Sistema Nacional de Atención Integral

al Niño y al Adolescente

DIAGNÓSTICO 2006

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1. Introducción ........................................................................................... 52. Marco conceptual ................................................................................... 73. Las normas están ahí: hay que aplicarlas ................................................. 94. Una realidad que debe cambiar ........................................................... 135. La situación de los niños, niñas y adolescentes ...................................... 19 5.1 Salud .......................................................................................... 19 a. El control prenatal ................................................................. 20 b. La atención profesional del parto .......................................... 20 c. Las complicaciones post-parto y la mortalidad materna ......... 20 d. El crecimiento y desarrollo durante la primera infancia .......... 21 e. Mortalidad infantil ................................................................. 21 f. Lactancia materna ................................................................. 22 g. Nutrición infantil ................................................................... 22 h. Inmunizaciones ..................................................................... 23 i. VIH/SIDA .............................................................................. 23 j. Morbilidad infantil ................................................................ 24 k. Saneamiento básico .............................................................. 24 l. Comportamiento presupuestal .............................................. 25

5.2 Educación .................................................................................. 26 a. Cobertura ............................................................................. 26 b. La educación preescolar ........................................................ 26 c. Inasistencia a la escuela ......................................................... 26 d. El atraso escolar .................................................................... 27 e. Desaprobación ...................................................................... 27 f. Abandono escolar ................................................................. 27 g. Calidad educativa ................................................................. 27 h. Educación intercultural y bilingüe .......................................... 27 i. Inclusión de niños con discapacidad ..................................... 28

j. Comportamiento presupuestal .............................................. 28

5.3 Protección de derechos .............................................................. 29 a. El derecho a la identidad y al nombre ................................... 29 b. El trabajo infantil ................................................................... 29 c. El maltrato y la violencia familiar e infantil ............................. 30 d. Los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia política .................................................................................. 30

Contenido

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e. La explotación sexual comercial infantil (ESC) ........................ 31 f. Comportamiento presupuestal .............................................. 336. Hallazgos del trabajo de campo ............................................................ 35

6.1 Normatividad ............................................................................. 35

6.2 Enfoques .................................................................................... 39

6.3. Los subsistemas: cómo funcionan y cómo se articulan sus componentes ........................................................................ 39

a. El subsistema de desarrollo de capacidades vinculado al derecho a la supervivencia y al desarrollo .......................... 39 b. El subsistema de protección de la infancia en situaciones de vulnerabilidad y riesgo ..................................................... 42 c. Subsistema de garantía de acceso y administración de justicia a la infancia .......................................................... 44 d. Subsistema normativo de exigibilidad de derechos ................ 45

6.4 Articulaciones entre los subsistemas ............................................ 46

a. Funcionamiento del Sistema .................................................. 47 b. Barreras de acceso a los servicios del Sistema ........................ 48 c. Condiciones adversas para el funcionamiento del SNAINA .... 48 d. Problemas de la infancia más frecuentes y el SNAINA ........... 48 e. Problemas de la infancia menos frecuentes y el SNAINA ....... 49 f. Lo que menos funciona en el Sistema ................................... 50 g. Participación de las niñas, niños y adolescentes ..................... 51 h. Las defensorías del niño y el adolescente ............................... 52

i. Potencialidades para el funcionamiento del Sistema .............. 53

7. Un Sistema por construir ...................................................................... 55

8. Conclusiones ........................................................................................ 57

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Todo niño y niña tiene derecho a que, desde su gestación, la sociedad le proporcione las

condiciones para su desarrollo pleno. El Estado y la sociedad civil deben reconocer y garanti-zar la realización de estos derechos. El Estado es responsable de formular políticas públicas que reduzcan las desigualdades y la exclusión social en las que viven y crecen nuestros niños y niñas, y de comprometerse a llevarlas a la práctica. Es indispensable que la infancia esté en el corazón mismo de las políticas públicas. El Sistema Nacional de Atención Integral al Niño, y al Adolescente (SNAINA) fue creado para alcanzar estas metas.

Un colectivo de organizaciones cooperantes, integrada por Every Child Perú, UNICEF, Ac-ción por los Niños, Plan, World Vision y Adra Ofasa, encargaron la presente consultoría para realizar un estudio sobre la situación de dicho Sistema1 en el país, a partir del cual se elabore un conjunto de recomendaciones para mejo-rar su funcionamiento. Para el estudio se con-tó con la asesoría técnica del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

Para cumplir con este objetivo se definió una metodología que permitiera recoger informa-ción directa, ya que no existen estudios pre-vios sobre el tema ni literatura a nivel nacional y de América Latina.

Se conformó un pequeño equipo de especia-listas que viajó a recoger información a nueve departamentos. Para la definición de los ámbi-tos geográficos se tuvo en cuenta los siguientes criterios: a. zona rural y urbana, b. regiones

1. Introducciónnaturales costa, sierra y selva, c. indicadores de situación de la infancia y d. presencia de alguna de las instituciones cooperantes.

Dentro de cada ámbito geográfico se hizo entrevistas a los operadores del Sistema, te-niendo en cuenta los tres niveles de gobierno: regional, provincial y distrital (comunal), en el entendido que ello permitiría identificar el funcionamiento del sistema en lo que llama-mos la articulación vertical.

Dentro de cada nivel se realizaron entrevistas al máximo de operadores del Sistema, en lo que entendimos la articulación horizontal, te-niendo en cuenta sectores del Estado y de la sociedad civil vinculados a las políticas, pro-gramas, proyectos y estrategias institucionales para el desarrollo pleno de las capacidades de la infancia y políticas, así como programas, proyectos y estrategias institucionales orienta-das a la población infantil en riesgo para pre-venir amenazas, restituir derechos y reparar las consecuencias de su vulneración.

Las entrevistas se realizaron de forma semies-tructurada2 a partir de un cuestionario que contenía preguntas sobre cinco ejes básicos:

1 En adelante el Sistema.

2 Permite flexibilidad para profundizar tópicos resaltantes que surgen en la misma entrevista.

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1. Lo normativo. 2. Articulaciones entre ope-radores del Sistema. 3. Las necesidades de la infancia y el Sistema. 4. Enfoque de las in-tervenciones. 5. Liderazgo del Ente Rector. 6. Participación de los niños, niñas y adoles-centes.

Hemos revisado también la frondosa normati-vidad relacionada a la infancia que existe, así como la documentación producida por diver-sos operadores.

La información ha corroborado, enriquecido y, en algunos casos, modificado nuestras hipó-tesis. Los hallazgos obtenidos nos han llevado a conclusiones y propuestas para construir el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente, el cual, en la práctica, existe sólo en la norma mas no así en la realidad. Creemos, sin embargo, que si se acogen di-chas propuestas se superarán las debilidades actuales en beneficio de la infancia y la ado-lescencia del país.

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La Convención Internacional de los Derechos del Niño es el marco conceptual en el que se

debe establecer y funcionar el Sistema3 Nacio-nal de Atención Integral al Niño y al Adolescen-te. Este enfoque de derechos y atención integral supera el enfoque de necesidades que ha mar-cado hasta hace muy poco la responsabilidad y acción del Estado en los temas de infancia. Se trata de asumir y atender sus necesidades en cumplimiento de sus derechos, entendiendo a los niños como sujetos de derechos con opinión que debe ser oída y no como objetos pasivos de acciones (buenas) de terceros.

Este enfoque afirma además que los derechos son integrales4, indivisibles, universales y que su realización requiere de la construcción de un sistema que lo garantice y no sólo que un actor o sector o nivel de gobierno se responsabili-ce de su cumplimiento. Este enfoque cambia cualitativamente no sólo el aspecto conceptual sino también los arreglos institucionales del Es-tado necesarios para su cumplimiento.

En este marco entendemos que el SNAINA debe necesariamente incluir dos grandes tipos de sectores, políticas y programas:

- Políticas, programas, proyectos y estrategias institucionales para el desarrollo pleno de las capacidades de la infancia. (Derecho a la supervivencia y al desarrollo)

- Políticas, programas, proyectos y estrategias institucionales orientadas a la población infantil en riesgo para prevenir amenazas, restituir derechos y reparar las consecuen-cias de su vulneración, poniendo especial énfasis en las diversas formas de maltrato infantil. (Derecho a la protección).

Marco conceptual2.

4 Mientras que el Estado actúa sectorialmente.

3 Se entiende por sistema conjunto ordenado de elementos que contribuyen a un fin.

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El derecho a la participación debe ser trans-versal a ambas. Si bien es responsabilidad del conjunto de la sociedad –Estado y sociedad civil– garantizar y proteger los derechos de la infancia, debemos tener en cuenta que es el Estado, por la voluntad de sus ciudadanos, quien asume la responsabilidad de garantizar la vigencia de los derechos básicos y el bien común. Debemos analizar el Sistema –enten-dido como diferentes elementos articulados que tienen como fin común la realización de los derechos de la infancia– que define la for-ma como se articulan y coordinan los secto-res del Estado que directamente tienen que ver con la infancia, como el MIMDES, Salud, Educación, Vivienda, Justicia, Poder Judicial y también los que a través de sus políticas secto-riales influyen indirectamente en la situación de la infancia, como el MEF, Agricultura y Tra-bajo. A esta articulación la podríamos llamar la dimensión horizontal del Sistema.

Los tres niveles de gobierno nacional, regional y local son componentes que deben configu-rar un Sistema en su dimensión vertical para garantizar la realización de los derechos de la infancia, recogiendo las particularidades de

cada espacio, sobre todo en un país tan diver-so como el nuestro.

Las que llamamos dimensión horizontal y verti-cal del Sistema tienen a su vez otras dimensio-nes que le dan forma y contenido, como son: i) marco jurídico normativo, que se refiere a la legislación que en materia de infancia tiene como base el SNAINA y que además establece competencias y funciones en ese campo para el conjunto de los organismos del Estado; ii) marco político, que se refiere al conjunto de políticas y programas en materia de infancia; iii) marco administrativo - institucional, que tiene que ver con los arreglos institucionales para poder ejecutar lo planteado en los otros tres; iv) marco financiero, referido a la asigna-ción de recursos humanos y económicos que facilitan o dificultan el funcionamiento del Sis-tema; y v) formas de participación en los tres niveles de gobierno de los propios sujetos de la política5.

Componente del Sistema es también la socie-dad civil organizada, especialmente la infan-cia; y las articulaciones entre el Estado y la so-ciedad civil para la ejecución de políticas.

5 Ver definición en la Introducción.

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La Convención Internacional sobre los Dere-chos del Niño, emitida en 1989, y la Cum-

bre Mundial a Favor de la Infancia de 1990 fueron los puntos de partida para el estableci-miento en el Perú de una normatividad a favor de la infancia. La Convención fue ratificada en 1990 y dos años después se promulgó el Có-digo de los Niños y Adolescentes6, el cual fue reemplazado por uno nuevo en el 2000.

El Nuevo Código de los Niños y Adolescentes define el Sistema Nacional de Atención Inte-gral al Niño y al Adolescente como el conjunto de órganos, entidades y servicios públicos y privados que formulan, coordinan, supervisan, evalúan y ejecutan los programas y acciones para la protección y la promoción de los dere-chos de los niños, niñas y adolescentes.

En setiembre del 2000, además, el Estado pe-ruano se comprometió a cumplir con los Objeti-vos de Desarrollo del Milenio, seis de los cuales están vinculados directamente con la infancia.

3. Las normas están ahí: hay que aplicarlas

Luego, el Acuerdo Nacional, conformado por representantes del Estado, de los partidos con representación parlamentaria, de diversas or-ganizaciones de la sociedad civil y de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Po-breza, aprobó 29 Políticas de Estado7. La De-cimosexta dice a la letra: “Fortalecimiento de la familia, protección y promoción de la niñez, la adolescencia y la juventud” para “lograr el bienestar, el desarrollo integral y una vida digna para los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, en especial de aquellos que se encuentran en situación de riesgo, pobreza y exclusión”.

Su Duodécima Política de Estado, aprobada en el 2002, propone el acceso universal a una educación pública, gratuita y de calidad y la defensa de la cultura y el deporte. Y en abril

7 Aprobadas el 22 de julio del 2002.

6 El Código del Menor databa de 1962 siendo obsoleto.

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del 2004 aprobó un conjunto de acuerdos de corto plazo. Allí se planteó, como objeti-vo de interés nacional, la atención prioritaria a la primera infancia bajo el lema Los Niños Primero.

Asimismo, durante todo este período, el Esta-do peruano elaboró y aprobó tres planes de acción por la infancia: uno para los años 1992 a 1995, otro para los años 1996 a 2000 y, el tercero (con rango de ley) en agosto de 2002, llamado Plan Nacional de Acción por la Infan-cia y la Adolescencia 2002-2010 – PNAIA8.

El Ministerio Público, por su parte, aprobó el Plan Estratégico de Infancia y Adolescencia 2004-2010 mediante R.F.N. Nº 1419-2004-MP-FN, y el Ministerio del Interior aprobó el Plan de Acción por la Infancia y la Adolescen-cia 2002–2010, mediante R. M. N°0519-2004-IN de abril del 2004. Los gobiernos regionales también han manifestado su preocupación por este tema y siete de ellos han elaborado planes regionales por la infancia de acuerdo a las particularidades de cada departamento: Cajamarca, Cusco, Moquegua, Lambayeque, Tacna, Puno y Ucayali.

Otras normas promulgadas, planes y consultas aprobados son:

- Ley Nº 26260 de Protección Frente a la Violencia Familiar,

- Ley Nº 28190 que protege a los menores de edad de la mendicidad,

- Ley Nº 28251 contra la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes,

- Decreto Supremo Nº 007-2004-MIMDES, que simplifica los procedimientos de acre-ditación y autorización para que la Defen-soría del Niño, Niña y Adolescente pueda celebrar actas de Conciliación Extrajudicial,

- Decreto Supremo Nº 007-2005, que apro-bó el Reglamento de Alimentación Infantil,

- Resoluciones Ministeriales Nº126-2004/MINSA y Nº 610-2004/MINSA, que apro-baron los Lineamientos de Alimentación y Nutrición Materno Infantil del Perú,

- Plan Nacional de Restitución de la Identi-dad 2005 – 2009,

- El Programa Nacional de Emergencia Edu-cativa, aprobado en el 2006.

- Estrategia Nacional de Salud Sexual y Re-productiva, orientada a disminuir la muer-te materna y perinatal y Guía Nacional de Atención Integral del a Salud Sexual y Re-productiva (R.M Nº 668-2004/MIMSA),

- Consulta para un Acuerdo Nacional por la Educación, realizada en el 2001,

8 Aprobado por Decreto Supremo Nº 003-2002-PROMU-DEH.

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- Consejo Nacional de Educación, creado el 28 de agosto del 20029.

Existen otros compromisos internacionales. En el marco de la Sesión de las Naciones Unidas a Favor de la Infancia, se realizó en Nueva York el Diálogo Global por la Niñez entre los sectores público y privado. Entre los tres jefes de Estado que asistieron estuvo el Presidente del Perú. En la declaración final, ambos sectores se compro-metieron a ejecutar medidas concretas para mejorar la situación de la infancia en el mun-do. Como consecuencia de este compromiso, en mayo de 2003 se llevó a cabo la reunión inaugural del Diálogo Nacional por la Infancia entre dichos sectores, los mismos que se com-prometieron a hacer una alianza eficaz para cumplir las metas del PNAIA 2002-201010.

A ello hay que añadir que existen espacios de articulación entre el Estado y la sociedad civil para realizar en forma conjunta o coordinada acciones para la protección y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, como el Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, la Red Nacional contra el Maltrato del Niño y Adolescente, la Mesa Intersectorial sobre el Ser-vicio de Defensorías, la Mesa Intersectorial de Adolescentes en conflicto con la Ley Penal, la Comisión Multisectorial Encargada de la Imple-mentación de Acciones Señaladas en el PNAI-NA 2002-2010, entre los más importantes.

