SISTEMA DE PAGO OPORTUNO A PROVEEDORES...
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UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES DEPARTAMENTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIAS POLÍTICAS CARRERA DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS SISTEMA DE PAGO OPORTUNO A PROVEEDORES DEL ESTADO, PROGRAMA DE CHILEPAGA Plazo de pago a proveedores Tesis presentada a la facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, de la Universidad de Concepción, para optar al Título profesional de Administrador Público, mención Gestión Pública Profesor Guía: Mariol Andrea Virgili Lillo Noviembre de 2017 Concepción, Chile POR: JENNIFER LISSETE OLIVARES BARRÍA ANDRÉS PATRICIO COO CAUSA
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UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIAS POLÍTICAS
CARRERA DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS
SISTEMA DE PAGO OPORTUNO A
PROVEEDORES DEL ESTADO, PROGRAMA DE
CHILEPAGA
Plazo de pago a proveedores
Tesis presentada a la facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, de la Universidad de Concepción,
para optar al Título profesional de Administrador Público, mención Gestión Pública
Profesor Guía: Mariol Andrea Virgili Lillo
Noviembre de 2017
Concepción, Chile
POR: JENNIFER LISSETE OLIVARES BARRÍA
ANDRÉS PATRICIO COO CAUSA
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AGRADECIMIENTOS
Jennifer Olivares Barría: En primer lugar, quiero agradecer a Dios, al Universo, por abrirme
paso al camino correcto para mi superación profesional y personal. Agradecer que me
acompañaron en este camino, con una sonrisa, un abrazo, palabras y en especial a quienes
caminaron conmigo codo a codo este sendero universitario, amigas y amigos, en especial a Massiel
Herrera, María Constanza Sepúlveda, Jasmine Donoso, Francisca Romero, Claudia Pineda,
Gabriel Valencia, quien me dio todo su apoyo y cariño en Santiago cuando estuve lejos de mi
familia. A mi pareja Lucas Mardones que me ha apoyado de manera muy amorosa y comprensiva,
su apoyo ha sido muy importante, y finalmente a mi querido amigo y compañero tesista Andrés
Coo, quien ha sido un excelente compañero en estos años de universidad, para estudiar, reír,
conversar, micheladas, y sobre todo terminar nuestra etapa universitaria, la tesis.
Agradecerle a mi familia, padre y madre, por haberme apoyado estos años, por la paciencia en los
días de trasnoche, por comprender cuando tengo poco tiempo, por la confianza que han depositado
en mí, agradecerles por siempre hacer todo lo posible para verme feliz. A todos y todas, los amo
mucho y gracias a ustedes esta ha sido la etapa más significativa de mi vida.
Andrés Coo Causa: Quisiera agradecer a toda mi familia que, me apoyaron en cada momento.
Quisiera agradecer especialmente a mi madre, Andrea Causa, quien ha sido el pilar fundamental
en mi proceso universitario. Además, quisiera agradecer especialmente a Agustín López, quien es
como mi segundo Padre, que gracias a él encontré la vocación de servidor público, además me ha
orientado en todos estos años, y a punta de retos y consejos, soy lo que soy ahora, muchas gracias
mi querido padre. Por otra parte, quisiera agradecer a mi Padre, Patricio Coo, quien me apoyó
todos estos años, quien además me apoyó al momento de tomar la decisión de irme a Francia de
intercambio. También quisiera agradecer a la ex profesora Beatriz Araya, quien fue fundamental
en mi período universitario. Por último, quisiera agradecer a todos mis amigos y seres queridos
quienes han estado conmigo en esta etapa de mi vida, entre ellos, Alejandro Troncoso, Zoé
Marilier, Claudia Pineda, María Constanza Sepúlveda, Diego Ramírez, Sam Hedges, Danilo
Arriagada, etc… A todos ellos, muchas gracias, los quiero muchísimo. Finalmente, un especial y
gran agradecimiento a Jennifer “La flaca” Olivares, quien, en esta etapa de tesista, fue fundamental
para poder finalizar con éxito, quien tanto en los buenos, como en los malos momentos, estuvo
ahí. Gracias flaca. Gracias a todos.
3
Listado de abreviaturas:
DCCP: Dirección de Compras y Contratación Pública, ChileCompra
LC: Licitación del sector público
L1: Licitación con monto desde 10 UTM hasta 100 UTM
LE: Licitación con monto desde 100 UTM hasta 1000 UTM
LP: Licitación con monto desde 1000 UTM hasta 2500 UTM
LQ: Licitación desde 2500 UTM a 5000 UTM
LR: Licitación desde 5000 UTM o superior
CPPV: Certificado de plazo de pago verificado
MYPE: Micro y pequeña empresa
PYME: Pequeña y mediana empresa
GC: Gran Compra
CM: Convenio Marco
TDR: Términos de referencia
SIGFE: Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado.
4
Índice
AGRADECIMIENTOS ....................................................................................................................... 2
Listado de abreviaturas: ................................................................................................................. 3
Índice .............................................................................................................................................. 4
Índice de gráficos y tablas. ............................................................................................................. 6
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 7
1. CAPÍTULO 1: METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN ............................................................ 9
1.1 Planteamiento del problema ......................................................................................... 9
1.2 Pregunta de investigación ............................................................................................ 16
1.3 Objetivo general ........................................................................................................... 16
1.4 Objetivos específicos: .................................................................................................. 17
1.5 Diseño de investigación: .............................................................................................. 18
1.5.1 Recolección y técnicas de obtención de la información ............................................. 18
1.5.2 Selección de la muestra .............................................................................................. 19
1.6 Justificación de la investigación: ........................................................................................ 22
2. CAPITULO 2: MARCO TEÓRICO Y DESARROLLO DEL PROBLEMA: ............................................ 25
A. Conceptos por considerar: ............................................................................................... 25
B. Antecedentes Históricos .................................................................................................. 35
C. Origen del Programa Chilepaga: ...................................................................................... 43
3. CAPÍTULO 3: RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN .................................................................. 52
3.1 Progreso del programa de Chilepaga ............................................................................... 52
I. Precedentes del programa ........................................................................................... 53
II. Avances 2011 ............................................................................................................... 54
III. Avances 2012 ........................................................................................................... 65
IV. Avances 2013 ........................................................................................................... 68
V. Avances 2014 ............................................................................................................... 69
5
VI. Avances 2015 ........................................................................................................... 71
3.2 Evaluación de los plazos de pago ....................................................................................... 76
I. Caso Hospital Guillermo Grant Benavente: ..................................................................... 77
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores ................................................................ 77
b. Análisis de facturas recibidas ....................................................................................... 80
II. Intendencia del Bío Bío .................................................................................................... 83
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores ................................................................ 83
b. Análisis de facturas recibidas ....................................................................................... 86
III. Caso Hospital de Loncoche: ......................................................................................... 88
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores ................................................................ 88
b. Análisis de facturas recibidas Hospital de Loncoche ................................................... 92
IV. Caso Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON) ......... 95
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores ................................................................ 95
b. Análisis de facturas recibidas Dirección General de Relaciones Económicas
Internacionales................................................................................................................... 100
V. Caso Gobernación del Ranco: ........................................................................................ 101
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores .............................................................. 101
b. Análisis de facturas recibidas Gobernación del Ranco .............................................. 106
VI. Análisis de promedios de pago a nivel nacional con distintos limites ....................... 107
3.3 Nudos críticos del Programa Chilepaga, y sugerencias ...................................................... 115
4. CONCLUSIONES .................................................................................................................. 125
5. Bibliografía y Linkografía .................................................................................................... 128
Anexos ........................................................................................................................................ 133
6
Índice de gráficos y tablas.
Figura Nº 1 Integración en la operatividad entre SIGFE y Mercado Público ------------- 58
Figura Nº2: Mercado Público, receptor oficial de los Documentos Tributarios
Electrónicos emitidos a los organismos públicos ------------------------------------------ 59
Figura Nº3: Gráficos de atraso y promedio de pago ------------------------------------------ 67
Gráfico Nº 4: Días de pago Hospital Guillermo Grant Benavente -------------------------- 78
Gráfico Nº 5: Facturas Recibidas Hospital Guillermo Grant Benavente ------------------ 80
Gráfico Nº 6: Días de pago Intendencia del Bío Bío ----------------------------------------- 83
Gráfico Nº7: Facturas recibidas Intendencia del Bío Bío ------------------------------------ 84
Gráfico Nº8: Días de pago Hospital de Loncoche -------------------------------------------- 87
Gráfico Nº9: Facturas recibidas Hospital de Loncoche -------------------------------------- 90
Gráfico Nº10: Días de Pago DIRECON -------------------------------------------------------- 94
Gráfico Nº 11: Facturas recibidas DIRECON ------------------------------------------------- 98
Gráfico Nº 12: Días de pago Gobernación del Ranco ---------------------------------------100
Gráfico Nº 13: Facturas recibidas Gobernación del Ranco ---------------------------------103
Gráfico Nº 14: Promedio de pago de 0 a 150 días -------------------------------------------105
Gráfico Nº 15: Promedio de pago de 1 a 365 días -------------------------------------------106
Gráfico Nº 16: Promedio de pago de 0 a 365 días. -------------------------------------------107
Gráfico Nº 17: Cantidad de facturas recibidas a nivel nacional ----------------------------108
7
INTRODUCCIÓN
La licitación pública es un mecanismo importante de compra del
Estado hacia los privados, estas se transan a través de la plataforma de
Mercado Publico, con el fin de abastecer de productos y servicios a todo el
aparato estatal para su óptimo funcionamiento.
Dicho mecanismo involucra montos desde menos de medio millón de
pesos hasta las decenas de millones (Licitaciones L1, LE, LP, LQ, LR),
debido a esto, no resulta fácil lograr que los organismos públicos paguen las
licitaciones en un tiempo razonable, acumulando así una deuda difícil de
solventar y generando un impacto negativo en la estabilidad de las empresas
privadas. Se debe tener en cuenta que más del 60% de las empresas que
participan en licitaciones, son micro, pequeñas, y medianas (ChileCompra,
2015), por lo que solucionar el problema de pago de las instituciones públicas
8
es un factor fundamental para la sostenibilidad y solvencia de las
MIPYMES1.
A raíz de la falta de regulación en los plazos de pagos de licitaciones
surgió ChilePaga en el año 2011, el cual es un programa del Ministerio de
Hacienda que tiene como objetivo de reducir la morosidad de los distintos
organismos y servicios públicos del Estado. Este programa supervigila que
los servicios públicos cumplan sus plazos de pago establecidos en los
distintos mecanismos normativos del Estado, adicionalmente el programa
establece que los proveedores podrán realizar los reclamos correspondientes
a través del portal de ChileCompra.
La presente investigación se enfocará en el cumplimiento de los plazos
de pago de ciertos organismos públicos a sus proveedores, buscando
averiguar si el programa Chilepaga es una medida adecuada para disminuir
los plazos de pago a los proveedores del Estado.
1 Micros, Pequeñas, y Medianas Empresas
9
1. CAPÍTULO 1: METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
1.1 Planteamiento del problema
Los proveedores del Estado son los actores principales del Sistema de
Compras Públicas, siendo responsables de entregar los productos y servicios
adecuados para el óptimo funcionamiento de la administración del Estado; es
por ello que estos órganos deben procurar que el sistema de compras sea un
sistema confiable, seguro y atractivo para todos sus usuarios, en todos los
rubros y tamaños, especialmente para sus proveedores, para que así logren
transformar su emprendimiento en negocios sustentables logrando transar
con éxito tanto con el Estado como con el sector privado.
10
La implementación de la plataforma Mercado Público como parte del
Sistema de Compras Públicas ha generado una oportunidad para el Estado,
permitiéndole lograr un gran porcentaje de ahorro en sus transacciones.
Según la cuenta pública 2016 de la Dirección de Compras Públicas del
Ministerio de Hacienda Chileno, se han efectuado transacciones por
US$10.000 millones durante el periodo 2016, permitiendo un ahorro del
6,7% para el Estado (US$679 millones); y en cuanto a los proveedores, se ha
transformado en el mercado predilecto de las Micro y Pequeñas Empresas
(MIPES), ya que según lo indica, la misma cuenta pública, el porcentaje de
participación en las licitaciones adjudicadas de las MIPES alcanzó a un 45%
durante ese año, seguido por un 39,8% de las grandes empresas y 15% por
las medianas empresas, lo que significa que las MIPES participan 5 veces
más en el mercado público, pasando a ser los principales actores de éste
mercado (Dirección de Compras y Contrataciones Públicas, 2017).
Pese a lo anterior, nace la interrogante ¿Será este mercado lo
suficientemente confiable para aportar al crecimiento necesario de las
MIPES?, ¿El mercado público respeta los compromisos de pago adquiridos
11
con los proveedores del tipo MIPES?. Al respecto, el principal factor de
confiabilidad de este sistema es el tiempo de pago de los organismos
compradores a sus proveedores, quienes han tenido que lidiar con la
morosidad del Estado desde los inicios de la implementación del Sistema de
Compras Públicas. Siendo, además, un hecho relevante en que la actual
presidenta Michelle Bachelet en el programa de su primer Gobierno del año
2005, hace mención a la importancia de considerar que los pagos por parte
del Estado a sus proveedores deberían efectuarse en un plazo de no más allá
de 30 días, ya que esta medida permitirá que las MIPES recuperen
rápidamente su capital de trabajo y disminuyan su endeudamiento.
(Bachelet, Biblioteca Congreso Nacional de Chile/ BCN, 2005) De igual
forma, dentro de las primeras medidas asumidas en su primer gobierno
2006-2010, la presidenta Bachelet concreta su programa en relación con el
pago a los proveedores mediante el oficio circular N°23 de fecha 13 de abril
2006, que entrega instrucciones sobre plazo de pago a proveedores,
estableciendo como objetivo principal el generar las condiciones necesarias
para poner en práctica la medida de que el Estado pague a sus proveedores
en 30 días como máximo.
12
Los proveedores de menor tamaño reaccionaron de inmediato ante las
medidas tomadas por la presidenta Bachelet, realizadas en el sitio web de
“Economía y Negocio”2 donde los proveedores comentaron que:
"Me despierto a las tres de la mañana, a sobresaltos. No
sé cómo empezar cada día: por un lado, gané las licitaciones
para trabajarles a varios hospitales, pero por el otro no me
pagan. Estoy endeudado para no tener que deberle a Impuestos
Internos ni a mis trabajadores. ¡Cómo sobrevivo!", exclama un
microempresario santiaguino que presta mantenciones a
hospitales públicos. Dice que si no fuera porque trabaja con
clínicas privadas -que pagan a tiempo-, ya estaría quebrado
(Economía y Negocio, 2009).
