dentro de Acción Social funciona la Unidad

Coordinadora Nacional (UCN) quien es la responsable directa de la ejecución de FA

desde el nivel central, con la administración tanto técnica como financiera del

programa. El Director de Acción Social y los funcionarios de Familias en Acción

responden al Consejo Directivo de Acción Social y al Presidente de la República

(Núñez y Cuesta, 2005). Esto muestra una doble dependencia que puede tornar

ambigua las decisiones de actores en la operación del programa.

MÉXICO

En 1995 el Gobierno mexicano de las época27 encargó al Ministerio de Hacienda el

diseño de un plan para atender la pobreza extrema, un problema que había

empeorado como consecuencia de la fuerte crisis económica que había afectado al

país en 1994-1995, el llamado “tequilazo”, una crisis detonada por la devaluación del

peso mexicano. Entonces se lanzó un proyecto piloto en tres ciudades del estado

sureño de Campeche, utilizando las bases de datos de dos antiguos programas

sociales que subvencionaban el consumo de tortillas y la leche (Bate, 2005). El

proyecto piloto tenía dos componentes que rompían con la tradición de los

programas sociales mexicanos: primero, el apoyo consistía en transferencias

directas de dinero en lugar de la entrega de alimentos; segundo, requería que las

27 El gobierno mexicano para 1995 estaba encabezado por el economista Ernesto Zedillo.

84

personas en grupos vulnerables (mujeres embarazadas, madres lactantes y bebés)

acudieran con regularidad a citas médicas. De aquí el origen del diseño del PTC

PROGRESA, que centró la atención en Educación, Salud y Alimentación. Siguiendo

a Bate (2005), el consenso a favor de PROGRESA y su puesta en marcha se retrasó

hasta agosto de 1997, el mes siguiente a las elecciones de medio plazo.

En 2001 PROGRESA pasa a llamarse Programa de Desarrollo Humano

“Oportunidades”, formando parte del Plan Nacional de Desarrollo Social (Estrategia

Contigo), promulgado por ley para 2001-2006 (Cohen y Franco, 2006). Así, la

estructura estatal en la que se inserta el PTC es la Secretaría de Estado de

Desarrollo Social (SEDESOL), entidad encargada de los asuntos sociales de México

y, con la Estrategia Contigo, se le imprime al programa un carácter más integral que

implica la promoción del desarrollo humano y social, fomento de capacidades y de

apertura de más opciones de desarrollo para las familias (SEDESOL, 2007). Todo

esto implica una mayor coordinación entre las organizaciones públicas y privadas

involucradas en la ejecución del PTC mexicano.

85

Colombia Familias en Acción

Presidencia de la República: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-"Acción Socia".

Bajo las Normas de Acción Social, del Decreto No. 2467 de 2005.

México OportunidadesSecretaría de Estado de Desarrollo Social (SEDESOL).

Bajo la Ley y Normas de SEDESOL.

Nicaragua Red de Protección Social

Presidencia de la República: Fondo Social Suplementario (FSS). En la fase I, inserto en el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE). Fase II, depende administrativamente del Ministerio de la Familia.

Bajo las Normas administrativas del FSS, FISE y el Ministerio de la Familia.

Paraguay Tekoporä

Presidencia de la República: Gabinete Social.

Bajo las Normas del Gabinete Social. No hay evidencia de documentos jurídicos propios.


Solidaridad

Presidencia de la República: Gabinete de Coordinación de la Política Social.

Decreto No.536-05, del 2005. Bajo las Normas administrativas del Gabinete de Coordinación de la Política Social.

Fuente: Elabaración propia sobre datos de Cohen y Franco (2006), International Poverty Center (2008) y Gabinete de Coordinación de la Política Social de la República Dominicana (2008).

Cuadro No. 3.3

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (5 PAÍSES): Programa de Transferencias Condicionadas, Marco Juridico-Institucional

PAÍS PORGRAMA DEPENDENCIA ESTATAL NORMA JURIDICA

NICARAGUA

El PTC Red de Protección Social (RPS) de Nicaragua tiene sus orígenes en 1997,

mediante la estrategia de desarrollo rural propuesta por Gobierno de la época,

donde se planteaba la idea de transferencias directas a campesinos pobres. En

1999 se parte con el diseño del programa, mientras que los persistentes niveles de

pobreza en Nicaragua28 aún con importantes niveles de crecimiento económico29,

contribuyen a que su puesta en marcha se haga efectiva en el 2000 (Castro, 2006).

El PTC-RPS contempla dos fases, la primera comprende el periodo 2000-2002 y la

segunda el de 2002-2006.

28 En 1998 el 69,9 % de los nicaragüenses era pobre, mientras que el 44,6% indigente. Al rededor de 2002 en Nicaragua la pobreza general representaba el 69,4% de la población y la pobreza extrema el 42, 4% (CEPAL, 2007). Para el 2005 esa relación era de 47,1y 16% respectivamente (Encuesta de Medición de Nivel de Vida, INEC-MECOVI, 2 de junio de 2006, mencionada en Cohen y Franco, 2006). 29 En nicaragua, en promedio, el crecimiento económico fue de 5,2% en el periodo 1998.2001 (calculo propio sobre datos de Cohen y Franco, 2006).

86

El Programa RPS se insertó en la Presidencia de la República bajo la sobrilla del

Fondo Social Suplementario (FSS). En la fase I, en calidad de Dirección General con

cierto grado de autonomía, el PTC-RPS forma parte del organigrama del Fondo de

Inversión Social de Emergencia (FISE), quien actuó como su organismo ejecutor. Ya

en la fase II, depende administrativamente del Ministerio de la Familia, mientras que

el FSS mantiene sus funciones de aprobar sus planes operativos, su presupuesto,

los informes de seguimiento, la focalización y de velar para que el mismo sea

coherente con las políticas nacionales sectoriales (Cohen y Franco, 2006).

PARAGUAY

Los orígenes del Programa de Transferencias Condicionadas “Tekoporâ” yacen con

la firma de la Declaración del Milenio por parte del Estado paraguayo. A partir de ese

momento se pone en marcha el diseño de nuevas estrategias para combatir la

pobreza y se observan los primeros borradores de su PTC. Luego, en noviembre de

2003 se crea el equipo responsable de diseñar el Programa de Transferencias

Monetarias Condicionadas, con apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano

de Desarrollo, por una suma ascendente a los US$380.000 (Internacional Poverty

Center, 2008).

También, a partir del 2003 se iniciaron importantes cambios institucionales que

sustentarían a favor de las nuevas estrategias de Políticas Social. Se crearon

paulatinamente el Gabinete Social, la Secretaría de Acción Social (SAS), la

Dirección del Plan de la Estrategia de Lucha Contra la Pobreza, la Desigualdad y la

Exclusión Social (DIPLANP), y el Fondo de Equidad Social (Cohen y Franco, 2006).

Así, siguiendo a Internacional Poverty Center, 2008, como programa piloto de

Política Social, Tekoporâ se inicia formalmente en 2005, no contó con un marco

legal específico, por lo que su puesta en marcha estuvo sustentada por su

incorporación en la ley de presupuesto de Paraguay de ese año. De ese modo, la

estructura orgánica estatal a la que pertenece Tekoporâ es la Presidencia de la

República. Su ejecución está a cargo de una Unidad Técnica insertada en la SAS,

institución creada por decreto del Poder Ejecutivo. No se evidencia de documentos

87

jurídicos propios del PTC paraguayo, sino más bien un manual operativo de esa

Unidad Técnica.

REPÚBLICA DOMINICANA

Como ya se apuntó, Jurídicamente SOLIDARIDAD es uno los programas que

conforman la Red de Protección Social de la Política Social de República

Dominicana y fue creado mediante el Decreto Presidencial número 536-05, del

veintiséis (26) de septiembre de 2005. El PTC dominicano opera bajo la lógica de

Programa Social que depende directamente del Poder Ejecutivo y su estructura

funcional está inserta, como organismo ejecutor, dentro de la estructura

organizacional del Gabinete de Coordinación de la Política Social de la República

Dominicana.

En normas de los PTCs aquí observadas se vislumbran fortalezas y debilidades. Por

ejemplo, en el centro de esas normas se reconoce el carácter multidimensional de la

pobreza y por tanto el reconocimiento de la interdependencia entre organizaciones

heterogéneas del sector público y la sociedad, esto implica que esas normas hacen

que esas organizaciones compartan objetivos comunes y actúan sobre la misma

realidad, la marcha del PTC. Se logra entonces con esas reglas la coordinación

interinstitucional e intersectorial, la que se puede considerar como una de las

mayores virtudes de los PTCs.

Esa coordinación se hace sobre la base de las normas o reglas formales que rigen a

los PTCs, permitiendo la interacción con una gama de actores que, a su vez y como

en toda relación interinstitucional, pueden actuar influenciados por ideas, creencias,

actitudes, valores y costumbres de la sociedad que se trate, es decir, influenciados

por la cultura o reglas informales (North, 1993). La coherencia de las reglas formales

respecto de las informales, permite la eficacia en la reducción de incertidumbre en la

marcha de estos programas sociales. Pero, además, la relación entre esos dos tipos

de reglas permite los aprendizajes necesarios para mejorar, tanto la marcha de los

PTCs, como el propio Marco Jurídico-Institucional donde estos se desenvuelven.

88

Esto reviste mucha importancia, tanto que los responsables del diseño y ejecución

de los PTCs, si es que no lo hacen, deberían siempre tomar en cuanta esa relación

de reglas.

Por otra parte, no obstante la fortaleza de las normas anteriormente descritas en

ellas, junto con la estructura estatal en la que se insertan cuatro de los cinco PTCs

aquí observados, se aprecian importantes debilidades que ponen en riesgo la

sustentabilidad de los PTCs. En primer lugar, los Programas de Transferencias

Condicionadas cuyo funcionamiento, en términos jurídicos, descansa sobre la base

de decretos presidenciales, no tienen la garantía de ser sustentables. Esto porque

sólo bastaría otro Decreto para que sea derogado el decreto que crea al PTC, o más

bien que sea eliminado. Este podría ser el caso de SOLIDARIDAD de República

Dominicana, allí, por ejemplo, un cambio de gobierno que no se identifique con ese

programa, puede descontinuar su marcha mediante esa figura jurídica.