Aquí destaca la Comisión Nacional por los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (CONADENNA), una organización conforma-

da por representantes de los niños, niñas y adolescentes, instituciones públicas, privadas, organizaciones no gubernamentales, organiza-ciones sociales de base y organismos de co-operación internacional que realizan acciones orientadas a fomentar la defensa y promoción de los derechos de la niñez y adolescencia en nuestro país y que tiene como objetivo traba-jar por la vigencia de una cultura de respeto a los derechos de las niñas, niños y adoles-centes, buscando incorporarlos como agentes de cambio. La CONADENNA funciona desde 1994, pero el origen de su labor se remonta al 12 de setiembre de 1991, fecha en la que, de acuerdo a ley Nº 25339, se instituye la Sema-na Nacional por los Derechos del Niño.

Mención especial merece el Foro Educativo, una asociación sin fines de lucro, plural y au-tónoma, comprometida con la transformación y el desarrollo de la educación peruana en la perspectiva del desarrollo humano sostenible y de una cultura democrática. Su propósito cen-tral es hacer de la educación tema prioritario en la agenda nacional, participando, promovien-do el debate público, generando y articulando propuestas y acuerdos, impulsando el empo-deramiento de la sociedad civil, para influir en la formulación, implementación y vigilancia de

9 Sobre este punto, se puede consultar a Manuel Iguíñiz, (2004) La Transformación Educativa y el Acuerdo Nacional en el Perú, artículo presentado al I Foro Latinoamericano de Educación. Pacto y participación: Retos de la Educación Actual.

10 Dialogo por La Niñez Entre Los Sectores Público y Privado, (2005), para organizar las intervenciones en materia de niñez y adolescencia.

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las políticas educativas y para promover su efi-cacia en el ámbito de los derechos, la equidad y calidad de la educación peruana.

Y si menos de la tercera parte de las regiones han elaborado sus propios planes, los gobier-nos locales sí están obligados por la nueva Ley Orgánica de Municipalidades a que en cada municipalidad distrital funcione una Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente, con per-sonal y recursos asignados. Estas defensorías, los Comités Municipales por los Derechos de los Niños y Adolescentes, COMUDENAS, y las Me-sas de Trabajo sobre el tema, tienen, sin embar-go, un desarrollo desigual, debido a la escasez de recursos, su falta de articulación con otros

sectores estatales y la sociedad civil, o la poca atención por parte de los gobiernos locales.

Las organizaciones sociales de base, las co-munidades andinas y amazónicas, también aportaron su iniciativa formando defensorías comunitarias.

La organización de los propios niños, niñas y adolescentes es más bien precaria. Salvo la red nacional MANTHOC y los NATS (Niños y Adolescentes Trabajadores), no existe un de-sarrollo en este campo. Hay, sí, algunas otras redes menores impulsadas por organismos no gubernamentales, municipios escolares y otras instituciones.

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La vida de los menores de 18 años, que re-presentan el 40% del total de la población

del Perú, se desarrolla en un contexto nacional cuyos principales rasgos son los siguientes:

- Consolidación de la institucionalidad de-mocrática. A partir del 2001, los cambios en el Estado permitieron avances importan-tes en la consolidación de la democracia. Entre ellos hay que señalar el proceso de descentralización; la institucionalización de mecanismos y procesos de participación ciudadana, como los planes concertados y los presupuestos participativos; la formación de espacios de concertación como las Me-sas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza y el Foro del Acuerdo Nacional; la mayor transparencia en la información del Estado que permite a la población un mejor conocimiento de la gestión pública. La con-formación de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) y su posterior informe también han sido de vital importancia para la democracia y el país.

- Pese a estos avances, existe una gran dis-tancia entre las expectativas de la pobla-ción y la capacidad y dificultad del Estado y las políticas económicas para resolver las demandas sociales. La crisis del sistema de partidos, su debilidad y su dificultad para representar a la población, se expresan en una profunda desconfianza social hacia la clase política.

- En noviembre del 2002 se inició el proce-so de descentralización11 con la realización de elecciones regionales y municipales. Se creó el Consejo Nacional de Descentra-lización (hoy desaparecido) para dirigir la implementación del proceso, institución pública con la que se pretendía avanzar

4. Una realidad que debe cambiar

11 Incluye la modificación del Título XIV de la Constitución en lo referido a la descentralización, la aprobación de la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Regiones y la Ley Orgánica de Municipalidades. Se ha promulgado la Ley de Integración de Regiones y la conformación de las juntas de presidentes regionales.

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en la entrega de diversas competencias y funciones a los gobiernos regionales, lo que se ha realizado en forma parcial y extrema-damente lenta. Actualmente sus funciones han sido asumidas por la Secretaria Nacio-nal de Descentralización.

- Otros problemas a resolver en este proceso son la persistencia del modelo centralista y concentrador del poder, y las dificultades de los gobiernos regionales y municipales para desarrollar sus capacidades programá-ticas, técnicas y administrativas para liderar el desarrollo de base territorial.

- El actual gobierno ha planteado 20 puntos para acelerar el proceso de descentraliza-ción, el “shock descentralista”, con el que se compromete a transferir a los gobiernos regionales, antes del 31 de diciembre de 2007, las 185 funciones que están contem-pladas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

- Uno de los mayores problemas que in-cide en la crisis social y, por ende, en la situación de nuestra infancia, es el actual

modelo económico que permite un creci-miento importante pero en el cual hay una ausencia del desarrollo social y de redistri-bución12. La economía peruana ha crecido de manera sostenida en los últimos años, pero la mayoría de la población se mantie-ne en una situación de pobreza y de exclu-sión social, y el empleo adecuado no crece o lo hace en forma exigua13.

- No existe un plan de desarrollo nacional al que se articulen los planes estratégicos multianuales de los sectores del Estado ni tampoco un enlace entre los sectores y al interior de ellos14. Se aprobó la creación del Centro Nacional de Planificación, pero no se le ha asignado presupuesto para su fi-nanciamiento.

- Un territorio difícil de articular y el desa-rrollo desigual entre los diferentes departa-mentos o regiones, han generado una situa-ción de pobreza y desigualdad frente a la cual resulta insuficiente la asistencia social que brinda el Estado.

- El Perú es uno de los países con mayor des-igualdad distributiva de la riqueza e ingresos. El 20% de la población más rica concentra el 48% de los ingresos nacionales, mientras que el 20% más pobre sólo el 6%15.

- La tasa de pobreza disminuye muy len-tamente. En el cuarto trimestre del 2001, ésta era de 54.8% de la población y la de extrema pobreza de 24.4%. En el cuarto tri-mestre del 2002, la tasa de pobreza era de

12 CONADES, (2004), Documento preparado para la IX Con-ferencia Nacional de Desarrollo Social, Lima.

13 Humberto Campodónico lo llama “crecimiento exclu-yente”.

14 CONADES, Financiamiento y Orientación del Gasto Pú-blico. Lima, diciembre 2004.

15 Referencia del IDH-PNUD 2002 que precisa como fuente a Pascó-Font y Saavedra (2001).

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54.3% y la de extrema pobreza de 23.9%. En el cuarto trimestre del 2003, la tasa de pobreza era de 54% y la de pobreza extre-ma de 21.6%16.

- La tasa de pobreza rural es mayor que la urbana, y disminuye con lentitud. Pasó de 78.4% en el cuarto trimestre del 2001, al 76% en el cuarto trimestre del 2003. Por el contrario, la pobreza urbana aumentó de 42% en el cuarto trimestre del 2001 al 43.2% al cuarto trimestre del 2003. En el caso de la pobreza extrema, disminuye a nivel nacional entre el 2001 y el 2003, so-bre todo en la selva rural, donde pasó de 43.7% en el 2001 al 25.4% el 200317.

- El déficit calórico a nivel nacional era de 33.3% en el 2001; aumentó a 35.8% en el 2002 y disminuyó muy poco a 34.2% en el 2003. En el ámbito rural disminuyó de 46.6% en el 2001 a 39.2% en el 2003. Mientras que en el área urbana aumentó de 26.2% en el 2001 a 29.4% en el 2002 y a 31.4% en el 2003. En Lima aumentó de 18.7% en el 2001 a 29.8% en el 2003, por encima del promedio urbano18. Y en el 2002, cinco departamentos tenían una tasa de déficit calórico de 50% o más: Huá-nuco, Huancavelica, Lambayeque, Puno y Loreto19.

- Como es obvio, la situación de pobreza, la falta de salubridad, el déficit calórico y la ausencia de servicios de salud y educación, inciden directamente en la vida de los niños y niñas de nuestro país. Causa alarma que,

del total de niños, el 62% está en situación de pobreza y el 20.4% en situación de po-breza extrema20. La niñez de situación de pobreza extrema se ha incrementado entre 1997 y 2001. Así, en 1997, el 25.7% de los niños y niñas de 0 a 4 años estaban en si-tuación de extrema pobreza, mientras que para 2001 aumentó a 33.4%; en 1997, el 26% de los niños de 5 a 9 años estaban en situación de extrema pobreza, pero para 2001 aumentaron a 35.2%; el 25.5% de los niños de 10 a 14 años estaban en situación de extrema pobreza en 1997, pero esta ci-fra se incrementó en 2001 al 33.7%; y el 17.7% de los adolescentes de 15 a 19 años estaban en dicha situación en 1997, pero en 2001 la cifra aumentó a 23.2%21.

El gobierno peruano ha aprobado varios pla-nes para enfrentar los problemas de pobre-za: el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza, el Plan de Desarrollo Rural, el Plan de Seguridad Alimentaria, el Plan Integral de

16 HERRERA, Javier IRD-INEI, (2004), La Pobreza en el Perú. 2003. Advertencia sobre los Cambios Metodológicos, Lima, Documento de trabajo.

17 Ídem.

18 Comparando la ENAHO, último trimestre del 2001,2002 y 2003.

19 HERRERA, Javier IRD-INEI, (2004), La Pobreza en el Perú. 2003. Advertencia sobre los Cambios Metodológicos, Lima, Documento de trabajo.

20 APRODEH-CEDAL, (2005), Informe anual 2004 Derechos Económico, Sociales y Culturales.

21 INEI, Encuesta nacional de Hogares IV trimestre, 1997-2001.

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Reparaciones, y el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010. Asimismo, El Foro del Acuerdo Nacional esta-bleció la Décima Política de Estado sobre Re-ducción de la Pobreza.

- El empleo en el Perú, tal como existe ac-tualmente, no es un mecanismo de redis-tribución. La mayoría de los peruanos ca-rece de un ingreso adecuado y condiciones dignas de trabajo. Este ha crecido más en la pequeña y microempresa, que es un sec-tor compuesto en su mayoría por unidades domésticas con ingresos de subsistencia, sin seguridad y sin beneficios sociales. El porcentaje del subempleo llega al 40% de la PEA, mientras que el desempleo abierto fue de alrededor del 10% en el año 2005, el porcentaje más alto del pasado reciente. El empleo remunerado ha perdido su capa-cidad adquisitiva, han empeorado las con-diciones de trabajo y se han perdido varias conquistas laborales22.

- El crecimiento económico se sustenta bá-sicamente en el dinamismo del sector mi-nero exportador y en la agroindustria de exportación. El primero no genera empleo, ya que tiene poco eslabonamiento interno

y una alta relación capital-trabajo. En la agroindustria de exportación que existe en la costa, sucede lo contrario: ésta ha gene-rado un mayor crecimiento del empleo que el que se ha dado en Lima Metropolitana.

- El Estado peruano ha desarrollado pro-puestas de ingreso temporal urbano y ru-ral, adecuadamente focalizados, sin uso clientelista, pero con resultados modestos para el empleo e ingreso temporales. Se ha dado una ley laboral específica para las microempresas, la misma que no entra en total vigencia, además de ser bastante con-trovertida. El Acuerdo Nacional aprobó la Decimocuarta Política de Estado sobre Em-pleo Digno y Productivo.

- En la década anterior, el Estado expandió su oferta de infraestructura básica de salud y de educación, ampliando el acceso de la población a estos servicios públicos. Sin embargo, esta ampliación no ha ido acom-pañada de una mejora en la calidad de la enseñanza ni del acceso universal, gratuito y de calidad de los servicios de salud.

- El gasto per cápita en salud y educación en nuestro país es uno de los más bajos de la región. Además, entre 1994 y 1996, el gasto per cápita en servicios sociales básicos fue uno de los más bajos23. Sin embargo, para esos mismos años aumentó el gasto vincu-lado a programas de compensación social como FONCODES y PRONAA, aunque no necesariamente en los rubros considerados gasto social básico a nivel internacional.

22 GAMERO, Julio, (2005), “El Empleo en el 2004: ¿Punto de Inflexión o de Reflexión?” En: Pobreza y Desarrollo en el Perú. Informe Anual 2004-2005, Lima, OXFAM.

23 Según investigaciones de Ganuza, León y Sauma presenta-dos en el documento del Ministerio de Economía y Finanzas (2005). Gasto Público Social en el Perú: Taxonomía, Defini-ciones y Opciones de Política. Lima.

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24 Se entiende por “gasto social básico”: salud básica, educa-ción básica, agua y saneamiento y nutrición.

25 VERÁSTEGUI, Rocío, (2005), El Gasto Social y los Progra-mas de Extrema Pobreza, Lima, Área de Estudios Sociales del CIP.

- Entre 1999 y 2004, tanto el gasto público total como el gasto social crecieron, pero el gasto social lo hizo a un ritmo bastante me-nor que el gasto público total. Dentro del gasto social, el complementario creció más que el básico24 y éste se incrementó menos que el gasto social total. Desde 1995, el gas-to social se incrementa a 46% del gasto total del presupuesto, luego cae a 36% en 1997 y crece otra vez en 1999, año a partir del cual se mantiene entre el 42% y el 45%25.

Sin embargo, además de los problemas de eficacia y eficiencia, aún no se ha podido revertir la situación de pobreza generada por un crecimiento económico incapaz de generar empleo productivo adecuado.

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Si bien el país ha avanzado en el marco nor-mativo y en planes a favor de la infancia y

han mejorado algunos indicadores como la mortalidad infantil o el acceso a la educación primaria, la mejora en la situación de la infancia es lenta por la persistencia de la pobreza, las des-igualdades regionales, así como por la ausencia de estrategias claras para la implementación de las políticas y planes aprobados, y por los insufi-cientes recursos económicos asignados27.

La situación de la infancia, especialmente en las regiones, es un indicador para evaluar el

funcionamiento del SNAINA. En los departa-mentos visitados, salvo Lima e Ica, lo encon-trado es preocupante. Un rápido examen a la situación de la salud, educación y protección de derechos de los niños, niñas y adolescentes en el Perú, basta para revelarnos la necesidad de acciones urgentes.

5.1 SaludLos indicadores de salud de las madres gestan-tes, la atención del parto, el estado de salud de los niños y de las niñas, las condiciones de salubridad en las que viven y el acceso a los servicios de salud, han mejorado en los últi-mos años, y parece que seguirán esta tenden-cia. Sin embargo, el ritmo de esas mejoras es tan lento que todavía no se han superado las desigualdades entre los departamentos y en-tre grupos sociales28. Tampoco ha mejorado la posición del Perú en relación a otros países de América Latina y en varios departamentos

5. La situación de los niños, niñas y adolescentes26

26 Revisar el informe sobre el cumplimiento de las Metas del Milenio. Lima, enero del 2005.

27 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, en su segundo informe sobre el Perú, recomendó hacer campañas de educación sobre los derechos de la in-fancia.

