Sistema de monitoreo y evaluación en...

Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina

Sistema de monitoreo y evaluación en Bolivia

Azul del Villar

El equipo CLAD-Banco Mundial a cargo del Proyecto revisó, junto con la profesora Sonia Ospina, la primera versión del informe. El documento que aquí se presenta fue sometido a la consideración de las instituciones con responsabilidad en la conducción de los sistemas en estudio, a saber: Ministerio de Planificación para el Desarrollo: Gabriel Loza, Ministro de Planificación; Noel Aguirre,

Viceministro de Planificación y Coordinación; y Luis Antonio Rodríguez, Director General de Planificación.

Instituto Nacional de Estadística: Johnny Suxo, Director Ejecutivo. Ministerio de Hacienda: Rosario Villamil y Rubén Aguilar.

Banco Mundial

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ISBN: 978-980-6125-56-8 Depósito Legal: lf86020073323643 Las ideas y pensamientos contenidos en el documento no representan necesariamente los criterios del Banco Mundial ni del CLAD. No se permite la reproducción total o parcial de este documento, ni su almacenamiento en un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros métodos, sin el permiso previo del Banco Mundial y del CLAD. Documentos Estudios de Casos del CLAD, No. 3

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PREFACIO En 1998, el Consejo Directivo del CLAD alertó en el documento “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”, que la administración pública en la región estaba sufriendo los males de una rutinización extrema. Por ello, el documento proclama de manera fehaciente que un nuevo modelo administrativo que permita el aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la administración pública, además de crear nuevas condiciones que posibiliten una relación más democrática entre el Estado y la sociedad, debe estar orientado por el control de los resultados, entre otros aspectos. La consolidación de ese nuevo modelo de gestión pública requiere una modificación de la cultura administrativa que admita una definición clara de los objetivos de la organización, focalizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos formales, de manera que la evaluación de la gestión pública se realice a través del cumplimiento de metas más que a partir del respeto a reglas que, en muchas ocasiones, son auto-referidas por la burocracia. Así, se fortalecerá la capacidad de la administración pública para aprender de su desempeño y mejorar continuamente la prestación de servicios públicos. Desde aquella oportunidad, el CLAD se ha abocado a desarrollar actividades que impulsen condiciones favorables a una “gestión por resultados”, en especial, aquellas que promuevan la construcción de sólidos sistemas gubernamentales de evaluación. Gracias a la coincidencia de objetivos, se produjo una alianza entre el CLAD y el Banco Mundial que impulsó en el 2006 un proyecto conjunto cuya finalidad es la de fortalecer los sistemas de monitoreo y evaluación de los gobiernos de América Latina y el Caribe, por medio del intercambio de conocimientos y el aprendizaje Sur-Sur. Por su parte, el Banco Mundial no solamente se encuentra dedicado al monitoreo y evaluación (M&E) de los proyectos y programas que financia, sino que también apoya a sus países miembros en el desarrollo e implementación de metodologías apropiadas de M&E en los distintos niveles del gobierno central y local, bajo un enfoque orientado a mejorar la gestión de todas las etapas del ciclo presupuestal y a motivar la participación y supervisión ciudadana durante todo ese ciclo. Bajo el primer aspecto, el Banco continuamente se encuentra mejorando los mecanismos de M&E, en lo que respecta al diseño e implementación de sus operaciones de inversión y los Préstamos para Políticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés), a través de auto evaluaciones realizadas por las entidades ejecutoras, evaluaciones realizadas por el personal del Banco, evaluaciones independientes incorporadas en el diseño de los proyectos, y las actividades de su Grupo de Evaluación Independiente (IEG, por sus siglas en inglés) que reporta directamente al Directorio Ejecutivo del Banco. En lo referido al segundo aspecto, por solicitud de los gobiernos, el Banco apoya los esfuerzos del país por fortalecer sus sistemas de M&E. Actualmente, el Banco se encuentra trabajando con alrededor de 30 gobiernos, entre ellos, siete de la región de Latinoamérica y el Caribe, para brindarles apoyo en el fortalecimiento de dichos sistemas, incluyendo componentes específicos de créditos y donaciones. Normalmente, las unidades de Gerencia del Sector Público y el IEG proporcionan la asistencia técnica requerida por los gobiernos en materia de M&E. Para el Banco Mundial, M&E va mucho más allá de la evaluación ex post tradicional. Cuando se incluye en el ciclo del presupuesto global, M&E constituye una herramienta clave para diseñar programas y asignar presupuestos para lograr mejores resultados y mejorar los servicios prestados a la población. Al realizar un seguimiento efectivo del gasto público, es posible identificar las políticas más adecuadas para aliviar la pobreza, así como estructurar las reformas pendientes más urgentes, y asegurar que los beneficios de tales reformas efectivamente alcancen a los grupos objetivo. En general, el M&E es un insumo valioso para los congresos y gobiernos que necesitan de información confiable para la toma de decisiones sobre políticas públicas, y resulta esencial para definir un Marco de Referencia del Gasto Público a mediano plazo.

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A partir de esta iniciativa conjunta de CLAD-Banco Mundial, se han logrado importantes avances que van desde innovaciones conceptuales sobre el objeto de estudio, que nos ofrece el término más preciso de “gestión para resultados”, hasta la obtención de los primeros productos constituidos por los Informes Nacionales que hoy publicamos. Por ello, el CLAD y el Banco Mundial agradecen el trabajo intenso de los coordinadores e investigadores de este proyecto, y el apoyo solidario de los gobiernos de América Latina y el Caribe.

Julio César Fernández Toro Secretario General

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

Nicholas P. Manning

Gerente Sectorial Reforma del Sector Público

Banco Mundial

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PRESENTACIÓN En el marco de una estrategia que aspira a orientar la gestión pública a resultados relevantes para el desarrollo, las dos últimas décadas han sido testigos de múltiples esfuerzos por institucionalizar el Monitoreo y la Evaluación (M&E) como una función clave de gobierno. Ante este panorama, diversos organismos, entre los cuales se cuentan el Banco Mundial y el CLAD, han realizado esfuerzos sistemáticos por apoyar el fortalecimiento de los sistemas gubernamentales de M&E, promoviendo el aprendizaje y el intercambio de conocimientos Sur-Sur. Un paso más en esta dirección lo constituye el proyecto "Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina y el Caribe", iniciado por ambas instituciones en diciembre del 2006, y del que forma parte el informe que acá se presenta. La atención, en una primera etapa, se ha focalizado en el estudio de los sistemas nacionales de M&E en Bolivia y en otros once países, a saber: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay. Con base en las especificidades nacionales, el objetivo básico es ofrecer una comprensión más profunda acerca de los factores que pueden incidir en la institucionalización de los sistemas. El avance en la teoría que enriquezca la práctica es, pues, el norte de esta fase del Proyecto. Teniendo en consideración tales propósitos, dos rasgos básicos caracterizan estos estudios diagnósticos. Primero, una perspectiva integral que busca identificar los principales sistemas nacionales de M&E que operan en cada país, y conocer sus eventuales conexiones. Segundo, una base teórico-metodológica común a todos los estudios, que aspira a enriquecer un conjunto de hipótesis, enraizadas a su vez en el estado del arte acerca de la institucionalización del M&E. Han sido fundamentales, a estos efectos, las contribuciones de la profesora Sonia Ospina, integrada al equipo de dirección del Proyecto en esta primera etapa. El Proyecto ha contado, además, con el apoyo de reconocidos especialistas, que se han encargado de los diagnósticos nacionales y que intervinieron en dos encuentros colectivos para aportar a la construcción de una perspectiva común. También se ha beneficiado de la generosa colaboración de las autoridades gubernamentales con responsabilidades en los sistemas. Todo ello hace posible aspirar a que los resultados que se entregan puedan contribuir, en alguna medida, al fortalecimiento del M&E con miras a enriquecer las decisiones estratégicas de los países en pos del desarrollo. Este nuevo producto de la alianza CLAD-Banco Mundial es la continuación de una larga relación de colaboración e intercambio de experiencias entre ambas instituciones durante más de diez años, que se ha materializado en contribuciones específicas de expertos del Banco a las publicaciones del CLAD y su participación frecuente en eventos organizados por la institución y principalmente en su Congreso Anual. Cada uno de los estudios de país será presentado por un experto del Banco Mundial que ha trabajado en temas de M&E en dicho país, a fin de contextualizar el análisis del autor del estudio con las actividades del Banco en materia de M&E desde cualquiera de las dos perspectivas mencionadas en el Prefacio (como parte de la supervisión de los programas o proyectos que el Banco financia, o como parte de la asistencia técnica prestada a los países que lo solicitan en el marco general de su ciclo presupuestal).

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Además de la publicación del estudio comparativo en el que se presenta una visión de conjunto de los hallazgos y conclusiones de los estudios de país, se espera continuar este ejercicio de investigación y difusión de conocimientos con una serie de conferencias y talleres regionales, y con el desarrollo de materiales didácticos en materia de M&E en áreas como taxonomía de sistemas de M&E, marco conceptual de indicadores, e indicadores normalizados y selectivos en áreas críticas. En esas tareas, además de prestigiosos consultores internacionales, colaborarán expertos del IEG y del Instituto del Banco Mundial (WBI, por sus siglas en inglés). David Fernando Varela S. Banco Mundial

Nuria Cunill Grau Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

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ÍNDICE Prólogo Jonas Frank, Banco Mundial 9

Introducción 11

I. Antecedentes y panorámica global de los sistemas 13 1.1 Normativa 13 1.2 El proceso de descentralización en Bolivia 16

II. Coherencia y capacidades institucionales 18 2.1 Ministerio de Hacienda 18 2.2 Ministerio de Planificación del Desarrollo 19 2.3 Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) 20 2.4 Instituto Nacional de Estadística (INE) 21 2.5 Ministerio de la Presidencia 21 2.6 Sectores de Salud y Educación 22

III. Funciones y naturaleza de los sistemas y subsistemas para la planificación, el monitoreo y la evaluación en Bolivia 24 3.1 Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) 25

3.1.1 Subsistema de Programación de Operaciones (SPO) 27 3.1.2 Subsistema de Presupuesto (SP) 28 3.1.3 Subsistema de Tesorería del Estado (STE) 29 3.1.4 Subsistema de Crédito Público (SCP) 29 3.1.5 Subsistema de Organización Administrativa (SOA) 30 3.1.6 Subsistema de Administración de Personal (SAP) 30 3.1.7 Subsistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS) 31 3.1.8 Subsistema General de Contabilidad Gubernamental Integrada (SGCI) 31 3.1.9 Subsistema de Información de Contrataciones Estatales (SICOES) 32

3.2 Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) 33 3.2.1 Subsistema Nacional de Información para el Desarrollo Sostenible (SNIDS) 36

3.3 Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) 36 3.3.1 Subsistema de Información sobre Inversiones (SISIN) 37 3.3.2 Subsistema de Información de Financiamiento Externo (SISFIN) 38

3.4 Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER) 39 3.5 Sistema de Control Gubernamental (SCG) 41

IV. Conclusiones y recomendaciones 43 4.1 Sistemas en funcionamiento 43 4.2 Contexto y nuevos esfuerzos para la planificación, el monitoreo y la evaluación 43 4.3 Elementos para el diseño e implementación de un Sistema de Planificación,

Monitoreo y Evaluación 45

Bibliografía 49

Normas consultadas 52

Personas entrevistadas 53

Glosario de siglas utilizadas 54

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PRÓLOGO En un país como Bolivia, donde el 60% de la población vive en condiciones de pobreza, la gestión eficiente de recursos públicos adquiere una importancia particular. Sus tipos de recursos e ingresos añaden otro nivel de complejidad: la creciente dependencia de ingresos de hidrocarburos implica no solamente mayores inequidades entre los departamentos, sino también un aumento de la volatilidad en el flujo de recursos. Este contexto, sin duda, representa un reto adicional para mejorar la gestión y ejecución de recursos con el objetivo de que sea más previsible, equitativa y eficiente. En este marco de la economía y desarrollo, en Bolivia han adquirido más importancia los sistemas de gestión por resultados y de monitoreo. Existe una creciente demanda desde grupos de la sociedad, desde los departamentos y desde las instancias de gobierno para que haya un mejor conocimiento acerca de los usos y beneficios de los recursos, mejores decisiones sobre las prioridades presupuestales, y, finalmente, un mayor nivel de eficiencia en el uso de recursos. Sin embargo, responder a estas diferentes demandas y prioridades en forma simultánea no resulta fácil. La experiencia internacional indica que existe una secuencia lógica en cuanto a la calidad en la gestión de recursos: el primer paso consiste en tener balances fiscales equilibrados y transparencia en la ejecución de presupuestos; sobre esta base se puede desarrollar con más facilidad, en etapas posteriores, la priorización en el uso de recursos -una tarea fundamental para el ejercicio de la presupuestación- y la realización de la eficiencia en el uso de los mismos. En vista de esta experiencia internacional, Bolivia debería reflexionar acerca de cuáles de estas condiciones de éxito existen actualmente para escoger su propio camino y tipo para la gestión por resultados. Aún en desarrollo en los países de la OCDE, y con diferentes niveles de experimentación y pilotaje en Latinoamérica, no existe en la actualidad un referente único para avanzar con este proyecto. La tarea singular que enfrenta Bolivia, entonces, es buscar su propio camino para el desarrollo de tales sistemas. El trabajo realizado por Azul del Villar, presentado a continuación, resume muy bien los pasos ya realizados en la aplicación de los sistemas de gestión existentes en Bolivia, los avances que existen, así como también las tareas pendientes para avanzar en el camino del desarrollo gradual de estas herramientas.

Jonas Frank Especialista en Sector Público

Banco Mundial

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INTRODUCCIÓN Este documento es fruto de la revisión de información secundaria, de entrevistas con responsables de las funciones de planificación y presupuesto y de estudios económicos en los ámbitos nacional y sectorial, y de dos talleres de discusión llevados a cabo en el Viceministerio de Planificación y Coordinación y en el Banco Mundial, con las principales instituciones responsables1. A partir de un análisis del marco legal e institucional y del origen de los sistemas de información existentes, el presente documento busca proveer un panorama de la situación actual en materia de monitoreo y evaluación, a nivel nacional, en Bolivia. Igualmente, con base en el análisis y la experiencia internacional, expone algunas consideraciones que podrían tenerse en cuenta en la definición de un Sistema Nacional de M&E, como parte del Sistema de Planificación del país, y plantea algunas recomendaciones para su desarrollo futuro2. Las entrevistas y consultas fueron realizadas como parte de la participación del autor en la investigación y preparación de un proyecto de préstamo del Banco Mundial al Gobierno de Bolivia para fortalecer el Ministerio de Planificación, para el Desarrollo y Cooperación y apoyar la implementación del Sistema de Planeación, Monitoreo y Evaluación. Asimismo, se utilizaron como insumos, importantes contribuciones de otros miembros del equipo del Banco Mundial con su previo consentimiento. En particular, el profundo análisis de Manuel Fernando Castro “Análisis de indicadores de desempeño, aspectos institucionales y sistemas de información para el monitoreo y la evaluación”, resultado de su participación en dicho proyecto. El informe está estructurado en cuatro partes. La primera parte analiza los arreglos institucionales y el marco legal existente, así como el papel del monitoreo y la evaluación (M&E) en el marco del proceso de descentralización. La segunda parte analiza la coherencia y las capacidades institucionales de la administración pública boliviana, describiendo y revisando las instituciones relevantes para la planificación, el monitoreo y la evaluación. La tercera sección se concentra en el análisis de los sistemas y subsistemas de información, planificación, M&E existentes y su relación con un sistema nacional de M&E. La cuarta sección presenta las principales conclusiones y recomendaciones, incluyendo un recuento de los sistemas existentes, el contexto actual, los nuevos esfuerzos y los elementos para el diseño e implementación de un sistema de planificación, monitoreo y evaluación. La autora agradece el apoyo del Banco Mundial, en particular de Edgardo Mosqueira y Carmen Romero, equipo líder del Proyecto en preparación con el Gobierno de Bolivia, para la Planificación, el Monitoreo y la Evaluación. Asimismo, agradece a todas las entidades y funcionarios que proporcionaron información, especialmente al Viceministerio de Planificación y Coordinación, a la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) y al Instituto Nacional de Estadística (INE).

1 Participaron en los talleres los ministerios de la Presidencia, de Hacienda, de Salud, de Educación y de Planificación, UDAPE e INE. 2 El presente análisis no incluye información de visitas de campo a los departamentos y municipios del país por lo que las observaciones en ese nivel no cuentan con validación en terreno.