En este caso se elimina el programa y además su función en virtud de que el PTC

no cuenta con recursos presupuestarios propios, precisamente por que no está

atado al funcionamiento de una institución de mayor fuerza jurídica como lo es una

Secretaría de Estado, que por ejemplo, por Ley tiene recurso público para atender

sus funciones. Así SOLIDARIDAD como Programa del Gabinete de Coordinación de

la Política Social de la Presidencia, no está asociado a ningún marco jurídico-

institucional que le garantice sustentabilidad más allá de periodos

intergubernamentales.

En segundo lugar, los PTCs que se insertan en estructuras estatales igualmente

creadas por Decretos, también podrían presentar problemas de sustentabilidad. Con

igual instrumento jurídico el PTC puede ser desalojado de esa estructura, ella puede

ser modificada fácilmente, o en el peor de los casos, puede ser eliminada en

detrimento del PTC. Cuando esto sucede, las capacidades técnicas del personal que

lleva acabo la ejecución del programa, así como la experiencia aculada por estos, se

trasladan al sector privado –o en el mejor de los casos a otra entidad del sector

público- mostrando con ello una fragilidad institucional que socava la sustentabilidad

de esos programas y en consecuencia el logro de sus objetivos de corto y largo

89

plazo. ¿Habrá pasado esto con el PTC de Nicaragua a raíz del cambio de gobierno

en 2006? Según datos disponibles, no hay evidencia de que RPS de Nicaragua haya

seguido operando más allá de de su segunda fase que concluía en 2006. Lo que

también podría verse explicado en función del tipo de financiamiento y las normas en

él dispuestas para que el programa opere o siga operando.

De acuerdo a lo observado en el cuadro No. 3.3, este podría ser el caso de todos los

PTCs aquí analizados, exceptuando a Oportunidades de México. Ese PTC está

inserto en la Secretaría de Estado de Desarrollo Social que, por naturaleza Jurídico-

Institucional, posee estructura sólida, ya que su creación viene dada por Ley, norma

que implica un mayor grado de legitimidad, en tanto es fruto del consenso de todos

los espacios de gobernabilidad del país30. En ese sentido no es posible la

eliminación de Oportunidades mediante decreto, de ahí que haya trascendido

periodos gubernamentales con la sola posibilidad de cambiar de nombre. Pero,

además, si se supone que el PTC por cualquier razón desaparece, no desaparecería

de igual modo la función del programa, ella se quedaría en la Secretaría de Estado,

porque la Política Social pertenece a la Secretaría de Estado (en este caso de

Desarrollo Social de México), no a una unidad Ejecutora creada por Decreto y que

por esa misma vía pueden retirársele los recursos para operar o puede ser

eliminada. En ese orden, es una estructura estatal dedicada exclusivamente a los

temas sociales, por lo que, capacidades, aprendizajes y cualquier programa social

pueden ser mejor asimilados y sustentables.

Financiamiento y/o Presupuesto Sustentable

Al observar variables contempladas e la dimensión financiera de los PTCs de

América Latina y el Caribe, también se observa cómo el contexto propio de cada

país guía el diseño de estos programas y, por tanto, las diferencias específicas en

cada caso. Valor de los montos de las transferencias, fuentes de financiamiento, así

como la participación presupuestal o gastos totales de esos programas en rubros 30 Los espacios de Gobernabilidad son: 1) el Estado (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial), 2) el Sistema Político y 3) La Sociedad Civil.

90

importantes como el PIB y el Gasto Social, son algunas de las variables que forman

parte de esas diferencias. En este apartado se revisan varios de esos aspectos,

sobre el entendido de que forman parte de la institucionalidad en la que se

desarrollan los Programas de Transferencias Condicionadas, revistiendo la

suficiente importancia como para determinar el grado de sustentabilidad que poseen

y, con ello, cuán efectivos pueden ser éstos en sus objetivos de corto y largo plazo.

Transferencias y Reducción de la Pobreza de Ingreso

La transferencia directa de recursos a familias pobres es una de las características

medulares de los PTCs y al condicionar su entrega a ciertas corresponsabilidades

marca la diferencia con otrora programas de combate a la pobreza. A través de ella

estos programas persiguen uno de sus objetivos básicos: elevar la calidad de vida y

reducir la pobreza en el corto plazo, mediante un aumento en el nivel de ingreso

monetario de las familias a las que atiende. De ahí que la planificación del nivel de

subsidios a ser transferido tenga trascendental importancia. Entonces, tomando esto

en cuenta, ¿Qué tan efectivos se vislumbran estos programas para alcanzar ese

objetivo? Múltiples respuestas pueden derivase de esta inquietud, como múltiples

podrían ser los tópicos escogidos para estructurarlas. En este caso, para responder

a la inquietud, comenzamos analizando precisamente el valor de los montos de las

transferencias en cada caso, sin dejar de reconocer que los resultados podrían

variar si el análisis tomara en cuenta la paridad del poder de compra del tipo de

cambio, sin embargo, utilizando el dólar como unidad monetaria se tiene una idea un

tanto clara del impacto del valor de las transferencias para reducir la pobreza

monetaria en el corto plazo.

En ese sentido, el valor en el monto de la transferencia puede difiere de país en país

por varias razones, el nivel de renta económica, de gasto social, pero sobre todo,

desde el diseño del programa, los criterios utilizados para determinarlo. Al respecto,

el valor máximo de la transferencia entregada cada mes a un hogar beneficiario por

el PTC SOLIDARIDAD de República Dominicana asciende a unos US$35.5. El de

Familias en Acción de Colombia es de US$32, de unos 168 dólares el de

Oportunidades de México, US$43 en Nicaragua y unos 30 dólares para el PTC

91

paraguayo (ver cuadro No.3.4). En todo caso, esos valores dan una idea de la

capacidad de estos programas para dar respuestas a su objetivo básico de corto

plazo y en consecuencia su contribución para mejorar los indicadores de pobreza en

cada país.

Al respecto y para aproximarse a una respuesta de la inquietud anterior, se propone

un ejercicio a través del cual identifiquemos el impacto de las transferencias en la

reducción de la brecha que separa el nivel de ingreso de los hogares atendidos por

los PTCs, del valor de la respectiva línea de indigencia en cada caso. Para ello

también tomamos en cuenta el tamaño promedio de los hogares indigentes. En ese

sentido, se guía por lo indicado en el cuadro No. 3.4. Allí se observa que en

términos absolutos el valor per cápita de la transferencia de Familias en Acción y de

Red de Protección Social es muy parecido. En el caso de Tekoporâ y

SOLIDARIDAD ese valor es el mismo. En tanto, Oportunidades se muestra con un

valor per cápita de su transferencia muy por encima del resto de los PTCs. En ese

sentido, el tamaño promedio del hogar, el nivel de renta per cápita, el valor de la

línea de indigencia del país que se trate, o más bien, el contexto en el cual se

desarrolla el PTC, se traducirá en resultados distintos en cada caso.

Tamaño del Hogar

Monto Per Cápita de la

(TR)

Ingreso Per Cápita

Despues de TR

Impacto de la TR en

Reducción Brecha de

IngresoIndigente Hogar

IndigenteHogar

IndigenteHogar

Indigente (%)

Colombia/ Familias en Acción

4,5 27 44 17 32,0 7 34 10 -41,8

México/ Oportunidades

5,4 62 79 17 168,7 31 93 -14 -183,8

Nicaragua/ RPS

5,9 17 28 11 44,4 8 25 3 -68,4

Paraguay/ Tekoporá 5,2 24 37 13 30,0 6 30 7 -44,4

República Dominicana/ Solidaridad

5,5 31 53 22 35,5 6 37 16 -29,3

Brecha Ingreso

Respecto a LI

Despues de TR

Fuente: Elaboración del autor en base a datos de CEPAL (2007), Medina (2007), Gabinete de Coordinación de la Política Social de la República Dominicana (2008) y Cohen y Franco (2006).

Cuadro No. 3.4AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (5 PAISES): PROGRAMA DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, IMPACTO DE LOS MONTOS DE

LAS TRANSFERENCIAS (TR) EN REDUCCIÓN DE BRECHA DE INGRESO DE HOGARES INDIGENTES, ALREDEDOR DE 2005 (En US$)

País/ Programa

Ingreso Per Cápita del

Hogar

Valor Per Cápita Línea de Indigencia

(LI)

Brecha de Ingreso

Respecto a LI Antes de

TR

Monto de la TR por Hogar

92

De ese modo, se observa que con el aumento del ingreso per cápita en cada hogar

por concepto de recepción de trasferencias, los PTCs logran reducir la brecha de

indigencia de ingreso de los beneficiarios. FA reduce esa brecha en un 41.8%, RPS

en un 68,4%, Tekoporâ en 44,4%, SOLIDARIDAD en 29,3%, mientras que

Oportunidades rebasa el 100%. De los PTCs aquí observados, descubrimos que el

de República Dominicana es el que menos contribuye a redecir esa brecha. Este

ejercicio muestra el importante aporte que están haciendo los PTCs para elevar el

nivel de ingreso y con ello mejorar de la calidad de vida de los más pobres, pero

también da una importante luz de cuán efectivo se vislumbran estos programas para

con su objetivo de corto plazo. Aquí es claro que en ese sentido son relativamente

efectivos y que se debería precisar de una mejor determinación de los montos de los

subsidios si se quiere superar la pobreza de ingreso, como en el caso del PTC

mexicano.

Asimismo, en este análisis se tomó la Línea de Indigencia como referente, lo que

indica que con esos montos, los hogares por debajo de ese umbral tienen poca

posibilidad de rebasar el umbral superior, la Línea de Pobreza. Esto aplica para el

caso dominicano, en virtud de que, además de atender a las personas en

condiciones de pobreza extrema, SOLIDARIDAD tiene como objetivo beneficiar a

hogares en condiciones de pobreza moderada ubicados en 16 de las 31 provincias

que tiene ese país. En ese sentido, el tratamiento no debería ser igual para ambos

tipos de hogares, en virtud de que una transferencia de igual valor para los dos tipos

de población, estaría dejando en desventaja a los hogares con pobreza más severa.