El ex Ministro de Hacienda, Felipe Larraín, quien impulsó la
implementación del programa Chilepaga en 2011, declaró para el diario La
Tercera, en una visita a la empresa Náutica Star Line, fábrica de botes en la
comuna de Buin –proveedor de Sernapesca (Diario La tercera, 2013).
2 http://www.economiaynegocios.cl/
13
“la modernización del Estado es un objetivo muy importante
para nuestro Gobierno y en ese plano ChilePaga es
fundamental” ….
“el atraso en el pago de facturas por parte del sector público
perjudica a los proveedores, especialmente a las empresas de
menor tamaño, ya que los obliga a recurrir muchas veces a
préstamos, lo que significa tener que pagar intereses
innecesarios” ….
“esto se traduce en que en ocasiones los proveedores eleven
los precios de sus bienes o servicios, lo que obliga a destinar
mayores recursos que podrían utilizarse con fines sociales.
Más capital de trabajo para la empresa, mejores negocios para
el proveedor y más recursos para el Estado. Por eso ChilePaga
es tan central para nuestra agenda” (Diario La tercera, 2013).
Además, el Informe cualitativo del Sistema de Compras Públicas
realizado el mes abril del año 2016 (Centro de sistemas públicos del
departamento de ingeniería industrial de la Universidad de Chile, 2016),
14
encargado por la Dirección de Compras y Contratación Públicas, en el que
se realizan entrevistas a proveedores para obtener su opinión respecto a
diversos temas sobre compras públicas. Entre las temáticas se destacan las
opiniones recogidas por parte de los proveedores respecto a los pagos de las
licitaciones (Centro de Sistemas Públicos, 2016).
“Lo que más a nosotros nos aproblema como empresa, es que
el comprador se da la licencia para a veces pagarnos en un año,
nosotros somos una empresa mediana, podemos solventar eso,
pero hay empresas chicas que simplemente no podrían trabajar
de esa forma. Por ejemplo, ONEMI3, a mí en un año me paga
una factura, y mínimo noventa días” (Centro de Sistemas
Públicos, 2016).
Como podemos observar, el atraso del pago del Estado hacia los
proveedores ha transcendido en el tiempo, es por esto que es necesario
analizar si la creación e implementación del programa “Chilepaga”,
realmente ha tenido resultados desde su implementación, y si estos resultados
3ONEMI: Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior
15
han llegado a ser positivos o negativos de acuerdo a los objetivos planteados
por la mencionada circular 23, por lo que analizaremos si Chilepaga ha sido
el programa adecuado para la política de disminución de los plazos de pago
de las licitaciones.
Lo mencionado anteriormente es lo que da pie a la iniciativa de
investigar resultados parciales de este programa en algunos organismos del
Estado, siendo la pregunta ¿ha sido el programa “Chilepaga” una medida
adecuada para disminuir los plazos de pago a los proveedores del Estado?, la
que principalmente nos llevará a concluir e identificar cuáles son los nudos
críticos del programa.
16
1.2 Pregunta de investigación
La pregunta para esta investigación es:
¿Ha sido el programa “Chilepaga” una medida adecuada para disminuir los
plazos de pago a los proveedores del Estado?
1.3 Objetivo general
Evaluar si los plazos de cumplimiento en los pagos a proveedores del Estado
han disminuido a partir de la implementación del programa Chilepaga en
cinco organismos públicos durante el periodo 2010 – 2015.
17
1.4 Objetivos específicos:
1. Describir los antecedentes del Programa Chilepaga, determinando
sus avances desde su implementación hasta el año 2015.
2. Verificar el cumplimiento de los pagos a proveedores, en cuanto a
los plazos comprometidos y a lo señalado en la Circular N°23/2006
del Ministerio de Hacienda.
3. Identificar los nudos críticos del Programa Chilepaga y entregar
sugerencias de mejora.
18
1.5 Diseño de investigación:
Se trata de una investigación cualitativa de tipo no experimental, la
que consistirá en sólo observar y describir el cambio que se logró con la
implementación del programa de Chilepaga, identificar cuáles fueron las
dificultades y beneficios que enfrentó este nuevo programa, y conocer si
efectivamente disminuyeron los plazos de pago a proveedores del Estado.
El diseño de la investigación es descriptivo transversal, donde se
utilizará información elaborada por Chilecompra sobre las facturas de las
cinco instituciones escogidas, se verificará el cumplimiento de los plazos de
pago entre los periodos de 2010 a 2015.
1.5.1 Recolección y técnicas de obtención de la información
La fuente para la recolección de datos fue a través del sitio web
Transparencia4, acogiéndonos a la Ley de Transparencia, donde se solicitó a
la Dirección de Compra y Contratación Pública (Chilecompra), las facturas
4 https://portaltransparencia.cl/PortalPdT/
19
ingresadas al sistema con fecha de pago desde el año 2010 hasta el 2015.
Junto con esta información se solicitó a Chilecompra, los informes de pago
de las licitaciones públicas, del período del 2010 a 2015, informes que
pertenecen a organismos del Ministerio de Hacienda. Además, se utiliza
información a sobre licitaciones obtenida a través del sitio web analiza5 y
observatorio de chilecompra6.
Finalmente, se aplica entrevista a funcionarios públicos compradores
de los servicios seleccionados para analizar su experiencia en el proceso de
pago a proveedores por concepto de licitaciones7.
1.5.2 Selección de la muestra
El universo de la muestra corresponde a 850 organismos públicos, de
los cuales se seleccionó una muestra representativa de cinco
instituciones. La muestra se escogió con el método de muestreo
5 http://www.analiza.cl/web/ 6 http://observatorio.chilecompra.cl/ 7 Ver anexo 1
20
aleatorio intencional para efectos de analizar servicios públicos, que
sean representante de cada segmento de la Administración Pública, de
estos, tres pertenecen al sector de la administración central y dos al
sector salud. Para la selección de la muestra utilizamos determinados
servicios que tuvieron actuaciones destacadas respecto al pago
oportuno, tanto en la puntualidad del pago como en la demora. De estas
instituciones, se revisó el 100% de las facturas emitidas entre el
periodo de 2010 hasta 2015, con el fin de representar fielmente lo
ocurrido en sus plazos de pago. De acuerdo a los criterios señalados
anteriormente, se seleccionaron los siguientes servicios:
• Hospital Guillermo Grant Benavente: Hospital clínico de la ciudad de
Concepción perteneciente al Servicio de Salud de Concepción,
teniendo más de 101 mil facturas emitidas a lo largo de seis años
(2010-2015).
• Hospital de Loncoche: Hospital de la ciudad de Loncoche,
perteneciente al Servicio de Salud de Araucanía Sur, el que recibió
21
premio por parte de Chilecompra el año 2012 debido al excelente
desempeño de sus funcionarios en la prueba de acreditación 2012.
• Intendencia del Bío Bío: Organismo seleccionado debido a que es el
gobierno interno de la región del Bío Bío.
• Gobernación del Ranco: Elegida debido a su bajo promedio de pago,
de acuerdo a la muestra de facturas seleccionadas.
• Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales:
Servicio público elegido debido a que recibió premio por parte de
ChileCompra en 2015 debido a su distinción como mejor comprador
del gobierno central. (DIRECON, 2015)
22
1.6 Justificación de la investigación:
Esta investigación busca verificar que el cumplimiento de pago a
proveedores del Estado disminuya en su plazo a partir de la implementación
del programa “Chilepaga”. De acuerdo con las últimas estadísticas del 2015,
se transan alrededor de US$ 12.157 millones, de los cuales las Micro y
Pequeñas Empresas (MIPES) se llevan US$ 5.519 millones (Dirección de
Chilecompra, 2015).
Este sistema es importante de verificar, debido a que genera un impacto
inmediato en las MIPES, tal como lo menciona la actual presidenta Michelle
Bachelet en el primer programa de gobierno, año 2005, que buscaba
disminuir a 30 dias el plazo de pago a proveedores antes de la existencia del
programa Chilepaga, “Esta medida permitirá que las MIPES recuperen
rápidamente su capital de trabajo y disminuyan su endeudamiento. El sector
público dará un ejemplo que esperamos sea replicado por las grandes cadenas
comerciales. El objetivo es generar mejores estándares en la relación entre
23
grandes y pequeñas empresas”. (Bachelet, Biblioteca Congreso Nacional de
Chile/ BCN, 2005)
En el gobierno de Sebastian Piñera, se ve la real importancia de legislar
sobre el tiempo de pago a proveedores del Estado, anunciando asi una de las
primeras medidas de cumplimiento de plazo de pago a proveedores:
“Vamos a establecer que Chilepaga significa que toda factura, a partir de
su recepción conforme, tiene que ser pagada dentro de los 30 días
siguientes, para facilitar así el capital de trabajo que tanto necesitan las
micro, pequeñas y medianas empresas de nuestro país”. (Diario El
Pingüino , 2011)
Fomentar el impulso competitivo de las micro y PYMES ha sido un tema
gobierno, transversal a las tendencias políticas, donde se ha buscado
mantener el flujo y activos de aquellas empresas que necesitan mayor
responsabilidad por parte de las grandes empresas y sobre todo del Estado
que debe actuar como un ente ejemplar.
24
“ChilePaga es un ejemplo concreto de modernización del Estado y una
muestra clara de la Responsabilidad Social del Estado, en este caso con
sus proveedores”. (Larraín, Radio Bio Bio, 2011)
25
2. CAPITULO 2: MARCO TEÓRICO Y DESARROLLO DEL
PROBLEMA:
A. Conceptos por considerar:
A continuación, se presentan conceptos básicos que se utilizarán en
esta investigación, obtenidos de la Real Academia Española y del reglamento
de compras públicas (Decreto 250 / 2004).
Licitación: “Acción o efecto de licitar”. (RAE, 2016)
Licitar: “Participar en una subasta pública ofreciendo la ejecución de un
servicio a cambio de la obtención de dinero u otros beneficios, por ejemplo:
Varias empresas licitaron la instalación del gas en la ciudad”. (RAE, 2016)
Adjudicación: “Acto administrativo fundado, por medio del cual la
autoridad competente selecciona a uno o mas oferentespara la suscripción de
26
un contrato de suministro o servicios, regidos por la Ley Nº 19886”.
(Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Adjudicatario: “Oferente al cual le ha sido aceptada una oferta o una
cotizacion en un proceso de compras, para la suscripción del contrato
definitivo”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Bases: “Documentos aprobados por la autoridad competente que contienen
el conjunto de requisitos, condiciones y especificaciones, establecidos por la
entidad licitante, que describen los bienes y servicios a contratar y regulan el
Proceso de Compras, y el contrato definitivo. Incluyen las bases
administrativas y técnicas”. (Hacienda, Compras públicas, 2015)
Bases Administrativas: “Documentos aprobados por la autoridad
competente que contienen de manera general y/o particular, las etapas,
plazos, mecanismos de consulta y/o aclaraciones, criterios de evaluación,
mecanismos de adjudicación, modalidades de evaluación, cláusulas del
contrato definitivo, y demás aspectos administrativos del Proceso de
Compras”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
27
Bases Técnicas: “Documentos aprobados por la autoridad competente que
contienen de manera general y/o particular las especificaciones,
descripciones, requisitos y demás caracteristicas del bien o servicio a
contratar”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Catálogo de Convenios Marco: “Lista de bienes y/o servicios y sus
correspondientes condiciones de contratación, previamente licitados y
adjudicados por la Dirección de Compras Públicas y puestos, a través del
sistema de información, a disposición de las entidades”. (Hacienda, Decreto
250 de Compras Públicas, 2004)
Certificado de inscripción Registro de Proveedores: “Documento emitido
por la Dirección, que credita que una determinada persona natural o jurídica
se encuentra inscrita en el Registro de Proveedores o en alguna de sus
categorías”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Contratista: “Proveedor que suministra bienes o servicios a las Entidades”.
(Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
28
Contrato de suministro: “Aquel que tiene por objeto la compra o el
arrendamiento”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Contrato de servicios: “Aquel mediante el cual las entidades de la
Administración del Estado encomiendan a una persona natural o jurídica la
ejecución de tareas, actividades o la elaboración de productos intangibles…
Los servicios se clasificarán en generales y personales, los que a su vez
podrán tener el carácter de servicios personales propiamente tal y personales
especializados…” (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Servicios generales: “Aquellos que no requieren un desarrollo intelectual
intensivo en su ejecución, de carácter estándar, rutinario o de común
conocimiento”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Servicios personales: “Son aquellos que en su ejecución demandan un
intensivo desarrollo intelectual.” (Hacienda, Decreto 250 de Compras
Públicas, 2004)
29
Servicios Habituales: “Aquellos que se requieren en forma permanente y
que utilizan personal de manera intensiva y directa para la prestación de lo
requerido por la entidad licitante, tales como servicios de aseo, seguridad,
alimentación, soporte telefónico, mantención de jardines, extracción de
residuos, entre otros”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Convenios Marco: “Procedimiento de contratación realizado por la
Dirección de Compras, para procurar el suministro directo de bienes y/o
servicios a las Entidades, en la forma, plazo, y demás condiciones
establecidas en dicho convenio”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras
Públicas, 2004)
Entidad licitante: “Cualquier organismo regido por la Ley de Compras, que
llama o invita a un Proceso de Compras”. (Hacienda, Decreto 250 de
Compras Públicas, 2004)
Licitación o propuesta privada: “Procedimiento administrativo de carácter
concursal, previa resolución fundada que lo disponga, mediante el cual la
Administracion invita a determinadas personas para que, sujetándose a las
30
bases fijadas, formulen propuestas, de entre las cuales seleccionará y aceptará
la más conveniente”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Licitación o propuesta pública: “Procedimiento administrativo de carácter
concursal mediante el cual la Administración invita a determinadas personas
para que, sujetandose a las bases fijadas, formulen propuestas, de entre las
cuales seleccionará y aceptará la más conveniente”. (Hacienda, Decreto 250
de Compras Públicas, 2004)
Oferente: “Proveedor que participa en un Proceso de Compra, presentando
una oferta y cotización”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas,
2004)
Plan Anual de compras (PAC): “Plan anual de compras y contrataciones,
que corresponde a la lista de bienes y/o servicios de carácter referencial, que
una determinada Entidad planifica comprar o contratar durante un año
calendario”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
31
Proceso de Compras: “Corresponde al Proceso de Compras y contratación
de bienes y/o servicios, a través de algún mecanismo establecido en la Ley
de Compras y en el Reglamento, incluyendo los Convenios Marcos,
Licitación Pública, Licitación Privada, y Tratos o contratación directa”.
(Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Proveedor: “Persona natural o jurídica, chilena o extranjera, o agrupación
de las mismas, que puedan proporcionar bienes y/o servicios a las Entidades”.
(Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Proveedor Inscrito: “Proveedor que se encuentra inscrito en alguna de las
categorías del registro de proveedores”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras
Públicas, 2004)
Registro de Proveedores: “Registro electronico oficial de proveedores a
cargo de la Dirección, de conformidad a lo prescrito por la ley de compras”.
(Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
32
Reglamento: “Decreto 250 de Compras públicas”. (Hacienda, Decreto 250
de Compras Públicas, 2004)
Sistema de información: “Sistema de información de compras y
contratación públicas y de otros medios para la compra y contratación
electrónica de las Entidades, administrado y licitado por la Dirección de
Compras y compuesto por software, hardware e infraestructura eletrónica, de
comunicaciones y soporte que permite efectuar los Procesos de Compras”.
(Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Términos de referencia: “Pliego de condiciones que regula el proceso de
Trato o Contratación Directa y la forma en que deben formularse las
cotizaciones”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Trato o Contratación Directa: “Procedimiento de contratacion que por la
naturaleza de la negociación debe efectuarse sin la concurrencia de los
requisitos señalados para la licitación o propuesta publica y para la privada”.
(Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
33
Usuario Comprador: “Funcionario que participa directa y habitualmente en
los procesos de compras de una Entidad licitante...” (Hacienda, Decreto 250
de Compras Públicas, 2004)
Usuario Oferente: “Persona natural o jurídica que utiliza el Sistema de
Información con el fin de participar en los Procesos de Compra que se
realizan a través de él”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Usuario Ciudadano: “Persona natural o jurídica que requiere información
de los Procesos de Compras a través del sistema de información”. (Hacienda,
Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
Cotización: “Requerimiento de información respecto de precios,
especificaciones, y detalles del bien o servicio”. (Hacienda, Decreto 250 de
Compras Públicas, 2004)
Documentos Administrativos: “Certificaciones, antecedentes y en general
aquellos que dan cuenta de la existencia legal y situación económica y
financiera de los oferentes y aquellos que los habilitan para desarrollar
34
actividades económicas reguladas”. (Hacienda, Decreto 250 de Compras
Públicas, 2004)
Union temporal de proveedores: “Asociación de personas naturales y/o
jurídicas, para la presentación de una oferta en caso de licitaciones, o para la
suscripción de un contrato, en caso de un caso de un trato directo”.
(Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004)
35
B. Antecedentes Históricos
La primera aproximación que Chile tuvo al mundo de las compras
públicas fue gracias a la iniciativa internacional de la Organización Mundial
de Comercio (OMC) por establecer derechos y obligaciones internacionales
respecto a las compras del sector público, acuerdos que se firman en la Ronda
de Tokio sobre Compras del Sector Público que entra en vigor en 1981. El
Acuerdo de Contratación Pública (ACP) revisado, es el instrumento jurídico
de la OMC que trata específicamente el tema de las compras públicas, el cual
mantiene su carácter plurilateral. Resulta importante resaltar que ningún país
de América Latina y el Caribe es parte del ACP, y sólo cuatro están en
calidad de observadores actualmente: Argentina, Chile, Colombia y Panamá
(Reunion Regional sobre sistemas de Compras Públicas para América Latina
y el Caribe, 2015). En 1994, se realiza una segunda revisión donde las partes
renegociaron ciertas disposiciones del acuerdo en la Ronda de Uruguay,
Chile continúa como miembro observador8.
8 Acuerdo de Contratación Pública: https://www.wto.org/spanish/thewto_s/20y_s/gpa_brochure2015_s.pdf
36
“El primer gobierno democrático de Patricio Aylwin surge en un
contexto marcado por la permanencia de "enclaves autoritarios"
(Garretón, 1988); de un relativo aislamiento internacional; y de una
situación socioeconómica precaria. Bajo estas condiciones el gobierno
presidido por Patricio Aylwin estableció cinco objetivos primordiales:
reconciliación nacional, reinserción internacional, democratización
política, crecimiento económico y justicia social. En el contexto de la
renaciente democracia chilena la prioridad política era velar por la
“gobernabilidad” democrática y evitar una regresión autoritaria
(Boeninger, 2007)” (Tello, 2011).
Por lo que observamos, la modernización del Estado, y más que nada,
una modernización del sistema de compras públicas, no estaba dentro de las
prioridades de este gobierno, sino que, la prioridad era estabilizar el país
luego de una dictadura de casi 17 años.
Es durante el gobierno de Frei donde se genera el primer proyecto de
modernización de la gestión pública en el Chile post-autoritario. El año 1994
con el inicio del mandato del presidente Frei Ruiz-Tagle se crea el Comité
37
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, su misión fue
impulsar y coordinar los esfuerzos modernizadores de los ministerios y
servicios del Estado y diseñar y proponer políticas generales sobre la materia.
(MINSEGPRES, 2006)
El año 1997 se crea el Plan Estratégico de la Modernización 1997-
2000.
“Éste establece una serie de medidas más amplias, generales y
coordinadas de modernización. Se definen seis grandes líneas de acción:
1) Gestión estratégica
2) Transparencia y probidad de la gestión pública
3) Calidad del servicio y participación ciudadana
4) Recursos humanos
5) Institucionalidad del Estado
6) Comunicaciones y extensión” (MINSEGPRES, 2006).
Este plan de modernización servirá, como uno de los pilares
fundamentales para la modernización de las compras gubernamentales a
nivel nacional.
38
Posteriormente los fundamentos de la reforma al mercado de las
compras públicas en Chile delinearon el enfoque e iniciativas que se
requerían implementar. No obstante, durante los años 2002 al 2003, se
produjo en Chile un contexto que impulsó la concreción de esta
reforma. Los cuatro principales factores impulsores fueron:
1) Agenda de Modernización del Estado: Luego de algunos limitados,
pero muy publicitados casos de corrupción ocurridos a fines del año
2002, durante el año 2003, Gobierno y Oposición pactaron y
llevaron a cabo probablemente la más importante agenda de
modernización del Estado en Chile en los últimos 20 años, que
incluyó la reforma al mercado de las compras públicas.
2) Agenda Pro Crecimiento: Durante el 2002 y como respuesta al bajo
crecimiento exhibido por Chile en los años previos, los gremios
empresariales y el gobierno consensuaron una agenda de iniciativas
para impulsar el crecimiento económico, entre las cuales también
se incluyó el fortalecimiento del mercado de las compras públicas.
39
3) Tratados de Libre Comercio: Chile suscribió durante el 2003 y
2004 Tratados de Libre Comercio con Europa y Estados Unidos, en
los cuales se incluyó una extensa normativa sobre compras
públicas, lo que significó que Chile respondiera a las exigencias que
estos tratados indicaban.
4) Agenda Digital: Durante el año 2004 se elaboró la Agenda Digital,
iniciativa público-privada que identificó las principales iniciativas
necesarias de realizar para introducir exitosamente a Chile en la
sociedad del conocimiento y beneficiar a ciudadanos y empresas.
Una de ellas fue la instalación del comercio electrónico en las
compras públicas y el impulso definitivo de ChileCompra (Barraza,
2006).
Entre los años 2003 y 2005 se establecieron los pilares fundamentales
que permitirían la consolidación de la Reforma al Mercado de las Compras
Públicas en Chile y del Sistema ChileCompra. Durante ese período, el
Gobierno del ex Presidente Lagos implementó una estrategia para consolidar
40
un sistema que permitiera fortalecer la transparencia y la eficiencia en el
mercado de compras públicas. La estrategia se basó en el proyecto original
del año 1998, planteado por el Comité de Ministros para la Reforma del
Estado, junto con revisar las mejores prácticas en comercio electrónico y
compras públicas, y lograr un consenso en el mundo público y privado
respecto a los objetivos y lineamientos de la reforma, de esta forma, se
establecieron objetivos y metas de transparencia y apertura del mercado, de
eficiencia y disminución de los costos de transacción, y de introducción de
tecnologías en empresas y gobierno. (Barraza, 2006)
En el primer Programa de Gobierno de Michelle Bachelet durante el
2005, señala que “garantizaremos que todos los organismos públicos paguen
a sus proveedores en un plazo máximo de treinta días, contados a partir de la
recepción a conformidad de la factura que da cuenta de los productos
adquiridos o servicios contratados. Esta medida permitirá que las MIPES
recuperen rápidamente su capital de trabajo y disminuyan su endeudamiento.
El sector público dará un ejemplo que esperamos sea replicado por las
grandes cadenas comerciales. El objetivo es generar mejores estándares en la
41
relación entre grandes y pequeñas empresas” (Bachelet, Programa de
Gobierno 2005, 2005).
Durante el 2006 el Estado comienza a emitir documentos formales
donde instaba a los organismos públicos a que sus pagos fuesen en el tiempo
correspondiente, se puede observar que en el Oficio (MH) N°23/2006 se
informó a los servicios públicos que sus plazos de pago no debe ser superior
a 30 días, este dice textualmente que, “Con el objetivo de generar las
condiciones necesarias para poner en práctica la medida de que el Estado
pague a sus proveedores en 30 días como máximo, incluida en el programa
del actual gobierno (primer gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet), se
ha estimado impartir las siguientes instrucciones a los órganos y servicios
públicos contemplados en la Ley de Presupuestos (2006):
1.1 Las instituciones deberán compatibilizar sus programas de
adquisiciones con el programa de caja que hubieren presentado a la
Dirección de Presupuestos y con el que les sea comunicado
mensualmente por dicha repartición.
42
1.2 En el marco de recursos así, determinado, se efectuarán las
adquisiciones que correspondan debiendo realizarse su pago dentro de
los 30 días corridos siguientes al de devengue de la respectiva
operación.
1.3. En todo caso, las obligaciones que se asuman deberán contar con
el respaldo presupuestario correspondiente.
1.4 Para efecto de la aplicación de estas instrucciones se entenderá por
proveedor a aquella persona natural o jurídica que contrate con una
entidad incluida en la Ley de Presupuestos, la provisión de bienes y
servicios en virtud de la ley Nº 19.886 de Bases sobre Contratos
Administrativos de Suministros y Prestación de Servicios y su
reglamento (D.250/2004). Etc… (Brañes, 2006)
De acuerdo con el Oficio (MH) Nº 23/2006, se establecía un
precedente en cuanto a que los servicios públicos debían cancelar las
licitaciones a 30 días de corrido, una vez recibida la factura por parte del
proveedor del Estado. Además, esto es apoyado por la emisión de la Directiva
43
Nº3 por parte de la Dirección de Chilecompra, la cual detalla que el plazo de
pago a proveedores deberá ser en el menor tiempo posible y no mayor a 30
días corridos y contados desde la fecha de recepción de las facturas
correspondientes. Este plazo es obligatorio indicarlo en las Bases o Términos
de Referencia… (Dirección de Chilecompra, 2006)
C. Origen del Programa Chilepaga:
Durante el discurso presidencial del Ex Presidente Sebastián Piñera
Echeñique del 21 de mayo de 2011, se establece como meta presidencial la
creación de un sistema de pago que regularice y fizcalice el actuar de los
servicios publicos en materia de pago hacia las licitaciones. En dicho discurso
se establece como prioridad que el pago no exceda los 45 días de corrido
(Piñera, 2011), situación que es corroborada a través de los oficios
subsiguientes a este discurso presidencial. Ya en este momento se hace oficial
la preocupación del pago de las licitaciones como una preocupación
presidencial, que afecta el crecimiento de las micro, pequeñas, y medianas
empresas. El discurso en su pagina número 20, último parrafo, menciona en
lo siguiente:
44
“Y porque sabemos que existe una clase media compuesta por
pequeños y medianos empresarios y comerciantes, la Agenda de Impulso
Competitivo incorpora la creación de un nuevo estatuto Pyme 2.0 y tal como
contamos con un Chilecompra, vamos a crear un Chilepaga. Para que, en el
futuro, la inmensa mayoría de los pagos de organismos del gobierno, no
excedan los 45 días” (Echeñique, 2011).
Chilepaga se origina con el Programa Impulso Competitivo el cual es
una agenda de 50 acciones que cubren los sectores productivos más
importantes de la economía, y que responden a las necesidades que han
planteado los principales actores económicos del país. Contempla 24
proyectos de ley, además de actualizaciones de reglamentos, el desarrollo de
nuevos programas, y mejoras de gestión y de procesos en servicios públicos
que trabajan con el sector productivo. Impulso Competitivo es una iniciativa
que articuló el Ministerio de Economía, pero que involucra a muchos
proyectos de otros ministerios, tales como Agricultura, Bienes Nacionales,
Defensa, Educación, Energía, Hacienda, Interior, Medio Ambiente, Obras
Públicas, Relaciones Exteriores, Salud, Secretaria General de la Presidencia,
45
Trabajo, Transporte y Vivienda. En esta línea, se determina que las PYME
enfrentan un alto costo del crédito, y las facturas por sus ventas a organismos
públicos serían un muy buen instrumento de crédito o garantía si éste
cumpliera puntualmente con las fechas de pago. Por ello, en el marco de la
unidad de gestión del sector público del Ministerio de Hacienda
recientemente anunciada, crearemos una oficina virtual de reclamos, con
capacidad de dar un adecuado seguimiento electrónico a las facturas recibidas
por los organismos del gobierno central por compras de bienes y
determinados servicios, de instruir su pago y la posibilidad de que se apliquen
multas por atraso y la publicación en línea de las entidades públicas morosas
(Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, 2011).
Comenzó con una marcha blanca el 29 de agosto de 2011, en el cual se
establecía que (al igual que hoy) debe promover el pago oportuno a los
proveedores del Estado con el objeto de desarrollar un mercado público
accesible e inclusivo, facilitando la participación de las micro y pequeñas
empresas en sus negocios con el Estado a través de
ChileCompra (ChileCompra, 2011). Esta iniciativa surge a partir del retraso
del gobierno central, municipalidades, y servicios de salud en la realización
46
de los pagos de licitaciones, esto se puede deber a la estructura burocrática
rígida de la administración pública que suele entrampar el pago de las
facturas.
Con el Oficio (MH) Nº 34 del 30 de Agosto de 2011 sobre “Instruye
sobre datos adicionales de factura en SIGFE y seguimiento a proceso de pago
de factura y respuestas de reclamos” del Ministerio de Hacienda, establece
que, la estrategia de ChilePaga del Gobierno de Chile e implementada a
través del Ministerio de Hacienda tiene como propósito hacer efectivo el
compromiso de nuestro Gobierno de pagar oportunamente a sus proveedores.
En ese contexto, los pagos de los servicios públicos a sus proveedores
deberán hacerse antes de 30 días contados desde la recepción conforme por
parte del servicio, teniendo los servicios de salud un plazo máximo de 45 días
para el pago. (Hacienda, 2011). En el marco de esta estrategia y para
garantizar su correcta implementación se informa a los organos y servicios
públicos contemplados en la Ley de Presupuesto lo siguiente:
1.- En el registro de Facturas del campo “Detalle del Auxiliar
Contable” en el Sistema de Información para la Gestión Financiera del
47
Estado (SIGFE) se agregarán 3 campos adicionales: fecha de emisión
de la factura, fecha de ingreso de la factura en la oficina de Partes, e
Identificador de la orden de compra dado por ChileCompra.