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I. ANTECEDENTES Y PANORÁMICA GLOBAL DE LOS SISTEMAS

El gobierno boliviano tomó la decisión de diseñar y poner en marcha un Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación como parte de un proceso más amplio de fortalecimiento del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN). Estos dos sistemas forman parte de una serie de transformaciones institucionales iniciadas en enero de 2006, fecha en que tomó posesión el nuevo gobierno del presidente Evo Morales3. La introducción de un Sistema de Monitoreo y Evaluación (M&E) forma parte de los esfuerzos para mejorar las instituciones, en particular a través del establecimiento de nuevos arreglos organizacionales, de herramientas y prácticas de gestión, y del fortalecimiento de las capacidades con que cuenta el Gobierno de Bolivia para promover el logro de sus políticas. 1.1 Normativa

La implementación de un Sistema de M&E no parte de cero en Bolivia. En la década de los noventa, a partir de una teoría del desarrollo propia, se implementa un conjunto de reformas de “segunda generación”, entre las que destacan: la Ley de Administración Financiera y Control Gubernamental (Ley SAFCO), la Reforma a la Constitución Política del Estado, Ley de Participación Popular, Ley de Capitalización, la Reforma Electoral, Ley de Descentralización Administrativa, Ley de Regulación Sectorial, Ley de Pensiones, Ley de Organización del Poder Ejecutivo y las Reformas del Sistema Judicial. Estos cambios al marco legal dieron inicio a un proceso de reorganización y modernización del Estado. El rediseño institucional modificó la gestión pública y significó un esfuerzo por incorporar la población boliviana a la vida política, económica y social redefiniendo las relaciones Estado-sociedad. En particular, con la aprobación de la Ley Nº 1.178, o Ley SAFCO, se incorporaron los primeros elementos para orientar la gestión hacia resultados. Dicha norma impulsó el desarrollo de sistemas de información, monitoreo y evaluación, así como la incorporación de prácticas de gestión por resultados en algunos sectores e instituciones de la administración pública4. Desde entonces se han creado múltiples sistemas de gestión y control gubernamental, así como sistemas de información para el seguimiento de sectores, programas y recursos, entre los cuales destacan: el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN); el Sistema de Información sobre Inversiones (SISIN) y el Sistema de Información sobre Financiamiento Externo (SISFIN) del Ministerio de Planificación; el Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) del Ministerio de Hacienda; el Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS) del Ministerio de Salud; el Sistema de Información Educativa (SIE) del Ministerio de Educación; y el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER) del Ministerio de la Presidencia, entre otros5. También se han introducido prácticas de gestión por resultados como los “Compromisos de Gestión en Salud” en el marco del modelo de gestión del sector salud, los “Convenios de Gestión por Resultados” actualmente impulsados por la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, o los “Compromisos de Resultados” liderados hasta la anterior administración por el Ministerio de la Presidencia. En estos tres casos dichas prácticas distan de ser elementos aislados, por el contrario, han

3 El proceso de cambio institucional más importante es la reforma de la Constitución Política por una Asamblea Nacional Constituyente actualmente en curso. 4 Como es el caso del sector salud y de los ministerios de la Presidencia y de Hacienda. 5 Los mencionados son los sistemas más representativos.

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respondido a una concepción de la gestión basada en resultados que trasciende sus áreas de competencia y han alcanzado los niveles departamental y local6. Otras disposiciones legales, como la Ley Nº 1.551 de 1994 de Participación Popular, la Ley Nº 1.654 de Descentralización Administrativa, y la Ley Nº 2.446 de Organización del Poder Ejecutivo, también han impulsado, junto con lineamientos para la buena gestión, la creación de mecanismos de participación y control ciudadano como son las Redes Sociales y los Comités de Vigilancia. Éstos articulan la participación de las organizaciones sociales en los procesos de formulación, ejecución y seguimiento a las políticas públicas en los distintos niveles. El Cuadro Nº 1 resume y describe el alcance de las principales leyes y normas relacionadas con el monitoreo y la evaluación en Bolivia.

Cuadro Nº 1 Normativa relacionada con Monitoreo y Evaluación en Bolivia

Número/Fecha Ley Temas Ley Nº 1.178 de 1990

Administración Financiera y Control Gubernamental (Ley SAFCO).

· Regula los sistemas de administración y control de los recursos del Estado y su relación con los sistemas nacionales de planificación e inversión pública.

· Incorpora a la administración pública elementos de gestión por resultados.

· Impulsa el desarrollo y la organización de sistemas de gestión e información, M&E7.

Ley Nº 2.446 de 2003

Organización del Poder Ejecutivo (LOPE).

· Organiza el Poder Ejecutivo, define número y atribuciones de ministerios y da lineamientos para formulación, ejecución y evaluación de políticas.

Ley Nº 1.551 de 1994

Participación Popular. · Fortalece instrumentos de participación y control ciudadano. · Transfiere competencias a entidades territoriales (salud,

educación, etc.). · Da competencias fiscales a municipios. · Transfiere 20% de impuestos nacionales a municipios.

Ley Nº 1.654 de 1995

Descentralización Administrativa.

· Organiza administración del Poder Ejecutivo a nivel departamental.

· Establece el régimen de recursos económicos y financieros departamentales.

· Fortalece la eficiencia y eficacia de la administración pública en la prestación de servicios.

Decreto Supremo Nº 24.447 de 1996

Reglamenta las Leyes Nº 1.551 de Participación Popular y Nº 1.654 de Descentralización Administrativa.

· Complementa la Ley de Participación Popular en control social, planificación, desarrollo humano, salud y educación.

· Complementa la Ley Nº 1.654 de Descentralización Administrativa en atribuciones de Prefectura y Consejo Departamental.

Ley Nº 1.689/96 reformada en 2004 y 2006

Hidrocarburos (LH). · Define transferencias de regalías a los departamentos y municipios productores por explotación de hidrocarburos.

6 Los “Compromisos de Gestión en Salud” se establecen desde las entidades prestadoras de servicios de salud en el nivel municipal, donde los servicios departamentales juegan un papel central; los “Compromisos de Resultados” del Ministerio de la Presidencia concedieron un papel activo a los departamentos y municipios. 7 Incluye los siguientes: Sistema de Programación de Operaciones (SPO), Sistema de Organización Administrativa (SOA), Sistema de Presupuesto, Sistema de Administración de Personal (SAP), Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS), Sistema de Tesorería y Crédito Público, Sistema de Contabilidad Integrada (SCI), Sistema de Control Gubernamental (SCG), Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), y Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

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Número/Fecha Ley Temas Resolución Suprema Nº 216.779 de 1996

Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN).

· Define bases conceptuales, reglas y procedimientos de la Planificación del Desarrollo Nacional.

· Supedita la programación del presupuesto a las prioridades del Plan de Desarrollo.

· Da lineamientos generales para el M&E del Plan de Desarrollo.

Resolución Suprema Nº 216.961 de 1997

Planificación Participativa Municipal.

· Establece reglas y marco institucional para el proceso de planificación municipal.

· Considera lo establecido en SAFCO, SISPLAN, Plan de Desarrollo Departamental General Económico Social, Plan de Desarrollo Municipal, Alcalde, Consejo, Sub-alcalde.


Reglamento de los mecanismos de participación y control social.

· Reglamenta procedimientos, mecanismos e instancias nacionales, departamentales y municipales de control social y vigilancia para la evaluación de resultados e impacto de la gestión pública, los procesos participativos y el acceso a la información.


Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental.

· Procura la transparencia y acceso a la información gubernamental.

· Promueve transparencia gubernamental en Personal, Presupuesto, Tesoro General, Programa Operativo Anual, planes, bienes y servicios, Sistema de Contrataciones.


Creación del Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública (SISER).

· Promueve la reforma y modernización de las entidades de la administración pública y pone en marcha la creación del SISER.


Funcionamiento del SISER.

· Define el SISER como un mecanismo de seguimiento y evaluación de los compromisos de resultados.


Creación del SIGMA. · Establece las normas generales, definiciones conceptuales, niveles institucionales, funciones y aspectos operativos del proceso de inversión pública a ser aplicadas por todas las entidades y niveles de gobierno.


Complemento a la aprobación del SIGMA.

· Precisa las normas generales de funcionamiento y aplicación del SIGMA.


Marco legal del funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

· Establece las normas generales, definiciones conceptuales, niveles institucionales, funciones y aspectos operativos vinculados al proceso de inversión pública.

Decreto Ley Nº 14.100 de 1976

Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS).

· Establece la recolección y administración de la información para la planeación y el análisis de la evolución sectorial.

Ley Nº 1.565 de 1994

Reforma Educativa. Incluye el Sistema de Información Educativa (SIE).

· Reglamenta la estructura de roles y responsabilidades que promueve la planificación, el desarrollo institucional y la evaluación de las políticas educativas en los niveles central, departamental y distrital.

Ley Nº 2.042 de 1999

Ley de Administración Presupuestaria.

· Establece las normas generales que rigen el proceso de administración presupuestaria de cada ejercicio fiscal. Asimismo, norma la elaboración y presentación de los estados financieros de la administración central.

Ley Nº 2.028 de 1999

Ley de Municipalidades. · Regula el régimen municipal establecido en la Constitución Política del Estado.

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Número/Fecha Ley Temas Ley Nº 2.235 de 2001

Ley de Diálogo Nacional 2000.

· Establece los lineamientos básicos para la gestión y control social de la Estrategia de Reducción de la Pobreza.

· Determina los procedimientos de aplicación de la Política Nacional de Compensación.


Distribución de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).

· Uso de los recursos IDH y asignación de competencias.

1.2 El proceso de descentralización en Bolivia

La Ley de Participación Popular, promulgada en 1994, instauró la primera elección de mandatarios locales iniciando un ambicioso proceso de descentralización política y administrativa en cabeza del municipio. En 1995, la Ley de Descentralización Administrativa estableció prefecturas en nueve departamentos, inicialmente designados por el Presidente de la República, y en diciembre de 2005 se estableció su elección popular con lo cual, en teoría, los departamentos adquirieron una mayor autonomía. La descentralización en Bolivia ha representado que las transferencias a las regiones pasaran de ser 4,2% del PIB en 1994 a 9,3% del PIB en 20058. Previo a la aprobación de la nueva Ley de Hidrocarburos, que incrementará de manera sustancial los ingresos, los gastos de los municipios han representado un 18,3% del gasto público total, y los de los departamentos, un 8,6% adicional, con lo que, en su conjunto, los gastos regionales han representado cerca del 27% del gasto público (Banco Mundial, 2006a). Ello ha significado, por ejemplo, una inversión cercana a los 38 mil millones de pesos bolivianos en 2002 en las regiones en el período 1994-2005, y representará una inversión muy superior en términos reales al finalizar el período 2006-2010, debido al incremento en las transferencias a las regiones que se prevé con la reforma constitucional y la Ley de Hidrocarburos (Castro, 2007). Los factores como la calidad de los servicios o el gasto público a favor de los objetivos de desarrollo del país no han sido los más importantes de la descentralización; el factor principal parece ser la profundización de la democracia participativa junto con el conflicto por los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales (Castro, 2007). La ampliación del gasto por la vía de las transferencias no ha estado acompañada por cambios institucionales dirigidos a mejorar las capacidades y herramientas de gestión de los municipios y departamentos que busquen promover por esa vía una administración más eficiente y transparente de los recursos y responsabilidades. En general, las capacidades y herramientas de gestión financiera y de administración del gasto público en los departamentos y municipios son precarias pues no existen sistemas adecuados para la programación y ejecución presupuestal, el manejo de los recursos humanos o las compras gubernamentales. Aunque la Ley SAFCO9 estableció lineamientos para la administración y el control de los recursos del Estado en el marco de los sistemas de planificación e inversión pública, las limitaciones señaladas no permiten a los municipios y departamentos generar información presupuestaria confiable y oportuna. Esto impide contar con insumos adecuados para la buena gestión territorial y hace poco transparente la administración de los recursos.

8 Las transferencias equivalen a los ingresos por impuestos nacionales, impuesto directo a los hidrocarburos y transferencias corrientes y de capital del sector público a las regiones. 9 Ley de Administración Financiera y Control Gubernamental.

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En la actualidad la información sobre los resultados de la gestión en los niveles departamental y municipal es prácticamente inexistente, con excepción de algunos sectores como salud y educación, aun cuando es todavía escasa y presenta problemas de calidad y oportunidad. Hoy en día es difícil saber con precisión si los mayores recursos transferidos han producido o están produciendo los efectos esperados para mejorar la calidad de vida de la población a costos razonables. Específicamente, debido a la ausencia de información, se desconoce en qué medida el uso de los recursos de transferencias por parte de departamentos y municipios está impactando positivamente la salud, la educación o las condiciones de salubridad de la población; o qué proporción de cada peso transferido está llegando efectivamente a los beneficiarios. La poca información existente muestra que los resultados generales están lejos de satisfacer las expectativas de la población. El nuevo Plan de Desarrollo parece indicar que lo anterior ha contribuido a configurar una situación socialmente explosiva: “Las desigualdades se han ido profundizando en cuanto a desarrollo económico y social (…) la exclusión indígena no ha permitido que la gran población de comunidades originarias se refleje en los mapas político-administrativos, ni en los presupuestos nacionales, departamentales y municipales, la inversión pública se encuentra desarticulada ante la ausencia de políticas que orienten el conjunto en pos de objetivos y estrategias nacionales (…) poco a poco va creciendo un sentido de profunda crítica a un Estado ilegítimo, cada vez más lejano a las necesidades concretas de la población” (Gobierno de Bolivia, 2006: 87-88). Aunque la situación fiscal ha mejorado (el déficit consolidado pasó de -9,2% del PIB en 2002 a -2,3% del PIB en 2005), el crecimiento de la economía es todavía altamente dependiente de los precios internacionales de los hidrocarburos. Es decir, la situación actual es estable, pero si los procesos de cambio no se acompañan gradualmente de capacidad e instrumentos para mejorar la calidad del gasto, la descentralización puede convertirse en una fuente adicional de inestabilidad fiscal. A la fecha actual, cuatro normas legales definen las reglas de distribución de los recursos a las regiones: la Ley de Diálogo Nacional 2000, en su artículo 17 correspondiente a la Política Nacional de Compensación; la Ley de Participación Popular, que define el marco de participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la nación; la Ley de Descentralización, que establece la forma de distribución de los impuestos al consumo interno de hidrocarburos; y la Ley de Hidrocarburos, que establece los impuestos a la producción de hidrocarburos y define la participación de los municipios y prefecturas en esta renta. Estas normas configuran un marco de asignación que desde el punto de vista fiscal implica una restricción para la gestión presupuestal y no establecen ninguna disposición que haga obligatorio el monitoreo y la evaluación del gasto.

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II. COHERENCIA Y CAPACIDADES INSTITUCIONALES

Las capacidades de monitoreo y evaluación de las instituciones más relevantes en el tema se reflejan en lo siguiente: 1) los avances en gestión por resultados del Ministerio de Hacienda, a través del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría; 2) la experiencia reciente en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo del Ministerio de Planificación; 3) la experiencia en el monitoreo de indicadores socioeconómicos y evaluación de impacto de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE); 4) la capacidad técnica para gestionar la información estadística del Instituto Nacional de Estadística (INE); 5) la experiencia en seguimiento a metas presidenciales del Ministerio de la Presidencia; y 6) el desarrollo institucional en los sectores de salud y educación. A continuación se describe cada uno de estos aspectos. 2.1 Ministerio de Hacienda Esta entidad ha mejorado las capacidades e instrumentos de seguimiento de resultados del gasto, en particular, a partir de una serie de recomendaciones de entidades de cooperación internacional sobre los procesos de ejecución presupuestaria. El Viceministerio de Presupuesto asumió el liderazgo en la definición de políticas, normas, procedimientos técnicos y herramientas informáticas dirigidas a generar información financiera útil, oportuna y confiable para el uso del Ministerio, las entidades del sector público y la ciudadanía en general. En ese marco se creó el Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA), y actualmente se avanza hacia un SIGMA II que permitirá contar con información en línea y acceso de la ciudadanía (ver descripción de sistemas y subsistemas). Asimismo, la Dirección General de Presupuesto incorporó un nuevo enfoque a la gestión del gasto, con el cual el Ministerio comenzó a preocuparse, además de la información financiera, por los resultados de las políticas y programas. Bajo este nuevo enfoque, denominado gestión por resultados, el Ministerio ha buscado impulsar una especie de “cambio cultural” en las entidades y sectores que demandan recursos del presupuesto, incentivando la planificación del gasto y la evaluación de los resultados obtenidos por la ejecución y uso de los recursos. La mayoría del personal de la Dirección General de Presupuesto se ha capacitado en el uso de instrumentos y en la aplicación de los conceptos básicos de la gestión por resultados, en talleres y cursos organizados por entidades multilaterales. También se están estudiando esquemas para alimentar el SIGMA con información sobre metas y resultados de los planes operativos anuales (POA) de los principales sectores y entidades. Los avances del Ministerio en el campo conceptual le han permitido preparar y difundir entre las principales entidades del nivel central una serie de lineamientos conceptuales y metodológicos que incluyen, entre otros, los siguientes temas: fundamentos de la gestión por resultados, presupuesto con base en resultados, indicadores de desempeño, y pasos para la implementación de un modelo de gestión por resultados. Con éstos, el Ministerio se ha convertido en uno de los principales promotores de la gestión por resultados en el país. Se han incorporado prácticas de presupuesto por resultados a través de convenios de gestión con entidades piloto. A la fecha tres entidades (Impuestos, Aduanas y el Servicio Nacional del Sistema de Reparto, SENASIR) han suscrito dichos convenios con resultados favorables. En el caso de la administración de impuestos nacionales se pactó un incremento presupuestal para fortalecimiento institucional cercano a los US$ 5 millones, condicionado a un aumento en la gestión del recaudo, que superó las expectativas con un incremento cercano a los US$ 35 millones. Cabe resaltar que esta experiencia exitosa estimuló al Ministerio de Hacienda para institucionalizar esta práctica con otros sectores, especialmente con los más representativos en cuestión de gasto.