En ese orden una tarea entonces debe de ser profundizar el análisis, respecto de los

determinantes que limitan a los PTCs en su afán de que los hogares atendidos

logren rebasar los umbrales de ingresos que le caracteriza como hogar pobre. En

adelante el presente Estudio de Caso se aproxima a ese propósito.

93

Transferencias por Componentes

Una mirada a los montos de las transferencias indica que los mismos varían en

función de los criterios utilizados para determinarlos. Así, las cantidades de recursos

a ser transferidos a cada familia descansan sobre la lógica en el diseño de cada uno

de los componentes incluidos en cada programa y, en muchos casos, por el ciclo de

vida de la población atendida (ver cuadro No. 3.5).

En ese sentido, SOLIDARIDAD de República Dominicana trasfiere un máximo de

35.5 dólares mensuales por familia. Este monto tiene que ver con los objetivos que

hay detrás de cada uno de sus componentes que, en sentido amplio, tienen que ver

con la reducción de la pobreza extrema y el hambre. Así, la transferencia se

distribuye en un monto máximo de unos US$19 correspondiente al componente de

educación y un monto fijo de unos US$17 para su componente de nutrición “Comer

es Primero”. El financiamiento de esos montos, así como de la marcha del programa

en su conjunto procede del erario público dominicano.

Por su lado, Familias en Acción de Colombia transfiere un máximo de treinta y seis

dólares por familia cada mes. Esta transferencia se distribuye entre seis y doce

dólares correspondientes a su componente de educación, mientras que US$20 son

trasferidos mediante su componente de salud, para un máximo de transferencia por

familia estimada en 32 dólares. En los primeros tres años, las fuentes de

financiamiento para llevar a cabo las trasferencias y en su conjunto la marcha del

programa, son préstamos de los bancos multilaterales, Interamericano de Desarrollo

(BID) y Mundial (BM), así como del tesoro nacional colombiano, este último, en su

mayoría, representa la contrapartida exigida por esos bancos para el desembolso de

los señalados préstamos (Arias, 2007). Siguiendo a Arias (2007), luego de los

primeros tres años el programa continuó operando teniendo nuevamente como

fuente de financiamiento el crédito de la banca multilateral.

Por su parte, Tekoporâ de Paraguay tiene trasferencias máxima por hogar

ascendente a unos 30 dólares, con una distribución de US$20 y US$10

94

respectivamente entre sus componentes de educación y nutrición y salud. En tanto

que RPS de Nicaragua distribuye las transferencias de US$16,4 y US$28

respectivamente entre sus componentes de educación y salud, para otorgar un

monto máximo de subsidios por un valor de unos 44,4 dólares. El PTC de Paraguay

inició el financiamiento de esos montos y de la operación total como programa con

recursos del tesoro nacional, sin embargo en la actualidad están comprometidos

empréstitos externos con BID y con la Comunidad Europea para los próximos años

(Veras y Brito, 2008). En tanto el PTC de Nicaragua ha sido financiado con

préstamos externos, siendo la exigencia de contrapartida del empréstito el aporte del

tesoro nacional (Castro, 2006).

Oportunidades de México se observa como el programa con mayores montos en las

transferencias, inclusive componente por componente. El monto máximo que podría

alcanzar una familia beneficiaria de ese PTC es de unos US$169 mensuales. De los

países aquí observados, es el programa que transfiere mayores montos mensuales

a cada hogar. Según a la información disponible, estos montos son más de tres

veces los montos máximos mensuales que ofrece el PTC nicaragüense que,

después de Oportunidades, es el que mayores recursos transfiere. Respecto a

SOLIDARIDAD de República Dominicana, esa transferencia es casi cinco veces

mayor, siendo el PTC dominicano el tercero en esa categoría. Guardando la

distancia del contexto en cada caso, esto da una idea de cuan amplio es el alcance

de ese programa al interior del hogar beneficiario. La fuente de financiamiento para

lograr las transferencias y la operación de Oportunidades provienen de las arcas del

tesoro nacional mexicano.

95

Educación: de 6 a 12

Salud: 20

Educación: 152,3Primaria y secundaria: 83,2 Media Superior: 69.1Nutrición :16,4Educación: 16,4Salud: 28Educación: 5 a 20

Nutrición y Salud:10

Educación: de 4,5 a 18.5

Nutrición: 17

ª Los valores están en dólares y fueron calculados sobre el tipo de cambio de 2006 de los respectivos paises, a exepción de Nicaragua (2005). Las estimaciones tienen un carácter unicamente referencial.

Cuadro No. 3.5AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (5 PAÍSES): Programa de Transferencias Condicionadas, Monto de las

Transferencias Mensuales y Fuente de Financiamiento(En US$)

PAÍS PORGRAMARango de Montos por

Componentes ªMontos Máximos

por FamiliaFuente de

Financiamiento

Fuente: Elabaración propia en base a datos de CEPAL (2007), Cohen y Franco (2006), CEPAL-Brasil (2007) y Gabinete de Coordinación de la Política Social de la República Dominicana (2008).

Tekoporâ (2006)

ColombiaFamilias en Acción (2006)

México Oportunidades (2006)


Solidaridad (2006)

32,00

168,70

44,40

30,00

35.5

NicaraguaRed de Protección Social (2005)

Paraguay

Tesoro Nacional.

Tesoto Nacional, Banco Mundial y BID

Tesoro Nacional

BID y Tesoro Nacional

Tesoro Nacional, BID y Conunidad Europea

En ese orden, de los PTCs observados, los montos de las transferencias son muy

similares, salvo el caso de Oportunidades, Esto porque tiene un mayor número de

componente y porque, sobre todo, cada seis meses esos montos son ajustados de

acuerdo a la variación del Índice Nacional de Precios de la Canasta Básica – en

otros países Índice de Precio al Consumidor- que publica el Banco de México

(SEDESOL, 2007). Lo primero remite a decisiones en cuanto a jerarquización de

objetivos por componentes, lo segundo remite al contexto económico del país. Lo

segundo parece ser una adecuada formula para que los PTCs, tengan mayores

probabilidades de ser efectivo en su objetivo básico de corto plazo, sobre todo en

países como Republica Dominicana que, como se observó, es vulnerable a procesos

inflacionarios ante shocks económicos, ya sean internos como externos.

Al no tomar en cuenta la aparición de procesos inflacionarios se ignora la

disminución obligada en el consumo, por ejemplo de alimentos, a la que se exponen

las familias atendidas. En escenarios de inflación –como el que desde 2007

experimenta la economía de República Dominicana31 y la mayoría de países

31 Ver Informe de la Economía de la República Dominicana en Banco Central de la República Dominicana, 2008, www.bancentral.gov.do.

96

latinoamericanos (Kacef, 2008)- los hogares beneficiarios adquieren menos

productos cada mes, en virtud que se deteriora del poder adquisitivo de las

transferencias otorgadas por el PTC. Esto tiene mayor repercusión en programas

como SOLIDARIDAD, ya que los beneficiarios del mismo sólo tienen acceso a una

canasta de alimentos específicos, limitando así la posibilidad de diversificar la

compra de productos que son menos impactados por proceso inflacionario. En ese

sentido sería importante ampliar la base de productos elegibles en la canasta a la

que tienen acceso los beneficiarios de SOLIDARIDAD. Además, esa ampliación

contribuiría a que el beneficiario tenga mayor libertad de elección y una mayor

posibilidad de mejorar su condición nutricional.

Pero, además de revestir importancia por que, en gran medida, determina en el corto

plazo el mejoramiento de la calidad de vida de los beneficiarios, las trasferencias

también son relevantes por ser el nexo directo con la acumulación de capital

humano para las familias involucradas. Esto por que la entrega de las mismas está

condicionada al cumplimiento de las corresponsabilidades que generan esa

acumulación. De ahí la imperiosa necesidad de que su determinación esté

relacionada con los objetivos del programa. Por ejemplo, que su valor contemple el

costo de oportunidad de sustituir el trabajo infantil por asistir a la escuela; el costo de

oportunidad de trabajo de la madre que se queda en la casa administrando las

transferencias y el cumplimiento de las corresponsabilidades; o que la atención en

salud no sea sólo primaria. Criterios como éstos hasta ahora no se observan en la

determinación de los montos transferidos por SOLIDARIDAD.

Al respecto, se observa en el diseño de los PTCs una fijación en la idea de que los

beneficiarios adquirirán mejor capital humano a través de la educación primaria y

atenciones básicas de salud, y con ello tendrán mejores oportunidades para

insertarse en el mercado de trabajo. Pero, ¿es suficiente con que la entrega de las

transferencias esté condicionada solo a la asistencia de la educación primaria? Para

responder esta pregunta podría pensarse en cual sería el ingreso per cápita futuro

de las familias con ocho años de educación -como los que ofrece SOLIDARIDAD- y

97

observando el ingreso per cápita actual de las familias con ese mismo nivel de

educación. Si hoy los hogares son pobres con ocho años de educación, no hay que

esperar 10, 15 o 20 años para entender que esa gente seguirá siendo pobre.

De los PTCs observados aquí, Oportunidades y Familias en Acción contemplan

apoyos en montos trasferidos para educación secundaria. En esa dirección, el PTC

RPS de Nicaragua incorpora, además, capacitación ocupacional y educación de

adulto en su componente de educación, con lo que se tiene mayor posibilidad de

que los beneficiarios puedan insertarse en el mercado laboral. En ese sentido, sería

adecuado que SOLIDARIDAD incluyera apoyos para estos tipos de capacitaciones

en su componente educacional, sobre todo para los miembros adultos de las familias

atendidas, especialmente para las jefas y jefes del hogar.