28 Lineamientos de Política Sectorial para el Periodo 2002-2012 y Principios Fundamentales para el Plan Estratégico Sectorial Quinquenal Agosto 2001-Julio 2006. MINSA. Pag.9.

20

algunos indicadores se colocan en el mismo nivel de países como Etiopía. Además, nuestro país tiene de manera simultánea problemas de salud propios del viejo perfil epidemiológico, como las enfermedades respiratorias agudas, y del nuevo perfil, como la transmisión vertical del VIH/ SIDA a los niños y niñas29.

a. El control prenatal

El acceso al control prenatal ha mejorado pero es desigual en el país. En áreas urbanas es mayor alcanzando el 97%, según la ENDES Continua 2004, mientras que en el área rural solo alcanzó 82%, llegando a 91% a nivel na-cional30.

Las diferencias son notables. Según la ENDES 2000, el quintil más rico tiene una cobertura de 76.6%, mientras que solo el 32% del quintil más pobre tiene de 4 a más controles. Según la ENDES 2000, en Amazonas, Cajamarca, Huá-nuco y Loreto, menos del 40% de las mujeres recibe atención.

b. La atención profesional del parto

El porcentaje de mujeres que han tenido un parto atendido por profesionales a nivel nacio-nal ha ido aumentando en los últimos años31, de 55% (ENDES 1996), a 58% (ENDES 2000), y a 70% (ENDES Continua 2004).

La atención es mucho mayor en áreas urba-nas, pero lo positivo es que el incremento en el área rural es más significativo. La cobertura en el área rural pasó del 15% (ENDES 1996) al 24% (ENDES 2000) y al 44% (ENDES Continua 2004).

Del quintil más pobre, solo el 20% de muje-res se atendió en un establecimiento de salud, frente al 93% de las mujeres del quintil más rico. Además, según la ENDES 2000, los de-partamentos con menor atención profesional del parto eran Amazonas, Cajamarca, Huan-cavelica, Huánuco y Puno, lo que evidencia aun las desigualdades existentes en la atención y acceso a las mujeres y niños.

c. Las complicaciones post-parto y la mortalidad materna

Las mujeres del quintil más pobre son las que presentan el mayor número de complicacio-nes post-parto. Según la ENDES 2000, en el periodo 1994-2000, la tasa de mortalidad ma-terna a nivel nacional fue de 185 por cada 100 mil nacidos vivos. Por ser un promedio, la cifra esconde las diferencias entre los departamen-

29 Lineamientos de Política Sectorial para el Periodo 2002-2012 y Principios Fundamentales para el Plan Estratégico Sectorial Quinquenal Agosto 2001-Julio 2006. MINSA. Pag.9.

30 En el informe del ENDES 2004 se puede ver que muchos de los indicadores han mejorado considerablemente en el período 2000-2004.

31 Fuente: ENDES Continua 2004. INEI.USAID. Junio 2006.

21

tos y al interior de estos: en los departamentos más pobres, la tasa de mortalidad es de más de 400 por cada 100 mil nacidos vivos32.

d. El crecimiento y desarrollo durante la primera infancia33

Entre los principales problemas que influyen en el buen desarrollo de la infancia, tenemos que el 22% de las adolescentes de las áreas rurales han estado alguna vez embarazadas y que la anemia por deficiencia de hierro duran-te la gestación es frecuente. Según la ENDES 2000, la anemia afectaba al 39% de mujeres embarazadas y al 40% de las mujeres que daban de lactar. De estos porcentajes, corres-pondía a anemia severa el 17% de los casos. La ENDES Continua 2004 no reporta el estado de deficiencia de hierro, pero señala que el 65% tomó algún suplemento de hierro, incre-mentándose en cinco puntos en relación con la ENDES 2000.

La pobreza también influye en el peso de los niños al nacer. Así, el 14% de madres en situa-ción de extrema pobreza tiene bebés con me-nos de 2,5 kilos al nacer34, frente a 12.8% de las que viven en situación de pobreza y 9.7% de no pobres. Sin embargo, las Estadísticas Vitales del Ministerio de Salud muestran una disminución en este indicador: en el 2000 fue de 6.17%, en 2001 bajó a 5.85%, a 4.48% en 2002 y a 4.34% en 200335.

Estas desigualdades, aunque no tan marcadas, continúan después del nacimiento, pues solo

el 5.1% de menores de tres años en extrema pobreza contó en el 2000 con el “control del niño sano”, frente a 8.3% de pobres no extre-mos y 5.9% de no pobres36.

e. Mortalidad infantil

Desde 1991-1992, la tasa de mortalidad infan-til se ha ido reduciendo en el Perú, cifra que bajó a 43 en 1996, 33 en el 2000 y a 23 en 200437. Sin embargo, la mortalidad neonatal aumentó y en el continente solo Haití y Bolivia tienen tasas superiores38.

Estas cifras son muy desiguales entre las diver-sas regiones y entre zonas rurales y urbanas39. Los departamentos con mayor mortalidad in-fantil (menores de un año) son: Cusco, con 84 por cada mil nacidos vivos; Huancavelica y Apurímac con 71; Huánuco con 63; Puno con 59; y Pasco con 58.

32 Fuente: ENDES 2000, INEI.

33 Se toma como referencia el documento El Estado de la Ni-ñez en el Perú, capítulos 3 y 4.

34 INEI-UNICEF. Op. cit., p. 34. Elaborado sobre la base de la información de la INNIV 2000. Lima: Cuánto S.A.

35 MIMDES, (2003), Informe anual de avances del Plan Na-cional de Acción por la Infancia y la Adolescencia a nivel regional, sectorial y nacional 2002-2003.

36 ENAHO 2000.

37 Fuente: ENDES Continua 2004.

38 INEI-UNICEF, Op. cit., p. 34.

39 Op. Cit. P. 35.

22

Las causas de esta mortalidad están en las en-fermedades peri-natales (38%), las infecciones respiratorias agudas (14%), las enfermedades diarreicas agudas (3%), las enfermedades con-génitas (8%), la desnutrición y otras (27%).

En el rango de menores de cinco años, la tasa de mortalidad también disminuyó: de 78 en 1992 a 32 en 200440.

f. Lactancia materna41

Un indicador positivo del Perú es el de la lac-tancia materna exclusiva hasta los seis meses, que según la ENDES Continua 2004 es de 64%, una de las más altas de América Latina42. La cifra es mayor en los sectores más pobres: de acuerdo con la ENDES 2000, el 53% de niños y niñas en situación de extrema pobre-za recibió lactancia exclusiva hasta los cuatro meses, frente al 39% de niños y niñas de es-tratos no pobres. Sin embargo es preocupante encontrar que en relación a la ENDES 2000 donde se ubicó en 67%, en el 2004 descien-dió a 63% la lactancia materna exclusiva.43

El Ministerio de Salud ha acreditado y monito-rea establecimientos de salud que promueven la lactancia materna como “Hospitales Ami-gos de la Madre y el Niño”, mientras que el MIMDES ha establecido lactarios. Otra estra-tegia importante para la promoción de la lac-tancia es la aprobación del D.S. Nº 009-2006-MIMDES, donde se ordena la implementación de lactarios en instituciones del sector público donde laboren veinte o más mujeres en edad fértil y al que el MIMDES viene realizando se-guimiento para su cumplimiento.

g. Nutrición infantil

En el Perú, la problemática nutricional se ex-presa principalmente en la carencia de nu-trientes específicos como hierro y vitamina A. Entre los niños menores de 5 años, esta caren-cia afecta especialmente en los dos primeros años de vida.

Aunque la anemia por deficiencia de hierro, el problema nutricional de mayor prevalencia, tuvo una leve reducción entre los años 1996 y 2000, sigue siendo una de las más altas de la región. El 56% de los niños menores de 5 años sufre anemia, cifra que crece hasta 76% en-tre los niños menores de 2 años. El área rural es la más afectada, con el 68.9% de los niños menores de 5 años, pero en el área urbana la cifra es también preocupante porque llega a 52.3%44, más de la mitad. Además de la defi-ciencia de hierro en la dieta, la alta frecuencia de parasitosis agrava el problema.

40 Fuente : ENDES Continua 2004.

41 Los datos estadísticos de ENDES 2004 muestran una ligera disminución de la lactancia materna en el período 2000-2004.

42 Op. cit., p. 35.

43 Fuente: ENDES Continua 2004.

44 Encuesta Nacional de Consumo de Alimentos ENCA CENAN/INS 2003.

23

En este tema no existen grandes diferencias entre los departamentos, pues según la EN-DES 2000, son 12 las regiones que tienen más del 50% de la población menor de 5 años con anemia: Cusco vuelve a ocupar el primer lu-gar con 70.7%, seguido de Tacna45 con 62.8%, Puno con 61%, Huancavelica con 58.6%, Huánuco con 56.1%, Piura con 51%, Madre de Dios con 54.8%, Junín con 54.4%, Tumbes con 54.3%, Ayacucho y Cajamarca con 52.7%, y Lambayeque con 51.4%. Siete departamen-tos tienen entre 50% y 40% y solo cuatro entre 38% y 26%.

La desnutrición crónica se redujo entre 1992-1996, pero mantuvo sus cifras entre este año y el 200046. Las regiones sierra y selva son las más afectadas, y el mayor nivel de desnutri-ción crónica se presenta en el área rural. La ENDES 2000 encontró que el 25.4% de niños menores de cinco años la sufrían, frente a 32% de los niños menores de dos años.

h. Inmunizaciones

Hemos visto cómo un porcentaje significati-vo de la mortalidad infantil es provocado por enfermedades prevenibles. De allí que el des-censo de esta tasa se explique en el mayor ac-ceso de niños y niñas a las vacunas básicas. La ENDES Continua 2004 da cifras alentado-ras y cercanas al total en la mayoría de estas vacunas: el 95% de niños de 18 a 29 meses recibió la BGC, las tres dosis de DPT tuvieron una cobertura de 87%, las tres dosis de polio llegaron a 81%, y la del sarampión alcanzó al 90% de niños entre 19 y 29 meses47. El 100%

de cobertura en los niños menores de un año se alcanzó en la vacuna contra la hepatitis B y la anti-amarílica.

Sin embargo, se han presentado problemas de desabastecimiento temporal de vacunas y falta resolver las carencias de la cadena de frío en el ámbito nacional, pues solo el 5% de los establecimientos del MINSA puede asegu-rar la temperatura adecuada para las vacunas. El plan de reposición de esta cadena tiene un costo de 10 millones de dólares48.

i. VIH/SIDA

En 1983 existían 31 mil personas con diagnós-tico conocido de VIH/SIDA, 14,180 de estos casos fueron reportados en la última etapa de la enfermedad. Más de 20 años después, se estima que existen 76 mil afectados49. Si ha-blamos de niños y niñas, los casos reportados

45 Lo que llama la atención porque es un departamento que no es considerado pobre.

46 Según ENDES 2000, la prevalencia de DNC se mantiene en 25.4%; y según MONIN CENAN 2002, se mantiene en 25.6%.

47 FRANCKE, Pedro, señala en su artículo “Balance de la Política de Salud 2001-2005” en: Pobreza y Desarrollo en el Perú 2004-2005 (2005). Lima: OXFAM: “que respecto de las vacunas, los datos del MINSA y la ENDES son contra-dictorios. Mientras que los primeros señalan una caída de cobertura, los segundos muestran un incremento.”

48 Nota de Prensa, Sala Prensa Virtual. Oficina de Comunica-ciones. MINSA.

49 CABELLO, Robinson, (2004), Situación y Respuesta al VIH/SIDA en el Perú, Lima, Vía Libre.

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desde el inicio de la epidemia llegan a 665, de los cuales 393 se conocieron en la última etapa del mal.

Aunque la enfermedad se contrae entre los 20 y 29 años, en la medida que el inicio sexual es cada vez más temprano, crece el riesgo de contraer el VIH/SIDA a menor edad, lo que hace urgente la educación sexual y el uso de preservativos.

El nivel de conocimiento de esta enfermedad ha crecido entre las mujeres de 15 a 49 años50. Mientras que la ENDES 2000 reportó que el 87% de ellas había escuchado sobre el SIDA, en la ENDES 2004 llegaron al 91%. En las áreas rurales y de la sierra están menos informadas, sobre todo las que no tienen grado alguno de instrucción: según la misma fuente, en el 2004 solo el 47% había oído hablar del SIDA.

Del universo de afectados, merece especial preocupación el 3% que tiene VIH/SIDA por contagio vertical de madre a hijo, por lo que prevenir y combatir el SIDA forma parte de las Metas del Milenio que el Perú se ha compro-metido a cumplir y es también uno de los re-sultados del PNAINA 2002-2010.

j. Morbilidad infantil

Las enfermedades diarreicas y respiratorias (causa y efecto de la desnutrición) son las de mayor prevalencia en los estratos económicos que viven en situación de pobreza: las diarreas son la cuarta causa de mortalidad infantil y la neumonía es la segunda.

Las tasas, sin embargo, han ido disminuyen-do. Según el informe presentado por el Primer Ministro al Congreso sobre los avances del PNAINA en el año 2003, las muertes por neu-monía cayeron sucesivamente de 1,927 en 1999 (tasa 6.65), a 1,385 en 2000 (tasa 4.75), 909 en 2001 (tasa 3.14) y 776 en 2002 (tasa 2.69). Y respecto a las enfermedades diarrei-cas, las tasas dadas por el Primer Ministro fue-ron de 0.77 en el año 2000, frente a 0.63 en 2001, y 0.43 en 2002.

k. Saneamiento básico

Tanto las enfermedades diarreicas como la pa-rasitosis, causantes de la desnutrición, tienen su origen principalmente en las malas condi-ciones de salubridad en que crecen los niños y las niñas, condiciones que están directamente vinculadas con su desarrollo.

Es cierto que el Perú ha hecho un gran esfuer-zo en este campo, pero la cobertura continúa siendo desigual entre las zonas urbanas y rura-les y entre las diversas regiones. En el 2002, el 64%51 de los hogares tenía agua por red públi-ca y el 49% desagüe por red pública, pero la

50 INEI (2005). Perú: Encuesta Demográfica y de Salud Fami-liar; ENDES Continua 2004. Informe Preliminar. Lima.

51 ALTERNATIVA – CEDAL, (2004), Desafíos del Derecho Hu-mano al Agua en el Perú, Lima.

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diferencia entre las zonas urbanas y rurales es abismal: mientras que en las primeras la cober-tura de agua por red pública llega al 80.1%, en las segundas solo alcanza al 33.4%. Y la brecha en el caso de desagüe por red pública se pro-fundiza aun más: 72.6% frente a 5.5%.

Las desigualdades entre costa, sierra y selva son también muy significativas: la cobertura de desagüe por red pública en los hogares es de 69.6% en Lima Metropolitana y el resto de la costa, de 28.7% en la sierra y de 25% en la selva.

El actual gobierno ha puesto en marcha el pro-grama “Agua para Todos”, que busca ampliar esta cobertura.

l. Comportamiento presupuestal52

Para el período 2003-2005, el gasto en salud de niños y adolescentes representó el 1.4%, en promedio, del gasto total. La cifra es baja y tuvo un ligero descenso entre 2004 y 2005, cuando pasó de 1.55% a 1.54%, luego de haber creci-do de 1.16% a 1.55% entre 2003 y 2004.

En el sector Salud, los organismos responsables son el Instituto Nacional de Salud (INS), el Mi-nisterio de Salud (MINSA) y el Seguro Integral de Salud (SIS). En el período examinado, el gasto del INS en atención a la infancia cayó de 28 millones de nuevos soles a 19 millones. El SIS, en cambio, luego de crecer de 143 a 248 millones de 2003 a 2004, cayó a 219 millones de nuevos soles en 2005.