2.- Cada factura deberá ser ingresada en el SIGFE dentro de los 5 días
hábiles contados desde el día de ingreso de la factura en el servicio.
Esto deberá aplicarse a partir de septiembre del presente año (2011).
3.- Se recuerda a los servicios que deben contestar los reclamos de los
proveedores en el portal ChileCompra, velando cumplir por un alto
estándar en el contenido y claridad de la respuesta.
4.- Los servicios homologados a SIGFE deberán contactar a la Unidad
de Gestión del Ministerio de Hacienda al correo electrónico
[email protected] para corrdinar la entrega periódica de
estos datos.
5.- La unidad de gestión del Ministerio de Hacienda enviará informes
quincenales al Presidente de la República con la información de:
48
Montos y número de pagos pendientes con atrasos, paracada uno de
los Servicios. Reclamos pendientes en el portal ChileCompra, para
cada uno de los servicios. (Hacienda, 2011)
También podemos encontrar que en el Estado de Hacienda del año
2011, del Ministro de Hacienda Felipe Larraín Bascuñán, en su capítulo Nº
4.4, se anuncia la creación de la unidad de Chilepaga, con el objetivo de
cumplir oportunamente con los compromisos adquiridos por parte del Estado
hacia sus proveedores (Bascuñan, 2011). Por ejemplo, la situación heredada
al 31 de marzo de 2010 la deuda a proveedores ascendía a $217.199 millones
(US$421 millones), de los cuales $147.984 millones (US$287 millones) era
deuda con una antigüedad mayor a 30 días, es decir, el 68% del total. El 60%
de la deuda total se concentraba en el Ministerio de Salud y el 15% en el
Ministerio del Trabajo (Bascuñan, 2011). En el caso de Salud, de la deuda
total heredada al final del verano de 2010, es importante por la marcada
estacionalidad de la deuda de salud, fue de $132.340 millones (US$256
millones) al 31 de marzo de 2010, el 69% era deuda con una antigüedad
mayor a 30 días y el 42% de la deuda tenía una antigüedad mayor a 60 días,
que equivalía a $55.015 millones (US$107 millones). En el caso del
49
Ministerio del Trabajo, el 91% correspondía a deuda mayor a 60 días de
antigüedad, correspondiente a $31.380 millones (US$61 millones)
(Bascuñan, 2011).
En materia de seguimiento contable existe el Sistema de Información
para la Gestión Financiera del Estado, conocido como SIGFE, dependiente
de la Dirección de Presupuestos. Este tiene una cobertura de 86% de los
organismos públicos, correspondientes a 165 capítulos de la Ley de
Presupuestos, más unos 190 hospitales. El SIGFE permite tener un acceso
razonable a la información necesaria para hacer el seguimiento de los pagos
(Bascuñan, 2011). Finalmente para el 29 de Agosto del año 2011, se lanzó la
plataforma de www.chilepaga.cl, este sistema permitió que todos los
proveedores del Estado hicieran seguimiento de sus facturas
correspondientes y además les permitió hacer los reclamos pertinentes en
cuando al atraso del pago de la licitación.
A través del Oficio (MH) Nº 11 del 14 de Mayo de 2014 se vuelve a
reiterar que los plazos de pago hacia los proveedores del Estado son de 30
días de corrido para los servicios públicos, y de 45 días para los servicios de
50
salud. Pero lo importante de este oficio es: Con la finalidad de perfeccionar
y potenciar el funcionamiento de esta iniciativa y mantenerla dentro de la
supervigilacia del Ministerio de Hacienda de manera eficiente e idónea, y en
cumplimiento del principio de coordinación de los órganos administrativos
contemplado en el artículo 5º de la ley Nº 18.575 Organica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, se dispone la reubicación
de la misma bajo la dependencia de la Dirección de Compras y Contratación
Pública (ChileCompra) (Hacienda, 2014).
Finalmente, ya en la última cuenta pública del actual gobierno de la
Presidenta Michelle Bachelet Jeria, en mención al Ministerio de Hacienda, se
destaca que ya se puede hablar de una consolidación del programa Chilepaga,
que monitoréa el cumplimiento del compromiso de pago a 30 días de corrido
de los organismos públicos a los proveedores, detectando las facturas
pagadas fuera de plazo y días promedio de pago, identificando así cuales son
las intituciones con mejor y con peor cumplimiento de pago (Bachelet, 2016).
Es posible destacar que, a pesar de no contar con decreto que crea este
organismo, que es un programa que surgió en el gobierno de Sebastián
Piñera, que solo pudo ser apoyado a través de oficios circulares, cuentas
51
públicas, mensajes presidenciales, y finalmente a través de la modificación
del Decreto 250/2004 sobres compras públicas, el cual introduce el plazo de
pago, podemos decir finalmente que es un programa que ha sido exitoso hasta
nuestros días, y que efectivamente los plazos de pago han sido disminuidos
gracias a la voluntad política de mejorar el sistema de compras públicas, ya
que mejorando los pagos, es posible aumentar el crecimiento económico del
país, ya que más del 60% de las compras públicas que se realizan a nivel
nacional, son realizadas a micro, pequeñas, y medianas empresas
(ChileCompra, Indicadores ChileCompra, 2015).
52
3. CAPÍTULO 3: RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
3.1 Progreso del programa de Chilepaga
El atraso de pago de las licitaciones públicas por parte de los servicios
públicos (servicios, municipalidades, gobernaciones, intendencias, etc…)
genera una inestabilidad hacia las empresas que participan en las licitaciones
públicas, especialmente a las micro empresas, pequeñas, y medianas
empresas, ya que deben asumir los costos que conlleva que los servicios
públicos se atrasen en el pago.
Es por esto que desde el año 2010, en especial en el 2011, con la creación
del programa Chilepaga a cargo del Ministerio de Hacienda, el Estado
comienza a tomar medidas para subsanar las deficiencias del sistema de pago
de los servicios públicos a los proveedores. A continuación, realizaremos un
desglose de los avances del programa Chilepaga detallando año por año sus
mejoras.
53
I. Precedentes del programa
Antes del 2010 el tiempo de demora en el pago de las licitaciones era
tan crítico (en promedio sobre 60 dias) que hacía peligrar la estabilidad y
solvencia de una micro, pequeña y/o mediana empresa, era tal la deuda
heredada del sector público hacia privados, que bordeaba los US$421
millones, de los cuales solo US$287 millones pertenecían a deuda que
superaba los 30 días. De esta deuda, el 60% estaba concentraba en el
Ministerio de Salud y un 15% en el Ministerio del Trabajo. En el caso de
Salud, de la deuda total heredada al final del verano de 2010, fue de US$256
millones al 31 de marzo de 2010, el 69% correspondía a deuda con una
antigüedad mayor a 30 días, y el 42% tenía una antigüedad mayor a 60 días,
lo que equivalía a US$107 millones. En el caso del Ministerio del Trabajo, el
91% correspondía a una deuda mayor a 60 días de antigüedad,
correspondiente a US$61 millones. Ya después del invierno de dicho año
(2010), para solucionar este problema, el Estado comenzó informando, a
través de oficios y demás documentos correspondientes, a los servicios de
que debían cancelar las licitaciones en un plazo máximo de 30 días de corrido
54
una vez recibida la factura y en el caso del sector salud, esta debía ser en 45
días (Bascuñan, Estado de la Hacienda Pública de 2011, 2011).
II. Avances 2011
Chilepaga comenzó en el año 2011 solo con los servicios públicos, sin
incluir municipios y fuerzas armadas, por lo que no solo era un programa
experimental, sino que era un programa que efectivamente se había
implementado con el fin de lograr una disminución en los plazos de pago de
las licitaciones, en el cual se lograron establecer mecanismos administrativos
para poder aumentar el nivel de información que recibiera Chilepaga y poder
así actuar con el fin de lograr disminuir los plazos de pago de las licitaciones,
esto actuando servicio por servicio.
Con el propósito de controlar y supervisar los plazos de pago el Estado
comenzó a modificar ciertos mecanismos con que los servicios trabajan
(integración con el sistema SIGFE), logrando aumentar la eficiencia de los
procedimientos relacionados con el pago de las facturas. En el Oficio
Ordinario Nº 1109 del 23 de agosto de 2011, con el objetivo de asegurar un
55
pago oportuno a los proveedores se requiere aumentar la información
disponible en Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado
(SIGFE) de tal forma de tener los siguientes 3 campos adicionales:
• La fecha de emisión de la factura.
• La fecha de ingreso de la factura a la Oficina de Partes.
• Identificador de la orden de compra dado por Chilecompra.
Esta información será utilizada por la Unidad de Gestión para hacer
seguimiento y velar por el pago oportuno de las facturas por parte de los
servicios públicos (Bascuñán, 2011)
También, en el Oficio Circular Nº 34 del 30 de agosto de 2011, se
corrobora la información entregada anteriormente, y además, se establece
que cada factura deberá ser ingresada en el SIGFE dentro de los cinco días
hábiles contados desde el día de ingreso de la factura en el servicio. Esto se
comenzó a aplicar desde el 23 de Septiembre de 2011. Además se establece
que los servicios deben contestar los reclamos de los proveedores en el portal
de Chilecompra. En el mismo oficio, la Unidad de Gestión del Ministerio de
56
Hacienda debe enviar informes quincenales al Presidente de la República con
la información de: monto y número de pagos pendientes con atrasos, para
cada uno de los Servicios, y reclamos pendientes en el portal Chilecompra,
para cada uno de los Servicios.
“En materia de seguimiento contable existe el Sistema de Información
para la Gestión Financiera del Estado, conocido como SIGFE,
dependiente de la Dirección de Presupuestos. Este tiene una cobertura
de 86% de los organismos públicos, correspondientes a 165 capítulos
de la Ley de Presupuestos, más unos 190 hospitales. El SIGFE permite
tener un acceso razonable a la información necesaria para hacer el
seguimiento de los pagos. También está operando en algunas
instituciones piloto un sistema similar de segunda generación,
conocido como SIGFE II. Con posterioridad, y hasta fines de 2012, se
irán incorporando instituciones en forma sucesiva en la implantación
del SIGFE II. La principal diferencia entre SIGFE I y SIGFE II es que
el primero corresponde a la información financiera ingresada de
manera contable. En cambio, en el SIGFE II se hace un esfuerzo para
reunir los diferentes procesos de la actividad propia de cada institución
57
con los respectivos documentos, y así se tiene registro de los eventos
económicos que se generan. Es más bien una herramienta de gestión,
pues reúne información presupuestaria y de la actividad propia de la
institución. Otro atributo que aporta el SIGFE II es que su software
permite la interoperabilidad con otras “bases de datos” existentes en el
sector público para completar la información, por ejemplo, con
mercadopublico.cl, además de la base de datos de SIGFE I” (Bascuñan,
Estado de la Hacienda Pública, 2011).
Los objetivos de la interoperabilidad entre el sistema de Información
para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE) y Mercado Público fueron:
• Reflejar automáticamente la información financiera en SIGFE.
• Utilizar de manera eficiente los sistemas informáticos evitando la
doble digitalización de la información entre ambos sistemas (SIGFE-
MP).
• Completar de manera óptima el ciclo de abastecimiento de los
servicios públicos.
58
• Mejorar la calidad de la información entregada a los usuarios de MP
con respecto a la disponibilidad presupuestaria de las licitaciones
antes de ofertar, lo que facilita la toma de decisión de los
proveedores.
Figura Nº 1 Integración en la operatividad entre SIGFE y Mercado Público
Fuente: Presentación PPT Veronica Valle para el RIGC sobre presupuestos,
2011
La integracion de Chilecompra con SIGFE replanteó el modelo de
factura electrónica y permite automatizar el ciclo de pago y el control de los
59
mismos, otorgándole más agilidad al proceso de pago, amortigüando las
falencias más graves que tiene la administración pública, el pago no
automatizado y el proceso de pago altamente burocratizado, lo cual afecta
directamente el cumplimiento de los plazos acordados.
Figura Nº2: Mercado Público, receptor oficial de los Documentos Tributarios
Electrónicos emitidos a los organismos públicos.
Fuente: Presentación PPT de Veronica Valle para el RICG sobre
presupuestos, 2011.
60
Siguiendo esta linea, y que a pesar de que los organismos públicos
posean falencias, tanto en procesos como en servicios informáticos, estos
tienen la obligación de pagar a sus proveedores dentro de los 30 días de
recibido conforme el bien o servicio respectivo ( Oficio (MH) Nº 23, de fecha
13/04/2016). Por su parte, el Sector Salud debe cumplir dicha obligacion
dentro de 45 días9. Sin embargo existe evidencia de que el Estado tiene parte
de la deuda con sus proveedores vencida, excediendo estos plazos (Larraín,
2011).
En el 2010, era tal la deuda heredada del sector público hacia privados,
que dicha deuda bordeaba los US$421 millones, de los cuales solo US$287
millones pertenecían a deuda que superaba los 30 días. De esta deuda, el 60%
estaba concentraba en el Ministerio de Salud y un 15% en el Ministerio del
Trabajo. En el caso de Salud, de la deuda total heredada al final del verano
de 2010, fue de US$256 millones al 31 de marzo de 2010, el 69%
9 Las Leyes de Presupuesto de 2011 y 2010, N° 20.481 de 18.12.2010 y N° 20.407 de 16.12.2009, disponen que, en el caso del Ministerio de Salud, en su partida
presupuestaria 16, glosa 02, asociada al subtítulo 22 “Bienes y Servicios de Consumo” en su letra e) que: “Las obligaciones devengadas de cada Servicio de Salud
deberán ser pagadas en un plazo que no podrá exceder de 45 días, a contar de la fecha en que la factura es aceptada”. En idén tico sentido, la Ley de Presupuestos
2007, N° 20.141, de 14.12.2006, estableció en la misma glosa que: “Las obligaciones devengadas de cada Servicio de Salud deberán ser pagadas en un plazo que no
podrá exceder de 50 días, a contar de la fecha en que la factura es aceptada”. La Ley de Presupuestos 2008, N° 20.232 de 01.12.2007, dispuso que la obligación no
podrá exceder de 45 días. Esto se reiteró en la Ley de Presupuestos 2009, N° 20.314, plazo que se ha mantenido a la fecha
61
correspondía a deuda con una antigüedad mayor a 30 días, y el 42% tenía una
antigüedad mayor a 60 días, lo que equivalía a US$107 millones. En el caso
del Ministerio del Trabajo, el 91% correspondía a una deuda mayor a 60 días
de antigüedad, correspondiente a US$61 millones. Durante el 2010, la deuda
ascendía a US$520 millones, de los cuales US$314 millones correspondían a
una deuda mayor a 30 días, es decir, el 60% del total. El porcentaje de la
deuda total originado en Salud, había subido desde 60% al 73% del total. Del
resto de los Ministerios, sólo tres de ellos sobrepasaban el 4% de la deuda
total (Ministerio de Defensa Nacional, de Obras Públicas, y de Trabajo y
Previsión social) (Bascuñan, Estado de la Hacienda Pública, 2011).