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El Ministerio atribuye gran importancia a incrementar la transparencia y eficiencia del proceso presupuestal. En tal sentido, se plantea la necesidad de incorporar reformas micro institucionales como clasificaciones programáticas del gasto, indicadores para medir el desempeño y herramientas de monitoreo y evaluación, que permitan conocer el impacto y la calidad del gasto, rendir cuentas y estimular la participación y el control ciudadano. Este aspecto no es frecuente en las oficinas de presupuesto. En muchos países, especialmente en aquellos con menor desarrollo institucional, el poder de las oficinas y funcionarios de presupuesto se sustenta en la falta de transparencia, así como en el poco conocimiento del manejo presupuestal por las demás esferas de la administración, especialmente las más altas. Por esta razón, estas oficinas tienden a ser las más resistentes al cambio y los principales defensores del statu quo. Ello muestra el desarrollo de importantes capacidades institucionales para el monitoreo y la evaluación en este Ministerio, las cuales se han sustentado en un sencillo pero sólido marco conceptual, con el acompañamiento de las entidades de cooperación y financiamiento internacional. Dichas capacidades pueden ser eficientemente aprovechadas en el proceso de diseño e implementación de un Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación. Pero es necesario encontrar desde el comienzo mecanismos de coordinación y espacios de complementariedad que eviten la duplicidad de esfuerzos y el choque de competencias en la administración pública. Así como será determinante establecer un marco de trabajo conjunto y un arreglo institucional que defina con claridad los roles y responsabilidades del Ministerio de Hacienda, aprovechando sus capacidades. 2.2 Ministerio de Planificación del Desarrollo Hasta 2006, bajo la Ley Nº 2.446, el Ministerio de Desarrollo Sostenible cumplió con las funciones de formular, coordinar y conducir la planificación estratégica, y al mismo tiempo desarrolló funciones en el ámbito tecnológico y de conservación del medio ambiente. En la práctica, aunque el Ministerio de Desarrollo Sostenible actuaba, como el órgano rector del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), su papel se centró en el ámbito sectorial del medio ambiente. Con base en las reformas propuestas por el actual gobierno de Evo Morales (Ley Nº 3.351 del 21 de febrero de 2006, de Organización del Poder Ejecutivo), se creó el Ministerio de Planificación del Desarrollo, el cual sustituye al Ministerio de Desarrollo Sostenible. Lo anterior trajo consigo el traspaso de funciones tales como la presupuestación plurianual y la de inversión a este Ministerio. Asimismo, el recientemente expedido Plan Nacional de Desarrollo y la voluntad del gobierno de ponerlo en marcha, han creado un marco propicio para el monitoreo y la evaluación en Bolivia. El nuevo Ministerio tiene el mandato de coordinar el desarrollo integral del país mediante la elaboración, coordinación y seguimiento del Plan de Desarrollo Económico, Social y Cultural. Como tal, se encargará de coordinar el Sistema de Planificación y el Sistema Nacional de Inversión Pública, elaborar los presupuestos de inversión plurianuales en coordinación con los demás ministerios, y articular los planes de desarrollo municipal y departamental con la estrategia nacional. En este marco de competencias, se encargará además de velar por el adecuado seguimiento y evaluación de los resultados del Plan Nacional de Desarrollo. Para el desarrollo de este mandato, que incluye el trabajo de diseño e implementación de un Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación, la Dirección de Planificación de este Ministerio cuenta solamente con cuatro profesionales (el director y tres funcionarios de apoyo). Todavía no es claro el alcance de sus funciones dado que se está conformando el nuevo Viceministerio de Presupuesto Plurianual. Las capacidades en el uso y aplicación de los conceptos y herramientas de M&E son débiles, aunque el equipo se encuentra ya trabajando en la definición de metas e indicadores con los diferentes sectores y entidades. Éste ha dado pasos importantes, entre los que destaca la definición y difusión de clasificaciones programáticas del plan para facilitar su seguimiento y evaluación. Es decir,

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el equipo actual es idóneo pero las tareas y responsabilidades superan sus capacidades y responsabilidades. En otras áreas del Ministerio, como la del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, existen importantes capacidades técnicas institucionalizadas en el manejo del presupuesto, de la inversión y del financiamiento. Esto incluye también acciones de monitoreo y evaluación a la inversión a través de la Dirección General de Inversión Pública, la cual en la actualidad contrata evaluaciones, anualmente, con entidades privadas. Sin embargo, el uso de dichas evaluaciones ha sido limitado. Éstas no son conocidas por las instancias para las que dichas evaluaciones podrían ser de utilidad, tales como los sectores, el Ministerio de Hacienda o la Dirección de Planificación del mismo Ministerio. Por otra parte, el Viceministerio lleva a cabo evaluaciones trimestrales de la ejecución del presupuesto de inversión pública, junto con la coordinación del Programa de Inversión Pública (PIP) y el Programa de Requerimiento de Financiamiento (PRF), que permite realizar la programación y ejecución presupuestaria. La prioridad para el Ministerio es generar capacidades que le permitan responder a los nuevos retos de planificación, inversión y M&E en el país. Para ello requerirá definir con claridad los roles, responsabilidades y ámbitos de coordinación interna, especialmente entre los Viceministerios de Planificación y Coordinación, Inversión Pública y Financiamiento Externo, y Presupuesto Plurianual, así como crear mejores canales de comunicación interna entre sus diferentes dependencias. De cómo se logren y renueven estos aspectos, aprovechando las capacidades existentes en su interior y en otros sectores y entidades, dependerá en buena medida el avance de Bolivia hacia un sistema de Planificación, Monitoreo y Evaluación óptimo y eficiente. 2.3 Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) La UDAPE es responsable de dar seguimiento al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En coordinación con los sectores responsables, el Instituto Nacional de Estadística (INE) y el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo han definido 22 indicadores para los ocho objetivos. Para cumplir esta tarea, UDAPE utiliza información de registros administrativos de los sectores, estadísticas provenientes de las encuestas realizadas por el INE y captura datos de otras fuentes complementarias según se requiera. También analiza la información y produce reportes periódicos para el gobierno y las entidades de cooperación internacional. A la fecha se han producido los informes 2002 y 2004, los que están disponibles al público. En este sentido, UDAPE coordina el Comité Interinstitucional para el Cumplimiento de las Metas del Milenio, del cual forman parte todas las entidades con responsabilidad en el tema; y sirve como instancia para la validación de la información y la concertación de los informes a ser presentados a la comunidad internacional. Finalmente, UDAPE ha participado en la evaluación de programas sociales. También realiza análisis económico y social de las políticas públicas, estudios de base para la formulación de las mismas, y ejerce como Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONAPE). Como resultado, la UDAPE cuenta con la más completa base de datos sobre estadísticas sociales y económicas, así como con una adecuada capacidad técnica e institucional para apoyar las funciones de Monitoreo y Evaluación en la administración pública boliviana.

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2.4 Instituto Nacional de Estadística (INE) El INE es una entidad descentralizada con autonomía administrativa y de gestión que depende del Ministerio de Hacienda. El Instituto Nacional de Estadística es el Órgano Ejecutivo del Sistema Nacional de Información Estadística de Bolivia; tiene las funciones de recabar, clasificar, codificar, compilar y difundir, con carácter oficial, la información estadística del país. La Ley del Sistema Nacional de Información Estadística (SNIE) (D.L. Nº 14.100 del 5 de noviembre de 1976) confiere al INE la responsabilidad de dirigir, planificar, ejecutar, controlar y coordinar las actividades estadísticas del Sistema; promover el uso de registros administrativos, tanto en oficinas públicas como privadas, para obtener datos estadísticos; además de capacitar recursos humanos y crear la conciencia estadística nacional. El INE se ha estructurado orgánicamente para realizar su trabajo y cumplir con sus objetivos institucionales. Tiene como una de sus tareas fundamentales producir y procesar la información estadística económica, social, demográfica y cartográfica de Bolivia. El Sistema comprende los ámbitos nacional, sectorial y regional, para todas las personas naturales, jurídicas, públicas y privadas que realizan actividades estadísticas. Como resultado del ejercicio de estas funciones durante 30 años, el INE cuenta con una alta capacidad técnica, administrativa e institucional en el manejo y producción de información a partir de censos, encuestas y registros administrativos. Ello implica una fortaleza que puede ser aprovechada como apoyo técnico para el desarrollo del Sistema Nacional de M&E en Bolivia. La principal debilidad del INE radica en que sus funciones de recolección de información, especialmente de encuestas institucionales, están y han estado sujetas a las restricciones presupuestales. Ello limita la representatividad (por ejemplo, hoy en día no cuenta con representatividad municipal) y la regularidad de los datos, con lo cual se reduce la posibilidad de adelantar labores de monitoreo y evaluación a menor costo (por ejemplo, usando las mismas encuestas INE para propósitos de evaluación). Los controles de calidad de la información todavía son bajos. El INE podría jugar un mayor papel en la definición de metodologías para mejorar las labores de recolección de registros administrativos (incluido el M&E) por parte de las entidades y sectores. El fortalecimiento del SISPLAN y la implementación de un Sistema Nacional de M&E requerirá de un apoyo importante del INE, para lo cual se requiere fortalecer sus relaciones interinstitucionales con los sectores en sus diferentes niveles. Ello, con el propósito de apoyar los procesos de generación, administración, uso y difusión de la información estadística para el M&E. Es importante mencionar que el INE se encuentra definiendo un nuevo marco jurídico para el Sistema Nacional de Información Estadística, a través de un anteproyecto de ley actualmente en curso, que determina el alcance y la finalidad de la función estadística del Estado. En ese sentido, es fundamental que los propósitos de esta reforma se articulen y consideren los objetivos y alcances de los sistemas de información actualmente en marcha, y aquellos en proceso de modificación y ajuste, incluido el Sistema Nacional de M&E. 2.5 Ministerio de la Presidencia Durante la administración del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, en un esfuerzo por modernizar la administración pública, este Ministerio creó el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER). Esta innovación institucional fue concebida como un conjunto de normas y procedimientos para estimular una mayor eficiencia en la administración y vincular mejor los recursos asignados en el presupuesto con los resultados esperados. En este sentido, el Ministerio contrató una firma para el diseño de una herramienta tecnológica destinada a servir de soporte para el

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seguimiento de las metas del Plan de Desarrollo, la Estrategia de Lucha Contra la Pobreza y los Objetivos de Desarrollo del Milenio10. Ante la ausencia de un Sistema de Planificación unificado y un organismo rector que asumiera estas funciones, este Ministerio creó una unidad coordinadora del SISER, conformada por consultores externos. Ésta se encargó de definir los indicadores y las metas, así como administrar la herramienta tecnológica. Adicionalmente, puso en marcha los denominados “compromisos de resultados”, acuerdos firmados entre los ministros, los prefectos y el Presidente de la República para asegurar el cumplimiento de ciertas funciones y objetivos de proyectos. Los contenidos de dichos acuerdos eran ingresados al sistema y, con base en éste, se elaboraban reportes periódicos de resultados para el gobierno y la ciudadanía. El SISER funcionó solamente seis años, debido a la falta de institucionalización, apropiación y validación por parte de las entidades, a problemas metodológicos y a un bajo cumplimiento de sus objetivos principales. En 2006, la nueva administración decidió suspender su operación y sustituirlo por un SISPLAN fortalecido. La labor de monitoreo en el Ministerio de la Presidencia partió de unas bases conceptuales que pueden considerarse como de universal aceptación, contribuyó a la generación de capacidades en el personal responsable y dejó una herramienta tecnológica disponible que podría ser ajustada y utilizada dentro del Sistema Nacional de Planificación, M&E. En cuanto al capital humano, sólo uno de los funcionarios permanece en el Ministerio; éste se encuentra a cargo de darle una nueva vida al sistema bajo una renovada metodología y alcance. Para ello, el Ministerio de la Presidencia tramitó la aprobación del Decreto Supremo Nº 29.003, de enero de 2007, que establece un nuevo alcance generando los espacios para la articulación del SISER con el Nuevo Sistema de Planificación y sus futuras herramientas de información. De acuerdo con dicho Decreto, el SISER se orientará a la “evaluación del impacto político de las medidas gubernamentales” como una herramienta para el análisis que permita producir informes ejecutivos para el Presidente de la República, haciendo uso de la información suministrada por el Sistema de M&E del PND11. Dichos informes serían producidos por una nueva unidad de profesionales denominada Unidad de Medición e Información (UMI), ubicada en el Ministerio de la Presidencia (Castro, 2007). Es importante considerar a este Ministerio en el diseño e implementación del Sistema Nacional de M&E, y examinar si la herramienta tecnológica disponible puede ser adaptada para dar seguimiento al PND con el fin de evitar duplicar esfuerzos y recursos. 2.6 Sectores de Salud y Educación De acuerdo con la información disponible, y en opinión de entidades entrevistadas como UDAPE, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Planificación e INE, los sectores de salud y educación son los que han sido más activos y han alcanzado un mayor nivel de desarrollo institucional en materia de monitoreo y evaluación. El sector salud está fortaleciendo su capacidad de gestión. Lo anterior incluye la unificación de las labores de planificación operativa y planificación estratégica en el marco de las funciones de la Unidad de Planificación Sectorial. Esta Unidad adelanta los procesos de definición de metas e indicadores sectoriales en consistencia con las directrices del Plan Nacional de Desarrollo, y es el enlace con los ministerios de Planificación y de Hacienda en esta materia. Actualmente está definiendo el Plan Operativo 2006-2011 para lo cual revisa y valida los indicadores y metas sectoriales del PND que serán objeto de seguimiento.

10 Para más detalles, ver Campero Núñez del Prado (2005). 11 No se conoce el proyecto de decreto ni el diseño de la herramienta tecnológica del SISER.

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Hasta hace poco, esta Unidad era la contraparte sectorial del SISER y se encargaba de monitorear y reportar al Ministerio de la Presidencia la información correspondiente a las Metas Presidenciales. Adicionalmente, el sector adoptó el modelo de gestión por resultados, por lo que el personal disponible se encuentra familiarizado con los conceptos y prácticas en esta materia. No obstante, en la actualidad, la Unidad de Planificación Sectorial cuenta con muy pocos funcionarios (cuatro, aproximadamente), aspecto que dificulta su funcionamiento dada la magnitud de las tareas encomendadas. El proceso de cambio de administración ha sido muy costoso en este sentido, pues personal calificado y con años de experiencia fue despedido. Sin embargo, la capacidad del recurso humano que permanece en la Unidad es buena y puede ser optimizada con procesos de capacitación, especialmente si ésta se focaliza en áreas puntuales de monitoreo, evaluación y presupuesto por resultados. La Unidad ha definido un plan de fortalecimiento que incluye aumentar a 11 personas su equipo técnico, lo cual contribuirá a fortalecer el sector. Por otra parte, en el sector educación las capacidades en monitoreo y evaluación están menos institucionalizadas y son débiles, especialmente en los niveles departamental y distrital. El conocimiento es mínimo. Además de la escasez de personal para avanzar en estas tareas (cuatro personas en el nivel nacional), no existen metodologías estandarizadas y se cuenta con poco conocimiento práctico acerca del monitoreo y la evaluación. Un ejemplo de esto es que en el nivel nacional apenas se reconoce la importancia de la vinculación entre el presupuesto y la planificación para la evaluación.

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III. FUNCIONES Y NATURALEZA DE LOS SISTEMAS Y SUBSISTEMAS PARA LA PLANIFICACIÓN, EL MONITOREO Y LA EVALUACIÓN EN BOLIVIA

Esta sección describe y analiza los objetivos, características, fortalezas y debilidades de los principales sistemas transversales de información, que afectan/incluyen a toda la administración pública. Asimismo, algunos sectores cuentan con sus propios sistemas sectoriales de información y/o de gestión, creados e implementados a través de la Ley Nº 1.178 de 1990 y/o de leyes y decretos supremos. Bolivia ha implementado varios sistemas de gestión e información, particularmente sistemas orientados a organizar y facilitar la administración financiera y el control de la gestión pública. Los avances tecnológicos y conceptuales se reflejan en la apropiación y uso de conceptos y herramientas desarrollados a través de la Ley Nº 1.178 de 1990 con la que, como se señaló anteriormente, se incorporaron los primeros elementos que orientan la gestión pública boliviana a resultados.