Si examinamos algunos programas específi-cos, la tendencia es la misma. La alimentación y nutrición básica para grupos en riesgo tuvo 20,510 millones de nuevos soles en 2003, su-bió a 21,056 en 2004 y cayó a 15,444 en 2005. Y el control de crecimiento y desarrollo tuvo un significativo crecimiento de 762 millones a 1,115 millones entre 2003 y 2004, para caer estrepitosamente a 324 millones en 2005.

Los programas que experimentaron el mayor crecimiento durante 2005 fueron la atención integral de salud del niño y el control epide-miológico - vigilancia de los riesgos para la sa-lud, con incrementos en sus gastos de 53.3% y 25.3%, respectivamente.

La nutrición es un rubro que sufre graves pro-blemas, según hemos visto. Aquí, aunque el gasto se ha ido incrementando en el período estudiado, representa apenas 1.56% del gasto público total.

Son cinco los sectores presentes en el gasto en nutrición: gobiernos locales, gobiernos regio-nales, MIMDES, PRONAA y Salud. De ellos, los gobiernos locales, gracias al Programa del Vaso de Leche, representan el 53.5% del gas-to entre 2003 y 2005. Recordemos que fue precisamente en 2003 cuando ese programa pasó de los gobiernos regionales a los gobier-nos locales. El MIMDES (incluido el PRONAA) ocupa el segundo lugar con el 46%.

52 Una aproximación al gasto público destinado a niños y ado-lescentes 2003-2005, Consultoría realizada por Humberto Ortiz Ruiz.

26

5.2 Educación53

a. Cobertura

El acceso a la educación primaria es uno de los grandes avances en el país. Así, en el año 2003 se matricularon 7 millones 900 mil niños y niñas en educación básica: inicial, primaria y secundaria54. En el nivel inicial, se matricu-laron 1 millón 100 mil niños y niñas, de los cuales el 83% pertenece al sector público. Se logró una cobertura del 90%55. En este nivel no se nota una diferencia dramática entre las áreas rural y urbana. En el área rural, la co-bertura es del 89%, mientras que en el área urbana es del 91%. Tampoco la cobertura es diferente según estratos socioeconómicos, ni entre niños y niñas.

En secundaria de menores, la cobertura dismi-nuye en relación con la educación primaria. Sólo se llega al 67%. Además, se dan diferen-cias entre las áreas rural y urbana. En la urba-na, la cobertura llega al 78%, mientras que en la rural sólo al 50.1%, lo que nos dice que hay un problema de acceso a la educación para los niños entre 12 y 17 años. También son nota-bles las diferencias según grupos socioeconó-

micos: de los no pobres asiste el 87%56, mien-tras de los que viven en situación de pobreza sólo asiste el 58.5%.

No existe diferencia en la matrícula entre ni-ños y niñas en la educación inicial y primaria, mientras que en la educación secundaria es ligeramente desfavorable para las niñas.

b. La educación preescolar

La cobertura de los programas de estimulación temprana a menores de 3 años todavía es muy reducida, pues no llega al 2.54%. Según el Mi-nisterio de Educación, en el 2004 la población atendida en educación inicial comprendida entre los 3 a 5 años aumentó a 46.3%. El Esta-do ha planteado su importancia y los diversos sectores van incorporando dentro de su enfo-que la necesidad de una intervención inter-sectorial entre el MINEDU, MINSA y MIMDES dirigida a este grupo de edad, iniciativa que va avanzando, aunque todavía lentamente.

c. Inasistencia a la escuela

Si bien la asistencia escolar ha mejorado a ni-vel nacional, existen diferencias según sexo, nivel de pobreza y lugar de residencia. Duran-te el 2000, el 4% de los niños entre 6 y 17 años no asistió a un centro educativo. De és-tos, el 8.4% proviene de hogares en situación de pobreza, frente al 3.3% que proviene de hogares no pobres. Los niños presentan una mayor asistencia que las niñas, sobre todo en hogares pobres.

53 INNIVI, (2000), Lima: Cuánto S.A., citado en el texto El Es-tado de la Niñez en el Perú, capítulo 5.

54 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, (2004), Cifras de la Edu-cación 1998-2003. Lima: Unidad de Estadística Educativa.

55 INEI. ENAHO 2002.

56 Ibíd.

27

d. El atraso escolar

Las tres cuartas partes de los niños y niñas que viven en situación de pobreza presentan re-traso escolar, asociado a los pocos recursos económicos para cubrir el costo de los útiles escolares y el transporte. En zonas urbanas, el 50% de los niños y niñas tiene atraso escolar frente al 65% de las zonas rurales. El 80% de los niños y niñas de 5, 6 y 7 años que asisten a la escuela están por encima de la edad norma-tiva. Sólo el 30% de los estudiantes concluye la educación básica en la edad normativa57.

e. Desaprobación

En el 2001, el 9% de los estudiantes de prima-ria (358,000) desaprobó el grado que cursa-ban, mientras que el 7% de los estudiantes de ese nivel (300,000) fue retirado por inasisten-cia. En secundaria, el 10% de los estudiantes (225,000) desaprobó el año que cursaba, la mayoría en área urbana, mientras que el 6% (128,000) fue retirado.

f. Abandono escolar

En el 2002, el 4% de estudiantes de primaria (159,000) y el 6% de alumnos de secundaria (147,000) abandonaron el sistema educati-vo de manera temporal o definitiva. Entre los años 1998-2002, se redujo en 19% el número de niños que abandonaron el sistema en pri-mer grado de primaria, pero se incrementó en 25% el abandono en segundo grado y en me-nor medida en los grados siguientes.

g. Calidad educativa

El sistema educativo es de baja calidad, espe-cialmente en las zonas rurales. Una alta pro-porción de los niños y niñas no ha logrado los aprendizajes básicos de comprensión lectora, escritura y razonamiento matemático. Tampo-co existen sistemas adecuados de evaluación. Sólo el 5.8% de los estudiantes del sexto grado de la escuela pública tiene una tasa de acierto por encima del porcentaje de respuestas co-rrectas requeridas en pruebas de comprensión de textos y sólo el 2.2% lo logra en escuelas multigrados y unidocentes.

Existe también una diferencia de calidad en la educación pública y privada que tiene en-tre sus causas el dispar acceso a la tecnología. Por ejemplo, en el 200358, el 8% de los cen-tros educativos públicos, frente al 46% de los privados, contaba con una computadora para uso académico.

h. Educación intercultural y bilingüe

Se ha ido incrementando el porcentaje de ni-ños y niñas que participa en la educación bi-lingüe intercultural. Por ejemplo, en Ayacucho en el 2002, a nivel de primaria sólo el 30% de

57 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, (2002), Cobertura y calidad en el sistema escolar peruano. Citado en el documento: “El Proyecto Abriendo Puertas: 1999-2003: Respuesta para la Educación Rural en el Triángulo de la Exclusión”, elab-orado por UNICEF.

58 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, Op cit., p. 17.

28

niños y niñas de zonas donde el idioma ma-terno no es el castellano participaban de una educación bilingüe intercultural, aumentando para el 2003 al 49%. En el caso de Amazonas, este porcentaje aumentó del 74% al 87% en ese período. Ancash es el departamento donde más se mejoró este aspecto: del 24% al 61%59.

i. Inclusión de niños con discapacidad

El acceso al sistema educativo de niños y niñas con discapacidad ha sido incorporado como meta dentro del PNAINA. Hasta el momento se ha avanzado en la capacitación de personal docente y la incorporación del 10% de perso-nal especializado en los Programas de Inter-vención Temprana (PRITE) y en los centros de educación especial.

El 55% de la población escolar con discapa-cidad leve o moderada (44,000) está matri-culado en los centros educativos integradores regulares comprendidos en el Programa de Educación Inclusiva.

j. Comportamiento presupuestal

El gasto en educación de niños y adolescentes creció de 10.9% a 12.4% del gasto público to-tal entre 2003 y 2004, pero cayó ligeramente a 12.1% en 2005. Sin embargo, cabe resaltar que en ese período, el 69.1% del gasto desti-nado a educación y cultura se dirigió a la edu-cación de niños y adolescentes.

Los programas de mayor importancia son los de educación primaria y secundaria, que re-presentan en promedio el 86% del gasto total destinado a la educación de niños y adoles-centes en ese período. En general, hay un in-cremento en el gasto de todos los programas, a excepción de la educación especial, que sufrió una contracción de 23.8% en 2005, año en el cual la infraestructura educativa tuvo el mayor crecimiento: 67%.

En cifras globales, el gasto en educación de niños y adolescentes pasó de 4,330 millones de nuevos soles en 2003 a 4,768 millones en 2004 y llegó a 4,907 millones en 2005. Es de-cir, hubo crecimiento, pero éste no fue signi-ficativo.

59 MIMDES, Op. cit., Toma como fuente: Estadística de la Di-rección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural del MINEDU.

29

5.3 Protección de derechosa. El derecho a la identidad y al nombre

Se calcula que cada año 94,200 niños y niñas más no tendrán partida de nacimiento y que sólo el 2% tiene DNI60. Múltiples estudios rea-lizados demuestran la relación entre indocu-mentación y pobreza61.

Diversos sectores del Estado y la sociedad ci-vil han tomado conciencia de esta situación y han realizado campañas y propuestas de mo-dificaciones normativas que eliminan los obs-táculos para la inscripción de los niños y niñas; asimismo, se aprobó el Plan de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas In-documentadas 2005-2009.

Según las proyecciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)62, la pobla-ción peruana estimada al 30 de junio del 2005 ascendería a 27 millones 946 mil 774 perso-nas, de las cuales el 49.7% serían mujeres y el 50.3% varones. De esta población, 61.7% serían personas mayores de 18 años y el 38.3%63 serian menores de edad.64

En relación a los niños, niñas y adolescentes, el RENIEC ha otorgado DNI, (hasta marzo del 2005), a 250 mil 46 menores, lo que equivale al 2% de la población menor de edad, es decir el 98% de la población infantil peruana aún no cuenta con DNI.65 Durante el año 2006, el RENIEC, UNICEF y Plan Internacional, es-tán realizando acciones para lograr entregar

más DNIs a niños, niñas, adolescentes y adul-tos en zonas de extrema pobreza. Asimismo, el MIMDES promovió la cruzada nacional Mi Nombre, junto con la Alianza por el Derecho Ciudadano, que logró la promulgación de la Ley Nº 28720 que permite inscribir a los hi-jos extramatrimoniales aunque el padre esté ausente.

b. El trabajo infantil

La incorporación de los niños y niñas al trabajo es uno de los indicadores más claros de que a pesar de que la economía crece, ésta no es capaz de generar puestos de trabajo adecua-dos a los adultos jefes de familia. En el 2001, la Encuesta Nacional de Hogares reporta que en el Perú 1 millón 987 mil niños, niñas y ado-lescentes trabajan66, representando el 27% de la población entre 6 y 17 años. El aumento se

60 Documento que es obligatorio a partir de los 18 años de edad.

61 COMISIÓN ESPECIAL DE ALTO NIVEL PARA ELABORAR PLAN NACIONAL DE RESTITUCIÓN DE LA IDENTIDAD, (2005), Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009. Lima.

62 Fuente: INEI-Perú: Estimaciones y proyecciones de población 1950-2050.

63 Fuente: Estimación realizada por la Gerencia de Planifi-cación y Presupuesto de la RENIEC.

64 Cita textual del Plan Nacional de Restitución de la Identi-dad. Resumen Ejecutivo. 2005-2009. RENIEC.

65 Plan Nacional de Restitución de la Identidad. Resumen Ejecutivo. 2005-2009. RENIEC.

66 Según la Encuesta Nacional de Hogares del cuarto trimestre del 2001.

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está dando más en niños y niñas entre los 6 y 11 años, edades en las que deberían estar en el colegio, que en los adolescentes entre 12 y 17 años.

El trabajo infantil en zonas rurales está vincu-lado al trabajo agrícola familiar y en zonas ur-banas se realiza en condiciones de mayor des-protección y riesgo. Mención aparte merece el trabajo de los niños en la minería artesanal y las ladrilleras, donde las condiciones de explo-tación son inhumanas.

En los departamentos de la sierra el trabajo in-fantil es mayor con 42%, frente a los departa-mentos de la selva con 19% y a los de la costa con 16%67. En números absolutos, Cajamarca, Lima y Puno son los departamentos donde el mayor número de niños entre los 6 y 17 años trabaja. Por otro lado, la relación de la pobla-ción ocupada de niños y niñas sobre la po-blación total es mayor en Puno, Huancavelica y Apurímac, departamentos donde la mayoría de menores trabaja bajo la categoría de “traba-jadores familiares no remunerados”, lo que va cambiando cuando llegan a la adolescencia, cuando se emplean en el comercio, el trabajo doméstico o como peones de labranza.

c. El maltrato y la violencia familiar e infantil

El maltrato infantil es muy frecuente en el hogar y la escuela. Existen muchas formas de violencia, desde la privación de los bienes bá-sicos para el desarrollo de capacidades hasta el abandono y la violencia psicológica y física.

Según la ENDES 2000, el 50% de las madres que emplean la violencia física para castigar a sus hijos pertenece a los dos quintiles más pobres. Por otro lado, la violencia psicológica no es sólo usada en los hogares pobres sino también en los ricos. Se puede afirmar que en el maltrato influye el nivel educativo de los padres, estableciéndose que a menor nivel educativo de estos, mayores son las posibili-dades de que los niños y las niñas sufran el maltrato.

Se estima que 8 de cada 10 casos de abuso sexual tienen como victimario a un miembro del entorno familiar de la víctima. De cada 10 embarazos de niñas de 11 a 14 años, 6 son producto de incesto o violación68.

d. Los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia política

De 1’600,000 personas afectadas por la violencia política, el 30% está constituido por niños, niñas y adolescentes. La violencia polí-tica ha dejado un aproximado de 43 mil huér-fanos. Muchos de ellos, además de perder a

67 Documento MT –OIT, p. 5.

68 REPÚBLICA DEL PERÚ, (2002), Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010, Lima, p. 38.

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su familia, han tenido que desplazarse de sus lugares de origen, lo que ha afectado su desa-rrollo personal69.

La Comisión de la Verdad y la Reconciliación en su informe dice que existieron 2,952 casos de crímenes y violaciones que vulneraron los derechos de los niños y de las niñas, cometi-dos por los agentes del Estado, por el Partido Comunista del Perú Sendero Luminoso (PCP-SL) y por el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA).

Las ejecuciones arbitrarias; las víctimas de mi-nas y granadas; la tortura y los tratos crueles, inhumanos y degradantes; la violencia sexual; el reclutamiento forzado y el secuestro, vinie-ron de ambos lados del conflicto. Las Fuerzas Armadas recurrieron a las “levas” como meca-nismo compulsivo de alistamiento, imponien-do el Servicio Militar a niños entre 15 y 17 años de edad, provenientes de zonas rurales y pobres del país, lo que contravenía las normas nacionales y el Derecho Internacional Huma-nitario.

El PCP-SL tuvo una política persistente y con-tinua de reclutamiento forzado de niños y niñas, en especial en las zonas de Ayacucho, Huancavelica, Huánuco y Junín. Considerados como parte del Ejército Guerrillero Popular, los menores eran destinados a trabajos de vigilan-cia, espionaje, provisión de alimentos, entre otros. A partir de los doce años, eran adies-trados en el manejo de armas y estaban listos para participar en acciones de guerra.