Como vemos, el aumento de los dineros que se deben a proveedores
del Estado por concepto de pago de licitaciones atrasadas motivó la creación
del programa de Chilepaga, el cual tiene el objetivo principal de disminuir
los plazos de pagos, ya que el atraso de estos, afecta a las empresas en general,
y especificamente a las mipes, ya que estas empresas dependen
exclusivamente de los fondos que reciben por trabajar una licitación, y sobre
todo porque, las MYPES no tienen la liquides suficiente como para poder
sobrellevar el atraso de 60 días o más del pago. Es por esto que se logra crear
62
tambien el programa, ya que además el regularizar el pago, implica aumentar
la sustentabilidad de las MYPES y a su vez, obtener precios más favorables
para el Estado, lo que finalmente se traduce como un ahorro de recursos de
forma considerable para el propio Estado.
En agosto de 2011 el Ministerio de Hacienda tomó activamente el
desafio de agilizar el pago a proveedores, e inició el apoyo a los servicios de
la administración central por medio del programa Chilepaga. El objetivo es
lograr un pago oportuno de todos los Servicios de la administración central a
todos los proveedores. Por eso, desde su inicio Chilepaga ha tenido una
cobertura de 100% de la administración central (Larraín, 2013).
Este programa, posee cuatro medidas, las cuales se han mantenido o
modificado con el correr de los años. Dichas medidas son:
1) Crear y mantener la página web www.chilepaga.cl, donde el proveedor
puede buscar sus facturas y verificar el estado en que se encuentra su
pago. Al transparentar la información sobre los pagos, se alivia parte
de la angustia de los proveedores. También al identificar aquellos
servicios con menor demora promedio en el pago, ayuda a los
63
proveedores a conocer mejor a sus clientes, y a premiar con mejores
ofertas a los servicios más cumplidores.
2) Facilitar los reclamos por parte de los proveedores, permitiéndoles
hacerlos en esa misma página web, lo cual llega más directamente a
los Jefes del Servicio, saltándose a la unidad interna que retrasó el
pago. De este modo, el mismo proveedor contribuye un servicio de
fiscalización, y accede a una oportunidad para impulsar los pagos que
más le urgen.
3) La unidad central de Chilepaga, incorporada desde marzo 2013 a la
unidad de gestión del Ministerio de Hacienda, envía informes
trimestrales a cada subsecretario responsable de velar por el pago
oportuno a proveedores de los servicios de su sector. La unidad central
de Chilepaga también envía informes trimestrales a todos los jefes de
servicio. Esto ayuda a que las jefaturas estén incentivadas a apurar a
las unidades internas que retrasan los pagos, y a que estén en
condiciones de asumir integramente su responsabilidad de lograr las
metas de pago oportuno a proveedores.
64
4) La unidad central de Chilepaga también asesora de modo especial a
quellos servicios que presentan mayor demora en el pago a
proveedores. Además, realiza seguimiento focalizado en los servicios
retrasados que no piden ayuda, buscando que agilicen y mejoren sus
procesos de pago (Larraín, Estado de la Hacienda Pública 2013, 2013).
65
III. Avances 2012
En el Estado de Hacienda 2012 se señalan los beneficios del pago
oportuno a los proveedores y lo importante que es fortalecer este programa
para cumplir con los pagos de manera oportuna. Para esto el ministerio de
Hacienda contaba con cuatro medidas (Bascuñan, Estado de la Hacienda
Pública, 2012):
1. Transparentar la información sobre los pagos de las facturas a través
de la página web www.chilepaga.cl para reducir la incertidumbre del
proveedor y tener una mejor administración de la factura ingresada.
Además, esta página permite conocer quiénes son los mejor
compradores del Estado y así permitir que el proveedor tome la
decisión sobre ofertar bien informado.
2. A través de esta página web, también el proveedor puede efectuar los
reclamos correspondientes directamente a los jefes de servicio
permitiendo así también una mejor fiscalización.
66
3. Chilepaga envía informes mensuales a la Subsecretaría que supervigila
los atrasos de pago para incentivar a los servicios al cumplimiento de
plazos y cumplir las metas de pago oportuno.
4. Este programa realiza seguimientos y asesora a los servicios públicos
para que agilicen el tiempo de pago a los proveedores.
De acuerdo con los Índices de los plazos de pago, entre el lanzamiento del
programa y el primer semestre del año 2012, se obtuvo un promedio general
de todos los servicios públicos, el cual arrojó como resultado que el
porcentaje de facturas pagadas fuera de plazo se redujo desde 26,8% hasta
18,2% (Bascuñan, Estado de la Hacienda Pública, 2012).
Además, el promedio de días de pago bajo desde 32,2 a 23,7 días. Esto
representa un avance significativo a 10 meses del lanzamiento de Chilepaga.
Estos resultados se representan en los siguientes gráficos, obtenidos desde el
Estado de Hacienda del año 2012 (Bascuñan, Estado de la Hacienda Pública,
2012).
67
Figura Nº3: Gráficos de atraso y promedio de pago.
Fuente: Estado de Hacienda, 2012.
68
IV. Avances 2013
En el Estado de Hacienda de 2013 se menciona explicitamente que, los
proveedores de la administración central del Estado, gran parte de los cuales
son micro y pequeñas empresas, se benefician mucho cuando reciben los
pagos con diligencia y prontitud, ya que les permite reducir su dependencia
de los créditos para capital de trabajo. Por otro lado, cuando los proveedores
obtienen un pago oportuno de los servicios públicos, la competencia entre
ellos lleva a reducir el precio al que venden al Estado (o mejorar otras
condiciones), y éste queda con más recursos para otras iniciativas (Larraín,
2013). Tal fue, y ha sido el éxito de este programa que de acuerdo al Estado
de Hacienda del año 2013, solo a dos años de haberse implementado, se pudo
observar una disminución de los tiempos de pago de licitaciones desde 33.9
días el 2010, a 21.9 dias el 2012.
En 2013 se realiza un reconocimiento público a Chilepaga, por parte de la
Asociación Chilena de Empresas de Tecnologías de la Información, la cual,
en conjunto con la Unidad de Modernización del Estado de SEGPRES, creó
en 2013 el “premio impacto ciudadano”. Este galardón buscó y busca
69
entregar un reconocimiento a aquellos organismos que cumplen
satisfactoriamente con entregar un mejor servicio a los ciudadanos,
facilitandoles la vida mediante proyectos que incorporan innovadoramente
las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC). De hecho, cerca
de 30 instituciones públicas y municipios de todo el país, postularon sus
mejores proyectos a este premio. Dentro de ellos, el jurado escogió a la
iniciativa Chilepaga como el ganador, en la primera versión de este
reconocimiento (Larraín, 2013).
V. Avances 2014
En el Oficio (MH) Nº 11 del 14 de mayo de 2014, se oficializa el traslado
de Chilepaga a dependencias de la Dirección de Compras y Contratación
pública. Dicho Oficio, en su punto tres dice, con la finalidad de perfeccionar
y potenciar el funcionamiento de este programa, y mantenerla bajo la
supervigilacia del Ministerio de Hacienda de manera eficiente e idónea, y en
cumplimiento con el principio de coordinación de los órganos
administrativos contemplado en el artículo 5º de la ley 18.575, Orgánica
70
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, se
dispone la reubicación de la misma bajo la dependencia de la Dirección de
Compras y Contratación Pública (Chilecompra) (Arenas, 2011).
Además, al momento de ingresar a www.chilepaga.cl, esta redirecciona a
www.chilecompra.cl, lo cual detalla una integración hacia este último
servicio público, que incluso es una integración de manera lógica, ya que
Chilecompra maneja todo el aparato de licitaciones públicas, en cambio
Chilepaga, vela por el pago oportuno de las mismas licitaciones.
Durante la cuenta pública de 2014, se desprende que Chilepaga continuó
trabajando de manera coordinada con el Programa SIGFE de la Dipres
(Dirección de presupuesto), generando información oportuna y mecanismos
de gestión para detectar atrasos y agilizar el pago a los proveedores del
Estado, fortaleciendo así la plataforma de compras públicas y reduciendo las
barreras de entrada para las MYPYMES (Bachelet, 2014).
71
Ya entre el 2014 y 2015 se logró integrar a los municipios y las fuerzas
armadas, logrando una operatividad en la mayoría de los organismos públicos
de este programa (Viveros y Herrera, 2015).
VI. Avances 2015
A partir del año 2015, el programa de Chilepaga se amplía a organismos
del Gobierno Central y Municipios. Con el propósito de mejorar la gestión
de pago oportuno de los organismos públicos, el programa Chilepaga, luego
de un exitoso “piloto” a fines del 2014 con un grupo acotado de organismos,
será (fue) fortalecido en 2015 con nuevas herramientas de gestión a los
organismos pertenecientes al Gobierno Central, Fuerzas Armadas, y
Municipios (Bachelet, 2015).
El gran avance que se dio en el año 2015 fue la modificación del
Reglamento de Compras Públicas (Decreto 250/2004) en el cual se agregó el
artículo 79bis que establece que el plazo tope del pago de una licitación no
debe ser mayor a 30 días de corridos una vez recibida la factura, de hecho, el
artículo dice lo siguiente:
72
Artículo 79 bis. - Salvo en el caso de las excepciones legales que
establezcan un plazo distinto, los pagos a los proveedores por los
bienes y servicios adquiridos por las Entidades, deberán efectuarse por
éstas dentro de los treinta días corridos siguientes a la recepción de la
factura o del respectivo instrumento tributario de cobro. Sin perjuicio
de lo anterior, podrá establecerse un plazo distinto en las bases,
tratándose de licitaciones públicas o privadas, o en los contratos,
tratándose de tratos directos, circunstancia que deberá sustentarse en
motivos fundados. Con todo, para proceder a los mencionados pagos,
se requerirá que previamente la respectiva Entidad certifique la
recepción conforme de los bienes o servicios adquiridos por aquélla
(Hacienda, Decreto 250 de Compras Públicas, 2004).
Con la modificación del Decreto, se logra regular definitivamente el
plazo de pago de las licitaciones, ya que anteriormente se había regulado solo
a través de oficios y por medidas presidenciales, logrando con esta
modificación un sustento legal en que el Estado se está preocupando y
ocupando sobre el problema del atraso del pago de las licitaciones públicas.
73
Se establece un piloto de Gestión de Reclamos por no Pago, este piloto,
establecido con anterioridad al 2015, gestionó 874 incidentes de 93
municipios, y dado a los buenos resultados del piloto, desde el 16 de febrero
del 2015, se abrió la cobertura del modelo de gestión de reclamos a todos los
Organismos Públicos (850) que transan en Mercado Público, de hecho si
existe un atraso del pago de una licitación se puede ingresar un reclamos por
Pago No Oportuno a través de servicioalusuario.chilecompra.cl, a lo cual
dicho reclamo cuando es ingresado, lo comienza a gestionar Chilepaga con
el fin de lograr el pago de la licitación lo más rápido posible. Junto con esto
siguió fortaleciéndose la gestión del reclamo gracias al apoyo del
observatorio, quien alerta sobre los reclamos no atendidos, y la unión entre
Chilecompra y SERBANC, call center especializado en cobranza, mediante
el cual se contacta al proveedor que ha efectuado el reclamo para consultar
sobre el estado de su factura, si es que el organismo comprador aún no ha
dado respuesta al reclamo entonces los ejecutivos especializados contactan al
funcionario encargado de compras para verificar la información y confirmar
el pago.
74
Resultados del año 2015:
• Ingresaron 15.742 reclamos hacia 607 organismos públicos
• 51,7% correspondieron a empresas de menor tamaño
• De los reclamos ingresados, el 44% terminaron en una gestión exitosa.
• Se beneficiaron 1.443 proveedores
• el tiempo de respuesta de reclamos en la plataforma fue de 18,7 días
en promedio.
En el mismo año, la Dirección de Compras y Contratación Pública, establece
la directiva 23 con el objetivo de fomentar el pago oportuno, colaborando, de
esta forma con el funcionamiento y desarrollo de los proveedores de menor
tamaño, es aquí donde formalmente se ha comenzado a llamar al Programa
Chilepaga, como Pago Oportuno (Dirección de Chilecompra, 2015).
Finalmente, el programa de Chilepaga a lo largo de sus años que lleva
implementado, el sistema de compras públicas y la propia normativa se ha
adaptado para que este programa pueda desarrollar de forma eficaz sus
objetivos, los cuales efectivamente han logrado disminuir la cantidad de días
promedio que se demoran en pagar los servicios públicos. Cabe destacar que
75
los organismos públicos que más se demoran actualmente son las
municipalidades y servicios de salud, las primeras debido a que no poseen un
sistema estándar de pago de licitaciones (además de sistemas informáticos
obsoletos o nulos), lo cual además se ha visto dificultado debido a que la
esencia de las municipalidades es su autonomía del gobierno central, por lo
que exigir a estas que se sometan a este nuevo sistema de regulación del pago
de las licitaciones, infringe el principio mismo de las municipalidades. Por
otro lado, los servicios de salud poseen un alto atraso debido a desórdenes
presupuestarios que poseen, pero que de a poco se han podido subsanar.
76
3.2 Evaluación de los plazos de pago
De acuerdo con la investigación que realizamos, y gracias a la
obtención de más de 9 millones de facturas (a través de la Dirección de
Compra y Contratación Pública por transparencia) de todas las instituciones
públicas del país, pudimos seleccionar ciertos servicios para obtener una
representatividad de los tiempos de pago de las licitaciones. Para esto
seleccionamos, al Hospital Guillermo Grand Benavente de Concepción,
catalogado como el hospital más grande de Chile, al hospital de Loncoche,
institución que recibió reconocimiento en sus resultados de la Prueba de
Acreditación de Competencias en Gestión de Abastecimiento y su buen
comportamiento en el sistema de compras públicas de Chile por parte de
Chilecompra. También contamos en este análisis con la Dirección General
de Relaciones Económicas Internacionales, el cual recibió una distinción por
parte de la Dirección de Compra y Contratación Pública, como el mejor
comprador del Gobierno Central, además seleccionamos dos servicios
públicos de forma aleatoria, los cuales son, la Intendencia del Bío Bío, y la
Gobernación de Loncoche. Cabe destacar que no todos los organismos
seleccionados poseen el mismo tamaño, por ende, es posible que algunos
77
organismos tengan mayor grado de tardanza en comparación a otros, debido
a que la cantidad de facturas que cada organismo procesa varía desde varios
cientos a varios miles en cada semestre.
