PROCESO DE ADQUISICIÓN Y PROVEEDORES: DIAGNÓSTICO Y...
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UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES CARRERA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIA POLÍTICA PROCESO DE ADQUISICIÓN Y PROVEEDORES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS DE MEJORA A LA GESTIÓN DE RECLAMOS EN LAS MUNICIPALIDADES DE LA PROVINCIA DE CONCEPCIÓN Seminario para optar al título profesional de Administrador Público con mención en Gestión Pública. POR: SAMUEL DAVID AGUILERA CONTRERAS PROFESOR GUÍA: JAIME CONTRERAS ÁLVAREZ Marzo, 2018 Concepción, Chile
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UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
CARRERA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIA POLÍTICA
PROCESO DE ADQUISICIÓN Y PROVEEDORES:
DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS DE MEJORA A LA
GESTIÓN DE RECLAMOS EN LAS MUNICIPALIDADES
DE LA PROVINCIA DE CONCEPCIÓN
Seminario para optar al título profesional de Administrador Público
con mención en Gestión Pública.
POR:
SAMUEL DAVID AGUILERA CONTRERAS
PROFESOR GUÍA: JAIME CONTRERAS ÁLVAREZ
Marzo, 2018
Concepción, Chile
© 2018, Samuel David Aguilera Contreras.
Se autoriza la reproducción total o parcial, con fines académicos, por cualquier
medio o procedimiento, incluyendo la cita bibliográfica del documento.
II
Dedicado a María Erika Valdenegro Pavez y Paula Contreras Valdenegro.
III
AGRADECIMIENTOS
Quisiera agradecer a toda mi familia por su constante apoyo. En particular
a mi mamá Paula, mi abuelita Erika, mi hermana Paulina y, mis primas Camila y
Sofía. También a mis tíos Felipe, Caroline, Valeria y Glenn. A pesar de la
distancia siempre estuvieron conmigo dándome ánimos, consejos, pero por sobre
todo mucha alegría. Por ustedes soy quien soy y de eso nunca me voy a olvidar.
Además, mencionar a Amparo y Gustavo que fueron mis mejores amigos
en estos años de carrera. También a Matías, mi amigo incondicional.
Y por último a Camila, mi polola, que ha sido una gran amiga y compañera
durante todo este tiempo. Ha estado en las buenas y en las malas, y siempre
siendo un pilar fundamental para poder terminar mi carrera.
Samuel David Aguilera Contreras.
IV
Abreviaturas
Tribunal de Contratación Pública TCP
Acuerdo sobre Contratación Pública ACP
Página datosabiertos.chilecompra.cl Datos abiertos
Organismo Público OOPP
Ley N°19.886 Ley de compras
Decreto 250 El reglamento
Plataforma web Analiza Analiza
Observatorio ChileCompra Observatorio
Jefe del departamento
de adquisición Encargado de adquisición
Tecnologías de información
y comunicación TIC
Dirección de Compras
y Contratación Pública DCCP
V
Índice de contenido CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN ..................................................................................... 1
CAPÍTULO II: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ..................................................... 3
CAPÍTULO III: MARCO TEÓRICO-REFERENCIAL ....................................................... 9
3.1 Modernización en la gestión de compras ........................................................... 12
3.1.1 Gobierno electrónico. ................................................................................... 16
3.1.2 Tecnologías de la información y la comunicación ........................................ 17
3.1.2.1 TIC en las compras públicas. .................................................................... 18
3.1.3 Debilidades y amenazas en el uso de las TIC .............................................. 20
3.1.4 Plataformas electrónicas .............................................................................. 22
3.1.4.1 ChileCompra ............................................................................................. 22
3.1.4.2 Mercado Público. ...................................................................................... 23
3.1.4.3 ChileProveedores ..................................................................................... 23
3.1.4.2 Analiza ...................................................................................................... 24
3.1.5 Descentralización en las compras públicas. ................................................. 25
3.2 Transparencia y probidad en las compras públicas ............................................ 28
3.2.1 Transparencia .............................................................................................. 28
3.2.2 Probidad ...................................................................................................... 30
3.2.2.1 Principios de los procedimientos de compras públicas. ............................ 31
3.2.2.2 Principios Rectores y Orientadores ........................................................... 34
3.3 Proceso de abastecimiento ................................................................................ 37
3.3.1 Mecanismos de compras y contrataciones públicas ..................................... 41
3.3.2 Importancia y procedimientos de la licitación pública. .................................. 44
3.2.2.1 Etapas de la licitación pública. .................................................................. 44
3.4 Proveedores y organismos públicos. .................................................................. 48
3.4.1 Colusión y corrupción en el proceso licitatorio ............................................. 50
3.4.1.1 Irregularidades en la licitación ................................................................... 54
3.4.1.2 Prevención en la corrupción ...................................................................... 56
3.4.2 Reclamos ..................................................................................................... 58
3.4.2.1 Reclamos en municipalidades................................................................... 61
3.4.3 Normativa de compras públicas en municipalidades. ................................... 63
3.5 Tribunal de contratación pública ......................................................................... 65
3.5.1 Competencia................................................................................................ 67
VI
3.5.2 Impugnación ante el tribunal. ....................................................................... 68
3.5.3 Entidades sujetas al TCP. ............................................................................ 68
3.5.4 Materias en que el TCP no tiene competencia ............................................. 69
3.5.5 Procedimiento ante el TCP .......................................................................... 69
3.5.6 Problemática del TCP .................................................................................. 71
3.6 Buenas prácticas en compras públicas .............................................................. 72
3.6.1 Compra pública responsable. ...................................................................... 74
3.6.1.1 Parámetros éticos. .................................................................................... 75
3.6.1.2 Parámetros sociales o laborales ............................................................... 75
3.6.1.3 Parámetros ecológicos o ambientales. ...................................................... 76
3.6.2 Beneficios de la compra pública responsable .............................................. 77
CAPÍTULO IV: MARCO EMPÍRICO ............................................................................. 80
4.1 El acuerdo sobre contratación pública. ............................................................... 80
4.2 Sistema de compras y contrataciones públicas en la Unión Europea ................. 81
4.2.1 La Estrategia Europa 2020 .......................................................................... 85
4.3 El caso de Rusia ................................................................................................ 86
4.4 Compras y contrataciones públicas en América Latina y el Caribe. .................... 87
4.4.1 El caso de Colombia .................................................................................... 89
CAPÍTULO V: MARCO METODOLÓGICO .................................................................. 92
5.1 Objetivo general ................................................................................................. 93
5.2 Objetivos específicos ......................................................................................... 93
5.3 Descripción del diseño ....................................................................................... 94
5.4 Dimensión temporal. .......................................................................................... 95
5.5 Tipo de investigación. ......................................................................................... 95
5.6 Técnicas de recolección de información ............................................................. 96
5.7 Aspectos éticos. ................................................................................................. 98
5.8 Plan de análisis. ................................................................................................. 99
CAPÍTULO VI: RESULTADOS .................................................................................. 103
6.1 Categoría: compras públicas en municipios ..................................................... 105
6.1.1 Subcategoría: reclamos ............................................................................. 105
6.1.2 Subcategoría: planificación y mecanismo de compra ................................. 111
6.2 Categoría: evaluación ...................................................................................... 118
6.2.1 Subcategoría: condiciones para ofertar ...................................................... 118
VII
6.2.2 Subcategoría: criterios de evaluación ........................................................ 123
6.3 Categoría: adjudicación .................................................................................... 128
6.3.1 Subcategoría: criterio de adjudicación ....................................................... 128
6.3.2 Subcategoría: ofertas inadmisibles y adjudicaciones desiertas. ................. 130
6.4 Categoría: gestión del portal de mercado público ............................................. 132
6.4.1 Subcategoría: licitación en el portal ........................................................... 132
6.4.2 Subcategoría: respuesta del municipio ...................................................... 135
CAPÍTULO VII: PROPUESTAS DE MEJORA ............................................................ 142
7.1 Propuestas para los municipios de la provincia de Concepción........................ 142
7.2 Propuestas para el sistema de mercado público. ............................................. 146
CAPÍTULO VIII: CONCLUSIONES ............................................................................ 149
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 154
ANEXOS ................................................................................................................... 161
VIII
Índice de tablas
Tabla 4.1: Compras públicas en paises europeos........................................................ 84
Tabla 4.2: Compras públicas en paises de América Latina y el Caribe ........................ 89
Tabla 5.1: Categorías y subcategorías de la investigación .......................................... 99
Tabla 6.1: Cantidad de reclamos por municipalidad ................................................... 106
Índice de Ilustraciones
Gráfico N°1: Porcentaje total de reclamos a municipalidades ........................................ 5
Gráfico N°2: Porcentaje de reclamos pendientes por organismo público ....................... 6
Gráfico N°3: Reclamos por irregularidad en la adquisición y pago no oportuno ............. 7
Ilustración N°1: Proceso de abastecimiento ................................................................. 40
Gráfico N°4: Motivos de reclamos por irregularidades en la adquisición .................... 104
Gráfico N°5: Porcentaje de reclamos por municipalidad ............................................ 105
Gráfico N°6: Mecanismos de compra utilizados según montos transados ................. 112
IX
RESUMEN
El nuevo sistema de compras públicas en Chile comenzó el año 2003 en
un proceso de modernización del Estado. Desde entonces, se ha fomentado la
participación de pequeñas, medianas y grandes empresas con la finalidad de
proveer a los organismos del Estado de una manera más eficiente. Sin embargo,
no ha estado exento de problemas, ya que los proveedores han presentado
reclamos sobre irregularidades en la adquisición.
Por lo tanto, este trabajo se limitó a investigar las deficiencias comunes en
los procesos de abastecimientos entre los municipios de la provincia de
Concepción y su capacidad de respuesta ante los proveedores.
Se realizó una investigación de tipo cualitativa, en la cual se hicieron
entrevistas a los jefes de los departamentos de adquisiciones en las
municipalidades de la provincia de Concepción y se identificaron los motivos de
los reclamos que han hecho los proveedores a través de datos entregados por la
página www.analiza.cl (sitio que entrega información a los proveedores del
Estado sobre oportunidades de negocios y transacciones de los organismos
X
públicos). Por último, se hizo un análisis documental para determinar los
resultados de la investigación.
Dicho lo anterior, en esta investigación se utilizó la técnica triangulación
de fuentes datos, de la cual se obtuvo como resultado: reclamos asociados a los
criterios de evaluación, ofertas adjudicadas o descartadas sin fundamento y
licitaciones no adjudicadas en el portal, entre otras. Además, se determinó un
bajo índice de reclamos sin respuesta por parte de las municipalidades en
estudio, a excepción de Lota.
Por último, se propone dar respuestas de manera oportuna según los
establecido por la DCCP, realizar capacitaciones en la elaboración de bases de
licitación, mayor incidencia del TCP en las presuntas irregularidades y una mayor
utilidad a las plataformas web dispuestas por la DCCP, entre otras cosas.
1
CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN
Desde el año 2011, la página web Analiza ha llevado un registro sobre la
cantidad de reclamos que han realizado los proveedores hacia los organismos
públicos, con motivos de pago no oportuno e irregularidades en la adquisición.
Respecto a este último tipo de reclamo, las investigaciones anteriores han
determinado problemas en la especificidad de las licitaciones públicas, la falta de
detalles en los requerimientos, fuga de proveedores y las respuestas no
oportunas a los reclamos, por lo que el aporte del siguiente trabajo contribuirá a
mejorar la relación existente entre las municipalidades y los proveedores, con la
finalidad de perfeccionar la gestión del proceso de adquisición, fomentar la
transparencia en los procedimientos y la competencia entre privados, lo que
tendrá como consecuencia la disminución del número de reclamos y la eficiencia
en la utilización de los recursos públicos.
La mayor cantidad de reclamos por irregularidades en la adquisición van
dirigidas hacia las instituciones municipales, por lo que esta investigación solo se
enfocará en las comunas de la provincia de Concepción. Para esto se
identificarán los motivos de las irregularidades, a partir de una base de datos
2
creada con la información proporcionada por “Analiza”. Luego se describirá la
percepción de algunos de los encargados de adquisiciones de las
municipalidades con entrevistas semi-estructuradas y se hará un análisis
documental para finalmente utilizar la técnica metodológica de la triangulación.
Por último, se harán propuestas de mejora para la disminución de reclamos y su
respuesta oportuna.
La principal motivación de este trabajo fue la forma de abarcar la correcta
utilización de los recursos públicos, a través de la adquisición de bienes y
servicios de las entidades municipales, ya que el buen uso de las finanzas
públicas contribuye a un Estado más eficiente y por ende a un mejor
financiamiento en las políticas, programas y proyectos sociales.
Esta investigación se divide en los capítulos de: planteamiento del
problema, marco teórico-referencial, marco empírico, marco metodológico,
resultados, propuestas de mejora y conclusiones.
3
CAPÍTULO II: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La DCCP, es una institución que depende del Ministerio de Hacienda y
administra el sistema de compras públicas en Chile. Sus plataformas web se han
destacado por su transparencia y funcionalidad a la hora de los llamados a
licitación pública y la adjudicación de los proveedores. Sin embargo, se han
presentado varios problemas en la gestión de los procesos de adquisición, lo que
puede generar dificultades en la competencia entre los proveedores y como
consecuencia que estos dejen de participar del mercado público.
Los servicios públicos en general buscan enfocarse en estándares de
calidad, transparencia y buenas prácticas en los procesos de compra. A pesar de
esto, siguen existiendo irregularidades en las adquisiciones particularmente en
las municipalidades, por lo que es necesario saber los motivos de estos, con la
finalidad de mejorar la planificación y la gestión de compras. Con respecto a esto
Capello y García, mencionan:
Modernizar los procedimientos de compra y volverlos más competitivos, intentando incrementar la transparencia, el uso de procedimientos electrónicos y fomentando la participación de pequeñas y medianas empresas deberían ser los objetivos últimos al momento de diseñar una estrategia de planeamiento y gestión de compras públicas (Capello y García, 2010, p.19)
4
Por lo tanto, la mejora continua de los procesos de compras en los
organismos públicos mejoraría la eficiencia de los recursos y la percepción de la
ciudadanía sobre la utilización de estos, y como consecuencia, una mayor
participación de los proveedores. Sin embargo, recién desde el año 2011, se
empieza a transparentar de forma ordenada los reclamos a través de “Analiza”,
por lo que empiezan los cuestionamientos a los procesos de compras y pagos
inoportunos. Así lo explica Pinto:
Entre los años 2011 y 2015 se registraron más de 115 mil reclamos, con motivo de irregularidades en el proceso de compra y pagos no oportunos, donde los primeros representan aproximadamente el 59,4% del total, y sobre los cuales es posible adoptar medidas correctivas dentro del proceso de compras. Se considera que la información contenida en los reclamos es valiosa para extraer conocimiento nuevo y generar recomendaciones para mejorar la gestión del proceso de compras públicas. (Pinto, 2016, p.1)
Si bien ningún organismo público está exento de dichos problemas, las
municipalidades tienen una tasa superior al 48% del total de reclamos como lo
representa el gráfico N°1, por lo que existe una disconformidad de los
proveedores hacia estas entidades. El otro 52% aproximadamente se divide entre
entidades del gobierno central, universidades, hospitales, fuerzas armadas,
interior, obras y otros. Dicho esto, es importante el estudio en particular de las
municipalidades, ya que podría ayudar a mejorar dicha situación.
5
Gráfico N°1: Porcentaje total de reclamos a municipalidades
Fuente: Elaboración propia a partir de información entregada por la investigación “Recomendaciones para la mejora de gestión del proceso de compras públicas a partir del análisis de reclamos recibidos por ChileCompra”
De acuerdo a lo que señala Inostroza, el problema de las municipalidades
también se podría explicar, por la poca cantidad de funcionarios capacitados para
enfrentar las inconformidades de los proveedores:
En los municipios hay mucha heterogeneidad y lamentablemente los sistemas públicos se diseñan sin pensar en esta heterogeneidad. Hablando en general, en los municipios hay problemas de capacidad y equipos técnicos, pero también enfrentan problemas de mercado y restricciones de proveedores (Inostroza, 2013).
Además, las municipalidades tienen problemas con la falta de funcionarios
competentes a la hora de licitar y la adjudicar dichas compras.
Municipalidades; 48,01%
Otros organismos públicos; 51,99%
TOTAL
Distribución de reclamos entre los años 2011 y 2015
6
Cabe mencionar también que las municipalidades son los organismos
públicos con mayor cantidad de reclamos sin respuesta hacia los proveedores,
como lo muestra el gráfico N°2:
Gráfico N°2: Porcentaje de reclamos pendientes por organismos público.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos entregados por sitio web “Analiza”. Esta información consta desde el 1 de enero del 2011 hasta el 31 de diciembre del 2017.
En particular, las 12 municipalidades de la provincia de Concepción han
recibido 4954 reclamos desde el año 2011 hasta el 2017, las que son divididas
en pagos no oportunos e irregularidades en la adquisición. Estas últimas pueden
ser de manera intencionada o bien por desconocimiento de los procedimientos
por parte de los funcionarios.
76,68%
16,39%
3,66%
2,34%
0,40%
0,30%
0,13%
0,09%
Reclamos pendientes al 31 de diciembre del 2017
Municipalidades
Hospitales
Gobierno Central
Universidades
FFAA
Interior
Obras
Otros
7
Como se puede observar en el gráfico N°3, un 50,16% de reclamos se
concentra en irregularidades en la adquisición, por lo que es interesante analizar
dicho problema en las municipalidades de la provincia de Concepción.
Gráfico N°3: Reclamos por irregularidad en la adquisición y pago no oportuno
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos entregados por Sitio Web Analiza el 31 de diciembre del 2017.
Las anomalías en el proceso de adquisición tienen efectos negativos sobre
la utilización de los recursos. El deficiente uso de las finanzas públicas influye en
la gestión de los municipios, ya que las políticas, programas y proyectos sociales
se verán afectados en su financiamiento, y por ende se verá perjudicada la
comuna administrada.
50,16%49,84%
Reclamos en municipalidades de la provincia de Concepcion entre los años 2011 y 2017
Irregularidad en la adquisción
Pago no oportuno
8
Los clientes externos, en este caso los proveedores demuestran su
disconformidad con la labor realizada por los municipios a través los reclamos,
por lo que es interesante analizar la gestión de las municipalidades sobre estas
irregularidades y su eventual respuesta, con la finalidad de obtener un mayor
conocimiento sobre este problema y así en un futuro hacer las correcciones
correspondientes a dicha gestión.
9
CAPÍTULO III: MARCO TEÓRICO-REFERENCIAL
El sistema de compras públicas en Chile funciona a través de una plataforma
electrónica denominada Mercado Público (http://mercadopublico.cl), donde los
organismos públicos facilitan sus procesos de compras y los proveedores ofrecen
sus bienes o servicios en una relación de oferta y demanda con reglas y
herramientas comunes, administrado por la DCCP. Los compradores pueden ser
organizaciones públicas, dispuestas a desenvolver dinero para sus
adquisiciones, o como lo explica Pinto, “corresponde a las entidades estatales
que, a través del aprovisionamiento electrónico, obtienen productos/servicios
requeridos” (Pinto, 2016, p.9).
Para llevar a cabo estas transacciones, se debe hacer un contrato
administrativo celebrado por la administración pública o, dicho de otra forma, se
debe hacer un “acuerdo de voluntades, generador de obligaciones, celebrado
entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le
competen, con otro órgano administrativo o con un particular administrado, para
satisfacer necesidades públicas” (Marienhoff, 1993, p.34). Dichos procedimientos
de adquisición de bienes o servicios están establecidos en la ley de compras y
10
en el decreto 250, referidas a licitación pública, convenio marco, licitación privada
y trato directo.
La reforma al sistema de compras públicas en Chile se inicia el año 2003,
con la ley N°19.886 de bases sobre contratos administrativos de suministro y
prestación de servicios. Esta reforma se enmarca en un proceso de
modernización del Estado, en la que se pretende aumentar la transparencia, la
participación de la ciudadanía y una mayor eficiencia en la entrega de los
servicios. También la modernización se puede entender como “un marco
institucional complejo, caracterizado por la emergencia de nuevas exigencias
ciudadanas y la existencia de nuevas tecnologías de la información y
comunicación (TICs)” (Toro, 2010, p.15).
El uso de la tecnología, particularmente de las plataformas web que
dispone la DCCP, pretende hacer partícipe a la ciudadanía, tanto de las
licitaciones como de los reclamos de dichos procedimientos. La finalidad es lograr
el desarrollo digital y la igualdad de oportunidades dentro del Estado, por lo que
“para la consecución de tal objetivo, la participación de la sociedad civil, el sector
privado y el sector público será claves, a efectos de identificar y llevar adelante
iniciativas concretas y viables para el desarrollo digital del país” (Toro, 2010,
p.23).
11
Una de las formas de incentivar a la participación ciudadana, es a través
de las oportunidades de negocios que brinda el Estado a través del sistema de
compras públicas (interés económico) o, dicho de otra forma:
Resulta claro que la participación ciudadana no se produce sólo porque la población sea invitada por un gobierno a hacerlo. Debe haber, para ello, una oportunidad, que no depende únicamente de la existencia de canales facilitados desde el Estado. Las ocasiones más propicias suelen ser aquellas en que un sector de la población se ve amenazado por una política que entraña algún tipo de menoscabo o riesgo a su situación actual. Los ciudadanos no son, por naturaleza, actores políticos. Lo son si participan, pero para ello, deben tener una causa o razón que los movilice. Tal justificación obedece, por lo general, a que algún interés económico, un valor profundamente arraigado o un derecho legítimo, han sido amenazados por la acción del Estado o de otros actores sociales que detentan ciertos recursos de poder. Este es el fundamento mismo de la acción colectiva. De no existir tales oportunidades, resulta difícil para el Estado conseguir que la población se movilice detrás de causas en las que ésta no tenga un legítimo interés. (Oszlak, 2013, p.19)
Por lo que es necesario que todos los procesos de licitación se hagan de
forma correcta, para que las pequeñas, medianas y grandes empresas sientan la
confianza necesaria para llevar a cabo sus negocios, pero también para que los
organismos del Estado se puedan proveer de bienes y servicios de calidad a bajo
costo, y controlar el uso de los recursos públicos a través de la participación
ciudadana.
12
3.1 Modernización en la gestión de compras
La necesidad de cambiar la función del Estado está relacionada con el
desarrollo de la globalización y los sistemas de información. Su modernización
responderá a una sociedad en constante cambio y su relación con el ciudadano.
En lo que respecta a compras gubernamentales, “el Estado está cambiando de
productor directo de bienes y servicios para un Estado cada vez más Contratador,
Regulador y Evaluador” (Pimenta, 2002, p.2). Esto quiere decir que, en la
actualidad se estudia como el Estado externaliza sus servicios, centrando dicha
discusión en la manera de utilizar los recursos y presupuestos hacia las
organizaciones privadas. Este principio de externalización “se ha convertido en
uno de los caballos de batalla de la Nueva Gestión Pública (NGP) para impulsar
la transformación organizativa, junto con otros elementos de parecida relevancia
como la agencialización o la privatización.” (Mas Sabaté, 2000, p.1). Sin embargo,
esto podría generar riesgos, ya que una de las finalidades de las organizaciones
privadas es reducir costos para obtener mayores beneficios económicos, lo que
podría provocar una disminución de la calidad del servicio y como consecuencia
un impacto social deficiente. Por lo tanto, hay que tener ciertas consideraciones
para que los servicios públicos sean gestionados por otros organismos:
La externalización, desde el enfoque neopúblico, requiere un guiaje específico: una comprensión de las condiciones que impulsan a utilizar la práctica de la externalización y de los objetivos que se persiguen con ésta;
13
unos criterios que permitan discriminar entre las verdaderas necesidades de externalización y las simples manifestaciones de problemas organizativos resolubles por otras vías; un proceso que ayude a decidir la oportunidad de externalizar cualquier tipo de función según múltiples criterios técnicos; un proceso que fije las etapas a seguir para llevar a cabo la externalización; y finalmente, un proceso de control y de evaluación de la externalización. (Mas Sabaté, 2000, pp.1-2).
Es por esto que, la administración pública debe hacer un estudio antes,
durante y después de la externalización, por lo que no se exime de su
responsabilidad ante el ciudadano. Este análisis en detalle tiene como finalidad
el uso eficiente y eficaz de los recursos de las organizaciones públicas, por lo que
es importante examinar las complicaciones que tienen los Estados para contratar,
regular y evaluar dichas contrataciones públicas.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que hay varias formas en el que el
Estado y sus organismos pueden proveer de bienes y servicios. Para Pimenta
(2002), antes el estudio se centraba en el aprovisionamiento de ejecución directa.
Pero con la modernización del Estado, se empezó a examinar otras relaciones
entre el Estado y los privados. Estas han sido la contratación externa privada,
contratación de personas públicas no estatales, concesiones, asociaciones y
privatización con reglamentación entre otras. Estos mecanismos ayudan a la
descentralización de la acción del Estado. En América Latina esta
descentralización se debe a un cambio en la ejecución de las políticas públicas,
donde ha existido una tendencia a la implementación de organismos no estatales
14
en los proyectos y programas sociales. Por esto que el rol evaluador de los
organismos públicos es importante para asegurar la efectividad y el buen uso de
los recursos.