En realidad, el propósito último de la acumulación de capital humano es

precisamente crear las condiciones para que el beneficiario sea autosuficiente al

tener las capacidades necesarias de insertarse en el mercado de laboral. Entonces

los PTCs realizan acciones por el lado de la oferta de de trabajo, más no se observa

en estos programas ninguna acción por el lado de la demanda. Esa acción se le

sigue dejando a políticas públicas sectoriales y al propio mercado. Esto tiende a ser

complejo, en virtud de que en el momento en el que los hogares dejen de percibir la

transferencia, pueden caer fácilmente a su condición anterior de pobreza. En ese

orden se vislumbra necesaria la incorporación de capacitación laboral, pero además

complementadas con iniciativas que permitan que el mercado absorba la mano de

obra de la gente capacitada por los PTC.

Fuentes de Financiamiento

Por otra parte, el diseño y puesta en marcha de los PTCs de ALC han recibido

importantes apoyos de organismos internacionales (Villatoro, 2007). Es posible que

eso explique el hecho de que sólo dos de los programas aquí observados sean

financiados totalmente con recursos del erario público, Oportunidades y

98

SOLIDARIDAD. Esto reviste mucha importancia para la sustentabilidad financiera de

estos tipos de programas, ya que ello remitiría al tamaño y capacidad de los mismos,

en función de cuestiones como presión tributaria, manejo presupuestario y

capacidad de endeudamiento del país que se trate.

Siguiendo en cuadro No. 3.5, es posible observar que el financiamiento externo por

parte de organismos internacionales -sobre todo de la banco multilateral como

Banco Mundial y BID- de Programas de Transferencias Condicionadas ha sido

importante para países de ingresos bajos, en este caso, como Nicaragua, así como

en aquellos afectados por considerables niveles de conflictividad social o eventos de

crisis económicas y pobreza persistente, como Colombia y Paraguay.

La importancia radica en que, en países con esas características, en general, se

carece de las capacidades tanto técnicas como financiera para diseñar, fortalecer la

institucionalidad y poner en marcha programas de amplias dimensiones como los de

Transferencias Condicionadas. Entonces se realizan cooperaciones técnicas no

reembolsables para esos fines, las que, en su mayoría, están atadas a posteriores

préstamos. Si bien esto tiene significativas ventajas para combatir la pobreza en

lugares como éstos, paradójicamente puede surtir efectos negativos, en la medida

en que el diseño del PTC sea vulnerable al los criterios y prerrequisitos de estos

organismos. Con esto se corre el riesgo de que el país pierda autonomía para en

esa fase del programa y deje de lado importantes cuestiones de su propio contexto.

Una consecuencia directa de esto es que se limitan posibilidades más realistas para

reducir la pobreza. En consecuencia, de ese modo también se puede correr el riesgo

de que los PTCs no alcancen objetivos planteados desde el diseño. A esta situación

no escapan países en los cuales, la cooperación técnica no reembolsable no esté

atada a créditos posteriores, pero que sí son determinantes en esa fase del

programa, como México y República Dominicana, según el caso que nos ocupa.

En ese orden, cuando un PTC es financiado con deuda externa puede ser una

muestra de su baja sustentabilidad financiera, lo que indica que, a su vez, depende

también de la capacidad de endeudamiento que tiene el país. De esa forma la deuda

puede ser sostenida si, por un lado, la relación con el crecimiento económico se

99

mantiene al menos constante. Es decir, si las tasas reales de interés del préstamo

es igual o menor que la tasa de crecimiento del PIB del país que se trate. Si

tomamos en cuanta los pronósticos de crecimiento económico para la región, en

virtud de la actual crisis financiera internacional (CEPAL, 2008), se advertiría la

insostenibilidad de empréstitos externos y por tanto la vulnerabilidad de los PTCs

que de ella dependen. Por otro lado, una deuda externa es sustentable si la renta

generada por el programa en el presente y futuro, como consecuencia de la deuda,

es mayor que la tasa de retorno y amortización de la deuda, ya que de esa forma se

aseguraría el bienestar de la población en su conjunto, sosteniendo así un criterio de

equidad.

En ese sentido, si asumiéramos que estos dos criterios son sumamente técnicos,

entonces se propone aquí sustituir la variable renta generada por el empréstito por:

a) la reducción de la pobreza en el corto plazo y b) la acumulación de capital

humano y reducción del la pobreza en el largo plazo, que sería la renta esperada de

los PTCs como resultado de la deuda. Por lo que hasta ahora se ha observado en

este Estudio de Caso, salvo el caso de Oportunidades, ninguno de los PTCs es

capaz de superar la pobreza de ingreso en el corto plazo, lo que se agrava si a eso

le sumamos las debilidades en lo referente al Marco Jurídico-Institucional, por lo que

en el corto plazo estos programas se vislumbran medianamente sustentables. En

cuanto a la acumulación de capital humano y reducción de la pobreza en el largo

plazo, como se observará más adelante, los PTCs también parecen enfrentar

debilidades para ser sustentables y efectivos en ese otro objetivo básico. En ese

sentido la sostenibilidad del financiamiento externo depende de la sustentabilidad del

PTC. Así se formaría una especie de círculo vicioso: si el PTC es sustentable, la

deuda externa es sostenible, si el financiamiento externo es sostenible, el PTC es

sustentable, pudiendo verse afectado de esa forma el bienestar conjunto de la

población futura.

También, se ha indicado que sostener a los PTCs con deuda pública no es lo más

apropiado, en virtud de que, en realidad, no se hace una verdadera redistribución del

ingreso, sino más bien una trasferencias de recurso de contribuyentes futuros a

100

familias pobres del presente (Reiner, Da Silva y Trevino, 2005; citado en Villatoro,

2007).

Por otra parte y tiene que ver mucho con la estructura estatal donde se inserte el

PTC, mediante el financiamiento a través de deuda externa, se corre el riesgo de

perder las capacidades técnicas y experiencia acumulada del personal que ejecuta

estos programas, una vez termine los desembolsos del organismo internacional, ya

que mediante el erario público eventualmente no se puede asegurar preservar las

remuneraciones de ese personal. Esto, sin duda, deja mucho que desear sobre

sustentabilidad en la marcha de estos programas. Aquí se podría cuestionar

nuevamente si pudo haber sucedido eso en el caso del PTC nicaragüense.

Como se ha observado, las fuentes de financiamiento de los PTCs también

provienen del erario público, ya sea aportando los recursos de contrapartida de los

prestamos, o cubriendo la operación total de los programas. Por esta vía la

sustentabilidad del PTC irá muy ligada a la estructura fiscal y dinámica económica

del país. Entonces, el tamaño del programa y su capacidad para enfrentar retos

dependerán de la asignación presupuestaria que logre. Por esa vía estos programas

enfrentan el riesgo de no contar con las partidas presupuestarias suficientes para ser

eficaces en sus objetivos básicos, sobre todo el de largo plazo. Esto es posible, y

relevante, cuando las asignaciones varían de año en año en función de la capacidad

fiscal, como es el caso de República Dominicana (Pellerano, 2006). Debería

entonces orientarse hacia una asignación presupuestaria sustentable, de tal modo

que se generen la suficiente certidumbre y previsibilidad entre los actores

involucrados en la gestión de los PTCs y de ahí la eficacia de éstos. Lo cual podría

incluir un presupuesto plurianual, que logre incluso trascender periodos

gubernamentales, de tal modo que los PTCs tengan la suficiente protección para

logras metas y objetivos propuestos desde el diseño; esto requiere un consenso

político e institucional amplio

101

La oferta, Variable Crucial para la Eficacia de los PTCs

Las asignaciones presupuestarias dan entonces una idea del tamaño del Programa

de Transferencias Condicionadas para combatir la pobreza. Pero determinar la

magnitud de estos programas implica saber la participación de estos en rubros como

el PIB y el Gasto Público Social. De acuerdo a lo observado el costo total de

Familias en Acción de Colombia representa un 0,3% del PIB colombiano;

Oportunidades un 0,44% del PIB mexicano; Red de Protección Social el 0,24% del

nicaragüense; Tekoporâ un 0,003% del PIB de Paraguay y SOLIDARIDAD un 0,34%

del PIB dominicano (ver cuadro No. 3.6). De acuerdo al cuadro, Oportunidades y

SOLIDARIDAD respectivamente son proporcionalmente los PTCs de mayor

magnitud. Sin embargo, con estas bajas cifras, sobre todo la de Tekoporâ, vale

preguntarse si en realidad son suficientes los montos asignados a los PTCs para

que ellos no vean restringida su potencial eficacia a la hora de combatir la pobreza.

Colombia Familias en Acción (2006) 0,30 2,24 8,11 13,04

México Oportunidades (2006) 0,44 4,31 11,58 17,60

NicaraguaRed de Protección Social (2005)

0,24 2,22 5,11 7,27

Paraguay Tekoporâ (2006) 0,003 0,04 0,08 0,27


Solidaridad (2007) 0,34 3,59 10,97 24,29

Fuente: Elabaración propia en base a datos de CEPAL (2007), CEPAL (2008), Banco Mundial (2006) y Gabinete de Coordinación de la Política Social de la República Dominicana (2008).

PAÍS PORGRAMA

(En porcentajes)

Cuadro No. 3.6

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (5 PAÍSES) : Proporción de Costos de Programas de Transferencias Condicionadas

COSTO/PIB COSTO/GASTO

SOCIAL

COSTO/GASTO SOCIAL

EDUCACIÓN

COSTO/GASTO SOCIAL SALUD

Ligado a lo anterior, la sustentabilidad de los PTCs también se hace notar en la

participación que su costo tenga el Gasto Público Social (GPS). En ese sentido,

siguiendo al cuadro No. 3.6, Oportunidades y SOLIDARIDAD se muestran con una

mayor participación en sus respectivos GPS. Entonces en este caso, ¿podría

decirse que se vislumbran estos dos programas como los más efectivos para cumplir

102

con sus objetivos básicos?; una posible respuesta es que no necesariamente. Este

indicador tiene mucha coherencia con el anterior, es decir, la relación costo de los

PTCs con el PIB, lo que indica que en estos países la política social está muy ligada

al nivel de crecimiento económico, o sea, son políticas públicas pro-cíclicas.

