EL FUNCIONAMIENTO DEL ALTO GOBIERNO EN REPÚBLICA...
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EL FUNCIONAMIENTO DEL ALTO GOBIERNO EN REPÚBLICA DOMINICANA Esther Hernández Medina 1 Introducción Las instituciones del Alto Gobierno en la República Dominicana se desenvuelven en el marco de lo que destacados estudiosos del sistema político dominicano han denominado una democracia consolidada pero con deficiencias (Espinal …[et al], 2012). Desde finales de la década de los años 90, la democracia electoral del país se ha visto fortalecida al punto de que comparte con Centroamérica un Índice de Democracia Electoral (IDE) cercano al máximo de 1.0 (PNUD, 2004). Sin embargo, República Dominicana también es el país con la más alta proporción de personas con conocimiento de redes clientelistas en el estudio sobre la democracia en América Latina realizado por el PNUD, el que revela un porcentaje de un 53.1%; una proporción muy por encima del promedio regional de 31.4% (PNUD, 2004: 101). Como destaca un experto en administración pública, las deficiencias del Estado dominicano reflejan un conjunto de problemas históricos acumulados en la sociedad: “El aparato estatal responde a una madeja de intereses y alianzas informales de carácter rentista (obtención de beneficios en la esfera privada en base a protección y/o privilegios del Estado), clientelista (obtención de bienes, favores o posiciones estatales en intercambio con apoyo político) y patrimonialista (apropiación o uso de los bienes públicos por parte de funcionarios y empleados para fines particulares). Esa penetración informal del Estado por grupos de „interesados‟ [...] ha convertido al Estado dominicano en una agencia de negocios rentistas (arriba) y en una agencia de empleos mal calificados (abajo)” (Oviedo, 2005: 11) 2 . La necesidad de reformar el Estado dominicano es aún mayor en un contexto marcado por altos niveles de desigualdad y subutilización relativa de las oportunidades brindadas por el alto crecimiento económico de años recientes. Por ejemplo, el Informe Attali preparado por un grupo de expertos internacionales y nacionales como documento de apoyo a la Estrategia Nacional de Desarrollo destaca que: “Con un Estado endeudado y sin gran margen de maniobra fiscal, una sociedad poco educada y aún no preparada para el futuro, el país se arriesga, si no se hace nada, a no tener una segunda oportunidad” (Comisión Attali, 2010: 3). De la misma forma, el Informe de Desarrollo Humano de la República Dominicana de 2005 ya llamaba la atención sobre el desaprovechamiento que el país ha tenido del alto nivel de crecimiento económico de las últimas décadas por no invertirlo de manera adecuada en el desarrollo humano de su población (PNUD. ODH, 2005). No obstante, un grupo de funcionarios y funcionarias con una agenda reformadora han protagonizado un importante proceso de transformaciones desde dentro de esa misma estructura estatal con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil. Como resultado, el país ha atravesado un “salto normativo” con transformaciones cruciales que se reflejan en la nueva Constitución de 2010 3 y 1 Egresada de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Harvard (EE.UU.) y candidata doctoral en Sociología de la Universidad de Brown (EE.UU.). Actualmente se desempeña como Subdirectora de Planificación y Desarrollo de la Dirección General de Impuestos Internos de la República Dominicana. 2 Por ejemplo, una noticia reciente daba cuenta de que el 80% de los cargos viceministeriales estaban al margen de la nueva normativa que limita su número a tres por ministerio: “Mediante una búsqueda por las páginas webs de los ministerios, se puede contar unos 154 cargos de viceministros, pero la cifra se queda corta, si se toma en cuenta que algunas de las dependencias sólo colocan a una parte de los funcionarios, y que en otras todavía se mantiene el cargo de sub-secretario de Estado, para algunos de sus funcionarios”. Este total está muy por encima del número de: “Apenas 36 viceministerios se han establecido en las leyes orgánicas de los 20 ministerios existentes en la actualidad”. Diario Libre, 29 de marzo de 2012, http://www.diariolibre.com/movil/noticias_det.php?id=329625. 3 Aunque gran parte del debate sobre esta nueva Constitución se centró en el controversial Artículo 30 (hoy Artículo 37) sobre la inviolabilidad de la vida desde la concepción, la misma incluye importantes avances en términos de la
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EL FUNCIONAMIENTO DEL ALTO GOBIERNO EN REPÚBLICA DOMINICANA
Esther Hernández Medina1
Introducción
Las instituciones del Alto Gobierno en la República Dominicana se desenvuelven en el marco de lo que
destacados estudiosos del sistema político dominicano han denominado una democracia consolidada
pero con deficiencias (Espinal …[et al], 2012). Desde finales de la década de los años 90, la
democracia electoral del país se ha visto fortalecida al punto de que comparte con Centroamérica un
Índice de Democracia Electoral (IDE) cercano al máximo de 1.0 (PNUD, 2004). Sin embargo,
República Dominicana también es el país con la más alta proporción de personas con conocimiento de
redes clientelistas en el estudio sobre la democracia en América Latina realizado por el PNUD, el que
revela un porcentaje de un 53.1%; una proporción muy por encima del promedio regional de 31.4%
(PNUD, 2004: 101). Como destaca un experto en administración pública, las deficiencias del Estado
dominicano reflejan un conjunto de problemas históricos acumulados en la sociedad: “El aparato
estatal responde a una madeja de intereses y alianzas informales de carácter rentista (obtención de
beneficios en la esfera privada en base a protección y/o privilegios del Estado), clientelista (obtención
de bienes, favores o posiciones estatales en intercambio con apoyo político) y patrimonialista
(apropiación o uso de los bienes públicos por parte de funcionarios y empleados para fines
particulares). Esa penetración informal del Estado por grupos de „interesados‟ [...] ha convertido al
Estado dominicano en una agencia de negocios rentistas (arriba) y en una agencia de empleos mal
calificados (abajo)” (Oviedo, 2005: 11)2.
La necesidad de reformar el Estado dominicano es aún mayor en un contexto marcado por altos
niveles de desigualdad y subutilización relativa de las oportunidades brindadas por el alto crecimiento
económico de años recientes. Por ejemplo, el Informe Attali preparado por un grupo de expertos
internacionales y nacionales como documento de apoyo a la Estrategia Nacional de Desarrollo destaca
que: “Con un Estado endeudado y sin gran margen de maniobra fiscal, una sociedad poco educada y
aún no preparada para el futuro, el país se arriesga, si no se hace nada, a no tener una segunda
oportunidad” (Comisión Attali, 2010: 3). De la misma forma, el Informe de Desarrollo Humano de la
República Dominicana de 2005 ya llamaba la atención sobre el desaprovechamiento que el país ha
tenido del alto nivel de crecimiento económico de las últimas décadas por no invertirlo de manera
adecuada en el desarrollo humano de su población (PNUD. ODH, 2005).
No obstante, un grupo de funcionarios y funcionarias con una agenda reformadora han
protagonizado un importante proceso de transformaciones desde dentro de esa misma estructura estatal
con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil. Como resultado, el país ha atravesado un
“salto normativo” con transformaciones cruciales que se reflejan en la nueva Constitución de 20103 y
1 Egresada de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Harvard (EE.UU.) y candidata doctoral en Sociología
de la Universidad de Brown (EE.UU.). Actualmente se desempeña como Subdirectora de Planificación y Desarrollo de la
Dirección General de Impuestos Internos de la República Dominicana. 2 Por ejemplo, una noticia reciente daba cuenta de que el 80% de los cargos viceministeriales estaban al margen de la nueva
normativa que limita su número a tres por ministerio: “Mediante una búsqueda por las páginas webs de los ministerios, se
puede contar unos 154 cargos de viceministros, pero la cifra se queda corta, si se toma en cuenta que algunas de las
dependencias sólo colocan a una parte de los funcionarios, y que en otras todavía se mantiene el cargo de sub-secretario de
Estado, para algunos de sus funcionarios”. Este total está muy por encima del número de: “Apenas 36 viceministerios se han
establecido en las leyes orgánicas de los 20 ministerios existentes en la actualidad”. Diario Libre, 29 de marzo de 2012,
http://www.diariolibre.com/movil/noticias_det.php?id=329625. 3 Aunque gran parte del debate sobre esta nueva Constitución se centró en el controversial Artículo 30 (hoy Artículo 37)
sobre la inviolabilidad de la vida desde la concepción, la misma incluye importantes avances en términos de la
2
en las leyes establecidas en los últimos 5-6 años. En este trabajo se describen los cambios que
conciernen al Alto Gobierno así como los asuntos que aún permanecen pendientes.
Tal y como se analiza en la sección siguiente, las principales instituciones del Alto Gobierno
dominicano son:
• El Ministerio de la Presidencia.
• El Consejo de Ministros (anteriormente denominado Consejo de Gobierno).
• Los gabinetes sectoriales, particularmente el Gabinete Económico y el Gabinete Social.
• La Vicepresidencia de la República (a cargo del Gabinete Social).
Metodología
El estudio se basó tanto en la realización de entrevistas con informantes clave como en el análisis de un
conjunto amplio de documentos. Con respecto a las primeras, se entrevistó un total de 27 personas: 19
hombres y 8 mujeres. Al momento de realización de las mismas, este grupo incluía muchas de las
personas mejor informadas y con mayores niveles de influencia en el Estado y en la sociedad civil del
país, tal y como se evidencia en el Anexo 1. Algunas fueron reubicadas como resultado del cambio de
mando del anterior Presidente Leonel Fernández al actual Presidente Danilo Medina el 16 de agosto de
2012. Sin embargo, la mayor parte de estas figuras continúan siendo parte del aparato estatal4. Por otra
parte, dos de las tres personas representantes de organizaciones de la sociedad civil incluidas en el
estudio continúan al frente de las mismas. El Anexo 1 recoge las funciones realizadas por las personas
entrevistadas hasta agosto de 2012 puesto que los cambios posteriores van más allá del alcance del
presente estudio.
La documentación analizada cae en una o más de las categorías siguientes: (a) leyes y decretos
presidenciales que norman el funcionamiento del Alto Gobierno empezando por la nueva Constitución
del 27 de enero de 2010; (b) planes estratégicos y otros documentos institucionales de las
organizaciones del Alto Gobierno y (c) investigaciones recientes sobre la situación económica, política
y social de la República Dominicana. En primer lugar, los documentos pertenecientes a la primera
categoría fueron cruciales para comprender el alcance de los procesos de transformación del Alto
Gobierno desde 1996 hasta 2012 y, en particular, la actualización del sistema de planificación e
inversión pública llevada a cabo por el grupo reformador dentro del gobierno de Leonel Fernández
durante el período gubernamental 2004-2008.
En segundo lugar, los planes estratégicos de instituciones clave dentro del Alto Gobierno tales
como el Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y el
Ministerio de Administración Pública, entre otros, sirvieron para determinar en qué medida la agenda
reformadora mencionada ha avanzado en términos prácticos y el grado de interrelación e
interdependencia existente entre las diferentes instituciones constitutivas del Alto Gobierno. Por
último, los estudios consultados sirvieron para contextualizar los hallazgos de las entrevistas, puesto
institucionalidad del Estado dominicano que fueron poco debatidos y todavía son desconocidos por gran parte de la
población. Varios de estos avances se recogen en el resto del informe. 4 Esto se explica, por lo menos en parte, por el hecho de que tanto Fernández como Medina pertenecen al mismo partido: el
Partido de la Liberación Dominicana (PLD). Es decir, el mismo partido de gobierno sigue en el poder aunque hay
diferencias importantes entre los grupos alrededor de cada mandatario. Por ejemplo, algunas de las personas entrevistadas se
integraron a organizaciones de la sociedad civil tales como la Fundación Global Democracia y Desarrollo fundada por el ex
Presidente Fernández. También cabe destacar que una de las organizaciones incluidas en el estudio, el Consejo Nacional de
Reforma del Estado (CONARE) fue suprimida a principios de septiembre con el Decreto Presidencial 545-12 junto con
otras instituciones de reforma de naturaleza transitoria como la Comisión de Apoyo a la Reforma y Modernización del
Sector Justicia y la Comisión Nacional de Ejecución de la Reforma Procesal Penal. El mismo decreto establece que las
mismas eran estructuras transitorias que ya cumplieron su misión y que las funciones, propiedades y (si aplica) el personal
de dichas instituciones serán asumidos por el Ministerio de la Presidencia y el Ministerio de Administración Pública.
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que son parte de los referentes utilizados y mencionados por gran parte de las y los informantes clave.
Este fue el caso con las investigaciones hechas por el Centro de Desarrollo Internacional de Harvard y
por el grupo liderado por el investigador francés Jacques Attali. La consultora a cargo del estudio
también consultó algunos trabajos o investigaciones realizadas por instituciones con funciones de
apoyo dentro del Alto Gobierno tales como la Unidad de Análisis Económico y Social (UAES) del
Ministerio de Economía y la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE)
de la Presidencia de la República.
La información obtenida de las fuentes descritas fue validada utilizando la técnica de la
triangulación tanto entre tipos de fuentes como entre actores. Es decir, se intentó dar más peso a las
afirmaciones y datos mencionados y/o enfatizados en diferentes tipos de fuentes: entrevistas,
investigaciones, planes estratégicos y legislación. Lo mismo se hizo con aquellas afirmaciones y
fuentes validadas por actores distintos: del Estado y de la sociedad civil o de instituciones diversas
dentro del aparato gubernamental.
El capítulo primero está dedicado a ofrecer una breve caracterización del contexto político e
institucional en que se desenvuelve el Alto Gobierno en República Dominicana. En el capítulo
segundo, dedicado a la estructura y evolución del Alto Gobierno, se describe el Ministerio de la
Presidencia que es la institución llamada a tener el rol de coordinación del gabinete de ministros, se
abordan los otros componentes clave del Alto Gobierno en la República Dominicana y se presenta el
proceso de gestión y aprobación de la Ley de Función Pública y la consecuente creación del Ministerio
de Administración Pública (MAP) como una buena práctica relacionada. El capítulo tercero se refiere a
las funciones prospectiva, ideológica y de inteligencia, y releva como buenas prácticas la consolidación
de la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) de la Presidencia y la
Estrategia Nacional de Desarrollo (END) como ejercicio colectivo de prospectiva realizado en el país.