Además, según Pimenta (2002), en América Latina ha habido un notable
avance tecnológico lo que ha favorecido a la eficiencia en el proceso de compra,
ya que ha contribuido a la negociación y la convergencia de normas comunes
para los servicios públicos, y por lo tanto al conocimiento de estas por parte de
los proveedores, fomentando su participación en el mercado público.
Este cambio en la manera de realizar compras en los Estados, busca mejorar
la optimización de los recursos, la efectividad de las políticas públicas e incentivar
el mercado interno, tal como lo plantea Pimenta: “los países están adoptando
políticas nacionales de compras y contrataciones buscando preservar la
probidad, mejorar el ahorro y la gestión e incentivar un mercado competitivo y
transparente como mecanismo para obtener los mejores productos y servicios a
los menores precios” (Pimenta, 2002, p.4). Dicho esto, la conducta ética y valórica
de los funcionarios públicos es de suma importancia para lograr una buena
compra gubernamental.
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Además, para este autor es importante la labor de los privados en la ejecución
de los servicios que provee el Estado, pero esto debe estar guiado por ciertas
prácticas que contribuyan al cumplimiento de los objetivos esperados y que
tengan un impacto social. Por lo tanto, para gestionar bien los recursos se
necesita funcionarios públicos especializados en el área de adquisiciones.
Pimenta lo plantea de esta forma:
La tercerización necesita para su implementación el fortalecimiento de la capacidad de comprar bien y después gestionar bien los servicios contratados, hay que primero capacitar y fortalecer el área de adquisiciones para después hacer buenas contrataciones externas. La transparencia es fundamental para la competencia (divulgación intenciones de compras) y también para controlar y evaluar los resultados (menores precios con la mejor calidad) desarrollando indicadores y estadísticas y dando publicidad en Internet y publicaciones en general. Desde la requisición y la orden de compra, hasta la entrega y el pago. Todo transparente, con fechas, con nombres, con montos. No es necesario el secreto. Y cualquier interesado debería poder consultar cualquier etapa del proceso de compra. (Pimenta, 2002, p.4).
Además, la transparencia es importante para un buen proceso de compra, ya
que contribuye a fomentar la competencia entre los proveedores y por ende una
mayor oferta de bienes y servicios para los servicios públicos.
También hay que considerar que la evaluación de los resultados debe ir
acompañado de una evaluación del precio y calidad del bien o servicio que se
16
está adquiriendo. Para Pimenta (2002), esta valoración se debe hacer con
indicadores de desempeño de público conocimiento.
3.1.1 Gobierno electrónico.
Este concepto está vinculado con el uso de las tecnologías de información y
comunicación en los procedimientos que desarrollan los organismos del Estado
para alcanzar sus objetivos. Dicho esto, la utilización de plataformas electrónicas
favorecería a la sociedad, ya que las entidades públicas crearían políticas,
programas y proyectos de forma participativa con un ciudadano más informado.
También el uso de estas plataformas serviría para la obtención de
documentos requeridos por la ciudadanía de una manera más rápida y facilitaría
la comparación entre Estados.
Respecto a este avance tecnológico, en el año 2007 se aprueba la Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrónico donde los países participantes:
“Renovaron su compromiso con la Reforma del Estado, el fortalecimiento de sus instituciones públicas y la modernización de sus mecanismos de gestión, teniendo en cuenta que la calidad de los organismos públicos es fundamental para el desarrollo, la igualdad de
17
oportunidades y el bienestar social” (Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, 2007, p.3)
Por lo que en un mundo globalizado, la modernización del Estado y su relación
con el ciudadano favorecería al desarrollo económico y social, ya que el uso de
las tecnologías de información ayudaría a las personas para la generación de
conocimiento en las diversas áreas en las que puedan desenvolverse y por lo
tanto, mayores oportunidades para su bienestar.
En conclusión, el correcto y eficaz uso de las tecnologías de la información
promovería y fortalecería a una sociedad en constante conocimiento y a una
gobernanza a través del internet.
3.1.2 Tecnologías de la información y la comunicación
Se puede entender como el mecanismo electrónico que “posibilita el
procesamiento de inmensos recursos de información y los transforma –de
manera transparente, ágil y económica– en medios y soportes para las
actividades y los procesos productivos, comerciales, financieros, administrativos
y de servicios” (Ganga & Águila, 2006a, p.42). Dicho esto, el uso de los sistemas
en red favorecería a la gestión de las organizaciones, ya que de estas se obtiene
una mayor cantidad de información para la toma de decisiones.
18
En Chile, los cambios tecnológicos para el Estado empiezan con la
denominada agenda digital que fue un trabajo entre el gobierno y empresas entre
los años 2004 y 2006:
Esta agenda se propone que Chile sea un país desarrollado en el campo informático, lo que significa contar con una infraestructura de información sólida y segura, disponible en todo el país y asequible a toda la población. Ello supone el esfuerzo por alfabetizar digitalmente a los ciudadanos y el desarrollo de una fuerza de trabajo calificada en el manejo de las TIC.
Este proyecto, impulsado y regulado por el gobierno, pretende poner al servicio del ciudadano un «Estado en línea» y lograr que cada ente público contribuya al desarrollo digital del país. (Ganga & Águila, 2006a, pp.42-43)
Por lo que, con el fomento de la utilización del internet y el desarrollo digital
del país, se empezó a avanzar en el sistema de compras públicas en lo que
respecta a la eficiencia en sus procedimientos y a la transparencia en el
comportamiento de los proveedores, con la finalidad de proveer bienes y
servicios de manera efectiva y empoderar a los ciudadanos en la preocupación
del correcto uso de los recursos públicos.
3.1.2.1 TIC en las compras públicas.
Con la entrada en vigor de la ley N°19.886 de Bases sobre Contratos
Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, empieza la utilización
19
del comercio electrónico para los organismos públicos y su puesta en marcha,
“permite contar con un solo punto de información, con lo cual disminuyen
sensiblemente los costos en que incurren los organismos públicos al efectuar las
convocatorias a licitación en diarios de circulación nacional”. (Ganga & Águila,
2006a, p.65). Por lo tanto, se ha beneficiado la eficiencia y la rapidez en los
procedimientos de adquisiciones, ya sea en la compra centralizada que realiza la
DCCP, y las licitaciones llevadas a cabo por cada entidad a través de las
plataformas electrónicas. Para Rodríguez (2014), las ventajas de este sistema
han sido la simplificación de los trámites, la reducción de los tiempos y costos
para los oferentes, una mayor transparencia y mejor acceso a la información por
parte de la ciudanía.
También esta reforma al sistema ha beneficiado a los proveedores, ya que
obtienen mayor conocimiento de la operabilidad de las plataformas e información
para poder decidir con que organismo negociar. Además:
En cuanto a los beneficios, los proveedores perciben claramente una serie de ellos: el acceso transparente a nuevas oportunidades de negocios, la disminución de los costos de transacción y el hecho de ser parte de un modelo digital que los coloca en condiciones de competir con
los países desarrollados. (Ganga & Águila, 2006a, p.65)
20
Por lo tanto, el uso de las tecnologías de información beneficia a la
competencia entre proveedores, ya que estos tienen conocimiento sobre la
transparencia en los procedimientos de adquisición en el cual se procura no
favorecer a terceros sin fundamentos, lo que contribuye a la gobernanza del
proceso de compras.
Para la CEPAL (2015), entre otras de las ventajas del uso de las TIC en las
compras públicas, está la gobernabilidad que permite poner a disposición de los
ciudadanos la gestión contractual de los organismos, y por ende una mayor
preocupación en la utilización de los recursos públicos. También menciona a la
efectividad, referido a la disminución del tiempo de los procesos lo que genera
un menor costo para las organizaciones. Y por último el desarrollo equilibrado,
referido a la posibilidad de contar con una mayor cantidad de información para
los distintos actores que se involucran en el proceso de compras, de esta forma
se fomenta la competencia y se disminuyen los monopolios.
3.1.3 Debilidades y amenazas en el uso de las TIC
Si bien las tecnologías de información y comunicación son importantes para
el desarrollo de un país, también pueden provocar efectos negativos en la
sociedad, ya que se pueden crear brechas digitales y como consecuencia un
21
aumento en la desigualdad de oportunidades, por lo que “es importante estar
alerta ante las posibles consecuencias negativas que el uso de las TIC pueden
traer para el desarrollo y, frente a estas posibles amenazas y riesgos, diseñar
estrategias que las disminuyan o minimicen” (Sánchez, 2008, p.158).
Entre estas amenazas según Sánchez (2008), se encuentra el internet como
medio que aumenta las desigualdades, debido a las barreras idiomáticas y la
escasez de criterio para analizar la información dispuesta en red. También el
abuso del internet puede producir estrés y aislamiento social, perjudicando la
calidad de vida de las personas.
En el caso particular de las compras públicas, el acceso inequitativo a las
tecnologías de información provocaría desigualdad en la competencia entre
proveedores, ya que los privados que tengan un mayor conocimiento del uso del
internet tendrán las mejores oportunidades para hacer negocios con los
organismos del Estado. También se puede provocar un desconocimiento de la
transparencia de la información por parte de los ciudadanos en los procesos de
adquisición, lo que generaría irregularidades por la falta de control.
22
3.1.4 Plataformas electrónicas
Para el funcionamiento del sistema de compras públicas, existen
plataformas electrónicas que ayudan tanto a los funcionarios como a los
proveedores para llevar a cabo de forma correcta los procesos de adquisición.
Estas páginas pretenden la eficiencia en la utilización de recursos, la
transparencia en los procedimientos y la obtención de información actualizada
necesaria para la realización de las compras.
3.1.4.1 ChileCompra
Esta plataforma web, que se puede acceder en www.chilecompra.cl, es un
sitio informativo que muestra las funciones de que tiene la DCCP, institución que
tiene como finalidad promover un mercado transparente, basándose en la
probidad, la accesibilidad y la inclusión1.
Este organismo público (descentralizado y dependiente del ministerio de
Hacienda), administra la plataforma de licitaciones del Estado a través del portal
www.mercadopublico.cl.
1 Página web de ChileCompra. Visitada el 15/11/2017. Obtenido de http://www.chilecompra.cl/mision-vision-
y-objetivos/.
23
3.1.4.2 Mercado Público.
En esta plataforma, los organismos públicos realizan sus procesos de
compras y los proveedores ofrecen sus productos y servicios de distinta índole2.
Esta página además tiene información sobre los mecanismos de compras, los
productos y servicios que demanda el estado, la manera de ofertar de los
proveedores y la tienda Chile Compra Express. Además, se encuentra el acceso
al usuario y un sitio de capacitación para la utilización de dicha plataforma.
3.1.4.3 ChileProveedores
Para poder participar en el mercado de compras públicas, los proveedores
deberán registrarse en la plataforma ChileProveedores, de esta manera estarán
acreditados a la hora de abastecer a los organismos públicos.
Cada proveedor tendrá a disposición una ficha electrónica, donde podrá
mantener actualizada su información comercial, legal y financiera, además se
2 Página web de mercado público. Visitada el 17/11/2017. Obtenido de https://www.mercadopublico.cl/Home/Contenidos/QueEsMercadoPublico.
24
podrá saber sobre el cumplimiento de los requisitos legales que obliga la ley de
compras a los distintos proveedores3.
3.1.4.2 Analiza4
Esta plataforma tiene como objetivo brindar a los proveedores información
relevante sobre oportunidades de negocios y sus posibles compradores con
la finalidad de que puedan tener una mejor planificación de su stock. Además,
“Analiza” permite el fácil acceso a datos relevantes sobre las transacciones
entre los organismos públicos y sus proveedores, lo que ayuda a la toma de
decisiones de manera informada.
En esta plataforma se encontrará la sección de “reportes” que informa
sobre licitaciones y órdenes de compra, también está la sección de “análisis”
la cual genera gráficos y tablas con los datos que el proveedor necesite sobre
las compras que han hecho las entidades públicas y por último, está la sección
“ranking” donde se verán los motivos y cantidades de reclamos que se les han
realizado a los organismos. Esto permite a los proveedores, examinar a sus
3 Página web de ChileProveedores. Visitada el 17/11/2017. Obtenido de http://www.chileproveedores.cl/PorqueRegistrarse.aspx . 4 Página web Analiza. Visita el 27/11/2017. Obtenido de http://www.analiza.cl/web/. Para el año 2018 esta información se encontrará en la página datos abiertos de ChileCompra.
25
posibles compradores y así obtener seguridad en la realización de las
compras. Además, en “ranking” se encuentra los datos de todos los
organismos que utilizan el mercado público. Aquí se muestra la totalidad de
órdenes de compra y de reclamos recibidos (que son divididos en
irregularidad en la adquisición y pago 30 días). También muestra las
respuestas pendientes por los organismos públicos, en relación a los
reclamos interpuestos.
3.1.5 Descentralización en las compras públicas.
Cuando se habla de la descentralización en las adquisiciones, se refiere a la
autonomía de cada organismo público para poder realizar sus compras. La
responsabilidad de cada entidad para contratar bienes o servicios favorecería a
la reducción de la corrupción, ya que de esta manera se conocería en detalle los
procedimientos llevados a cabo y respondiendo a los requerimientos de cada
organismo público, sin tener la necesidad de depender de una autoridad central
que defina lo que cada entidad solicite. Por el contrario, una centralización de
compras podría generar ahorros, ya que esta forma de negociación favorece a
las economías de escala. Si bien existe una tendencia a la descentralización de
las compras, esto puede generar efectos negativos en la eficiencia y utilización
de los recursos, por lo que Pimenta plantea lo siguiente:
26
La centralización de compras podría generar ahorros de escala pero muchas veces también favorece la corrupción. Puédese adoptar un modelo mixto, centralizando solamente unas pocas adquisiciones especiales de bienes y servicios, y manteniendo la gran parte del sistema descentralizado, así, es posible por ejemplo hacer compras centralizadas para bienes y servicios de mayor valor y compras descentralizadas para bienes y servicios de pequeño valor y mayor diversificación de tipos. (Pimenta, 2002, p.5)
Entonces hay que considerar la realización de grandes compras a nivel
centralizado y adquisiciones pequeñas a nivel descentralizado. La idea de
generar este modelo mixto de compras es tener los beneficios del ahorro y la
eficiencia de ambos mecanismos. Pero también hay que considerar sus efectos
negativos. En el caso de las compras centralizadas hay que buscar formas de
controlar la corrupción y en el caso de las descentralizadas buscar los
mecanismos más eficientes para ahorrar recursos.
Debido a esta tendencia descentralizadora de compras, Pimenta (2002)
plantea algunos principios para tener en cuenta con este tipo de adquisiciones.
Entre ellas encontramos al principio de tercerización referida a dar una mayor
responsabilidad al sector privado en la provisión de bienes y servicios públicos,
pero para esto hay que capacitar a los funcionarios en gestionar correctamente
los servicios contratados.
27
También se menciona el principio de la transparencia, ya que al ser públicos
los procedimientos de compras se evitaría la corrupción y de esta manera se
fomentaría la competencia entre privados.
El tercer principio es de la flexibilidad administrativa, referido a que el gestor
pueda lograr una buena negociación basado en los resultados y no en los
procedimientos.
El cuarto principio es consecuencia de lo mencionado anteriormente, el
denominado evaluación de los resultados, en los que se debe analizar el impacto
de la compra y si cumple con la finalidad propuesta.
El quinto principio es el de modelo gestión descentralizada pero integrado por
la tecnología de la información, ya que de esta manera se tendrá actualizado toda
la información pertinente de cada organismo en una misma plataforma.
El sexto principio es de la no estandarización de reglas para la administración
descentralizada, ya que no todas las entidades públicas tienen la misma
naturaleza, tienen diferentes funciones y operan en distintos territorios.
28
Por último, el principio de la búsqueda del menor precio con la mejor calidad
sin reservas de mercado. Para esto el proceso de adquisición debe estar
elaborado correctamente, haciendo las evaluaciones correspondientes a través
de indicadores para medir esta relación (precio/ calidad).
3.2 Transparencia y probidad en las compras públicas
3.2.1 Transparencia
Si el Estado es un gran comprador es necesario tener en cuenta sus
presupuestos y, procedimientos técnicos y legales para sus adquisiciones.
Estas siempre deberán estar orientados al bien común de las personas:
Aquí es donde debe visualizarse al Estado a través de su manifestación como Administración Pública. Ella es la que tiene la función de ejecutar las normas y políticas vigentes y gestionar la atención del interés general de la ciudadanía, disponiendo para ello del presupuesto público, sea éste nacional, provincial o municipal. El presupuesto público no es otra cosa que el resultado de los aportes dinerarios que, por diversas vías, sobre todo impositivas, realizan los ciudadanos. Es decir que lo que se administra es el dinero de los ciudadanos orientado a satisfacer las necesidades de la ciudadanía.
En ese marco, se entiende por qué las compras públicas aparecen como importantes para el desarrollo de la sociedad: son el mecanismo natural que tiene la Administración para nutrirse de los elementos necesarios que le permitan su propio funcionamiento para luego poder satisfacer las necesidades de la sociedad. (Arcidiácono, Arenoso & Rosenberg, 2006, p.29)
29
Entonces la utilización correcta de las finanzas públicas es importante para
el desarrollo del país y para cumplir con este objetivo es relevante el acceso
a la información sobre el uso de los dineros. En este sentido la gestión de los
funcionarios públicos y el control ciudadano es importante para una buena
ejecución y utilización de los recursos.
Según Arcidiácono, Arenoso y Rosenberg (2006), la transparencia en las
compras públicas es importante, ya que a través de este proceso se ejecuta
el presupuesto de la nación. Además, el dinero utilizado en estas
transacciones no es de quien lo gasta, si no de todas las personas que
contribuyen a su recaudación y por último, existe una relación de contacto
entre los sectores público y privado donde se contraponen intereses que sin
una regulación efectiva se podrían generar irregularidades.
Dicho esto, el principio de la transparencia en la utilización de los recursos
del Estado es fundamental para la efectividad de la compra. Por lo mismo la
sociedad en su conjunto debe preocuparse de los procesos de adquisición:
Entendemos que la sociedad no sólo tiene el derecho a exigir a los funcionarios públicos una gestión transparente, sino que este derecho es también un deber. Entre los ciudadanos existe, por lo menos, la responsabilidad de preguntarse de qué manera la Administración gasta el dinero destinado a satisfacer nuestras necesidades. No puede pasar desapercibido que los recursos con los que el Estado cumple sus
30
funciones son públicos, lo cual significa que son de la sociedad. Por eso es preferible hablar de un derecho-deber de los ciudadanos respecto de exigir una gestión pública transparente. (Arcidiácono, Arenoso & Rosenberg, 2006, p.32)
En conclusión, es un deber la participación de los destinos actores
(proveedores, funcionarios públicos y ciudadanos), porque de esta manera se
gestionará un buen proceso de compras.
3.2.2 Probidad
La probidad puede ser entendida como la correcta labor de los
funcionarios públicos en su puesto de trabajo, en el que deberán demostrar
rectitud en sus acciones, honradez y orientación hacia el bien común. En el
caso de las compras públicas, una de las formas de contravenir la probidad
es a través de las licitaciones, ya que se podrían seleccionar a proveedores
de forma subjetiva. Esta elección puede ser influenciada por el privado con el
que se está negociando:
No existen códigos de conducta para proveedores de bienes, obras de construcción y servicios a compradores del sector público. Los planes de probidad y las oficinas y los funcionarios promotores de la ética no están en el panorama. Se carece de los beneficios derivados de una profesión de expertos en contrataciones, dedicada a la promoción de prácticas y valores éticos. Ninguna oficina de políticas centrales fomenta la probidad en las compras como una política básica. Los ordenamientos institucionales no protegen ni alientan la denuncia de irregularidades. (Meyer & Fath, 2002, p.569)
31
Debido a lo anterior, podría existir corrupción en el proceso de compras
públicas y por ende soborno al Estado. Según Meyer y Fath (2002), en Chile
existen diversas sanciones para diversos actos de corrupción en lo que respecta
a compras públicas, en los cuales encontramos al tráfico de influencias, las
exigencias de retribución monetaria para realizar actos por el que no debió
haberse cobrado, la divulgación de información reservada y la obtención de
beneficios económicos al aprovecharse de información secreta que obtiene
gracias a su cargo.
A continuación, se mencionan los principios que deberán tener en cuenta los
funcionarios públicos cuando estén a cargo de las compras públicas de su
entidad.
3.2.2.1 Principios de los procedimientos de compras públicas.
La ley N°19.886 define lo que es compra y contratación, pero sus
procedimientos están orientados a través de 8 principios primordiales,
identificado en el documento de historia de la Ley N°19.886 del año 2003.
32
En lo que respecta al principio de legalidad, se refiere a que los organismos
públicos están sujetos al cumplimiento de ley y el derecho. Según Gonzales, “La
Administración no tiene libertad para contratar, sino en los casos y bajo las formas
claramente dispuestas por la ley” (Gonzáles, 2012, p.14).
En el principio del formalismo, la contratación debe realizarse a través de un
procedimiento administrativo. Este principio, debe estar presente en “la
confección de las bases, los procedimientos a seguir y los criterios a través de
las cuales se decidirá la mejor oferta” (Gonzáles, 2012, p.14).
En el principio de publicidad y transparencia, los procedimientos de la
administración deben ser públicos y adecuados para la selección de los
proveedores. Otra expresión de este principio es la “existencia de un registro de
contratantes, así como la de un sistema electrónico de información e
intermediación en la materia” (Historia de la Ley N°19.886, 2003, p.12).
El principio de la igualdad se refiere a que a todos los proveedores se les
establecen las mismas condiciones en el procedimiento de licitación. O, dicho de
otra forma, “ello exige a la administración un apego estricto a las bases y un
conocimiento claro de los oferentes y del público en general, del cómo, cuándo y
33
dónde la administración decidirá la contratación y contratante” (Historia de la Ley
N°19.886, 2003, p.13).
En el principio de la idoneidad del contratante, toda persona nacional o
extranjera, puede contratar con la Administración. Sin embargo, los proveedores
deben demostrar experiencia y calidad la entrega de sus bienes y servicios. Por
esto, “no cualquier persona puede ser contratante de la administración, sino sólo
aquellos que cumplan con los requisitos de idoneidad profesional, técnica y
financiera, que permitan garantizar el normal funcionamiento de los servicios
públicos” (Historia de la Ley N°19.886, 2003, pp.13-14).
El principio de la mutabilidad del contrato se refiere a que el interés público
debe compatibilizarse con los derechos del proveedor o dicho de otra forma “los
contratos que celebre la administración pueden verse alterados por las
necesidades a los cuales ellos van asociados.” (Gonzáles, 2012, p.16).
El principio de la preeminencia de la administración se refiere a que los
órganos de la administración del Estado cuando celebran un contrato no están
en una situación de igualdad frente a sus proveedores, debido a que “mientras
34
éste satisface su interés particular, la administración satisface el interés general”
(Historia de la Ley N°19.886, 2003, p.14).
Según Gonzáles (2012), las entidades públicas pueden modificar e interpretar
los contratos, siempre y cuando esté debidamente fundado. En caso de
irregularidades, los tribunales tendrán competencia para poder interpretar.
El principio del control se refiere a que la contratación está sujeta a un control
de legalidad y de mérito. A diferencia, el control de legalidad es competencia de
la Contraloría; “se realiza a través de la toma de razón y, en particular, a través
del régimen de registro al que cada uno de estos contratos, por mandato del
proyecto deberán someterse”. (Gonzales, 2012, p.16).
3.2.2.2 Principios Rectores y Orientadores
En la adquisición de un bien o servicio, hay que tener en cuenta estos
principios para la realización de una compra, particularmente en las licitaciones.
Uno de estos es la libre concurrencia al llamado, donde todos los proveedores
tienen el derecho de participar en las licitaciones. Este principio que queda
35
explicitado en artículo 8 bis de la ley orgánica constitucional de bases generales
de la administración del Estado donde se menciona que "los contratos
administrativos se celebrarán previa propuesta pública, en conformidad a la ley”
(Ley N°18.575, 1986). Este principio se puede infringir por las prórrogas
automáticas del contrato, garantías desproporcionadas, por la exigencia de
experiencia en el momento de participar en licitaciones y por la invalidación de
actos por errores no esenciales en ofertas5.
El otro principio rector es la igualdad ante las bases y la no discriminación
arbitraria. En el artículo 20 de la ley de compras refiriéndose a las bases de la
licitación, menciona que “estas condiciones no podrán afectar el trato igualitario
que las entidades deben dar a todos los oferentes, ni establecer diferencias
arbitrarias entre éstos” (Decreto 250, 2004). Se infringe la igualdad antes las
bases cuando la entidad licitante tenga contacto previo con los oferentes y se
apliquen erróneamente los criterios de evaluación6. En el caso de la
discriminación arbitraria se infringe cuando se exige determinadas marcas
comerciales7.