Entonces, como esta relación costo del PTC con el GPS es coherente con la del

PIB, también cabría cuestionarse la sustentabilidad y eficacia de estos programas.

En el caso de República Dominicana, llama la atención el tamaño de SOLIDARIDAD

respecto del Gasto Publico Social en Salud (GPSS) de ese país, proporcionalmente

muy por encima de los otros PTCs aquí observados, incluso que Oportunidades de

México. Sin duda es el mejor indicador en ese sentido observado. Sin embargo

habría que mirar la real magnitud de los respectivos GPS. Esto nos conduciría a

observar la calidad de una variable crucial en la eficacia de los PTCs: “la oferta de

servicios públicos” sobre la que descansa el objetivo de romper el circulo

intergeneracional que reproduce la pobreza, por medio de la acumulación de capital

humano. Entonces se hace necesario saber con que nivel de Gasto Público Social

en Salud y Educación cuentan los PTCs.

Al respecto, República Dominicana que se muestra con la mejor relación Costo

SOLIDARIDAD/GPSS, después de Paraguay es el país con más bajo nivel de GPSS

respecto de su PIB (ver grafico No. 3.2). Igual situación se da cuando se relaciona

este importante componente de oferta con el Gasto Público Social Total (GPT),

mientras que, en cuanto a su distribución per cápita, se muestra como el tercero en

la lista de estos cinco países observados. Con esto es posible cuestionar la eficacia

de SOLIDARIAD en su componente de salud. De todos modos, los resultados de

estas relaciones en cada caso no parecen ser las mejores, por lo que podría hacerse

el mismo cuestionamiento a los demás países aquí observados. Esto, aun cuando

los datos indican que, en el caso de México y Nicaragua, la distribución per cápita

del GPSS es mejor que la del resto de países.

103

Grafico No. 3.2

América Latina y el Caribe (5 países) Participación del Gasto Público Socaial en Salud-GPSS-, 2004/2005

2,3 2,5 3,3 1,1 1,4

153

50

2816

40

6,65,7

14,814,4

020406080

100120140160180

Colombia México Nicaragua Paraguay RepúblicaDominicana

Val

or

Ab

solu

to

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

Po

rcen

taje

GPSS Per Cápita (dólares del 2000) GPSS como % del PIB GPSS como % GPT

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Panorama Social de América Latina, CEPAL, 2007.

Igual situación sucede con el Gasto Público Social en Educación (GPSE).

SOLIDARIDAD cuenta con la oferta más baja de ese servicio respecto a la de los

países aquí analizados. El grafico No. 3.3 muestra que el GPSE de República

Dominicana representa el solo el 2% de su PIB, le sigue Colombia con un 3,7%,

México y Paraguay con 3,8% cada uno y Nicaragua con un 4,7% para ubicarse en el

país con mayor proporción de su GPSE respecto del Producto Interno Bruto.

Asimismo, República Dominicana se exhibe muy por debajo en la relación GPSE

respecto del GPT, al compararlo con los otros cuatro países. Con este nivel de oferta

en realidad no se puede afirmar que SOLIDARIDAD, y los demás PTCs, se muestre

eficaz en su objetivo básico de largo plazo.

104

Grafico No. 3.3América Latina y el Caribe (5 países): Participación del Gasto Público Social

en Educación-GPSE-, (2004/2005)

229

395652

82

2,03,84,73,83,7

9,4

19,520,821,7

....

0

50

100

150

200

250

Colombia México Nicaragua Paraguay RepúblicaDominicana

Val

or

Ab

solu

to

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

Po

rcen

taje

GPSE Per Cápita (dólares de 2000) GPSE como % del PIB GPSE como % del GPT

.

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Panorama Social de América Latina, CEPAL, 2007.

La situación se torna menos sustentable para los PTCs en virtud de que, en

promedio, los gobiernos de América Latina y el Caribe han tenido una tendencia de

adoptar Política Social pro-cíclica (ver grafico No. 3.4). Cuando el producto crece,

aumenta el Gasto Público Social, cuando decrece, también lo hace dicho Gasto. Al

caracterizar así a ese tipo de política pública y frente a los pronósticos de que para

el 2009 (sin certeza aún de la magnitud de las repercusiones negativas más allá de

ese año) las economías de la región decrecerán como consecuencia de los

inevitables efectos de la actual crisis financiera internacional32, se le asigna a los

PTCs una considerable fragilidad para combatir la pobreza, en virtud de que se

pueden ver afectados tanto la asignación de recursos necesarios para reducir la

pobreza de ingreso en el corto plazo, como ver deteriorada la calidad de los

servicios sociales en los que estos se sustentan para cumplir con su objetivo de

largo plazo, la acumulación de capital humano en las familias más pobres para con

ello romper el circulo intergeneracional que reproduce la pobreza.

32 De conformidad a lo pronosticado por la CEPAL, en promedio, la Región de América Latina y el Caribe caerá de un Crecimiento Económico de 4,7% en 2008 a uno de 4% en 2009. República Dominicana caerá, de un Crecimiento Económico de 6% en 2008 a 5% en 2009; el PIB de México caerá de un 3% en 2008 a un 2,5% en 2009; Colombia de un 5,3% en 2008 a un 4,5% en 2009; Nicaragua de un 3% en 2008 a un 2,5% en 2009 y Paraguay de un 5% en 2008 caerá a un Crecimiento Económico promedio de 4% en el 2009.

105

El grafico No. 3.4 pone en evidencia que en las últimas dos décadas la tendencia en

América Latina y el Caribe es de la adoptar Políticas Sociales pro-cíclicas. La

variación anual del Gasto Público Social tiene una correlación directa con la

variación anual del Producto Interno Bruto. Aquí se muestra que, por ejemplo en

cada caso, con la caída del producto provocada en cada por: la crisis de 1995, el

tequilaza que propició en México la creación de Progresa-Oportunidades, la

recesión económica de Colombia de 1999 que condujo a la puesta en marcha de

Familias en Acción, la crisis financiera de 2003 que propició la creación de

SOLIDARIDAD en República Dominicana, así como escenarios similares para

Nicaragua y Paraguay; de igual modo cayó el Gasto Público Social, es decir, la

oferta de los servicios sociales en los que se apoyan los PTCs para lograr la

acumulación de capital humano y su objetivo de largo plazo.

De los PTCs aquí observados, solo RPS de Nicaragua contempla esfuerzos para

contrarresta la debilidad de la oferta, en ese caso del servicio educativo. Al respecto

ese programa incluye, en su componente educativo, una transferencia que se

entrega a la escuela y profesores. Si bien esto no soluciona problemas de carácter

sectorial de la oferta, sobre todo en términos de expansión de la provisión y de la

Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social y de cuentas nacionales. a/ Promedio ponderado de los países.

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Tas

a d

e va

riac

ión

an

ual

(%)

Variación annual del Producto Interno Bruto Variación anual del Gasto público social total

Grafico No. 3.4 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 países a/): VARIACION

ANUAL DEL GASTO SOCIAL TOTAL Y EL PRODUCTO INTERNO BRUTO (En porcentajes)

106

calidad de la misma, al menos incentiva a que los servidores público, de la oferta

existente, tengan incentivos para cumplir de mejor manera con la recepción de la

posible demanda extra generada por el Programa de Transferencias Condicionadas.

MECANISMOS DE EGRESO

Los mecanismos de egreso33, contemplados en los Programas de Transferencias

Condicionadas PTCs, constituyen una estrategia muy importante en el diseño de

estos programas. Ello porque permiten tener una idea, en cierto modo precisa, de lo

efectivo del programa, en tanto se tienen registros de los beneficiarios que salen de

los mismos por la superación de ciertos umbrales de pobreza y la terminación del

ciclo que permite contribuir con la acumulación de capital humano previamente

establecido. Así, de conformidad con la naturaleza de los PTCs, el incumplimiento

de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios, es un criterio común de

egreso en estos tipos de programas implementados en la región. De esta forma,

estos Mecanismos son estrategias pensadas en función de los objetivos básicos de

los PTCs (Cohen y Franco, 2006), superar la pobreza en el corto y largo plazo.

En ese sentido, al plantear la pertinencia de los criterios de egreso sustentados en

esos objetivos, se puede conducir a un dilema de trascendencia al momento de

optar por algún mecanismo (Villatoro, 2007). Por ejemplo, si se toma en cuenta el

objetivo de reducir la pobreza en el corto plazo, se debería egresar a los que dejaron

de ser pobres, al tiempo de plantearse limites de tiempo para evitar la dependencia.

En tanto que, cuando se trata del objetivo de incrementar el capital humano, tendría

que otorgarse la transferencia hasta que concluya el ciclo educativo establecido en

el PTC, o cuando los beneficiarios hayan recibido la totalidad de las atenciones

preventivas de salud.

Siguiendo a Villatoro (2007), a grandes rasgos, las estrategias utilizadas por los

PTCs para definir sus mecanismos de egreso pueden clasificarse en tres tipologías:

33 En algunos países como República Dominicana le denominan “Mecanismo de Graduación”. En todo caso son los mecanismos que definen la estrategia a través de la cual los beneficiarios de los PTCs salen del programa.

107

1) egreso por superación de la pobreza, el que se activa cuando, sin importar el

tiempo que las familias hayan permanecido en el programa, se certifica que los

niveles de ingresos del hogar beneficiario supera cierto umbral de pobreza

previamente establecido (Familias en Acción de Colombia y SOLIDARIDAD de

República Dominicana)34; 2) egreso con regla de transición, con limites de

permanencia en el programa previamente definidos, mediante certificación de

superación de pobreza y con transferencias decrecientes (Oportunidades de

México); 3) egreso automático, una vez cumplido con un determinado tiempo de

permanencia en el programa (REP de Nicaragua y SOLIDARIDAD de República

Dominicana).