I. Caso Hospital Guillermo Grant Benavente:
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores
Para poder entender este caso, realizamos una entrevista presencial a la
encargada de abastecimiento, ya que como sabemos, este hospital es el más
grande. En los gráficos se muestra un alza en el periodo de pago del año 2013,
lo cual se ve reflejado en un promedio de pago de 90 días. En cambio, en el
resto de los periodos el promedio de pago es bajo los 70 días y superior a 29
días, destacando el período del año 2012 con el promedio más bajo de los
seis años estudiados.
78
Gráfico Nº 4: Días de pago Hospital Guillermo Grant Benavente
Como podemos observar en el gráfico, el tiempo de demora del pago
de las licitaciones son bastante altos desde el año 2013 en adelante, pero
anterior a este año, las licitaciones se pagaron, en promedio, dentro del
período establecido en las leyes de presupuesto del 2010 y 2011, estas
establecieron y sentaron el precedente para exigir que los servicios de salud
pagaran las licitaciones en un plazo menor o igual a 45 días.
0
20
40
60
80
100
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Dia
s
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Primer Semestre 42 32 26 87 41 72
Segundo Semestre 45 52 33 94 89 69
Promedio Semestral 43,5 42 29,5 90,5 65 70,5
HOSPITAL GUILLERMO GRANT BENAVENTE
79
Para comprender lo sucedido en el periodo del 2013 - 2014 nos
acercamos al departamento de abastecimiento del hospital, la encargada de
abastecimiento nos dijo que en el año 2013 el hospital, por política interna
del área administrativa, decidieron regularizar por mercado público todo lo
que era operación, por lo que se regularizaron los servicios que antiguamente
no pasaban por mercado público ni por el sistema, como servicio de aseo, de
guardia, vigilancia, entre otros, los cuales en un mes facturan 60 millones de
pesos, lo que significa que estos servicios ahora pasan a contabilizar como
gasto y se multiplican las cantidades de Órdenes de Compras canalizadas por
Mercado Público.
En cuanto a los días de pago, la encargada de abastecimiento nos
explicó que los productos son los que más se demora el hospital en pagar,
esto se debe a la burocracia que ralentiza el tiempo de pago, y la falta de
sistemas informáticos hacen difícil la posibilidad de realizar los procesos de
pago de manera oportuna y eficiente. Con respecto a los sistemas
informáticos, el hospital incorpora el sistema de facturación electrónica en
septiembre 2016, por lo que la factura llega directamente al encargado de
abastecimiento y facilita el proceso de recepción conforme de la factura, la
80
funcionaria que nos da la entrevista lamenta que sólo se haya realizado este
cambio ya que siente que hacen falta muchos más para mejorar el tiempo de
respuesta del hospital como organismo comprador a sus proveedores.
Afortunadamente y a pesar de los problemas con el pago que pudiese
presentar el hospital, la relación con sus proveedores es excelente, muchas
veces los proveedores perdonan el estado de morosidad del hospital y aceptan
negociar con el comprador de todas maneras.
b. Análisis de facturas recibidas
Gráfico Nº 5: Facturas Recibidas Hospital Guillermo Grant Benavente
81
Respecto a la cantidad de facturas, que dieron un total de 101.649,
podemos destacar que estas tuvieron un comportamiento variado durante los
años estudiados, destacando el año 2013, en el cual ingresaron en promedio
por semestre 11.402 facturas, debido a que se regularizó la compra de
servicios tal como se mencionó anteriormente.
Respecto al programa Chilepaga, se consultó a la encargada de
abastecimiento sobre si este programa ha tenido alguna incidencia en la
disminución de plazos de pago, o a través de recomendaciones, a lo que la
encargada nos responde que este programa no se conoce en la unidad de
abastecimiento. Por lo que decidimos acercarnos al Departamento de
Finanzas del hospital para ahondar en como influye el programa de
Chilepaga. Entrevistamos al jefe subrogante de contabilidad, a lo que nos
mencionó, que sí conocen el programa de Chilepaga:
“Nos llega un reporte acumulado siempre a la fecha de corte, por
ejemplo, ahora al cierre de octubre siempre va con un desfase”.
82
“Es más que nada para llevar un control, porque el tema – de pago
oportuno - igual depende de otras cosas, porque nosotros dependemos mucho
de las transferencias que nos envían de nivel central. Y que muchas veces,
todas las instituciones públicas debiesen pagar a 30 días”.
De acuerdo a la entrevista realizada, en materia del cumplimiento del
pago dentro de los plazos establecidos en el decreto de compras públicas y
en las leyes de presupuesto, la encargada de abastecimiento nos responde que
la principal traba, es la burocracia, ya que el proceso de las facturas implica
el traspaso del documento a través de distintas oficinas del hospital, lo que
involucra una demora de varios días solo en eso, además de esto, el problema
más grave que aqueja al servicio es el desorden en procesos de compras a
nivel interno, ya que suelen comprar de forma urgente y no respaldar en el
documento oficial, la Orden de Compra interna.
En materia de la relación con los proveedores, se destaca que estos
últimos suelen entender la realidad del hospital y son quienes hacen posible
la adquisición de bienes a pesar de la morosidad del hospital, por lo que evitan
83
que esto se vuelva un “caos” y que puedan seguir funcionando de forma
correcta.
II. Intendencia del Bío Bío
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores
Cuando analizamos las facturas del presente servicio, vimos la eficiencia
con la que responden a sus proveedores, y quisimos acercarnos al servicio
para conocer las razones del por qué el promedio de demora en los tiempos
de pago es tan bajo, y como han logrado mantenerlo constante durante el
período analizado.
84
Gráfico Nº 6: Días de pago Intendencia del Bío Bío
Como podemos observar en el gráfico anterior, los plazos de pago son
muy acotados, e incluso más que lo establecido en el reglamento de compras
públicas, dando un promedio de pago total para el período analizado, de tan
solo cuatro días.
Con el objetivo de ahondar en el acotado tiempo de demora, realizamos
una entrevista a la encargada de finanzas de la Intendencia, quien mencionó
que la Intendencia es un servicio pequeño, dijo que incluso es más pequeño
85
que la municipalidad de Tirúa, por lo que se realizan pocas compras a través
de Mercado Público, además esta condición hace que la cantidad de personal
involucrado en realizar las compras y pagarlas sea un número reducido, por
lo que no existe traba burocrática. En conclusión, reducido número de
facturas y reducido número de personal involucrado en la compra, hacen que
la intendencia sea un excelente comprador para los proveedores de mercado
público.
86
b. Análisis de facturas recibidas
Gráfico Nº7: Facturas recibidas Intendencia del Bío Bío
Con un total de 2103 facturas recibidas y gestionadas a lo largo de seis
años, queda en evidencia que efectivamente es reducida la cantidad de
compras que realizan por año, además gracias a esto y a la ausencia de
burocracia, los tiempos de pago son bastante reducidos, de hecho, a la
entrevistada se le consultó sobre el programa de Chilepaga, y ella nos
87
respondió que no lo conoce, y por la naturaleza del programa (que es
reactivo) no se han contactado con el servicio para gestionar las demoras de
pago, porque simplemente no hay demora en el pago de las licitaciones.
88
III. Caso Hospital de Loncoche:
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores
Para poder comprender más esta particularidad, tuvimos que realizar
entrevista telefónica con el encargado de adquisiciones y el encargado de
presupuesto, ya que como podemos observar, la particularidad de este caso
es que hasta el año 2013 se caracterizaba por una agilidad en el pago de las
licitaciones, ya que, entendiendo que pertenece al Servicio de Salud
Araucanía Sur, posee en promedio entre el año 2010 y 2013, una demora que
va desde los 21 días hasta los 27, situación que llevó al mismo hospital a
obtener un reconocimiento por parte de Chilecompra el año 2012, por sus
resultados en la Prueba de Acreditación de Competencias en Gestión de
Abastecimiento y su buen comportamiento en el sistema de compras públicas
de Chile.
89
Gráfico Nº8: Días de pago Hospital de Loncoche
Con el análisis de 11.720 facturas que fueron recibidas y procesadas
durante seis años, desde el año 2010 hasta el año 2015, año en que se modifica
el reglamento de compras, podemos observar que la constante de pago de las
licitaciones durante los primeros cuatro años es de alrededor de 24 días, por
lo que los sitúa dentro de los organismos de salud que logran pagar las
licitaciones más rápido. Esta constante es hasta el año 2014, año en que se
implementa SIGFE 2.0 en el organismo, esto trajo consecuencias tremendas,
90
por ejemplo, en palabras textuales del encargado de contabilidad del Hospital
de Loncoche, “nos ha traído un montón de dolores de cabeza - la
implementación de SIGFE 2.0 - por asunto de lentitud, el servidor general es
muy malo, se trababa, en un comienzo fue un desastre ya, y de hecho eso nos
atrasó cualquier cantidad”. También siguiendo esta línea se logra destacar
que con el primer SIGFE, en palabras del entrevistado, “nosotros
“volábamos”, por ejemplo, en un principio el compromiso y pago de una
factura no debería llevar más allá de 3 a 5 minutos dependiendo lógicamente
de lo que estás ingresando, cuando se echó a andar este sistema (SIGFE 2.0)
llegábamos a demorar hasta 1 hora y 45 minutos, fue horrible, imagínate que
procesamos 500 facturas, es horrible”
Respecto a la demora en los pagos, pudimos detectar que, además de
la implementación del SIGFE 2.0, el Hospital debe lidiar con la entrega de
presupuesto por parte del Servicio de Salud de Araucanía Sur, quienes
además deben entregar presupuesto a otros hospitales, por lo que la espera
del presupuesto correspondiente también influye en que las licitaciones se
demoren en cancelar. Este factor es mínimo, ya que como observamos en el
gráfico, durante los años 2010, 2011, 2012, y 2013, las licitaciones se
91
cancelaron de forma expedita, en cambio durante los años 2014 y 2015, que
justamente son los años en que se implementa SIGFE 2.0 en el servicio
(2014), y que además son los años que presentan mayores índices de demora,
tiene perfecta relación con lo que menciona el encargado de contabilidad del
Hospital, en el cual, la principal causa de demora del pago de la licitación es
la implementación de SIGFE 2.0. La burocracia en dicho hospital es bastante
reducida (Hospital pequeño), ya que no debe lidiar con gran cantidad de
compras, por lo que perfectamente el trabajo de recepción y pago de factura
lo puede hacer un equipo reducido, obteniendo eficiencia en los trámites que
corresponden para poder autorizar el pago.
92
b. Análisis de facturas recibidas Hospital de Loncoche
Gráfico Nº9: Facturas recibidas Hospital de Loncoche
Respecto a la cantidad de facturas, que dieron un total de 11.740,
podemos destacar que estas fueron en constante aumento, pero que no
coinciden con el aumento del plazo de pago de las licitaciones en el año 2014-
2015, de hecho, durante el 2014, año que tuvo un promedio de demora de 31
días, obteniendo el pick de demora el primer semestre con 53 días, la cantidad
93
de facturas que procesaron el mismo semestre pero el año 2013, es casi la
misma, variando solo en 50 facturas aproximadamente, por lo que el aumento
constante de las compras no coincide con el aumento del pago de las
licitaciones. Cabe destacar que, el segundo semestre del 2015, la disminución
de la cantidad de facturas es posible explicarla debido a la falta información
de facturas correspondientes a dicho semestre.
Respecto a la influencia de Chilepaga en el pago de las licitaciones, se
le consultó al encargado de contabilidad sobre si han tenido problema con los
proveedores debido al atraso, a lo que él respondió: “mira, la verdad que no
fíjate, son problemas super puntuales, de repente. Pero como nuestro fuerte
son los laboratorios, estos tienen otros plazos, hay algunos que permiten que
se les pague hasta 120 días y de hecho se pagan antes, como te digo, no va
más allá de 45 días. Así que los laboratorios nos preguntan - respecto a la
demora-, pero no nos ponen mayores trabas que es nuestro fuerte de
proveedores”.
La situación que se da en este caso es bastante particular ya que, se
presenta a un organismo que presenta buenos índices de pago, pero al
94
momento de la introducción de SIGFE 2.0, los plazos se disparan. Cabe
destacar que Chilepaga, no ha tenido mayor incidencia en este organismo,
debido a que principalmente, Chilepaga obedece a una política reactiva hacia
los reclamos por parte de proveedores hacia organismos públicos, por ende,
en este caso, como los proveedores no ha presentado mayores reclamos, no
se ha visto un actuar de Chilepaga en este servicio.
95
IV. Caso Dirección General de Relaciones Económicas
Internacionales (DIRECON)
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores
Para poder entender este caso, realizamos una entrevista con el jefe de
adquisiciones de la Dirección General de Relaciones Económicas
Internacionales (DIRECON). Este servicio se eligió debido a que el año 2015
recibió un premio por parte de ChileCompra gracias a su distinción como
mejor comprador del Gobierno Central, debido a esto decidimos incluir este
caso para poder estudiar sus datos y así tener un segundo caso que destaque
positivamente en las compras públicas.
96
Gráfico Nº10: Días de Pago DIRECON
Como podemos observar en el gráfico, los pagos de las licitaciones se
realizan en un plazo prudente, el cual se efectúa en casi 10 días en promedio,
lo que representa una demora de solo un tercio de acuerdo con la exigencia
en el reglamento de compras públicas (Decreto 250/2004).
97
De acuerdo con lo relatado por el jefe de la sección de adquisiciones,
el proceso de compras inicia con la solicitud de compra por parte del servicio,
el cual se asigna a un ejecutivo de compras, quien analiza y da el visto bueno
para poder proceder con la compra. Las compras se hacen relativamente
rápido ya que obedecen a una planificación que se preestablece en el Plan
anual de compras, el cual solo es referencial, pero permite prepararse para las
compras que se realizarán dentro del año. Además, el entrevistado nos
mencionaba que existe un filtro para las compras, el cual consiste en que se
debe verificar si existe presupuesto a través del certificado de disponibilidad
presupuestaria, el cual tiene por objetivo determinar la capacidad de pago
para la compra. Si no hay presupuesto, no se cursa la compra.
En el gráfico podemos observar un aumento sostenido de la demora en
los tiempos de pago, esto, de acuerdo con el entrevistado, se ha debido a que
la sección de adquisiciones de la DIRECON recibió una mayor carga de
trabajo de otras áreas que habitualmente no veían, por ejemplo, recursos
humanos, servicios básicos, servicios de transportes y telecomunicaciones, e
incluso el pago de las regiones, que antes del 2010 cada región pagaba sus
98
propias cuentas debido a la descentralización, y que con posterioridad a ese
año se comenzaron a centralizar. Por lo que, de 180 pagos que realizaban
mensualmente, ascendieron a 300 pagos, y todo eso sin un aumento de
personal. Además, se destaca que, debido a la implementación de SIGFE 2.0,
existieron muchos problemas de implementación, no funcionaba
adecuadamente o cuando se estaba trabajando en el sistema, este borraba toda
la información, por lo que implicaba comenzar nuevamente a escribir la
información solicitada.