5 Ley N°19.886 de bases sobre contratos administrativos de suministros y prestación de servicios. 6 Decreto 250: Reglamento de la ley N°19.886 7 Decreto 250 y Dictamen N°14.432, de 2012
36
El otro principio rector es la sujeción estricta a las bases, referido al fiel
cumplimiento de estas. En el artículo 10 de la ley de compras se menciona que
“el adjudicatario será aquel que, en su conjunto, haga la propuesta más
ventajosa, teniendo en cuenta las condiciones que se hayan establecido en las
bases respectivas y los criterios de evaluación que señale el reglamento” (Ley
N°19.886, 2003). Se infringe cuando se aplican criterios de evaluación distintos
a los establecidos en las bases o se hubiera adjudicado a un proveedor sin que
hubiese obtenido el mayor puntaje frente a los otros proveedores.
También la ley de compras menciona el principio de no formalización referido
a que el procedimiento debe desarrollarse con sencillez. Se infringe cuando se
exige la presentación y retiro de documentos en soporte papel y la exigencia de
declaraciones juradas notariales8.
Por último, está el principio de transparencia y publicidad, que se refiere a que
los procesos de adquisición deberán desarrollarse utilizando los sistemas
electrónicos que establezca la DCCP. Toda la información deberá encontrarse
8 Ley 19.886 de bases sobre contratos administrativos de suministros y prestación de servicios.
37
disponible para quien lo requiera con la finalidad de evitar irregularidades en el
proceso9.
Estos principios servirán para entender los procedimientos llevados a cabo en
la compra de bienes y servicios, por parte de los organismos del Estado.
3.3 Proceso de abastecimiento
Para la Dirección de Compras y Contratación Pública (2011), anterior al
proceso de abastecimiento se encuentra la planificación de compra, que es
donde el organismo público decidirá que adquirirá para el año presupuestario.
Aquí también se verá la cantidad y el momento de las adquisiciones, asimismo la
identificación de posibles proveedores.
Luego de esto viene la gestión de información de compra, que tiene como
objetivo de registrar, procesar, almacenar y distribuir la información que ayudará
a la toma de decisiones con el fin de generar beneficios para la organización. Se
destaca el uso de indicadores, tanto en su construcción como en su control.
9 Leyes 19.886 Y 20.285
38
Dicho lo anterior, el proceso de abastecimiento empieza con la definición del
requerimiento, donde se detallarán los productos o servicios que se necesita
adquirir. En esta etapa se recomienda enfocarse en compras complejas, en hacer
partícipes a los clientes internos y externos, en la consulta a otros organismos
sobre lo que están comprando, también en la ayuda de expertos cuando se
requieran bases técnicas, en la consulta a los proveedores sobre sus ofertas
(manteniendo la transparencia del proceso), en las características claves de los
productos, en el registrar y utilizar información de las adquisiciones y en la
redacción de las bases técnicas10.
Seleccionado el producto o servicio a requerir, se debe elegir el mecanismo
de compra a utilizar. En primera instancia se deberá utilizar el convenio marco o
licitación pública, y en casos extraordinarios la licitación privada y el trato directo.
Todo dependerá del contexto de la compra y del fundamento que se utilice para
usar un determinado mecanismo11.
Con la emisión de la orden de compra y el despacho del bien por parte del
proveedor, se inicia el procedimiento de inventario. El producto se recepcionará
en la bodega municipal, donde se deberá verificar si lo entregado es lo mismo
que lo solicitado en la orden de compra. De no ser así, el bien o material no se
10 Guías Prácticas de Gestión de Abastecimiento, Dirección de ChileCompra 11 Ídem
39
deberá recibir, dando aviso a las unidades compradoras correspondientes. Si el
bien es recepcionado de forma correcta, este se registra y es enviado a la unidad
o departamento solicitante.
Además, el personal encargado deberá realizar el registro (con nombre y
características) de los productos que se guardan en bodega y hacer la entrega
de estos cuando las unidades lo soliciten. También, es necesario realizar un
control permanente de los bienes inventariados en los que se pretenderá evitar
posibles robos, desorden o exceso de inventario. Respeto a lo anterior, el artículo
91 del reglamento de adquisiciones de la Municipalidad de Santa Juana señala:
El Encargado de Bodega deberá efectuar controles periódicos de los bienes que se encuentran en bodega, con el objeto de procurar la óptima utilización de los productos. La municipalidad establece como política no acumular stock de productos salvo aquellos que por estrategia deban estar siempre disponibles para satisfacer las necesidades de la comunidad. (Reglamento de adquisiciones I. Municipalidad de Santa Juana, 2017, p.45).
En el caso de las municipalidades, las personas involucradas en este
procedimiento pueden ser los encargados de adquisiciones, de bodega, de
inventario y los usuarios solicitantes, según las particularidades de cada
organismo.
40
Finalmente, seleccionado al proveedor y la realización de la compra, empieza
la etapa de gestión del contrato. En este se deberán definir las responsabilidades,
la relación que se tendrá con el proveedor, las condiciones de la entrega del
producto o servicio, la modalidad y fechas de pago, las modificaciones o términos
anticipados al contrato, la gestión de los servicios post entrega y, registrar y
evaluar el contrato donde se deberán elaborar indicadores para la obtención de
información relevante que permita examinar los problemas que se presentan y
con sus respectivas causas12.
Ilustración N°1: Proceso de Abastecimiento13
Elaboración propia a partir del documento “Guías Prácticas de Gestión de Abastecimiento”
12 Ídem 13 El procedimiento de adquisición por trato directo dependerá de la causal por la cual se está comprando.
41
3.3.1 Mecanismos de compras y contrataciones públicas
En primer lugar, tenemos al convenio marco que son las compras de bienes
o servicios a través del catálogo ChileCompra Express, lo cual significa que ya
han sido adjudicados previamente en una licitación. También puede ser definido
como:
Una Lista de bienes y/o servicios y sus correspondientes condiciones de contratación, previamente licitados y adjudicados por la Dirección de Chilecompra y puestos, a través del Sistema de Información, a disposición de las Entidades. Corresponde al primer mecanismo de compra para las Entidades. (Gonzales, 2012, p.17)
Este es el caso más común de compras públicas. Es una forma de compra
directa a los proveedores, pero sin llevar a cabo una licitación, ya que dicho
proceso ya fue realizado anteriormente por la DCCP.
También existe la licitación pública, que es un procedimiento
administrativo por el cual una organización pública invita a terceros interesados
para que hagan propuestas de entre las cuales se seleccionara la más
beneficiosa. También puede ser considerado como “un procedimiento
administrativo de carácter concursal mediante el cual la Administración realiza un
llamado público, convocando a los interesados para que, sujetándose a las bases
fijadas, formulen propuestas, de entre las cuales seleccionará y aceptará la más
conveniente” (Gonzales, 2012, p.17).
42
Cuando no sea posible la contratación a través del convenio marco, los
organismos de la administración del Estado podrán llamar a licitación pública,
para que los interesados hagan sus propuestas, con la finalidad de que el servicio
pueda escoger las condiciones más ventajosas, que serán predefinidas
anteriormente en las bases mediante criterios de evaluación.
Cuando no se pueda realizar ninguno de los mecanismos señalados
anteriormente se puede llamar a licitación privada, que es un procedimiento
administrativo de carácter concursal, pero en este caso el llamado a participar es
específico a algunas empresas o personas. También puede ser definido como:
Un procedimiento administrativo de carácter concursal, previa resolución fundada que lo disponga, mediante el cual la Administración invita a determinadas personas (mínimo 3) para que, sujetándose a las bases fijadas, formulen propuestas, de entre las cuales seleccionará y
aceptará la más conveniente. (Gonzales, 2012, p.17)
Se puede decir que la licitación privada es muy similar a la licitación
pública, ya que al ser un procedimiento de carácter concursal, debe existir
sujeción a las bases y se selecciona la oferta más conveniente. La diferencia
radica en la amplitud del llamado.
43
Junto a la licitación privada como mecanismo excepción, está el trato
directo, que es un procedimiento de contratación que por la naturaleza de la
negociación debe efectuarse sin la concurrencia de los requisitos señalados para
la licitación pública y privada.
Según Jara (2008), entre las causas para la utilización del trato directo se
encuentra la licitación previa sin interesados, la terminación de un contrato que
haya debido resolverse anticipadamente, casos de emergencia, urgencia o
imprevisto, proveedor único del bien o servicio, convenios de prestación de
servicios a celebrar con personas jurídicas extranjeras que deban ejecutarse
fuera del territorio nacional, servicios de naturaleza confidencial o cuya difusión
pudiere afectar la seguridad o el interés nacional, naturaleza de la negociación y
monto inferior al señalado en el reglamento.
La licitación privada y el trato directo son modalidades excepcionales de
compra, dado que por regla general se debe realizar las adquisiciones de bienes
y servicios a través del convenio marco y/o licitación pública.
44
3.3.2 Importancia y procedimientos de la licitación pública.
La licitación pública es importante ya que es el procedimiento más común de
adquisiciones de bienes o servicios (tomar en cuenta que el convenio marco
también se realiza por un proceso licitatorio). O expresado de otra forma:
La gran virtud de la licitación pública radica en que es la mayor expresión del principio de transparencia en materia de contratación estatal, pues permite a la sociedad conocer de antemano qué bienes o servicios contratará la Administración, su propósito, y una vez terminado el proceso, quiénes fueron los empresarios que se presentaron al llamado, el monto de sus ofertas, y bajo qué criterios se escogió a uno de ellos desechándose las demás ofertas. (Jara, 2008, p.60)
Esto quiere decir que de las cuatro formas que tienen los órganos de la
administración del estado para proveerse de bienes o servicios, la licitación
pública es una de las formas en que las personas se hacen presente mediante el
control ciudadano, esto quiere decir como un agente fiscalizador de los
procedimientos de compras y del gasto público.
3.2.2.1 Etapas de la licitación pública.
Las etapas serán consideradas para efectos de entender de mejor forma los
procedimientos de una licitación pública.
45
La primera es la etapa previa a la publicación de las bases. En esta etapa el
organismo licitante, deberá definir los requerimientos para su servicio. También
hay que definir qué tipo de bienes o servicios se van a necesitar. Además, en la
publicación de las bases hay que tomar en cuenta que:
Si los bienes se van a adquirir en una única oportunidad, estaremos en presencia de un simple contrato de compraventa; si se requieren durante un espacio más o menos prolongado de tiempo, estaremos frente a un contrato de suministro. Asimismo, los servicios también pueden ser contratados para ser prestados en una oportunidad puntual como ocurre con el desarrollo de un software o la construcción de una obra, o de forma permanente, como el servicio de aseo, de transporte de funcionarios, etc. (Jara, 200, p.63)
Dicho esto, es necesario conocer las diferencias de los contratos, ya que
de esta forma de se podrá realizar las bases de una forma correcta.
Además, es necesario saber si la organización tiene los recursos para
efectuar dicha adquisición, ya que cada entidad cuenta con un presupuesto anual
en el cual deberá procurarse un buen uso del gasto público. Entonces se debe
tener en cuenta que:
Si bien el precepto establece que la disponibilidad presupuestaria debe estar acreditada antes de la adjudicación, es recomendable que dicho requisito se cumpla antes de que se inicie el proceso licitatorio, pues difícil situación sería para la entidad licitante haber desarrollado un concurso sin tener la seguridad de poder financiar el contrato que definitivamente se suscriba. (Jara, 2008, p.63)
46
La segunda es la etapa de publicación y recepción de las ofertas. Cuando
las bases sean aprobadas, deben ser publicadas en el portal con las
especificaciones técnicas y otros documentos solicitados por la entidad licitante.
El tiempo que debe permanecer una licitación abierta a la recepción de
ofertas, dependerá del monto de las contrataciones:
Si el monto es superior a 1.000 UTM, el plazo que media entre la publicación del llamado y el cierre del proceso de recepción de ofertas no puede ser inferior a 20 días. Cuando el valor involucrado es inferior a 1.000 UTM, el tiempo mínimo de publicación es de 10 días. (Jara, 2008, p.65)
La tercera etapa es la de evaluación y adjudicación. Cuando termina el
plazo de recepción de ofertas, el siguiente paso es la apertura de las ofertas para
su evaluación y finalmente la adjudicación del contratista.
La evaluación se lleva a cabo a través de un análisis económico y técnico
de los beneficios y los costos presentes y futuros de los bienes y servicios
ofrecidos, según los criterios de evaluación previamente establecidos en las
bases.
Además, en esta etapa hay que tener en cuenta el concepto de
inadmisibilidad, que Aróstica lo explica de la siguiente manera:
47
La licitación debe conducirse con grado de sencillez tal, que evite las exigencias estériles, la excesiva severidad en la admisión de los interesados y la eliminación de ofertas por defectos intrascendentes debiendo centrarse el proceso en multiplicar las alternativas de comparación, facilitando el acceso al mayor número posible de postulantes, sin cortapisas, a fin de que la Administración pueda tomar una decisión eficaz y eficiente en consecución de la mejor oferta para el interés general involucrado en la licitación. (Citado en Jara, 2008, p.67)
Esto quiere decir que la inadmisibilidad de la oferta está relacionada con
la creación de las bases, ya que en estas se determinan quien puede participar
o a quien se puede adjudicar, por lo que una preparación correcta de las bases
de licitación beneficiaría a identificar a los proveedores que ofrecen lo requerido
por la organización (ofertas admisibles).
La cuarta y última etapa es la de ejecución y liquidación del contrato. Al
ser publicado la resolución de adjudicación y por ende la obtención de un
contratista (o más), ahora se podrá tener contacto con el proveedor:
Los primeros contactos naturalmente serán destinados a coordinar la forma del contrato y la entrega de los documentos de garantía si se han exigido, sin perjuicio de otros trámites que pueden ser especialmente establecidos en las bases dependiendo del tipo de contrato licitado (Jara, 2008, p.69).
Hay que tener en cuenta además la vigencia y terminación del contrato y las
formas en cómo se llevara a cabo.
48
3.4 Proveedores y organismos públicos.
La correcta relación de los organismos públicos con sus proveedores,
contribuyen al crecimiento económico y al desarrollo del país. Esto, debido a que
una mayor cantidad de empresas generaría más bienes y servicios a menor
costo, por lo que el Estado como gran comprador tiene un rol importante en el
fomento de la competencia, pero esto tiene que llevarse a cabo con
procedimientos transparentes y sin discriminación.
Según Ganga y Águila (2006), con anterioridad a ley N°19.886 no se
conocían las percepciones que tenían los proveedores sobre el actual
funcionamiento del sistema de adquisiciones y tampoco su capacidad para
realizar negocios a través de internet. Una de las novedades del nuevo mercado
público, es que los proveedores perciben al sistema como confiable y seguro para
hacer negocios, por lo que la utilización de las plataformas electrónicas ha
fomentado la participación de los privados. Esto quiere decir que los sistemas
electrónicos han generado beneficios para los proveedores:
Desde el punto de vista de la evaluación que hacen los proveedores del grado de utilidad que tiene para ellos la información contenida en Chilecompra, las cifras indican que la información contenida en Chilecompra es de calidad, oportuna y confiable siendo realmente un aporte para los proveedores que visitan la página Internet del sistema de compras públicas. (Ganga & Águila, 2006b, p.42)
49
Si bien existe una evaluación correcta del sistema de compras por parte
de los proveedores, sigue habiendo desconfianza en lo que respecta a la
transparencia en los procesos de compras. Esto puede darse por el
desconocimiento del sistema, la irregularidad en las licitaciones y la poca claridad
en el fundamento de las adjudicaciones.
También existen otras situaciones negativas en la relación de organismos
públicos y sus proveedores. Entre estas encontramos asimetrías de la
información entre privados en los procesos de licitación o, dicho de otra forma:
Algunos proveedores mencionaron la escasa información que se entrega, el poco tiempo entre la publicación de la adquisición y la fecha de cierre, y la excesiva competencia, especialmente de los grandes proveedores. A esta realidad debe adicionarse la escasa participación de los proveedores en los talleres de capacitación implementados por el gobierno con el fin de mejorar las competencias en el uso de la plataforma de ChileCompra. (Ganga & Águila, 2006a, p.66)
Por lo tanto, es necesario preparar a los proveedores para brindarles
oportunidades en el mercado público. También que los organismos públicos
elaboren bases de licitación que expliquen de manera detallada los
requerimientos del servicio, para que los proveedores puedan participar de ellas
con un grado menor de incertidumbre. Esta seguridad que brinda el sistema de
compras públicas tiene como causa la transparencia en los procesos y la correcta
gestión por parte de las entidades públicas.
50
Por último, las capacitaciones tanto a los funcionarios públicos como a
proveedores son importantes para el desarrollo de un buen proceso de compras.
La información correcta de ambos actores contribuiría a una mejor toma de
decisiones en este aspecto.
3.4.1 Colusión y corrupción en el proceso licitatorio
La finalidad de los organismos públicos es proveer de bienes y servicios a la
ciudadanía con el objeto de mejorar la calidad de vida de las personas y para
esto los sistemas de compras públicas “deben orientarse a cumplir tres objetivos
esenciales: el desarrollo humano, la eficiencia y la transparencia. Alinear estos
objetivos es el principal desafío de la política de adquisiciones” (Volosin, 2015,
p.3). Si bien esto es complejo, el manejo de los recursos de forma eficiente y
transparente beneficia a los programas y proyectos sociales para el logro de sus
metas.
Para alinear estos objetivos se debe tener en cuenta al Estado, los
proveedores y la sociedad civil. La participación de estos actores contribuye al
desarrollo, ya que el Estado se preocupa de gestionar los recursos económicos,
los proveedores brindar su servicio de calidad generando utilidades para sus
organismos y la sociedad civil quienes controlan y reciben los bienes o servicios
para mejorar su calidad de vida. Por lo tanto, la activa participación de estos tres
51
actores ayuda a generar un buen proceso de compra y por ende un beneficio
para la sociedad en su conjunto.
Sin embargo, los sistemas de compras públicas son vulnerables a la
corrupción y pueden generar impactos graves para el país, tanto a nivel
socioeconómico como hacia los proveedores. O, dicho de otra forma:
En términos económicos, cabe mencionar la inefectividad de la ayuda internacional para el desarrollo y, a nivel local, la reducción de la cantidad de oferentes, menor competitividad, mayores costos, menor calidad e inversiones ineficientes sin racionalidad económica. Pero, además, debido a que se trata de proveerle bienes, servicios y obras a la comunidad, el impacto real sobre la vida cotidiana de las personas es inestimable. (Volosin, 2015, p.4)
Debido a esto, un monopolio u oligopolio con poca cantidad de oferentes,
impacta negativamente al uso de los recursos del Estado, a la libre competencia
entre privados y la calidad de vida de las personas.
Según Volosin (2015), para prevenir o evitar el mal uso de los recursos y la
gestión ineficiente de los organismos públicos, se debe intervenir en todas las
etapas del proceso, en las que se debe considerar a la participación ciudadana,
la rendición de cuentas y el acceso a la información pública. Este enfoque de
medidas impacta directamente en la eficiencia y la transparencia del proceso de
adquisición, y por lo tanto a todos los actores que intervienen en el sistema.
52
Siguiendo la línea del autor, los objetivos de desarrollo humano, eficiencia y
transparencia en el sistema de compras públicas en América Latina y el Caribe
no han sido prioridad, ya que se han enfocado principalmente en los
procedimientos de las compras y no en el objetivo que tienen dichas
adquisiciones para el desarrollo del Estado:
No parece casual que estos déficits coincidan con un problema paralelo en materia de información: en general, los países de la región carecen de sistemas eficaces de gestión de su información de compras. En consecuencia, para transformar el modelo procedimentalista de adquisiciones en un modelo de gestión del desempeño que permita alinear los tres objetivos cruciales de desarrollo, eficiencia y transparencia, los países de América Latina deben implementar procesos adecuados de información. (Volosin, 2015, p.4)
Por esto hay que perfeccionar los sistemas electrónicos de compras, ya que
de esta manera se podrá obtener la información actualizada de todos los
organismos públicos, sus procedimientos, sobre sus proveedores y las formas
participación de la ciudadanía llevadas a cabo. La obtención de dichos datos
servirá como información relevante para los distintos actores implicados en el
proceso, desde la definición en el requerimiento hasta el impacto de dicha compra
en el grupo de ciudadanos para el que va dirigido y de esta forma existirá un
control entre todos los involucrados.
Para Volosin (2015), este nuevo sistema de compras deberá diseñarse con el
objetivo de proveer la mayor cantidad de bienes y servicios, a la mayor cantidad
53
de ciudadanos posibles, al menor costo y de manera transparente (esto quiere
decir con procedimientos conocidos por todos los actores y con fiscalizaciones
cuando sea pertinente).
La corrupción, por lo tanto, debe ser analizada en cada uno de sus aspectos
ya que tienen un impacto en el desarrollo de los países. Esta práctica limita la
participación de los proveedores y no contribuye a la competencia entre ellos, ya
que un oferente siempre será el mejor evaluado ante los demás, sin criterios
objetivos en las licitaciones, o dicho de otra forma:
El mecanismo de la licitación pública es la herramienta comúnmente utilizada por los estados para generar competencia en la contratación pública. No obstante, la competencia que se pretende con la licitación puede verse truncada por la realización de dos prácticas anticompetitivas: colusión y corrupción en el proceso licitatorio. Estos son problemas diferentes que tienen un efecto común: que el contrato no sea asignado al competidor más eficiente, lo cual afecta la competitividad. (Serrano, 2011, p.148)
Se debe tener en cuenta que en esta práctica se encuentra la labor de los
funcionarios públicos que gestionan el proceso de adquisición con la finalidad de
obtener ganancias personales y no para la entidad.
El grado de corrupción dependerá de la participación de los organismos
públicos en la economía, ya que si estas entidades juegan un rol importante en
la provisión de bienes y servicios, y por ende utilizan una mayor cantidad de
54
recursos, el impacto será mayor en comparación a un Estado que no sea
catalogado como gran comprador.
3.4.1.1 Irregularidades en la licitación
La finalidad de utilizar la licitación pública como mecanismo de compra, es
generar rivalidad entre las empresas privadas con el objeto de que las
organizaciones públicas puedan obtener bienes y servicios de calidad al menor
costo. Sin embargo:
La competencia por el mercado que pretende la licitación pública puede, no obstante, verse truncada por dos vías: la colusión entre empresas y la corrupción entre funcionarios públicos y empresa privada; dos problemas diferentes que tienen un efecto común: que el contrato no sea adjudicado a la empresa más eficiente, sino a la que determinen arbitrariamente los empresarios en conjunto (en el caso de la colusión) o el empresario y el funcionario público (en el caso de la corrupción). Esto deriva en una pérdida de recursos que afecta directamente el crecimiento económico y la competitividad (Serrano, 2011, p.150)
Estas prácticas afectan negativamente no solo a los objetivos que tienen los
Estados para cumplir sus programas y proyectos, sino que también tiene un
efecto en los mercados, produciendo fallas debido a la falta de competitividad
entre los privados y por consecuencia alzas en los precios. Este efecto también
puede generar alteraciones al crecimiento económico de un país que, si bien
puede depender del comercio mundial, también hay que tener en consideración
que los mercados locales favorecen a la estabilidad macroeconómica de un
Estado:
55
La competencia extranjera es buena; pero solo la rivalidad local –aquella que tiene lugar en su propio patio– deriva en crecimiento productivo real. ¿La razón?: la competencia local es el mayor generador de eficiencia dinámica; es decir, de innovación. Y la innovación, el factor determinante para el crecimiento sostenido. (Serrano, 2011, p.152)
Esta innovación se produce en el afán de superación entre PYMES y
empresas, que buscan la mejora continua para tener una mejor posición en el
mercado frente a la competencia, y por lo tanto contribuyendo al crecimiento
económico.
Dicho lo anterior, las irregularidades en una licitación pública tienen múltiples
efectos negativos. En el caso de la colusión se perjudica a otros privados que
pudiesen participar, se vulnera la calidad del bien o servicio que será utilizado por
la comunidad y el gasto de los organismos públicos será mayor cuando los
privados monopolizan los precios.
En el caso de la corrupción en un proceso de adquisición, es la entidad pública
la más afectada y por ende al grupo de ciudadanos que va dirigido los programas
y proyectos. Aquí se afecta a las políticas del Estado, al crecimiento económico
y a los proveedores que desean participar de dichas licitaciones. Dicho esto:
La colusión y la corrupción tienen un efecto común: que el contrato no sea asignado al competidor más eficiente, sino a aquel que, al utilizar maniobras fraudulentas, obtenga su adjudicación. Producto de estas maniobras, el Estado desembolsa mayores recursos para obtener un bien
56
o servicio que hubiese podido obtener por un precio menor. (Serrano, 2011, p.165)
Por lo tanto, tanto la colusión como la corrupción perjudican al desarrollo de
un país, beneficiando solo a intereses personales y no a la ciudadanía en general.