El capítulo cuarto aborda la función de coordinación de políticas y muestra sus debilidades; sin
embargo, este acápite cuenta con tres buenas prácticas referidas al proceso de reforma del Gabinete
Económico, la reforma del Gabinete Social y la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción. En el capítulo
cinco, sobre la función de valoración técnico-política de los resultados gubernamentales, se analizan
tres instituciones en las que se ha implementado este tipo de mecanismos: la Dirección de Información,
Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) de la Presidencia, la Unidad Asesora de Análisis
Económico y Social (UAES) del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y la Oficina de
Análisis, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria (OASEP) de la Cámara de Diputados; la buena
práctica analizada en esta sección es el sistema de información y evaluación utilizado en el Gabinete
Social: el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN). El capítulo sexto, sobre la función de
comunicación de la agenda de gobierno, aborda el problema de la fragmentación de dicha función en
un conjunto de direcciones de prensa u oficinas de relaciones públicas en cada una de las instituciones
del Estado; la buena práctica analizada es la de los “gabinetes comunicacionales” como modelos
positivos de coordinación interinstitucional en esta área. Por último, el capítulo séptimo sintetiza
algunas de las lecciones aprendidas que se pueden identificar a partir de las buenas prácticas aquí
analizadas.
I. CARACTERÍSTICAS DE LA INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA Y DEL SISTEMA POLÍTICO
DE LA REPÚBLICA DOMINICANA
La institucionalidad pública y el sistema político dominicanos son el resultado del proceso de
democratización iniciado en 1961 con la caída de la dictadura encabezada por el déspota Rafael
Leónidas Trujillo. Sin embargo, ambas dimensiones todavía están marcadas por la dictadura trujillista
(1930-1961); periodo que constituye un momento de quiebre en la historia del país tal y como se
refleja, incluso, en novelas como La Fiesta del Chivo de Mario Vargas Llosa y En el Tiempo de las
4
Mariposas de Julia Álvarez. Cabe destacar que desde 1961 hasta la fecha se ha dado una serie de
“ciclos de movilización” en la relación entre la sociedad civil, los partidos políticos y el Estado que
reflejan el grado de madurez relativa de cada uno de estos sectores (Artiles, 2010).
El tema de la relación entre estos tres pilares del sistema político dominicano y, en particular, la
fortaleza de la ciudadanía organizada en la sociedad civil, no puede “ni siquiera en la actualidad
concluir ni con una nota totalmente positiva ni con una completamente negativa” (Artiles, 2010: 153).
Tal y como ocurre en el resto de la región (PNUD, 2004), existe, por un lado, un grado importante de
desencanto con los partidos políticos tradicionales pero, por otro, también se destacan acciones
innovadoras de movimientos sociales “nuevos” (ecologistas, de jóvenes, de minorías étnicas y
sexuales) y de más tiempo (laborales, feministas y de mujeres, estudiantiles, entre otros) con el
potencial de devolver la fe a las y los ciudadanos en la democracia.
Orígenes de la institucionalidad pública y el sistema político dominicanos
La ocupación militar estadounidense de inicios del siglo XX (1916-1924) constituye el punto de
referencia para el surgimiento del Estado “moderno” dominicano que se consolidaría durante la
dictadura (Artiles, 2010; Lora, 2010). Trujillo hizo uso tanto de la represión como de las políticas
económicas para eliminar la fragmentación regional imperante en la República Dominicana de la época
e iniciar el tránsito de la misma de una economía basada en la agricultura a una también apoyada en la
manufactura. Después de la caída de la dictadura, tanto la familia Trujillo como Joaquín Balaguer
(colaborador principal de Trujillo y presidente títere en el momento de su muerte), intentan mantener el
poder sin éxito. En esa coyuntura crucial de 1961 y 1962, los sectores previamente reprimidos
empiezan a reconstituirse y los sectores populares empiezan a definirse como actores autónomos,
mientras que se acrecienta la lucha de las clases dominantes por el control del Estado (Lozano en Lora,
2010: 74).
Con el regreso del Partido Revolucionario Dominicano (PRD) del exilio, se completa el escenario
de las tres principales organizaciones políticas de la época: Unión Cívica Nacional (derecha) que había
protagonizado la lucha anti-trujillista en el territorio nacional, el mismo PRD (centro izquierda) que
había protagonizado dicha lucha desde el exterior y volvía liderado por Juan Bosch, y el Movimiento
Revolucionario 14 de junio (izquierda) liderado por jóvenes como Manuel Tavárez Justo y Minerva
Mirabal5 e inspirado en la Revolución Cubana. Juan Bosch ganó las elecciones de 1962 e inició el
primer gobierno democrático de la historia moderna dominicana. Más aún, el triunfo del PRD abriría
una ventana de oportunidad para que “los sectores populares pasaran a jugar un papel importante en la
redefinición de la política” (Lora, 2010: 77).
Sin embargo, un contexto internacional adverso y la actuación de sectores conservadores en
contra del gobierno progresista de Juan Bosch y de la Constitución de 1963 desencadenaron un golpe
de Estado que pondría fin a su gestión en septiembre de 1963. La nueva Constitución no solo
proclamaba el derecho a la tierra, el carácter laico del Estado y el derecho del sector laboral a participar
en los beneficios de las empresas sino que también prohibía adquirir tierra a los extranjeros. Estas y
otras políticas de Bosch generaron gran resistencia por parte de los Estados Unidos, la Iglesia Católica
y los sectores empresarial y militar. El golpe de Estado, conjuntamente con la represión y corrupción
imperantes durante el gobierno del Triunvirato más tarde, llevarían a los “constitucionalistas” a iniciar
la Revolución de Abril en 1965 con el fin de restablecer la Constitución de 1963.
La invasión estadounidense de 1965, enmascarada como misión internacional de la Organización
de Estados Americanos (OEA), condujo a la derrota de las fuerzas constitucionalistas y a la instalación 5 Minerva Mirabal fue asesinada por Trujillo junto con sus hermanas Patria y María Teresa y este asesinato se convirtió en
el principal detonante de la caída de la dictadura. Su historia inspiró la novela En el Tiempo de las Mariposas de la autora
dominico-estadounidense Julia Álvarez.
5
de Joaquín Balaguer como Presidente en 1966. Así se dio inicio a tres gobiernos sucesivos de Balaguer
como presidente (1966-1978) denominados “los Doce Años”. Este periodo de claro perfil conservador
y represivo6 (plasmado en la Constitución de 1966) también dio forma a prácticas que se convertirían
en elementos distintivos del sistema político hasta la fecha. En particular, el clientelismo político, el
asistencialismo social, la consolidación del presidencialismo y la desarticulación (directa o indirecta)
de los movimientos populares y de la sociedad civil en general. Simultáneamente, Balaguer
implementó nuevas políticas económicas como la reforma agraria, la inversión masiva en la industria
azucarera y diversas modalidades de apoyo a la industria local mientras continuaba profundizando su
alianza estratégica con los Estados Unidos (Lora, 2010; Artiles, 2010).
En 1978 el PRD con su regreso al poder, derrotando a Balaguer, inauguraría el ciclo de
democracia electoral ininterrumpida hasta ahora. Los gobiernos de los presidentes Antonio Guzmán
(1978-1982) y Salvador Jorge Blanco (1982-1986) iniciaron este importante ciclo con aportes
importantes en términos de derechos civiles y políticos. Sin embargo, la contribución del PRD se vería
cuestionada por la crisis económica y la represión llevada a cabo por el gobierno de Jorge Blanco en la
llamada “poblada” de abril de 1984. Aunque la poblada eventualmente contribuiría al fortalecimiento
de los sectores populares, su represión también implicó un quiebre de confianza entre el gobierno y la
población (Artiles, 2010). Este y otros factores llevaría al regreso de Balaguer al poder en las
elecciones de 1986 y su permanencia irregular hasta 1994.
La crisis de 1994 ocurrió como resultado de los procesos eleccionarios fraudulentos en contra del
Partido de la Liberación Dominicana (segundo partido progresista fundado por Juan Bosch) en 1990 y
en contra del propio PRD y su líder José Francisco Peña Gómez en 1994. El temor a repetir el saldo
trágico de abril de 1984 llevaría a Peña Gómez a aceptar una salida negociada a la crisis aún cuando
implicara la permanencia de Balaguer a cargo del gobierno hasta 1996. La crisis de 1994 se convertiría
en el catalizador de la reforma política más trascendental de los últimos 20 años. La misma llevó a la
reforma constitucional en la que el país adopta la segunda vuelta electoral, la no reelección y la reforma
judicial (Artiles, 2010).
El principio de la no reelección se vería cuestionado en reformas constitucionales subsiguientes
realizadas tanto por el Partido de la Liberación Dominicana y su nuevo líder Leonel Fernández Reyna
(1996-2000, 2004-2008 y 2008-2012) como por el PRD durante el periodo del presidente Hipólito
Mejía (2000-2004). A pesar de los avances logrados y las reformas económicas, sociales y políticas
iniciadas por ambos gobernantes, este y otros temas incluyendo la modernización de los partidos
políticos y el sistema electoral continúan siendo parte de la lista de pendientes del sistema político
dominicano al igual que la consolidación de una sociedad civil más fuerte y autónoma.
Este recuento histórico explica por qué varios autores/as califican el sistema democrático
dominicano como un régimen neo-patrimonialista heredero de la dictadura trujillista y, en especial, de
los gobiernos balagueristas. Por ejemplo, Leopoldo Artiles plantea que la democracia dominicana se
acerca al concepto de “democracia delegativa” o limitada de Guillermo O‟Donnell, puesto que se basa
en cuatro prácticas fundamentales que la alejan del tipo ideal de la democracia representativa: “1) la
indefinición de los conflictos políticos en términos ideológicos y pragmáticos, frente a su definición
por la inclusión o exclusión del botín político; 2) el presidencialismo como patrón de gobierno; 3) la
incoherencia entre la conducta de los actores políticos cuando están en la oposición y cuando están en
el poder; y 4) inhibición del ejercicio efectivo de la ley” (Artiles, 2010: 160-161).
6 Se estima que entre 1966 y 1974 fueron asesinadas alrededor de 3.000 personas (Lora, 2010) a manos de grupos
paramilitares como “la Banda Colorá” y estamentos militares y policiales. La misma autora destaca que ya para 1970 se
había eliminado la mayoría del liderazgo de la izquierda radical y por esta razón se pasó a tácticas indirectas como la
cooptación.
6
El sistema de partidos y la cultura política dominicana
A pesar de los problemas ya señalados, los partidos políticos dominicanos retienen niveles importantes
de protagonismo, como se evidencia en los niveles de participación de la población en los certámenes
electorales, especialmente los presidenciales. El Barómetro de las Américas indica que la participación
electoral en la República Dominicana está en un nivel intermedio en la región dado que el 70% de las
personas en edad de votar lo hicieron en las últimas elecciones presidenciales incluidas en la encuesta
(2008). Cabe destacar que la diferencia de género es prácticamente inexistente (70.5% entre los
hombres y 70.6% entre las mujeres) y que esta encuesta regional también incluye a países donde el
voto es obligatorio; disposición que no existe en la República Dominicana (Espinal …[et al], 2012).
Por un lado, este nivel de protagonismo de los partidos tiene una dimensión instrumental debido
al rol que juegan los partidos tradicionales como canales para la inserción laboral de sus seguidores en
los gobiernos de turno. A pesar de su carácter populista, este mecanismo de entrada al mercado de
trabajo no puede ser subestimado en una economía que, como la dominicana, continúa enfrentando
serias dificultades para traducir el marcado crecimiento del Producto Bruto Interno de las últimas
décadas en generación de nuevos puestos de trabajo (Comisión Attali, 2010). Como ya se mencionara,
República Dominicana es el país con la más alta proporción de personas con conocimiento de redes
clientelistas en el estudio sobre la democracia en América Latina realizado por el PNUD a mediados de
la década pasada. El porcentaje fue de un 53.1%; una proporción muy por encima del promedio
regional de 31.4% (PNUD, 2004: 101).
Por otro lado, sin embargo, los partidos políticos continúan siendo referentes sociales y
simbólicos de primer orden en la sociedad dominicana debido a las acciones que han protagonizado
como “ejes de la reorganización social” (Lora, 2010) en diferentes momentos del proceso de
democratización del país. Por ejemplo, la historiadora Quisqueya Lora destaca cómo, después de la
caída de la dictadura de Rafael Trujillo Molina (1930-1961), “la debilidad de la sociedad civil hizo que
fueran los partidos políticos los reales gestores de las organizaciones sociales y en especial de los
sindicatos” (Lora, 2010: 76). Los partidos han continuado su influencia no solo a través del sistema
político per se sino, además, vía su participación en organizaciones estudiantiles, gremiales,
profesionales, etc.
Por estas razones, resulta preocupante que los partidos políticos dominicanos constituyan, junto
con la Policía Nacional, las instituciones en las que la población tiene menos confianza. Esta tendencia
se ha mantenido desde el 2004, año en que se registra el menor nivel (21%) probablemente por ser
percibidos como co-responsables del marcado descenso del nivel de vida resultado de la crisis bancaria
de 2003. En el año 2006 se registra una recuperación importante del nivel de confianza en los partidos,
al ser compartido por el 35.2% de la población. Este resultado se ha mantenido prácticamente constante
en los años 2008 (35.5%), 2010 (33.1%) y 2012 (32.3%). Es decir, desde el año 2004 hasta la fecha
únicamente 2 o 3 de cada diez dominicanos o dominicanas deposita su confianza en los partidos,
mientras que 7 de cada 10 tiene esa percepción con respecto a los medios de comunicación y a la
Iglesia Católica; las instituciones con mayor puntaje en el mismo periodo (Espinal …[et al], 2012).
II. ESTRUCTURA Y EVOLUCIÓN DEL ALTO GOBIERNO
Antecedentes, instituciones y mecanismos existentes
El Alto Gobierno dominicano está compuesto por un híbrido de instituciones afectadas por lo que un
entrevistado denominaba la ausencia de una “cultura de la coordinación” que tiende a generar una
dinámica constante de competencia más que de colaboración interinstitucional. Una de las razones de
esta problemática es la contradicción que se genera entre el establecimiento de funciones de manera
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transitoria para la solución de problemas puntuales y los requerimientos de una estructura estatal más
ágil y moderna. Cada una de las subsecciones siguientes abordan las instituciones del Alto Gobierno
dominicano: el Ministerio de la Presidencia, el Consejo de Ministros, los gabinetes sectoriales y la
Vicepresidencia de la República.
El Ministerio de la Presidencia
En principio, el Ministerio de la Presidencia (anteriormente Secretaría de Estado de la Presidencia) es
la institución llamada a desempeñar el rol de coordinación del gabinete de ministros y, por tanto, de la
coordinación de las políticas públicas implementadas por el gobierno7. Sin embargo, esta cartera
históricamente ha tenido un rol cambiante y poco definido al punto de haber desaparecido en varias
ocasiones. En este sentido, se ha visto afectado históricamente por la debilidad de la Presidencia como
institución, a pesar de formar parte de lo que un entrevistado denomina un país “hiper-presidencialista”.