Respecto a la utilización del programa de Chilepaga en este servicio,
se destaca que no existe una utilización de este, ya que sus pagos se
encuentran dentro de los plazos acordados en el reglamento de compras
públicas.
El entrevistado señala que posee tres trabas para ejecutar el pago de
forma oportuna, los cuales son:
99
1) El cliente interno (el mismo servicio) se demora en dar el visto
bueno a las compras. Esto es debido a que, como señala, por una
suerte de comodidad, el encargado de dar el visto bueno no ha leído
el correo electrónico, el cual contiene la información respecto a la
compra que se está tratando.
2) Una factura mal emitida, pero es contrarrestada con la buena
comunicación que hay entre el servicio y sus proveedores.
3) Y una falta de información entre los mismos subdepartamentos, lo
cual consiste en que, como menciona el entrevistado, finanzas pudo
haber realizado el pago de la licitación, pero no informó a
adquisiciones, por lo que este último no puede informar al
proveedor que la licitación ya está pagada debido a que no posee la
información.
Respecto a las problemáticas presentadas con anterioridad, en la
entrevista se establece que se está trabajando para solucionar esto.
100
b. Análisis de facturas recibidas Dirección General de
Relaciones Económicas Internacionales
Gráfico Nº 11: Facturas recibidas DIRECON
Las facturas que fueron analizadas corresponden a 21010, las cuales
pertenecen a los seis años analizados. Como observamos en el gráfico, hubo
un aumento considerable a partir del año 2010 que, como señalamos
101
anteriormente, se debe a que se agregaron ítems que antes del 2010, no se
trabajaban en adquisiciones.
Para finalizar este caso, se destaca que, a pesar del aumento de carga
de trabajo y de diversos factores, la DIRECON pudo mantener los plazos de
pago estables, sin un aumento considerable de la demora, logrando un
reconocimiento por parte de Chilecompra en materia de compras públicas.
V. Caso Gobernación del Ranco:
a. Análisis de tiempos de pago a proveedores
Para establecer de mejor forma la situación vivida en este servicio público,
se realizó una entrevista con el encargado de finanzas de la Gobernación, ya
que, como podemos observar en el gráfico siguiente, se logra determinar que
el pago de las licitaciones de realiza de forma rauda y oportuna, obteniendo
en promedio un atraso de no más de 2 días, por lo que este caso es bien
particular ya que claramente es un ejemplo para los servicios públicos en
102
materia de pago. Este caso lo destacamos por su rápida acción en materia de
pago, pero también hay que tener en cuenta que es un servicio público
pequeño, que posee al año no más de 250 facturas, que en seis años solo han
ingresado 1460 facturas, recibidas y procesadas.
Gráfico Nº 12: Días de pago Gobernación del Ranco
De acuerdo con lo expresado por el encargado de finanzas, la
Gobernación se rige, como todo servicio público, “... primero por la ley, el
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Primer Semestre 1 8 1 1,6 1 1,1
Segundo Semestre 1 1 1 1,4 1 1
Promedio Semestral 1 4,5 1 1,5 1 1,05
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Títu
lo d
el e
je
GOBERNACIÓN DEL RANCOREGIÓN DE LOS RÍOS
103
reglamento, y más el manual de procedimientos de compras, y además
tenemos en consideración los que son, los convenios que tenemos (convenios
marco), porque el presupuesto de nosotros, del servicio es bajito, el monto no
es muy alto para bienes y consumo de servicios…”. Como podemos
comprender, gracias a palabras del entrevistado, y además que, para todos los
servicios públicos es obligación comprar por convenio marco, la mayoría de
las compras que realiza el servicio es a través de Convenio Marco, que
además, obedece al plan anual de compras que debe poseer cada servicio
público, previendo que es lo que se comprará durante todo el año logrando
obtener los presupuestos con anterioridad.
Otro factor que explica el pago eficiente de las licitaciones de este
servicio es que los fondos de terceros ya los tienen depositados desde
principio de año, en palabras del encargado de finanzas, “tenemos el 80% de
los fondos en las cuentas corrientes, y a nosotros nos conviene estar rindiendo
todos los meses lo que compramos y cancelamos, ojalá dentro del mes,
entonces llega la factura, y si está con recibo conforme de la persona que lo
solicitó, lo cancelamos al tiro, además estamos realizando los pagos vía
transferencia electrónica”, esto último permite disminuir considerablemente
104
el tiempo de trámite que conlleva el cheque en papel, logrando un pago de la
licitación de forma casi inmediata (aún así se demoran entre uno y dos días
en pagar las facturas, situación que, para los servicios públicos en general se
transforma en un pago al “instante”)
Cabe destacar que, al momento de preguntar al encargado de finanzas
sobre si se ha hecho alguna aplicación del programa de Chilepaga en el
servicio y sobre ¿qué propondría para solucionar la problemática?, en
palabras del entrevistado “nosotros no utilizamos la aplicación de Chilepaga
porque hay que ingresar la factura y todo eso, nosotros no la utilizamos, pero
tampoco tenemos problemas con los proveedores, como que no es
necesario”... además “normalmente en la parte contable de SIGFE, se utiliza
mucho cheque manual, entonces eso demora un poco el trámite de poder
pagar porque hay que esperar la firma de otra persona, o sea en la
transferencia electrónica también es rápido pero encuentro que es más
expedito que tener el cheque manual”, con esto último se logra identificar
que, como detallamos en párrafo anterior, la transferencia electrónica sería el
mejor método para agilizar el pago de la licitación, esto además obedece a
los tiempos actuales que vivimos, en el cual todos los trámites que antes se
105
hacían presenciales, se están pudiendo hacer de forma electrónica a través de
internet.
106
b. Análisis de facturas recibidas Gobernación del Ranco
Gráfico Nº 13: Facturas recibidas Gobernación del Ranco
Las facturas que fueron analizadas para este caso son 1460, logrando
detectar que, con el correr de los años no hubo un aumento de las compras en
relación a años anteriores, de hecho se mantuvo entre 104 y 154 facturas,
cada una correspondiente a una compra que realiza el servicio público. En el
gráfico que realizamos gracias a las facturas emitidas por semestre, podemos
107
ver que las compras son estables a lo largo de seis años, no hay mayores
cambios en este período.
Finalmente, lo destacable de este servicio público es que, considerando
que es un servicio público pequeño, ha podido mantener una eficiencia en el
pago de las licitaciones, logrando mantener un rango de pago de dos días, por
lo que consideramos que este caso es destacable por su eficiencia en el pago
de las facturas de las licitaciones, no llegando a utilizar el sistema de
Chilepaga, ya que no hay necesidad de utilizarlo.
VI. Análisis de promedios de pago a nivel nacional con
distintos limites
A continuación, presentaremos tres gráficos los cuales representan el
comportamiento de pago de las licitaciones a nivel nacional, este
comportamiento se basa en la obtención de 9.080.913 facturas desde el año
2010, hasta el año 2015. Y además presentamos un gráfico que establece la
cantidad de facturas ingresadas a nivel nacional, por semestre.
108
Estos se determinaron en tres tipos de plazos, los cuales son desde 0 a 150
días, 1 a 365 días, y de 0 a 365 días. La elección de estos parámetros se debió
a que, al momento de revisar las facturas a nivel nacional, estas presentaban
plazos irreales, como por ejemplo, facturas que hayan tenido una demora
superior a los 10000 días, lo que equivale a más de 27 años de demora.
Gráfico Nº 14: Promedio de pago de 0 a 150 días.
109
Gráfico Nº 15: Promedio de pago de 1 a 365 días.
110
Gráfico Nº 16: Promedio de pago de 0 a 365 días.
111
Gráfico Nº 17: Cantidad de facturas recibidas a nivel nacional.
Estos gráficos, como podemos observar, se comportan de manera
similar en los distintos plazos establecidos, teniendo como resultado un
promedio de pago semestral aproximado a lo establecido en el oficio circular
N°23 de fecha 13 de abril 2006 que establece el plazo de pago de 30 días, y
de acuerdo con las leyes de presupuesto que establecen un plazo de 45 días
para los servicios de salud. Además, podemos destacar que el
comportamiento es similar, independiente de los parámetros que se escojan,
112
por lo que establecer más gráficos con otros parámetros nos daría un
comportamiento similar. Resalta el caso particular del segundo semestre del
año 2014, en el cual el plazo se dispara llegando a un pick de 56 días en el
gráfico Nº 2. El comportamiento que se observa en los gráficos se puede
deber a varios factores, los que enumeraremos a continuación:
1) Cambio de Gobierno: esto implica la contratación de nuevos
funcionarios en la alta dirección pública, lo que trae como
consecuencia, un cambio de administración en los servicios y un
cambio en la gestión de las compras públicas.
2) Implementación del SIGFE 2.0 en el año 2014-2015: la situación
relatada en algunas entrevistas, nos detallaron que al momento de
implementar SIGFE 2.0, este no funcionaba correctamente, la pagina
mostraba grandes problemas como, por ejemplo, dejaba de funcionar
al momento de ingresar los datos, la pagina se reiniciaba eliminando
los campos escritos, y por sobre todo, no permitía el ingreso rápido y
oportuno de la información de las facturas. Esto entorpece la correcta
gestión de la factura y el registro de los datos, por lo que los
113
funcionarios relataban que este problema retrasaba el pago de las
licitaciones.
3) Además, podemos observar un aumento constante de las transacciones
realizadas en el período elegido, el cual tiene como pick el año 2014,
donde hubo un aumento de casi 10 mil facturas respecto al año
anterior. De acuerdo con lo observado en el año 2015, podemos
observar una caída abrupta de las transacciones realizadas a nivel
nacional, esto se puede deber a dos motivos, uno, que haya una
excesiva centralización en los servicios de gobierno central, esto se
traduce en que sólo se realizan transacciones en la región
metropolitana con el objetivo de abastecer a todas las regiones, en ves
de que cada región realice sus propias transacciones. Y un segundo
punto, es que la información que obtuvimos a través del portal de
transparencia esté incompleta.
4) A estos tres puntos se suma un cuarto, que implica problemas tanto
burocráticos en los servicios públicos, como falta de comunicación
entre los diferentes departamentos de los propios servicios, además de
114
falta de herramientas informáticas para agilizar los procesos.
Lamentablemente estos problemas no se pueden comprobar a menos
que haya una investigación interna en el mismo servicio, ya que los
relatos de cada funcionario irán de acuerdo con su realidad.
115
3.3 Nudos críticos del Programa Chilepaga, y sugerencias
A) Nudos críticos del Programa de Chilepaga de acuerdo con la
investigación realizada.
I. El programa de Chilepaga abarca a todos los servicios públicos del
Estado, partiendo por los servicios de la administración central del
Estado, Servicios de Salud, Fuerzas Armadas y de Orden, e
incorporándose recién a partir del 2015, las municipalidades.
II. Deben gestionar, y dar solución a los reclamos ingresados, que
representan el 2,5% del total de transacciones que se realizan a nivel
nacional, este total equivale a 2 millones de transacciones que se
realizaron el 2015 en el portal de mercado público. (ChileCompra,
Indicadores ChileCompra, 2015)
III. Chilepaga surge como un programa estándar que procura el pago
oportuno de las licitaciones dentro de un plazo fijado, tanto en diversos
oficios que el Estado envió a los servicios públicos, como en el
116
reglamento de compras públicas (D.250/2004), pero este sistema, no
obedece a la heterogeneidad de los servicios públicos, ya que, de
acuerdo a las entrevistas realizadas, cada servicio entrevistado posee
una realidad distinta, por ejemplo, el hospital Guillermo Grant
Benavente es el más grande de Chile, y posee alto atraso y una mayor
cantidad de facturas, en cambio el Hospital de Loncoche, que recibió
premio por alta profesionalización de sus procesos de compra por parte
de Chilecompra, sus plazos de pago están dentro de rangos aceptables
(excepto 2015), y la cantidad de facturas es mucho menor que el
Hospital de Concepción. Por lo que los servicios que posean distintas
realidades de pago necesitarían un programa de apoyo y monitoreo
distinto acomodado a su realidad.
IV. A pesar de que existe el reglamento de compras públicas que
establece que se deben pagar las licitaciones a 30 días una vez recibida
conforme la factura, no se establecen mecanismos que den mayores
facultades a la Dirección de Compras y Contratación Pública, y
específicamente, al programa de Chilepaga, para sancionar y/o
fiscalizar el pago oportuno de las licitaciones, esto se traduce en que
117
dicho programa solo actúa mediante recomendaciones a los servicios
públicos, y a pesar de que existe el call-center de cobranza, este
tampoco posee facultades para sancionar a los servicios públicos que
se atrasen.
V. Excesiva centralización del programa Chilepaga, lo cual dificulta
la operatividad de dicho programa en regiones donde se viven
realidades distintas.
VI. La burocracia de la gestión de los reclamos ralentiza la solución
de estos y por ende el pago de las licitaciones. Esta gestión actualmente
consiste en que al ingresar un reclamo por pago no oportuno, este debe
ser gestionado primero, por la mesa de ayuda de Chilecompra, el cual
crea un incidente que es dirigido al Programa Chilepaga, donde es
gestionado, averiguando las causas del no pago a través del call-center
de cobranza. Una vez detectada dicha causa se contacta nuevamente al
proveedor dando una solución, si no existe dicha solución, se
procederá a involucrar al tribunal de contratación pública, dependiente
de Chilecompra, si todavía no hay solución, dependiendo de la
118
decisión del proveedor, se procede a Contraloría General de la
República, donde se debe esperar los tiempos de procedimientos, lo
que además eleva los costos del proveedor por la contratación de un
abogado que lleve su causa. Este procedimiento tan extenuante trae
consigo altos costos de tiempo, debido a que el paso del reclamo de un
área a otra conlleva que el área que recibe este reclamo deba averiguar
nuevamente las causas, repitiendo el mismo procedimiento más de una
vez y debiendo respetar el tiempo de procesos de las distintas
instancias, esta discontinuidad en la gestión del reclamo no solo trae
consigo costos de tiempo, sino que también de dinero, ya que ese
tiempo de espera para el proceder de cada instancia, el proveedor debe
cubrir los gastos monetarios porque no se ha pagado su factura y
además, debe contratar un abogado para llevar la causa a contraloría o
tribunales ordinarios.