3.4.1.2 Prevención en la corrupción
Como se mencionó anteriormente, los pilares principales para evitar la
corrupción son la participación ciudadana, la rendición de cuentas y el acceso a
la información. Debido a esto, es importante tomar en cuenta la labor que tienen
los funcionarios públicos, ya que estos gestionan los procedimientos de compras
y por ende hay que considerar las causas de su conducta. Sin embargo, la
corrupción según Volosin (2015) no es especialmente un problema cultural, sino
que institucional, por lo que se debe realizar reformas en este ámbito que
busquen limitar las conductas corruptivas:
En términos prácticos, la propuesta de la visión preventiva es que, adoptando un enfoque sectorial, tomemos determinados sectores de la actividad pública (en este caso las adquisiciones) y analicemos concretamente qué oportunidades de corrupción existen mediante un mapa de riesgos y qué incentivos y capacidades de control tienen los actores involucrados. Luego, con el diagnóstico, podremos recomendar reformas que permitan reducir las oportunidades e incrementar los incentivos y las capacidades de control. (Volosin, 2015, p.9)
Esta propuesta busca analizar y diagnosticar los motivos más comunes de
las irregularidades en los procesos de adquisición, de esta forma se podrá dar
57
solución al problema controlando las actividades más riesgosas o más
vulnerables a ser susceptibles por hechos corruptivos. De esta manera, no solo
se fomentará la competencia y el acceso a oportunidades de negocio, sino que
los mismos proveedores controlarán a los organismos públicos en la realización
de evaluaciones objetivas, justas y transparentes. Además, esta información es
relevante para el Estado, ya que sus organismos podrán mejorar la planificación
y sus procesos de adquisiciones en el que deberán basarse en resultados, o bien
orientarlo hacia las políticas públicas.
En el caso de la sociedad civil su labor se vincula con la participación
ciudadana buscando cooperar en las decisiones de los organismos públicos. Por
lo tanto, los ciudadanos y organizaciones no gubernamentales deberán
preocuparse de la utilización de las finanzas públicas y del control a los
organismos cuando se identifiquen irregularidades, particularmente en las
políticas de compras.
Es importante además que entre estos actores exista una
retroalimentación de la información proporcionada por los datos, o expresado de
otra forma:
Es crucial que las agencias involucradas comiencen a fomentar seriamente la reutilización de datos, pues de lo contrario la iniciativa terminará convirtiéndose en un mero ejercicio de publicación de información en un formato novedoso, perdiendo todo el potencial que,
58
como se ha visto, tienen los datos abiertos en el sector de compras. (Volosin, 2015, p.34)
Debido a lo anterior, cada actor involucrado en el sistema de compras
públicas deberá utilizar la información entregada por las plataformas web para
exigir el cumplimiento de un correcto proceso de adquisición y por ende
favoreciendo a la disminución de la corrupción.
Para Serrano (2011), se debe tener especial cuidado con los procesos
licitatorios de mayor costo. En estas licitaciones tienen que haber castigos a las
conductas poco éticas de los funcionarios públicos y también se debe hacer una
revisión en detalle de los procedimientos desde el diseño de las bases hasta la
adjudicación del contrato. El control en cada una de las actividades del proceso
de abastecimiento es esencial para evitar hechos de corrupción y presuntas
irregularidades.
3.4.2 Reclamos
Correa (2010), en su investigación analiza la fuga de proveedores del sistema
ChileCompra, de lo que obtiene que las causas estén fundamentalmente en la
elaboración de las licitaciones. Esto se puede observar en el no cumplimiento de
plazos señalados o en los criterios ambiguos, entre otros. Es probable entonces
que los motivos de los reclamos sean en relación con lo anteriormente indicado.
59
Cabe mencionar que, en los primeros años de implementación de este nuevo
sistema, la transparencia no ha sido lo suficiente para generar confianza a los
proveedores:
Después de 3 años de operación del mercado de compras públicas y pese a todos los reconocimientos que ha recibido este sistema, la experiencia parece mostrar que la transparencia por sí sola, no es suficiente garantía para transmitir una adecuada confianza a los oferentes sobre la objetividad y ecuanimidad de las decisiones. (Goya & Barraza, 2007, p.2)
Dicho lo anterior, podemos entender el concepto “reclamo” como una
consideración injusta del proceso de adquisición, ya sea en cualquiera de sus
etapas en lo que respecta a la creación de las bases, a los criterios poco
específicos y a la percepción de transparencia en los procedimientos, entre otros.
Debido a esto, se puede entender que existen vicios en los procedimientos
de formulación y adquisición de licitación pública:
Las variables del proceso de compras públicas relevantes en el estudio de los reclamos corresponden a la descripción detallada del producto o servicio en conjunto con la definición de criterios de evaluación, ya que de aquí derivan los reclamos por adjudicaciones con escasa justificación o mala evaluación en relación a los criterios definidos con anterioridad. (Pinto, 2016, p.34)
60
También los reclamos que hacen los proveedores se deben
primordialmente a las descripciones poco claras que realizan los servicios
públicos sobre sus requerimientos.
La gestión de reclamos en la DCCP es llevada a cabo por su observatorio,
que tiene como objeto velar por los estándares de calidad y buenas prácticas en
los procesos que realizan organismos públicos a través de sus plataformas, todo
ello con la finalidad de aumentar los niveles de transparencia, probidad y
eficiencia en las compras públicas14.
Este proceso se divide en dos procedimientos: externo e interno. El
primero Pinto (2016) lo denominó, como el que involucra los pasos anteriores a
la intervención del Observatorio. El autor hace referencia al procedimiento,
explicando que si un usuario desea realizar un reclamo, debe hacerlo a través de
la página web http://servicioalusuario.chilecompra.cl/, en la sección “ingresa tú
reclamo”.
Estando dentro del portal, se debe elegir el tipo de reclamo que se desea
publicar, donde las opciones son: irregularidades en el proceso de compra, pago
no oportuno y hacia ChileCompra. Esta es la vía oficial para recibir reclamos.
14 Página web de ChileCompra. Visitada el 30/12/2017. Obtenido de http://www.chilecompra.cl/conoce-el-
canal-de-denuncia-anonima/
61
En cambio, en el procedimiento Interno, hay que tener en cuenta que el
“Observatorio” posee una unidad encargada de gestión de reclamos. Este
procedimiento se explica de la siguiente forma:
Si el Observatorio no puede responder la solicitud, se deriva al organismo público relacionado, actualizando el estado a “Pendiente OOPP”. Una vez recibido el reclamo por el organismo público se analiza si el encargado de este proceso puede dar respuesta a la solicitud, en caso que no, el estado correspondiente es “gestión interna” donde un especialista dentro de la entidad reclamada responde a la solicitud.
Una vez que la respuesta es entregada por el organismo público, la recibe el Observatorio y nuevamente analiza si se responde correctamente la solicitud, en caso que no, se notifica al organismo público y adquiere el estado de “objetada” hasta que se corrija la respuesta y se reenvíe nuevamente el reclamante, pasando por los estados “respuesta corregida” y “finalizado OOPP”. (Pinto, 2016, p.13)
También existen reclamos que pasan a mediación, donde podría
intervenir la Contraloría según sea el caso.
3.4.2.1 Reclamos en municipalidades
Las municipalidades reciben una gran cantidad de reclamos por parte de los
proveedores. Uno de los motivos es la gestión de los procesos de adquisición y
la transparencia de estas, por lo tanto “hay un desafío importante en lo relativo a
las Municipalidades como foco prioritario en la gestión de mayor transparencia
para las compras públicas, dado que este grupo es el más reclamado en sus
procesos de contratación” (Manquilef, 2014, p.101).
62
A causa de la deficiencia en la gestión del abastecimiento, los proveedores
dejan de participar en las licitaciones públicas y al haber menor cantidad de
oferentes, se producen efectos negativos como la elección de los mismos
proveedores. Debido a esto que no es un mercado atractivo para las empresas o
PYMES.
Los procedimientos de compras llevadas a cabo por las municipalidades no
han generado los resultados deseados. La mayoría de los reclamos realizados a
entidades públicas, son hacia municipalidades en comparación a organismos del
gobierno central, hospitales, universidades y fuerzas armadas, por lo que es
necesario buscar mecanismos para mejorar los procesos de adquisiciones de
dichas entidades, a través de la ayuda de otros organismos públicos:
Dado que una de los grandes área de reclamos (60%) en su gestión de compra atañe a Municipalidades, es fundamental generar instancia de trabajo con otros organismos públicos, tales como Contraloría General de la República, Ministerio de Hacienda y ASEMUCH, en pos del objetivo común de mejorar los procesos de compra de los Municipios. (Manquilef, 2014, p.103)
El mismo autor plantea que, también para mejorar la relación con los
proveedores “se requiere liderazgo para gestionar de manera eficiente y efectiva
los procesos y recursos de la organización, en función de los propósitos definidos.
Siendo así, este proceso debe ser continuo y dirigido en todo momento.”
(Manquilef, 2014, p.103). Es necesario indicar que las municipalidades, al no
63
estar obligadas como prioridad a realizar adquisiciones a través del convenio
marco, su procedimiento más habitual es la realización de licitaciones pública. Es
por esto que según Pinto (2016), las municipalidades al generar más licitaciones,
más reclamos reciben, esto se debe a la deficiencia en la formulación de las
bases administrativas, entre otras cosas.
3.4.3 Normativa de compras públicas en municipalidades.
Los organismos públicos están sometidos a la ley 19.886 de bases sobre
contratos administrativos de suministro y prestación de servicios. En esta se
considera la regulación de los procesos de adquisición de servicios indicados en
el artículo 1 de la ley orgánica constitucional de bases generales de la
administración del Estado:
La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley (Ley N°18.575, 1986)
Sin embargo, la ley N°19.886 no considera a las empresas públicas en su
regulación.
64
También hay que tomar en cuenta que esta ley hace diferencias entre las
entidades públicas cuando deban iniciar su proceso de abastecimiento. En el
caso de los mecanismos de compras a elegir, los servicios públicos “deben
considerar siempre como primera opción de compra los productos y servicios en
Convenio Marco”. (Campero, 2006). Pueden elegir otro mecanismo solo cuando
el producto o servicio a requerir no se encuentra en el catálogo del convenio o
puedan conseguir una condición más ventajosa.
En el caso de las municipalidades, no es necesario seleccionar como primera
opción el convenio marco, por lo que pueden elegir el mecanismo de licitación
pública sin necesidad de fundamentar su uso. Esto queda expresado en el
artículo N°30, letra de inciso 3° de la ley de compras donde se menciona que “la
suscripción de convenios marco no será obligatoria para las municipalidades, sin
perjuicio de que éstas, individual o colectivamente, puedan adherir
voluntariamente a los mismos” (Ley N°19.886, 2003).
Otro punto para considerar es que en los municipios el alcalde toma un rol
importante en el área de compras públicas, ya que dependiendo de quién
administre el municipio, puede tomar decisiones en materia de políticas públicas
y del presupuesto a utilizar. En la ley orgánica constitucional de municipalidades
se menciona en su artículo 56, que el alcalde deberá presentar en forma fundada
65
al concejo “las políticas y normas generales sobre licitaciones, adquisiciones,
concesiones y permisos” (Ley N°18.695, 2006).
También tiene un rol importante la secretaría comunal de planificación
(SECPLAN), ya que todas las licitaciones de las unidades de la municipalidad,
deberán ser elaborados por este departamento, así lo explica el articulo 21 donde
se menciona que la SECPLAN deberá “elaborar las bases generales y
específicas, según corresponda, para los llamados a licitación, previo informe de
la unidad competente, de conformidad con los criterios e instrucciones
establecidos en el reglamento municipal respectivo” (Ley N°18.695, 2006). Por
lo tanto, esta secretaría es transcendental cuando se deba utilizar la licitación
como mecanismo de compra.
3.5 Tribunal de contratación pública
Este tribunal fue creado en el año 2003 pero entró en funcionamiento en el
año 2005. Según Vergara (2016), en los inicios de la modernización de la gestión
pública en el sistema de compras y contrataciones, solo se consideraba el
recurso de reclamo ante la entidad en la cual se cometió la presunta irregularidad.
Pero fue recién en el año 2001 donde se propuso un tribunal especializado en
66
compras y contrataciones públicas. El carácter especial del TCP se explica de la
siguiente manera:
Un buen sistema de resolución de conflictos debe ser especializado, es decir, la necesidad de contar con un tribunal altamente capacitado en la materia en conflicto a fin de abarcar todas las complejidades de dichas materias, cuyos integrantes sean profesionales con experiencia comprobada en las mismas; y que de ese modo además puedan garantizarse otros fines: i) su independencia y autonomía, tanto de la Administración del Estado como de los particulares, en la toma de decisiones, y ii) enfrentar adecuadamente la especialidad, la rapidez, la tecnicidad y la complejidad que presenta la resolución de conflictos en esta área específica. (Vergara, 2016, p.352)
Dicho esto, se consideró que los conflictos que tuviera la administración
pública con los proveedores no podrían ser resueltos por las mismas entidades
que recibieran los reclamos y tampoco un tribunal ordinario, sino que un
organismo judicial especializado en resolución de conflictos de compras y
contrataciones públicas.
Este tribunal tiene su domicilio en Santiago y está compuesto por tres
integrantes y tres suplentes, en el caso de falta de alguno de los titulares.
Además, un abogado con la función de ministro de fe.
Para la elección de los jueces integrantes, la Corte Suprema propone una
terna al presidente de la Republica quien finalmente los designará. Luego, estos
escogerán a un presidente del tribunal por un periodo de dos años, con la
posibilidad de poder ser reelegido. Los jueces integrantes estarán 5 años en sus
67
cargos y podrán ser designados nuevamente. Uno de los requisitos es ser
abogado chileno y tener experiencia en el área de compras y contrataciones
públicas.
Este tribunal funciona en el mismo horario semanal de la DCCP, esto es, de
lunes a viernes y con cinco horas diarias para atención de público, por lo que se
diferencia de los otros tribunales que funcionan de lunes a sábado.
3.5.1 Competencia
Al centrarse específicamente en la fase de licitación, la jurisdicción de este
tribunal es acotada, ya que “no comprende todos los conflictos a que dé lugar la
contratación administrativa en todas sus fases, desde su gestación hasta su
término y ejecución, sino que la competencia del TCP únicamente comprende la
primera etapa de tal contratación: la licitación” (Vergara, 2016, p.359). Esto quiere
que la competencia del tribunal es desde la aprobación de las bases de licitación
hasta la adjudicación:
Existe una regla general de competencia contenida en art. 24 incs. 1° y 2° LBCA25, según la cual el TCP conoce: i) los conflictos derivados de todos los actos y omisiones ilegales o arbitrarias acaecidos en los procedimientos administrativos de contratación con los organismos públicos regidos por la LBCA (esto es, los organismos señalados en el art.1° inc.2° LBCA), y ii) que se hayan suscitado “entre la aprobación de las bases de la respectiva licitación y su adjudicación, ambos inclusive. (Vergara, 2016, p.359)
68
Dicho esto, todos los actos ilegales o arbitrarios posteriores al momento de la
adjudicación (monitoreo del cumplimiento del contrato), no son competencia de
este tribunal.
3.5.2 Impugnación ante el tribunal.
Se trata de la solicitud de nulidad o modificación de un determinado acto o
procedimiento, que es considerado como ilegal. Entre estos encontramos las
resoluciones de adjudicación, los actos que declaran desiertas las licitaciones y
las evaluaciones de ofertas entre otros15.
3.5.3 Entidades sujetas al TCP.
Dentro de estas encontramos a todos los organismos de la administración del
Estado, exceptuando a las empresas públicas. Para Vergara (2016), se ha dado
que determinados organismos públicos han manifestado que la ley de compras
no se ajusta a su proceso licitatorio, ya que hay entidades que se regirían por
normas especiales. En este sentido el tribunal tiene competencia con los órganos
de la administración pública, salvo cuando una ley expresamente manifieste que
no se pudiesen conocer los actos procedimentales.
15 Vergara Blanco, Alejandro. (2016). Tribunal de Contratación Pública: bases institucionales, organización, competencia y procedimiento
69
3.5.4 Materias en que el TCP no tiene competencia
Según Vergara (2016), el tribunal de contratación pública no tiene
competencias en la celebración, perfeccionamiento, ejecución y terminación
contrato. Tampoco se puede manifestar ante conflictos de trato directo y
convenios marco, ya que estos no contemplan la fase de la licitación.
En lo que respecta a indemnizaciones por efecto de una adjudicación irregular
“la jurisprudencia no ha reconocido que el TCP pueda ostentar esta competencia
de carácter indemnizatorio o de plena jurisdicción” (Vergara, 2016, p.363).
3.5.5 Procedimiento ante el TCP
Puede presentar una demanda cualquier persona natural o jurídica que tenga
vinculación con el procedimiento de la contratación. Para esto:
La presentación de la demanda, se establece un plazo fatal de diez días hábiles, computados desde que el interesado tuviese conocimiento del acto u omisión que considere impugnable o desde la publicación de aquél. La demanda, deducida en el plazo fatal señalado, deberá presentarse directamente ante el TCP, sin perjuicio de su presentación por medio de las Intendencias Regionales o Gobernaciones Provinciales, caso que el domicilio del interesado se encuentre ubicado fuera de la ciudad asiento del Tribunal. La Ley indica que este documento deberá contener: i) la mención de los hechos que constituyen el acto u omisión ilegal o arbitraria; ii) identificación de las normas legales o reglamentarias que le sirvan de fundamento, y iii) las peticiones concretas que se sometan a juicio del Tribunal. Si no cumple el demandante con este contenido mínimo, el Tribunal declarará la inadmisión, abriéndose un plazo de cinco días para corregir la impugnación. (Vergara, 2016, p.365)
70
Hay que tener en cuenta que el domicilio del Tribunal de Contratación
Pública se ubica en la región Metropolitana, en la comuna de Santiago por lo que
las intendencias regionales y las gobernaciones provinciales tiene un rol
importante en la representación de los demandantes. El plazo de 10 días se debe
a que el tribunal deberá ver actos administrativos actuales, por lo que es
necesario que los interesados puedan realizar su demanda en el momento de la
irregularidad.
Si se acoge esta tramitación de impugnación, se informará al organismo
en cuestión sobre la demanda. El tribunal podrá suspender con una resolución
fundada, el procedimiento administrativo. Para esto se consideran factores como
el fundamento de la demanda, la gravedad o ilegalidad del acto y elementos que
afecten a la comunidad. Luego el organismo público deberá responder y rendir
todas las pruebas que solicite el tribunal (plazo de 10 días hábiles desde recibida
la notificación). Finalmente se dictará la sentencia definitiva, donde el tribunal
citará las partes a escuchar la sentencia, donde se pronunciará sobre la legalidad
del acto.
Si se quisiera hacer un recurso de reclamación, este se hará a la Corte de
apelaciones de Santiago. También se podrá recurrir a la Corte Suprema con el
recurso de queja.
71
3.5.6 Problemática del TCP
La principal complicación que tiene este tribunal es que no tiene competencia
en los temas contractuales entre la administración pública y los organismos
privados. Como se mencionó anteriormente, este organismo judicial solo puede
ver temas relacionados con las fases de la licitación pública. Esto puede ser
explicado de la siguiente manera:
Se califica de ilegal un acto, y en consecuencia se le priva de efectos, esto es, opera como cualquier declaración de nulidad, teniendo como causal la ilegalidad del procedimiento de contratación. Sin embargo, tal declaración no de nulidad no alcanza al contrato. Para resolver de ese modo, el Tribunal ha utilizado, durante sus diez años de existencia, criterios diversos para determinar los efectos de la sentencia que, a pesar de declarar la ilegalidad de un acto del procedimiento administrativo de contratación, mantiene el vínculo contractual, notándose a veces, de un criterio meramente pragmático, en ocasiones otro más complejo en cuanto a su elaboración jurídica, para incluso, caer en una manera peculiar de resolver la temática, pero siempre manteniendo la intangibilidad del contrato. (Concha, 2015, p.554)
Por lo que, aunque exista vicios de ilegalidad en el acto administrativo de una
licitación, el tribunal no tiene las facultades para dejar sin efecto un contrato. Esto
es complejo, ya que el interés público está por sobre particular y si dicha licitación
presenta irregularidades, quiere decir que se está afectando a la comunidad en
general.
72
Según Concha (2015), la sentencia que dicta el tribunal depende en gran
parte de la voluntad de los organismos públicos ya que, si bien no existe nulidad
en el contrato, sí lo puede condicionar.
3.6 Buenas prácticas en compras públicas
El Observatorio ChileCompra entrega recomendaciones a los procesos de
abastecimientos, según las realidades de cada organismo púbico16. Entre ellas
se encuentra la capacidad de planificación, donde se programan los
requerimientos de compras orientados primordialmente a la utilización del
convenio marco y la licitación pública. La finalidad de la planificación es obtener
ahorro de recursos, evitar errores en las bases de licitación y satisfacer de
manera anticipada los requerimientos organizacionales.
La segunda recomendación está relacionada con la calidad de la compra,
donde el proceso de adquisición debe ser ejecutado correctamente y en la cual
el requerimiento debe ajustarse a las necesidades organizacionales. El detalle y
la especificidad de esta, ayuda a los proveedores a ofertar de mejor manera.
Debido a esto, las licitaciones deben contar con bases explicadas correctamente
y con criterios de evaluación claros.
16 Página web de ChileCompra. Visitada el 5/12/2017. Obtenido de http://www.chilecompra.cl/conoce-el-
canal-de-denuncia-anonima/
73
La tercera recomendación está relacionada con la claridad de la compra,
donde la información de las bases debe ser comprendida por todos proveedores
sin generar ninguna ambigüedad, en la que se debe detallar las condiciones de
entrega, plazos y formas de pago. De esta forma, los proveedores pueden ofertar
lo que esté solicitando la entidad.
La cuarta recomendación está vinculada con el nivel de accesibilidad a los
compradores, donde se deberán eliminar las barreras al mercado público lo que
facilitaría a una mayor participación y competencia entre los proveedores. De
esta forma se podrá lograr la mejor compra en términos de precio/calidad. Para
esto, se deben evitar requisitos para poder ofertar como garantías y multas
excesivas o una gran cantidad de documentos que no sean necesarios para
evaluar la calidad de la compra.
La quinta recomendación tiene que ver con la transparencia en los procesos,
lo que implica que todos los documentos utilizados deben ser de conocimiento
público y accesible para cualquier persona. También debe ser posible acceder a
los motivos por los cuales las ofertas fueron adjudicadas o rechazadas,
información que debe ser entregada en un cuadro comparativo entre todas las
ofertas recibidas, de acuerdo con los criterios de evaluación. Además, debe
existir transparencia en las fechas programadas, respuestas oportunas en el foro
y monitoreo en la ejecución del contrato.
74
3.6.1 Compra pública responsable.
Este tipo de compras está relacionado con la gestión socialmente responsable
de las administraciones públicas, mediante la inserción de criterios sociales y
ambientales17. O detallado de la siguiente manera:
La compra pública responsable supone un avance en las formas de llevar a cabo la contratación pública, donde a la consideración de criterios de relación entre calidad/precio e imparcialidad en los procedimientos de contratación (transparencia e igualdad), se le añaden parámetros ambientales, sociales y éticos. La contratación pública no es sólo un instrumento para la ejecución de obras, establecimiento de servicios o prestación de suministros, sino que también presenta un gran potencial para impulsar políticas públicas sociales (significativamente de empleo) o ambientales. La política de contratación pública está orientada a la consecución de objetivos de eficiencia económica pero también puede tener como orientación la consecución de objetivos sociales o ambientales. El sector público puede y debe asumir un papel protagonista como líder y motor del desarrollo de la responsabilidad social, incorporando los criterios éticos, sociales y ambientales en las decisiones de compra y contratación, lo que además, impulsaría la adopción de dichos criterios por parte de las empresas contratadas o proveedores e incluso por los licitadores privados. (Asociación Forética, 2012, p.5)
Dicho esto, los sistemas de compras públicas han ido variando sus criterios
para considerar otros elementos esenciales que pueden tener repercusiones en
los Estados y sus ciudadanos. La consideración del medio ambiente, el impacto
social y la ética de las personas están siendo considerados a la hora de evaluar
una adquisición. Los criterios de precio y de calidad si bien son importantes para
la eficiencia y efectividad de los recursos de los organismos públicos, no
garantiza que la compra se oriente hacia la calidad de vida de las personas. Por
17 Asociación Forética, (2012, 07). Las claves de la compra pública responsable. Guía práctica.
75
lo tanto, la utilización de estos parámetros éticos, sociales y ambientales
favorecería a una buena compra pública.
3.6.1.1 Parámetros éticos.
Según la Asociación Forética (2012), estos criterios o cláusulas deberán estar
orientados a evaluar estándares de transparencia y gobernanza, lucha contra la
corrupción, protección y promoción de los derechos humanos, prevención de la
explotación, lucha contra la pobreza, condiciones laborales mínimas de las
cadenas de producción y suministros, el respeto a las convenciones de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el comercio justo.
3.6.1.2 Parámetros sociales o laborales
Para la Asociación Forética (2012), estos criterios o clausulas deberán estar
orientadas al cumplimiento de la normativa laboral, la inserción socio laboral de
ciudadanos en riesgo de exclusión social como discapacitados, jóvenes, mujeres
o personas de edad avanzada, de elevar la calidad del empleo (por contratación
indefinida o por condiciones laborales), también como criterio se podría utilizar la
prevención de riesgos laborales que puede ser medido por niveles mínimos de
frecuencia o gravedad de accidentes laborales y por último el apoyo a la
economía social.