Como destaca otro entrevistado, en la República Dominicana la Presidencia funciona como “una
especie de cerebro grande con un cuerpo minúsculo”. A mediados de 2012, el personal del Ministerio
de la Presidencia no pasaba de 200 personas incluyendo la “empleomanía” que caracteriza una de las
organizaciones de apoyo adscritas al mismo: la Dirección de Información, Análisis y Programación
Estratégica (DIAPE). Más aún, el poder relativo y recursos del Ministerio seguían siendo limitados en
comparación con el Secretariado Administrativo de la Presidencia, la instancia que opera como brazo
administrativo del Presidente de la República y parte del legado distorsionado del sistema de
planificación de los años 50 y 60.
El primer precedente importante en la definición del ministerio es el nombramiento de un
Secretario de Estado de la Presidencia con la Resolución Nº 6 de 1924. Esta designación fue
formalizada por la Ley Nº 685 del 25 de junio de 1927. Dos años más tarde, en la Ley Nº 1146 se le
atribuyen funciones de coordinación del gabinete, de despachar directamente con el Presidente, de
preparar el mensaje al Congreso Nacional al igual que asuntos no asignados a otras instituciones
públicas. El legado institucional de la primera ocupación estadounidense (1916-1924) fue ampliado a
través de la Ley Nº 129 de 1942. Con la misma se incluyó en su ámbito de responsabilidad a las
oficinas gubernamentales de Obras Públicas, la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo, Presupuesto,
Estadística, Servicio Civil, entre otras. Ya para 1952, la mayoría de estas instituciones se habían
independizado legalmente, a excepción de la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo y la Dirección de
Presupuesto8. No es hasta que se aprueba la Constitución de 1955 que se establece la creación de la
Secretaría de Estado de la Presidencia y otras secretarías en los Artículos 60 y 58 (Ministerio de la
Presidencia, 2011).
Sin embargo, con la creación del Sistema Nacional de Planificación en los años 60, se elimina lo
que debería ser el organismo de coordinación del gabinete de gobierno. En efecto, el Ministerio de la
Presidencia se suprime (Ley Nº 10 de 1965), en el marco de la reorganización del Estado dominicano
después de la guerra civil de abril de 1963 y la segunda ocupación militar estadounidense (1963-1965).
Por otra parte, se crea la estructura dual del Secretariado Administrativo y el Secretariado Técnico de la
Presidencia. La figura institucional del Ministerio de la Presidencia reaparece en 1972 y se convierte,
7 Por ejemplo, el experto en administración pública, José Oviedo, planteaba ya en el año 2005 que “el fortalecimiento del
Consejo de Gobierno requiere de un secretariado con gran capacidad de apoyo técnico y logístico. La propuesta ya
mencionada plantea a su vez el fortalecimiento de la Secretaría de la Presidencia, en un modelo bastante extendido en
diversos países. Dicho organismo ha de organizar toda la información, documentación, programación, solicitudes,
propuestas, informes de seguimiento... necesitada por el consejo de gobierno y la presidencia de la República” (Oviedo,
2005: 23; sic; también ver ONAP y Participación Ciudadana, 2005). 8 La práctica de asignar y eliminar instituciones del perímetro de acción del Ministerio de la Presidencia continuó por
muchos años. En los años 50 y 60, por ejemplo, se pasaron a su jurisdicción la Dirección General de Migración, la
Dirección General de Bellas Artes, la Dirección General de Deportes, la Caja Dominicana de Seguros Sociales y el
Departamento de Acciones del Trabajo (Ministerio de la Presidencia, 2011).
8
por lo menos en términos formales, en organismo coordinador de ambas dependencias (Ministerio de la
Presidencia, 2011).
El Artículo 2 de la Ley Nº 450 de 1972, con la que se recrea el Ministerio de la Presidencia, da
una idea del carácter general de su misión: “el Ministro de la Presidencia será el auxiliar del
Presidente de la República en el despacho de todos los asuntos de cualquier carácter que éste le
confíe” (citado en Ministerio de la Presidencia, 2011: 30). De la misma forma, el Reglamento Nº 153
de 1982 define, diez años después, las funciones del ministerio en términos también bastante globales
al establecer las siguientes: a) Coordinar las labores de la Secretaría Técnica y de la Secretaría
Administrativa de la Presidencia; b) Informar al Presidente de la República de todo cuanto juzgue
necesario o conveniente para el buen ejercicio de las funciones de la Administración Pública, las
instituciones autónomas y las demás entidades descentralizadas del Estado; c) Supervisar el fiel
cumplimiento de las instrucciones impartidas por el Presidente de la República a los diversos
organismos de la Administración Pública; d) Ostentar la representación del Presidente, en los casos
en que éste lo indicare; e) Ostentar, coordinar y controlar las actividades de los organismos o
entidades que la Ley coloca bajo la dependencia del Poder Ejecutivo; f) Velar porque toda persona,
comisión, oficina o institución encargada de alguna misión por el Presidente de la República, no
colocada bajo la dependencia de otra Secretaría de Estado, llene su cometido; g) Cumplir las
encomiendas que le haga el Presidente de la República sobre asuntos de cualquier naturaleza
(Ministerio de la Presidencia, 2011: 30-31).
En la práctica, las funciones del Ministerio de la Presidencia se han acercado más o menos al
ideal de ente coordinador del gabinete según cuál sea el perfil y nivel de influencia del incumbente
correspondiente. Lógicamente, mientras más cercana y de confianza sea su relación con el Presidente
de la República y mayor su nivel de influencia dentro del partido de gobierno, más posibilidades tiene
dicho incumbente de ejercer un liderazgo importante a lo interno del gobierno. En todo caso, una
limitada tradición de coordinación interinstitucional en el Estado, conjuntamente con la imprecisión de
las funciones del ministerio, han contribuido a que el mismo dependa demasiado de este tipo de
relaciones primarias alrededor del Presidente.
El Plan Estratégico 2011-2012 del Ministerio de la Presidencia da cuenta de este problema y se
refiere a la desaparición del ministerio con la salida del penúltimo titular, el Lic. Danilo Medina, en
2008. “En ocasiones, la cartera permaneció sin titular y ello, como es lógico, implicó su desaparición
temporal, con el efecto de que, al restaurarse, se partía de cero, siendo casi insignificante la memoria
anterior. Además, otras esferas de la actividad pública iban encargándose de las tareas propias de este
despacho, sin que pudiera rescatarse totalmente su área de competencia” (Ministerio de la Presidencia,
2011: 14)9. En otro apartado, el Plan Estratégico se refiere a la debilidad institucional crónica del hoy
Ministerio de la Presidencia, incluso en su relación con otras dependencias dentro del Palacio
Nacional10
, al señalar lo siguiente: “Por un lado, la Ley Nº 496-06 convirtió a la Secretaría Técnica
(sic) de la Presidencia en el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, por lo que se ha
producido una separación pautada por la Ley. De otra parte, una situación de hecho le ha otorgado a
la Secretaría Administrativa cierta independencia, lo que ha traído que con frecuencia algunas
acciones o funciones trasciendan los límites que colindan sus atribuciones, creando la confusión de
9 Resulta notorio que en este documento se asume que la salida del titular del ministerio implica su desaparición. En
general, no hay por qué asumir que la renuncia o salida de la persona a cargo de un ministerio como, por ejemplo, el de
Salud, Educación u Obras Públicas conlleva este tipo de consecuencias. Como veremos, tal supuesto se basa en la historia
accidentada de esta cartera. 10 El documento continúa describiendo las dificultades causadas por esta indefinición incluyendo la falta de espacio físico
que enfrenta el Ministerio de la Presidencia. Parte del mismo había sido cedido a otras instancias durante su último período
de “desaparición”. Los entrevistados de esa cartera también hicieron hincapié en los problemas de logística de este tipo y las
consecuencias que acarrean.
9
aparentar ser un órgano, no ya separado del Ministerio de la Presidencia, sino hasta ser percibido
como superior, lo que podemos calificar como una separación de hecho” (Ministerio de la Presidencia,
2011: 10).
De manera general, algunos entrevistados plantean la necesidad de definir un modelo de
Ministerio de la Presidencia ajustado a la realidad nacional. La mayoría de quienes se refieren a este
tema, incluyendo los entrevistados del propio ministerio, abogan por un híbrido en el que se tome en
cuenta modelos de distintos países. Por ejemplo, se valora de manera positiva la función más estricta de
Jefe de Gabinete que tiene el Ministro Secretario General de Chile. Otros destacan que esta figura
pudiera estar combinada con la figura del ministro político presente en otros países. También se releva
la importancia de ajustar la normativa del Ministerio de la Presidencia a los requerimientos de la nueva
Constitución.
Otro cambio importante todavía en ciernes es el proceso de definición estratégica llevado a cabo
en el Ministerio de la Presidencia cristalizado en el Plan Estratégico 2011-2012. El mismo busca servir
de guía para la transformación de la cartera en un Ministerio de la Presidencia “moderno, eficaz e
institucionalizado” con base en cinco ejes estratégicos que recogen el grueso de las labores
generalmente asignadas al Alto Gobierno: (1) “Capacidad Institucional”, (2) “Relaciones
Intergubernamentales, Interinstitucionales y con la Sociedad”, (3) “Coordinación y Seguimiento de las
Políticas Públicas”, (4) “Apoyo a la Labor del Presidente” y (5) “Comunicación”. Es importante
destacar que, en estrecha relación con el tema del funcionamiento del Consejo de Ministros, el eje de
capacidad institucional incluye la “Organización del nuevo Gabinete Ministerial a la luz de la nueva
Constitución de la República” (Ministerio de la Presidencia, 2011: 46; ver Objetivo Estratégico 2).
En el marco de la adecuación de la normativa existente a las exigencias de la nueva Constitución,
el Plan Estratégico contempla el desarrollo y sometimiento al Congreso de dos proyectos de ley
mencionados por la gran mayoría de las personas entrevistadas para el estudio: la Ley Orgánica de la
Administración Pública y la Ley Orgánica de Ministerios. En particular, la primera es considerada
como un elemento crucial de la continuación del proceso de reforma iniciado a principios de la década
pasada. Entrevistados tanto de la sociedad civil como del sector reformador del gobierno enfatizan la
importancia de contar con la misma como forma de fortalecer los cambios positivos logrados hasta la
fecha.
Tanto el eje estratégico de “Capacidad Institucional” como el de “Relaciones
Intergubernamentales, Interinstitucionales y con la Sociedad” abordan cambios organizacionales para
dotar al ministerio de la estructura y recursos que ya tienen muchos de sus pares en otros países fuera y
dentro de la región. Una parte de éstos son mejoras técnicas iniciadas en diferentes procesos de reforma
a partir de 1996 con el apoyo de organismos internacionales como el PNUD y el BID, tales como
plataformas tecnológicas para el manejo de información, de gestión de despacho, de gestión financiera,
entre otros. Como ocurre con frecuencia en instituciones de perfil mucho más bajo, algunas de estas
mejoras no alcanzaron el ámbito del ministerio al haberse iniciado como proyectos piloto en otras
instituciones o al haberse perdido la memoria institucional y la infraestructura correspondiente con la
llegada de un nuevo partido de gobierno.
En ambos casos, el Ministerio de la Presidencia y la Presidencia en general han sido de las
instituciones más negativamente afectadas por la falta de continuidad de las políticas en el Estado
dominicano. Esto podría explicar, por lo menos en parte, el atraso que sufre la cartera en el
establecimiento de unidades de trabajo básicas tales como la Unidad de Asesores del Poder Ejecutivo,
la Unidad de Análisis de Políticas, Planes y Presupuestos, la Unidad de Seguimiento a los Consejos y
Gabinetes (ver Objetivo Estratégico 3) o la oficina de Enlaces del Poder Ejecutivo con los otros
Poderes del Estado (ver Objetivo Estratégico 5). Con la excepción del Enlace con el Poder Legislativo
10
establecido con bastante éxito en el período 1996-200011
, la mayoría de estas oficinas iniciarán sus
funciones prácticamente desde cero a partir del Plan Estratégico descrito.
Una muestra concreta de esta visión es el proyecto de revisión legislativa que el Ministerio de la
Presidencia está llevando a cabo conjuntamente con la Consultoría Jurídica de la Presidencia y la
Cámara de Diputados con el fin de actualizar el levantamiento de la normativa que tenga incidencia en
las decisiones del Presidente de la República. Sin embargo, queda claro que el Ministerio de la
Presidencia necesitará una inversión significativa para ampliar sus capacidades con el fin de cumplir
los objetivos propuestos en su planificación estratégica, incluyendo la ampliación de su personal
técnico actual.
Además de la relación con los otros Poderes del Estado, el segundo eje estratégico de
“Relaciones Intergubernamentales, Interinstitucionales y con la Sociedad” contiene metas referentes a
la interacción con otros órganos del Estado, los órganos municipales, los partidos políticos, la sociedad
civil y las iglesias. Los otros “órganos del Estado” mencionados son los llamados “órganos especiales”
como la Junta Central Electoral y la Cámara de Cuentas. Cabe destacar que en este eje el Plan define al
Ministerio de la Presidencia como una de las principales, sino la principal, contraparte gubernamental
de dos de estos sectores: los órganos municipales (actividad 7.2) y la sociedad civil (actividad 9.3). En
el primer caso, no queda muy claro cómo se conectaría la relación con los municipios con el Objetivo
Estratégico 12 de “Coordinación Intersectorial y Territorial” del eje estratégico 3, puesto que el mismo
privilegia el uso de los Gabinetes Sectoriales sin definir la modalidad de interacción con las autoridades
municipales y provinciales.
En el caso de la sociedad civil, las actividades planteadas en el Plan Estratégico parecen
responder al problema recurrente de la poca definición de las políticas de consulta y/o articulación con
este sector, especialmente con las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). En particular, la
asignación de partidas presupuestarias a las ONG del sector social ha generado escándalos en el pasado
debido a la inclusión de organizaciones fantasmas de congresistas de diferentes partidos12
.
El Consejo de Ministros
La nueva Constitución de 2010 reestructura y da más poder al Consejo de Ministros como órgano
principal de gobierno, entendido como el segundo nivel de definición de políticas en una estructura
compuesta de (1) el Estado, (2) el gobierno y (3) la administración o función pública. De manera
específica, el Artículo 35 establece que: “El Consejo de Ministros es el órgano de coordinación de los
asuntos generales de gobierno y tiene como finalidad organizar y agilizar el despacho de los aspectos
de la Administración Pública en beneficio de los intereses generales de la Nación y al servicio de la
ciudadanía. Estará integrado por el Presidente de la República, quien lo presidirá; el Vicepresidente de
la República y los ministros” (Artículo 137; énfasis añadido).