Adicionalmente a lo expuesto por Villatoro (2007), agregaríamos una categoría a la

estrategia de “egreso automático”, la que alude a la sustentabilidad de los

programas, tanto en términos financieros como en términos institucionales. En lo

financiero básicamente cuando los PTCs se apoyan en deuda externa, con un

tiempo limite de desembolso por parte del organismo prestatario (generalmente

multilaterales, BIB, Banco Mundial etc.) y la imposibilidad de ser financiado por el

tesoro nacional (Colombia, Nicaragua,). Aquí se advierte un criterio implícito de

egreso en virtud de aspectos financieros, más que en los de resultados que pueda

tener la intervención en un determinado plazo. Por otra parte, lo institucional hace

referencia a los PTCs que se ubica en una estructuras estatales cuyo marco

institucional permitiría la posibilidad de que, por ejemplo con un cambio de gobierno,

se eliminen sus operaciones (Nicaragua, Paraguay y República Dominicana). En

ambas formas de esta categoría propuesta, la salida de las familias del programa es

“automática”.

A diferencia de las otras tipologías, aquí no necesariamente las familias han

cumplido con el ciclo de permanencia preestablecido o con la certificación de haber

alcanzado niveles de ingreso que superan los umbrales de pobreza antes definidos.

Esto puede calificarse como delicado, en virtud de que pone en riesgo la

materialización de uno que otro objetivo -de corto o largo plazo- de los Programas de

34 Aun existan otros PTCs que cumplan con esas características en sus Mecanismos de Egreso, para la ocasión se alude solo a los programas de los países observados en el presente Estudio de Caso.

108

Transferencias Condicionadas, o lo que sería peor, la ineficacia combinada en

ambos objetivos.

De este modo, la permanencia de las familias beneficiarias en los programas está

también directamente vinculada con la duración en el tiempo de los PTCs, es decir,

con su sustentabilidad. No contemplar esto, refleja una marcada contradicción entre

el periodo de permanencia del beneficiario en el programa y el tiempo requerido para

que este logre la acumulación de capital humano necesario, que le permita

insertarse con mayor probabilidad de éxito en el mercado laboral. Se requeriría

entonces de periodos estables de maduración de los programas, o sea,

sustentabilidad.

El PTC Familias en Acción de Colombia inició sus operaciones con un carácter

temporal, tres años, en virtud del alcance financiero del programa, representado en

casi un 70% por préstamos del Banco Mundial y el BID. Bajo esas condiciones el

programa sólo enfrentaría riesgos coyunturales, en ese caso, los dejados por la

fuerte crisis económica que había sacudido al pueblo colombiano a finales de la

década del noventa35. Para que los beneficiarios puedan superar la pobreza, ya sea

en el corto o largo plazo según los objetivos básicos de los PTCs, el Gobierno de

Colombia tuvo que asumir nuevos empréstitos y aportes del tesoro nacional, de tal

modo que el programa pudiera seguir sus operaciones al menos unos tres años

más, evitando así el egreso automático de los hogares beneficiarios de Familias en

Acción.

En el caso de Nicaragua, la duración de su PTC, RPS, estuvo sujeta al

financiamiento externo, tanto así, que la ejecución del mismo fue ubicada bajo la

sombrilla estatal del Fondo Social Suplementario (FSS), entidad encargada de la

captación y gestión de recursos financieros externos blandos. El gobierno

nicaragüense carecía de la capacidad fiscal para financiar al programa, por lo que la

sustentabilidad del mismo, en términos financieros, fue determinada por empréstitos

externos (Cohen y Franco, 2006). Sin embargo, al caso nicaragüense también se

35 Colombia atravesó en los noventa la que fue considerada como la peor crisis económica en 70 años (Cohen y Franco, 2006).

109

podría agregar la poca sustentabilidad institucional, ya que se podría hipotetizar de

que no pudo soportar un cambio de gobierno. Bajo estas condiciones las familias

egresan automáticamente de los beneficios del programa, sin la certeza que se fue

efectivo en cumplir con sus objetivos básicos, sobre todo el que persigue la ruptura

del círculo intergeneracional de la pobreza mediante la acumulación de capital

humano.

En el caso de Tekoporâ, si bien la duración del programa no se define por la

sustenrtabilidad en financiera, las debilidades institucionales podrían propiciar un

egreso automático de las familias beneficiarias del programa. Esto porque pese a

loables esfuerzos, aún persisten debilidades en el marco institucional bajo el cual

funciona el PTC paraguayo. Insuficiente coordinación interinstitucional,

superposición de programas, desconexiónes entre instituciones públicas y no

gubernamentales, son algunas de las muestras de debilidad institucional (Cohen y

Franco, 2006).

Por otro parte, la relación sustentabilidad de los PTCs con sus mecanismos de

egreso la podemos ver en el caso de SOLIDARIDAD. Como se observó en el

capitulo de descripción de ese programa, uno de los criterios para que las familias

egresen del mismo es “por terminación del programa”. Bajo este criterio, ya desde el

diseño del PTC, se vislumbra la percepción de que exista la posibilidad de término

del mismo, lo que indica que desde su inicio no se ha pensado en un programa que

perdure, incluso, traspasando periodos gubernamentales. En este caso, se estaría

dejando márgenes de posibilidad en el que cualquiera de las dos formas de esta 4ta

tipología –financiera e institucional- provoque la salida del beneficiario. En el caso

dominicano, se verifica una importante debilidad institucional, en virtud de que

SOLIDARIDAD fue creado por Decreto presidencial, y como tal, puede ser eliminado

por otro Decreto, de acuerdo a la voluntad de las autoridades del Poder Ejecutivo, si

así se decidiera.

En el caso de Oportunidades de México, los hogares que cumplen tres años en el

programa deben de participar en un proceso de recertificación. En ese proceso de

evalúa nuevamente la situación socioeconómica de la familia y, si se comprueba que

110

ella sigue estando en situación de pobreza extrema, se le prorroga la permanencia

en el programa y se le sigue otorgando de manera completa las transferencias. Si en

cambio se comprueba que el hogar ha superado el umbral de pobreza extrema,

estos pasan al EDA, “Esquema Diferenciado de Apoyos” (Cohen y Franco, 2006).

Las familias que entran a ese Esquema van percibiendo cada vez menos

trasferencias, a medida que van superando su condición de pobreza, con lo que se

tiene un mecanismo de egreso gradual. En ese sentido, si bien Oportunidades no se

ve muy afectado por egresos automáticos, dado que no tiene problemas de

sustentabilidad en las magnitudes de los otros PTCs aquí analizados, este

mecanismo de egreso tiene sus bemoles. Por un lado, las familias en extrema

pobreza no se sentirían incentivadas a salir de esa condición, en virtud de que

dejarían de percibir transferencias cada mes. Por otro lado, los hogares al recibir

menos transferencias, están expuestos a caer nuevamente en las condiciones que

originalmente le hicieron ser calificadas como elegibles para el PTC.

Esto último porque, como ya se explicó en el tema de las trasferencias por

componentes, los PTCs no tienen acciones sobre la demanda de trabajo, lo que no

garantiza una segura inserción en el mercado laboral, aún cuando éstos hayan

acumulado el capital humano necesario para ello. De igual modo esto remite a las

condiciones externas a estos programas, que como se ha visto aquí, también

determinan la eficacia de los Programas de Trasferencias Condicionadas.

Por último, en ninguno de estos países se observan reglas estrictamente claras de

salida de los beneficiarios, como las que indican cómo se entra al programa. Como

se observó, esto podría significar problemas en términos de sustentabilidad para los

PTCs. Pero además, esta falta de reglas claras podría representar un problema

político, en virtud de que, cuando se egresa a un beneficiario, no se cuenta con

elementos o “calidad moral” para explicarle porqué sale del programa, esto puede

conducir a un problema mayor y persistente en muchos de estos países, “el

clientelismo político.

En suma, los mecanismos de egreso son fundamentales en los PTCs. Deberían

producirse en el momento en que realmente los beneficiarios no necesiten la

111

transferencia, o cuando se este seguro de que los beneficiarios hayan acumulado el

capital humano suficiente como para ser auto-sustentables y con el seguimiento

suficiente para que ellos se mantengan en el mercado laboral. Esto, dejando fuera

del criterio de elección de esos mecanismos, la incertidumbre de si estos objetivos

no se producirán por problemas de sustentabilidad que puedan albergar estos

programas sociales.

112

CAPITULO IV

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

113

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

Conclusiones

Los modelos de desarrollo por los que ha transitado América Latina y el Caribe, y la

evolución de la Política Social derivada de ellos, sirven de referente para encontrar

el punto de partida de la adopción de Programas de Transferencias Condicionadas

(PTCs) que se han extendido por casi toda América Latina y el Caribe (ALC). Son

programas sociales inspirados en la protección a los grupos de personas con mayor

grado de vulnerabilidad y que fueron severamente golpeados, más que otros grupos,

por los efectos de la crisis de la deuda, en la llamada década pérdida de los años

ochenta. Se observó que a ellos, aún los programas más recientes, les preceden

periodos de crisis económicas que aumentaron y profundizaron la pobreza en sus

respectivos países. Tal es el caso de SOLIDADRIDAD de República Dominicana,

que inicia sus operaciones luego de una crisis financiera que agregó a esa Nación

aproximadamente un millón quinientos mil nuevos pobres.

Entonces surgidos a raíz de similares escenario de circunstancias, para combatir la

pobreza, ellos forman parte de una generación de programas sociales que

representan el cambio paradigmático de la Política Social de la Región. Así, aún

sean implementados en países distintos, los PTCs poseen características comunes,

entre ellas, y quizás la más trascendental, el reconocimiento del carácter

multidimensional del fenómeno de la pobreza y la definición de estrategias a partir

de ese carácter. De ese modo SOLIDARIDAD se inscribe dentro de la corriente de

Programas de Transferencias Condicionadas implementados en América Latina y el

Caribe desde la década de los noventa.

En ese sentido, los PTCs se han propuesto trascender más allá de los aspectos

económicos de la pobreza para enfrentarla desde distintos flancos. Al respecto,

mediante la aplicación de subsidios a la demanda de servicios sociales y su entrega

condicionada al cumplimiento de corresponsabilidades por parte de las familias

beneficiarias, estos programas están pensados para reducir la pobreza en el corto y

114

largo plazo, a través del aumento en los niveles de ingresos y la inversión en capital

humano de esas familias como objetivos básicos. Esto les hace marcar una clara

diferencias respecto de otrora programas sociales implementados en ALC.