76
3.6.1.3 Parámetros ecológicos o ambientales.
Según la Asociación Forética (2012), estos criterios o clausulas deberán estar
orientados a la selección de productos de bajo consumo, a la eficiencia
energética, a la reducción de emisiones, a la exclusión de sustancias nocivas
para la salud y el medio ambiente, al estímulo del reciclado de residuos, al
impulso de la biodiversidad, al incentivo a energías y tecnologías limpias, y a la
gestión ambiental sostenible.
El Estado al incidir en el mercado interno y, por ende, en la competencia entre
proveedores, también tiene los instrumentos y mecanismos para incentivar al
sector privado a una mayor preocupación por lo social. Este es el caso de las
compras públicas, donde se puede influir para que las empresas adjudicadas
tengan una conducta orientada hacia el bien público, con los parámetros
anteriormente mencionados:
Esta visión es plenamente coherente con el modelo fundamentado en un crecimiento económico sostenible que garantice la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de sus ciudadanos promovido desde la Unión Europea. El modelo debe concretarse en la creación de una economía competitiva, innovadora y sostenible que permita alcanzar el conjunto de metas sociales, éticas y ambientales que predican las instituciones comunitarias y donde el papel de las Administraciones Públicas resulta especialmente relevante. (Asociación Forética, 2012, p.14)
Por esto que las organizaciones públicas tienen una doble función. Por un
lado, impulsar el crecimiento económico a través de incentivar competencia entre
77
privados y por otro, que estas empresas tengan conductas que influyan en el
bienestar social de las personas.
3.6.2 Beneficios de la compra pública responsable18
Según la Asociación Forética (2012), existen múltiples beneficios al utilizar
estos criterios en las compras.
Para los gobiernos contribuye a la cohesión social, a la eficacia de los
servicios sociales (reduciendo el gasto público), una mayor rentabilidad en la
inversión pública con el cumplimiento de objetivos sociales, aumento del control
de los contratos de prestaciones de servicio, aumento de políticas asistenciales
favoreciendo a mercados con conciencia social, reducción de la explotación de
los recursos naturales y disminución de residuos tóxicos, ahorro económico como
consecuencia de la eficiencia energética y otros impactos ambientales.
Para las empresas contribuye a sus estrategias de responsabilidad social y
por ende una mejor relación entre proveedores y consumidores. Además, se
asegura el cumplimento de normativas laborales y ambientales como requisito
para participar en una licitación pública, se favorece al trabajo del género
femenino en las empresas, se reconoce la función social de los organismos
18 Asociación Forética, (2012, 07). Las claves de la compra pública responsable. Guía práctica.
78
privados, se mejora la relación con grupos de interés (sociales y ambientales), se
mejora la calidad del empleo, también se fomenta una mayor producción de
productos ecológicos que son requeridos en los contratos con los organismos
públicos, se mejora la innovación ecológica y por ende mayores niveles de
competitividad empresarial.
Este sistema de compras también beneficia a la sociedad en la promoción de
una responsabilidad social compartida entre las empresas, las entidades públicas
y organizaciones no gubernamentales, lo que como consecuencia genera
cohesión social y solidaridad entre los distintos actores, se reduce la tasa de
desempleo y se propende a una mayor participación de la ciudanía, se potencia
el desarrollo de las poblaciones más desfavorecidas, se mejora la opinión pública
sobre el uso de energías renovables, se incita al consumo responsable de
energía y agua, se extiende el uso de tecnologías limpias, los ciudadanos son
más consientes sobre el reciclaje y se incorpora la innovación social que
contribuye al bienestar de la comunidad.
Por lo tanto, los beneficios de la compra publica responsable tiene impactos
sociales en distintos ámbitos. Este nuevo proceso de adquisición es importante,
ya que favorece al cambio climático y cultural de las personas.
79
Este nuevo rol del Estado, las empresas y los organismos de la sociedad civil,
contribuye a la modificación de conductas, ya que cada individuo o ciudadano
será participe de esta nueva forma de vida (ética, ecológica y social).
Para concluir, es necesario ampliar la cantidad de criterios que utilizan los
organismos públicos en las licitaciones, así se promoverá la competencia entre
proveedores no solo por el precio, sino que también por otros parámetros que de
forma directa o indirecta beneficiaran a la ciudadanía en su calidad de vida y, en
una cultura de responsabilidad y sustentabilidad social.
80
CAPÍTULO IV: MARCO EMPÍRICO
Existen varios sistemas de compras públicas en el mundo, con procesos y
normativas distintas para cada Estado. Cada país tiene sus diferencias en la
manera de llevar a cabo sus adquisiciones y contrataciones. Sin embargo,
también existen muchos elementos en común y una de estas es que se debe
buscar la mejor manera de brindar bienes y servicios para los ciudadanos de la
forma más eficiente y eficaz.
Esta investigación está orientada a los reclamos que hacen los
proveedores a las irregularidades en el proceso de adquisición, por lo que es
importante ver la realidad en otros países respecto a sus sistemas de compras
públicas y como los ciudadanos y proveedores se benefician a través del
mercado público.
4.1 El acuerdo sobre contratación pública.
El acuerdo sobre contratación pública o ACP por sus siglas es un acuerdo
de varios países de la Organización Mundial del Comercio y “abarca la
81
adquisición por el sector público de bienes, servicios y servicios de construcción,
y promueve la apertura de los mercados, la buena gobernanza, la transparencia
y la integridad” (Organización Mundial del Comercio, 2015, p.3). En total existen
45 miembros, sin embargo, ningún Estado de América Latina y el Caribe es parte
de este acuerdo (Argentina, Chile, Colombia y Costa Rica son Estados
observadores).
Según esta organización, las compras públicas influyen en el desarrollo
económico. Para esto se debe fomentar que las empresas nacionales participen
en mercados extranjeros, se debe aumentar la competencia y la transparencia
en los procedimientos y por último se debe dar acceso a la inversión extranjera.
Por lo tanto, las contrataciones públicas deben considerar la participación en
mercados internacionales, ya que es la manera más eficiente de reducir costos
para el Estado a través de una mayor competencia entre proveedores.
4.2 Sistema de compras y contrataciones públicas en la Unión Europea
La directiva del parlamento europeo y del consejo (2014), en relación a las
contrataciones públicas, acordaron incrementar la eficiencia del gasto público a
través de la participación de las PYMES y la elección de compras que tengan
impacto social. También se menciona la inclusión de personas con discapacidad
82
a la hora de adjudicar licitaciones, de esta manera se les brinda más
oportunidades para que puedan desarrollarse como personas. Sin embargo,
estas normas están solamente orientadas a las adquisiciones de obras,
suministros y servicios, en los cuales siempre se debe tener en cuenta la igualdad
en el trato, la no discriminación, el reconocimiento mutuo, la proporcionalidad y
la transparencia.
Uno de los puntos esenciales para el desarrollo de los países europeos
son sus sistemas de compras públicas. Así lo establece la Directiva y el Consejo:
La contratación pública desempeña un papel clave en la Estrategia Europa 2020, establecida en la Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2010 titulada «Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador» («Estrategia Europa 2020»), como uno de los instrumentos basados en el mercado que deben utilizarse para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo un uso más eficiente de los fondos públicos. Con ese fin, deben revisarse y modernizarse las normas vigentes sobre contratación pública. (Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, 2014, p.65)
Esta estrategia de crecimiento busca que todas las personas puedan verse
beneficiado del desarrollo económico a través del buen uso de las finanzas
públicas. De esta forma, la integración de nuevos actores al mercado y la
protección de los recursos naturales es una de las maneras de crecer
económicamente favoreciendo a todos los ciudadanos.
83
Si bien esta forma de contratación pública está orientado al crecimiento y
desarrollo económico, también tiene enfoque hacia la mejora de las políticas
públicas:
La contratación pública no puede ser considerada como un fin en si mismo sino que debe ser visualizada como una potestad o herramienta jurídica al servicio de los poderes públicos para el cumplimiento efectivo de sus fines o sus políticas públicas. Es decir, la contratación puede – y debe, diría- ser una técnica que permitiera conseguir objetivos sociales, ambientales o de investigación, en la convicción de que los mismos comportan una adecuada comprensión de cómo deben canalizarse los fondos públicos. Esto significa que como se ha apuntado en anteriores trabajos, los contratos públicos no constituyen exclusivamente un medio de abastecerse de materias primas o de servicios en las condiciones más ventajosas para el Estado, sino que, en la actualidad, a través de la contratación pública, los poderes públicos realizan una política de intervención en la vida económica, social y política del país, lo que convierte a la contratación pública en un ámbito de actividad a través del cual poder orientar determinados comportamientos de los agentes económicos intervinientes: quienes quieran acceder a los contratos públicos deberán cumplir necesariamente con las exigencias que determinen las entidades adjudicadoras. (Gimeno, 2015, p.6)
Dicho esto, es importante la labor de los organismos públicos para
influenciar a sus proveedores, en relación a que sus bienes o servicios tengan un
impacto positivo en la sociedad. Se deben orientar los comportamientos de las
empresas hacia el bien común de todas las personas. Si para los privados la
utilidad es importante, también tendrá que serlo el interés general.
Respecto a las licitaciones, se señala que estas podrán ser dirigidas
siempre y cuando se garantice la calidad, la continuidad del servicio, su grado de
84
accesibilidad y “la exhaustividad de los servicios, las necesidades específicas de
las distintas categorías de usuarios, incluidos los grupos desfavorecidos y
vulnerables” (Gimeno, 2015, p.15). También es importante aumentar el grado de
responsabilidad de los usuarios y fomentar la innovación en el momento de crear
las bases. Este último punto se puede desarrollar a través de la licitación con
negociación o dialogo competitivo entre otras cosas.
Para la Asociación Forética (2012), las compras públicas han mejorado la
competencia entre las empresas, y debido a esto se ha mejorado la calidad de
los servicios hacia los ciudadanos. Esta organización ha analizado las compras
públicas en distintos países de Europa, los que mencionaremos a continuación:
Tabla 4.1: Compras públicas en países europeos.
País PIB por compras públicas
Iniciativas principales
Alemania 17% Regulación sobre compras de productos de eficiencia energética.
Dinamarca 19% Guía de 46 productos con criterios ambientales y coordinación con el sector privado.
Francia 16% Contratación pública socio-responsable y sostenible. También existe la accesibilidad a personas con discapacidades.
Holanda 21% Criterios ecológicos para la compra publica de 45 productos.
Italia 12% Guía a autoridades para los criterios ecológicos en los concursos públicos.
Reino Unido
17% Estrategia local y regional de compra sostenible (involucra a Escocia, Gales e Irlanda del Norte).
Suecia 20% Planes de acción del gobierno para la contratación pública.
España 13% Comisión Interministerial para los criterios ambientales en la compra pública. También criterios de inclusión para las mujeres y trabajadores minusválidos.
Elaboración propia a partir de la información entregada por Asociación Forética.
85
4.2.1 La Estrategia Europa 2020
Para Moreno (2015), la Estrategia Europa 2020 se resume en un
crecimiento económico donde se busca mejorar el entorno empresarial, la
innovación y el fomento las compras públicas ecológicas con la finalidad de
reducir las emisiones de carbono. Además, se busca garantizar el uso eficiente y
eficaz de los fondos públicos.
Respecto a esta estrategia se hizo una consulta abierta a organizaciones
del sector público y privado, principalmente de Bélgica, Italia, Países Bajos,
Austria, Suecia, España y Dinamarca, recibiendo 623 respuestas:
Los resultados de la consulta se resumieron en un documento de síntesis, que reflejó una mayoría de propuestas que defendieron la necesidad de simplificar los procedimientos y hacerlos más flexibles, a través de menores cargas administrativas relacionadas con la elección del licitador y permitiendo un mayor uso de un procedimiento de licitación con negociación.
Sin embargo, hubo mucha mayor diversidad de opiniones en cuanto al uso estratégico de la contratación pública para lograr los objetivos sociales de la Estrategia Europa 2020. Muchas de las partes interesadas, en especial las empresas, manifestaron una reticencia general ante la idea de utilizar la contratación pública en apoyo de otros objetivos políticos. Otras partes, en concreto las organizaciones de la sociedad civil, se pronunciaron con fuerza a favor de ese uso estratégico. (Moreno, 2015, pp.234-235)
86
Esta consulta fue de vital importancia, ya que todos los actores que se
involucran en el mercado público tienen una perspectiva distinta sobre el enfoque
que debieran tener las licitaciones. De todas formas, se destaca el acuerdo sobre
las licitaciones con negociación, referido a una mayor flexibilidad en los
procedimientos de contratación tomando siempre en cuenta los principios de no
discriminación y procedimiento justo, o dicho de otra forma:
Para proteger a los licitadores contra prácticas abusivas o discriminatorias y garantizar además el derecho a una buena administración, sería recomendable residenciar la negociación en un órgano técnico de asistencia, no en un órgano político y dejar constancia del proceso de negociación, para lo cual puede ser útil articular métodos de negociación utilizando medios electrónicos que registren los términos en que se desarrolla.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que dar mayor libertad a los poderes adjudicadores solo reportará resultados útiles si estos tienen la experiencia técnica, el conocimiento del mercado y las destrezas necesarios para negociar un buen acuerdo con los proveedores. (Moreno, 2015, pp.241-242)
Por lo tanto, para negociar una licitación con proveedores se deben tener
ciertos resguardos como la experiencia comprobada de los funcionarios públicos
o bien la participación externa de un órgano no político.
4.3 El caso de Rusia
Rusia en los últimos años ha cambiado su modelo de desarrollo
económico hacia una sustitución de importaciones, por lo que está beneficiando
87
a los proveedores nacionales con el fin de impulsar su mercado interno para dejar
de depender en cierta medida del comercio exterior. En el caso de su sistema de
compras públicas, se benefician las ofertas de proveedores rusos con propuesta
de valor por sobre las empresas extranjeras, o bien:
Con el objetivo de activar la economía y de disminuir la dependencia del exterior, el Gobierno ruso ha venido adoptando estos últimos años una estrategia de sustitución de importaciones y de autoabastecimiento a través de políticas que incentivan la incorporación a las cadenas de valor de componentes de origen ruso y se favorecen las ofertas rusas en las compras públicas, frente a las ofertas presentadas por empresas extranjeras, todo lo cual está suponiendo una reducción relativa de los intercambios comerciales con el exterior. (Oficina de Información Diplomática de España, 2016, p.1)
4.4 Compras y contrataciones públicas en América Latina y el Caribe.
En Quito, capital del Ecuador, se realizó la Reunión Regional sobre
Sistemas de Compras Públicas en América Latina y el Caribe (2015), donde se
analizó la importancia del gasto público para el Producto Interno Bruto (PIB), el
desarrollo sostenible, la efectividad de las políticas públicas, las formas en que la
demanda agregada y el crecimiento afectan a la estabilidad macroeconómica y a
las fallas de mercado, y las PYMES como el mayor oferente.
También se llegaron a acuerdos relevantes sobre el uso de las tecnologías
de información y medios electrónicos para la preparación de las licitaciones:
88
El empleo de los recursos tecnológicos en los sistemas de compras públicas en la región constituye, junto al comercio electrónico, un desafío y una oportunidad para las reformas del sector público en muchos países de la región. La utilización de sistemas de contratación pública electrónica agiliza la preparación de las licitaciones y por lo tanto fomenta la participación de un mayor espectro y numero de posibles proveedores en la compra pública. La mayoría de los países latinoamericanos y caribeños han hecho esfuerzos importantes en el diseño e instrumentación de políticas públicas de gobierno electrónico sustentadas en el “cero papel”, con miras a promover la transparencia, la seguridad, la eficiencia y la eficacia administrativa, donde las compras públicas podrían ser un catalizador del desarrollo nacional de la industria de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) en los países de la región. (Reunión Regional sobre Sistemas de Compras Públicas en América Latina y el Caribe, 2015, pp.4-5)
Sin embargo, para la utilización correcta de las plataformas electrónicas
se necesita una capacitación continua tanto de los funcionarios públicos como de
los proveedores.
En lo que respecta a licitaciones se propone la subasta electrónica.
Además, se “promueve la disposición de un modo de publicación centralizada de
fácil acceso y la promulgación de un código de conducta para el personal
encargado de las compras públicas “(Reunión Regional sobre Sistemas de
Compras Públicas en América Latina y el Caribe, 2015, p.17). Entonces no solo
es importante que los funcionarios públicos tengan conocimientos técnicos en el
área de adquisiciones, sino que también tienen que estar capacitados en
materias de ética y probidad.
89
A continuación, se mostrará un cuadro resumen sobre las licitaciones
públicas en los distintos países de América Latina y el Caribe:
Tabla 4.2: Compras públicas en países de América Latina y el Caribe
País Información sobre sus licitaciones
Costa Rica Cuentan con licitaciones públicas, abreviadas y directas. También existe
el remate, la recalificación y la adjudicación por subasta.
El Salvador Toda adquisición de bienes u obras debe someterse a licitación pública.
Existirán para tal caso comisiones de evaluación de ofertas
México La Constitución establece que toda compra pública debe ser a través de
la licitación, mediante convocatoria publica
Argentina Existen los procedimientos de licitación, concurso público, subasta
pública, licitación o concurso abreviado y contratación directa
Brasil Existe la ley de subastas y negociaciones para la compra de bienes y
servicios, de esta manera se simplifican los procesos de licitación. Existe
una preferencia por las PYMES
Fuente: Elaboración propia a partir de la información entregada por el documento “Las compras públicas como herramienta de desarrollo en América Latina y el Caribe”
4.4.1 El caso de Colombia
Según el Informe del Secretariado sobre el Marco Jurídico y las Prácticas
de Contratación Pública en Colombia (2014), existen diferentes procedimientos
de contratación que son la licitación pública, el proceso de selección abreviado
(para productos habituales), selección por calificaciones (para consultorías), la
adjudicación directa y contratos de menor costo. Los proveedores en todo caso
siempre deben presentar garantías de sus ofertas.
90
Sin embargo, el Estado colombiano ha experimentado irregularidades en
sus procesos de adquisiciones, por lo que desde el 2011:
Se elevó a la categoría de delito la colusión en la contratación pública, con lo cual la expedición de dicha normativa, junto con la ya existente, tanto en competencia como en regulación contractual pública, denotan una política agresiva del Estado por sancionar, con el máximo rigor legal, aquellas prácticas que, más que limitativas de la libre competencia, buscan defraudar al Estado. Hay que tener en cuenta que, de acuerdo con los acontecimientos más recientes, la contratación pública se ha convertido en uno de los canales de mayor corrupción en nuestro país. (Ossa, 2014, p.235)
Debido a que en Colombia se considera que el sistema de compras
públicas es uno de los más corruptibles, se deben crear mecanismos y sanciones
para mejorar esta situación. Dichas irregularidades han afectado a la
competencia entre los organismos privados y por ende ha afectado a la eficiencia
en el gasto de los recursos públicos.
Si bien las sanciones han ido en aumento por estas prácticas, se percibe
que la situación no ha mejorado del todo:
El problema en sí mismo no es la magnitud de la sanción, hay que tener en cuenta que nuestras sanciones son evidentemente altas, sin embargo, los comportamientos anticompetitivos se siguen presentando; al igual que pareciera ser un problema cultural la necesidad de “defraudar” al Estado, y la contratación estatal se ha convertido en la vía preferida para ello y, por ende, más utilizada para lucrarse de manera ilegal. (Ossa, 2014, p.256)
91
Por lo tanto, es necesario el cambio cultural de las personas involucradas
en el proceso de adquisición, ya que tanto la colusión como la corrupción afectan
al Estado en su conjunto, y como consecuencia se privilegia a los intereses
particulares por sobre los generales.
92
CAPÍTULO V: MARCO METODOLÓGICO
Las irregularidades en el proceso de adquisición de los servicios públicos
se han ido transparentando debido a plataformas electrónicas como “Analiza” que
entrega entre otros cosas, datos e información sobre los reclamos que han
realizado los proveedores, tanto del pago no oportuno como de las
irregularidades en la adquisición. Esta plataforma ha funcionado desde el año
2011 y desde entonces se han podido sacar una serie de conclusiones. Una de
estas, es que las entidades públicas no tienen la misma capacidad de respuesta
ante los reclamos y que los proveedores tienen una mayor tasa de reclamos hacia
las municipalidades. Dicho esto, es importante conocer las causas y motivos de
las irregularidades en el proceso de adquisición de estas instituciones.
Por lo tanto, esta investigación se enfocará en la gestión de las
municipalidades de la provincia de Concepción respecto a los reclamos
realizados por los proveedores. Lo cual plantea la siguiente pregunta de
investigación:
93
¿Cómo ha sido la gestión de las municipalidades de la provincia de Concepción
respecto a los reclamos que han realizado los proveedores a los procesos de
adquisición, para los años 2016 y 2017?
Dicha pregunta será respondida con el cumplimiento de los siguientes objetivos
de investigación:
5.1 Objetivo general
Analizar la gestión de las municipalidades de la provincia de Concepción
respecto a los reclamos que han realizado los proveedores a los procesos de
adquisición, durante los años 2016 y 2017.
5.2 Objetivos específicos
1. Identificar los tipos de reclamos realizados por los proveedores hacia las
municipalidades de la provincia de Concepción.
94
2. Describir la percepción de los encargados de adquisiciones sobre los motivos
de los reclamos al proceso de abastecimiento en las municipalidades de la
provincia de Concepción.
3. Relacionar los motivos de los reclamos de los proveedores con la gestión
realizada por los municipios en el proceso de adquisición.
4. Generar propuestas de mejora a la gestión de reclamos de las municipalidades
de la provincia de Concepción.
5.3 Descripción del diseño
Para este trabajo se utilizará un diseño no experimental de investigación,
ya que no es posible manipular variables y no existen condiciones o estímulos a
exponer en este estudio, dado que se analizarán hechos.
95
5.4 Dimensión temporal.
En lo referido a dimensión temporal se considerará una investigación
transversal, ya que la investigación se realizará en un punto específico en el
tiempo, en este caso en el año 2016 y 2017.
5.5 Tipo de investigación.
La presente investigación será de tipo cualitativa. Este tipo de investigación
“se preocupa por la construcción de conocimiento sobre la realidad social y
cultural desde el punto de vista de quienes la producen y la viven” (Vieytes, 2004,
p.69). Esto quiere decir que se preocupa de conocer las creencias y acciones de
las personas de manera interpretativa.
Dado que el objetivo general analizará la gestión de las municipalidades,
respecto a los reclamos que han realizado los proveedores a los procesos de
adquisición, se hará mediante una investigación de tipo descriptiva, esto quiere
decir que:
“El objeto de estudio es ya conocido o hemos logrado definirlo y nuestro interés se centra entonces en describirlo. Describir en la investigación cuantitativa significa medir. La medición ofrece al
96
investigador un conocimiento exhaustivo del objeto o alguno de sus objetos” (Vieytes, 2004, p.93).
Esto se explica debido a que se hará una descripción exhaustiva de la base
de datos generada a partir de la información entregada por la página “Analiza”. A
partir de estos datos estadísticos, se generarán categorías y subcategorías para
examinar y describir dichas situaciones sobre los reclamos.
5.6 Técnicas de recolección de información
Análisis de datos secundarios: se utilizó para esta investigación los datos
estadísticos arrojados por la página “Analiza”, que muestra la cantidad de
reclamos que han realizado entidades privadas hacia organismos públicos. En
esta página además se puede ver el contenido de los reclamos realizados por los
proveedores y las respuestas pendientes por parte de las entidades públicas.
Entrevista semi- estructurada: se recopiló la información a través del diseño
de campo, utilizando la herramienta de la entrevista con la cual se les preguntó a
los encargados de adquisiciones de 4 municipios de la provincia de Concepción
sobre los reclamos por irregularidades y la eventual respuesta que pudiesen
tener ante los proveedores, esto con la finalidad de obtener información relevante
para la investigación. Esta modalidad de entrevista, si bien consta de una pauta
97
para ser respondida, existe cierta libertad del entrevistador ya que puede
intervenir para entrar a detallar las respuestas del entrevistado.
Análisis documental: esta modalidad de investigación “comprende el
procesamiento analítico- sintético que, a su vez, incluye la descripción
bibliográfica y general de la fuente, la clasificación, indización, anotación,
extracción, traducción y la confección de reseñas” (Dulzaides & Molina, 2004,
p.2). Por lo tanto, esta técnica de recolección sirvió para examinar fuentes
legislativas, académicas y teóricas con la finalidad de sintetizar sus ideas
principales para relacionarlas o contrarrestarlas con otras fuentes de información.
Los siguientes documentos fueron analizados:
• Datos abiertos, corrupción y compras públicas.
• Decreto 250.
• El derecho de la competencia como mecanismo para garantizar
rivalidad en las licitaciones públicas e impulsar el crecimiento
económico.
• Historia de la Ley N°19.886.
98
• Las tecnologías de información y comunicación (TIC) desde una
perspectiva social.
• Ley N°19.886 de bases sobre contratos administrativos de suministro
y prestación de servicios.
• Percepción de los proveedores del sistema electrónico “Chilecompra”.