Cabe destacar que casi la totalidad de las personas entrevistadas para este estudio tuvieron
dificultad identificando el rol del Ministerio de la Presidencia de cara a la coordinación
interinstitucional y la elaboración e implementación de políticas públicas, aun cuando hablaran de la
importancia de contar con un fuerte Consejo de Ministros. Una parte de las y los entrevistados
considera que estos cambios constitucionales podrían servir de punto de partida para lograr una mayor 11 El actual Ministro de Función Pública, Lic. Ramón Ventura Camejo, fue el titular de dicha oficina en el período
mencionado. Varias personas entrevistadas se refirieron a su desempeño positivo como Enlace del Poder Ejecutivo con el
Poder Legislativo y, en otro momento, a su labor como Senador de la República como elementos que aportaron alto nivel de
credibilidad en el proceso de negociación de la normativa y los cambios institucionales llevados a cabo en dicho ministerio. 12 En las actividades 9.3 y 9.4 respectivamente se plantea: “Convertir al Ministerio de la Presidencia en el principal canal de
interacción con la sociedad civil, dando a conocer los propósitos, objetivos y políticas del Gobierno, y a la vez recibiendo
los requerimientos y observaciones de la misma al Gobierno” y “Desarrollar una estrategia de manejo con las
Organizaciones No Gubernamentales que reciben partidas presupuestarias o cualesquiera otros recursos públicos”
(Ministerio de la Presidencia, 2011: 51).
11
coordinación y eficacia en las políticas públicas pero todavía ve el tema con suspicacia. Como plantea
un entrevistado de la sociedad civil, “habrá que ver” qué acontece y cómo se implementan los mismos
en el futuro inmediato.
Un entrevistado del gobierno sostiene que el problema es que la figura que precede al actual
Consejo de Ministros, léase el Consejo de Gobierno, había sido subutilizado y era altamente inefectivo.
Por un lado, el alto número de ministros y ministras que participa (en correspondencia con los 21
ministerios existentes actualmente) dificulta el debate y la toma de decisiones. Por otro lado, como
destacan otros entrevistados, el Consejo de Gobierno ha sido convocado con más frecuencia para
situaciones puntuales (por ejemplo, para responder a desastres naturales) pero no funciona como un
mecanismo regular de la gestión gubernamental.
El Plan Estratégico 2011-2012 del Ministerio de la Presidencia define el rol de coordinación del
gabinete del Ministerio de la Presidencia tomando como punto de partida las modificaciones incluidas
en la Constitución de 2010. La función de “Coordinación y Seguimiento de las Políticas Públicas” es
recogida en el Objetivo Estratégico 3 y tiene por fin “Contribuir a que el Poder Ejecutivo logre el
máximo de coherencia y efectividad en la ejecución y conducción” de las mismas. Como apunta uno de
los entrevistados del Ministerio, la base legal actual de la cartera, la Ley Nº 450 de 1972 y el
Reglamento Nº 153 de 1982, no plantea nada sobre el tema, aunque este vacío empezó a ser suplido
con la Ley de Planificación y la Constitución de 2010.
De hecho, la primera actividad del Objetivo Estratégico 11 (“Acciones del Consejo de
Ministros”) es “Definir el estatus legal del Consejo de Ministros a la luz de la nueva Constitución”
(Ministerio de la Presidencia, 2011: 52). Otras actividades en este acápite revelan un énfasis
primordialmente técnico: establecer un mecanismo de relatoría in situ y un manual de procedimientos
de convocatoria, formalizar las resoluciones como actos administrativos del Consejo, establecer
mecanismos de seguimiento a las decisiones tomadas, modificar el Capítulo II de la Ley Nº 498-06
(Ley de Planificación e Inversión Pública) y llevar a cabo intercambios internacionales para identificar
buenas prácticas en esta área13
.
De acuerdo con los entrevistados del Ministerio de la Presidencia, la cartera ha retomado su rol
de coordinación interinstitucional, por ejemplo, en su trabajo con los Consejos de Desarrollo
Provincial, la relación entre la Presidencia y las gobernaciones provinciales y algunas instancias de
intervención en conflictos sociales. Un caso concreto fue la coordinación del Consejo de Desarrollo
(ahora Consejo de Ministros) convocado para tratar la demanda del movimiento del “4% por la
educación”, incluyendo la labor de comunicación e intermediación con la Coalición Educación Digna
que lidera dicho movimiento.
Un funcionamiento más activo y eficiente del Consejo de Ministros contribuiría a superar lo que
un funcionario entrevistado denomina “la obsesión con la ejecución de las políticas” en detrimento de
los procesos de pensar y diseñar primero las mismas. De ahí, por ejemplo, la imposibilidad de
aprovechar los pocos espacios de coordinación existentes como el mismo Consejo de Ministros, porque
las y los presentes se sienten compelidos a mostrar resultados inmediatos más que en pensar en la
gestión como un todo. Dicho entrevistado se quejaba de que no hay espacios de diálogo “donde se
discuta el gobierno” y los diálogos se dan casi exclusivamente de manera bilateral entre cada ministro/a
y el Presidente de turno.
Los Gabinetes Sectoriales
Los Gabinetes Sectoriales (además del Consejo de Ministros) son los mecanismos de coordinación
13 En efecto, los entrevistados señalan que tienen como referentes los sistemas de coordinación de políticas públicas de
varios países: Venezuela, Colombia, Argentina, México, España y Brasil. Sin embargo, destacaron que se precisa crear un
sistema propio de la República Dominicana puesto que ninguno de los anteriores cuenta con un modelo que podría aplicarse
por completo en nuestro país (especialmente el de aquellos con sistemas federales).
12
utilizados en las gestiones de los dos partidos mayoritarios desde inicios de la década pasada hasta la
fecha. Sin embargo, la gran mayoría de las personas entrevistadas parecen coincidir con la apreciación
de dos entrevistados del gobierno cuando opinaban que realmente los Gabinetes todavía no funcionan
como tales. En sus palabras, lo que existe son algunos “espacios de coordinación” más o menos
regulares como el del equipo económico, una experiencia mencionada como exitosa por varios
entrevistados. Otros fueron más allá y plantearon que incluso los más visibles o activos, como el
Gabinete Social, realmente se enfocan más en labores de ejecución que en la coordinación de las
políticas de su sector.
En términos más generales, el Plan Estratégico 2011-2012 del Ministerio de la Presidencia
enfatiza los Gabinetes Sectoriales como mecanismo central de coordinación intersectorial y territorial
en los objetivos estratégicos 3 y 4, proponiendo: “Dotar a la Presidencia de la República, por medio a
su Ministerio de un instrumento de seguimiento que permita alinear el conjunto de políticas sectoriales
e intersectoriales, facilitando de esta manera la cooperación y la sinergia de la gestión, con la finalidad
de maximizar el uso de los recursos e incrementar la productividad del Gobierno” (Ministerio de la
Presidencia, 2011: 53).
Aunque los mismos son el único mecanismo institucional mencionado explícitamente en las
actividades del objetivo 314
, no se precisa cómo se articularían los mismos con la estructura municipal,
provincial y regional del país ni con la redefinición de dicha estructura en la Constitución de 2010. Más
aún, el Plan sugiere, como hicieron varias personas entrevistadas, que el sistema de los Gabinetes
Sectoriales necesita ser revisado para generar mayores niveles de efectividad y eficiencia. La actividad
12.6, por ejemplo, plantea “Definir el funcionamiento de los Gabinetes Sectoriales, eliminando
aquellos que no tengan funcionalidad en la práctica” (Ministerio de la Presidencia, 2011: 53).
La base legal de los gabinetes sectoriales se sustenta en la normativa generada en los gobiernos
del Partido Revolucionario Dominicano (2000-2004) y del Partido de la Liberación Dominicana (2004-
2008), a saber: el Decreto Presidencial Nº 28-01 del 8 de enero de 2001 y el Decreto Presidencial Nº
1082-04 del 3 de septiembre de 2004. En esencia, estos dos decretos reflejan el mismo espíritu de
racionalización de la estructura del Estado pero con metodologías ligeramente distintas. Por ejemplo,
en el segundo se plantean cuatro áreas en vez de tres y el nivel de especificidad en ambos decretos
varía.
Además, en el Decreto Nº 1082-04 se define a las Secretarías de Estado como las instituciones
integrantes de cada gabinete y se agrega otro tipo de organismos como instituciones “adscritas” a los
mismos. De manera similar, cambios posteriores como la transformación del sistema presupuestario
tenían como uno de sus objetivos organizar la multiplicidad de instituciones públicas existentes
“amarrando” cada una de ellas y sus planes a una Secretaría (y luego Ministerio) específico. Además, el
Decreto Nº 1082-04 especifica de entrada quiénes serán los titulares a cargo de coordinar cada
gabinete; un tema que queda abierto en el Decreto Nº 28-01.
En ambas administraciones, sin embargo, se buscaba reorganizar y hacer más eficiente la pesada
estructura estatal dominicana. El Decreto Nº 28-01 señala “Los gabinetes sectoriales acordarán
cuantas medidas sean necesarias para facilitar la coordinación interdepartamental, así como la
eliminación de las duplicaciones innecesarias y lagunas que existían en la administración del Estado
dominicano” (Artículo 5). Por su parte, en el Decreto Nº 1082-04 se plantea que “Los Gabinetes de
Política tendrán las siguientes funciones: Coordinar el proceso de formulación, ejecución y evaluación
de las políticas públicas vinculadas a las instituciones que lo integran; Diseñar, establecer y dar
seguimiento a una agenda estratégica del sector que coordina e informa oportuna y consistentemente
al Presidente de la República sobre su evolución; Conocer, atender y dar respuesta colegiada y 14 El otro punto en que se mencionan instituciones específicas es la actividad 12.5 que alude a un “Replanteo y
reorganización de los Consejos y Comisiones”, pero éstos son múltiples y tienen una estructura mucho menos estandarizada
que los Gabinetes Sectoriales.
13
efectiva a las demandas sociales en las materias vinculadas a su ámbito de acción; Recomendar al
Presidente de la República cursos de acción preventiva para el abordaje de problemas reales y
potenciales que pudieren afectar el sector; Analizar y hacer recomendaciones acerca de los asuntos de
carácter general que tengan relación con las secretarías e instituciones que lo integran; Estudiar los
temas que afecten la competencia de varias secretarías de Estado y que requieran la elaboración de
propuestas conjuntas, previa a su resolución; Responder ante el Presidente de la República del
comportamiento general del sector que coordinan, de manera particular sobre la eficacia y calidad de
la ejecución presupuestaria de las instituciones que lo integran, así como del impacto alcanzado por
sus ejecutorias; Cualquier otra función que les encomiende el Presidente de la República” (Artículo
2).
El contenido de tales decretos es parecido a las propuestas hechas desde la sociedad civil y la
academia sobre el tema. Una de ellas diferencia tres niveles de trabajo: político, técnico y consultivo:
“El primero se refiere a las reuniones de ponderación, recomendación y coordinación entre Secretarios
de Estado en cuanto a asuntos de estrategia sectorial. El segundo se refiere a la composición de un
equipo técnico especializado, multiinstitucional (sic) y multidisciplinario para el análisis, formulación,
seguimiento y coordinación operativa de las propuestas sectoriales. El tercero crearía espacios de
consulta o mesas sectoriales con las instituciones de la sociedad civil que desarrollan intervenciones en
las áreas de competencia de cada gabinete sectorial” (Oviedo, 2005: 24).
Tal y como veremos en las buenas prácticas recogidas en el presente informe, los gabinetes
sectoriales más importantes y funcionales han sido el llamado Gabinete Económico y el Gabinete
Social. El primero es liderado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, mientras que
el segundo ha sido liderado de manera ad hoc por la Vicepresidencia de la República.
La Vicepresidencia de la República
En el contexto dominicano, el o la Vicepresidente desempeña funciones definidas y delegadas de
manera explícita por el Presidente de la República aun cuando es elegido/a por el voto popular
conjuntamente con éste. Históricamente esta función tenía muy bajo perfil en el Estado dominicano,
limitándose mayormente a funciones de representación del Presidente en su ausencia. Sin embargo, en
las últimas administraciones tanto del Partido Revolucionario Dominicano (2000-2004) como las del
Partido de la Liberación Dominicana (2004-2008 y 2008-2012) el Presidente de turno ha puesto a la o
el Vicepresidente también a cargo de uno de los gabinetes sectoriales (el del área social).
En el caso del Partido Revolucionario Dominicano, el Presidente Mejía designó a la
Vicepresidente Milagros Ortiz Bosch como encargada de dicho sector y, a la vez, como Secretaria de
Estado de Educación. En el caso del Partido de la Liberación Dominicana, el Presidente Leonel
Fernández designó al Vicepresidente Rafael Alburquerque a cargo del Gabinete Social y de la reforma
del sistema de seguridad social (ver sección sobre el Gabinete Social).
Por último, otro mecanismo que tiene gran potencial para mejorar el funcionamiento del Alto
Gobierno en la República Dominicana es el llamado Consejo Económico y Social. El mismo se define
como un instrumento de concertación en la Constitución de 2010. Específicamente señala: “La
concertación social es un instrumento esencial para asegurar la participación organizada de
empleadores, trabajadores y otras organizaciones de la sociedad en la construcción y fortalecimiento
permanente de la paz social. Para promoverla habrá un Consejo Económico y Social, órgano consultivo
del Poder Ejecutivo en materia económica, social y laboral, cuya conformación y funcionamiento serán
establecidos por la ley” (Artículo 251).
Buena práctica: la Ley de Función Pública y el MAP
Uno de los procesos mencionados con más frecuencia en las entrevistas fue el de la gestación y
aprobación de la Ley Nº 41-08 de Función Pública que daría origen al actual Ministerio de
14
Administración Pública (MAP) y el trabajo de dicha cartera hasta la fecha. En gran parte de las
entrevistas se hace referencia al “proceso de aprendizaje” que han representado estos cambios
fundamentalmente por la paciente gestación de consensos realizada para su consecución. Varias
personas destacan que “hubo mucho debate, mucha consulta” en el proceso de gestación de la nueva
ley y que este sello inclusivo es una razón importante de la buena imagen y los logros del ministerio en
la actualidad. Se recalca que las consultas abarcaron a todos los partidos mayoritarios y sus bancadas
en el Congreso Nacional, a muchas organizaciones de la sociedad civil incluyendo las universidades y
las iglesias y que se realizaron en diferentes regiones del país cuando lo acostumbrado es concentrarse
en Santo Domingo, la ciudad capital. Llama la atención que este hecho es reconocido unánimemente.
Varios entrevistados señalan no haber estado de acuerdo, por principio, con la creación de una
nueva cartera porque agravaría el crecimiento ya desmedido del Estado dominicano. De hecho,
originalmente el sector reformador de la actual administración contemplaba que la Oficina Nacional de
Administración y Personal se convirtiera en una Subsecretaría o dependencia de la nueva Secretaría de
Economía, Planificación y Desarrollo (SEEYPD). Por ello, el literal (p) de la Ley Nº 496-06 de
Planificación e Inversión Pública define como atribución de la SEEYPD: “Diseñar, proponer e
implementar políticas y acciones relativas a la actualización permanente del Sector Público, que
permitan el desarrollo del servicio civil, la carrera administrativa y las estructuras orgánicas y
funcionales apropiadas para una administración moderna y eficiente, orientada al servicio de los
ciudadanos”.