La información disponible muestra que los PTCs son un relevante instrumento de la

Política Social para combatir a la pobreza en los respectivos países de la Región

donde se desarrollan. Son programas sociales que integran métodos y técnicas para

llegar a los hogares pobres e incluso discriminar entre ellos. Así, se observó en las

importantes coberturas de cinco Programas de Trasferencias Condicionadas de

igual número de países muy representativos de ALC. Tal es el caso de

SOLIDARIDAD, que según se observó, cuenta con una adecuada base operativa,

tanto así, que a tres años de ejecución, atiende a igual numero de personas que la

crisis financiera de 2003-2004 convirtió en los nuevos pobres de República

Dominicana, cubriendo, como en el caso de Oportunidades de México, más que la

totalidad de su población en extrema pobreza.

Sin embargo, se observa en SOLIDARIAD áreas perfectibles que de igual modo

aplican para otros PTCs. Por eso, y en ese sentido, el presente trabajo que concluye

advierte la imperiosa necesidad de reforzarlos, si se quiere tener eficacia en sus

objetivos básicos, en virtud de que los mismos muestran importantes debilidades de

sustentabilidad y por que se tiene de frente una crisis financiera internacional, hasta

el momento, de impredecibles consecuencias. Todo ello alude a que la

sustentabilidad de los PTCs requiere del apoyo político de la sociedad que se trate.

De conformidad con la información disponible, las debilidades observadas giran en

torno al Marco Jurídico-Institucional, que implica la estructura estatal donde está

inserto el PTC y las normas sobre las cuales éstos operan y la calidad del

Financiamiento y/o Presupuesto Sustentable, en tanto una de las instituciones

centrales de un Estado Moderno y la que establece en gran medida las capacidades

económicas de los programas sociales para combatir la pobreza. Esto sin dejar de

reconocer que otros aspectos institucionales como el capital social y el capital

cultural no contemplados en este análisis, son importantes para determinar el grado

115

de sustentabilidad de iniciativas de política pública como lo son los Programas de

Transferencias Condicionadas.

En cuanto al Marco Jurídico-Institucional, SOLIDADRIAD, al igual que los otros

cuatro PTCs aquí observados, una fortaleza de las reglas formales de que permitan

el desarrollo de los PTCs, es en ellas se reconoce el carácter multidimensional de la

pobreza y por tanto la interdependencia entre organizaciones heterogéneas del

sector público y la sociedad. De esa forma se logran establecer coordinaciones

interinstitucional e intersectorial, las que se pueden catalogar como una de las

mayores virtudes de los PTCs. Pero al mismo tiempo coexisten reglas informales

que influencian las decisiones de estos actores involucrados en la marcha éstos

programas. En ese sentido, la coherencia de las reglas formales respecto de las

informales, permite la eficacia en la reducción de incertidumbre en la ejecución de

estos programas sociales, así como también los aprendizajes necesarios para

mejorar, tanto el desarrollo de los PTCs, como el propio Marco Jurídico-Institucional

donde estos se desenvuelven.

No obstante, estas fortalezas pueden verse truncadas cuando los Programas de

Transferencias Condicionadas y la estructura estatal donde éstos se insertan son

creados por Decretos. Esto representa un flanco de vulnerabilidad en virtud de que

por esa misma vía institucional se les podrían retirar o limitarles los recursos para

operar y, lo que es pero, también por Decreto a la unidad ejecutora y al programa se

les puede eliminar. La consecuencia visible de esto es una baja sustentabilidad del

PTC, lo que podría provocar una baja o nula oportunidad de aprendizaje entre

actores involucrados en la marcha del programa; una baja o poca probabilidad de

reducir incertidumbres entre actores involucrados; una baja rentabilidad de

financiamiento externo e interno; y en consecuencia, poca o nula probabilidad de

eficacia en los objetivos básicos de corto y largo plazo. Esto podría aplicar para el

caso de SOLIDARIDAD de República Dominicana, Familias en Acción de Colombia,

Red de Protección Social de Nicaragua y Tekoporâ de paraguay. Según los datos

disponibles, no hay evidencia de que RPS de Nicaragua haya seguido operando

más allá de su segunda fase que concluía en 2006, por lo que es posible

116

cuestionarse si habría pasado esto con el PTC nicaragüense a raíz del cambio de

gobierno en 2006.

Por otro lado, en cuanto al Financiamiento y/o Presupuesto Sustentable, por

concepto de las transferencias otorgadas, se observó el relevante aporte de los

PTCs en cuanto a la reducción de la brecha que separa el nivel de ingreso de los

hogares atendidos, del valor de las respectivas líneas de indigencia en cada caso.

Pero, salvo Oportunidades, estos valores son todavía muy bajos, tanto que no logran

superar la pobreza de ingreso de ese grupo de familia. Así se observa que de los

PTCs analizados, SOLIDARIDAD es el que menos contribuye a reducir esa brecha.

Entonces, a ese tipo de hogar se le hace más difícil superar el umbral superior, el de

la Línea de Pobreza, agravado en el caso dominicano, en virtud de que su PTC

atiende también a hogares en condiciones de pobreza moderada. Es decir, deberían

seguir atendiendo a los hogares indigentes aún rebasen su umbral de pobreza de

ingreso.

Reconociendo la posible diferencia en el valor del subsidio si se calculara en función

de la paridad de compra del tipo de cambio, al usar el dólar como unidad monetaria

universal, el monto total máximo de transferencia que puede recibir una familia

beneficiada por Oportunidades, es casi cinco veces mayor que el que puede recibir

un hogar beneficiado por SOLIDARIDAD. Esto remite tanto a la jerarquización de

objetivos, como al número de componentes incluidos en el PTC, necesarios para

lograr eficacia en sus objetivos básicos. Aquí es evidente un área perfectible para el

PTC de República Dominicana. Esta tiene que ver con el poder adquisitivo de la

transferencia, los criterios para decidir el valor del subsidio por componente y la

amplitud de la cobertura en los servicios que fomentan la promoción del capital

humano a las que esta condicionada la entrega de dichas transferencias. Al

respecto, se observó que si con el nivel de ingreso per cápita hoy los hogares son

pobres con ocho años de educación, que es la cobertura educacional que ofrece

SOLIDARIAD, entonces no hay que esperar 10, 15 o 20 años para entender que esa

gente seguirá siendo pobre.

117

Todo esto alude a la idea de que los beneficiarios adquirirán mejor capital humano a

través de la educación primaria y atenciones básicas de salud, y con ello tendrían

mejores oportunidades para insertarse en el mercado de trabajo. En ese sentido no

se observó que todos los PTCs realizan acciones por el lado de la oferta de de

trabajo, más no se observa en estos programas ninguna acción por el lado de la

demanda. Como aporte a esa debilidad, una atenuante solución la aportan los PTCs

de Colombia, México y Nicaragua, al incorporar componentes de capacitación

laboral y extensión de cobertura a la educación secundaria y secundaria superior.

Pero para extender la cobertura a la enseñanza secundaria es necesario analizar la

calidad de oferta con la que cuenta el PTC dominicano –y también los demás aquí

observados- que, como se observó, también representa una relevante debilidad para

estos programas sociales.

Por otra parte, la calidad del presupuesto y/o financiamiento reviste mucha

importancia para la sustentabilidad operativa y el logro de los objetivos básicos de

los PTCs. Ello remitiría al tamaño y capacidad de los mismos, en función de

cuestiones como presión tributaria, manejo presupuestario y capacidad de

endeudamiento del país que se trate.

Aquí se observó que sólo dos de los Programas de Transferencias analizados –

Oportunidad y SOLIDARIDAD- cuentan son sustentados con recursos del erario

público. En ese sentido, cuando un PTC es financiado con deuda externa es

muestra de su baja sustentabilidad financiera, lo que indica, además, su

dependencia a la capacidad de endeudamiento que tiene el país. Pero la

sostenibilidad del financiamiento externo depende la sustentabilidad del PTC, la que

se observa limitada. Así, se formaría una especie de círculo vicioso donde: si el PTC

es sustentable, la deuda externa es sostenible, si el financiamiento externo es

sostenible, el PTC es sustentable.

No obstante ha sido importante, sobre todo para países de ingresos bajos, que por

razones de naturaleza no podían por si solos iniciar programas de la dimensiones de

los PTCs. Los organismos internacionales ofrecen así cooperaciones técnicas no

reembolsables en su mayoría, atadas a posteriores préstamos. Paradójicamente

118

esto puede surtir efectos negativos, en la medida en que el diseño del PTC sea

vulnerable al los criterios y prerrequisitos de estos organismos. Con esto se corre el

riesgo de que el país pierda autonomía para en esa fase del programa y deje de lado

importantes cuestiones de su propio contexto y, en consecuencia, se limitan

posibilidades más realistas para reducir la pobreza. Además, luego de operar bajo

un préstamo, se corre el riesgo de perder las capacidades técnicas y experiencia

acumulada del personal que ejecuta estos programas, una vez termine los

desembolsos del organismo internacional, ya que mediante el erario público

eventualmente no se puede asegurar la preservación de remuneraciones a ese

personal. Esto, sin duda, deja mucho que desear sobre sustentabilidad en la marcha

de estos programas. Aquí se podría cuestionar nuevamente si pudo haber sucedido

eso en el caso del PTC nicaragüense.

Por otra parte, se observó que algunos PTCs, como SOLIDARIDAD, son financiados

con recursos del erario público. Entonces, el tamaño del programa y su capacidad

para enfrentar retos dependerán de la asignación presupuestaria que logre, es decir,

de la calidad de las asignaciones presupuestarias que la capacidad fiscal del país

ostente. O sea, que la sustentabilidad financiera del PTC depende de la marcha de

la economía del país donde se desarrolla. Si tomamos en cuenta la relación de su

costo de operación –incluyendo las partidas presupuestarias para las

Transferencias-, a pesar de que el presupuesto aún es bajo, el PTC de República

Dominicana se muestra como relativa fortaleza después de Oportunidades y

Familias en Acción.