• Planificación estratégica: Cuadro de mando integral para el área
desarrollo y satisfacción de proveedores de ChileCompra.
• Recomendaciones para la mejora de gestión del proceso de compras
públicas a partir del análisis de reclamos recibidos por ChileCompra.
• Resolución exenta 178b.
• Respuesta de la Dirección de Compras y Contratación Pública a la
solicitud de acceso a la información AE011T0001174.
• Tribunal de Contratación Pública: bases institucionales, organización,
competencia y procedimiento.
5.7 Aspectos éticos.
La información que se obtuvo de las entrevistas fue de carácter anónima
y secreta. El consentimiento informado (revisar anexo 2), menciona que no se
podrá dar a conocer la identidad de las personas que respondieron las preguntas
de la entrevista y que sus opiniones o percepciones solo servirán para efectos de
esta investigación.
99
5.8 Plan de análisis.
Con la base de datos creada a partir de la información obtenida de la página
“Analiza”, se crearon las categorías y subcategorías que sirvieron para la
formulación de las preguntas que fueron realizadas a los entrevistados. Las
categorías y subcategorías fueron las siguientes:
Tabla 5.1: Categorías y subcategorías de la investigación
CATEGORÍA 1 DESCRIPCIÓN
COMPRAS
PÚBLICAS EN LOS
MUNICIPIOS
Si bien el decreto 250 y ley N°19.886 de bases sobre contratos
administrativos de suministro y prestación de servicios, regulan las
compras públicas en todas las entidades públicas, los municipios
debido a su naturaleza tienen ciertas particularidades como la
territorialidad en las cual se enfocan, el uso no obligatorio de
convenio marco en primera instancia y la labor ejercida por el
alcalde en el presupuesto y políticas de compras del municipio,
entre otras cosas.
SUBCATEGORÍA DESCRIPCIÓN
Reclamos
Se refiere a las irregularidades en el proceso de adquisición según
la percepción de los proveedores. El detalle de esta información se
encuentra en la página “Analiza”.
Planificación y
mecanismo de compra
Se refiere a la forma de como las municipalidades se organizan para
el año presupuestario y si esta influye en la forma de comprar, ya
sea por convenio marco, licitación pública y privada, y trato directo.
También si una planificación orientada hacia al proveedor mejoraría
las relaciones con la municipalidad.
100
CATEOGORÍA 2 DESCRIPCIÓN
EVALUACIÓN Se refiere a la manera en que las entidades públicas diagnostican
o valoran las licitaciones, mediante las propuestas de bienes o
servicios realizada por los proveedores. El artículo 37 del decreto
250 menciona que la evaluación “se efectuará a través de un
análisis económico y técnico de los beneficios y los costos
presentes y futuros del bien y servicio ofrecido en cada una de las
ofertas.” (Decreto 250, 2004).
SUBCATEGORÍA DESCRIPCIÓN
Condiciones para
ofertar
Son los requisitos mínimos que deberán ofrecer los proveedores
para ser considerados por los organismos públicos. El artículo 37
del decreto 250 menciona que “La Entidad Licitante deberá evaluar
los antecedentes que constituyen la oferta de los proveedores y
rechazará las ofertas que no cumplan con los requisitos mínimos
establecidos en las Bases” (Decreto 250, 2004).
Criterios de evaluación Es la manera de calcular las condiciones requeridas por la entidad
licitante. Según el artículo 38 del decreto 250 “tienen por objeto
seleccionar a la mejor oferta o mejores ofertas, de acuerdo a los
aspectos técnicos y económicos establecidos en las bases”
(Decreto 250, 2004). Esta medición se hará a través de indicadores
que arrojarán un resultado numérico para conocer la mejor oferta.
CATEGORÍA 3 DESCRIPCIÓN
ADJUDICACIÓN Se refiere a cuando un organismo público acepta la oferta o
cotización por parte de un proveedor. Se inicia de esta forma el
contrato definitivo. El articulo N°2 del decreto 250 menciona que la
adjudicación es un “Acto administrativo fundado, por medio del cual
la autoridad competente selecciona a uno o más Oferentes para la
suscripción de un Contrato de Suministro o Servicios, regido por la
Ley N°19.886, en adelante, también, la "Ley de Compras". (Decreto
250, 2004).
SUBCATEGORÍA DESCRIPCIÓN
Criterios de
adjudicación
Referido a las condiciones establecidas en las bases en el
momento de recibir y/o adjudicar licitaciones. El artículo 28 del
decreto 250 menciona que “Las Bases, sus modificaciones y
aclaraciones, la Adjudicación y el Contrato de Suministro o de
Servicio deberán estar siempre disponibles al público en el Sistema
de Información en forma gratuita” (Decreto 250, 2004). De esta
forma deberá ser de conocimiento público los procedimientos y
aclaraciones para adjudicar a un oferente.
101
Ofertas inadmisibles y
adjudicaciones
desiertas.
Una oferta es inadmisible “por no ajustarse a los requisitos
esenciales establecidos en las bases y la contratación es
indispensable para el organismo” (Decreto 250, 2004). Esto quiere
decir que la oferta es aceptada o rechazada, dependiendo si esta
es pertinente para la entidad pública (según las bases). Una
adjudicación se declara desierta cuando todas las ofertas
presentadas son inadmisibles.
CATEOGORÍA 4 DESCRIPCIÓN
GESTIÓN DEL
PORTAL DE
MERCADO PÚBLICO
Los organismos públicos deberán desarrollar todos sus procesos
de adquisiciones a través de las plataformas electrónicas que
establezca la Dirección de Compras y Contratación Pública. En el
artículo 18 de la ley de compras se indica que “Los organismos
públicos regidos por esta ley no podrán adjudicar contratos cuyas
ofertas no hayan sido recibidas a través de los sistemas
electrónicos o digitales establecidos por la Dirección de Compras
y Contratación Pública” (Ley N°19.886, 2003)
SUBCATEGORÍA DESCRIPCIÓN
Licitación en el portal
Se refiere a que la entidad deberá adjudicar toda licitación en el
portal de mercado público, de acuerdo a las fechas establecidas
en las bases. El Articulo 41 decreto 250 menciona que “la entidad
deberá informar en el Sistema de Información las razones que
justifican el incumplimiento del plazo para adjudicar e indicar un
nuevo plazo para la adjudicación, debiendo estar contemplada en
las bases esta posibilidad” (Decreto 250, 2004)
Respuesta del
municipio
Los reclamos deberán ser respondidos por las entidades públicas
en un plazo no superior a 2 días, desde que el proveedor lo haya
notificado. Así lo explica la normativa de compras públicas donde
menciona que “el gestor Institucional, deberá gestionar la
respuesta para dar cumplimiento a la norma que señala que el
plazo para responder un reclamo es dentro de las 48 horas como
lo indica la normativa vigente” (Soto, 2012).
Las preguntas fueron realizadas a los jefes de los departamentos de
adquisiciones de 4 municipalidades de la provincia de Concepción, ya que son
ellos quienes adquieren o contratan bienes y servicios para las distintas
direcciones municipales, y coordinan el proceso de compras. La elección de
102
funcionarios a entrevistar fue principalmente a los encargados de las
municipalidades con una gran cantidad de reclamos, por lo que es una muestra
intencional.
Para el análisis de dichas entrevistas se utilizó el programa “Atlas. ti
versión 8.0” que permitió “realizar la identificación y codificación de cuestiones
generales y la codificación más específica. Estas sucesivas codificaciones se
ordenan a modo de nodos” (Fassio & Pascual, 2015, p.134). Esto quiero decir
que el programa ayuda a esquematizar o conceptualizar ideas principales. De
esta forma, se organizará la información entregada, para un posterior análisis.
Con los datos trabajados por la página “Analiza”, las entrevistas realizadas
y el análisis de contenido a la normativas y teorías de compras públicas, se utilizó
el método de triangulación para la obtención de los resultados de la investigación.
Para Rodríguez Ruiz (2005), la triangulación “es una alternativa de aplicación de
distintos abordajes de investigación a partir de los cuales obtener datos
complementarios que permitan una visión completa y compleja del objeto de
estudio” (citado en Fassio & Pascual, 2015, p.141). Esto quiere decir que la
combinación de varios métodos permite obtener una conclusión mayor
fundamentada de los resultados del estudio en cuestión.
103
CAPÍTULO VI: RESULTADOS
En primera instancia se trabajó con los datos entregados por “Analiza”,
sobre los reclamos por irregularidades en la adquisición en las 12 comunas de la
provincia de Concepción, en las que se obtuvieron un total de 857 reclamos entre
los años 2016 y 2017. Luego, se identificaron los motivos de las irregularidades
en las adquisiciones, en las que se determinó que mayormente los proveedores
reclamaron sobre adjudicaciones que no se atienen a los criterios de evaluación,
ofertas descartadas sin justificación, criterios de evaluación mal definidos,
justificaciones insuficientes para respaldar una adjudicación o declararla desierta,
licitaciones que no habían sido adjudicadas en el portal, adjudicaciones de
ofertas que no cumplieron con las condiciones establecidas en las bases y
condiciones en las bases que eran discriminatorias. En total estos 7 motivos
representan un 84,25% del total de 857 de reclamos realizados. De estos motivos
más frecuentes, se crearon categorías y subcategorías (revisar anexo 1), con el
fin de realizar entrevistas a los jefes de los departamentos de adquisiciones de
las municipalidades con una gran cantidad de reclamos de la provincia de
Concepción. A continuación, el gráfico N°4 muestra los 14 motivos por
irregularidades en el proceso de adquisición, con sus respectivos porcentajes:
104
Gráfico N°4: Motivos de reclamos por irregularidades en la adquisición
Elaboración propia a partir de datos entregados por la página web Analiza.
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
TOTAL
Total
Adjudicacion no se atiene a loscriterios de evaluacion
18,67%
Condiciones de las bases sondiscriminatorias
5,48%
Criterios de evaluacion maldefinidos
15,29%
Exigencia de inscripcion enChileproveedores para ofertar en
licitación0,12%
Incumplimiento del contrato/demora en la devolucion de las
garantías2,68%
Justificacion insuficiente o pococlara para respaldar una
adjudicación o declararla desierta12,72%
Licitación aún no ha sidoadjudicada en el portal (permanece
en estado "cerrada")9,92%
No se ha dado respuesta a laspreguntas del foro
5,37%
Requerimiento del producto/Servicio poco claro o muy general
2,68%
Se adjudicaron ofertas que nocumplen con las condiciones
establecidas en las bases6,77%
Se descarta oferta sinjustificaciones o estas no
corresponden15,40%
Se establecen plazos inoportunosen algunas de las etapas de la
licitación3,50%
Se exige documentacion yaacreditada en Chileproveedores
0,58%
Se regulariza Licitacion que fueadjudicada fuera del portal
0,82%
Motivos de reclamos por irregularidades en el proceso de adquisción en las municipalidades de la provincia de Concepción durante los
años 2016 y 2017
105
6.1 Categoría: compras públicas en municipios
6.1.1 Subcategoría: reclamos
Anteriormente se planteó que las municipalidades son los organismos
públicos que más reclamos reciben por parte de los proveedores, por lo que se
les preguntó a los encargados de adquisiciones su percepción sobre esta
afirmación. Entre los años 2016 y 2017 las municipalidades de la provincia de
Concepción recibieron un total de 857 reclamos por irregularidades en el proceso
de adquisición, las que son divididas de la siguiente forma por comuna:
Gráfico N°5: Porcentaje de reclamos por municipalidad
Elaboración propia a partir de datos entregados por la página web Analiza.
Chiguayante5,13% Concepción
9,68%
Coronel8,75%
Florida3,15%
Hualpen11,32%
Hualqui2,33%
Lota16,10%
Penco3,85%
San Pedro de la Paz9,68%
Santa Juana5,95%
Talcahuano12,25%
Tomé11,79%
106
La cantidad de reclamos se encuentra expresada en la siguiente tabla:
Tabla 6.1: Cantidad de reclamos por municipalidad.
Lota Talcahuano Hualpén San Pedro
de la Paz
Coronel Santa
Juana
Adjudicación no se atiene a
los criterios de evaluación 30 18 17 15 15 8
No se ha dado respuesta a las
preguntas del foro 14 5 1 4 3 5
Se regulariza licitación que
fue adjudicada fuera del portal 3 0 0 1 0 0
Se descarta oferta sin
justificaciones o estas no
corresponden
23 16 13 9 15 4
Criterios de evaluación mal
definidos 14 22 15 16 14 6
Licitación aún no ha sido
adjudicada en el portal
(permanece en estado
"cerrada")
13 13 12 9 5 3
Justificación insuficiente o
poco clara para respaldar una
adjudicación o declararla
desierta
21 12 13 9 10 5
Se adjudicaron ofertas que no
cumplen con las condiciones
establecidas en las bases 6 8 2 8 7 6
Se establecen plazos
inoportunos en algunas de las
etapas de la licitación
3 3 8 2 2 0
Incumplimiento del contrato/
demora en la devolución de
las garantías
2 4 4 4 0 1
Requerimiento del producto/
Servicio poco claro o muy
general
4 1 5 1 1 3
Exigencia de inscripción en
Chileproveedores para ofertar
en licitación
1 0 0 0 0 0
Condiciones de las bases son
discriminatorias 4 1 7 3 3 10
Se exige documentación ya
acreditada en
Chileproveedores
0 2 0 2 0 0
107
Concepción Penco Chiguayante Florida Hualqui Tomé
Adjudicación no se atiene
a los criterios de
evaluación
14 7 7 4 2 23
No se ha dado respuesta
a las preguntas del foro 5 0 3 3 0 3
Se regulariza licitación
que fue adjudicada fuera
del portal
0 0 0 0 0 3
Se descarta oferta sin
justificaciones o estas no
corresponden
8 6 13 12 7 6
Criterios de evaluación
mal definidos 12 7 7 0 2 16
Licitación aún no ha sido
adjudicada en el portal
(permanece en estado
"cerrada")
6 2 5 1 0 16
Justificación insuficiente
o poco clara para
respaldar una
adjudicación o declararla
desierta
17 4 5 2 1 10
Se adjudicaron ofertas
que no cumplen con las
condiciones establecidas
en las bases
6 3 0 1 4 7
Se establecen plazos
inoportunos en algunas
de las etapas de la
licitación
6 3 0 1 0 2
Incumplimiento del
contrato/ demora en la
devolución de las
garantías
1 0 0 0 0 7
Requerimiento del
producto/ Servicio poco
claro o muy general
3 0 1 1 1 2
Exigencia de inscripción
en Chileproveedores
para ofertar en licitación
0 0 0 0 0 0
Condiciones de las bases
son discriminatorias 5 1 3 2 3 5
Se exige documentación
ya acreditada en
Chileproveedores
0 0 0 0 0 1
108
Respecto a lo anterior, los jefes de los departamentos de adquisiciones de
las municipalidades entrevistadas mencionaron que la cantidad de reclamos
tenía como motivo la elección frecuente del mecanismo de compra de la licitación:
Nosotros hacemos bastantes licitaciones, el resto de las entidades
como su prioridad es comprar a través de convenio marco, hay un proceso
licitatorio que ya está hecho, por lo tanto, se compra directamente. Eso es
como lo primero digamos.
En el caso nuestro, nosotros hacemos muchas más licitaciones en comparación a las otras entidades. Eso me da la impresión, como son mucho más licitaciones, hace también que sean más los reclamos, porque cada municipio también tiene su forma de trabajar, no es estandarizado digamos. (Entrevistado 2, 10 de noviembre del 2017)
También se menciona que las otras entidades públicas eligen
principalmente el convenio marco para realizar sus adquisiciones, y este
mecanismo no genera complicaciones mayores con los proveedores. Así lo
explica uno de los entrevistados:
Ellos eligen más el convenio marco y en eso nunca te reclaman. Yo creo que tendrías que ver las cantidades de licitaciones públicas y ahí más o menos ver la medición, cuantas públicas tienen ellos, porque generalmente las que son observadas son las públicas. Porque el convenio marco ya está hecho el proceso de ChileCompra, entonces uno va a elegir no más y le manda la orden y no compite con nadie más. Puede ser eso. (Entrevistado 3, 10 de noviembre del 2017)
Sin embargo, también se reconocen fallas en la ejecución de los procesos,
en donde se menciona que hay personas que no cumplen su labor correctamente
109
y no ha habido funcionarios preparados para llevar a cabo el correcto
abastecimiento de las municipalidades. Un encargado de adquisiciones sobre las
irregularidades en el proceso mencionó:
Yo les decía a los abogados tienen que ver si esa gente que está ahí está acreditada, porque hay gente que están usando claves que no son de ellos, entonces algunos no dan la prueba, van a capacitarse, pero se queda ahí la información (Entrevistado 3, 10 de noviembre del 2017)
También hay que considerar que las municipalidades tienen distintos
centros de compras que son independientes entre sí, por lo que las
responsabilidades son de cada departamento o unidad que realice la adquisición.
Uno de los encargados menciona que “aquí ha habido sumarios por malos
procesos en educación, es que ahí, hay otra adquisición y ahí te vas a encontrar
con cualquier condoro que tiene educación. Están ahora con sumario”
(Entrevistado 3,10 de noviembre del 2017).
Según el entrevistado 1 (2017), las municipalidades reciben más reclamos
por la deficiencia en el contenido y uso de los manuales de adquisiciones. Para
el entrevistado 4 (2017) se debe a la falta de capacitaciones del personal.
110
Estas declaraciones coinciden con lo planteado por algunos autores.
Manquilef (2014), señala que las municipalidades son las entidades que tienen
más irregularidades en sus adquisiciones debido a la falta de transparencia de
sus procesos de abastecimiento y la falta de liderazgo para el cumplimiento de la
misión y visión de la organización. Mismo autor coincide que el mecanismo de
compra más utilizado por las municipalidades es la licitación pública. Debido a
esto es que Pinto (2016), argumenta que estas entidades reciben más reclamos
y que su causa principal es la formulación de las bases administrativas en la
realización de licitaciones.
La ley de compras menciona que las municipalidades no tienen la
obligación de comprar por convenio marco como prioridad. Así queda
demostrado en su artículo N°30, donde se menciona que “la suscripción de
convenios marco no será obligatoria para las municipalidades, sin perjuicio de
que éstas, individual o colectivamente, puedan adherir voluntariamente a los
mismos” (Ley N°19.886, 2003). Por lo que la elección frecuente del mecanismo
de licitación pública está respaldada por la ley.
Por lo tanto, si bien las municipalidades de la provincia han recibido 857
reclamos en total, se debe observar las realidades particulares de cada comuna
para un análisis detallado. Cabe mencionar que el 84,25% de los reclamos son
111
hacia el procedimiento de la licitación, dato que concuerda con lo expresado por
los jefes de los departamentos de adquisiciones, esto debido a la dificultad y
cantidades de las licitaciones que tienen estos organismos. También los
entrevistados concuerdan con lo planteado por Manquilef y Pinto sobre la falta
de personal idóneo para la realización de correctas bases de licitación y
orientación del proceso de compras hacia lo requerido por la organización de
manera transparente.
El problema del uso frecuente de la licitación pública está amparado en la
ley de compras, por lo que las municipalidades tienen total autonomía para llevar
a cabo dichos procesos.
6.1.2 Subcategoría: planificación y mecanismo de compra
Las municipalidades al realizar una mayor cantidad de licitaciones públicas
también reciben un mayor número de reclamos. En el caso de las 12
municipalidades de la provincia de Concepción, se registró un gasto total de
$85.209.577.507 de los cuales se utilizaron los siguientes mecanismos de
compras:
112
Gráfico N°6: Mecanismos de compra utilizados según montos transados
Elaboración propia a partir de los datos entregados por la página datosabiertos.chilecompra.cl.
Como se puede apreciar, las municipalidades de la provincia optaron por
la licitación para sus transacciones de mayor costo, a excepción de la
municipalidad de Concepción donde el 54,57% del monto de sus compras se
realizó a través de convenio marco y un 37,08% a través de licitaciones.
Sin embargo, según la información trabajada por la página “datos
abiertos”, la mayor cantidad de procesos de compras se asocia al convenio marco
con un 51,41%, mientras que las licitaciones representan un 28,56% y trato
directo un 20,04% aproximadamente. Esto quiere decir que, si bien las
28,19%
58,34%
13,47%
Gastos de las municipalidades de la provincia de Concepción según mecanismo de compra año 2017
Convenio Marco
Licitación
Trato directo
113
municipalidades de la provincia de Concepción utilizan primordialmente el
convenio marco, es la licitación la que genera el mayor gasto para estas
entidades.
Esto concuerda con lo expresado por Pinto (2016), sobre la preferencia de
los organismos públicos por utilizar el convenio marco. Su estudio estadístico
demostró que se ha experimentado una disminución en el uso de las licitaciones,
pero también que las municipalidades son las entidades que más utilizan este
mecanismo de compra.
Debido a la relación existente entre los reclamos y la cantidad de
licitaciones, se les preguntó a los encargados de adquisiciones si la planificación
y la elección en el mecanismo de compra influye en la disminución del número
de reclamos (revisar anexo 1).
En lo que respecta al mecanismo de compra a utilizar, los jefes de los
departamentos de adquisiciones justificaron el uso frecuente de la licitación
pública. Esto se debe a que entre otras cosas a los precios elevados del convenio
marco:
114
Para mí, los precios están elevados porque tienen un costo de mantención durante un año de acuerdo a los convenios que tienen y si tienen un delta más alto. No te lo digo personalmente porque yo lo conozco, verificando los precios se nota un delta más alto. Tu podí encontrar el producto más barato, pero ese producto más barato te sale más caro también. Hay un costo implícito respecto al tema…Venir en camioneta, venir con la persona que te mande la solicitud, ósea te demoras como 3 o 4 días poder procesar para tener el proceso para poderlo armar. Al final te demoras como una semana y los costos son como los mismos. Hay un costo implícito. (Entrevistado 4, 13 de noviembre del 2017)
Hay que tener en cuenta que la DCCP es quien adjudica a los proveedores
para que puedan participar del convenio marco, por lo que los precios elevados
se deben a un proceso licitatorio hecha por esta entidad. En este sentido, las
municipalidades no pueden modificar los precios y deben procurar velar por la
eficiencia en la utilización de los recursos:
Lo que yo discutía es que la ley dice que, si está en convenio marco yo puedo comprar por convenio marco a ese precio. Quién debe regular eso, que ese precio esta excesivo debiera ser ChileCompra, porque ellos manejan eso. ¿Por qué lo adjudicaron a él que tenía la pala más cara, si también tenían otros que era más barato?, el comprador que hizo esa compra también tiene que pensar…A lo que voy yo es que ChileCompra no se hace responsable de algo que ellos manejan. Yo no puedo variar los precios aquí, son ellos. Cuando el proveedor quiere subir un producto, se lo envían a ChileCompra y ChileCompra se los sube, entonces ellos hacen un proceso de subir el producto. (Entrevistado 2, 10 de noviembre del 2017)
Dicho esto, existe concordancia con la información entregada por la página
“datos abiertos” sobre las municipalidades de la provincia de Concepción, en lo
referido a que los montos transados en sus licitaciones son mayores a los
115
utilizados en convenio marco, debido a los costos que implica este último
mecanismo.
Respecto al plan anual, uno de los encargados mencionó que no se puede
seleccionar los mecanismos de compra en dicho documento:
Yo no puedo decir “ya, eso lo voy a comprar por convenio marco”, no lo voy a definir…ósea lo planifico, vamos a comprar sillas de ruedas en el año 2018, pero cuando llegue la necesidad para comprar, ahí vamos a ver de qué manera lo voy a comprar. Si lo voy a comprar por convenio marco o si voy hacer una licitación.
Cada municipio y cada comunidad tiene necesidades distintas y van surgiendo en el transcurso del año, también va modificándose mucho en el detalle, ósea podemos generalizar que vamos a comprar un ítem, pero que es lo que vamos a comprar puntualmente, mayoritariamente en eso es difícil poder estimar. (Entrevistado 2, 10 de noviembre de 2017)
Sin embargo, el artículo 98 del reglamento de compras señala que el plan
anual debe considerar “la naturaleza del proceso por el cual se adquirirán o
contratarán dichos bienes y servicios” (Decreto 250, 2004).
Por lo tanto, se contrapone con lo manifestado por los encargados, ya que
el mecanismo de compra a utilizar no se selecciona únicamente en el momento
del proceso de adquisición.
116
De todas formas, el reglamento indica que “bajo ninguna circunstancia el
Plan Anual de Compras obliga a las Entidades o a la Dirección a efectuar los
Procesos de Compras en conformidad a él.” (Decreto 250, 2004). Esto concuerda
con lo manifestado por un encargado, refiriéndose al mecanismo: “puede
cambiar. No es algo que tu tengas que hacerlo tan rígido” (Entrevistado 3, 10 de
noviembre de 2017).
Respecto a la relación entre el reclamo y la planificación del municipio, uno
de los encargados mencionó que “el reclamo es por disconformidad del
proveedor” (Entrevistado 3, 10 de noviembre de 2017). Otro de los encargados
señaló que “el proveedor reclama porque se siente perjudicado en algunas de las
cosas que él no indico o entendió mal de acuerdo a la licitación” (Entrevistado 4,
13 de noviembre de 2017). Por lo tanto, no se considera la planificación para
mejorar la relación con los proveedores, ya que los reclamos se deben a una
percepción de los organismos privados.