B) Nudos críticos del programa de Chilepaga detectados gracias a la
experiencia obtenida durante la práctica profesional en la Dirección de
Compras y Contratación Públicas, y además de poder desempeñarnos
como trabajadores en el área de proveedores del Estado, se ha
119
demostrado que los principales problemas que aquejan al Programa de
Chilepaga son:
I. La reducida cantidad de personal a cargo del funcionamiento del
Programa, solo dos funcionarios, ha imposibilitado llegar a un
mayor número de instituciones públicas, siendo que este debe tener
cobertura a nivel nacional para realizar informes de pago,
monitoreo, y alianzas estratégicas, entre otras labores esenciales del
programa para reducir el tiempo de pago de las licitaciones de los
organismos públicos de todo el país. A pesar de que tiene apoyo del
call-center de cobranza para gestionar el pago de las licitaciones,
esto no es suficiente, ya que es necesario aumentar el número de
funcionarios de planta para gestiones administrativas y lograr
cubrir la demanda a nivel nacional.
II. En la dirección de Chilecompra, no hay un espacio físico destinado
al funcionamiento del Programa de Chilepaga, lo que ha traído
como consecuencias el reiterado cambio de oficinas de los
funcionarios del programa, entorpeciendo las labores.
120
III. En temas administrativos, el programa Chilepaga, pertenece al
departamento de Servicio al Usuario (ver anexo…), demostrando
una deficiencia en el organigrama de la institución, ya que no otorga
la autonomía necesaria al programa para su mejor gestión, y lo
designa a un departamento que no cumple con la experticia técnica
para el desarrollo optimo del programa. Además, en nuestra
experiencia como practicantes en el departamento de Servicio al
Usuario de Chilecompra, nos percatamos que los mismos
funcionarios de dicho departamento, desconocen la labor que
realizan los funcionarios del programa Chilepaga, situación que se
replicaba en el mando superior del departamento, a quien le era muy
difícil la tarea de supervisar y guiar el actuar de dicho programa.
IV. Destacamos que existe muy poca difusión del Programa
Chilepaga, y que a causa de esto, los proveedores no conocen las
acciones que pueden realizar en caso de pago no oportuno de las
licitaciones adjudicadas.
121
V. Debido también a la falta de conocimiento por parte de proveedores
(lo cual pudimos observar en nuestra experiencia laboral), quienes
ingresan reclamos por pago no oportuno directamente a los
servicios públicos encargados de la licitación, siendo que deben
ingresar dichos reclamos a través del portal
servicioalusuario.chilecompra.cl.
C) Sugerencias:
De acuerdo con la investigación realizada, y a los nudos críticos detectados,
tanto en la presente investigación, prácticas profesionales, y experiencia
laboral, procederemos a realizar sugerencias para el mejoramiento del
Programa Chilepaga:
I. Asignar mayor presupuesto al Programa Chilepaga, con el fin de
aumentar la contratación de personal para mayor capacidad
administrativa y así lograr cubrir la demanda a nivel nacional.
II. Además, sugerimos modificar el organigrama de la institución
con el fin de otorgar mayor autonomía e importancia al programa,
122
designándolo como un departamento perteneciente a la División
Servicio al Usuario, lo que conllevaría a aumentar el número de
funcionarios y sus capacidades presupuestarias y administrativas.
III. Continuando con lo recién mencionado, sugerimos aumentar la
capacidad de investigación ya que esto permitirá acomodar el
programa a las distintas realidades de los servicios públicos.
IV. Recomendamos descentralizar el programa Chilepaga a
regiones, los cual permitirá responder a los reclamos de pago no
oportuno de manera más eficiente, demostrando una preocupación y
ocupación de parte del Estado para dar mayor confiabilidad y
legitimidad al sistema de compras públicas.
V. La descentralización del programa también debe ir de la mano
con una mayor difusión de las características de Chilepaga y además,
dar a conocer a los proveedores de Chile que el programa es una
123
herramienta efectiva para gestionar el pago de las facturas morosas que
tengan las instituciones públicas hacia ellos.
VI. Además, sugerimos una modificación de la ley 19.886 sobre
compras públicas y su reglamento (D.250/2004), que de potestades
fiscalizadoras a Chilecompra que pasará a ser un ente con mayor poder
de regulación en materia de compras públicas, y además que se dé
potestades fiscalizadoras al programa Chilepaga con el fin de lograr
una mayor regulación en el pago, lo cual se traducirá en precios más
convenientes para el propio Estado. El aumento de potestades
fiscalizadoras del programa Chilepaga permitirá disminuir la
burocracia de la gestión de los reclamos por pago no oportuno,
manteniendo en una sola área la gestión y seguimiento de dicho caso,
lo que logrará disminuir los tiempos de procedimientos para dar pronta
solución a los reclamos.
VII. El Programa de Chilepaga debería realizar planes de acción
específicos para aquellas instituciones que se demoren más allá del
124
plazo fijado por ley, debido a que las instituciones no tienen realidades
similares. Estas pueden ser grandes o más pequeñas lo que conlleva a
que no tengan la misma capacidad de compras, pago y funcionamiento.
Además, se recomienda transparentar al proveedor en las licitaciones
el plazo de pago al que la institución es capaz de responder, no con el
fin de justificar su demora, sino que con el objetivo de que el proveedor
sepa de antemano los plazos reales de dicho servicio, esta medida será
monitoreada y evaluada por el programa Chilepaga, quienes aplicaran
el plan de acción para disminuir el plazo de pago de dicha institución.
125
4. CONCLUSIONES
A partir de la investigación realizada, y gracias a las entrevistas
ejecutadas, podemos observar un comportamiento dispar en los cinco
servicios públicos que forman parte de la muestra para nuestra
investigación, reflejando así las distintas realidades que se viven en la
administración pública, dependiendo de la región en que se ubica el
servicio y la naturaleza de este.
Podemos destacar que al momento de la implementación del Programa
Chilepaga y durante los primeros años de ejecución de este, los plazos de
pago se mantuvieron y en ciertos casos disminuyeron, demostrando así
una preocupación por los servicios públicos en cumplir oportunamente
con los proveedores. El punto de inflexión se encuentra en el año 2014,
que, por los motivos descritos en el presente informe, se vieron afectados
los plazos de pago, donde en muchos casos, no fue posible el pago
oportuno de las facturas a sus proveedores. Para el año 2015 el tiempo de
pago vuelve a normalizarse, retomando el comportamiento que se tenía
años anteriores.
126
Con toda esta información y análisis podemos concluir lo siguiente:
1) El Programa Chilepaga no ha sido relevante en el comportamiento
de las instituciones públicas respecto a los plazos de pago, esto se
debe a los factores descritos en los nudos críticos del presente
informe, entre ellos destaca la ausencia de potestad fiscalizadora del
programa y de la propia Dirección de Compras y Contratación
Pública.
2) El programa descrito en la investigación está marcando un
precedente en el establecimiento de plazos razonables para que los
servicios públicos puedan pagar las licitaciones, dando mayor
confianza a los proveedores del Estado y a toda persona, natural y
jurídica, que quiera comenzar a negociar con el aparato estatal. Esto
ha logrado cambiar la mirada que se tiene de los servicios públicos,
que son mal pagadores, ya que actualmente, los proveedores tienen
las herramientas para poder obtener respuestas a sus reclamos por
atraso en el pago.
127
3) Ha sido un gran apoyo para los proveedores del estado, ya que
mediante este programa se han creado nuevos canales de gestión a
los diversos reclamos de los proveedores, dejando atrás el
sentimiento de desamparo ante la conducta morosa de los servicios
públicos.
Para finalizar, podemos destacar el importante rol de Chilepaga en la
modificación del reglamento de compras públicas, el cual tiene como
objetivo dar los parámetros legales al tiempo de pago de las facturas que han
sido recibidas conformes, pero a su vez pudimos detectar que la falta de
potestad fiscalizadora entorpece el accionar para combatir la morosidad del
aparato estatal hacia sus proveedores. Esta situación es paradójica, ya que nos
muestra un programa con alta influencia en el avance normativo de las
compras públicas, pero que a su vez no es capaz ni responsable de controlar
y fiscalizar que esta normativa se cumpla.
128
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Chile: Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.
132
MINSEGPRES. (2006). Reforma del Estado en Chile 1990-2006. Santiago de Chile.
Reunion Regional sobre sistemas de Compras Públicas para América Latina y el Caribe.
(2015). Las compras públicas como herramientas de desarrollo en América Latina
y el Caribe. Quito: Reunion regional sobre sistemas de compras públicas para
América Latina y el Caribe.
Tello, F. (2011). La política de reforma y modernizacion de la gestión pública en Chile.
Actores y Procesos. Revista Universum, 245-265.
Tercera., L. (11 de abril de 2013). Pago del Estado a Proveedores. Obtenido de
www.latercera.cl: http://www.latercera.com/noticia/pagos-del-estado-a-
proveedores-cae-de-339-a-22-dias-entre-2010-y-2012/
133
Anexos
134
ANEXO 1
Entrevista para nivel de satisfacción con el programa Chilepaga
Fecha: ___________________________________ Ciudad:
_________________________________
Nombre de institución:
_____________________________________________________
Preguntas sobre procesos internos de compras:
1. Explicación general de cómo funciona el sistema de compras
internamente en el servicio
R:
______________________________________________________
_____
2. ¿Cómo explica usted la variación de los tiempos de pago en x año?
R:
______________________________________________________
_____
135
3. ¿Cómo funciona el programa Chilepaga en el servicio?
R:
______________________________________________________
_____
4. ¿Cuáles cree que son las trabas para el cumplimiento oportuno del
pago?
R:
______________________________________________________
_____
5. ¿Propone alguna solución a estas problemáticas?
R:
______________________________________________________
_____
6. ¿Como es la relación del servicio con sus proveedores?
R:
______________________________________________________
____
136
Anexo 2:
Últimos desarrollos del Programa Chilepaga
Gracias a la modificación del reglamento y las aperturas de las
plataformas de reclamo, es que los reclamos por pago no oportuno han
aumentado, dando más información sobre el comportamiento de los
organismos compradores con sus proveedores y exigiéndoles una mejor
capacidad de respuesta.
En el siguiente gráfico podemos ver reflejado la modificación del
reglamento de compras públicas y la apertura de la plataforma de reclamo
por pago no oportuno.
137
Esta apertura de la información y el darle al proveedor el rol de
fiscalizador, han tenido una fuerte repercusión en la disminución de los
plazos de pago en las licitaciones, los cuales se han reflejado en las distintas
medidas que se han ido implementando desde la creación del programa
Chilepaga hasta la actualidad. De hecho, en los siguientes gráficos, podemos
observar como las licitaciones que superaban el plazo de 60 días en el pago,
disminuyeron en un 60%, comenzando a privilegiar las licitaciones que
tienen como plazo 45 días de tope en el pago de estas mismas.
138
Finalmente, en este último gráfico, podemos observar que las
licitaciones a 30 días o menos, se han mantenido relativamente en el tiempo.
139
Durante el 2016 el programa Chilepaga ha fortalecido alianzas
estratégicas con servicios públicos claves para la reducción de tiempos de
pago y fiscalización de los organismos compradores.
• Subsecretaría de Redes Asistenciales: Trabajo en conjunto con la
División de Presupuestos para impulsar el pago de los servicios y
hospitales dependientes de él.
• Entrega de reportes con tiempos de pago
• Indicador de sistema de pago y devengo en sistema de monitoreo.
• Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo: Trabajo en
conjunto para la incorporación de los municipios al programa.
• Alianza SUBDERE-Chilecompra con la Contraloría
• Primeros días de abril implementación de sistema de Reportería de
Gestión de Reclamos por Pago
• Contraloría General de la República
• Trabajo en conjunto para potenciar el desarrollo de ambas entidades
• Sistema web de gestión de abastecimiento de los Organismos Públicos.
• Apoyo para fomentar el uso de Flujo de Pago
140
Una de las importantes funciones del programa Chilepaga es la Gestión
del Reclamo, lo cual durante el 2016 siguió fortaleciendo la plataforma
disponible para ello en la página web de mercadopublico.cl, objetando las
respuestas de los compradores poco claras o imprecisas, generando
estadísticas de reclamo, analizando el comportamiento de pago del sector
público, y envío de oficios y reportes de reclamo a los organismos
compradores y especialmente a los organismos de las alianzas mencionadas
anteriormente.
El Observatorio de Chilecompra ha sido un apoyo importante para la
gestión, ya que son ellos quienes alertan sobre los reclamos que no han tenido
respuesta por parte de los servicios públicos, por otro lado, la gestión del
reclamo ha tenido el apoyo externo de SERBANC. La unión entre
Chilecompra y este organismo especializado en cobranzas, ha gestionado de
manera óptima la comunicación entre el proveedor y el comprador,
agilizando el tiempo de respuesta de los servicios públicos.
Por ejemplo, durante el primer trimestre de 2016:
141
• Se ingresaron 4.635 reclamos, de los cuales el 68,8% corresponden a
empresas de menor tamaño.
• 50,5% de los reclamos terminan en el pago confirmado por el
proveedor o en compromiso de pago
• La tasa de contactabilidad ha sido de un 40%
Como acabamos de analizar, los avances que ha tenido el programa
Chilepaga año tras año, han sido importantes para disminuir la morosidad de
los servicios públicos y mejorar la imagen, aún así, en la actualidad las
personas sienten más confianza en el sector privado que en el público,
teniendo la creencia de que las grandes empresas pagan de forma oportuna y
rápida las facturas de las medianas y pequeñas empresas, logrando demostrar
una eficiencia y eficacia en el pago que no se logra reflejar en el aparato
público. En cambio la realidad es totalmente opuesta, de acuerdo al ranking
de la Asociación de Emprendedores en Chile, ASECH, el promedio de pago
de acuerdo al estudio realizado entre el año 2010 y 2015, señaló que las
PYMES se demoran 54,2 días, en cambio la gran empresa se demora 65,5
días. El total de las empresas que participaron fueron 199, con un monto total
142
transado durante el período antes mencionado de $1.207.627.420.187
pesos. (Chile-Asech, 2015)
En el sentido opuesto, se encuentra el aparato público que tiene la mala
reputación de que se demora demasiado en pagar, esto quiere decir que, las
facturas al ser recibidas conformes, estas pueden estar pagadas recien a los
dos, tres meses una vez entregada la factura. Reputación que se ha ganado el
Estado a través del “boca a boca” por parte de los proveedores y por
desconocimiento de los mecanismos para poder reclamar la demora de las
facturas.
Como mencionamos anteriormente, en la actualidad el Decreto 250 /
2004, modificado en agosto de 2015, establece en su artículo 79bis que los
servicios públicos están obligados a cancelar a 30 días de corrido una vez
recibida la factura. Apoyando esto, también nos podemos dar cuenta que, el
promedio de pago que realizan las instituciones del Estado a sus proveedores
es de un promedio de 35.4 días para el 2014, de acuerdo con el seminario de
“bienvenida al convenio marco Capacitación” de Julio de 2015, que se dictó
con el objetivo de poder capacitar tanto a compradores (organismos estatales)
143
como a proveedores, ya que disminuyendo el promedio de pago de las
licitaciones implica una serie de beneficios para el propio Estado.