Figura N° 1

Sistemas y Subsistemas de Información para Planificación y M&E

Contraloría

SIGMA

SPO

SPSAP

SABS

STE

SCP

SGCI

SICOES

SOA

SISPLAN SNIP

SISFIN

SISIN

SISER SCG

SNIDS

Min. de la Presidencia

Min. de Planificación

Min. deHacienda

Contraloría

SIGMA

SPO

SPSAP

SABS

STE

SCP

SGCI

SICOES

SOA

SISPLAN SNIP

SISFIN

SISIN

SISER SCG

SNIDS

Min. de la Presidencia

Min. de Planificación

Min. deHacienda

Fuente: Castro (2007).

Siglas: SIGMA: Integrado de Gestión y Modernización Administrativa SPO: Programación de Operaciones SOA: Organización Administrativa SP: Presupuesto SAP: Administración de Personal SABS: Administración de Bienes y Servicios STE: Tesorería del Estado SCP: Crédito Público SGCI: Gral. de Contabilidad Gubernamental Integrada

SICOES: Información de Contrataciones Estatales SISPLAN: Nacional de Planificación SNIDS: Información para el Desarrollo Sostenible SNIP: Nacional de Inversión Pública SISIN: Información sobre Inversiones SISFIN: Información sobre Financiamiento Externo SISER: Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados SCG: Control Gubernamental

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A continuación se describen los subsistemas que incluyen tanto sistemas de gestión y control gubernamental como sistemas de información para el seguimiento. Los sistemas sombreados combinan lineamientos, reglas y procedimientos administrativos para organizar/coordinar la gestión gubernamental en diferentes ámbitos, y orientarla a resultados específicos. Los demás son herramientas tecnológicas de información (ver Figura N° 1). 3.1 Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) El SIGMA se implementó con el fin de crear un sistema integrado para la administración, gestión y reporte de los gastos del sector público. El SIGMA se ha instalado en todos los ministerios, los tres fondos de desarrollo (DUF, Dirección Única de Fondos; FPS, Fondo de Inversión Productiva y Social; y FNDR, Fondo Nacional de Desarrollo Regional), el Servicio de Impuestos y el Sistema de Pensiones. Abarca el gasto ejecutado por el Tesoro, tanto el planificado como el ejecutado, con un nivel de desagregación bastante detallado. Esta información está disponible en tiempo real y es importante para el control financiero. No obstante los avances en cuanto a calidad y disponibilidad de información sobre la ejecución presupuestaria, el SIGMA presenta aún algunas limitaciones. El SIGMA está operando oficialmente desde el 2 de enero de 2001 en 23 entidades y 78 direcciones administrativas, correspondientes a la administración central. No cubre todas las prefecturas ni los municipios. A la fecha, sólo opera en siete entidades descentralizadas, en cuatro municipalidades (La Paz, Santa Cruz, Cochabamba y Sucre) y una prefectura (La Paz). Se espera extender la operación del sistema a otras tres municipalidades conforme a lo establecido en el Programa Multidonante de Apoyo Presupuestario. En el año 2005, la Unidad de Programación Fiscal (UPF) del Ministerio de Hacienda era la única entidad que preparaba información confiable sobre el gasto municipal. La UPF reúne datos sobre los municipios más grandes (que representan el 84% de la población), pero no produce información regular sobre la ejecución presupuestaria. Además, las cuentas formales sobre el gasto municipal recién están disponibles con un atraso de varios meses al final de cada año. La información no está disponible en formatos de fácil utilización y comprensión para las entidades de la sociedad civil, lo que no contribuye a la transparencia de la ejecución presupuestal (Barg y Alborta, 2005). Por otra parte, el Sistema tiene como propósito producir información en tiempo real; en esa medida, es una herramienta de gestión orientada a reemplazar el flujo de papeles por el flujo de información computarizada con objeto de: generar registros simultáneos a partir de una carga única de datos, relacionar la gestión con el registro, utilizar la operación de la Cuenta Única de Tesoro, poner en práctica los principios de contabilidad gubernamental integrada y permitir la firma electrónica para la autorización de transacciones. Aunque el SIGMA pretende articularse con el Subsistema de Información sobre Inversiones (SISIN) para la agregación y consolidación de la formulación del Presupuesto de Inversión Pública, en la práctica dicha inter-operación no sucede de manera automática. La relación se da a través de espacios de coordinación que realizan los funcionarios de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda con los del Viceministerio de Inversión Pública del Ministerio de Planificación. Marco legal y plataforma tecnológica El SIGMA fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 25.875 del 18 de agosto de 2000, para su implantación obligatoria en todas las entidades del sector público12. Ello, como parte de los esfuerzos

12 El Sistema ha recibido apoyo con recursos y asistencia técnica del Banco Mundial desde 1999. El BID también ha apoyado la iniciativa con el fin de adecuar el Sistema al nivel municipal.

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para modernizar la administración financiera a través de la Ley Nº 1.178, que crea el Sistema de Administración Financiera y Control Gubernamental (SAFCO), con el objetivo principal de establecer sistemas de gestión y control para las operaciones realizadas por las entidades estatales. La aprobación del SIGMA se complementó con el Decreto Supremo Nº 26.455 del 19 de diciembre de 2001, en el que se estableció la responsabilidad de uso y administración de la información que se genera y trasmite a través de sus subsistemas informáticos. Asimismo, el Decreto Supremo Nº 25.875 amplió su aplicación a las unidades administrativas de los poderes Legislativo y Judicial. El Sistema funciona en plataforma Oracle bajo un diseño tecnológico que permite a los usuarios operar en tiempo real, y permite conexiones adicionales remotas por otro tipo de medios de comunicación. Cuenta con bases de datos centralizadas para procesar las operaciones de todos sus componentes, incluyendo el Sistema de Gestión y Administración de la Deuda (SIGADE), que opera con una base de datos ubicada en el servidor del Banco Central. En el marco de los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el gobierno se comprometió a avanzar en una segunda fase de desarrollo del Sistema: SIGMA II. Lo anterior, con el fin de implementar la herramienta tecnológica en línea, garantizando acceso en tiempo real a un mayor número de usuarios, y tener todos sus módulos funcionando en un período de dos años. En 2007, con base en clasificaciones del Plan de Desarrollo elaboradas por el Ministerio de Planificación, el SIGMA desarrolló una clasificación programática del gasto, la cual se presentó al Congreso como anexo al presupuesto de 2007. Dicha clasificación permite hacer una lectura del presupuesto de acuerdo con los objetivos, estrategias y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, aún carece de una vinculación con metas e indicadores de desempeño. Dicha vinculación se podría hacer a través del Subsistema de Programación de Operaciones (SPO), el cual tiene como propósito promover la planificación estratégica sectorial con base en metas e indicadores, desde el nivel de proyecto hasta el de los objetivos y las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, asegurando su consistencia y favoreciendo el alineamiento entre las prioridades del PND, los planes sectoriales y los de la entidad. No obstante lo anterior, el SPO sólo se encuentra en desarrollo para el sector Hacienda y aún no opera plenamente. Dadas las limitaciones en la planeación del presupuesto, todavía hay un número importante de transacciones no presupuestarias que se ejecutan fuera del SIGMA. Esto resulta en gasto excesivo de ciertas cuentas no presupuestarias y de la Tesorería. Mientras que el Sistema no permita transacciones no presupuestarias, afectando el Sistema y registrando manualmente transacciones contables, las instituciones pueden justificar el gasto posteriormente a través de la emisión de un Decreto Ejecutivo (Mosqueira y del Villar, 2006). Además de los problemas de cobertura, el Sistema presenta las siguientes debilidades: · Según el Banco Mundial, en la revisión efectuada al Sistema durante 2006, no todos los módulos

del Sistema están funcionando, lo que limita el uso por parte de todas las agencias estatales. · El flujo de la información desde los municipios y prefecturas hacia el gobierno central es limitado.

La gran mayoría de los municipios carece de acceso al Sistema; en algunos municipios y prefecturas están enviando los informes financieros por correo de manera manual.

· La falta de claridad en relación con los requisitos administrativos para capturar y administrar los datos presupuestarios contribuye a debilitar la eficacia del Sistema.

· No existe integración con el SISPLAN, a pesar de que la Ley Nº 1.178 así lo considera. Por lo tanto, en el proceso de rediseño del Sistema Nacional de Planificación se recomienda al Gobierno de Bolivia tomar en cuenta los desarrollos del Sistema de Programación de Operaciones (SPO) y fomentar su socialización e implementación en los demás sectores buscando lograr la articulación con el nuevo Sistema de Planificación, así como con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) a través de su herramienta tecnológica, el Sistema de Información sobre Inversiones (SISIN).

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3.1.1 Subsistema de Programación de Operaciones (SPO)

Este subsistema define un conjunto de principios, disposiciones normativas, procesos e instrumentos técnicos para la elaboración del Programa de Operaciones Anual según los programas y proyectos definidos por los sectores y entidades en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República. Asimismo, tiene por objeto generar y obtener información confiable, útil y oportuna para el seguimiento y evaluación de los objetivos y operaciones previstos en el Programa de Operaciones Anual (POA). El SPO es de aplicación obligatoria a todas las entidades y órganos públicos, pero en la actualidad sólo se está desarrollando para el sector Hacienda y aún no está funcionando. Conceptualmente, este Sistema debe interrelacionarse con todos los sistemas previstos por la Ley Nº 1.178, especialmente con el Sistema Presupuestal, el Sistema Nacional de Inversión Pública y el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), en el sentido que los objetivos, políticas, programas y proyectos constituyen el marco para la elaboración del POA de cada entidad y sector. El Sistema contempla dos módulos. El primero de ellos permite la elaboración del Programa de Operaciones Anual con base en el Plan Estratégico Institucional13, en el cual se planean a mediano y largo plazo los deberes de cada entidad y órgano público definiendo los objetivos, programas, disponibilidad de recursos y proyectos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. El segundo módulo, el de Seguimiento y Evaluación de la Ejecución del POA, dispone que cada entidad y órgano público deberá elaborar y emitir en forma periódica, la información de ejecución del Programa de Operaciones (incluyendo ponderación de cumplimiento, obstáculos presentados, análisis de la situación y medidas correctivas) a nivel institucional y por cada objetivo. Se establece que esta información deberá ser difundida tanto al interior de cada entidad como para conocimiento público. Para el cumplimiento de esta función, este módulo incorpora las metas e indicadores de cada sector y entidad, y con base en ellas debe dar cuenta de los resultados de la gestión sectorial. A través de su agregación en una base de datos consolidada debe permitir el seguimiento y la evaluación de los resultados de la gestión nacional. La elaboración del Programa de Operaciones Anual comprende: · Análisis de la situación. · Definición de los objetivos de gestión para cada ejercicio fiscal. · Determinación de las operaciones de funcionamiento e inversión correspondientes. · Definición de indicadores de gestión (de eficiencia y eficacia). · Determinación de los recursos para la ejecución de las operaciones previstas en el POA (en teoría,

el POA debe articularse con el presupuesto, vinculando los objetivos de gestión institucionales con las categorías programáticas del presupuesto).

Como se señaló, el Ministerio de Hacienda está desarrollando esta herramienta que operará en línea y ha iniciado una prueba piloto en el sector. Una de las ventajas de esta herramienta en operación es que permite una vinculación automática entre las unidades ejecutoras de los proyectos, las unidades de planificación sectorial, las oficinas de presupuesto y los ministros o gerentes de entidades; así, la Unidad Ejecutora carga datos en relación con las metas y recursos necesarios para lograrlas; la Unidad de Planificación verifica que dichos proyectos correspondan a las prioridades sectoriales y a los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Al tiempo que consolida toda la información, las oficinas de presupuesto sectoriales definen los techos presupuestales o disponibilidades de recursos

13 El Plan Estratégico Institucional es un instrumento de planificación de mediano y largo plazo que debe ser elaborado en cada entidad y órgano público, definiendo los objetivos estratégicos y los programas a realizar para su logro, sujetos a la disponibilidad de recursos, a las competencias institucionales asignadas en su norma de creación y a los objetivos, políticas, programas y proyectos establecidos en el Plan General de Desarrollo Económico y Social y en los Planes Sectoriales de Desarrollo, en sus distintos niveles.

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para las diferentes áreas y proyectos sectoriales, y los ministros y gerentes toman las decisiones de asignación de acuerdo con las prioridades y restricciones financieras, políticas o institucionales. Desafortunadamente, hoy en día este ciclo no opera; la información no se produce, no se consolida ni se usa de manera sistemática en los sectores. La herramienta se ha desarrollado parcialmente. El plan operativo con sus indicadores y metas no lo define o aprueba el ministro; en muchos casos ni lo conoce, por lo que la función de planificación sectorial, su apropiación y su vinculación con el presupuesto es bastante débil. En consecuencia, una de las primeras tareas que se podría impulsar en el marco del nuevo sistema de planificación es la de definir las reglas, procedimientos e incentivos para la utilización del SPO en los sectores y entidades, así como la diseminación y capacitación en el uso de la herramienta desarrollada por Hacienda, inicialmente en los sectores prioritarios para el cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. 3.1.2 Subsistema de Presupuesto (SP)

El SP es un conjunto de normas, procesos e instrumentos técnicos, que tiene como propósito la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los presupuestos públicos, según los programas y proyectos definidos en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social. Asimismo, tiene por objeto la generación de información sobre la ejecución presupuestal para la evaluación del cumplimiento de la gestión pública y la preparación del presupuesto anual. El SP permite estimar los recursos disponibles o techos presupuestales a los que debe sujetarse el Programa de Operaciones Anual (POA) en cada gestión fiscal, y asignar estos recursos según los objetivos definidos. El Subsistema es de obligatorio cumplimiento y aplicación en todas las entidades y órganos públicos de la administración y debe interrelacionarse con todos los sistemas previstos en la Ley Nº 1.178. El SP comprende los siguientes módulos: · Formulación del presupuesto. · Ejecución presupuestaria. · Seguimiento y evaluación presupuestaria (a través de reportes periódicos preparados a nivel

agregado o institucional y por categoría programática). Para el seguimiento y la evaluación del presupuesto, cada entidad y órgano público deberá efectuar la evaluación de la ejecución del presupuesto de recursos y gastos, vinculando la evaluación con el cumplimiento gradual y total de los objetivos de gestión previstos. Cada entidad debe presentar los informes de evaluación al órgano rector y a las instancias de fiscalización previstas en las disposiciones legales, al cierre de cada gestión fiscal o cuando sean requeridos. El SP se encuentra plenamente desarrollado dentro del SIGMA, pero a la fecha sólo se articula con los subsistemas de Tesorería, Crédito Público y Contabilidad Integrada, por ser éstos los únicos en operación. La principal limitación de este subsistema para la gestión presupuestal es la ausencia de indicadores de desempeño para medir los resultados de las asignaciones presupuestarias en consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales. Esto se debe, en parte, a la baja articulación del ejercicio presupuestal con la planificación sectorial, lo cual se relaciona a su vez con la falta de funcionamiento de un Sistema de Programación de Operación. Esto, a su vez, reduce la eficiencia del proceso de programación presupuestal puesto que la definición de prioridades en el presupuesto general de la nación no necesariamente se alinea o refleja las prioridades de la planificación sectorial. En estas circunstancias, existe una ruptura en el ciclo de la gestión que invalida el ejercicio de planificación, debilita el proceso de programación presupuestal y reduce la capacidad de la administración para enfocar su gestión al logro de resultados. Cabe señalar que en el ejercicio presupuestal de 2007, el Ministerio de Hacienda, a través del programa de Modernización de la Administración Financiera (administrador del SIGMA), preparó un anexo al documento presentado al