De igual modo se observó que SOLIDARIDAD se muestra con una mayor

participación respecto del Gasto Público Social Dominicano, por lo que a priori se

podría asegurar sustentabilidad en ese sentido. Sin embargo, esto no

necesariamente es así. Ese indicador tiene mucha coherencia con el que relaciona

el tamaño de SOLIDARIAD con el crecimiento económico, con la agravante

tendencia histórica de República Dominicana y el resto de los países de la Región,

en la adopción de Políticas Sociales pro-cíclicas. Entonces, esto sumado a la

amenaza de la actual crisis financiera internacional, cabría cuestionarse la

sustentabilidad y eficacia de estos programas, sobre todo en el objetivo que

119

pretende la acumulación de capital humano y la consecuente ruptura del círculo

intergeneracional que reproduce la pobreza.

Finalmente, muy ligado a la eficacia en el logro de los objetivos básicos de los PTCs,

en ninguno de estos países se observan reglas estrictamente claras de salida de los

beneficiarios, como las que indican cómo se entra al programa. Como se observó,

esta falta de reglas claras podría representar un problema político, en virtud de que,

cuando se egresa a un beneficiario, no se cuenta con elementos o “calidad moral”

para explicarle porqué sale del programa, esto puede conducir a un problema mayor

y persistente en muchos de estos países, “el clientelismo político.

En suma SOLIDARIDAD y los demás Programas de Transferencias Condicionadas

de América Latina aquí observados, con sus respectivos matices, enfrentan

debilidades de sustentabilidad en el Marco Jurídico-Institucional y la institucionalidad

Financiera-Presupuestal, que podrían degenerar en ineficacia para el logro de sus

objetivos básicos. Por lo observado en el presente Estudio de Caso, los PTCs por si

mismos no cuentan con la capacidad de enfrentar la pobreza y no se les puede

suponer como el único instrumento de Política Social para esos fines, por lo que,

habría que pensarse en un enfoque más integral, de tal forma que se les pueda

integrar otros componentes y se puedan complementar con otros tipos de

programas. La fragilidad de los mismos se vislumbra más oscuro dada la tendencia

de adopción de políticas sociales pro-cíclicas que tienen los países de ALC y la

amenaza de los efectos que pudieran tener sobre el crecimiento económico de la

Región la actual crisis financiera internacional. Sin embargo, dado que ningún

organismo internacional tiene total claridad de la magnitud de estos efectos,

cualquier ejercicio que se haga en ese sentido puede resultar estéril.

Recomendaciones de Política Pública

Las recomendaciones de políticas de este estudio de caso se realizan bajo la

convicción, por un lado, de la imperiosa necesidad que reviste para el Estado

Dominicano combatir el persistente fenómeno de a la pobreza en ese país y sus

120

nefastas consecuencias para los dominicanos y dominicanas que generación tras

generación no se les ha permitido superar los riesgos y vulnerabilidades que le

hacen vivir en condiciones inaceptables. Y, por otro lado, la importancia que ha

cobrado el Programa de Transferencias Condicionadas SOLIDARIDAD para

enfrentar dicho fenómeno. En virtud de que las recomendaciones a continuación son

el resultado de explorar áreas perfectibles en la marcha del PTC dominicano a partir

del análisis de experiencias latinoamericanas, es posible que muchas de ellas

apliquen para algunos de los PTCs observados en el presente Estudio de Caso.

En rigor, las áreas perfectibles observadas giran en torno a debilidades de

sustentabilidad generadas a su vez por fragilidades en el Marco Jurídico-Institucional

y la institucionalidad financiera y/o presupuestaria que hacen posible la marcha de

SOLIDARIDAD. Esto con la advertencia de los impredecibles efectos que para la

economía de República Dominicana, y el resto de los países de América Latina y el

Caribe, puedan generar la actual crisis financiera internacional. Asimismo, una

recomendación general del presente Estudio de Caso es explorar y analizar otras

áreas institucionales, como el capital social y el capital cultural, que pudieran estar

incidiendo en el grado de sustentabilidad del programa social dominicano.


De acuerdo con los problema que para SOLIDARIDAD puede generar el Marco

Jurídico-Institucional en el que se desenvuelve, se recomida hacer esfuerzos por

revestir de mayor fortaleza dicho Marco, insertándolo en una estructura estatal que

le resguarde de posibles reducciones o retiros de recursos para operar, o de una

eventual eliminación como programa social.

Por otra parte, se recomienda mantener y fortalecer las reglas formales sobre las

que descansa el desarrollo de SOLIDADRIDAD, sin que se contemple la posibilidad

de dejar de lado la interacción de estas reglas con las reglas informales que

influencian las decisiones de los actores involucrados en la marcha del programa, de

tal modo que se preserven y consigan los aprendizajes necesarios para mejorar la

121

ejecución de PTC, así como las propias reglas que definen el Marco jurídico-

Institucional.

Financiamiento y/o Presupuesto Sustentable:

En este ámbito, una primera recomendación es hacer esfuerzos por se concentrar el

consenso político y social que pueda garantizar a SOLIDARIDAD financiamiento

mediante presupuesto plurianual sustentable (financiamiento del tesoro nacional), de

tal modo que se generen la suficiente certidumbre y previsibilidad entre los actores

involucrados en la gestión de del programa y de ahí la eficacia de éstos. Con ello la

operación deL PTC no se vería interrumpida por procesos políticos y sociales que

puedan suceder en República Dominicana, con las garantías de que pueda

trascender periodos gubernamentales.

Otra recomendación es elevar el valor de los montos de la transferencia y aplicar

mecanismos de indexación, de tal modo que su poder adquisitivo no se vea afectado

por eventuales procesos inflacionarios.

Se recomienda en ese sentido ampliar la base de de productos contemplados en la

canasta de bienes a los que tienen acceso los beneficiarios de SOLIDARIDAD

mediante la “Tarjeta de Debito Solidaridad”. Con ello es posible ubicar productos

alimenticios que sean menos impactados por procesos inflacionarios. Que se piense

así en una cobertura de calidad más que de cantidad.

Se recomienda tratar desigualmente a los beneficiarios que son

socioeconomicamente desiguales en cuanto a los montos de transferencias

entregados. Es decir, entregar mayores montos de subsidios a los hogares

indigentes porque estos están más lejos del umbral de línea de ingreso que define a

los hogares en pobreza moderada, que de igual modo el programa favorece con el

mismo valor de la transferencia.

Extender el apoyo al nivel secundario de educación para garantizar mayor

protección a la inversión en capital humano. De igual modo ampliar la cobertura de

122

salud más allá de la atención básica. Esto obviamente requiere además un esfuerzo

por fortalecer la oferta de servicios públicos.

Revisar los criterios para decidir los montos de las Transferencias, ejemplo, costo de

oportunidad del trabajo infantil y de trabajo de la madre que se queda en la casa

administrando las transferencias y el cumplimiento de las corresponsabilidades.

De igual modo se recomienda incluir componentes de capacitación técnico laboral

para los miembros adultos del hogar, sobre los jefes y jefas de hogar. Esta

capacitación debe estar en consonancia con la dinámica productiva de República

Dominicana.

Incluir un componente de gestión pro-mercado de trabajo, de tal modo que se pueda

insertar en el mercado laboral a los beneficiarios que adquieran la capacitación

técnica laboral. Esto alude a un PTCs fortaleciendo el enfoque de “Integralidad”.

Se llama la atención a los organismos de la banca multilateral y países desarrollados

a que, haciendo uso de su compromiso ante Cumbre del Milenio de apoyar a países

subdesarrollados, apoyen a los PTCs con cooperación técnica y financiera no

reembolsable, o en su defecto, con tasas de retornos lo suficientemente bajas como

para que se garantice la sostenibilidad de la deuda que asuman estos países de

renta baja y renta media, así como la sustentabilidad de los PTCs. En este caso, si

es necesario, se recomienda que los PTCs, incorporen gestiones técnico-diplomático

dentro de su agenda de trabajo.

Incluir apoyos a la oferta a través de su componente educativo. Esto es una

transferencia que se entregue a la escuela y profesores, de tal modo que se

incentive a que el servidor público, de la oferta existente, a que cumplan de mejor

manera sus tareas, dada la recepción de la posible demanda extra generada por el

programa.

Se recomienda gestionar mayor sustentabilidad para la oferta, con mayores

asignaciones al Gasto Público Social en capital humano, sobre todo para las

poblaciones en las que existe mayor cúmulo de beneficiarios.

123

Se recomienda poner atención a la reglamentación de los mecanismos de egreso,

de tal modo que las salidas de los beneficiarios de SOLIDARIDAD se produzcan en

el momento en que realmente los beneficiarios no necesiten la transferencia, o

cuando se este seguro de que los beneficiarios hayan acumulado el capital humano

suficiente como para ser auto-sustentables y con el seguimiento suficiente para que

ellos se mantengan en el mercado laboral. Esto, dejando fuera del criterio de

elección de esos mecanismos, la incertidumbre de si estos objetivos no se

producirán por problemas de sustentabilidad que puedan albergar estos programas

sociales. De tal modo que políticamente se tenga calidad moral para retirar al

beneficiario del programa y se evite el clientelismo político.

Recapitulando, la eficacia de los objetivos básicos de SOLIDARIDAD y los demás

Programas de Transferencias Condicionadas, está condicionada a que las máximas

autoridades en cada país asuman la corresponsabilidad de fortalecer la

sustentabilidad de esos programas, revistiéndolos de un adecuado Marco Jurídico-

Institucional, de un presupuesto sustentable, de financiamiento sostenible, de oferta

fortalecida y de la disminución de la tendencia pro-cíclica de la Política Social. Sin

embargo, todas esas acciones están a su vez condicionas por los efectos que

pueden generar la crisis financiera internacional actual. Todo ello alude a que la

sustentabilidad de los programas está sujeta al apoyo político y social de la

sociedad, en este caso la de República Dominicana.

124

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