La Comisión de la Verdad y la Reconciliación ha planteado la necesidad de reparar a quie-nes siendo niños y niñas en la época de la violencia política no sólo sufrieron carencias, sino el dolor de diversas pérdidas: la de sus padres, la de hábitat y la del futuro de sus pro-pios hijos.

e. La explotación sexual comercial infantil (ESC)70

Según la OIT, la explotación sexual comercial infantil se define como la “utilización del niño o niña como objeto sexual, mercancía nego-ciable a cambio de una transacción monetaria o en especies”. Es un delito, que consiste en la utilización de niños, niñas y adolescentes en actos sexuales o eróticos, para la satisfac-ción de los intereses y deseos de una persona o grupo de personas, a cambio de un pago o promesa de pago o cualquier otro tipo de be-neficio. Implica el sometimiento del cuerpo y la voluntad de las víctimas, despojándolas de sus más elementales derechos humanos.71

69 Op cit. p. 38.

70 Fuente: MIMDES Dirección General de la Familia y la Co-munidad.

71 ESCIA, ESCI o ESCNNA son algunas de las siglas con las que indistintamente se hace referencia a la situación de la que son víctimas niñas, niños y adolescentes. ESCI, explotación sexual comercial infantil; ESCNNA, explotación sexual co-mercial de niñas, niños y adolescentes; ESCIA, explotación sexual comercial infantil y adolescente. En el presente texto se utilizará solamente la sigla ESC. Fuente MIMDES.

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Los explotadores por lo general no actúan in-dividualmente, sino que se valen de redes u organizaciones criminales, para captar o “re-clutar” a sus víctimas, como por ejemplo:

- La captación en las zonas de origen de las víctimas con conocimiento o engaño a los progenitores de éstas, mediando a veces incluso un pago a la familia por el “engan-che” inicial de las mismas; en algunos ca-sos, se recurre a la figura cultural del “com-padrazgo”.

- El uso de publicidad engañosa y ofertas de empleo (mediante agencias de empleo o avisos en los medios de comunicación) relacionados con ofertas de trabajo bien remunerado (como empleadas domésticas, meseras de bares, discotecas, y otros), pro-puestas matrimoniales, agencias de mode-laje y participación en concursos de belle-za, etc.

- Enamorados, amigos o compañeros(as) de colegio y jóvenes “enamoradores” de las redes y bandas organizadas.

- Cabinas de internet, en las que los explota-dores realizan el contacto indirecto a través del CHAT con sus potenciales víctimas, en-

volviéndolas en situaciones de abuso, que incluyen en algunos casos el sometimiento a la producción de pornografía infantil.

Actualmente se distinguen las siguientes mo-dalidades: turismo sexual; trata con fines de explotación sexual; pornografía infantil y la explotación sexual remunerada. Sin embargo, la ESC ha evolucionado tanto que las modali-dades, formas y lugares de explotación se han ampliado.

Por las características del problema no hay da-tos que puedan reflejar su magnitud72. Sin em-bargo, por diversas fuentes (reportajes periodís-ticos, trabajo de campo, etc.) se han elaborado mapas en donde se describen los principales focos de ESC en el país y puede decirse que se trata de un problema nacional. El “Plan de reducción de la explotación sexual de niñas, niños y adolescentes” estimó para el año 2006 un número mínimo de 9,600 víctimas visibles, existiendo un alto sub registro que nos lleva a pensar que se trataría de una cifra mucho mayor. Se sabe que generalmente son niñas entre los 10 y 17 años. Las regiones donde el MIMDES ha corroborado la problemática son Lima, Loreto, Cusco, Madre de Dios, San Mar-tín, Tacna, Ucayali, Ancash (Chimbote), Cerro de Pasco, Junín, Tumbes, Ica, Cajamarca, Lam-bayeque y Puno. De otro lado, la OIT73 infor-ma que generalmente son niñas entre los 10 y 17 años. Y que se concentran en zonas ur-banas como Chiclayo, Iquitos, Pucallpa, Lima, Cusco, Puno y Cajamarca. Por lo general, en lugares donde se encuentran hombres solos, como puertos, minas y lugares turísticos.

72 Información obtenida de OIT–IPEC. Trabajo Infantil en el Perú.

73 Información obtenida de OIT–IPEC. Trabajo Infantil en el Perú.

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El Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia 2002 – 2010 ha previsto en su resultado 21 la “Reducción de ESC de niñas, niños y adolescentes”, para ello, se cuenta con una propuesta de Plan de implementa-ción sobre el tema, que viene siendo revisado y aprobado por cada Sector involucrado en la temática, además de conformar una sub comisión sobre el resultado 21 al interior de la Comisión Multisectorial del PNAINA. Asi-mismo, el MIMDES presentó a la cooperación técnica del Reino de Bélgica un proyecto para la lucha contra esta problemática en el Perú, el cual fue aprobado por el fondo multilateral y lo ejecuta UNICEF en coordinación con los sectores del Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Ministerio Público, Gobiernos Regionales, Go-biernos Locales y sociedad civil, en los depar-tamentos de Lima, Cusco, Madre de Dios y Loreto.

El MIMDES en el año 2006, elevó a rango de Decreto Supremo Nº 014-2006-MIMDES, los Lineamientos para la intervención en focos de explotación sexual de niñas, niños y adoles-centes, en donde se les reconoce como víc-timas y se busca su protección por todas las entidades del Estado. A su vez desde, el 2004 viene realizando acciones de incidencia (Ley 28251, que introduce diversos delitos pro-pios, como la pornografía infantil, el “usuario cliente” y el turismo sexual); el funcionamien-to de Casas de Acogida para víctimas (2005); estudios y proyectos con apoyo de organiza-ciones de Cooperación Extranjera (UNICEF, Cooperación Técnica del Reino de Bélgica),

campañas comunicacionales a nivel distrital y nacional, así como Capacitación a los centros de Emergencia Mujer y el fortalecimiento de la Línea de Apoyo y recepción de casos de explotación sexual de niñas, niños y adoles-centes. (Línea 100). Del mismo modo, por Resolución Ministerial Nº 122-2007-MIMDES se declaró el mes de mayo de todos los años como el “Mes de lucha contra la ESC de ni-ñas, niños y adolescentes a nivel nacional en el Sector”.

f. Comportamiento presupuestal74

Los sectores involucrados en justicia y bienestar social de niños y adolescentes son el MIMDES, los gobiernos regionales y el Poder Judicial. El primero de ellos es el más importante, pues representa en promedio el 79.1% del gasto en este rubro en el período 2003-2005. Las ci-fras globales, no obstante, no son alentadoras. El gasto en justicia y bienestar para niños y adolescentes llega apenas al 0.28% del gasto público total en esos tres años.

Si examinamos los montos, vemos que el gasto fue de 105.2 millones de nuevos soles en 2003, que bajaron a 103.1 millones en 2004 y subieron a 118.2 millones en 2005. El Poder Judicial tuvo aproximadamente el 10% de esos montos, con 10.6 millones el

74 Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público.

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primer año, 11.3 el segundo y 11.1 millones el tercero.

La atención al menor de tres años del progra-ma Wawa Wasi representó el 33.7% en pro-medio en el período estudiado. Le siguen en orden de importancia los programas apoyo al niño y adolescente con 29.8% y apoyo a las beneficencias con 10.8% (ambos del INABIF)

y las aldeas infantiles, a cargo de los gobiernos regionales, ocupan el cuarto lugar con 10.3%.

Durante 2005, los programas de asistencia y de defensa de los derechos del niño y adolescente, experimentaron significativos crecimientos. El primero pasó de 129 millones de nuevos soles a 135 millones, y el segundo de 2,697 millones a 4,592 millones.

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Para la realización del trabajo de campo se realizaron entrevistas semiestructuradas,

seleccionando a los entrevistados según crite-rios propios de la investigación cualitativa.

6.1 NormatividadEn agosto de 1996 nació el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente. Fue creado por la Ley Nº 26815, promulgada en cumplimiento del Código de los Niños y Adolescentes. Esta Ley establece la finalidad del Sistema y sus integrantes, sus objetivos, su estructura y su constitución como programa presupuestal del desaparecido Ministerio de la Presidencia. Dentro de él, se señala el Ente Rector como órgano central del Sistema.

El Reglamento llegó en octubre del mismo año, a través del Decreto Supremo Nº 018-96-PRES. El organigrama aprobado colocó al Ente Rector del Sistema al mismo nivel que los vice

ministerios del Ministerio de la Presidencia al que estaba adscrito. El artículo 5º le otorgó au-tonomía técnica, funcional y administrativa.

Dentro del Ente Rector, el Directorio era el órgano de mayor jerarquía que establecía las metas, formulaba, orientaba y aprobaba las políticas del Sistema. Era presidido por un re-presentante del Ministerio de la Presidencia e integrado por un representante de cada uno de los siguientes ministerios: Salud, Educa-ción, Justicia, Trabajo, y Economía y Finanzas, dos representantes de la Iglesia Católica y tres representantes de la sociedad civil.

Asimismo, la norma preveía la conformación de entidades semejantes al Ente Rector a nivel regional que dependían administrativa, fun-cional y técnicamente de él y tenían sus res-pectivos directorios. Establecía que la finalidad del Sistema era “coordinar, orientar, integrar, estructurar, formular, supervisar y evaluar las políticas, planes, programas y acciones a nivel

6. Hallazgos del Trabajo de Campo

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nacional dirigidas a la atención integral de to-dos los niños y adolescentes”.

En octubre de 1996, por Decreto Legislativo Nº 866 se crea el Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, PROMU-DEH, poniendo bajo su jurisdicción al Ente Rector del SNAINA. El Sistema y el Ente Rector pierden peso y autonomía, ya que el mismo Vice ministerio de la Mujer y Desarrollo Huma-no será responsable también de la rectoría de otras problemáticas. Luego, en abril de 1999 se emite el Decreto Supremo Nº 004-99-JUS que aprueba el Texto Único Ordenado del Có-digo de los Niños y Adolescentes, cuyo libro segundo norma el SNAINA pero no hace refe-rencia al Ente Rector. Y el 7 de agosto del 2000 se promulga la Ley Nº 27337, Nuevo Código de los Niños y Adolescentes, vigente hasta hoy, que también en su libro segundo establece el SNAINA y al PROMUDEH como su Ente Rector.

Como se aprecia, la normatividad del SNAINA va sufriendo constantes modificaciones. Así, en el gobierno de Alejandro Toledo se produ-cen cambios en el Ministerio de la Mujer que afectarán al Ente Rector del Sistema, mientras el Sistema mismo desaparece en su implemen-tación y aun más en el conocimiento y la con-ciencia de los diversos operadores del Estado acerca de su existencia.

El 25 de julio del 2002, mediante la Ley Nº 27793 de Organización y Funciones, se define la estructura orgánica del MIMDES así como su competencia. Entre ellas señala, en el Ar-

tículo 2, que el MIMDES “Aprueba, ejecuta y supervisa las políticas de mujer y desarrollo social promoviendo la equidad de género…igualdad de oportunidades para la niñez, la tercera edad y las poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y excluidas”. La novedad es que crea dos vice ministerios: el de la Mujer y el de Desarrollo Social.

El Reglamento de Organización y Funciones fue aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2002 MIMDES. Su capítulo V señala que los órganos de línea que dependen del despacho Viceministerial de la Mujer son tres, uno de ellos la Dirección General de Niños, Niñas y Adolescentes, el cual, a su vez, tiene dos ór-ganos de línea: La Oficina del Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia y la Oficina de Defensorías.

Los cambios continúan y en diciembre de 2004 se aprueba un nuevo Reglamento de Or-ganización y Funciones del MIMDES median-te Decreto Supremo Nº 011-2004-MIMDES. Al definir las funciones del Vice ministerio, en ninguna se incluye a los niños, niñas y adoles-centes (art. 19). De manera confusa se incluye como función de la Dirección General de la Familia y la Comunidad, la rectoría del Siste-ma Nacional de Población en Riesgo (Ley Nº 26918). Luego en el artículo 60º establece que la Dirección General de la Familia y la Comu-nidad tiene tres órganos uno de los cuales es la Dirección de Niños, Niñas y Adolescentes, antes considerada como “Dirección General”. El Artículo 61º señala como una de sus fun-

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ciones la de “Coordinar y supervisar al Siste-ma Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente de acuerdo a las funciones esta-blecidas en el Código de los Niños y Adoles-centes y normas complementarias”. Pese a ser mencionados ambos sistemas, no se menciona la relación que debe existir entre ellos.

En nuestro país, que está en pleno proceso de descentralización, es de suma importancia que la normatividad de los otros niveles de gobier-no, es decir regional y local, sea concordante con los objetivos del Código, el SNAINA y el Ente Rector. Sin embargo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no establece las compe-tencias de este nivel de gobierno en el tema de infancia ni hace mención al SNAINA. Lo mismo sucede con la Ley Orgánica de Munici-palidades, que si bien establece el servicio de las DEMUNAS, lo que es un avance, no hace referencia a la responsabilidad del municipio propiamente en la elaboración de políticas y ejecución de programas orientados a la infancia.

En conclusión, si bien la ley de creación del Sistema Nacional de Atención al Niño y al Adolescente no se ha derogado, y algunas nor-mas en sus “considerandos” se basan en ella, en la práctica los cambios institucionales la han dejado sin efecto.

El Código de los Niños y Adolescentes sólo hace explícita mención a dos operadores o elementos del Sistema: las defensorías y el tra-bajo infantil y por lo tanto del Ministerio de Trabajo. Ni las leyes ni el Código han dado lu-

gar a un reglamento y arreglos institucionales claros que permitan orientar en concreto a los poderes del Estado, a los sectores del Ejecuti-vo y a cada nivel de gobierno en el funciona-miento del SNAINA.

El Código de los Niños y Adolescentes pone mayor énfasis en el Ente Rector y mucho me-nos en el diseño del Sistema. Hasta ahora lo que más se ha desarrollado normativamente es el Ente Rector, sin embargo éste ya no tiene un directorio que era su instancia de mayor jerarquía; ya no existe un directorio intersec-torial con la participación de la sociedad civil, que apruebe las políticas.

El trabajo de campo ha demostrado que en la práctica la normatividad referida al Sistema es más aplicable en las zonas urbanas que en las rurales, porque se ajusta más a la realidad social, cultural e institucional urbana, donde es mayor la presencia del Estado.

El marco normativo, entonces, plantea las si-guientes limitaciones:

- El Código define muy brevemente el Sis-tema y su composición, desarrolla más las funciones del Ente Rector.

- A diferencia de la Ley de Creación del Sistema, el Código no incluye como par-te de él a los diversos sectores del Esta-do (pone énfasis en el PROMUDEH, hoy MIMDES). Por ello, el Poder Judicial, por ejemplo, se siente tangencial al Sistema y no parte de él.

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- Aunque existe una normatividad extensa en relación con la infancia, desde leyes sectoriales hasta leyes específicas, ninguna de ellas menciona la obligatoriedad o por lo menos la necesidad de ser parte de un Sistema.

- Tanto el Código como la Ley carecen de una reglamentación y especificaciones ad-ministrativas que permitan definir estrate-gias claras para la diversidad de realidades.

- En el Código aparecen, además del MI-MDES, dos operadores: las defensorías y el Ministerio de Trabajo. El segundo es el menos articulado al Sistema.

El Ente formalmente Rector en el MIMDES, casi desaparece o carece de liderazgo a nivel re-gional, presentando caras diversas (PRONAA, FONCODES), las cuales no están identificadas con los temas de infancia y en muchos casos se comportan como una institucionalidad pa-

ralela y más fuerte que el propio MIMDES, aunque formal o legalmente no sea así.

Todos los operadores coinciden en la urgente necesidad de tener un Ente Rector que oriente y articule las políticas de la infancia. El sector Educación es percibido como el de mayor ca-pacidad para ejercer como Ente Rector, segui-do por el sector Salud.

La mayoría de operadores pone énfasis en la importancia de pensar y diseñar el Sistema y el Ente Rector a nivel de los gobiernos regionales, más aun cuando las competencias y funciones les van a ser transferidas en el corto plazo.