Por su parte, las personas entrevistadas en el MAP expresan que escogieron esa opción al
comprobar que era la única manera de contar con la jerarquía e influencia suficiente para que se
priorizara el tema de los recursos humanos requeridos para mejorar la calidad de los servicios públicos
y la reforma integral del Estado. Desde su perspectiva, el proceso de definición de la SEEYPD
evidenció que este tema no estaba siendo suficientemente asumido como prioridad ni siquiera por parte
del liderazgo del sector reformador. Además, se refieren a modelos similares implementados en otros
países de la región donde este tema es manejado por un ministerio (por ejemplo, México) o por una
instancia perteneciente a la Presidencia (por ejemplo, Paraguay); agregan que esto también ocurre en
varios países de Europa y en Corea.
Lo que queda claro, sin embargo, es que las diferencias sobre este tema dentro del gobierno
habían pasado a un segundo plano en el momento de las entrevistas (inicios de 2012) al haberse
comprobado la efectividad y los avances logrados por el MAP hasta la fecha.
Para comprender el alcance de estos cambios es preciso recordar que, hasta el momento de su
transformación en Secretaría de Estado (hoy Ministerio) en el año 2008, la antigua Oficina Nacional de
Administración y Personal (ONAP) tenía un perfil muy distinto de la mayor parte del sector público
dominicano. La ONAP pertenecía a un grupo reducido de instituciones públicas caracterizadas por un
grado relativamente alto de continuidad en su personal debido, en gran parte, al carácter altamente
especializado de sus funciones. De acuerdo a la mayoría de las entrevistas realizadas, estos enclaves
técnicos dentro del Estado dominicano, también incluyen instituciones como el Banco Central y la
Contraloría General de la República; aunque con variaciones importantes en términos del prestigio y
los recursos económicos asociados con estas instituciones.
En el caso de la antigua ONAP, la institución no contaba con los recursos y la visibilidad pública
de otras instituciones de este tipo; en particular, el Banco Central que representa un caso sui géneris en
el sector público dominicano. Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas realizadas, la ONAP logró
reclutar y mantener un grupo importante de técnicas y técnicos incluyendo un núcleo que labora en la
institución o asiste a la misma desde inicios de los años „80. De acuerdo a una entrevistada, ex
Directora de la ONAP y hoy Viceministra de Función Pública del MAP, este núcleo original de treinta
profesionales fue reclutado por Raymundo Amaro Guzmán a partir de una selección entre las y los
mejores estudiantes de grado de las tres universidades más importantes en ese entonces.
Guzmán, quien ha sido ampliamente reconocido como el gran “maestro” del servicio civil
15
dominicano, también jugó un rol estabilizador significativo puesto que laboró como director de la
institución por varias décadas y su perseverancia y seriedad fueron respetadas en diferentes
administraciones. Raymundo Amaro Guzmán también lideró los esfuerzos de la institución para lograr
la aprobación de la Ley Nº 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa de 1991 que fuera luego
sustituida por la Ley Nº 41-08 de Función Pública que rige actualmente.
Al mismo tiempo, el hecho de que la ONAP constituyera un enclave técnico sin los beneficios
económicos presentes en otras instituciones de este tipo, en cierta manera “protegió” a la organización
del clientelismo político predominante en el país. De ahí que la ONAP desarrollara una cultura
organizacional de compromiso y devoción15
a los principios de la institución con base en la
combinación de los siguientes factores: (a) el carácter hiper-especializado del trabajo en ausencia de
salarios competitivos y la consiguiente falta de atractivo que generaba como “botín” para repartir
empleos, (b) un liderazgo estable y respetado por presidentes de diferentes partidos y (c) el desarrollo
de una red de alianzas estratégicas tanto internas como externas.
La red de alianzas descrita en las entrevistas se asemeja a las “redes asociativas” (Chalmers …[et
al], 1997) de otros países latinoamericanos en las que grupos, situados tanto en el gobierno como en la
sociedad civil, comparten una misma agenda de políticas públicas y trabajan de manera conjunta hacia
esos objetivos compartidos. En el caso de ONAP/MAP, llama la atención cómo las y los técnicos y
directivos se mantienen vinculados con la institución aun después de salir en función de su compromiso
con la profesionalización de los recursos humanos públicos. Por ejemplo, parte de los mandos altos de
la ONAP se han desempeñado en diferentes momentos como asesores/as de la institución después de su
salida. Otros ex directivos, pertenecientes a distintos partidos mayoritarios, jugaron un rol clave en la
“conversión” de los mismos en el proceso de negociación para la aprobación de la Ley Nº 41-08 de
Función Pública. De manera similar, ante la salida del primer Viceministro de Función Pública del
MAP para asumir la Secretaría General del CLAD en enero de 2012, la persona designada para
sustituirle fue una ex directora de la ONAP.
Otro aspecto a destacar en la trayectoria del MAP fue la combinación eficaz del saber técnico del
personal de carrera de la institución con el saber estratégico del nuevo líder político a cargo de la
misma. La gran mayoría de las personas entrevistadas, tanto dentro como fuera del MAP, coincide en
que el uso estratégico de las redes vinculadas al MAP y del saber técnico acumulado en la organización
se amplió de manera dramática con la designación del ex senador Ramón Ventura Camejo al frente de
la institución en el año 2004. Fue justamente con base en esta combinación de saberes que en la ONAP
toma forma la reflexión sobre la necesidad de sustituir la Ley Nº 14-91 de Servicio Civil y
Administración Pública. En ese momento resultaba claro que, a pesar de que se habían invertido más de
40 años de luchas para conseguirla, ya no se adecuaba a la realidad del sector público dominicano
debido a los cambios que se habían estado gestando en el país y en la región.
En efecto, varias personas entrevistadas se refieren al paso de modelos centrados en la
administración de personal y el servicio civil a modelos más modernos basados en el concepto de
función pública en los que, entre otras cosas, se reemplaza el principio de inamovilidad por el de
estabilidad en el empleo ligada al desempeño y se establece la posibilidad de reposición (ver Montero,
2011). En palabras de un entrevistado protagonista del proceso: “después de 15 años intentando aplicar
la Ley Nº 14-91, se decidió que había que superarla”. Nuevamente la ONAP logró mantener la
continuidad en sus labores: la propuesta que llevaría a la nueva ley se inició en el año 2003 durante la
gestión del Partido Revolucionario Dominicano y sería continuada y llevada a la práctica, cinco años
después (en 2008), durante uno de los períodos de gobierno del Partido de la Liberación Dominicana.
15 Incluso el lenguaje utilizado por el equipo del MAP en las entrevistas refleja dicha cultura. Por ejemplo, la mayoría se
refirió al proceso de sensibilización realizado para la aprobación de la Ley de Función Pública y a la importancia del tema
como una “labor de sacerdocio” o de “adoctrinamiento” realizada por “feligreses” para acercar a otros sectores y aliados a la
filosofía de la institución.
16
La continuidad de prioridades entre administraciones también fue posible gracias a la ampliación
de la capacidad y alcance de la oficina en los dos períodos anteriores: 1996-2000 y 2000-2004. En
ambos aumentó la incorporación de personal del sector público en la carrera administrativa aunque
todavía no al ritmo necesario. Entre 2000-2004, la ONAP empezó a enviar equipos de técnicos/as a las
instituciones en proceso de incorporación con el fin de acelerar dicho proceso. Luego, en el año 2004,
la idea de modificar la ley existente cobra más fuerza y el personal empieza a trabajar en su
modificación. De acuerdo a varias personas entrevistadas, estos cambios más profundos fueron
posibles, por un lado, por la disposición del nuevo incumbente para aprender y empaparse de la cultura
y el trabajo de la institución y, por el otro, por la capacidad del personal técnico de adaptarse a las
nuevas circunstancias.
Según un directivo de la institución, los cambios aquí analizados constituyen una “revolución en
materia de función pública” y fueron posibles gracias a un “acuerdo técnico político” entre el nuevo
incumbente y el personal de la antigua ONAP. Este acuerdo fue ampliado de manera deliberada para
involucrar a otros sectores en el debate sobre el fortalecimiento de la institución y el nuevo derrotero de
la legislación correspondiente. Por ejemplo, una de las principales conclusiones de las mesas de trabajo
convocadas por la ONAP conjuntamente con Participación Ciudadana en el año 2005 parece anunciar
el cambio logrado más tarde con la transformación de la antigua ONAP en Secretaría de Estado (y
luego Ministerio) de Administración Pública, al manifestar lo siguiente: “Fue de consenso que el
organismo del Estado que da seguimiento a la aplicación de la Ley Nº 14-91, en este momento la
ONAP, y el que dé seguimiento como organismo rector a la nueva ley que se propone, sea la ONAP u
otro, debe tener la suficiente fortaleza legal e institucional, recursos económicos y apoyo técnico para
profesionalizar el servicio público y extender la carrera administrativa en un plazo relativamente breve,
que no pase de dos períodos de gobierno (8 años)” (ONAP y Participación Ciudadana, 2005: 106;
énfasis añadido).
Este debate continuaría más tarde y agotó más de dos años de consultas entre 2006 y 2008.
Varias personas del MAP enfatizaron el carácter estratégico e inclusivo de las consultas al contemplar
espacios de influencia como las cúpulas de los partidos mayoritarios y la jerarquía de la Iglesia
Católica. Además, la ONAP organizó o ayudó a organizar múltiples foros, mesas de trabajo y
presentaciones del anteproyecto de ley tanto con instituciones del gobierno como con los partidos
políticos representados en el Congreso Nacional, organizaciones de la sociedad civil16
, los medios de
comunicación y los organismos de cooperación.
Este proceso de sensibilización también contó con el apoyo de aliados importantes en el país
como el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME) y el Programa de
Apoyo a la Reforma de la Administración Pública (PARAP) financiado por la Unión Europea, el
Programa de Reforma del Estado (PRO-REFORMA) del Banco Interamericano de Desarrollo, el
Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) y el actual Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo. Como destaca un entrevistado de la sociedad civil, el apoyo de este último
organismo fue de carácter técnico (e indirectamente comunicacional). De acuerdo a este entrevistado,
la presencia de directivos del CLAD en el país en los foros de discusión de la ley contribuyó también a
darle legitimidad al anteproyecto y constituye una buena práctica en sí misma por ser una modalidad
novedosa de cooperación técnica, en vez de financiera.
Finalmente, la Ley Nº 41-08 de Función Pública fue aprobada por unanimidad en ambas cámaras
en enero de 2008. La misma establece en su Artículo 7 que: “Se crea la Secretaría de Estado de
Administración Pública como órgano rector del empleo público y de los distintos sistemas y regímenes
previstos por la presente ley, del fortalecimiento institucional de la Administración Pública, del
16 Este grupo incluye Participación Ciudadana, Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), el Consejo Nacional de la
Empresa Privada (CONEP), entre otros.
17
desarrollo del gobierno electrónico y de los procesos de evaluación de la gestión institucional”.
Algunas de sus atribuciones principales son: Propiciar y garantizar el más alto nivel de efectividad,
calidad y eficiencia de la función pública del Estado, y asignar el respeto de los derechos de los
servicios públicos en el marco de la presente ley [Artículo 8, ordinal 1]; De conformidad con la
presente ley y con las orientaciones que dicte el Presidente de la República, diseñar, ejecutar y evaluar
las políticas, planes y estrategias nacionales en materia de empleo público, en el marco de los planes
nacionales de desarrollo y de los recursos presupuestarios disponibles [Artículo 8, ordinal 2]; Dirigir
los distintos procesos de gestión del recurso humano al servicio de la Administración Pública Central
y Descentralizada que le correspondan de conformidad con la presente ley y sus reglamentos
complementarios. Para ello dictará las instrucciones que sean pertinentes a las distintas oficinas de
personal de los órganos y entidades de la Administración Pública, y supervisará su cumplimiento
[Artículo 8, ordinal 6].
En términos de resultados, varias personas entrevistadas incluyendo las de la sociedad civil,
destacan que el MAP ha logrado generar importantes niveles de motivación para la profesionalización
del sector público dominicano con base en herramientas como:
• El Sistema de Monitoreo de la Administración Pública (SISMAP), inspirado en el Barómetro
de Servicio Civil del BID y desarrollado de acuerdo con la Carta Iberoamericana de la Función Pública,
con el que se da seguimiento al nivel de avance de las instituciones del sector público dominicano con
base a un conjunto predefinido de indicadores y los colores verde, amarillo y rojo de los semáforos17
.
• El Sistema de Administración de Servidores Públicos (SASP), una plataforma tecnológica
utilizada por la institución y por las oficinas de personal del sector público para gestionar sus recursos
humanos18
.
• Programas de capacitación, especialmente a nivel de postgrado, a partir de acuerdos de
colaboración con universidades nacionales e internacionales como, por ejemplo, la Escuela Nacional de
Administración Pública (ENA) de Francia19
.
• La implementación del Modelo de Gestión de Calidad basado en la Metodología CAF o
Marco Común de Evaluación en las instituciones centralizadas y descentralizadas. El llamado
“Common Assessment Framework” (CAF por sus siglas en inglés) se inspira en el Modelo de
Excelencia de la Fundación Europea de Gestión de la Calidad (EFQM) y en el Modelo de la
Universidad Alemana de Ciencias Administrativas de Speyer.
• La colaboración en el mejoramiento de la administración y las políticas públicas con
instituciones internacionales como la Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad
(FUNDIBEQ) y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarollo (CLAD)20
.
• El Sistema de Carrera Administrativa en el que se continúa incorporando a las y los empleados
del sector público. A inicios de 2012, los directivos del MAP entrevistados preveían que a mediados de
año se alcanzaría la meta de 200.000 personas incorporadas.
• El Premio Nacional a la Calidad que es un concurso anual en el que instituciones del sector
público participan y muestran las buenas prácticas con las que han mejorado los servicios que ofrecen a
la población. La publicidad positiva sobre el Premio conjuntamente con la publicación periódica de los
resultados del SIMAT, han funcionado como incentivos para la mejora de procesos y la entrega de 17 Ver http://prezi.com/aq3vcgf4vrex/el-uso-de-la-tecnologia-para-el-monitoreo-de-la-administracion-publica. 18 Ver http://map.gob.do/sasp. 19 Ver http://www.map.gob.do/ListadoSimple.aspx?EntId=197. 20 En mayo de 2012, el MAP reconoció a las instituciones internacionales siguientes por su apoyo al proceso de reforma de
la administración pública dominicana: la Unión Europea, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), el Instituto
Centroamericano de Administración Pública (ICAP), la Embajada de Corea, la Fundación Internacional y para Iberoamérica
de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP).