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Congreso que incluye una clasificación programática del gasto. Dicho ejercicio se realizó sobre las categorías del Plan Nacional de Desarrollo proporcionadas por el Ministerio de Planificación, pero aún carece de indicadores de desempeño y requiere mejorar las definiciones, especialmente en el gasto de funcionamiento. En conclusión, una de las prioridades en el proceso de fortalecimiento del Sistema de Planificación es, sin duda, la de llenar estos vacíos, poniendo en operación una herramienta que permita fortalecer el ejercicio de programación de operaciones al nivel sectorial y de entidad, vincular la planificación y presupuestación en el ámbito sectorial, en el ámbito nacional y entre estos dos niveles, e introducir indicadores para medir la gestión presupuestaria en función de los propósitos del Plan. 3.1.3 Subsistema de Tesorería del Estado (STE) El STE comprende un conjunto de principios, normas y procedimientos, así como un módulo informático, para facilitar la efectiva recaudación de los recursos públicos y los pagos del sector público, además de la custodia de los títulos y valores del Sistema de Tesorería del Estado. Asimismo, permite la programación de pagos en función del flujo de caja y de las asignaciones aprobadas, para desarrollar las operaciones contempladas en el POA de cada entidad y órgano público. El nivel operativo del Sistema de Tesorería del Estado está comprendido por el Tesoro General de la Nación, las tesorerías del Poder Ejecutivo a nivel departamental, las tesorerías de los gobiernos municipales y las unidades o servicios de tesorería que operan en el resto del sector público nacional. El STE está comprendido por el subsistema de Recaudación de Recursos y el subsistema de Administración de Recursos, los cuales se encuentran interrelacionados con los sistemas definidos en la Ley Nº 1.178. Este subsistema se encuentra plenamente desarrollado y comparte información, aunque manual, con el Sistema de Presupuesto y con el Sistema de Información sobre Financiamiento Externo con el fin de asegurar la consistencia de la información. Este problema se debe a la ausencia de una interfase entre estos sistemas; ninguno de ellos funciona en línea, por lo que no es posible automatizar estos procesos. El SIGMA II y el rediseño del SISFIN en curso permitirán superar esta limitación. 3.1.4 Subsistema de Crédito Público (SCP) El SCP es un conjunto de normas, procesos y funciones para la eficiente y eficaz gestión de la deuda pública en el marco de la administración financiera gubernamental. Este Subsistema regula las operaciones relativas a la captación y administración de recursos financieros obtenidos por la vía del endeudamiento público interno o externo, contemplados en el Presupuesto General del la Nación y destinados al financiamiento de inversiones o de gastos en los que el sector público es deficitario, a cubrir desequilibrios financieros temporales que se presenten en el ejercicio fiscal o a atender casos de emergencia. Los componentes del SCP son: la deuda pública interna y externa, la planificación de la deuda pública y la administración de la deuda pública. A través de este Subsistema se pretende el establecimiento de un marco financiero y contable orientado a dar cumplimiento a la política crediticia y a viabilizar la estrategia de endeudamiento público. Asimismo, tiene como finalidad maximizar la eficiencia de las operaciones de crédito público en el marco de la política crediticia y de la estrategia de endeudamiento público con el fin de facilitar al gobierno, vía endeudamiento, la captación de recursos internos o externos, a corto o largo plazo, destinados al financiamiento de las inversiones y gastos, y a cubrir los desequilibrios financieros que presente el ejercicio fiscal. La norma básica de la Ley Nº 1.178 plantea que el seguimiento y la evaluación de las operaciones de crédito estarán sustentados en un sistema de información computacional debidamente integrado a la información de la contabilidad gubernamental. Igualmente señala que deberá interactuar con el

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Sistema de Gestión y Administración de la Deuda (SIGADE), a cargo del Banco Central de Bolivia, o con otros sistemas, para facilitar el registro sistemático y confiable de las operaciones de crédito público desde la solicitud de inicio de operaciones hasta el servicio de la deuda pública. Hoy en día, el Subsistema está soportado en el Sistema de Gestión de Deuda que administra el Banco Central pero para propósitos fiscales, es decir información relativa a la formulación del presupuesto del servicio de la deuda, la ejecución presupuestaria de la deuda pública y el stock de la deuda pública. En ese sentido, no cuenta con un módulo de resultados del endeudamiento que permita determinar, con base en indicadores de desempeño, los avances logrados con los recursos de financiamiento interno o externo aplicados a las políticas de desarrollo del país. Este vacío podría ser cubierto buscando una inter-operación semántica y tecnológica con el SISFIN, el cual, en teoría, debe llevar un registro de los proyectos de financiamiento con información sobre los objetivos y resultados a ser obtenidos. Este sistema podría ser optimizado, incorporando en sus contenidos la definición de metas e indicadores para monitorear los resultados de los proyectos financiados con recursos de crédito y cooperación internacional. 3.1.5 Subsistema de Organización Administrativa (SOA) El SOA está concebido para permitir, con base en información de calidad, la adecuación de la estructura organizacional necesaria para la ejecución de las operaciones previstas. Hoy es un conjunto de normas, criterios y procedimientos que, a partir del Plan Estratégico Institucional y del Programa de Operaciones Anual (POA), regulan el proceso de estructuración organizacional de las entidades públicas, contribuyendo al logro de los objetivos institucionales. Normativamente, su objetivo es optimizar la estructura organizacional del aparato estatal para prestar un mejor servicio a los usuarios, bajo criterios de orden técnico. Sin embargo, este sistema no se encuentra desarrollado, por lo cual para el nivel nacional no es más que una intención. En el Ministerio de Hacienda se adelanta un desarrollo sectorial pero aún es muy incipiente y no está operando. El SOA es de obligatoria aplicación en todas las entidades del sector público. Normativamente, el Ministro de Hacienda debe actuar como rector del Sistema, y la administración y coordinación recae en la Dirección de Organización, Normas y Procedimientos Administrativos (DONPA) de dicho Ministerio. EL SOA debería interactuar, principalmente, con el Sistema de Programación de Operaciones (SPO), el Sistema de Administración de Personal (SAP) y el Sistema de Control Gubernamental (SCG), cuestión que tomará un buen tiempo. 3.1.6 Subsistema de Administración de Personal (SAP) El SAP es un conjunto de normas, procesos y procedimientos sistemáticamente ordenados, que permiten la aplicación de las disposiciones en materia de administración de personal. Es, a su vez, una herramienta tecnológica que debe facilitar la administración y el control de la nómina estatal, así como los procesos de selección de personal y el análisis de las características del recurso humano de la administración pública en todos sus niveles. Conceptualmente, el SAP se estructura con base en los siguientes módulos: · Dotación de personal. · Evaluación del desempeño. · Movilidad de personal. · Capacitación productiva. · Registro.

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El Ministerio de Hacienda actúa como órgano rector del SAP, bajo la coordinación del Servicio Nacional de Administración de Personal (SNAP), el cual tiene a su cargo la definición de instructivos y guías procedimentales. El SAP se ha desarrollado de manera muy parcial y aún no opera como un sistema sino más bien como dos bases de datos que contienen información todavía muy fragmentaria y poco sistemática de la nómina estatal, las cuales se alimentan de forma manual. Debido a ello, no se articula de forma automática con otros sistemas y comparte información de manera manual o cliente servidor con el Sistema de Presupuesto (SP). Aunque debería, no hay articulación alguna con los sistemas de Programación de Operaciones (SPO) y Organización Administrativa (SOA) dado que ninguno de ellos existe en la práctica. 3.1.7 Subsistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS) EL SABS es un conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula, en forma interrelacionada con los otros sistemas de administración y control de la Ley Nº 1.178, la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios de las entidades públicas. Según las normas básicas, el SABS constituye el marco para la administración de bienes y servicios y, en esa medida, establece la organización, funcionamiento y mecanismos de control interno relativos a la administración de los bienes y servicios, desde su solicitud hasta la disposición final, en dos niveles de organización: i) normativo y consultivo, a cargo del órgano rector (Ministerio de Hacienda), y ii) ejecutivo y operativo, a cargo de las entidades públicas. Estas últimas cumplen con remitir al Sistema de Información de Contrataciones Estatales (SICOES) la información relevante sobre las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios, utilizando el software o formularios definidos por el órgano rector para el efecto. El SABS está compuesto por los siguientes tres subsistemas: a) Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios: comprende el conjunto de funciones,

actividades y procedimientos administrativos para adquirir bienes o contratar servicios. b) Subsistema de Manejo de Bienes: comprende las funciones, actividades y procedimientos relativos

al manejo de bienes. c) Subsistema de Disposiciones de Bienes: comprende el conjunto de funciones, actividades y

procedimientos relativos a la toma de decisiones sobre el destino de los bienes de uso institucional de propiedad de la entidad, cuando éstos no son utilizados por la entidad pública.

Como disposiciones normativas el SABS cuenta con aplicaciones desarrolladas para el manejo de las compras menores del Estado y para el manejo de inventarios de almacén. Estos módulos son, sin embargo, todavía muy limitados y no cubren todas las entidades del sector central y mucho menos cuentan con aplicaciones estandarizadas para los niveles descentralizados. Las entidades públicas, para la implementación del Sistema, deben aplicar obligatoriamente los procedimientos operativos establecidos en el Manual de Contrataciones de Bienes y Servicios y el Manual de Manejo y Disposiciones de Bienes y Servicios, contemplados en el Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA). Las páginas web de SABS y SICOES son el medio de publicación que se utiliza para informar acerca de las contrataciones de bienes y servicios, sus procesos, recursos administrativos, normas y disposiciones vigentes y toda información relevante que promueva la transparencia de los mismos. 3.1.8 Subsistema General de Contabilidad Gubernamental Integrada (SGCI) Es un instrumento técnico que establece los principios y las normas contables con una base conceptual única y uniforme a ser observada en la preparación de estados financieros del sector público. Opera como un sistema común, integrador de los registros presupuestarios, económicos, financieros y

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patrimoniales orientado a determinar el costo de las acciones del Estado. Genera información financiera clara y transparente que resulte de fácil compresión para los usuarios. Son objetivos del SGCI los siguientes: · Registrar todas las transacciones presupuestarias, financieras y patrimoniales que se producen en

las entidades públicas. · Facilitar que todo servidor público que reciba, pague o custodie fondos, valores o bienes públicos

del Estado, rinda cuentas de la administración a su cargo. · Procesar y producir información presupuestaria útil para la toma de decisiones. El SGCI es el único medio válido de registro, procesamiento y generación de información presupuestaria, financiera y patrimonial del sector público. La información generada, enviada, recibida, archivada o procesada a través de medios informáticos tiene la misma validez y fuerza probatoria de los documentos escritos y flujos de documentación, generando responsabilidad. El SGCI tiene relación con todos los sistemas de administración y control señalados en la Ley Nº 1.178, y de manera particular con los sistemas de Presupuesto, Tesorería y Crédito Público, y Administración de Bienes y Servicios. Las operaciones con efectos económicos y financieros que se ejecutan a través de estos sistemas, como resultado de los procesos propios de gestión pública, se registran en el SGCI. El procesamiento de la información contable se realiza en forma manual y/o automática por el sistema computacional definido y sobre la base de la información de las transacciones realizadas. El proceso de generación de información en el SGCI se realiza mediante instrumentos tales como: clasificadores presupuestales, catálogos únicos de cuentas, matrices de conversión, tablas del sistema, registros contables, metodología de registro y otros. Este Subsistema permite poner en práctica los principios de contabilidad gubernamental integrada, los cuales facilitan la generación de información financiera y no financiera y aseguran claridad, aplicabilidad, confiabilidad, veracidad y oportunidad. La contabilidad gubernamental opera como un subsistema común, único y uniforme de los registros presupuestarios, económicos, financieros y patrimoniales, orientado a determinar los costos de las operaciones. Éste aplica la teoría contable basada en la partida doble, así como los principios de contabilidad generalmente aceptados y las normas generales de contabilidad, aunque contempla aspectos que singularizan a las organizaciones del sector público (Zuleta, 2003). 3.1.9 Subsistema de Información de Contrataciones Estatales (SICOES) SICOES es coordinado y administrado por el Ministerio de Hacienda. Este sistema administra el Sistema Electrónico de Compras, fija y difunde las diferentes modalidades de contratación, contiene los métodos para la elaboración y aprobación de pliegos de condiciones y para las solicitudes de propuestas, y administra el registro de proveedores. Asimismo, revisa y actualiza las normas de contrataciones y vela por el cumplimiento de las normas establecidas en el Decreto Supremo Nº 27.328. Adicionalmente, a través del SICOES se presta asistencia técnica preventiva al sector público y privado antes del inicio de un proceso de contratación. El Sistema está en Internet con acceso disponible para que cualquier ciudadano y/o funcionario público consulte y tenga acceso a los formularios, normas, pliegos, clasificadores, boletines y reglamentos que se relacionan con toda la contratación pública del gobierno.

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3.2 Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) A partir de la Ley Nº 1.178 se creó el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), el cual se reglamentó y desarrolló posteriormente a través de la Resolución Suprema Nº 216.779 de 1996. De acuerdo con su organización institucional, el SISPLAN es un conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general para los niveles político, técnico y administrativo. Establece la forma y los mecanismos de participación de los niveles nacional, departamental y municipal en la racionalización de la toma de decisiones para la asignación de recursos públicos, y en la definición de las políticas de desarrollo. Bajo el marco del SISPLAN, la planificación en Bolivia está constituida por los siguientes procesos: i) Definición de la visión de largo plazo que se concreta en los planes de desarrollo nacional,

departamental y municipal. Este proceso implica la sistematización de los objetivos, políticas y programas a partir de la identificación de potencialidades, obstáculos y restricciones para el desarrollo.

ii) Programación de mediano y largo plazos que orienta recursos y asigna tareas para el cumplimiento de los objetivos de la visión de largo plazo. Conlleva la operacionalización de los planes y se expresa en la determinación de las acciones, en el cálculo de recursos financieros y no financieros y en el establecimiento de las metas de mediano y largo plazos. La programación de mediano y largo plazos establece los lineamientos para el uso de medios y el desarrollo de proyectos y actividades en el corto plazo.

iii) Reglamentación de las normas y procedimientos para la definición de la visión de largo plazo y para la programación de mediano y largo plazos. Implica emisión de normas complementarias de carácter temporal y permanente, de alcance nacional, departamental y municipal por parte del órgano rector que es el Ministerio de Planificación. Este proceso incluye la elaboración de los índices de asignación de recursos14 para su correspondiente aplicación.

Estos procesos son de carácter obligatorio para todas las entidades del sector público y los poderes Legislativo y Judicial (Ley Nº 1.178), y todas las entidades y niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal) se encuentran obligados a ajustar sus normas y procedimientos a los establecidos por el SISPLAN. Según la normativa vigente (Resolución Suprema Nº 216.779, del 9 de agosto de 1996), el SISPLAN tiene ocho objetivos: i) Institucionalizar el proceso de planificación mediante normas y procedimientos que orienten la

elaboración de los planes de desarrollo. ii) Garantizar la elaboración de planes y programas de mediano y largo plazos a nivel nacional,

departamental y municipal, como instrumentos de la gestión pública para promover el uso adecuado de los recursos y orientarlos al logro del desarrollo sostenible.

iii) Asegurar la compatibilidad de los planes y programas en todos los niveles con los lineamientos establecidos por el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República.

iv) Efectuar la programación de mediano y largo plazos para establecer los lineamientos del programa anual de inversiones.

v) Determinar las actividades del Sistema Nacional de Inversión Pública, del Sistema de Programación de Operaciones y del Sistema de Presupuesto.

vi) Establecer un marco de referencia para la inversión privada y generar condiciones adecuadas para la misma.

vii) Canalizar y sistematizar la oferta estatal en procura de lograr la máxima satisfacción de las prioridades de la demanda social establecidas por las instancias competentes.

14 Son indicadores a nivel global para orientar la distribución de los recursos públicos a fin de lograr los objetivos del Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República.

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viii) Establecer los mecanismos de concertación con los actores de la sociedad civil y la promoción de su participación en el logro de objetivos.

De acuerdo con lo anterior, en su concepción, el SISPLAN define un completo marco de armonización y coordinación entre los procesos de planeación, presupuesto, ejecución, y seguimiento y evaluación, con roles, responsabilidades y un organismo rector claramente definidos. Prueba de lo anterior es que integra la visión del PND con la programación de recursos de corto, mediano y largo plazos, a través de la definición de índices de Asignación de Recursos a ser aplicados por la programación de la inversión a través del Sistema de Programación de Operaciones. Con esto, normativamente supedita todos los procesos de programación de recursos al marco del Plan de Desarrollo, lo cual en teoría constituye una fortaleza del Sistema. Otro aspecto a resaltar es que el SISPLAN hace explícita la relación que debe existir con los sistemas de información de los que habla la Ley Nº 1.178, en particular con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), con el Sistema de Programación de Operaciones (SPO) y con el Sistema General de Contabilidad Gubernamental Integrada (SGCI). No obstante lo anterior, en la actualidad el Sistema de Programación de Operaciones no se encuentra desarrollado y los subsistemas del Sistema Nacional de Inversiones presentan limitaciones tecnológicas, lo que, en conjunto, hace que esto no sea más que una disposición normativa. Adicionalmente, la gran mayoría de los sistemas de información existentes se encuentran dispersos o, en el mejor de los casos, parcialmente integrados. Las funciones de seguimiento y evaluación son débiles en el SISPLAN. Ello no quiere decir que no se realice evaluación y seguimiento en Bolivia, sino que son esfuerzos dispersos, que carecen de estándares de calidad y no se utilizan adecuadamente para retroalimentar la gestión o mejorar los procesos de toma de decisiones en la administración, en particular en el marco del Plan de Desarrollo. De hecho, el SISPLAN no tiene entre sus objetivos la evaluación de las políticas y programas, y mucho menos del gasto. A pesar de lo anterior, y aunque las referencias al seguimiento y la evaluación son demasiado generales, podrían ser suficientes para el desarrollo de esta función más allá de lo establecido en la norma básica, a través de las disposiciones del organismo rector. Otro aspecto a resaltar es la jerarquía de la norma básica que desarrolla el SISPLAN, es decir la Resolución Nº 216.779 de 1996. Esta normativa es de menor rango que otras disposiciones, lo que ha contribuido a que su implementación y carácter mandatario no haya sido lo suficientemente robusto. A esto se agrega la debilidad del organismo rector en materia de monitoreo y evaluación (M&E) y el papel marginal que se le dejó al Ministerio de Planificación en los últimos diez años. A pesar de las fortalezas conceptuales del SISPLAN, en la práctica la función de planificación se ha debilitado desde finales de los años 80, y la organización del Sistema no se ha consolidado. Como consecuencia, los esfuerzos en materia de seguimiento y evaluación de los resultados de la gestión han carecido de unidad e integralidad frente al desarrollo nacional, y han significado esfuerzos aislados en algunos sectores y entidades con lo que su aporte al fortalecimiento de la planificación nacional ha sido limitado. En el nivel sectorial, aunque no en todos los casos, la conformación de oficinas de planificación ha contribuido a mejorar la articulación de las funciones de planeación, presupuesto, ejecución y seguimiento y evaluación. Sin embargo, dichas instancias no cuentan con la función articuladora con la planificación nacional. Los intentos de integrar estas instancias desde el Ministerio de Planificación como rector del SISPLAN tampoco han prosperado, lo cual se atribuye a que dicho Ministerio se enfocó a cumplir funciones en materia ambiental15.