Son, sin embargo, los niños y niñas del Movi-miento de Niños Trabajadores de Piura quie-nes tienen una propuesta más pensada. Ellos opinan75 que es necesario constituir e im-plementar un Consejo Nacional de Infancia con rango de cartera ministerial, a imagen y semejanza del Consejo Nacional de la Juven-tud (CONAJU), con autonomía y presupuesto propio. Y proponen el nombramiento de un defensor de los Niños, Niñas y Adolescentes elegido con la participación de sus propias or-ganizaciones y de toda la sociedad civil. 75 Movimiento Nacional de Nats Organizados del Perú.

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6.2 EnfoquesEl enfoque con el que se aborda la proble-mática de la infancia es la base, la correa de transmisión, la savia del sistema, porque lo orienta, le da el contenido y una estrategia co-mún. Para los diversos sectores del Estado, sin embargo, es un proceso lento pasar del mo-delo de protección al modelo de derechos en asuntos de infancia. Aunque esto está claro a nivel normativo, es todavía poco asimilado en la práctica del personal que implementa diver-sas acciones.

Para algunos entrevistados, los enfoques con los que trabajan los diversos operadores del Estado y la sociedad civil son variados y se combinan según su rol y objetivo. En los del Estado predominan las intervenciones asisten-ciales y de reparación, mientras que en los de la sociedad civil predominan las intervencio-nes preventivas y promocionales. En casi todos los casos son intervenciones sectoriales y no integrales.

De acuerdo a los mismos informantes, la De-fensoría del Pueblo es la excepción de esa ten-dencia, razón por la cual tiene un rol clave en un Sistema de Atención Integral a la Infancia en el marco de la Convención de los Derechos del Niño y Adolescente. Otras excepciones encontradas son la Dirección de Planificación del Gobierno Regional del Cusco, la Dirección Regional del Programa Nacional Wawa Wasi de Piura y la municipalidad distrital de Huan-carani-Paucartambo, que sí tienen una pers-pectiva de derechos.

Los operadores en temas de infancia del MI-MDES en los diversos departamentos y niveles de gobierno tienen enfoques no solo distintos sino también contrapuestos. Por ejemplo, en Piura la Beneficencia Pública tiene un enfoque asistencial, mientras que la dirección del pro-grama Wawa Wasi tiene uno de derechos.

6.3 Los subsistemas: La información que se presenta a continuación resume los principales hallazgos identificados durante la realización del Informe.

a. El subsistema de desarrollo de capacidades vinculado al derecho a la supervivencia y al desarrollo

Su núcleo básico está formado por los secto-res Salud y Educación, los cuales desarrollan políticas y programas de carácter universal de mediano y largo plazo llamados regulares. Sus servicios tienen relación directa y universal con la infancia, desde la gestación hasta los 18 años en el caso de Salud y desde los 2 hasta los 18 en el caso de Educación.

Pero no se han establecido suficientes procedi-mientos y métodos que los interrelacionen de manera permanente. Se ha avanzado en esta dirección con el Convenio Marco entre Edu-cación y Salud celebrado en agosto del 2002, y con la ejecución del Programa Escuelas Saludables. Este último, si bien no se ejecuta en todos los lugares, está bastante difundido.

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Ambos sectores funcionan más articuladamen-te a nivel de provincias que no son capitales de departamento y en los distritos, pero sobre todo en comunidades y caseríos, donde resul-tan siendo la única presencia del Estado.

El sector Salud ha constituido el Consejo Na-cional de Salud, como órgano consultivo del Ministerio de Salud para concertar y coordinar en todo el país el Sistema Nacional Coordi-nado y Descentralizado de Salud. Está confor-mado por consejeros nacionales, regionales y locales. Tiene representantes de los diversos sistemas de salud, público y privado, y de la sociedad civil, así como varias comisiones tra-bajando diversos problemas de salud, pero ca-rece de una comisión de infancia, lo que va en contra de la estrategia de los modelos de atención integral de salud según ciclo de vida.

Por su parte, el sector Educación ha constituido el Consejo Nacional de Educación, compues-to por consejeros nombrados por el Ejecutivo entre personalidades reconocidas en el campo educativo de la sociedad civil, cuyos equiva-lentes son los Consejos Participativos Regiona-les y Locales de Educación, que tienen como objetivo es elaborar los proyectos educativos nacional, regionales y locales.

En todas las regiones donde hemos recogido información se han constituido los Consejos Regionales para elaborar sus planes a partir

de la convocatoria de los gobiernos regiona-les. Vale la pena resaltar las potencialidades para la articulación entre Salud y Educación que presenta el Proyecto Educativo Regional cuando en el tercer resultado de su primer ob-jetivo señala: “La primera infancia es prioridad nacional. El derecho a la vida y a la educación desde el nacimiento está plenamente garanti-zado para toda la infancia, con oportunidades diversas y de calidad para su óptimo desarro-llo”76, asegurando la asistencia en salud, nu-trición y protección a los menores de 3 años, afianzando el óptimo desarrollo de capacida-des infantiles desde el nacimiento y desarro-llando una gestión eficiente de los programas sociales.

Tanto en el Sector Salud como en el Sector Educación, el apoyo que reciben de la comu-nidad es muy importante. En el primero están las promotoras y los agentes comunitarios a ni-vel de atención primaria de salud para activi-dades preventivo promocionales; y en el caso de Educación, en las comunidades más pobres los PRONOEI funcionan en locales comuna-les y son atendidos por promotoras educativas que son líderes de la comunidad y reciben un pago de 230 nuevos soles mensuales.

En las regiones donde hemos realizado el estu-dio, hemos encontrado que el sector Salud ha avanzado en varias estrategias, como la ade-cuación cultural del parto en zonas andinas y amazónicas; la captación de madres gestantes a través de promotoras de salud para garantizar que tengan sus controles prenatales; y la facili-tación del parto institucional a través del esta-

76 Consejo Nacional de Educación. Hacia un proyecto edu-cativo Nacional Propuesta del Consejo Nacional de Edu-cación, Lima agosto del 2005.

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blecimiento de Casas de Espera. Se empieza a trabajar estrategias de atención diferentes para sectores juveniles; en Cusco y Huancavelica por ejemplo, se preocupan por los problemas de los jóvenes en situaciones de riesgo como violencia, drogadicción, pandillaje y embarazo precoz, incorporando su participación, a tra-vés de la semana de la juventud, la redacción de la carta de los derechos de la salud y otras acciones de prevención.

En el Sector Educación, uno de los grandes avances es el acceso casi universal a la edu-cación primaria. El Programa de Tutoría en los sitios visitados es importante para atender los problemas de los adolescentes y para articular la escuela con otros actores de la comunidad. Asimismo, la Campaña por el Buen Trato a los Niños y Niñas está funcionando en varias de las regiones y es un acierto para evitar que la escuela sea, como lo es en muchos sitios, un lugar donde se maltrata a los menores de edad. Por Resolución Ministerial Nº 1073-2002-ED se aprobó el procedimiento de investigación y protección de maltratos físicos, psicológicos o de violencia sexual en agravio de los edu-candos cometidos por personal del sector educación.

En las regiones visitadas, el sector Educación ha promovido la formación de los Municipios Escolares para incentivar la participación de los estudiantes en sus escuelas. En algunas de ellas se desarrollan el Programa Educación para el Trabajo y el concurso Escuela Aprende con el Ministerio de Trabajo. Un avance significativo se da en la provincia de Chachapoyas, depar-

tamento de Amazonas, donde se está ejecu-tando el Programa Integral de Estimulación Temprana en base a la Familia, PIETBF.

Sin embargo, persisten varios problemas, prin-cipalmente en las provincias que no son ca-pital de departamento, y en las comunidades andinas y amazónicas. El más serio es que no se cuenta con servicios de educación secunda-ria y los niños y niñas tienen que migrar para poder estudiar. Por ejemplo, el distrito de Yauli de la provincia de Angaraes sólo tiene servicios de educación primaria y el 40% del alumnado viene de los anexos caminando más de dos horas. En Condorcanqui los niños y niñas que migran para estudiar no tienen albergues don-de quedarse, salvo los de religiosas que brin-dan este servicio.

Hay también un déficit de servicios de educa-ción inicial. Los Centros de Educación Inicial y los programas no escolarizados que funcio-nan, son en la mayoría de los casos a iniciativa de la comunidad.

Se presentan también problemas de extra edad, sobre todo en las zonas rurales del Cus-co, Ayacucho y Huancavelica, así como la poca capacidad para atender la necesidad de una educación bilingüe e intercultural en las zonas andinas y amazónicas.

Otros graves problemas que hemos encontra-do en la mayoría de las provincias son: alto índice de analfabetismo, número elevado de alumnos por maestro, sobre todo en las comu-nidades, bajo rendimiento escolar (atribuido a

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la desnutrición), una mayoría de escuelas uni-docente y multigrado, ausencia del programa de educación rural y de un currículo diversifi-cado de acuerdo a la realidad y necesidades de las comunidades nativas, profesores sin preparación para atender esas necesidades, y baja calidad educativa, especialmente en lec-to-escritura y razonamiento matemático.

La Ley de Educación, en los artículos en los que define su concepción y principios, no menciona directamente a la infancia, se afin-ca más bien en la familia. En los artículos que establecen los niveles de la educación básica sí lo hace. A nivel de la Educación inicial men-ciona la necesidad de una relación intersecto-rial para cumplir con sus objetivos. En el nivel primario señala que su finalidad es educar in-tegralmente a niños y en el nivel secundario que debe tenerse en cuenta las necesidades y derechos de los púberes y adolescentes.

La Ley del sector Salud tampoco hace alusión directa a los derechos específicos de los niños, niñas y adolescentes, ni a la Convención, el Código, el PNAIA 2002-2010 y el SNAINA. Tampoco menciona las necesarias articulacio-nes con otros sectores, salvo en el nivel inicial, donde hace énfasis en una articulación toda-vía vaga con la familia y la comunidad.

b. El subsistema de protección de la infancia en situaciones de vulnerabilidad y riesgo

Este subsistema tiene a su cargo elaborar las políticas, programas y proyectos para prevenir, proteger y atender a los niños, niñas y adoles-centes en situaciones particularmente negativas para su desarrollo y que vulneran real o poten-cialmente sus derechos. Nos referimos especí-ficamente a los problemas de reconocimiento del derecho a la identidad y al nombre, mal-trato infantil y violencia familiar, explotación comercial sexual, abandono, trabajo infantil, violencia política, discapacidad y pobreza.

De los diversos sectores del Estado, es el MIMDES el sector que por su visión, misión y objetivos77 específicos está orientado a preve-nir y atender a los niños, niñas y adolescentes en esas situaciones. Para ello cuenta con dos instrumentos:

i) La Dirección de Niñas, Niños y Adoles-centes, órgano de la Dirección General de Familia y la Comunidad que a su vez es ór-gano del Vice ministerio de la Mujer. Esta Dirección es el Ente Rector del Sistema. Su función es normativa y de supervisión de los temas de infancia, en especial garanti-zar el buen funcionamiento de los diversos tipos de defensorías.

ii) El Instituto Nacional de Bienestar Familiar, INABIF, que según Ley Nº 26918 es el ór-77 Ver Reglamento de Organización y Funciones del MIMDES,

titulo II artículos 8º,9º, 10º y título III artículos 11º y 12º.

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gano rector del Sistema Nacional para la Población en Riesgo, y según el último ROF está adscrito al Despacho Viceministerial, lo cual le da más poder o rango que al Ente Rector. Tiene como funciones dirigir y eje-cutar acciones orientadas a la población en situaciones de riesgo, entre ellas los niños, niñas y adolescentes. Supervisa además las transferencias programáticas destinadas a la protección integral de la primera infancia de competencia del MIMDES78.

El MIMDES tiene otros programas y órganos vinculados con la infancia: el Programa Nacio-nal Wawa Wasi, adscrito y dependiente del INABIF; la Secretaría Nacional de Adopciones, que según ley de creación del Sistema era una de las secretarías técnicas del sistema, pero que según el ROF es un órgano desconcentra-do del MIMDES que depende del despacho de la Viceministra de la Mujer; y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria79, adscrito al Vice ministerio de Desarrollo Social, que ejecuta programas de complementación ali-mentaria y nutricionales orientados a niños, niñas y adolescentes.

Para constituirse internamente en un Sistema articulado de las direcciones, programas na-cionales y órganos descentralizados, el MIM-DES constituyó, por R.M. Nº 497-2006, del 26 de julio del 2006, la Comisión Intersectorial encargada de implementar el PNAINA.

Otros sectores que ejecutan funciones de pro-tección son:

- El Ministerio de Trabajo que debe vigilar y supervisar que los adolescentes que traba-jan de manera dependiente estén inscritos por sus empleadores y que sus condiciones de trabajo y remunerativas se realicen se-gún ley. Pero no en todos los lugares hay una Dirección de Trabajo.

- El Ministerio del Interior, que a través de la Policía Nacional ejecuta programas y accio-nes dirigidos a los niños, niñas y adolescen-tes en situación de riesgo, como el programa Colibrí, orientado teóricamente a los que trabajan en la calle. Decimos teóricamente porque en muchas comisarías este progra-ma se limita a distribuir alimentos a niños, niñas y adolescentes, independientemente de si trabajan o no. También desarrollan el programa Gaviota, que ejecuta acciones parecidas con las denominadas pandillas.

- El Poder Judicial tiene los centros transito-rios para los adolescentes en conflicto con la ley penal.

- Hay ejemplos de intervención municipal, como el Municipio de Lima Metropolitana que tiene un albergue para los niños, niñas y adolescentes en situación de abandono: la Casa de los Petisos.

78 Ver Reglamento de Organización y Funciones del MIMDES Capítulo I Funciones de los Programas Nacionales artículo 84º.

79 Ver Reglamento de Organización y Funciones del MIMDES Artículo 81º .

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- Muchas iniciativas dispersas, desarticula-das, que no logran cubrir el universo de demanda y en muchos casos no tienen un enfoque de derechos.

Vemos así que el MIMDES es sólo parte de un sistema mayor del que forman parte otros sec-tores que llegan directamente al universo de niños, niñas y adolescentes. Su gran limitación es no estar desconcentrado en direcciones re-gionales como otros sectores; su presencia es mayor en el gobierno central / nacional que en el regional y local, donde esa presencia es dispersa, pues se da a través de múltiples pro-gramas con objetivos diversos y población ob-jetivo distinta que no coordinan entre sí.

Algunos de sus servicios y programas sí se re-lacionan con otros sectores, especialmente con Salud, pero desde su propia estrategia y necesidades. Ejemplo de ello son los Centros de Emergencia Mujer (que además se relacio-nan con la Policía Nacional) y el Programa Na-cional Wawa Wasi; mientras que el PRONAA se relaciona con las escuelas; y los servicios y programas del INABIF con el sector Salud, el Ministerio Público y el Poder Judicial.

En algunos lugares, como Pucallpa, se ha organi-zado una Red de Protección de los niños, niñas y adolescentes que trabaja con niños que viven o trabajan en la calle, en riesgo social. Esta Red está conformada por INABIF, PNP, DEMUNA, CEM; Centro de Atención al Niño, Niña y Ado-lescente Trabajador/a. También se ha formado una Red de Apoyo al Adolescente promovida por la Dirección de Participación Ciudadana

de la PNP, y el CEM, área del adolescente del MINSA que utiliza fichas de referencia y con-trarreferencia, lo cual es un buen mecanismo para el funcionamiento del sistema.

c. Subsistema de garantía de acceso y administración de justicia a la infancia

Este subsistema está orientado preferentemen-te a la población infantil en situaciones parti-culares de riesgo cuyos derechos ya han sido vulnerados. Su núcleo básico está constituido por la Policía Nacional, el Ministerio Público, el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia.