18
servicios en muchas instituciones del sector público. Por ejemplo, la decisión de incorporar como
jurados a representantes de organizaciones externas a la institución (incluyendo empresas del sector
privado)21
le da un alto nivel de legitimidad al concurso y contribuye al establecimiento de
colaboraciones con dichas organizaciones.
La credibilidad del Premio y del SIMAT también ha aumentado con los múltiples
reconocimientos al trabajo del MAP y con la selección de una de las organizaciones reconocidas en
ambos sistemas de evaluación en el Premio Iberoamericano de la Calidad, la Oficina Nacional de la
Propiedad Industrial (ONAPI), que fue merecedora del Reconocimiento Plata del Premio
Iberoamericano otorgado por FUNDIBEQ. Igualmente, otra de las instituciones reconocidas en el
Premio Nacional a la Calidad, la división de distribución de medicamentos asequibles PROMESE-
CAL, ganó un reconocimiento a la excelencia en el servicio público entregado por Naciones Unidas22
.
ONAPI es parte de una nueva tendencia en el sector público dominicano. Como destaca un
entrevistado experto en el área, una parte del proceso de reforma del Estado está ocurriendo vía
instituciones más jóvenes creadas como resultado del cumplimiento con nuevas normativas y el
establecimiento de nuevos servicios públicos. Estas organizaciones, creadas en los últimos 5-10 años,
“surgieron ya [siendo] modernas” y han sido reconocidas (algunas en varias ocasiones) en el concurso
organizado por el MAP. Varias de estas nuevas instituciones, como la misma ONAPI o el Servicio
Nacional de Salud (SENASA), son mencionadas con frecuencia en las entrevistas tanto en diferentes
sectores del gobierno como en la sociedad civil (también ver CONARE, 2008).
Tal y como plantean varias personas entrevistadas, los cambios realizados han sido de tal
magnitud que ya se reflejan en el posicionamiento del país en la región, como muestran los resultados
del Segundo Barómetro de la Profesionalización del Empleo Público en Centroamérica y República
Dominicana (ver Longo, 2012) elaborado con base en los criterios de la Carta Iberoamericana de la
Función Pública (CLAD, 2003). República Dominicana se encuentra en el primero o el segundo puesto
más alto entre las siete naciones de Centroamérica y República Dominicana en tres de las cinco
dimensiones estudiadas: eficiencia, mérito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad
integradora. Por otra parte, ocupa el segundo lugar del Barómetro centroamericano en los temas de
eficiencia y capacidad funcional23
y se encuentra en el primer lugar de dicha clasificación justamente
en la dimensión de “capacidad integradora”24
del proceso de profesionalización, lo cual pone de relieve
el carácter inclusivo del trabajo del MAP enfatizado por casi todas las personas entrevistadas para el
estudio.
Por último, los retos pendientes identificados por los directivos del MAP incluyen la aprobación
de los anteproyectos de ley para organizar los salarios en el sector público y la futura Ley Orgánica de
Administración Pública con la que se continuará la reorganización integral de todo el sector. El trabajo
de la cartera también será evaluado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE) como parte de un estudio de caso solicitado por el ministerio. Los retos pendientes
21 El jurado del concurso generalmente está conformado por representantes de instituciones del sector privado y del sector
público reconocidas en temas de calidad. La presidenta del jurado actual pertenece a un importante conglomerado
empresarial, el Grupo León Jimenes, mientras que otros integrantes pertenecen al Consejo Nacional de Competitividad, el
Consejo Nacional de la Empresa Privada, Participación Ciudadana, Fundación Institucionalidad y Justicia, entre otras. 22 Ver http://www.listindiario.com.do/la-republica/2012/5/16/232698/La-ONU-otorga-premio-a-Promese-por-ofrecer-
mejor-servicio-publico. 23 El estudio define eficiencia como el: “Grado de optimización de la inversión en capital humano, y relación de ésta con la
política fiscal y con sus mercados de referencia” (Longo, 2012: 15). Capacidad funcional es la “Capacidad del sistema de
FP [función pública] para influir positivamente en el comportamiento de los empleados públicos. Comprende los elementos
de cualificación profesional, calidad de los incentivos al buen desempeño y flexibilidad del sistema” (Longo, 2012: 24). 24 El Barómetro define “capacidad integradora” como la: “Eficacia con que el sistema de FP [función pública] resulta capaz
de asegurar la armonización de las expectativas e intereses de los diferentes actores, incrementando el sentimiento de
pertenencia y reduciendo la conflictividad” (Longo, 2012: 27).
19
mencionados por otros entrevistados se refieren a la necesidad de ampliar los avances logrados a todo
el país, en particular con base en la nueva visión del territorio recogida en la Constitución de 2010.
Otro elemento mencionado es que sería mejor que el MAP no se “casara” con técnicas específicas,
como ha hecho recientemente con la metodología CAF, puesto que ello resta flexibilidad a sus
funciones.
III. FUNCIONES DE PROSPECTIVA, IDEOLÓGICA Y DE INTELIGENCIA
Antecedentes, instituciones y mecanismos existentes
En el Estado dominicano, en particular en las instituciones del Alto Gobierno hay muy poca tradición
de investigación y generación de análisis prospectivos y de inteligencia. Aunque ha habido avances,
todavía gran parte de la data y los análisis generados se utilizan de manera errática y dispersa. Más aún,
parte importante de la clase política dominicana que eventualmente se incorpora en los puestos clave de
decisión en el Estado tiende a subestimar el uso de este tipo de fuentes y técnicas para la toma de
decisiones. Las modalidades más frecuentes de análisis prospectivo de cara a la toma de decisiones en
el Alto Gobierno son las siguientes (Figueiras y Hernández Medina, 2009):
• Consultoría o asesoría a título individual: asesores/as provenientes de diversas disciplinas son
nombrados como apoyos puntuales y asignados a diferentes oficinas del Estado incluyendo la
Presidencia de la República. Sin embargo, con raras excepciones, dichas designaciones no responden a
una estrategia coherente de apoyo a la formulación de políticas en la Presidencia y otras instancias del
Alto Gobierno.
• Unidades especializadas en oficinas gubernamentales: el objetivo es producir datos sobre la
realidad del país en diversas áreas, pero no necesariamente como insumos para las instituciones del
Alto Gobierno. Históricamente, este tipo de estudios ha quedado circunscrito a las sectoriales que
generaban o encargaban el estudio. Sin embargo, instituciones como el Banco Central, la Oficina
Nacional de Estadística y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo diseminan los mismos
en sus portales electrónicos.
• Vínculos puntuales entre oficinas gubernamentales e instancias de producción de
conocimiento (universidades, centros de investigación, agencias internacionales de cooperación, etc.)
para la subcontratación de estudios específicos.
En este contexto, la principal institución de análisis prospectivo e inteligencia en el Alto
Gobierno surge en el marco de un proyecto internacional aunque fue luego asumida como un proyecto
propio por parte del Presidente en funciones. En efecto, la Unidad de Análisis de la Relación Estado-
Sociedad (UARES) se crea en octubre de 1996 en el marco del Proyecto de Reforma y Modernización
de la Presidencia de la República Dominicana con apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD). Este proyecto buscaba, en coordinación con la recién fundada Comisión
Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (más tarde Consejo Nacional de Reforma del
Estado), generar la infraestructura institucional para brindar apoyo a las labores del Presidente, el
Vicepresidente, el Ministerio de la Presidencia y las demás instituciones de la Presidencia incluyendo
recibir, clasificar y distribuir las comunicaciones recibidas por el Presidente, servir de enlaces con los
otros Poderes del Estado, realizar análisis económicos para el Presidente y el gabinete, entre otras25
.
25 Cabe destacar que algunos organismos multilaterales habían propuesto un proyecto similar de reforma y modernización
de la Presidencia a la administración anterior del Presidente Dr. Joaquín Balaguer a inicios de los años 90, pero la misma no
fue acogida. La propuesta fue retomada por el PNUD al inicio de la primera administración del Dr. Leonel Fernández
(1996-2000) y se convirtió en uno de los pilares de apoyo del tema más amplio de reforma y modernización del Estado que
constituyó una de las prioridades de dicha administración.
20
En febrero de 1998, vía el Decreto Presidencial Nº 34-98, la UARES se convierte en la Dirección
General de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) con el objetivo de “proveer de
manera continua información estratégica y de coyuntura a los diversos organismos de decisión de
gobierno central en apoyo directo a la programación estratégica y gestión operacional de la Secretaría
de Estado de la Presidencia”.
Actualmente, la misión de la DIAPE es: “Asesorar al Poder Ejecutivo para contribuir a la toma de
decisiones coherentes, con el fin de garantizar la gobernabilidad democrática, mediante la entrega
oportuna de informaciones, análisis y recomendaciones de estrategias que apoyen una gestión política
de excelencia”26
. La Tabla 1 compara la DIAPE con instituciones similares de prospectiva e
investigación para el Alto Gobierno dentro y fuera de la región. La DIAPE cumple funciones
equivalentes a las instancias analizadas, incluyendo el hecho de que el foco principal de análisis son las
tendencias de corto plazo y se utilizan técnicas afines de investigación.
Igualmente, en el personal de la DIAPE predominan las y los investigadores sociales y la
población objetivo está constituida por las y los funcionarios electos y designados de más alto nivel en
cada país. Sin embargo, el uso de los productos varía en función de distintos mecanismos de
coordinación y de toma de decisiones; un área todavía muy débil en el caso dominicano.
26 Tomado del Brochure de la DIAPE.
21
Tabla 1
Selección de modelos internacionales de prospectiva e investigación para el Alto Gobierno
País / Institución Carácter de la
institución
Foco principal del
análisis
Técnicas de
investigación usadas
Interacción con
usuarios
España
Centro de
Investigaciones
Sociológicas
Académica pública
descentralizada. Perfil
predominante:
investigadores/as.
Tendencias de opinión
(corto y largo plazo)
sobre diversos temas y
sectores.
Encuestas, incluye
barómetros de opinión
(cuestionarios fijos
periódicos).
Reportes directos a
ministros involucrados.
Publicación anual de
los resultados.
México
Oficina Asistencia
Técnica
Presidencia
Oficina de asesoría
estratégica.
Perfil:
investigadores/as.
Director es figura
política.
Tendencias de opinión
de corto y largo plazo.
Énfasis en la imagen
del Presidente y del
gobierno.
Encuestas
subcontratadas con
cuestionarios fijos
periódicos; también
grupos focales.
Entrega reportes al
director, quien entrega
al Presidente y
presenta al gabinete.
Chile
Ministerio
Secretaría General
de Gobierno
(Presidencia)
Oficinas de la
Presidencia. Perfil:
investigadores/as.
Tendencias de opinión
de corto y mediano
plazo; conflictos en la
relación Estado-
Sociedad.
Encuestas y grupos
focales subcontratados.
Análisis de prensa
escrita.
Reportes para equipos
interministeriales. El
Secretario de Gobierno
coordina con otros
ministerios y reporta al
de Interior.
Estados Unidos
Casa Blanca y
Edificio
Administrativo
(Presidencia)
4 divisiones en la
Presidencia bajo Jefe
de Gabinete (Chief of
Staff). Perfil:
periodistas y hacedores
de políticas.
Directores/as son
figuras políticas.
Prensa y tendencias de
opinión de corto plazo.
Énfasis en imagen del
Presidente y del
gobierno.
Encuestas/grupos
focales subcontratados.
Gran parte de las
encuestas son del
partido de gobierno, no
de la Presidencia.
Entrega de reportes al
Chief of Staff quien
entrega al Presidente y
distribuye tareas al
equipo ejecutivo.
República
Dominicana
DIAPE
Presidencia
Oficina de asesoría en
la Presidencia.
Perfil:
investigadores/as,
periodistas.
Director es figura
política.
Tendencias de opinión,
conflictos locales y
sectoriales y relación
con sociedad civil.
Énfasis en imagen de
Presidente y gobierno.
Sondeos cualitativos,
grupos focales, análisis
de prensa, encuestas y
grupos focales
subcontratados
incluyendo
cuestionarios fijos.
Entrega reportes al
Presidente,
Vicepresidente,
Ministro de la
Presidencia y
funcionarios/as
designados/as.
Fuente: Hernández Medina (2001).
En el momento de su surgimiento, en palabras del entonces Director de la Unidad de Análisis de
la Relación Estado-Sociedad (UARES), Carlos Dore Cabral, el Presidente Fernández solicitó su
asistencia al frente de la unidad por su trayectoria de sociólogo y analista independiente de larga data.
La idea del Presidente era “poner las ciencias sociales al servicio de la política” a través de un equipo
propio y permanente de asesoría estratégica in situ27
. Un analista de la DIAPE de aquella época define
el surgimiento de la DIAPE (creada como UARES) en función de la necesidad del Presidente de
“proveer a su administración de un equipo que le proporcionara información estructurada, analizada y
sintetizada con el fin de orientar su gestión con sentido estratégico de cara a los retos que pudieran
emerger desde el campo de la sociedad civil y de la sociedad política” (Figueiras y Hernández Medina,
27 De hecho, el Proyecto de Reforma y Modernización de la Presidencia originalmente contemplaba la creación de las
unidades del proyecto fuera de la Presidencia de la República. Sin embargo, el Presidente Fernández dio instrucciones para
que la UARES estuviera ubicada directamente en el Palacio Nacional. Otras unidades continuaron laborando en el local de
la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado. Una de ellas, la Unidad de Programación
Estratégica, sería luego incorporada en la DIAPE en el momento de su creación en febrero de 1998.
22
2009: 23).
Sin embargo, la falta de una tradición de uso del análisis prospectivo para la toma de decisiones
fuera del ámbito económico28
también ha dado lugar a una visión distorsionada del trabajo de la
DIAPE. Por ejemplo, un funcionario gubernamental entrevistado para un estudio de caso en el año
2008 (Figueiras y Hernández Medina, 2009) y usuario de los productos de la DIAPE durante tres
gestiones de gobierno del Partido de la Liberación Dominicana planteaba lo siguiente: Yo creo que al
principio de la primera gestión, la percepción social sobre la DIAPE era diferente [...]. Quizás no
había en el escenario gubernamental experiencias anteriores de un trabajo intelectual de este tipo y
toda la visión se orientaba demasiado a una percepción de la DIAPE como una informante casi
contra-insurgente. Yo creo que nunca fue así. Pero esa visión existió y creo que eso le daba también
menor aceptación en espacios intelectuales porque se le veía como una especie de espionaje social.
Nunca fue así pero [eso] no se entendió hasta esta gestión, en parte porque la gestión pasada del PRD
continuó con la DIAPE. [Esto] mostró que no era una informante política o para la represión social
sino que era un asunto de inteligencia legítima para cualquier gobierno en el sentido de un análisis de
la coyuntura [...] para que los actores políticos pudieran actuar en base a una información adecuada.
Y que muchas veces esa información permitía una actuación que no llegaba a acciones de hecho
porque permitía una labor de participación y de consenso.