Esto se contrapone con lo planteado por Manquilef sobre la realización de
un cuadro de mando integral para la satisfacción de los proveedores de
ChileCompra, en lo referido a que la “satisfacción de proveedores debe estar
alineada a la planificación estratégica institucional, ya que este control de gestión
debe alimentar el cumplimiento de los objetivos institucionales” (Manquilef, 2014,
117
p.103). Por lo que, la creación de estrategias de compras y adquisiciones
orientado hacia la competencia de los proveedores beneficia al proceso de
adquisición y a su transparencia.
Se concluye de esta subcategoría que las municipalidades de la provincia
de Concepción utilizan frecuentemente la licitación como mecanismo de compra
con un 58,34% del total de los montos transados, dato que coincide con lo
expresado por los encargados de adquisiciones, ya que utilizan este mecanismo
debido a que genera un menor costo para la institución. Esta información
concuerda con lo expresado por Manquilef, ya que las municipalidades tienen un
uso frecuente de la licitación. Sin embargo, no es comprobable la tendencia a la
disminución del uso de este mecanismo de compra.
En lo referido a la planificación y su contribución a la disminución del
número de reclamos, los entrevistados mencionaron que no influye en la elección
del mecanismo de compra, ya que los reclamos se producen por el descontento
del proceso llevado a cabo. Sin embargo, la teoría señala que la planificación
estratégica ayuda a resolver los problemas de la organización, en este caso a
disminuir el número de reclamos que realizan los proveedores.
118
6.2 Categoría: evaluación
6.2.1 Subcategoría: condiciones para ofertar
En esta subcategoría encontramos el motivo de “condiciones de las bases
son discriminatorias” que representa un 5,48% del total de reclamos, lo que
equivale a 47 registros en el portal y se refiere a las dificultades para competir en
igualdad de condiciones contra otros proveedores en una licitación. Para los
encargados de los departamentos de adquisiciones, este reclamo puede tener
múltiples causas. Uno de ellos es la exigencia de la experiencia al momento de
participar en una licitación:
Generalmente pasa por el tema de la experiencia. Si, de acuerdo a ley de compras públicas existe el principio de la libre concurrencia, que no se le puede poner una barrera a nadie para que pueda postular… No puede ser un requisito por ejemplo la experiencia, pero si un criterio de evaluación. Claro en el fondo yo te dejo postular, pero igual te voy a evaluar y te voy a dar una ponderación de acuerdo a tu experiencia. Entonces generalmente por ese lado, puede ir que lo vean como una discriminación (Entrevistado 1, 10 de noviembre de 2017).
Dicho esto, la exigencia de la experiencia en las bases de licitación es
interpretado por los proveedores como una forma de discriminación.
119
Otra de las causas es la existencia de bases dirigidas hacia proveedores
que ofrezcan sus bienes o servicios en lugares adyacentes al municipio:
Tampoco podemos discriminar que sea de la octava región, que no sea de Arica, tenemos que entrar a bucear en algunas ocasiones. Entonces pasa que a lo mejor teniendo esa mirada como proveedor nosotros le ponemos ciertas condiciones y ellos sienten que se está vulnerando, pero básicamente porque la ley y ChileCompra han dejado la ventana muy abierta y nosotros también tenemos que cuidar y protegernos porque es complicado, de repente yo necesito cosas que yo sé que el proveedor que está en Conce me las va a traer altiro, pero el señor que está en Santiago no me las va a traer altiro y son mentirosos porque tú le dices cuanto es el tiempo de entrega y tú le dices “2 días”, pero resulta que el caballero de Arica no me lo va a traer en dos días, pero él me lo dijo en dos días. Y si ponemos boleta de garantía para todo ahí se enojan los proveedores, porque le estamos poniendo barreras de entrada y ahí se sienten discriminados (Entrevistado 2, 10 de noviembre de 2017).
Por lo tanto, los municipios buscan a proveedores cercanos por la rapidez
en la entrega de lo solicitado. También se menciona la molestia por la exigencia
de boletas de garantía como forma de discriminación. Además, los entrevistados
ejemplifican que las bases estarían dirigidas cuando uno pide una marca en
específico, así lo señala un encargado: “con la marca lo diriges más y tení que
disimularla como lo vas a dejar” (Entrevistado 3, 10 de noviembre de 2017).
Debido a lo anterior, se puede fundamentar los reclamos realizados por
los proveedores, donde se ha manifestado que: “Tienen razón, si encuentran
ellos que no están conformes. Es que a veces hay licitaciones que van muy
120
dirigidas y claro lógico que están disconformes y tienen que reclamar”
(Entrevistado 3, 10 de noviembre de 2017).
Dicho esto, el artículo 20 del decreto 250 en relación a las bases de
licitación, menciona que:
Estas condiciones no podrán afectar el trato igualitario que las entidades deben dar a todos los oferentes, ni establecer diferencias arbitrarias entre éstos, como asimismo, deberán proporcionar la máxima información a los proveedores, contemplar tiempos oportunos para todas las etapas de la licitación y evitarán hacer exigencias meramente formales, como, por ejemplo, requerir al momento de la presentación de ofertas documentos administrativos, o antecedentes que pudiesen encontrarse en el Registro de Proveedores, en el caso de los oferentes inscritos. (Decreto 250, 2004)
Por lo tanto, las bases no podrán exigir documentación innecesaria para
la participación de dichas licitaciones. Tampoco podrán perjudicar, ni beneficiar
a proveedores en particular. Además, el principio de la igualdad menciona que
“frente a diferentes sujetos que se encuentren en idénticos supuestos de hecho,
incluidos los requisitos para poder contratar, la administración no puede
discriminar en razón de ninguno de ellos” (Historia de la ley N°19886, 2003, p.13).
Si esto no se cumple, ocurre lo que Serrano (2011) denomina como “acuerdo
anticompetitivo”, que se refiere al vínculo entre funcionarios con determinadas
empresas para que estas puedan ser adjudicadas con mayor facilidad, lo que
provocaría que otros proveedores dejen de participar en el mercado público.
121
Por otro lado, el motivo de “se descarta oferta sin justificaciones o estas
no corresponden” representan un 15,4% del total de reclamos, lo que equivale a
132 registros por irregularidades en la adquisición. Este tipo de reclamo es el
segundo más habitual en las municipalidades de la provincia de Concepción y se
refiere a fundamentos insuficientes para descartar o seleccionar una oferta.
Para los encargados de adquisiciones, este motivo se debe a que el
proveedor no presentó un documento en su oferta y por ende deja de participar
en la licitación:
Por ejemplo, las licitaciones tienen distintas etapas entonces está la etapa de la apertura, que se hace la apertura a través del portal y se ven todos los antecedentes, todas las ofertas que se recibieron…entonces, por ejemplo, puede ser que algún proveedor, por ejemplo, en las bases decía que tenía que presentar físicamente un documento en garantía y eso nunca lo presento. Y esa era un requisito para la postulación, entonces quedo fuera (Entrevistado 1, 9 de noviembre de 2017).
Sin embargo, también se reconoce la posibilidad de equivocación por parte
del municipio, ya que se puede dar el caso de que el proveedor presentó los
documentos solicitados y no fueron correctamente analizados, así lo expresa un
encargado:
122
A veces puede ser que tengan razón. Cuando es así uno la recupera y la analiza de nuevo y puede que tengan razón o puede que no. Es que a veces ellos no quedan conformes, me dicen “pero si yo cumplía”, pero el producto tanto no entrego lo que correspondía, no lo presento…presento otro tipo de producto, entonces es ahí cuando ellos dicen “me equivoque” (Entrevistado 3, 10 de noviembre de 2017).
Por lo tanto, este problema se puede generar por la falta de documentación
o por el análisis incorrecto de la oferta. Este última, se debe a interpretaciones
distintas entre los actores involucrados en el proceso de compra (funcionarios y
proveedores).
En conclusión, el motivo de “bases discriminatorias” que representa cerca
de un 5,5% del total de reclamos, no concuerda con lo expresado por los
encargados de adquisiciones, ya que ellos manifiestan que es una de las
irregularidades más frecuentes. Esto se debe a bases dirigidas para proveedores
en particular, en los que se privilegia su experiencia o la zona de donde
provengan. Sin embargo, esto contraviene con el principio de igualdad ante las
bases y la no discriminación. Además, se perjudica a la competencia entre las
empresas y a la misma municipalidad.
Por otro lado, el motivo de “ofertas descartadas sin justificación” es uno de
los reclamos más habituales por parte de los proveedores según los datos
entregados por “Analiza”. Sin embargo, los encargados de adquisiciones
123
mencionan que esto se debe a la falta de documentación para poder participar
en la licitación o bien hay interpretaciones distintas entre los funcionarios y los
proveedores. Respecto a esto, el decreto 250 señala que no se debe exigir
documentación que no sea útil para el proceso de licitación.
Por lo tanto, el motivo de “condiciones discriminatorias” es un reclamo
hacia un proceso de adquisición llevado a cabo con falta de objetividad, en
cambio el motivo de “ofertas descartadas sin justificación” se debe la falta de
documentación presentada por el proveedor o bien por error de algún funcionario
público.
6.2.2 Subcategoría: criterios de evaluación
En esta subcategoría se agruparon 2 motivos de reclamos. El primero se
refiere a “criterios de evaluación mal definidos” con 131 registros lo que
representa un 15,29% del total de reclamos y es el tercero más habitual entre los
proveedores.
124
Por otro lado, se encuentra el motivo de “adjudicaciones que no se atienen
a los criterios de evaluación” con 160 registros, lo que representa un 18,67% del
total de reclamos, siendo el más frecuente entre los proveedores.
Respecto a estos, los encargados de adquisiciones reconocen ciertos
problemas a la hora de aplicar los criterios, ya que es complejo crear indicadores
y por ende medirlos, así lo explica uno de los encargados:
No se van a aplicar bien en varios casos, nos ha pasado a nosotros… que les dicen experiencia 10%, pero para nosotros ¿Como aplicamos ese 10%?, hay que hacer indicadores, cierto, entonces al otro lado es difícil que te entienda. (Entrevista 2, 10 de noviembre del 2017)
Además, se menciona la complicación de la interpretación del indicador de
experiencia:
Lo que discuten los proveedores nuevos dicen, “¿cómo voy a ganar si no tengo experiencia?”. Obviamente mirado desde ese prisma el proveedor claro, se siente vulnerado, pero para nosotros es importante la experiencia porque eso nos va a decir cómo ha sido el desempeño también del proveedor…claro, porque nosotros también tenemos que cuidar las lucas, entonces yo creo que ellos sienten que no se aplican bien los criterios, porque les perjudican, pero no sé si se estarán los criterios mal aplicados o no. (Entrevistado 2, 10 de noviembre del 2017).
125
También existe la complicación de medir el plazo de entrega, ya que la
unidad requirente y el proveedor tienen percepciones distintas sobre lo que se
está pidiendo:
Bueno porque aquí hay un tema propio también subjetivo, que por ejemplo se nos puede dar que el proveedor dice “entrega inmediata” y resulta que hay otro que te dice “2 días”, entonces a lo mejor nosotros no fuimos claros en señalar que “inmediata” para nosotros no es medible, entonces ahí a lo mejor porque no se desarrolla a cabalidad los criterios (Entrevistado 2, 10 de noviembre de 2017).
Además, a las complicaciones de indicadores de experiencia y plazo, se
menciona la dificultad de medir la calidad del bien o servicio a adquirir. Dicho
esto, se reconoce cierta complejidad en la aplicación de los criterios de
evaluación debido a su detalle y especificidad. Así lo explica uno de los
encargados: “si, puede ser de repente los criterios sean ambiguos, no tenga
mayor fundamento respecto uno con el otro”. (Entrevistado 4, 13 de noviembre
de 2017).
A pesar de las posibles irregularidades e interpretaciones que puedan
generar los criterios de evaluación, el decreto 250 menciona que se debe buscar
la manera “más objetiva posible” para la realización de estos cálculos, por lo que
la normativa vigente considera la complicación de la imparcialidad:
126
Las entidades licitantes considerarán criterios técnicos y económicos para evaluar de la forma más objetiva posible las ofertas recibidas. Los criterios técnicos y económicos deberán considerar uno o más factores y podrán incorporar, en caso de estimarlo necesario, uno o más subfactores.
Las entidades deberán establecer en las bases las ponderaciones de los criterios, factores y subfactores que contemplen y los mecanismos de asignación de puntajes para cada uno de ellos. Para evaluar los factores y subfactores, la comisión evaluadora y los expertos que la asesoren, en su caso, durante el proceso de evaluación, podrán elaborar pautas que precisen la forma de calificar los factores y subfactores definidos en las bases de licitación. (Decreto 250, 2004)
Es por esto que el reglamento de compras señala que es de suma
importancia la especificidad, el detalle y las explicaciones claras para poder
asignar los puntajes a cada uno de los criterios. De esta forma los parámetros
serán claros para todos los actores involucrados en el proceso de compra.
Para Volosin (2015), es en esta etapa de evaluación donde se generan
mayormente los hechos de corrupción, por ende, debe haber una mayor
transparencia y acceso a la información hacia la ciudadanía, y particularmente
hacia los proveedores, esto con el fin de propender al control de las conductas
reprochables de los funcionarios públicos.
Por lo tanto, los motivos vinculados a los criterios de evaluación
representan un 33,96% del total de reclamos, lo que equivale a 291 registros por
irregularidades en la adquisición, hacia las municipalidades de la provincia de
127
Concepción. Los datos muestran que estos tipos de reclamos son los más
frecuentes. Esta información también es confirmada por los encargados de
adquisiciones, ya que mencionan que existen parámetros ambiguos, indicadores
complejos de medir e interpretaciones distintas entre los actores involucrados en
el proceso de adquisición (funcionarios públicos y proveedores). En este sentido,
el decreto 250 menciona que los organismos deben evaluar de manera imparcial,
lo que entrega todas las facultades a los municipios para determinar la mejor
oferta, por lo que la objetividad se vuelve controversial. A pesar de esto, el
reglamento menciona que se debe especificar y detallar los indicadores para
adquirir el mejor bien o servicio para la entidad y de esta forma no generar
conflictos con los proveedores. Por último, la teoría señala que es en la
evaluación de las ofertas donde se produce los hechos de corrupción. Esto
concuerda con los datos entregados por “Analiza”, ya que los motivos de
reclamos asociados a los criterios de evaluación son los más frecuentes, de esta
manera se fundamenta la percepción de irregularidad en la adquisición por parte
de los proveedores.
128
6.3 Categoría: adjudicación
6.3.1 Subcategoría: criterio de adjudicación
Del total de reclamos realizados por los proveedores hacia las
municipalidades de la provincia de Concepción, un 6,77% representa a “se
adjudicaron ofertas que no cumplen con las condiciones establecidas en las
bases”. Esto es 58 reclamos entre los años 2016 y 2017.
Para los encargados de adquisiciones este reclamo no es frecuente y le
atribuyen responsabilidades al proveedor:
A veces ellos no están conformes que no haya quedado. Porque a veces mandan otro producto o están ofertando otro producto, pero si el proveedor quiere reclamar, va a reclamar por lo que sea…que le pareció no mas que no está correcto…para mi tienen que revisar lo que se está comprando. Tiene que revisar las bases (Entrevistado 3, 10 de noviembre de 2017).
También se indica que esto se debe a una malinterpretación de las bases,
ya que como señala un encargado: “la ambigüedad en un punto que quedó a libre
albedrío genera el roce de algo. Si las bases están bien hechas no debiéramos
tener problemas” (Entrevistado 4, 13 de noviembre de 2017). Además, los
129
encargados mencionan que la comisión de evaluación es la que propone a quien
adjudicar, por lo que son ellos quienes determinan la mejor oferta.
Esta percepción de irregularidad en la adjudicación también puede
deberse a la falta de transparencia en el proceso, ya que:
Si bien existe un porcentaje de proveedores que piensa que Chilecompra no entrega esa cuota extra de transparencia en los procesos de compras, esto puede deberse a situaciones específicas que van del desconocimiento del sistema por parte de los proveedores, a la poca claridad en las actas de adjudicación que emanan de las entidades públicas y que el sistema no explica detalladamente las razones por las cuales le adjudica una determinada licitación a un proveedor y no a otro. (Ganga & Águila, 2006b, p.43)
Esto concuerda con lo expresado por Serrano (2011), ya que se debe
revisar todo el proceso de licitación, esto es desde la elaboración de las bases
hasta su adjudicación. Además, se debe prevenir y sancionar a los funcionarios
que tengan conductas poco éticas, por lo que la transparencia es relevante para
controlar las irregularidades en todas las etapas de la licitación.
Por lo tanto, el motivo de “se adjudicaron ofertas que no cumplen con las
condiciones establecidas en las bases” representa cerca de un 7% del total de
reclamos. Sin embargo, los entrevistados mencionan que esto se debe a una
130
lectura incorrecta de las bases por parte de los proveedores o la existencia de
bases ambiguas. Por otro lado, Ganga y Águila plantean que el problema se debe
a que los proveedores no tienen conocimiento en detalle de la ejecución del
proceso de adquisición, lo que genera desconfianza y poca claridad en dichos
procedimientos. Es por esto que la transparencia y el acceso a la información no
solo debe estar disponible en el momento de la adjudicación, sino que debe
abarcar todas las actividades que componen la licitación y particularmente
enfocarse en la labor realizada por los funcionarios que componen la comisión
de evaluación.
6.3.2 Subcategoría: ofertas inadmisibles y adjudicaciones desiertas.
Esta subcategoría está relacionada con el motivo de “justificación
insuficiente para respaldar una adjudicación o declararla desierta” y representa
un 12,72% del total, lo que equivale a 109 reclamos entre los años 2016 y 2017.
Para los encargados de adquisiciones, existe la posibilidad de que los
municipios no sean claros para fundamentar la deserción, pero en ningún caso
sería una decisión arbitraria y poco objetiva:
131
Puntualmente puede ser porque a lo mejor en nuestra adjudicación no fuimos claros en señalar el por qué dejamos desierto algo…yo no creo que sea algo arbitrario que el comprador digamos que, “ya esto lo voy a declarar desierto por declararlo desierto no más”, sino que a lo mejor no tenemos todavía la expertis como para poder redactar claramente nuestros fundamentos. Yo creo que nos falta trabajar en eso. (Entrevistado 2, 10 de noviembre de 2017)
A pesar de lo anterior, señalan que los proveedores se equivocan en la
presentación de las ofertas, no son capaces de comprender las bases de
licitación y ofrecen productos o servicios similares que no han sido solicitados por
el municipio, ya que “el proveedor tiene ese concepto de que no necesariamente
tú vas a necesitar lo que tu estas pidiendo, él quiere vender lo que él tiene que
no necesariamente es lo que tú necesitas” (Entrevistado 2, 10 de noviembre de
2017). Por lo tanto, tienen la percepción de que su oferta era admisible y podía
haber sido adjudicada.
Sin embargo, la deserción injustificada puede ser habitual ya que el TCP
contempla penas y multas para esta irregularidad:
Algo que particularmente se ha dado en la práctica es la aplicación de multas y otras medidas en diferentes momentos del procedimiento licitatorio, por ejemplo, la aplicación de multas más la reparación de perjuicios contra una entidad licitadora que con motivo de haber declarado desierta una licitación perjudicó con ello a un licitante (Vergara, 2016, p.363).
132
Dicho esto, se puede dar el caso de que una municipalidad pueda
perjudicar a un proveedor.
Por lo tanto, la justificación para respaldar una adjudicación o declararla
desierta es el cuarto motivo más frecuente de reclamo por parte de los
proveedores. Esto se debe a la poca claridad para fundamentar la deserción, lo
que para los encargados debe ser trabajado. Pero también atribuyen el reclamo
al recibimiento de ofertas que no cumplen con lo establecido en las bases y la
interpretación del proveedor de que si cumplía con los requisitos para ser
adjudicado. Sin embargo, el TCP tiene como práctica habitual el resolver
demandas de este tipo, por lo que se contrapone con la opinión de los jefes de
los departamentos de adquisiciones.
6.4 Categoría: gestión del portal de mercado público
6.4.1 Subcategoría: licitación en el portal
Esta subcategoría está relacionada con la utilización del portal para
adjudicar al proveedor. En este sentido, una de las irregularidades más
frecuentes ha sido que la “licitación aún no ha sido adjudicada en el portal” con
133
un 9,92% del total de reclamos, lo que equivale a 85 registros en el portal
“Analiza”.
Uno de los encargados de adquisiciones indica que esto se debe a que la
fecha de adjudicación publicada en las bases es estimada y por ende puede que
demore más de lo estipulado:
Lo que pasa es que, en el portal tu públicas en una licitación la fecha de adjudicación, que es una fecha estimada…fecha estimada de adjudicación. Entonces a veces puede ser que tú te demoras uno o dos o tres días en adjudicar y claro, si un proveedor se va a las bases y dice “oye, pero si dijeron el día 9 era la fecha de adjudicación y no hay nada”, puede ser que el decreto se demoró, en la firma, falto algo. Generalmente lo más engorroso es el tema de las firmas (Entrevistado 1, 9 de noviembre del 2017).
Esta información concuerda con lo expresado por los otros encargados,
donde aluden a la demora del procedimiento adjudicatorio, por lo que el reclamo
es fundamentalmente por el incumplimiento de los plazos establecidos en las
bases de licitación.
También existe la posibilidad que la licitación se esté ejecutando y aun no
esté adjudicado en el portal:
134
A veces se da eso. Lo está regularizando, pero corres el riesgo a que la persona por “x” motivo no quede en la que tu querías. Por eso yo no hago “fiados”. Pero hay muchas en las que ocurre eso. Puede que me demore hacer el trámite en el portal, pero tiene que estar la documentación firmada con la fecha. Yo trato siempre de evitar de que se hagan algo y que todavía no tenga adjudicado. (Entrevistado 3, 10 de noviembre de 2017).
La situación antes descrita, se denomina “regularización de licitación que
fue adjudicada fuera del portal”, que representa un 0,82% del total de reclamos
lo que equivale a 7 casos por irregularidades en la adquisición según lo
manifestado por los proveedores.
Respecto a esta situación, el artículo 41 del decreto 250 indica que:
Las entidades licitantes deberán publicar oportunamente en el Sistema de Información los resultados de sus procesos de licitación o contratación. Asimismo, deberán publicar la resolución fundada que declare la inadmisibilidad y/o la declaración de desierto del proceso.
Cuando la adjudicación no se realice dentro del plazo señalado en las bases de licitación, la entidad deberá informar en el Sistema de Información las razones que justifican el incumplimiento del plazo para adjudicar e indicar un nuevo plazo para la adjudicación, debiendo estar contemplada en las bases esta posibilidad. (Decreto 250, 2004)
Por lo que el reglamento considera la demora en la adjudicación, siempre
y cuando se comunique al sistema de información, y dicha posibilidad esté
indicada en las bases. En el caso de no ser así y se venza la fecha de
135
adjudicación en el portal, se considerará como una irregularidad en el proceso de
adquisición.
En conclusión, se pueden dar 2 situaciones, que pueden ser que la
licitación no haya sido adjudicada en el portal o bien se regularizo fuera de esta.
En conjunto ambos motivos sobrepasan el 10% del total de reclamos, siendo una
de las situaciones más frecuentes de posible irregularidad. Esto concuerda con
lo expresado por los encargados de adquisiciones que señalan que se debe a la
demora en el procedimiento de la formulación del decreto de adjudicación, sin
embargo, mencionan la baja probabilidad de adjudicar una licitación fuera del
portal, tal como lo indica el dato entregado por “Analiza” (motivo que representa
el 0,82% del total). Dicho esto, la demora en la adjudicación en el portal está
contemplado en el decreto 250, solo en el caso que dicha situación se informe al
mercado público y esté expresamente contemplado en las bases, de lo contrario
el proceso de adquisición será irregular.
6.4.2 Subcategoría: respuesta del municipio
Esta subcategoría está relacionada con la capacidad de respuesta de
reclamos que han tenido las municipalidades de la provincia de Concepción. De
los 857 reclamos que han realizado los proveedores, no han sido respondidos
136
118 lo que representa un 13,77% del total de posibles irregularidades en la
adquisición por parte de estas entidades. Sin embargo, cabe mencionar que la
municipalidad de Lota, durante esta época de estudio no había respondido 107
lo que representa un 90,68% del total de reclamos sin respuesta por parte de las
municipalidades de la provincia de Concepción, por lo que su análisis se deberá
hacer de forma particular.
Respecto a los procedimientos para responder los reclamos, los
encargados señalan que primero debe ser respondido en primera instancia por
la unidad o departamento implicada en la presunta irregularidad:
Cuando llega un reclamo se deriva a través de correo electrónico a la unidad de compra donde está dirigido el reclamo y principalmente la persona que hizo esa licitación y esa persona es la que tiene que generar la respuesta. La envía electrónicamente acá al gestor y él, que es el administrado, él la sube. (Entrevistado 2, 10 de noviembre de 2017)
Luego la respuesta es dirigida hacia un funcionario que opera como el
gestor de reclamos, persona que es designada dentro del municipio para cumplir
con esta labor. Así lo explica uno de los entrevistados:
El administrador puede ser cualquier funcionario designado para esa materia, en ese tema hay un administrador que es del mercado público y él deriva acá, pero antes de eso a nosotros también nos llega al correo.