Este es el único subsistema que funciona como tal, porque cuenta con normas y procedimien-tos integrados y secuenciales que hace de cada uno de ellos un eslabón de la cadena del pro-ceso. Las defensorías comunitarias, y en gene-ral todas las defensorías, aunque de naturaleza distinta, son parte de este subsistema, porque si bien tienen un rol preventivo promocional, intervienen en casos de reconocimiento de los niños y niñas, de demandas por alimentos, en situaciones de maltrato infantil y tienen me-canismos de conciliación para la solución de conflictos familiares.

En los últimos años este subsistema ha me-jorado considerablemente su perspectiva de trabajo, pues ha introducido la especialización en temas de infancia, se han nombrado fisca-les y jueces de familia, el Ministerio del Inte-rior aprobó el Plan de Acción por la Infancia

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y la Adolescencia 2002–2010, y el Ministerio Público aprobó el Plan Estratégico de Infancia y Adolescencia 2004–2010.

Sin embargo, preocupa que en las regiones vi-sitadas el proceso de mejora para la atención especializada se haya detenido. El tema de administración de justicia es uno de los más serios, sobre todo en zonas de mayor pobreza, donde es notoria la ausencia de fiscales y jue-ces de familia especializados, además de una excesiva carga procesal. Una de las principa-les quejas de los propios operadores es que el personal no se da abasto. Cuando se pasa del nivel provincial al distrital, comunidades y caseríos, cada uno de los componentes de este subsistema va desapareciendo, quedando como únicos agentes del sistema de adminis-tración de justicia el juez de paz y las defen-sorías comunitarias. Un problema adicional es la falta de abogados de oficio que defiendan a los más pobres. Además, algunos fiscales de familias mantienen una visión patriarcal para opinar y resolver los problemas.

Sin embargo, hemos encontrado también mu-cho interés y metodologías creativas para ali-gerar la carga procesal, para identificar cuellos de botella, homogenizar criterios de acuerdo a las particulares realidades de cada región, así como para acelerar procesos y evitar des-animar a las personas que vienen de comu-nidades muy alejadas. Se reclama también la presencia de personal profesional calificado para entender los procesos psicológicos de los niños y niñas; esta necesidad de psicólogos la hemos encontrado en todas las regiones.

Existen barreras para acceder a este subsiste-ma, los principales se relacionan con los pro-blemas económicos: las familias carecen de ingresos para pagar abogados y para desplazar-se continuamente a la provincia o a la capital de departamento. Las personas que no hablan castellano no tienen opción de ser escuchados en su lengua materna. La dispersión geográfica de la población y las comunidades impiden la llegada de los servicios y no se han planteado, como en el sector Salud, formar equipos itine-rantes. La corrupción y la demora en los pro-cesos hacen que en muchas comunidades las decisiones y sanciones de la asamblea comuni-taria tengan más credibilidad, por ejemplo en el caso de violencia familiar y a ella recurren con más frecuencia que al sistema oficial.

Este subsistema, por su naturaleza, se relacio-na con varios servicios del MIMDES, como los Centros de Emergencia Mujer, las Casas de Re-fugio, las Defensorías, el INABIF y la Secretaría de Adopciones.

d. Subsistema normativo de exigibilidad de derechos

No debe olvidarse que es el marco normativo el que da existencia legal a las instituciones y a sus procedimientos y que obliga a su cumpli-miento. El Parlamento es el poder autónomo del Estado que legisla entre otros en temas de infancia, pero no tiene ni ha tenido una comi-sión de infancia.

Es un avance que por ley cada año el Presiden-te del Consejo de Ministros debe dar cuenta al

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Parlamento de los avances del PNAIA 2002-2010. Hasta ahora, los informes han sido sec-toriales, lo que ha puesto en evidencia que no existe un Sistema propiamente. Además, no se ha generado el interés ni una real fiscalización sobre el Ejecutivo, ni ha merecido el interés de la prensa.

Los consejos regionales y concejos municipa-les tienen también capacidad legislativa a tra-vés de la dación de ordenanzas. Hasta ahora sólo en contados casos lo han hecho a favor de la infancia de su localidad. Por ejemplo, se ha señalado la obligación de los municipios distritales de supervisar los centros de cuida-dos diurnos, pero muy pocas municipalidades han cumplido con aprobar ordenanzas en ese sentido. Existen excepciones en algunos muni-cipios que han incorporado en el Presupuesto participativo la noción de que los niños deben ser lo primero.

6.4 Articulaciones entre los subsistemasEl MIMDES, como Ente Rector, podría haberse convertido en el articulador de los subsistemas, pero no lo ha hecho, lo que se explica porque la Dirección de Niñas, Niños y Adolescentes no tiene una relación de par con las autorida-des de los otros sectores de los subsistemas. El nivel en que esta dirección está ubicada en la estructura del ministerio no le permite una reacción rápida, visible y autorizada frente a la problemática de la infancia. Además, existe a

nivel del gobierno central, pero no tiene equi-valentes a nivel regional, provincial y local.

Es cierto que el MIMDES, como Ente Rector, ejecuta un conjunto de programas, proyectos y acciones dirigidas a la infancia, pero estos tam-poco forman parte propiamente de un subsis-tema, son “vidas paralelas” que se relacionan de manera diferente con los subsistemas.

INABIF y la Secretaría Nacional de Adopcio-nes tienen vínculos fuertes con el subsistema de protección, y el Programa Nacional Wawa Wasi con Salud.

El Centro de Emergencia Mujer, cuando detec-ta o acuden a él casos en los que se dan situa-ciones como maltrato infantil y abuso sexual, reporta al sector Salud para constatar los da-ños. Asimismo, el MIMDES ha capacitado a varios sectores, como la Policía Nacional.

A nivel distrital, los municipios ejecutan el pro-grama de Vaso de Leche, que tiene como po-blación objetivo a niños y niñas desde los 3 me-ses hasta los 6 años, madres gestantes y madres que dan de lactar. Por ley, se distribuye en todos los distritos del país. Pero no tiene relación con ningún Ente Rector, se ejecuta por asignación presupuestal directa del MEF a los municipios. Este programa es uno de los que más presu-puesto requiere, llega al mayor número de ni-ños en las edades decisivas, está extendido por todo el país, ha organizado al mayor número de mujeres a costo cero para el Estado y, sin em-bargo, no ha merecido la atención del Estado y otros operadores para potenciarlo.

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a. Funcionamiento del sistema

No existen diferencias sustantivas entre los de-partamentos de sierra, selva y costa. Se per-ciben algunos matices importantes para una estrategia regional, por ejemplo, el problema común del maltrato infantil está asociado en la sierra a la violencia familiar, mientras que en la selva se vincula a la desintegración familiar por la migración temporal del padre o la madre en busca de empleo.

En cambio, sí existen diferencias notables en-tre los niveles regional, provincial y local:

- En el nivel regional casi el total de operado-res tiene posibilidades de articularse entre sí en los subsistemas; además encontramos una presencia muy activa de ONG especia-lizadas en temas de infancia. Es obvia tam-bién la situación particular de las capitales de departamento, sede de los gobiernos re-gionales, donde los diversos actores tienen más fortalezas.

- A nivel provincial va disminuyendo la pre-sencia y las fortalezas de los sectores del Estado, al disminuir la capacidad de su per-sonal y sus recursos económicos. El subsis-tema que más se debilita es el de la protec-ción de derechos, desaparecen las oficinas de familia en las comisarías, lo mismo que fiscales y jueces especializados. Los muni-cipios van tomando más relevancia como referente de las necesidades de la pobla-ción. Aunque con una menor presencia en

relación a las capitales y sede de región, la incidencia e importancia de las ONG80, es importante.

- A nivel distrital y comunal, la presencia de los operadores estatales va desaparecien-do, salvo en los distritos capital de depar-tamento, y el empobrecimiento de la in-fraestructura estatal es notoria. El número de operadores es mínimo. El municipio y la comunidad adquieren mayor protagonis-mo en la ejecución de acciones concretas a favor de la infancia.

Hay también diferencias entre lo rural y lo urbano. Como ya mencionamos, los marcos conceptuales, la comprensión de la realidad y de los problemas con que se elabora la nor-matividad en general tienen como referente lo urbano y lo urbano costeño.

Nociones básicas como infancia, familia, tra-bajo infantil, maltrato, salud y enfermedad tienen connotaciones distintas en las comu-nidades rurales. Muchos de los operadores han mencionado que requieren de equipos multidisciplinarios que les permitan entender mejor los problemas y los comportamientos de la población. Han reclamado la presencia de antropólogos y psicólogos, mientras que el Sis-tema tiene básicamente abogados, maestros y médicos.

80 Ejemplo de esto es CODENI en el Cusco.

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b. Barreras de acceso a los servicios del sistema

Son muchas las barreras: distancia geográfica, carencia de ingresos económicos para solven-tar los gastos de traslado para acudir a los ser-vicios de salud y educación o para pagar los honorarios profesionales de los abogados en casos de litigio y las tasas judiciales. Pero uno de los más graves problemas es el desconoci-miento de los derechos que asiste a la perso-na, de la existencia de determinados servicios, de sus procedimientos y de su gratuidad.

Hay además falta de credibilidad en la justicia, ausencia de cultura de denuncia, lentitud en los procesos, retraso en la solución de proble-mas, solicitud de pruebas de oficio. Asimismo, el uso del castellano como única lengua oficial excluye a personas de otras lenguas maternas de los servicios, cuya condición étnica es mo-tivo de marginación.

c. Condiciones adversas para el funcionamiento del SNAINA

La atención a la infancia no ha contado con los recursos adecuados. La ley de Equilibrio Fis-cal 2006 estableció que el 30% de los créditos suplementarios se destinaran a la infancia, sin embargo no se cumplió. El Ente Rector no en-cabezó una resistencia a este incumplimiento del propio Ejecutivo.

Hasta ahora los gobiernos locales invierten escasos recursos para el ejercicio de los dere-

chos de la infancia. Para estos temas depen-den de la cooperación internacional y de las ONGDs.

No existen indicadores de funcionamiento del SNAINA. La capacidad de gestión del Estado para el tema de infancia todavía es limitada. Existen múltiples e interesantes experiencias, pero aisladas, sin continuidad. El personal to-davía no tiene suficiente capacitación para trabajar con una perspectiva de derechos. Su visión y actuación son todavía muy sectoriali-zadas, en muy pocos casos se encuentra una visión integral de los problemas y de las inter-venciones, de tal manera que generen siner-gias entre ellos. Tampoco se cuenta con equi-pos multidisciplinarios que permitan entender las diversas dimensiones de los problemas, así como los aspectos sociales y culturales. El per-sonal reclama ser capacitado a través de for-mas descentralizadas.

d. Problemas de la infancia más frecuentes y el SNAINA

Si los ordenamos de acuerdo con su dimen-sión, los problemas de la infancia que hemos identificado como los más frecuentes son:

- Violencia familiar y maltrato infantil: El mal-trato está asociado casi siempre pero no únicamente a la pertenencia a familias que sufren violencia del varón contra la mujer, violencia asociada al alcoholismo como causa inmediata, y a las deterioradas condi-ciones de vida y las diversas formas de ex-

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clusión como causa mediata. Está vinculado también a formas de relación entre adultos y menores, donde el rigor parece ser la forma más eficaz de ser obedecidos, y se repite en el hogar y en la escuela, donde en ocasio-nes toma la forma delictiva de abuso sexual. Las niñas son quienes sufren con mayor fre-cuencia todas estas formas de maltrato.

- Desnutrición infantil: El SNAINA no funciona como sistema, no existe un Ente Rector en materia nutricional; el Ministerio de Salud, a través del Instituto Nacional de Nutrición, tie-ne funciones muy limitadas, como la de su-pervisar la calidad de los alimentos y mezclas de los programas del PRONAA. El Programa del Vaso de Leche está “suelto” y el Programa Nacional Wawa Wasi tiene un componente nutricional que no se articula al PRONAA.

- Educación rural: Acumula casi todos los problemas de la educación pública: poco acceso, sobre todo a la educación inicial y secundaria; extra edad; alta deserción con mayor énfasis de las niñas; repitencia; falta de plazas y recursos económicos para el nú-mero adecuado de profesores; infraestruc-tura deficiente y deteriorada; ausencia de materiales educativos culturalmente perti-nentes. Frente a esto, el SNAINA reacciona como un programa de educación rural que, por lo menos para el caso del Cusco, se eje-cuta centralizadamente, es decir, de manera directa entre el Ministerio y la escuela rural, sin pasar por la Dirección Regional de Edu-cación, lo que permitiría tener un desarrollo de capacidades locales.

e. Problemas de la infancia menos frecuentes y el SNAINA

Aunque menos frecuentes, otros problemas identificados, en orden de dimensión, son:

- Trabajo infantil: Aunque el Código, en el Capítulo II sobre el SNAINA, pone espe-cial énfasis en esta problemática, llama la atención que los diversos operadores no la mencionen. Por ejemplo, en Huancavelica, donde la relación de Niños, Niñas y Ado-lescentes que trabajan sobre la población ocupada es una de las más altas, ningún operador mencionó este problema; y en Apurímac, donde también es elevada, solo un operador mencionó el trabajo infantil en el campo.

La problemática se evidenció en zonas urbanas: en Piura, donde una de las ocu-paciones más frecuentes en niños es la de estibadores en los mercados; en Cusco, donde el problema son las niñas y niños trabajadores del hogar migrantes de zonas rurales, para quienes no se cumple la Ley de Trabajadores del Hogar; y en Ica, donde los adolescentes trabajan en las actividades agrícolas modernas y como lustradores de calzado.

En este caso el SNAINA funciona de mane-ra muy precaria e insuficiente, en parte por la poquísima fuerza e importancia que tie-ne el Ministerio de Trabajo en la estructura del Estado en términos de asignación pre-

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supuestal y función, y porque la mayoría de ocupaciones de niños, niñas y adolescentes son informales, de modo que el Ministerio no tiene posibilidades de inspección.

En el caso de los niños, niñas y adolescen-tes trabajadores del hogar, el Ministerio de Trabajo es un operador “suelto” que no coordina ni se relaciona con otros opera-dores, salvo cuando promovió reuniones de consultas en 12 ciudades sobre el Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil.

Existe una controversia sobre cómo debe funcionar el sistema de protección frente al trabajo infantil. Por un lado, están los abolicionistas, y por otro los niños, niñas y adolescentes trabajadores que reivindican el derecho al trabajo digno.

- La explotación sexual comercial infantil:Llama la atención que este tema no apa-reciera como preocupación de casi ningún operador. En cambio, más de uno se quejó de que por ser Cusco una ciudad eminen-temente turística se le atribuya este proble-ma como uno particularmente resaltante.

Existe una Mesa de Trabajo para la elabo-ración y validación de criterios y procedi-mientos de investigación en focos de ex-plotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes, en la que participan el MI-MDES, el Ministerio Público, el Poder Judi-cial, los ministerios de Justicia e Interior, y Acción por los Niños.

También se constituyó el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas, integrado por los ministerios de Interior, Salud, Justicia, Educación, Trabajo, MIMDES y Relaciones Exteriores, el Poder Judicial, el Ministerio Público y representan-tes de la sociedad civil que han desarrollado acciones de prevención y formación de gru-pos multisectoriales en Iquitos y Puno.