15 Asimismo, los esfuerzos realizados para lograr su articulación a través del Ministerio de la Presidencia, en el marco del Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER), tampoco consiguieron este propósito.

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Por todo lo anterior, de acuerdo con el nuevo gobierno, “solo después de 23 años, Bolivia vuelve a tener un Plan Nacional de Desarrollo” y, en consecuencia, sería la primera vez que el país intenta incorporar herramientas para el monitoreo y la evaluación del mismo. En estas circunstancias, para que las funciones de planificación nacional, incluido el M&E, puedan fortalecerse se requerirá trabajar en varios frentes. Por un lado, será necesario revisar y readecuar las normas para elevar su nivel por encima de las normas actuales, lo cual puede hacerse a través de una ley para darle unidad a esta función en todo el Estado y hacer consistentes sus contenidos con los propósitos reformadores de la nueva administración. Por otro lado, será indispensable fortalecer la capacidad del organismo rector para desarrollar e impulsar la planificación a través de la definición de políticas, metodologías y estándares mínimos de calidad, así como de la incorporación de herramientas y prácticas que permitan integrar las diferentes fases de la gestión, especialmente fortaleciendo la planificación, el monitoreo y la evaluación. El traspaso de las funciones de presupuestación de la inversión a este Ministerio es un paso muy importante en este sentido, lo que le dará herramientas para fortalecer estas funciones en la administración. El nuevo Plan de Desarrollo establece un marco apropiado para lograr estos propósitos. Las transformaciones iniciadas por la nueva administración, recogidas y profundizadas en el Plan, tienen como telón de fondo la necesidad de superar la crisis institucional y recuperar la confianza de la población en el Estado a través del cumplimiento efectivo de sus funciones. La nacionalización de los hidrocarburos, la renovación de la administración pública y la Reforma Constituyente, actualmente en curso, son algunos de los caminos tomados por la administración para fortalecer la capacidad del Estado y lograr políticas públicas y un gasto público más efectivos y de mejor calidad16. El Plan establece que la responsabilidad, la transparencia y el activo control comunitario son factores esenciales para alcanzar las metas de desarrollo en reducción de la pobreza y mejorar el bienestar de la comunidad. Por ello reconoce la necesidad de contar con desarrollos conceptuales e instrumentos que permitan conocer los efectos reales de las inversiones, especialmente de la cooperación internacional, en la reducción de la inequidad y la discriminación contra la población más vulnerable17. Nuevo Sistema Nacional de Planificación En este contexto, se debe destacar el propósito del gobierno por iniciar un proceso de construcción e implantación progresiva de un nuevo Sistema Nacional de Planificación mediante el cual se busca “articular las dimensiones sectoriales, territoriales, institucionales y poblacionales de la planificación a través del uso y fortalecimiento de los instrumentos disponibles de gestión, seguimiento y monitoreo y evaluación del desarrollo. De acuerdo con el planteamiento expresado por el nuevo gobierno, el Sistema de Planificación debe incorporar ocho elementos: 1. Concepción y enfoque. 2. Normativa e institucionalidad. 3. Planificación. 4. Seguimiento. 5. Evaluación. 6. Rendición de cuentas y transparencia. 7. Herramientas de información. 8. Formación de capacidades para la gestión del desarrollo. Según lo anterior, puede decirse que el fortalecimiento del Sistema de Planificación, incluyendo el diseño e implementación de herramientas de monitoreo y evaluación en Bolivia, responde a un enfoque conceptual bien orientado y a un propósito de política claro, dirigido a materializar los objetivos del Plan. Dicho propósito hace parte también de la reforma administrativa y de una estrategia

16 Ver Plan Nacional de Desarrollo, en Gobierno de Bolivia (2006: 3-6). 17 Ibíd.

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dirigida a fortalecer la participación y el control ciudadano con base en una mayor y más efectiva rendición de cuentas de las acciones del gobierno. En conjunto, todo lo anterior revela un momento propicio para acompañar al gobierno boliviano en ese objetivo. 3.2.1 Subsistema Nacional de Información para el Desarrollo Sostenible (SNIDS) El SNIDS es un conjunto articulado de datos e información sobre los componentes del desarrollo sostenible; sus objetivos están encaminados a: socializar la información para una mejor toma de decisiones; servir de herramienta de diagnóstico y de planeación del desarrollo; lograr una mayor eficiencia en el tratamiento y difusión de la información sobre el desarrollo sostenible; facilitar la agregación de la información, y producción de indicadores. Si bien el SNIDS es una herramienta sectorial al asumir asuntos referentes al medio ambiente, aparentemente su alcance es de gran importancia, y la interrelación que mantiene con diferentes niveles de gobierno hace de esta herramienta un instrumento fundamental para que se considere en la articulación con el SISPLAN. El SNIDS, de acuerdo con la reforma a la estructura del Poder Ejecutivo, se encuentra bajo la coordinación del Ministerio de Planificación del Desarrollo. 3.3 Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) El SNIP comprende normas, instrumentos y procedimientos comunes para todas las entidades del sector público. Con éstos se formulan, evalúan, priorizan, financian y ejecutan los proyectos de inversión pública, en el marco de los planes de desarrollo nacional, departamental y municipal. El órgano rector del SNIP era el Ministerio de Hacienda. Con la reforma a la estructura del Poder Ejecutivo, la función de presupuestar la inversión pública se trasladó al Ministerio de Planificación del Desarrollo. Su objetivo es lograr una eficiente asignación y administración de los recursos; establecer metodologías para la formulación, evaluación y ejecución de proyectos; establecer los procedimientos para acceder a las fuentes de financiación interna y externa; asegurar la disponibilidad de información actualizada, oportuna y confiable sobre inversión pública; y asegurar una permanente coordinación y complementación entre el SNIP, el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) y los otros sistemas establecidos en la Ley Nº 1.178. Las principales debilidades identificadas en este sistema se enmarcan a continuación. · La descentralización del SNIP representa un gran reto para la administración pública, considerando

que el gobierno destina un importante monto de transferencias, así como de responsabilidades de planeamiento, a los municipios. Hoy en día, el conocimiento de los lineamientos y alcance del SNIP en los gobiernos municipales es débil por la alta rotación del personal técnico, debido a los constantes cambios de las autoridades políticas. En el caso de las prefecturas, se cuenta con personal capacitado en el SNIP para la formulación, evaluación, administración de proyectos de inversión y operación del SISIN y SGP. A pesar de las rotaciones existentes, el personal prefectural capacitado se mantiene en las diferentes administraciones departamentales.

· La mayoría de prefecturas y municipios carecen de la capacidad institucional, administrativa y financiera para el planeamiento, así como para la puesta en práctica, supervisión y evaluación de proyectos de inversión. Una consecuencia importante de esta capacidad institucional baja es que muchos gobiernos locales no siguen las metodologías establecidas en las normas básicas del SNIP dispuestas en la Ley Nº 1.178.

· Carece de un enfoque de gestión orientado a resultados que vele por la supervisión y la evaluación en los gobiernos locales. Lo cual es resultado también de la baja capacidad institucional del gobierno central para supervisar o evaluar el uso de los recursos en el nivel municipal y para difundir los contenidos y herramientas del Sistema.

· Se encuentra en un proceso de ajuste y transición hacia el Ministerio de Planificación, y su principal herramienta tecnológica, el SISIN, deberá actualizarse y readecuarse para servir de

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soporte a la planificación y lograr la automatización de procesos y la armonización conceptual con el SISPLAN y el SISFIN.

· De acuerdo con lo anterior, es importante que el desarrollo del nuevo Sistema de Planificación asegure la articulación con los lineamientos del SNIP y sus herramientas tecnológicas, con el fin de crear un marco propicio para la integración de los procesos de planificación, presupuesto, ejecución y M&E en los niveles nacional, departamental y municipal.

3.3.1 Subsistema de Información sobre Inversiones (SISIN) El SISIN es un instrumento del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que reconoce al Proyecto de Inversión como unidad básica del Sistema Presupuestal y permite recopilar, almacenar, procesar y difundir la información de carácter financiero y no financiero, relativa al ciclo de vida de cada proyecto y su financiamiento. El SISIN es también una herramienta de uso obligatorio para el procesamiento de la información relacionada con los proyectos de inversión de todo el sector público. El Sistema se vincula y compatibiliza con el SIGMA y con el SISFIN para generar información sobre fuentes y usos de la inversión en las entidades públicas. Está estructurado a partir de una base de datos central de información a nivel del órgano rector del SNIP, y bases de datos descentralizadas en los ministerios, las secretarías nacionales y las prefecturas departamentales, sin perjuicio de otras bases de datos que existan a lo interno de las entidades públicas nacionales, sectoriales, departamentales y municipales. En la actualidad se encuentra en un proceso de rediseño y ajuste que incluye la migración a Internet, la inclusión de nuevos módulos, entre los que se cuenta uno de evaluación que permitirá incorporar metas anuales y plurianuales, e igualmente la reconstrucción de información histórica desde 1987. Los proyectos de inversión y preinversión deben estar registrados en el SISIN, según la norma básica del SNIP. Para la formulación del presupuesto, cada entidad pública debe utilizar los clasificadores presupuestales y el módulo de formulación presupuestaria. Todos los proyectos de inversión se registran en el SISIN, desde su identificación como idea en las bases de datos descentralizadas, y deben ser remitidos a la base de datos central del Sistema. La información de los proyectos es actualizada y/o complementada en el SISIN con información financiera y no financiera de todas las etapas de ejecución que comprende el ciclo de vida del proyecto. El registro de los proyectos en el SISIN constituye un requisito para su incorporación en el Programa de Inversión Pública. Para el funcionamiento del Sistema, las normas básicas establecen que cada entidad pública que integra el SNIP designa en forma permanente, a través de la máxima autoridad ejecutiva, un funcionario que actúa como responsable de mantener el vínculo entre la misma y el órgano rector del SNIP. Esta persona debe velar porque la información de su respectiva entidad se encuentre permanentemente actualizada en el SISIN, y que la información que figure cumpla con los requisitos y cualidades definidas por el SNIP. Uno de los aspectos que se identifica como necesario es la relación entre el SISIN y el Sistema de Información sobre Financiamiento Externo (SISFIN), para poder contar con información sobre fuentes y usos de los proyectos y permitir un mejor monitoreo y evaluación de la inversión pública. Las debilidades del SISIN se encuentran relacionadas con los siguientes aspectos:

· La gran mayoría de municipios (80%) y varias prefecturas (10%) carecen de acceso al Sistema, lo

que limita su capacidad para monitorear y controlar la inversión. · El registro de la información existente se realiza manualmente por el personal del Viceministerio

de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) lo que resta oportunidad y agilidad. El personal del VIPFE también confirmó que muchos municipios no envían actualmente ninguna

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información sobre sus planes del presupuesto anual y/o estado de la puesta en práctica de sus programas y proyectos.

· El SISIN ha basado su capacidad de M&E en el Sistema de Gerencia de Proyectos (SGP), que es una hoja de datos con indicadores financieros y físicos. Ésta contiene información de proyectos muy irregular tanto en contenidos y periodicidad como en calidad.

· El Sistema no permite llevar a cabo el monitoreo y la evaluación, y no está diseñando para vincular la supervisión financiera a una herramienta orientada a resultados para el monitoreo del PND.

3.3.2 Subsistema de Información de Financiamiento Externo (SISFIN) Es un instrumento del SNIP que reconoce al convenio o contrato de financiamiento como la unidad del Sistema y que permite recopilar, almacenar, procesar y difundir la información correspondiente a la gestión, asignación, negociación, contratación, ejecución y seguimiento del financiamiento externo. En la actualidad el SISFIN es una base de datos, pero se encuentra en desarrollo una plataforma cuyo objetivo es facilitar el seguimiento financiero y técnico de convenios que son ejecutados con financiamiento externo. Los analistas de la Unidad de Negociación y Agilización de Desembolsos de la Dirección General de Financiamiento Externo (DGFE) son los encargados de alimentar el Sistema con base en la documentación proporcionada por las agencias internacionales de cooperación. Asimismo, la información acerca de la identificación, las condiciones y etapas de los financiamientos está respaldada por los contratos oficiales firmados por autoridades del Poder Ejecutivo en nombre de la República de Bolivia. La información de los desembolsos de los organismos internacionales es recibida trimestralmente y cargada a través de procedimientos manuales. Con la nueva plataforma se espera automatizar buena parte de los procesos. El Sistema realiza un seguimiento de toda la vida de los convenios de financiamiento, desde la inscripción y negociación hasta la efectividad, ejecución y cierre del convenio después del último desembolso. Para ese propósito, las fuentes de financiamiento envían información en físico y los funcionarios del Viceministerio se encargan de la actualización. Aunque se han realizado algunos convenios para asegurar la regularidad de la información, aún muchas fuentes no reportan y se trabaja en el alineamiento para que envíen información trimestralmente. Hoy en día, funcionarios del Banco Central, de la Unidad de Programación Fiscal del Ministerio de Hacienda y de la Unidad de Negociación del VIPFE se reúnen cada tres meses para cruzar información y asegurar la consistencia de los datos disponibles, para lo cual revisan proyecto por convenio.

El desarrollo de la nueva plataforma permitirá migrar a Internet con el fin de producir información más ágil, automatizar procesos, incorporar clasificaciones programáticas del financiamiento, y poner en operación mecanismos de alerta temprana sobre cumplimiento de disposiciones normativas y procedimientos. Actualmente (2007), el SISFIN es la única herramienta que permite realizar un seguimiento financiero y sectorial al financiamiento externo, así sea parcialmente. Tiene la ventaja adicional que se ha venido institucionalizando su uso para la toma de decisiones, tanto en el Ministerio de Hacienda, en el Ministerio de Planificación como en el Banco Central, además de contar con capacidad técnica y una importante memoria institucional en las instancias que lo administran. Las principales debilidades tienen que ver con las brechas de información aún existentes, las limitaciones tecnológicas actuales dado que es una base de datos en Acces, la falta de manuales de procedimientos y de una normativa general, así como con la falta de una única instancia responsable de su administración en el VIPFE, dado que son varios los funcionarios que de manera fragmentada toman parte en su coordinación.

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3.4 Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)18 Este Sistema fue creado en 1999 en el marco de las reformas a la administración pública y de los esfuerzos de lucha contra la corrupción, promovido por la Ley de Administración Financiera y Control Gubernamental, SAFCO (Ley Nº 1.178 de 1990), el Plan Nacional de Integridad, y el Decreto Supremo Nº 25.410 y sus modificaciones a través del Decreto Supremo Nº 26.255. El Sistema dejó de funcionar en enero de 2006. El SISER fue creado como un instrumento de seguimiento y evaluación del desempeño de los ministerios, prefecturas y entidades, con base en la Programación de Operaciones Anual (POA) de cada entidad. En su concepción original se establece que buscó realizar el seguimiento y la evaluación a través de Compromisos de Resultados (CR), los cuales eran acordados entre la máxima autoridad ejecutiva sectorial y el Presidente de la República en un documento formal. En teoría, los CR se elaborarían con base en el POA y teniendo en cuenta el presupuesto institucional, debiéndose detallar los objetivos de gestión, indicadores y fuentes de verificación para posteriores análisis, comparación y evaluación periódica. La operación del SISER se realizó bajo la coordinación de la Unidad de Modernización y Gestión (UMG), actualmente denominada Dirección General de Supervisión de la Gestión Pública (DGGP), dependiente del Viceministerio de Coordinación Gubernamental del Ministerio de la Presidencia. Esta instancia tenía bajo su responsabilidad diseñar los reglamentos del Sistema, definir y evaluar los Compromisos de Resultados de cada entidad, evaluar los informes técnicos de validación y velar por su implementación y funcionamiento. En sus inicios, el Sistema contó con el apoyo de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ), la cual promovió la constitución de unidades en las entidades públicas para posibilitar la coordinación gubernamental en el proceso de modernización de la administración pública. Posteriormente, se vinculó el Banco Mundial y el BID en la conformación de un fondo, del cual se obtuvieron los primeros recursos para su desarrollo. Entre 2004 y 2005, el BID aportó recursos para evaluar y mejorar el SISER. Durante su desarrollo inicial, el SISER contó con una importante validación y apoyo en el sentido que logró que el Gabinete Ministerial y el Presidente de la República consideraran los resultados arrojados por el SISER para la toma de decisiones. Sin embargo, problemas técnicos, metodológicos y de procedimiento, en un contexto de intensos conflictos políticos y sociales, demostraron la poca utilidad de la herramienta, con lo que el interés inicial en la misma se diluyó. En el período 2003-2005, el SISER continuó su desarrollo bajo otra dinámica; se contrataron consultorías para su mejoramiento y se presentaron mensualmente al Ministerio de la Presidencia y al Presidente de la República informes de resultados en tres gabinetes de ministros (económico, político y social). No obstante, el Sistema perdió vigor y la mayoría de las entidades empezaron a considerarlo como un ejercicio con poca agregación de valor para la gestión. Varios factores contribuyeron a este resultado. De una parte, el SISER aplicó un enfoque de seguimiento a metas priorizadas en cada sector, las cuales en la práctica se convertían en el único propósito de la gestión sectorial dado que eran supervisadas por el Presidente. Lo anterior produjo fuertes resistencias al interior de los sectores dado que labores misionales de carácter permanente se

18 Debido a la imposibilidad de obtener información por parte de los actuales responsables del Sistema, el análisis se basa en el documento “Gestión por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)”, de Campero Núñez (2005), elaborado por encargo del CLAD; y en el documento “Bolivia: análisis de indicadores de desempeño, aspectos institucionales y sistemas de información para el monitoreo y la evaluación (M&E)”, de M. F. Castro (2007), elaborado por encargo del Banco Mundial.