Adicionalmente a la DIAPE, el proceso de reforma del gabinete económico ha ampliado el
alcance de las unidades especializadas de análisis prospectivo en dicha área. Por ejemplo, la Unidad
Asesora de Análisis Económico y Social del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo es
mencionada en las entrevistas por su labor en la generación y diseminación de boletines, análisis de
coyuntura y otros informes especializados tanto para instituciones del Alto Gobierno como para el
público en general29
.
Buena práctica 1: la DIAPE como centro interno de asesoría estratégica
Desde su fundación hace ya década y media, las funciones de análisis prospectivo e inteligencia de la
DIAPE han ido evolucionando en función de las prioridades de las diferentes administraciones de
gobierno y el contexto histórico de cada momento. En la primera etapa de la institución (1996-2000), el
énfasis estuvo en la creación de nuevos instrumentos y productos para el Presidente y su gabinete sin
contar con más referentes que la plataforma propuesta por el PNUD30
. A pesar de los retrasos
generados por la poca flexibilidad de esta primera plataforma, el hecho de que el equipo de trabajo
estaba constituido por cientistas sociales y periodistas de experiencia generó altos niveles de
experimentación y debates multidisciplinarios que sirvieron para orientar las labores de la nueva
institución (Figueiras y Hernández Medina, 2009; Hernández Medina, 2001).
La experiencia previa de trabajo en las ONG y grupos populares de parte importante del personal,
28 La investigación y análisis prospectivos de tipo económico realizados por instituciones estatales también es criticada de
cuando en cuando por las posibilidades de manipulación o no publicación de datos relevantes. No obstante, este tipo de
investigación parece contar con mayores niveles de aceptación y reconocimiento que los análisis prospectivos de tipo social
y político en el país. Para una revisión de los modelos de relación entre las ciencias sociales y la toma de decisiones
políticas, ver el trabajo de Carol Weiss citado en Figueiras y Hernández Medina (2009: 16). 29 Ver http://www.stp.gov.do/eweb/ShowFiles.aspx?id=18. 30 Por ejemplo, el coordinador del Proyecto de Reforma y Modernización de la Presidencia planteó al respecto que: “Ellos
[el equipo de asesores del PNUD] desarrollaron el modelo conceptual sobre la reforma de la Presidencia y quizás
cometieron un error y nosotros fuimos víctimas de ese error de ellos. Pero el problema fue que el Gobierno Dominicano
compró el paquete completo y vino amarrado a esa plataforma tecnológica. Ellos aún no habían desarrollado todos los
productos en esa plataforma y el proceso de implementación lo sufrimos nosotros. A medida que fue avanzando el tiempo
se les fueron buscando soluciones particulares a cada uno de los subsistemas y de esta plataforma, pero realmente fue
problemático” (citado en Figueiras y Hernández Medina, 2009: 24).
23
combinada con el rol de vocería asumido por el director de la DIAPE, también sirvieron de base para la
realización de importantes procesos de consulta y vinculación con la población, entre los que se destacó
el Diálogo Nacional (noviembre 1997-marzo 1998). Esta labor de intermediación con la sociedad civil,
pero con más énfasis en las ONG del área social, se convertiría en el foco principal de las labores de la
DIAPE en la segunda fase de la institución (2000-2004) durante el gobierno del Presidente Hipólito
Mejía. En este segundo momento, también desaparecieron varios de los componentes del trabajo de la
DIAPE con la excepción de los informes del perfil de prensa y la labor de contraparte gubernamental
en la realización de encuestas de opinión pública subcontratadas por la Presidencia. Varios
entrevistados destacan que, en gran medida, este cambio de perfil en la institución respondió al estilo
más “pragmático” e intuitivo de hacer política del Presidente Mejía (Figueiras y Hernández Medina,
2009; Hernández Medina, 2001); hecho que pone de relieve el impacto de las prioridades de cada
Presidente en la institucionalidad del Alto Gobierno.
La tercera fase de la DIAPE se inicia en agosto de 2004 con el regreso al poder del Presidente
Leonel Fernández, mandatario que había propiciado la creación de la DIAPE (como UARES) en 1996.
La interrupción en la producción de la gran mayoría de los informes y alimentación de las bases de
datos de la DIAPE ocurrida en el gobierno anterior dio lugar a retrasos importantes al inicio de este
período. No obstante, en esta etapa también se implementó la plataforma tecnológica revisada y mucho
más flexible desarrollada por un segundo equipo de asesoría del PNUD: el nuevo “Sistema de
Monitoreo de Actores de la Gobernabilidad” (SIMAT). En términos generales, esta fase constituyó un
período de consolidación institucional31
y de rescate de las informaciones, metodologías e insumos
generados por la DIAPE.
Por último, la fase más reciente en la evolución de la DIAPE (2008-2012) tiene lugar durante el
tercer gobierno del Presidente Fernández. Las entrevistas realizadas con el personal de la oficina
indican que en estos últimos años la prioridad ha sido continuar el fortalecimiento de la institución,
“mejorar la gestión de la información” e incrementar la utilidad de los productos que genera para sus
usuarios, particularmente el Presidente de la República y el Ministerio de la Presidencia. También se ha
incrementado la colaboración con otras instituciones como el Centro de Información Gubernamental, la
Dirección de Prensa y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. No obstante, la DIAPE
también se ha visto involucrada en conflictos públicos que han atentado contra su imagen pública
institucional; un problema que vuelve a hacer visible el tema de la frágil legitimidad de las instituciones
de este tipo en el contexto dominicano.
Por un lado, el equipo de la DIAPE ha continuado reorganizándose y ampliando el uso de las
plataformas y metodologías disponibles tanto en las unidades de trabajo existentes desde el inicio de
sus labores como en las unidades creadas más recientemente. Las unidades más antiguas se
corresponden con lo que hoy es el Departamento de Información y Análisis y lo que inicialmente hacía
la UARES. Este departamento procesa y analiza las informaciones de prensa con base en los temas
siguientes:
• Acciones Comunicacionales del Presidente: en esta unidad se analizan las acciones o
intervenciones públicas del Presidente, los eventos en los que participa y las reacciones a sus acciones
por parte del resto de la sociedad.
• Percepciones, Demandas y Conflictos: donde se procesan las demandas y conflictos en las
comunidades a nivel local, identificando el lugar en el que acontecieron los hechos, los actores
principales involucrados, a qué institución del Estado o funcionario/a va dirigida la demanda, el
municipio y la provincia donde ocurrió el hecho y la gravedad del mismo.
31 El proceso de consolidación institucional incluyó la creación de la Subdirección de la DIAPE, el fortalecimiento y
crecimiento del Departamento de Programación Estratégica, la formalización del Departamento de Administración, la
asignación de un presupuesto especializado para la DIAPE, y la creación de nuevos equipos de trabajo como la División de
Estudios Especiales y la División de Investigación del Presidente.
24
• Perfil de Prensa: en el que se hace un recuento y análisis de las principales informaciones
diarias y semanales publicadas en la prensa.
• Perfil de Prensa Internacional: similar al anterior, pero enfocado en las noticias relativas a la
República Dominicana en el exterior.
El Departamento de Programación Estratégica tiene por objetivo analizar y proponer cursos de
acción sobre temas de mediano y largo plazo enfatizando posibles áreas de conflicto. Este equipo
labora con una metodología multidisciplinaria y acostumbra realizar reuniones de retroalimentación
sobre todos los productos independientemente de cuál fue la unidad a cargo de su elaboración. El
departamento elabora informes y recomendaciones estratégicas con respecto a las agendas siguientes:
• Agenda del Poder Ejecutivo: elabora análisis de sectores específicos (por ejemplo, agua
potable, salud) identificando problemas que requieren la intervención del Presidente.
• Agenda del Poder Legislativo y Poder Judicial: da seguimiento al Poder Judicial y el sector
justicia en general al igual que al Congreso Nacional, particularmente con relación a los proyectos
presentados y discutidos en el mismo.
• Agenda Institucional: en la que se analizan temas y conflictos en la sociedad civil y los
partidos políticos.
• Agenda Internacional: produce informes y recomendaciones estratégicas en relación con los
acontecimientos internacionales relevantes para la gestión gubernamental.
El tercer departamento creado en la UARES/DIAPE original es el Departamento de Monitoreo
que “sistematiza y archiva las informaciones de prensa que sirven como insumo base para la
producción de los demás departamentos y divisiones”32
. Este departamento también está a cargo de las
necesidades informáticas de la DIAPE incluyendo la distribución de los informes realizados a las y los
usuarios vía el SIMAT.
Durante la última fase, se han consolidado las unidades nuevas creadas para llenar necesidades de
información del Presidente durante el período de gobierno anterior como la División de Investigación
del Presidente (DIP) y la División de Estudios Especiales (DEE). La primera se dedica a preparar
dossiers de información relevante para los viajes y otras intervenciones públicas presidenciales a partir
del trabajo de la DIAPE y de otras instituciones de Alto Gobierno. La DIP también funciona como un
mecanismo informal de retroalimentación para el resto de la DIAPE al identificar los temas prioritarios
para el Presidente en cada momento.
La DEE, por otra parte, está a cargo de recopilar bases de datos gubernamentales e
internacionales para nutrir el trabajo del resto de la institución y sirve de contraparte técnica para las
encuestas de opinión subcontratadas desde la misma. También creó y mantiene los llamados directorios
provinciales en los que se identifican no solo las necesidades y prioridades de cada provincia sino
además las principales organizaciones sociales con las que el Presidente interactúa durante sus visitas.
Adicionalmente, la reingeniería interna llevada a cabo en los últimos años ha implicado buscar
nuevas maneras de mejorar el análisis prospectivo multidisciplinario yendo más allá de la rutina que,
por momentos, en el Departamento de Información y Análisis llevó a privilegiar los medios (la
cantidad de informes enviados de manera diaria y semanal) por encima de los fines (la utilidad de
dichos informes para la toma de decisiones del Presidente y su gabinete). Este fue uno de los problemas
diagnosticados en el estudio de caso realizado para el programa MOST-UNESCO (Figueiras y
Hernández Medina, 2009) y se ha estado abordando de manera proactiva desde entonces. Un
entrevistado menciona que hay cambios destinados a “encontrar los puntos en que se cruzan” los
distintos equipos de trabajo, por ejemplo, realizando más informes de coyuntura integrados en dicho
departamento.
En términos de desafíos para el futuro, la mayor parte de las personas entrevistadas plantean la
32 Brochure de la DIAPE.
25
necesidad de hacer un uso aún más intensivo de los recursos de información y análisis prospectivo
generados en la DIAPE; tanto dentro como fuera de la institución. Resulta claro que, a pesar de los
avances logrados, estos recursos seguirán siendo subutilizados a menos que se fortalezcan los
mecanismos de coordinación y toma de decisiones existentes en el Alto Gobierno; particularmente el
Ministerio de la Presidencia y el Consejo de Ministros. En palabras de una entrevistada, la asesoría del
Presidente y de la Presidencia en general continúa estando “muy disgregada” y falta integrarla en un
sistema coherente de inteligencia y análisis prospectivo para la toma de decisiones al más alto nivel.
Otro desafío abordado en las entrevistas es el de la imagen pública de la DIAPE a la luz de las
filtraciones de informes ocurridas a fines de 2011 e inicios del año 2012. Dichas filtraciones no solo
reflejan un problema grave de falta de seguridad en la Presidencia de la República sino que, además,
presentan una perspectiva distorsionada del trabajo de la DIAPE, que agrava la falta de comprensión
del rol de este tipo de institución en el contexto dominicano.
Buena práctica 2: la Estrategia Nacional de Desarrollo
La Estrategia Nacional de Desarrollo (END) fue impulsada por el Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo y el Consejo Nacional de Reforma del Estado y constituyó un ejercicio de
prospectiva a largo plazo realizado por el conjunto del Estado dominicano. El sector reformador
gubernamental que laboró en la adecuación de la Ley de Planificación y de los componentes de
planificación de la nueva Constitución es, en parte, el equipo a cargo de la elaboración de la END.
Como ya vimos, la misma se enmarca en el proceso de implementación del principio de apropiación de
la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda en la que los países receptores se comprometieron a:
“Ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por
medio de amplios procesos consultivos” (OCDE, 2005: 6).
La presentación misma del documento base enfatiza que la END es parte de un proceso
deliberado de transformación de las políticas públicas y el Estado dominicano en el largo plazo. La
END se define para un horizonte temporal de 20 años (2010-2030) como “una señal de las prioridades
del país en el mediano plazo y de la dirección hacia la cual se espera avanzar para beneficio de la
presente generación y de las generaciones por venir” (MEPYD y CONARE, 2009: 14). Su fundamento
se encuentra en la Ley de Planificación en la que se expresa que una Estrategia de Desarrollo “definirá
la imagen-objetivo del país a largo plazo y los principales compromisos que asumen los Poderes del
Estado y los actores políticos, económicos y sociales del país tomando en cuenta su viabilidad social,
económica y política. Para ello se identificarán los problemas prioritarios que deben ser resueltos, las
líneas centrales de acción necesarias para su resolución y la secuencia en su instrumentación. Será
resultado de un proceso de concertación y deberá ser aprobada por ley del Congreso de la República.
Los avances logrados en la consecución de la imagen-objetivo serán evaluados cada 10 años con la
participación de los Poderes y actores mencionados. De ser necesario, se efectuará su actualización
y/o adecuación, considerando las nuevas realidades que se presenten en el contexto mundial y
nacional” (Art. 25).
En general, este instrumento es visto con buenos ojos por la mayoría de las personas
entrevistadas, en particular, por el carácter inclusivo de las consultas realizadas para retroalimentarla
desde su presentación como propuesta en el año 2009 hasta su aprobación como Ley Orgánica en enero
de 201233
. En efecto, el documento base elaborado por el MEPYD y CONARE se nutrió de
documentos temáticos por áreas recogiendo las propuestas y diagnósticos presentados en el período
1998-2008, consultas efectuadas en 25 talleres de trabajo con 137 expertos y expertas, notas técnicas en
33 Ver de Diego Pesqueira, “Estrategia de Desarrollo ya es Ley”, en Periódico Hoy, 25 de enero de 2012,
http://www.hoy.com.do/el-pais/2012/1/25/411755/Estrategia-de-Desarrollo-ya-es-ley, 25-01-2012.
26
consulta con organismos multilaterales, especialmente el Banco Mundial y una encuesta de opinión con
ciudadanos y ciudadanas con una muestra de más de 2 mil hogares (MEPYD y CONARE, 2009). Este
énfasis en el carácter inclusivo de la Estrategia se presenta en el mismo documento base: “Se espera
que, tras ser conocida, discutida y perfeccionada por la ciudadanía, la END se convierta en un
compromiso de la sociedad dominicana. Como tal, deberá reflejar la visión, necesidades y
aspiraciones de todos los dominicanos y todas las dominicanas. Esto representaría una experiencia
única para nuestra nación, y aportaría una base concreta para la construcción del futuro económico,
social, político, institucional y ambiental de todo el país” (MEPYD y CONARE, 2009: 12).