137
Entonces nosotros sabemos que hay un reclamo y debiéramos contestarlo altiro. Pero a veces por los tiempos uno no lo hace o a veces uno dice mira por la tontera, pero había que responderlo y no lo hicimos (Entrevistado 3, 10 de noviembre de 2017).
Por lo tanto, la responsabilidad de dar respuesta se encuentra
fundamentalmente en dos funcionarios; la persona involucrada en el
procedimiento de licitación de la unidad en cuestión y el gestor de reclamos.
Respecto al plazo, los entrevistados señalaron que deben responder en
48 horas los reclamos recibidos, sin embargo, no tenían conocimiento sobre
posibles sanciones por no cumplir con dicho plazo:
En el fondo es obligatorio, pero no hay sanción para los que no respondan. Yo pienso que pasa por ahí el tema, que no hay sanción. A lo mejor la ley me dice que tengo que responder, pero ¿y si no respondo?, no me va a pasar nada. (Entrevistado 1, 9 de noviembre de 2017)
Respecto a lo mismo, otro de los encargados menciona:
La ley señala que nosotros tenemos 24 horas para responder o 48, en una parte de la ley dice. Por lo tanto, si dice que es obligación. Ahora en ninguna parte te dice que te va a pasar si no lo contestas. ChileCompra no se mete en esas cuestiones, porque ahí debiera meterse. Pero hasta donde yo sé, la ley no dice que sanciones van a haber si es que no responde. (Entrevistado 2, 10 de noviembre de 2017)
138
A pesar de confirmar la inexistencia de sanciones, uno de los encargados
indicó que estas deberían ser de manera interna, ya que no se están terminando
los procesos de forma correcta por lo que debería aplicarse el estatuto
administrativo municipal:
Es un incumplimiento al proceso de compra. Si yo no doy respuesta a un reclamo, debiese ser una sanción administrativa interna, porque es un incumplimiento al proceso. No hay una sanción que la ley de compras diga “a ti te voy a sancionar”, pero dice que se van a tomar las medidas disciplinarias y entra el estatuto administrativo municipal. Y ahí tendría que ser una investigación sumaria por el incumplimiento del proceso. Hay que buscar las responsabilidades del proceso. Pero no especifica nada, si yo me voy a la ley o reglamento no dice las sanciones. Es una medida disciplinaria en estricto rigor. Antes del 2010 no existían los indicadores, que son los rankings, ahora es transparente y cualquier persona puede ver cuál es el cumplimiento que tienen a los reclamos. (Entrevistado 4, 13 de noviembre de 2017)
Por lo tanto, es deber de la municipalidad en su conjunto realizar sus
procesos y procedimientos de forma correcta. De esta manera los proveedores
tendrán sus respuestas de forma oportuna.
Respecto a la obligatoriedad y plazos para dar respuestas, la DCCP a
través de la plataforma mercado publico menciona que:
Los Organismos Públicos, serán los responsables de emitir respuestas satisfactorias y oportunas, a todos los reclamos que realicen en su contra, aún cuando quien lo realice no haya participado directamente en el proceso cuestionado, como asimismo, de enviar a la Dirección de Compras y Contratación Pública, copia de la respuesta
139
enviada al reclamante a través de la Plataforma de Probidad Activa o de los medios que la Dirección de Compras disponga.
Para estos efectos, se entenderá por respuesta oportuna aquella emitida dentro del plazo de dos días hábiles desde la recepción del respectivo reclamo por parte del Organismo Público; plazo que podrá ampliarse en caso de ser necesaria la recopilación de mayores antecedentes para responder debiéndose igualmente, comunicar al reclamante el estado de su reclamo, a través de la mencionada Plataforma. (Resolución exenta 178b, 14 de febrero del 2008)
Dicho esto, la normativa expresa que se deben dar respuesta en 2 días
hábiles desde su recepción, por lo que existe una diferencia de conceptos con lo
indicado por los encargados, ya que ellos señalan que se debe responder en 24
o 48 horas continuas desde su recepción.
Respecto a la obligatoriedad, la DCCP a través de la información solicitada
por transparencia (revisar anexo 3), confirmó la inexistencia de sanciones para
responder los reclamos, ya que la finalidad de la plataforma es transparentar el
motivo de la presunta irregularidad que realizan los proveedores hacia los
organismos públicos.
Esto concuerda con la información entregada por los encargados de
adquisiciones, sobre su percepción de que el reglamento y la ley de compras no
indica sanciones en caso de no responder en el plazo estipulado por la DCCP.
Por lo tanto, la utilización de la plataforma web no resuelve los problemas por
140
irregularidades en la adquisición, ya que los funcionarios no tienen mayor
responsabilidad de fundamentar sus respuestas y no obliga a detener el proceso
de adquisición. Es por esto que el uso de las tecnologías de la información o
plataformas web para solucionar estas situaciones tiene que ser revisada. Tal
como lo plantea Sánchez (2008), indicando que el uso de las TIC debe resolver
problemas organizacionales y no enfocarse en problemas técnicos que al fin y al
cabo se convierten en un impedimento para el buen funcionamiento de la
institución.
En conclusión, según los datos entregados por “Analiza”, las 12
municipalidades de la provincia de Concepción en la época de investigación no
habían respondido 118 reclamos, de los cuales 107 corresponden solo a la
Municipalidad de Lota. Esto quiere decir que solo 11 reclamos pertenecen a las
otras 11 comunas restantes. Por lo tanto, las municipalidades en estudio tienen
un buen índice de respuestas a excepción de Lota que tiene un índice de 77,54%
de reclamos sin responder19.
Según los encargados de adquisiciones, la gestión del reclamo es similar,
ya que el motivo de la presunta irregularidad llega al correo electrónico del gestor
19 Entre el 1 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2017, esta municipalidad recibió 138 reclamos por
irregularidades en la adquisición, de los cuales 107 no habían sido respondidos.
141
institucional, para luego ser enviada a la unidad de compra que realizó dicho
proceso. Finalmente, se fundamenta y se envía la respuesta al gestor para que
este remita toda la documentación correspondiente a la DCCP y al proveedor en
cuestión. El conocimiento detallado de dicho procedimiento concuerda con los
bajos índices de reclamos sin responder de un 13,77% por parte de las
municipalidades. En el caso de no considerar a la comuna de Lota, este índice
llega a un 1,53% de reclamos sin responder.20
Por último, esta información concuerda con los expresado por la DCCP
sobre la respuesta oportuna de los reclamos y sobre la inexistencia de sanciones
por no cumplir con dicho procedimiento. Sin embargo, las respuestas que
realizan las municipalidades hacia los proveedores no garantizan la regularidad
en el proceso de adquisición, por lo que la utilidad de la plataforma se pone en
cuestión.
20 Sin tomar en cuenta la comuna de Lota, en las municipalidades de la provincia de Concepción se han
realizado 719 reclamos por irregularidad en el proceso, de los cuales no han sido respondido 11.
142
CAPÍTULO VII: PROPUESTAS DE MEJORA
Dado los resultados arrojados por la investigación, se identificaron una
serie de falencias respecto a los procesos de adquisiciones en las
municipalidades de la provincia de Concepción. Estos problemas están
relacionados con deficiencias en la gestión interna de los municipios y con el
sistema de mercado publico propiamente tal.
7.1 Propuestas para los municipios de la provincia de Concepción.
Estas recomendaciones están en relación con los resultados entregados
por las categorías en estudio:
1) Privilegiar el convenio marco por sobre la licitación pública: esto debido a
que la mayor cantidad de reclamos al proceso de adquisición se concentra
en los procedimientos que componen la licitación, esto es desde la
elaboración de las bases hasta la adjudicación. Por lo tanto, al elegir el
convenio marco se evitarían estas etapas y se beneficiaría a la
disminución del número de reclamos.
143
2) Capacitación a funcionarios claves, sobre elaboración de bases de
licitación: Si bien la ley de administración municipal menciona que la
SECPLAN deberá elaborar las bases, previo informe de la unidad
competente, esto en la práctica dependerá de la gestión interna de cada
municipio. Por esto, se deberán elegir a personas claves según
corresponda para dichas capacitaciones.
3) Especificar bases de licitación: uno de los reclamos más frecuentes se
debía a la ambigüedad en las bases, lo que generaba distintos tipos de
interpretación de estas. Por lo tanto, la construcción de bases de licitación
de manera detallada, sencilla y clara ayudaría a la disminución del número
reclamos.
4) Elaborar criterios de evaluación de manera correcta: los resultados de la
investigación arrojaron que esta es la principal falencia de las
municipalidades. Por ende, se deberían trabajar los indicadores con mayor
detalle, para que la evaluación se realice de forma correcta. Además, los
encargados señalaron que la percepción de irregularidad se debe al
criterio del precio, por lo que se recomienda la utilización 3 o más criterios
de evaluación, de esta forma el proveedor podría analizar de forma distinta
dicha valoración.
144
5) Transparentar la labor realizada por los funcionarios que componen la
comisión de evaluación: la teoría señala que en el momento de la
evaluación es cuando se producen los hechos de corrupción. Esto
concuerda con los datos de reclamos más frecuentes de las entidades en
estudio. Por lo tanto, se propone que las municipalidades lleven un registro
de los funcionarios participantes en las comisiones de evaluación. De esta
forma, alguna unidad o departamento deberá vincular las licitaciones con
sus reclamos para llevar un registro estadístico sobre las comisiones con
más quejas por parte de los proveedores. Con esta información se deberá
prevenir y sancionar conductas que fomenten las irregularidades.
6) Mejorar las actas de adjudicación: los encargados de adquisiciones
señalaron que una gran cantidad de reclamos se debe a la falta de claridad
en las actas de adjudicación. En estas resoluciones se deberían
especificar las razones de la selección al proveedor de manera oportuna
y que sea entendible por los proveedores.
7) Identificar a las unidades compradoras con mayor número de reclamos: si
bien “Analiza” identifica los reclamos por municipalidad, la realidad es que
existen varias entidades compradoras independientes entre sí (como
salud y educación). Por lo tanto, al saber que unidades o departamentos
145
son los que reciben más reclamos, se podrán hacer correcciones al caso
de manera focalizada.
8) Informar a proveedores sobre los motivos de irregularidades en la
adquisición: los encargados de adquisiciones mencionaron que en
muchas ocasiones los reclamos no tienen un filtro y a veces los motivos
que ellos colocan no corresponden. Si el proveedor tiene un mayor
fundamento sobre el tipo reclamo, se podrían trabajar de mejor manera las
presuntas irregularidades.
9) Fomentar el uso del TCP: los reclamos que se realizan a través del portal
no obligan al municipio a detener la licitación. La institución que puede
restablecer el imperio del derecho en esta situación es el TCP, por lo que
se recomienda informar sobre los procedimientos para llegar a esta
instancia a los proveedores. Si bien esto puede ser perjudicial para
algunos funcionarios, será beneficioso para el municipio, para los
proveedores, para la transparencia y la probidad de futuras licitaciones.
10) Aprovechar datos de plataformas web: los sitios web que entregan
información sobre reclamos como “Analiza” o “Datos abiertos”, debieran
146
ser trabajados por los municipios. De esta forma podrán ir viendo
tendencias y motivos frecuentes en los reclamos con la finalidad de crear
planes de acción para poder disminuirlos.
11) Obligar a responder los reclamos: la DCCP indica que las municipalidades
tienen 48 días hábiles para responder los reclamos, desde su recepción.
Sin embargo, en muchas situaciones esto no es posible, debido a la falta
de compromiso de los funcionarios con el cumplimiento del procedimiento.
Por lo tanto, se propone que el gestor de reclamos sea un funcionario
responsable y que tenga comunicación con alguna unidad de control, para
obligar a responder dichos reclamos.
7.2 Propuestas para el sistema de mercado público.
Según las teorías sobre el uso de las TIC, las buenas prácticas para una
compra responsable, la centralización de los procesos de licitación y lo
manifestado por los encargados de adquisiciones, las recomendaciones son las
siguientes:
147
1) Mayor involucramiento de la DCCP según la información arrojada por las
plataformas: los encargados de adquisiciones indicaron que esta
institución solo se involucra a través de sus plataformas web, lo que
genera que la información obtenida no sea trabajada y por ende la
transparencia no cumpliría con la función de control. Por lo tanto, se
recomienda que la DCCP haga estudios sobre los municipios con mayor
cantidad de reclamos, realice reportes e influya en estos organismos para
mejorar dicha situación.
2) Licitación con negociación: esta opción está contemplada en el ACP. Se
refiere a la posibilidad de dar una mayor flexibilidad a las condiciones del
contrato (un acuerdo). Esta negociación se debería residenciar en un
organismo técnico, para que los proveedores compitan sin discriminación
y en igualdad de condiciones. Sin embargo, hay que tener en cuenta que
los funcionarios públicos que lleven a cabo este proceso deberán
demostrar experiencia en el área de compras públicas y una conducta
intachable en su vida funcionaria.
3) Criterios con impacto social: se debería obligar a utilizar criterios éticos,
laborales o ambientales. De esta forma no solo se ayudaría a fomentar la
competencia de las empresas mediante estos parámetros, sino que se
148
cambiaría el concepto del “precio”, como lo determinante para adjudicar
una licitación.
4) Redefinir alcances del concepto discriminación: los encargados de
adquisiciones señalaron que la ley no especifica bien el concepto de
“discriminación”, lo que genera ambigüedades entre funcionarios y
proveedores. Los resultados de la investigación arrojaron que los reclamos
de este tipo se debían a la exigencia de experiencia, boletas de garantías
excesivas y preferencia de proveedores cercanos al municipio.
5) Revisión del convenio marco por la DCCP: los encargados de
adquisiciones mencionaron que elegían frecuentemente la licitación
pública porque los precios eran más bajos que los presentados en
convenio marco. Esto se contrapone con la teoría de la centralización de
compras, que favorecería a la disminución de precios. Por lo tanto, la
DCCP deberá revisar los motivos de precios excesivos en el catálogo de
ChileCompra Express y hacer los cambios correspondientes para mejorar
dicha situación.
149
CAPÍTULO VIII: CONCLUSIONES
Esta investigación se centró en los datos arrojados por el portal “Analiza”
sobre los reclamos por irregularidades en la adquisición hacia las
municipalidades de la provincia de Concepción durante el 1 de enero del 2016 y
el 31 de diciembre del 2017, en las que se determinaron una serie de falencias
en los procesos de adquisición y la gestión de reclamos.
Entre los hallazgos más importantes se destaca la elaboración de bases
que favorecerían a algunas empresas en particular, debido a que sus domicilios
estarían cerca de los municipios de la provincia (lo que sería una interpretación
subjetiva de localidades a beneficiar). Además, se privilegiaría en gran medida la
experiencia de los proveedores, lo que no permitiría la participación de nuevos
organismos privados al mercado público. Por lo tanto, no se estaría respetando
el principio de la libre concurrencia y tampoco existiría igualdad ante las bases.
Respecto a lo anterior, los encargados indican que esto tiene como
finalidad la protección y eficiencia en los recursos, ya que necesitan a
150
proveedores que no se demoren en proveer sus bienes o servicios (cercanía) y
que realicen bien su trabajo (experiencia).
Sin embargo, no es comprobable la elección de proveedores de forma
arbitraria. De ser así, todas las etapas que continúan en el procedimiento serían
irregulares.
También cabe mencionar que la corrupción se produciría frecuentemente
por los contactos que puedan tener las empresas con algunos de los funcionarios
que participan en la comisión de evaluación. Si bien esto no es comprobable, los
datos de reclamos (en su mayoría) son hacia los criterios y fundamentos
utilizados para adjudicar las licitaciones, por lo que habría analizar en detalle cada
municipalidad y sus unidades compradoras para obtener resultados al respecto.
Entre otras de las falencias se puede mencionar el uso excesivo de las
licitaciones como mecanismo de compra, la incorrecta elaboración de los
indicadores utilizados para los criterios de evaluación, la falta de personal
capacitado en compras públicas, la escasa fundamentación para adjudicar o
rechazar ofertas y las licitaciones no adjudicadas en el portal.
151
A pesar de que se reconoce la posibilidad de errores involuntarios por
parte de los funcionarios, los encargados de adquisiciones indican que los
proveedores siempre estarán disconformes por no haber sido seleccionados o
adjudicados, por lo que podrían reclamar sin tener los fundamentos suficientes y
en ocasiones sin razonamiento alguno. Esto generaría la elección de un motivo
de reclamo de manera errónea.
Cabe señalar, que el límite de esta investigación se relaciona con lo
expuesto anteriormente, ya que en ocasiones los proveedores pueden reclamar
más de una vez sobre la misma licitación, seleccionar motivos que no
corresponden y manifestar sin fundamento la presunta irregularidad, por lo que
los resultados estadísticos de esta investigación no son absolutos. El único
organismo que puede señalar la existencia de irregularidad en la adquisición es
el TCP a través de sus juicios, en los que puede determinar vicios en los
procedimientos de la licitación. Dicho esto, es necesario que los proveedores
utilicen este tribunal, ya que los reclamos que realizan a través del portal no
obligan a las municipalidades a tomar acciones en el asunto.
De todas formas, estas entidades deben responder de manera oportuna
los reclamos interpuestos (plazo de 48 horas hábiles). En este sentido, los
municipios de la provincia de Concepción tienen un bajo índice de reclamos sin
152
responder, lo que se contradice a la información entregada por “Analiza” sobre
que estas entidades son las que menos reclamos responden. Sin embargo, existe
la particularidad de Lota, ya que no solo es el municipio que más reclamos recibe
en la provincia, sino que también tiene un índice de 77,54% de reclamos sin
responder, lo que se considera muy alto. Además, al no haber sanciones (según
lo indicado por la DCCP), no existiría necesidad de solucionar este problema. Es
por esto que, una de las propuestas va relacionado a mejorar la respuesta de los
reclamos, donde se tenga que vincular al gestor institucional con la unidad de
control correspondiente. De seguir con esta tendencia negativa, a los
proveedores se les recomienda utilizar de forma más frecuente el TCP.
En el caso de los reclamos más habituales, se recomienda crear correctas
bases de licitación, particularmente la elaboración de los indicadores que miden
los criterios de evaluación que deberían ser al menos 3 para que el criterio precio
tenga una percepción distinta entre los proveedores (que sea importante pero no
determinante) y también controlar a los funcionarios que compongan las
respectivas comisiones, ya que finalmente son estos quienes adjudicaran la
mejor oferta.
Por último, hay que mencionar que la transparencia por sí sola no ayuda
a mejorar la gestión de los organismos públicos. La información entregada por
153
las plataformas se debe trabajar, tanto por la DCCP como por los municipios en
cuestión.
Por lo tanto, el aporte de esta investigación es mejorar la relación existente
entre los proveedores y las municipalidades, a través de los datos entregados por
las plataformas web que dispone la DCCP, esto con la finalidad de corregir los
procedimientos de compras, evitar las irregularidades en la adquisición, y mejorar
la eficiencia y efectividad en la utilización de los recursos municipales. Para esto
es necesario funcionarios comprometidos con el desarrollo continuo en el área
de probidad y compras públicas, y con proveedores más exigentes e informados.
154
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161
ANEXOS
Anexo 1
Preguntas Entrevista
Categorías Subcategorías Preguntas
Compras
públicas en los
municipios
Reclamos ¿Por qué considera usted, que las instituciones
municipales reciben una mayor cantidad de reclamos
en comparación con las otras entidades públicas?
Planificación y
mecanismo de
compra
Según el portal analiza, la mayor cantidad de reclamos
de las municipalidades de la provincia de Concepción
se encuentran en la etapa de la licitación pública.
Debido a esto ¿La planificación anual de compras
influiría en la elección del mecanismo de compra a
utilizar? y ¿Cómo la planificación ayudaría a una
posible disminución de los reclamos?
Evaluación Condiciones
para ofertar
¿Por qué los proveedores pudiesen reclamar sobre la
existencia de bases discriminatorias a la hora de
participar en una licitación?
¿Por qué el municipio pudiese recibir reclamos sobre ofertas descartadas sin justificación?
Criterios de
evaluación
Según los reclamos de proveedores en el portal
analiza ¿Por qué en ocasiones los criterios de
evaluación pudieran estar definidos de forma
incorrecta?
¿Por qué el municipio pudiese recibir reclamos sobre
adjudicaciones que no se ajustan a los criterios de
evaluación?
Adjudicación Criterio de
adjudicación
¿Por qué el municipio pudiese recibir reclamos sobre
ofertas que no cumplen con las condiciones
establecidas en las bases a la hora de recibir y/o
adjudicar licitaciones?
Ofertas
inadmisibles y
adjudicaciones
desiertas
¿Por qué el municipio pudiese recibir reclamos sobre
la justificación insuficiente para respaldar una
adjudicación o declararla desierta?
Gestión del
portal de
mercado
público
Licitación en el
portal
¿Por qué en ocasiones, los proveedores pudieran
reclamar que las licitaciones no serían adjudicadas en
el portal?
Respuesta del
Municipio
¿Como es la gestión de la municipalidad para dar respuesta a los reclamos realizados por los proveedores? ¿Cómo se puede mejorar?
162
Anexo 2
Acta de Consentimiento Informado
Yo…………………………………………………………………………………………
acepto participar voluntariamente y anónimamente en el protocolo de
investigación del seminario de título “Proceso de adquisición y proveedores:
Diagnostico y propuestas de mejora a la gestión de reclamos en las
municipalidades de la provincia de Concepción”, dirigida por Samuel David
Aguilera Contreras investigador responsable, estudiante de la carrera de
Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad de Concepción, dirigido por
el profesor guía Jaime Contreras Álvarez. Declaro haber sido informado de los
objetivos y procedimientos del estudio y tipo de participación.
En relación a ello, acepto responder, las preguntas sobre los reclamos que se
han realizado en el proceso de adquisición por los proveedores, con el fin de que
el investigador realice el análisis de la gestión de los reclamos en las
municipalidades de la provincia de Concepción.
Declaro haber sido informado que mi participación no involucra ningún daño o
peligro para mi salud física o mental, que es voluntaria y que puedo negarme a
participar o dejar de participar en cualquier momento sin dar explicación o recibir
sanción alguna.
Declaro saber que la información entregada será confidencial y anónima.
Entiendo que la información será analizada por el investigador de forma individual
y que no se podrán identificar las respuestas y opiniones del joven de modo
personal. Además, solo el investigador será responsable de la información que
se obtenga y que será utilizada para este estudio.
Este documento se firma en dos ejemplares, quedando uno en poder de cada
una de las partes.
_________________________ _____________ _______________
Nombre participante Firma Fecha
______________________________ _________________ __________________
Nombre investigador responsable Firma Fecha
163
Anexo 3
Respuesta de la Dirección de Compras y Contratación Pública a la solicitud de acceso a la información AE011T0001174
Sr(a) Samuel Aguilera Contreras
Mediante la solicitud de acceso a información indicada en el Antecedente, ha requerido
a esta Dirección lo siguiente:
“Respuesta a reclamos que realizan los proveedores- 24 de noviembre del 2017.
Quisiera saber, en el caso de irregularidades en la adquisición ¿Existe alguna sanción
para las municipalidades cuando estas no responden a los reclamos que realizan los
proveedores? De ser así, ¿Cuál es la normativa al respecto?”.
Al respecto, cabe señalar que no existe en la normativa de compras públicas una
sanción especial en caso de no dar respuesta a los reclamos interpuestos en la
plataforma especialmente diseñada para ello por la Dirección de Compras y
Contratación Pública. Dicho servicio busca que los proveedores puedan presentar sus
reclamos de forma directa, de forma que las entidades respondan de manera pública y
transparente, y en caso de que lo estimen pertinente, realicen las correcciones del
caso, pero no cuenta con una normativa expresa que la regule ni tampoco sanciones
en caso de omitir dichas respuestas.
(NOTA: Recuerde que en caso que su solicitud de información no sea respondida en el
plazo de veinte (20) días hábiles, o sea ésta denegada o bien la respuesta sea
incompleta o no corresponda a lo solicitado, en aquellos casos que la ley lo permite
usted podrá interponer un reclamo por denegación de información ante el Consejo para
la Transparencia www.consejotransparencia.cl dentro del plazo de 15 días hábiles,
contado desde la notificación de la denegación de acceso a la información, o desde
que haya expirado el plazo definido para dar respuesta).
Por favor acusar recibo de esta respuesta al correo [email protected],
para dejar constancia de su conformidad con ella.
Lo anterior ha sido dispuesto por orden de la Directora, de conformidad con la
resolución exenta N°309 B, de 31 de mayo de 2017, de la Dirección de Compras y
Contratación Pública.
Sin otro particular, saluda atentamente a Ud.,
Encargado de Transparencia
Dirección de Compras y Contratación Pública (CHILECOMPRA)