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asumían como irrelevantes o de menor importancia dentro de la gestión sectorial, invalidando los ejercicios de planificación sectorial. Por otra parte, el desarrollo y conceptuación estuvo a cargo de consultores externos del gobierno bajo la supervisión de la Vicepresidencia de la República. Si bien el Decreto Supremo contemplaba la participación del Ministerio de Hacienda, no existe evidencia de que éste haya participado de manera activa en su desarrollo. Igualmente, no hay indicios de que organizaciones políticas civiles hubiesen participado como usuarios de su información, aspecto que evidencia el escaso desarrollo de mecanismos de comunicación y difusión de los resultados del Sistema a actores diferentes a los gubernamentales. Una ventaja de su ubicación en el Ministerio de la Presidencia era la cercanía al Presidente de la República, y ello por la ausencia de una instancia encargada de la planificación y la evaluación de la gestión nacional. Sin embargo, dado que en su definición y operación no se integró a las oficinas de planificación sectoriales, el Sistema terminó duplicando competencias y funciones de los ministerios y generando información con poca o ninguna utilidad para los sectores. Esto produjo fuertes resistencias en las entidades sectoriales, las cuales nunca se apropiaron realmente de la herramienta. La escasa vinculación con el presupuesto fue otra de las debilidades del SISER. Durante el proceso de desarrollo e implementación, un sector del gobierno manifestó la necesidad de que el SISER estuviera ubicado en el Ministerio de Hacienda, con el fin de lograr el vínculo necesario con los procesos presupuestales. Debido a esta falta de integración, muchos de los compromisos de resultados carecían de realismo dado que no incorporaban adecuadamente las restricciones presupuestales, haciendo irrelevante o irrealizable el compromiso en la práctica. A lo anterior se sumó que el personal que trabajó para SISER estuvo financiado en su totalidad por recursos de la cooperación internacional, lo que generó la percepción de transitoriedad sujeta al agotamiento de las fuentes de recursos. El Sistema, ni ninguna de sus funciones se lograron institucionalizar en el Ministerio de la Presidencia. Otro factor importante es que el SISER fue considerado como un instrumento oculto, del cual sólo tuvo conocimiento la Administración Central. Ello impidió cumplir con el propósito de estimular la transparencia en la gestión pública, lo que impuso dudas adicionales sobre su utilidad. A lo anterior también contribuyeron las características de la herramienta tecnológica. El soporte en Access resultó inadecuado para las necesidades de información ya que no cuenta con la posibilidad de agregar información, compararla con gestiones anteriores, inter-operar con otros sistemas como el SIGMA, SISFIN y SISIN en tiempo real, y lo más importante, presentar la información en línea para el ciudadano en un lenguaje amigable, facilitando un efectivo control social. Así, a pesar de las bondades de la iniciativa SISER, en la práctica éste no estableció los elementos conceptuales ni operativos necesarios para cumplir su propósito. La ausencia de líneas de base, indicadores estandarizados, vinculación con el presupuesto, controles de calidad y mecanismos de difusión de la información, además de la poca participación de los sectores en su definición y operación, entre otros aspectos, impidieron el cumplimiento de su finalidad contribuyendo muy poco a la planificación y a la gestión por resultados.

Debido a lo anterior, en enero de 2006 se desactivó el sistema. Después de un año de inactividad, el Ministerio de la Presidencia abrió un proceso de contratación para su rediseño, y a través del Decreto Supremo Nº 29.003 de 2007 redefinió su alcance, centrando su función en aspectos de análisis ejecutivos para el Presidente de la República en relación con las implicaciones políticas de las medidas tomadas por la administración. En ese sentido, según el Decreto en mención, el SISER se convertirá en usuario de la información generada por el sistema de M&E del PND, así como de otros sistemas de seguimiento en el marco del nuevo Sistema Nacional de Planificación.

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Con el fin de evitar la duplicidad de esfuerzos y recursos se recomienda al Ministerio de Planificación del Desarrollo involucrar activamente al Ministerio de la Presidencia en el proceso de definición del nuevo Sistema Nacional de Planificación y sus componentes de M&E. Asimismo, es conveniente determinar si el instrumento tecnológico que deja el SISER puede tener alguna utilidad. Ello puede implicar rediseñar la herramienta o sustituirla para asegurar que sus bases conceptuales se ajusten al marco del nuevo SISPLAN. 3.5 Sistema de Control Gubernamental (SCG) Le Ley Nº 1.178 también regula los sistemas de administración y de control de los recursos del Estado y ordena su articulación con los sistemas nacionales de planificación e inversión pública. Para esto, bajo la coordinación de la Contraloría General de la República, el SCG tiene como propósito fiscalizar el uso de los recursos públicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las políticas, los programas, la prestación de servicios y los proyectos del sector público. Asimismo, el Sistema promueve la rendición de cuentas de todo servidor público y entidad, en especial en relación con los objetivos a que se destinaron los recursos y la forma y resultado de su aplicación. El SCG fiscaliza los siguientes sistemas: · Programación de Operaciones (SPO). · Organización Administrativa (SOA). · Presupuesto (SP). · Administración de Personal (SAP). · Administración de Bienes y Servicios (SABS). · Tesorería del Estado (STE). · Crédito Público (SCP). · Contabilidad Gubernamental Integrada (SGCI). Por mandato legal, el SCG se aplica en todas las entidades del sector público, sin excepción, incluyendo los poderes Legislativo y Judicial. Sin embargo, la capacidad de la Contraloría General de la República para realizar esta labor es todavía muy débil y por tanto ésta se realiza de forma muy parcial en algunas entidades y se restringe a un control de cumplimiento de la normativa. El SCG está integrado por: · el Sistema de Control Interno, que comprende los instrumentos de control previo y posterior,

incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada entidad, y la auditoría interna; y

· el Sistema de Control Externo, que se aplica por medio de la auditoría externa de las operaciones ya ejecutadas.

Los sistemas de Control Interno y de Control Externo Posterior, además de procurar la eficiencia de los sistemas de administración, evalúan el resultado de la gestión tomando en cuenta, entre otros criterios, las políticas gubernamentales definidas por los sistemas nacionales de Planificación e Inversión Pública. Sus objetivos son los siguientes: · mejorar la eficiencia en la capacitación y uso de los recursos públicos, y en las operaciones del

Estado; · aumentar la confiabilidad de la información que se genera sobre los mismos (recursos y

operaciones); · optimizar los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los

resultados de su gestión; y · incrementar la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo

inadecuado de los recursos del Estado.

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De acuerdo con lo anterior, toda vez que la labor de la Contraloría es todavía muy débil, el fortalecimiento de las actividades de control de resultados de la gestión dentro del Ejecutivo se hace aun más necesario. Esto implica que el SISPLAN, el SIGMA y el SNIP, entre otros sistemas de monitoreo y evaluación, pueden contribuir de forma importante al mejoramiento del control fiscal compartiendo la información que generan con la Contraloría. Es importante mencionar que los sistemas avanzados de gestión, M&E normalmente establecen vínculos con los sistemas de Contraloría con el fin de optimizar el uso de la información del Estado, reducir los costos administrativos y mejorar el alcance de las funciones de control fiscal y de rendición de cuentas.

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IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 4.1 Sistemas en funcionamiento

Existe una amplia dispersión de sistemas y herramientas tecnológicas que impide distinguir con claridad cuáles sistemas corresponden a arreglos institucionales y cuáles a herramientas tecnológicas, generando confusión sobre la utilidad y las funciones. Por esta razón, es indispensable avanzar en establecer los mecanismos de articulación que faciliten utilizar los resultados de gestión del gobierno (y ahora del Plan Nacional de Desarrollo) en función de la programación y ejecución presupuestal. Para esto se requiere, prioritariamente, terminar el diseño, desarrollo y ajuste de los sistemas de información relacionados con el presupuesto y la planificación, en especial el Sistema de Programación de Operaciones (SPO), el Sistema de Información sobre Inversiones (SISIN) y el Sistema de Información sobre Financiamiento Externo (SISFIN). Estos tres sistemas podrían asegurar una mínima articulación entre la planificación y la presupuestación desde el nivel nacional hasta los sectores y entidades, facilitando un completo ejercicio de monitoreo, evaluación y rendición de cuentas con base en metas e indicadores de desempeño. Posteriormente, en una etapa de desarrollo más avanzada de la administración financiera, si no es posible en paralelo, se puede integrar al proceso el desarrollo del Sistema de Administración de Personal (SAP) y el Sistema de Organización Administrativa (SOA). Estos elementos deberían ser tenidos en cuenta en el proceso de rediseño del SISPLAN, el cual puede racionalizar y vincular esfuerzos y decisiones para la racionalización de recursos. Hoy no existe una instancia encargada de racionalizar la asignación y uso de los recursos destinados al desarrollo de sistemas de información ni a la regulación de sus contenidos. Debido a ello se observa una ineficiente asignación de recursos (evidenciado en la multiplicidad de sistemas que no se hablan entre sí y que subestiman su potencial) y en algunos casos duplicidad de esfuerzos y competencias entre algunas instituciones (ministerios de Hacienda, de Planificación y de la Presidencia). Por otra parte, como se menciona en el informe, la calidad de la información es precaria, pero las herramientas tecnológicas podrían contribuir a mejorarla, especialmente en el nivel local. Una limitación muy importante es que la mayoría de las herramientas existentes no están en línea por lo que su uso y potencial es limitado y el costo de alimentarlo es alto. No obstante, buena parte de los sistemas se encuentran haciendo inversiones para lograr este objetivo aunque aún de manera aislada. Lo anterior es resultado de la ausencia de una política de información pública en el Estado que defina estándares mínimos de producción, acceso y uso de la información, así como incentivos a la demanda y oferta de la misma bajo un modelo que articule la planificación, el presupuesto, la ejecución, el monitoreo y la evaluación, y la rendición de cuentas en la administración. 4.2 Contexto y nuevos esfuerzos para la planificación, el monitoreo y la evaluación

El monitoreo y la evaluación del Plan Nacional de Desarrollo es una tarea nueva en Bolivia. El mismo Plan de Desarrollo puede decirse que es novedoso en la administración si se tiene en cuenta que desde hace 23 años no se contaba con este instrumento. Como tal, la articulación de los procesos de planificación, presupuesto y M&E en el nivel nacional constituye un reto para la administración pública boliviana. La voluntad política desde el más alto nivel del gobierno y la existencia de una instancia con un mandato claro para liderar el fortalecimiento de la función de planificación, y el diseño y puesta en marcha de un Sistema Nacional de M&E son las principales fortalezas con que cuenta esta iniciativa.

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Las debilidades de la información pública, la falta de conectividad en el Estado, el poco conocimiento en M&E de los funcionarios públicos y la escasa disponibilidad de personal en las instancias encargadas de esta función son, a su vez, las principales restricciones. A pesar de la dispersión normativa que regula el M&E en Bolivia, el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) cuenta con un marco apropiado para el M&E, pero carece de jerarquía jurídica. En efecto, aunque el SISPLAN define un completo marco de armonización y coordinación entre los procesos de planeación, presupuesto, ejecución, seguimiento y evaluación, con roles, responsabilidades y un organismo rector claramente definido, su implementación y carácter mandatario no han sido lo suficientemente robustos. Esto se debe, de una parte, a que la jerarquía de la norma básica es una resolución, de menor rango que otras disposiciones normativas, y de otra, a la limitada capacidad técnica y política que tuvo el organismo en el pasado por lo cual, en la práctica, la función de planificación ha venido debilitándose desde finales de los 80 y la organización del Sistema nunca logró consolidarse. Como consecuencia, los esfuerzos en materia de seguimiento y evaluación de los resultados de la gestión han carecido de unidad e integralidad frente al desarrollo nacional, y han significado esfuerzos aislados en algunos sectores y entidades por lo que su aporte al fortalecimiento de la planificación nacional ha sido limitado. La descentralización aún no cuenta con herramientas de M&E por lo cual se hace difícil lograr una distribución más equitativa de los recursos y un gasto de mejor calidad. La ampliación del gasto por la vía de las transferencias no ha estado acompañada por cambios institucionales dirigidos a mejorar las capacidades y herramientas de gestión del gasto en la nación, los municipios y las prefecturas. En la actualidad, la información sobre los resultados de la gestión en los niveles departamental y municipal es prácticamente inexistente, con excepción de unos pocos sectores como salud o educación, en los cuales es todavía escasa y presenta problemas de calidad y oportunidad. En estas condiciones el proceso de descentralización se viene dando con muy poca evidencia. Hoy en día se desconoce si los mayores recursos transferidos a las regiones han producido o están produciendo los efectos esperados en la salud, la educación o las condiciones de salubridad de la población, o qué proporción de cada peso transferido está llegando efectivamente a esos propósitos. Las capacidades institucionales para el M&E son bajas, aunque algunas áreas y sectores específicos han alcanzado un mayor desarrollo. El diseño e implementación del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación debe aprovechar eficientemente las capacidades existentes e impulsar su fortalecimiento si se quiere reducir el tiempo y los costos del proceso. En particular se debe tener en cuenta: i) los avances en gestión por resultados del Ministerio de Hacienda, a través del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría; ii) la experiencia reciente en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo del Ministerio de Planificación; iii) la experiencia en el monitoreo de indicadores socioeconómicos y evaluación de impacto de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE); iv) la capacidad técnica en gestión de la información estadística del Instituto Nacional de Estadística (INE); v) la experiencia en seguimiento a metas presidenciales del Ministerio de la Presidencia; y vi) los desarrollos institucionales logrados por los sectores de salud y educación. El reto consiste en encontrar mecanismos y espacios de complementariedad que eviten la duplicidad de tareas y el choque de competencias, lo que exigirá un importante esfuerzo de coordinación desde el comienzo. Establecer un marco de trabajo conjunto y un arreglo institucional que defina con claridad los roles y responsabilidades será un prerrequisito para avanzar sobre bases firmes. Bolivia cuenta con una multiplicidad de sistemas de información, pero ninguno de los que están actualmente en operación permite contar con información comprensiva sobre los resultados agregados de la gestión. El país ha avanzado en el desarrollo técnico y conceptual de importantes sistemas de información, particularmente en sistemas orientados a llenar las necesidades de datos para la administración financiera y el control de la gestión sectorial. La característica principal de los sistemas y subsistemas descritos y analizados en este informe, es la baja articulación (inter-operabilidad) entre ellos y el bajo aprovechamiento de la información sobre resultados. Lo anterior, debido a que los atrasos en conectividad y tecnología impiden la difusión y el acceso de potenciales usuarios.