- Niños, niñas y adolescentes con discapa-cidad: Salvo un operador del sector Edu-cación en Huancavelica, no hemos tenido mención alguna a la necesidad de que el Sistema responda a las necesidades parti-culares de los niños, niñas y adolescentes con discapacidad; tampoco encontramos infraestructura y personal especializado para atenderlos, ni instituciones de la so-ciedad civil que hayan asumido incidencia política en este tema.

f. Lo que menos funciona en el Sistema

Lo que menos funciona en el Sistema son las instituciones tutelares. Existen aquellas que tie-nen que ver con niños y niñas en abandono (albergues, casas de refugio públicas o las pri-vadas que el MIMDES tiene dificultades para supervisar). Pero en el caso de los adolescentes infractores, no se cuenta en casi ningún lugar con hogares transitorios; éstos tienen que ser llevados a la ciudad más cercana en caso de los niños y a Lima en caso de las niñas, alejándolos de su ambiente y haciendo imposible la visita de su familia y el acceso a una defensa.

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No se cuenta con centros de rehabilitación, solo existe uno en Cusco y otro en Ucayali. Ninguno tiene el servicio de orientación a adolescentes. Cuando no hay mérito a inter-namiento, carecen de medidas alternativas (como el servicio comunitario). Solo existe una experiencia piloto en Lima, en el distrito de Independencia, y en Trujillo cuentan con el compromiso de los municipios y el apoyo téc-nico y financiero de una ONG de cooperación internacional.

g. Participación de las niñas, niños y adolescentes

Hemos encontrado que la participación de los niños, niñas y adolescentes no es un objetivo explícito de los diversos operadores del Siste-ma. Una excepción puede ser el sector Edu-cación, que ha desarrollado en varios depar-tamentos de manera efectiva los Municipios Escolares. Son las ONGDs las que más han promovido la participación de los niños, niñas y adolescentes.

Mención especial merece la organización de los niños, niñas y adolescentes trabajadores que han promovido liderazgos infantiles de mucha calidad. El Movimiento de Niños Traba-jadores Católicos, organización que va a cum-plir 30 años, es un espacio de capacitación de liderazgo de niños y niñas, que con autonomía del control del Estado tiene capacidad de inci-dir en las políticas públicas orientadas a la in-fancia, de manera particular al sector que tra-baja. Su enfoque del trabajo infantil cuestiona

la visión abolicionista y define un conjunto de reivindicaciones de los niños, niñas, y adoles-centes trabajadores en temas de condiciones laborales, salud y educación.

En esa misma línea pero desde los movimien-tos no confesionales, existe el Movimiento Nacional de Niños Trabajadores Organizados y la Coordinadora Nacional de diversas orga-nizaciones de niños, niñas y adolescentes que agrupa a menores de los Municipios Escolares, Boy Scout, organizaciones juveniles de los ba-rrios, los NATS y los del programa Colibrí.

En el 2006, la UNICEF promovió la campaña “Vota por la Niñez” realizada durante la cam-paña electoral nacional, en la que comprome-tieron a cada uno de los candidatos con una plataforma por la infancia elaborada por los propios niños. También se organizaron even-tos nacionales para que los candidatos expu-sieran su programa por la infancia.

Para nuestro estudio realizamos encuestas a 353 niños, niñas y adolescentes entre los 6 y 17 años en Apurímac, Chachapoyas, Huan-cavelica, Ica y Piura, además de delegados al Congreso Internacional, llegando a participar en la encuesta representantes de 48 provincias procedentes de 20 departamentos.

De los encuestados, el 70% afirma conocer que en el lugar donde viven existen los siguien-tes operadores del Sistema: comisaría, posta médica, colegio, municipalidad, comedor po-pular, comité del Vaso de Leche, parroquia y otras iglesias. A los servicios que más han acu-

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dido han sido a la posta médica, al hospital, al colegio y a la parroquia. Las que menos cono-cen y a la que menos acuden son el MAMIS, el Centro de Emergencia Mujer, consultorios jurídicos gratuitos, fiscalías. Sólo el 1.4% de los entrevistados declaró que habían sido tratados mal. Casi el 74% dice que participa en las ac-tividades promovidas por las instituciones, el 34% tiene una participación activa dando opi-niones para mejorar los programas.

El principal problema de la infancia que per-ciben es el maltrato infantil expresado en mal-trato físico, psicológico y abuso sexual. El 30% no identificó ningún problema.

h. Las Defensorías del Niño y el Adolescente81

En el Perú, la labor de las Defensorías del Niño y el Adolescente se ha convertido en un ele-mento dinámico que contribuye al gran obje-tivo de generar una cultura de respeto a los derechos de las niñas, niños y adolescentes constituyéndose en un espacio importante de promoción y defensa de estos derechos.

La experiencia de las DNA es un ejemplo del paso de una atención parcial meramente legal

a una atención multidisciplinaria de las niñas, niños y adolescentes, que nos lleva a una aten-ción integral.

Este servicio se institucionaliza con el Código de los Niños y Adolescentes, y es a partir de ello que tanto las instituciones públicas como pri-vadas se organizan para contar con un servicio de DNA, para ello logran involucrar a personas de la misma comunidad que con un gran espí-ritu de solidaridad entregan parte de su tiempo para trabajar por el bienestar de nuestras niñas, niños y adolescentes, lo que permite que las so-luciones a las que se arriben sean eficaces. El MIMDES ha aprobado el reglamento del Servi-cio de Defensoría del Niño y el Adolescente y los procedimientos de atención de casos

En la actualidad existen 1,803 Defensorías de diversos modelos, las mismas que se ubican en todo el territorio nacional, de las cuales 417 Defensorías han reportando, haber atendido 165,785 casos de violación de derechos, du-rante el año 2006. Dichos casos encontraron en las Defensorías una solución viable ya sea a través de la conciliación, derivación, denun-cia, o el despliegue de diversas acciones ad-ministrativas que permitieron la restitución de alguno de los derechos vulnerados, constitu-yéndose en una vía importante de acceso a la justicia y una posibilidad de desjudicialización de los procesos en los casos de alimentos, te-nencia y régimen de visitas82.

Las organizaciones no gubernamentales han promovido también Defensorías Comunita-

81 Fuente: MIMDES. Sub Dirección de Defensorías del Niño y del Adolescente.

82 Fuente: MIMDES. Sub Dirección de Defensorías del Niño y del Adolescente.

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rias. Cusco es un caso paradigmático en ese sentido, donde UNICEF, Guamán Poma IDL y World Visión las han promovido. Sin embargo, en algunos casos son percibidas, aunque esté lejos de ser la intención de las instituciones, como apéndices de las ONG y reproducen sus conflictos o alianzas.

Estas defensorías son creadas por la comunidad desde una iniciativa externa. Si bien llenan una necesidad de la población, tienen que pasar por un proceso de legitimación que les da sos-tenibilidad en la población. En algunos lugares, las defensorías han priorizado su relación con la Defensoría del Pueblo y el Colegio de Abo-gados. Se articulan a otras redes de la sociedad civil, por ejemplo a la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza en Cusco. Las defenso-rías comunitarias pueden considerarse un im-portante logro de los proyectos de protección de derechos.

La eficacia de esta intervención se expresa en grupos de mujeres, algunas de ellas analfabe-tas, de comunidades campesinas muy alejadas y pobres, que han logrado el reconocimiento de la población para atender casos de denun-cias de violencia familiar, maltrato infantil, re-conocimiento de niños y problemas de manu-tención de los hijos por los padres, que son los problemas más frecuentes. Han logrado que las personas lleguen a acuerdos y resuelvan conflictos sin tener que acudir a instancias ju-diciales que no están a su alcance por la lejanía y por los costos económicos. Dedican parte de su tiempo a esta función sin pago alguno y con gran entusiasmo.

i. Potencialidades para el funcionamiento del Sistema

El Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010, es el documento marco de políticas públicas nacionales al 2010 a favor de la niñez y la adolescencia y desde una perspectiva de derechos, es un instrumen-to para la superación de la pobreza. Utilizan-do una línea de vida, propone para nuestros niños, niñas y adolescentes un conjunto de intervenciones de acuerdo a su edad orienta-das a que tengan igualdad de oportunidades, servicios de calidad y participen en el ejerci-cio, promoción y defensa de sus derechos. La Ley Nº 28487 eleva a rango de ley el PNAIA, lo que posibilita que lo señalado en él tenga un efecto vinculante. El SNAINA tiene mejores condiciones de construcción como Sistema, es decir con componentes que cumplan una fun-ción definida y que coordinen entre sí, desde lo distrital a lo regional, articulando de manera más concreta cada nivel.

A nivel distrital y comunal hemos encontrado en las defensorías comunitarias, DEMUNAS y COMUDENAS a los operadores y articulacio-nes con mayores potencialidades, pues generan sinergias entre el gobierno local y otros sectores del Estado de un espacio territorial concreto, e identifican las particulares necesidades de la infancia. Las defensorías comunitarias son los únicos operadores que se sienten parte del sis-tema. En cuanto a las DEMUNAS, en algunos lugares, como Ica, ellas han sido el núcleo para la formación de las COMUDENAS. Este caso es

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particularmente inspirador de lo que puede ser replicado a nivel nacional para la formación de un sistema a nivel local: distrital-provincial.

Así, aunque no en todos los lugares funcionan las DEMUNAS o las defensorías comunitarias, ahí donde funcionan tienen un papel muy im-portante porque juegan un rol no solo de resti-tución de derechos sino también promocional. Las defensorías son particularmente importan-tes a nivel de comunidades campesinas, don-de no hay un puesto policial y se encuentra un mini sistema formado por la defensoría y el juez de paz; en algunos casos interviene el teniente gobernador, que al ser nombrado y no elegido no tiene la misma legitimidad –ante la comunidad– del juez de paz.

Lo distrital y comunal, entonces, pueden y es-tán demostrando sus posibilidades de conver-

tirse en el impulsor del Sistema (las excepciones en las regiones examinadas son Cusco y Piura).

El instrumento que dará forma y contenido concreto al SNAINA a nivel regional, provincial y local son los planes de acción por la infan-cia concertados. En Ucayali, particularmente, encontramos iniciativas de articulación entre Salud y Educación muy interesantes.

Un potencial particular es la creación por D.S. Nº 014-2002-MIMDES de la Comisión Multi-sectorial encargada de la implementación de las acciones señaladas en el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia PNAI-NA, conformada por la PCM, el MININTER, el INEI, MINSA, MEF, Ministerio Público, Poder Judicial, MINJUS, MINED, MINCETUR, MIN-TRA, MIMDES, además de UNICEF, el GIN, la MCPLCP, como observadores.

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El Sistema, tal como es definido tanto en el Código como en su Ley de creación,

no existe en ninguno de los niveles: nacio-nal, regional y local. Para la existencia de un Sistema de Atención Integral a la infancia no basta la espontaneidad y la forma volunta-ria como se relacionan los componentes de una red donde las conexiones no se dan de manera formalizada ni institucionalizada. Un Sistema supone un conjunto de elementos o subsistemas organizados, interrelacionados, interdependientes que interactúan entre sí para lograr objetivos comunes.

Los sistemas tienen también un conjunto de normas, procedimientos y métodos integra-dos para la consecución de un objetivo. De modo que cada componente tiene funciones o tareas bien definidas en las normas.

El Sistema además debe tener una relación y articulación de las competencias y funciones propias de cada nivel de gobierno: nacional,

regional, provincial y local. En la visita a los nueve departamentos hemos encontrado que este aspecto es muy débil. Esto se explica en parte porque el MIMDES, Ente Rector del sis-tema, es uno de los ministerios más centrali-zados.

La existencia del Sistema, entonces, no se ma-terializará con la creación de una nueva ins-titución sino relacionando sus componentes, que como hemos señalado existen en subsis-temas no relacionados entres sí. No se trata de hacer un organigrama sino de establecer los procedimientos y mecanismos para lograr esta interrelación.

El Sistema debe estar compuesto explícita-mente, con compromisos y procedimientos claros, por los órganos sectoriales e institucio-nes públicas que desarrollan políticas y pro-gramas que prestan servicios de atención a niños, niñas y adolescentes, así como por las instituciones públicas y privadas y programas

7. Un Sistema por construir

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de los gobiernos regionales y locales.83 Para que el Sistema se constituya y funcione es ne-cesario que esté dirigido por una instancia al más alto nivel de decisiones y que éstas sean vinculantes.

Lo central de la Propuesta es la conformación del Consejo del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño, Niña y Adolescente, articula-do a consejos regionales, provinciales y loca-les, para que el Sistema funcione a los diver-sos niveles de gobierno. La propuesta se basa en que después de 10 años de la dación de creación del Sistema, éste no ha funcionado a través del actual Ente Rector como su órgano central, tal como lo establece la ley.

Este Consejo debe estar ubicado al más alto nivel de gobierno en cada uno de sus niveles, articulando a quienes tienen real poder de de-cisión en las políticas y acciones de infancia de los diferentes componentes del Estado y la sociedad civil.

Los principios básicos que deben orientar el Sistema y el Consejo son:

i) Reconocimiento de los derechos especí-ficos de la niñez y la adolescencia y los que les corresponde como persona, con-cibiendo a los niños, niñas y adolescen-tes como sujetos de derecho.

ii) La supremacía del interés superior del niño, niña y adolescente por sobre cualquier otro interés.

iii) El desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes.

iv) El respeto a la diversidad étnica cultural de los niños, niñas y adolescentes y la búsque-da de la equidad. de género.

¿Qué necesitamos, en resumen, para imple-mentar el SNAINA?:

- Una Ley que determine el funcionamiento del SNAINA, donde los roles y funciones de cada uno de los sectores del Estado esté claro y definido, tanto a nivel central como de los gobiernos regionales y locales, así como de la sociedad civil.

- Un Presupuesto Público específico para el funcionamiento del SNAINA

- Que los gobiernos regionales y locales in-corporen el SNAINA en sus planes de desa-rrollo concertado y presupuestos participa-tivos, con mecanismos claros para verificar su cumplimiento.

83 Decreto Supremo Nº 018-96-PRES Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y Adoles-cente, artículo 4.

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1. El SNAINA existe de manera formal de acuerdo a lo estable-cido por el Código del Niño y Adolescente, pero no basta su existencia formal sino real. Encontramos que en el Perú toda-vía está en proceso en construcción.

2. La normatividad es insuficiente, no está reglamentada y no es-tablece claras estrategias y procedimientos institucionales para su real implementación.

3. Existe un conjunto de leyes y normas a diverso nivel relaciona-das con la problemática de la infancia que deben ser concor-dadas y producir un texto único, incorporando además en las leyes sectoriales la pertenencia al Sistema.

4. Existen cuatro subsistemas:

- De desarrollo de capacidades,

- De protección a la infancia en situaciones de vulnerabili-dad y riesgo,

- De garantía de acceso y administración de justicia a la in-fancia y,

- Normativo de exigibilidad de derechos.

Pero no trabajan articuladamente.

Conclusiones 8.

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5. El Ente Rector en la actual estructura organizativa del MIMDES está debilitado para ejercer el cargo que le compete y necesita ser fortalecido para el funcionamiento del SNAINA.

6. La presencia, conocimiento y liderazgo del Ente Rector es casi inexistente en las regiones, desapareciendo su influencia en el nivel local, cuya “cara” son las defensorías municipales y comunales.

7. El Sistema y la presencia de los operadores va desapareciendo del nivel regional, provincial al distrital, comunal en la medida que el Estado está ausente en ellos.

8. Los municipios provinciales y distritales, así como los gobier-nos regionales, deben liderar la construcción del SNAINA.

9. Los principales problemas de infancia encontrados son: vio-lencia familiar y maltrato infantil; desnutrición infantil; y los problemas de la escuela y educación rural.

10. Los problemas menos percibidos son: trabajo infantil, explo-tación sexual comercial de niños y los problemas de los niños con discapacidad.

11. No existen protocolos adecuados para ninguno de los proble-mas nombrados.

12. Potencial de las DEMUNAS, algunas dan lugar a COMUDE-NAS.

13. La Defensoría del Pueblo es un aliado estratégico para el SNAINA, al igual que la sociedad civil.