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Como resultado, en el marco del SISPLAN, la primera tarea consiste en establecer los mecanismos de articulación que permitan visualizar, en una de las herramientas existentes, los resultados de la gestión del gobierno en función de la programación y ejecución presupuestal. En ningún caso se sugiere hacer cuantiosas inversiones en sistemas de información. Con desarrollos tecnológicos y conceptuales simples y de bajo costo puede aprovecharse el instrumental existente, o bien del SISER o bien del SPO, para monitorear el Plan Nacional de Desarrollo. Igualmente, podría lograrse la inter-operación de aquéllos con el SIGMA y el SISIN con base en una clasificación programática del gasto que permita una lectura del presupuesto que exprese las prioridades del PND, con indicadores y metas desde el nivel del proyecto hasta los programas, objetivos y estrategias del Plan. Con ello se generaría información relevante tanto para mejorar el proceso de programación y asignación presupuestal, como para la rendición de cuentas sobre los resultados del Plan. Se destaca que el Ministerio de Planificación y el Ministerio de Hacienda ya adelantan avances en este sentido. Es importante incorporar el Ministerio de la Presidencia en el proceso de reforma del SISPLAN para evitar la duplicidad de esfuerzos y recursos, y asignarle un papel dentro del mismo, especialmente en aspectos políticos de la gestión. Como parte de las labores de fortalecimiento del SISPLAN, se sugiere definir y poner en marcha, en conjunto con el INE, el Ministerio de Planificación y el Ministerio de Hacienda, un plan de acción para fortalecer los procesos de recolección y manejo de información, en particular, en aspectos como disponibilidad, calidad, acceso y uso. Dicho plan puede contribuir también a racionalizar y ordenar la asignación de recursos del presupuesto para el desarrollo de sistemas de información, evitando la dispersión y duplicidad de esfuerzos y recursos. En este campo, se recomienda también aprovechar los mecanismos de participación y control ciudadano existentes pues pueden facilitar la implementación de un sistema nacional de M&E en Bolivia. Todo lo anterior justifica pensar en un modelo de implementación gradual que permita introducir ajustes sobre la marcha y avanzar de acuerdo con las condiciones, capacidades y recursos existentes. Sin embargo, se deberá establecer con claridad la línea de base o condiciones desde el comienzo, y las metas a las que se quiere llegar. Asimismo, definir las herramientas y capacidades con que se inicia y las que se deberán ir creando sobre la marcha, así como los aspectos a los cuales contribuye tal trabajo. En ese sentido, después de analizar el contexto actual, las fortalezas y debilidades existentes, se recomienda definir e iniciar una ruta crítica que incluya: (i) diseño técnico e institucionalización del sistema de planificación, monitoreo y evaluación; (ii) desarrollo y fortalecimiento de las capacidades de planificación, monitoreo y evaluación; y (iii) mejoramiento de la información y de las herramientas tecnológicas para la planificación y el monitoreo y la evaluación.

Es recomendable que la UDAPE esté vinculada a los procesos de evaluaciones desde el diseño, y preferiblemente bajo un esquema de contratación con externos nacionales, internacionales, o ambos. 4.3 Elementos para el diseño e implementación de un Sistema de Planificación, Monitoreo y Evaluación19

Esta sección presenta una síntesis del estado actual del gobierno en materia de M&E y provee un marco para la identificación de acciones que el gobierno podría desarrollar en el camino hacia la implementación de un sistema de planificación, M&E.

19 Esta sección propone elementos del documento de Castro (2007), y del análisis realizado en 2006 como parte de la asistencia que el Banco Mundial brindó al Gobierno de Bolivia en sus esfuerzos por consolidar sus sistemas de planificación, monitoreo y evaluación.

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Primero se identifican los elementos existentes en la administración pública boliviana, de acuerdo con los resultados de la consultoría “Bolivia: análisis de indicadores de desempeño, aspectos institucionales y sistemas de información para el monitoreo y la evaluación (M&E)”, completada en enero de 2007 como parte de un proyecto del Banco Mundial. En segundo lugar se presentan las actividades que deberían ser desarrolladas para el diseño y puesta en marcha del Sistema Nacional de Planificación, M&E en Bolivia, considerando la teoría y experiencia de distintos países de la región en su esfuerzo por implementar y consolidar sistemas de gestión orientados a resultados. A. Inventario de elementos existentes para la implementación de un Sistema de M&E en Bolivia A continuación se enuncian los elementos en los cuales el gobierno boliviano ha avanzado hacia la configuración de un sistema de M&E. Los elementos han sido clasificados en tres componentes, los cuales recogen los ocho ámbitos del Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo propuesto por el gobierno, con el fin de facilitar la comprensión de las líneas de acción hacia donde deben orientarse las actividades.

Inventario de elementos existentes para la implementación de un Sistema de M&E en Bolivia (Castro, 2007)

Tema Elementos / Condiciones existentes Voluntad política para avanzar en la consolidación de una gestión pública orientada a resultados. Marco apropiado para lograr los propósitos en materia de M&E establecido en el nuevo PND. Ley Nº 1.178 de 1990 de Administración Financiera y Control Gubernamental, que incluye elementos para orientar la gestión al logro de resultados. Marco normativo que desarrolla múltiples sistemas de información relacionados con M&E. Marco normativo que desarrolla prácticas de gestión por resultados en algunos sectores e instituciones. Más de 17 disposiciones normativas relacionadas con el M&E. Marco normativo que desarrolla mecanismos de participación y control ciudadano, como los Comités de Vigilancia y las Redes Sociales. En marcha un ambicioso proceso de descentralización.

Diseño técnico e institucionalización del Sistema

Creación del Ministerio de Planificación del Desarrollo con mandato para liderar el fortalecimiento de la función de planificación, M&E. Experiencia institucional en la formulación del PND. Baja capacidad institucional, técnica y administrativa en materia de M&E en todos los niveles del gobierno. Algunos sectores han alcanzado avances significativos en materia de M&E (Ministerios de Hacienda, Planificación, de la Presidencia, Salud y Educación, INE, UDAPE). Existen herramientas planificadoras (Plan Operativo Anual y Plan Estratégico Institucional). Clasificación programática del presupuesto. Se han introducido prácticas de gestión por resultados como: Compromisos de Gestión en Salud, Convenios de Gestión por Resultados, Compromisos de Resultados. Oficinas de Planeación que han contribuido en la articulación de las funciones de planeación, presupuesto, M&E. Indicadores definidos para medir la gestión en el sector salud. Experiencia en el monitoreo de indicadores socioeconómicos y evaluación de impacto de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE). Capacidad técnica en gestión de la información estadística del Instituto Nacional de Estadística (INE). Experiencia en seguimiento a metas presidenciales del Ministerio de la Presidencia.

Desarrollo y fortalecimiento de las capacidades de planificación, M&E

Avances y desarrollos institucionales logrados en los sectores de salud y educación.

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Tema Elementos / Condiciones existentes Desarrollo de esquemas de monitoreo al cumplimiento de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio, y algunas evaluaciones de impacto de programas sociales por parte de la UDAPE. Múltiples sistemas de gestión y control gubernamental, así como sistemas de información para el seguimiento de sectores, programas y recursos (cinco sistemas y 12 subsistemas transversales, y 10 sistemas sectoriales correspondientes al sector salud y educación). Desarrollos técnicos y conceptuales de importantes sistemas de gestión e información, particularmente en sistemas orientados a organizar y facilitar la administración financiera y el control de la gestión pública. En marcha iniciativas de ajuste y reforma a ciertos sistemas de información; son los casos del SISER, SISPLAN y SIGMA. Marco legal y normativo de todos los sistemas de información identificados, donde se definen roles y responsabilidades, objetivos y ámbito de aplicación. Algunos sistemas están parcialmente integrados. Limitado acceso a la mayoría de los sistemas de información por parte de los municipios y prefecturas. Bajo flujo de información desde los municipios y prefecturas hacia el gobierno central.

Información y herramientas tecnológicas para la planificación y el M&E

Obsoleta tecnología de operatividad y conectividad de los sistemas de información. B. Marco para el diseño e implementación de un Sistema Nacional de Planificación, M&E Es importante definir las actividades relevantes en relación con sus productos, cronograma y costos, los cuales deberán ser completados por el Ministerio de Planificación del Desarrollo, de acuerdo con el propósito de establecer un plan de acción que permita trazar la ruta hacia la implementación de un sistema de M&E. Igual que en el punto anterior, la propuesta se divide en los siguientes tres temas, los cuales agrupan los ocho ámbitos propuestos por el Gobierno de Bolivia: · Diseño técnico e institucionalización del Sistema. · Desarrollo y fortalecimiento de las capacidades de planificación, M&E. · Información y herramientas tecnológicas para la planificación y el M&E. En cada uno de ellos se concentran las actividades que garantizan cumplir con el objetivo de cada uno de los temas. a) Diseño técnico e institucionalización del Sistema Este ámbito pretende identificar las condiciones y actores del entorno institucional y normativo en que debe operar el gobierno con el fin de establecer el marco colectivo que soporta el desarrollo y consolidación de la función de M&E. El objetivo que se busca a través de este componente consiste en definir las reglas de juego bajo las cuales interactúan los responsables a diferentes niveles y los beneficiarios, con el fin de articular y coordinar los múltiples frentes de acción, así como los cuantiosos recursos humanos y financieros para lograr las metas en los tiempos previstos. La implementación de un sistema de planificación, M&E implica avanzar hacia un cambio en la cultura de lo público a través de nuevos arreglos organizacionales, en la implementación de nuevas herramientas y prácticas gerenciales, y en el fortalecimiento de las capacidades con las que cuenta el Estado boliviano para promover el logro de sus objetivos. Debería incluir actividades orientadas a: · Marco institucional y normativo de planificación, M&E. · Estrategias básicas de intervención. · Definición de roles y responsabilidades de los actores relevantes en materia de M&E. · Institucionalización en todos los niveles de gobierno de la función de planificación, M&E.

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b) Desarrollo y fortalecimiento de las capacidades de planificación, M&E El objetivo es identificar e implementar los elementos del ciclo de gestión vinculados al proceso de planificación, M&E. En este ámbito se toman en consideración los métodos de M&E, el análisis de los resultados, la capacidad para establecer el grado de consistencia de la acción del gobierno y los instrumentos y métodos que permiten accionar un sistema de M&E. A través de este componente se pretende lograr que la gestión de programas y proyectos esté orientada a la consecución de resultados, y permita analizar el presupuesto como instrumento de asignación de recursos orientado por la efectividad de los gastos de inversión, es decir los resultados e impactos que tienen los diferentes programas para alcanzar las prioridades y metas del gobierno. Las actividades consideradas se encuentran enmarcadas en una gestión por resultados, donde la programación y ejecución presupuestaria permita reflejar las metas y objetivos del plan de gobierno en función de las prioridades y resultados esperados posibilitando el monitoreo y la evaluación posterior, así como la reasignación de recursos basándose en los resultados obtenidos. Debería incluir las actividades encaminadas a: · Fortalecimiento de la capacidad estratégica, operativa y participativa de la planeación. · Mejoramiento de la evaluación y priorización de proyectos de inversión. · Estructuración del presupuesto sobre la base de programas. · Monitoreo y evaluación de la efectividad del gasto. · Incentivos para la efectividad del gasto. · Impulso para la demanda de los resultados del M&E. c) Información y herramientas tecnológicas para la planificación y el M&E El objetivo de este ámbito consiste en fortalecer la información pública como herramienta para una gestión orientada a resultados. El componente busca generar procesos de mejora en la producción, acceso, uso y estandarización de la información pública. Adicionalmente, a través de este componente se pretende implementar acciones encaminadas a la diseminación periódica de los resultados del M&E con la oportunidad requerida para promover un efectivo control político y social. Debería incluir actividades dirigidas a: · Marco institucional y normativo. · Fortalecimiento de la cadena de valor de la información (generación, acceso y uso). · Definición de estándares y mejores prácticas. · Inter-operatividad de los sistemas de información. · Control político y control social. · Rendición de cuentas. · La responsabilidad de la acción del gobierno. · La participación y utilización de la información producida por el sistema.

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UDAPE (2005), “Dossier de estadísticas económicas y sociales”, La Paz, Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas.

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Zaltsman, A. (2006), “Experience with Institutionalizing Monitoring and Evaluation Systems in Five Latin American Countries: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica and Uruguay”, Washington, Banco Mundial (Evaluation Capacity Development Working Paper Series; N° 16).

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50

Páginas web consultadas Bolivia Web-Gobierno: http://www.boliviaweb.com/es/gov.htm Congreso Nacional de Bolivia: http://www.congreso.gov.bo/indice.asp Descentralización, Autonomías y Constituyente en Bolivia: http://www.descentralizacion.org.bo Gobierno de Bolivia: http://www.bolivia.gov.bo Ministerio de Hacienda: http://www.hacienda.gov.bo Ministerio de Planificación del Desarrollo: http://www.planificacion.gov.bo Presidencia de la República de Bolivia: http://www.presidencia.gov.bo Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA): http://www.sigma.gov.bo Sistema Integrado y Analítico de Información sobre Reforma del Estado, Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del CLAD: http://www.clad.org.ve/siare/index.htm

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NORMAS CONSULTADAS

Decreto Supremo Nº 216.768 del 18-06-1996. Normas básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Decreto Supremo Nº 24.447 del 20-12-1996. Reglamentación complementaria de las Leyes Nº 1.551, de Participación Popular, y Nº 1.654, de Descentralización Administrativa. Decreto Supremo Nº 216.961 del 14-03-1997. Norma de planificación participativa municipal. Decreto Supremo Nº 25.410 del 08-06-1999. Creación del Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER). Decreto Supremo Nº 25.875 del 18-08-2000. Creación del Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA). Decreto Supremo Nº 26.255 del 20-07-2001. Funcionamiento del Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER). Decreto Supremo Nº 26.455 de 19-12-2001. Complemento a la aprobación del Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA). Decreto Supremo Nº 26.564 del 02-04-2002. Reglamento de los mecanismos de participación y control social. Decreto Supremo Nº 27.329 del 31-01-2004. Transparencia y acceso a la información gubernamental. Decreto Ley Nº 14.100 del 05-11-1976. Creación del Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS). Ley Nº 1.178 del 20-07-1990. Ley de Administración Financiera y Control Gubernamental (Ley SAFCO). Ley N° 1.551 del 20-04-1994. Ley de Participación Popular. Ley Nº 1.565 del 07-07-1994. Ley de Reforma Educativa; incluye el Sistema de Información Educativa (SIE). Ley Nº 1.654 del 28-07-1995. Ley de Descentralización Administrativa. Ley Nº 1.689 del 30-04-1996, reformada en 2004 y 2006. Ley de Hidrocarburos (LH). Ley Nº 2.446 del 19-03-2003. Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE). Resolución Suprema Nº 216.779 del 26-07-1996. Normas básicas del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN). Resolución Suprema Nº 225.557 del 01-12-2005. Normas básicas del Sistema de Programación de Operaciones (SPO).

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PERSONAS ENTREVISTADAS

Nombre Cargo y/o Entidad Fernando Jiménez Viceministro de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Noel Aguirre Viceministro de Planificación. Fabián Yaksic Viceministro de Descentralización. Oscar Montaño Viceministro de Presupuesto y Contaduría. José Camargo Director General de Inversión Pública. Gabriel Loza y técnicos Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas

(UDAPE). María Palacios Ministerio de Educación (Planificación). Humberto Vera Ministerio de Educación (Unidad de Proyectos). Valeriano Morales Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Estadística (INE). Johnny Suxo Instituto Nacional de Estadística (INE). Germán Crespo Ministerio de Salud (Planificación). Margarita Saavedra Ministerio de Salud (Unidad de Proyectos). John Vargas Viceministro de Planificación Territorial y Medio Ambiente. Javier Fernández, Jesús Limpias, Luis Antonio Rodríguez, Mónica Loma

Equipo técnico del Viceministerio de Planificación y Coordinación, del Ministerio de Planificación del Desarrollo.

Jimena Paredes, David Jaquim Viceministerio de Planificación Territorial y Medio Ambiente. Nota: Entrevistas realizadas del 13 al 16 de noviembre de 2006.

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GLOSARIO DE SIGLAS UTILIZADAS BID Banco Interamericano de Desarrollo CONAPE Consejo Nacional de Política Económica y Social CR Compromisos de Resultados DGFE Dirección General de Financiamiento Externo DGGP Dirección General de Supervisión de la Gestión Pública DONPA Dirección de Organización, Normas y Procedimientos Administrativos DUF Dirección Única de Fondos FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional FPS Fondo de Inversión Productiva y Social GTZ Cooperación Técnica Alemana (siglas en alemán) INE Instituto Nacional de Estadística M&E Monitoreo y Evaluación ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio PIP Programa de Inversión Pública PND Plan Nacional de Desarrollo POA Programa de Operaciones Anual PRF Programa de Requerimiento de Financiamiento SABS Sistema de Administración de Bienes y Servicios SAFCO Sistema de Administración Financiera y Control Gubernamental SAP Sistema de Administración de Personal SCG Sistema de Control Gubernamental SCI Sistema de Contabilidad Integrada SCP Sistema de Crédito Público SENASIR Servicio Nacional del Sistema de Reparto SGCI Sistema General de Contabilidad Gubernamental Integrada SICOES Sistema de Información de Contrataciones Estatales SIE Sistema de Información Educativa SIGADE Sistema de Gestión y Administración de la Deuda SIGMA Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa SISER Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados SISFIN Sistema de Información sobre Financiamiento Externo SISIN Sistema de Información sobre Inversiones SISPLAN Sistema Nacional de Planificación SNAP Servicio Nacional de Administración de Personal SNIDS Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Sostenible SNIE Sistema Nacional de Información Estadística SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública SNIS Sistema Nacional de Información en Salud SOA Sistema de Organización Administrativa SP Sistema de Presupuesto SPO Sistema de Programación de Operaciones STE Sistema de Tesorería del Estado UDAPE Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas UMG Unidad de Modernización y Gestión UMI Unidad de Medición e Información UPF Unidad de Programación Fiscal VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo

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