Paradójicamente, la crítica principal a la END mencionada en las entrevistas es que acaba siendo
demasiado amplia y se pierde el sentido de la priorización de metas buscado. Esta crítica coincide con
planteamientos del Informe Attali comisionado, por lo menos en parte, para apoyar este proceso. Tal y
como se recoge en la Tabla 2, el informe presenta un análisis FODA tanto del resultado como del
proceso.
Tabla 2
Análisis de la Estrategia Nacional de Desarrollo
Fortalezas Debilidades
• Una gran implicación de la población que retoma el
gusto por la construcción del futuro.
• Una lista exhaustiva de las apuestas de porvenir.
• No hay prioridades claramente definidas: de 51 líneas de
acciones, 34 son consideradas prioritarias.
• Una visión global general que podría ser más ambiciosa
y seductora.
• Una línea de acciones que siguen siendo muy amplias,
por tanto, a veces poco precisas queriendo ser apolíticas.
Oportunidades Amenazas
• Por primera vez en la historia del país, se dibuja una
visión a largo plazo.
• La estrategia pretende ser apolítica, por lo que puede
esperarse una mayor continuidad en la acción
gubernamental.
• Las consultas han creado grandes esperanzas entre la
población. Decepcionarla sólo empeoraría la crisis de
confianza actual.
Fuente: Comisión Attali (2010: 43).
Otras críticas son de contenido y tienen que ver, por ejemplo, con la falta de una perspectiva
coherente de género en el documento, tal y como se recoge en las observaciones de organizaciones
feministas y de mujeres presentadas en las consultas sectoriales mencionadas (CEG e INTEC, 2010).
Por otra parte, algunos funcionarios plantearon que, a pesar de su importancia, la END todavía sigue un
modelo de planificación del sector público tradicional basado en sectores. Por último, una amenaza
mencionada por algunos entrevistados se refiere a la posibilidad de que, como ocurre con otras de las
buenas prácticas identificadas en el estudio, la misma pueda ser descontinuada con los cambios que
traigan las elecciones presidenciales de mayo de 2012 en el país.
IV. LA COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS
Antecedentes y situación actual
De todas las funciones del Alto Gobierno analizadas, la función de coordinación de políticas ha sido la
más débilmente implementada en el país de acuerdo con casi todas las personas entrevistadas. Varias
de ellas destacan el alto impacto negativo que tiene este problema endémico en el Estado dominicano;
especialmente en la calidad de las políticas resultantes de procesos fragmentados y poco consistentes de
toma de decisiones. La mayoría de las y los entrevistados identifican la falta de “una cultura de la
coordinación” o incluso “la cultura del desorden” como la causante principal de este problema. Otros
27
son más específicos al plantear que esta cultura organizacional se expresa, de manera muy concreta, en
que no existe una tradición de “órganos colegiados de toma de decisiones” tales como el Consejo de
Ministros.
Cabe destacar, sin embargo, que el grupo reformador gubernamental liderado por el Ministerio de
Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD) ha impulsado avances cruciales en este sentido. Como
veremos, este proceso de reforma estatal ha implicado cambios más visibles en el área económica pero
también ha tenido consecuencias de peso en otros asuntos tales como el sistema de planificación, la
transparencia administrativa, el acceso a la información pública, entre otros. En general, estas últimas
son áreas en las que ya había otros actores gubernamentales y no gubernamentales con años de
experiencia acumulada que capitalizaron el liderazgo del MEPYD para impulsar procesos ya iniciados
o reactivar procesos detenidos en gestiones de gobierno anteriores.
Algunos de los protagonistas en estas alianzas incluyen el Ministerio de Administración Pública,
el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) y la Dirección de Información, Análisis y
Programación Estratégica (DIAPE) dentro del Estado y organizaciones como Participación Ciudadana,
la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS) y los centros de investigación y reflexión sobre
gobernabilidad, administración pública y presupuesto de instituciones académicas como la Pontificia
Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), el Instituto Tecnológico de Santo Domingo
(INTEC) y el Centro Bonó, para citar unos cuantos.
La profunda crisis económica del 2003-2004 fue el punto de inflexión que, paradójicamente,
abriría la ventana de oportunidad para la realización de muchos de los cambios referidos34
. La misma
representó un antes y un después en la conducción no solo de la política económica sino de las políticas
públicas en sentido general. República Dominicana pasó de haber tenido una de las tasas de
crecimiento más altas de la región (entre 6 y 8%) en la última mitad de los años 9035
a tener un
crecimiento negativo en el año 2003. La crisis agravó el ya persistente nivel de pobreza a tal punto que
la incidencia de la pobreza monetaria alcanzó el nivel más alto de la pasada década en octubre de 2004.
Para tener una idea de la gravedad de la situación, cabe destacar que la pobreza urbana aumentó de
19.4% en 2002 a 34.9% en 2004 mientras que la pobreza rural pasó de afectar al 44.9% de la población
a cubrir el 57.7% (Morillo Pérez, 2012).
La crisis de 2003 sirvió de catalizador de una fase crucial de cambios institucionales que tendría
como resultado la adecuación del sistema de planificación que había estado vigente por más de 40
años. Varios entrevistados identifican el inicio de esta fase con la aprobación de la Ley Nº 498-06 de
Planificación e Inversión Pública en el año 2006. En efecto, la nueva Ley de Planificación puso al día
el Sistema Nacional de Planificación Económica, Social y Administrativa que había sido creado con la
Ley Nº 55 del 22 de noviembre de 1965. La creación y aprobación de la nueva ley fue parte de un
intenso proceso de ajustes organizacionales protagonizados por el sector reformador del gobierno en
negociación constante con varios organismos internacionales interesados en apoyar al país para superar
la crisis de 2003. Además, la Ley Nº 498-06 prefigura la transformación de la estructura estatal que
sería plasmada más tarde en la Constitución de 2010.
Instituciones y mecanismos existentes
34 Kingdon (2011) es una de las referencias claves sobre el tema de las ventanas de oportunidad (policy opportunity
windows) en las políticas públicas y cómo hechos traumáticos pueden contribuir a abrirlas o cerrarlas. De acuerdo con
Kingdon, una nueva ventana de oportunidad para hacer cambios de política se abre cuando se da una transformación en el
sistema político (por ejemplo, un cambio de gobierno o en la distribución ideológica o de partidos en el Congreso). También
puede abrirse cuando un nuevo problema captura la atención de las y los hacedores de política y las personas a su alrededor. 35 La tendencia a largo plazo sigue siendo que, en términos per cápita, el país ha sido capaz de incrementar su ingreso en
50% en los últimos veinte años (BID, 2010).
28
Uno de los principios de la Ley Nº 498-06 de Planificación e Inversión Pública es el de “cooperación y
coordinación con los diferentes poderes del Estado, órganos de gobierno y niveles de administración”
de manera que “las autoridades responsables de la planificación a nivel nacional y local deberán
garantizar que exista la debida armonía, coherencia y coordinación en la definición y ejecución de los
planes”. Más concretamente, la ley busca “articular la planificación con el presupuesto” en el marco de
un profundo proceso de transformación de la gestión de los recursos y las políticas públicas.
En primer lugar, la Ley Nº 498-06 establece el Consejo de Gobierno (hoy Consejo de Ministros)
como el espacio primordial a partir del cual deberá tomar lugar dicha cooperación y coordinación. De
acuerdo con uno de los entrevistados protagonistas de esta reforma, la idea es que en la nueva
estructura se puedan diferenciar y eficientizar los tres niveles siguientes:
1. El Estado como la modalidad en que se estructura la organización social del país;
2. El Gobierno como expresión de la dirección política y administrativa del Estado; y
3. La Administración Pública como el conjunto de instituciones pertenecientes a los Poderes del
Estado que ejecuta las decisiones tomadas en el nivel de gobierno.
Para ello, el Consejo de Gobierno se define como “el Órgano Colegiado de Coordinación de los
asuntos generales de gobierno y tiene como finalidad racionalizar el despacho de los aspectos de la
administración pública en beneficio de los intereses generales y el servicio de los ciudadanos” (Ley Nº
498-06). Esta es prácticamente la misma definición utilizada en el Artículo 137 de la Constitución a
través del cual el hoy Consejo de Ministros adquiere categoría constitucional, confirmando que tanto la
nueva Ley de Planificación como la nueva Constitución establecen un sistema centrado en el Consejo
de Gobierno o de Ministros. En ambas también se enfatiza el rol de una Comisión Técnica Delegada de
viceministros/as a cargo de las labores cotidianas de coordinación interministerial, incluyendo la
preparación de propuestas de soluciones a aquellos temas que no se hayan podido resolver a ese nivel y
que son incluidos en la agenda de discusión de las y los ministros.
Esta depuración previa o filtro técnico de los problemas y temas a discutir al más alto nivel
constituiría, a juicio de varios entrevistados, uno de los pilares fundamentales para el éxito del sistema
propuesto en la nueva Constitución cuando se decida implementar. Uno de los problemas de fondo del
sistema de planificación anterior (y de la cultura organizacional todavía existente) es que se veía
socavado por los usos y costumbres de una tradición profundamente autoritaria en la que las decisiones
se concentran en los titulares de las carteras, independientemente del nivel de pertinencia y carácter de
las decisiones en cuestión. En palabras de un entrevistado, el problema real del sector público
dominicano no reposa en la falta de institucionalidad sino en el “exceso de institucionalidad no formal”
basado tanto en el clientelismo como en la territorialidad y falta de cooperación entre instituciones.
En resumen, como manifiesta un entrevistado, hay que continuar redefiniendo el sistema de
planificación y “la Presidencia hay que aligerarla y hacerla más técnica”. En este marco institucional de
coordinación todavía en ciernes, el Presidente de la República es la figura rectora y emblemática tanto
del Estado como del Gobierno, los niveles 1 y 2 de la pirámide descrita, pero no debe estar involucrado
en los temas del día a día abordados en el nivel 3 de la Administración Pública. Los ministros y
ministras estarían a cargo del nivel 2 de Gobierno, mientras que las y los viceministros estarían a cargo
de articular la relación entre el Gobierno y la Administración Pública. Por esta razón, los últimos
integran la Comisión Técnica Delegada que asistirá al Consejo de Ministros en sus labores36
.
36 Un tema en el que la Ley Nº 498-06 y la Constitución de 2010 parecen diferir se refiere a la institución principal de apoyo
al Consejo de Ministros (conjuntamente con la Comisión Técnica Delegada). La Ley menciona el hoy Ministerio de
Economía, Planificación y Desarrollo (ver Artículo 4), mientras que la Constitución aborda el tema más explícitamente
haciendo referencia al Ministerio de la Presidencia como Secretaría Ejecutiva del Consejo. Tal y como ya vimos, lo segundo
está en consonancia con el Plan Estratégico del Ministerio de la Presidencia y, más en general, con la idea de que es
necesario asegurar el fortalecimiento del mismo como condición previa para la institucionalización de la coordinación
interministerial de las políticas públicas.
29
Otro elemento crucial de la reforma descrita es que tiene por objetivo centrar el funcionamiento
del Estado dominicano en el territorio. Es por ello que, por ejemplo, el Artículo 4 de la nueva Ley de
Planificación describe como pilares del sistema de planificación al Consejo de Ministros, la Comisión
Técnica Delegada, el MEPYD y los Consejos de Desarrollo Regional, Provincial y Municipal (Artículo
4). Más tarde, la Constitución de 2010 establece en su Artículo 196, que la región es “la unidad básica
para la articulación y formulación de las políticas públicas en el territorio nacional”. De acuerdo con un
entrevistado participante en este proceso de redefinición, con este cambio la nueva Constitución va más
allá de la idea de una “región única de planificación” para los diferentes ministerios37
. La idea es que la
región sea la unidad crucial para la coordinación de políticas también para el resto de los Poderes del
Estado.
Por ello, en la Ley Nº 496-06 de creación de la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y
Desarrollo (hoy MEPYD) y en la Ley Nº 498-06 de Planificación, se establecen los Consejos de
Desarrollo a nivel regional, provincial y municipal y se convierte lo que anteriormente era el Consejo
Nacional de Asuntos Urbanos (CONAU) en una oficina con un mandato más amplio y de mayor
jerarquía en el Estado dominicano: la Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. La
idea con ambas instituciones es abordar el tantas veces pospuesto problema del reordenamiento
territorial en un país con altos niveles de desarrollo desigual entre regiones y concentración de la
inversión en las dos principales ciudades: Santo Domingo y Santiago (Godínez y Máttar, 2009). En las
tres últimas décadas se han implementado tres grandes esquemas de regionalización para abordar este
problema: en 1981, en 2000 y en 200438
. Sin embargo, el trabajo de esta Dirección es todavía incipiente
en comparación con los retos acumulados en esta área39
.
Algunos entrevistados destacan que todavía hay mucho por hacer en este sentido incluyendo la
necesidad de ampliar la capacidad impositiva de los municipios y la regionalización del Producto
Interno Bruto. Cabe destacar que observadores externos subrayan que la Ley Nº 498-06 de
Planificación e Inversión Pública tiene el potencial para “cumplir con dos objetivos básicos de las
políticas de desarrollo, a saber, una mayor creación de empleos bien remunerados y la generación de un
patrón de convergencia territorial que aminore las grandes diferencias existentes entre las regiones del
país” (Godínez y Máttar, 2009: 321). También enfatizan, como hacen algunos entrevistados, la
importancia de la Ley Nº 176-07 sobre el Distrito Nacional y los municipios para los mismos fines.
La nueva Constitución establece que el Consejo de Ministros tiene a su cargo conocer y tomar
decisiones sobre el Plan Nacional Plurianual del Sector Público y el Presupuesto Plurianual al igual
que sobre la política presupuestaria anual del sector público. Estas especificaciones representan
avances importantes en la conducción de las políticas públicas; particularmente en lo que respecta a la
aprobación del Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos de la nación. Además, el nuevo texto
constitucional crea las condiciones para una planificación de largo plazo con el establecimiento del
37 Históricamente los ministerios de salud, educación, medio ambiente, etc., han utilizado definiciones distintas de las
regiones o agrupaciones de provincias. Lógicamente, esto dificulta enormemente la coordinación entre los mismos y entre
éstos, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y los ayuntamientos. 38 “En 1981 (Decreto Nº 2465-81) se contaban tres regiones (Cibao, Suroeste y Sureste) con siete subregiones y 30
provincias. En el año 2000 (Decreto Nº 685-00) solo se denominaron unidades regionales y se contaban 9 de ellas con 31
provincias y un Distrito Nacional. En 2004 (Decreto Nº 710-04) las regiones se aumentaron a 10 con la división de la
antigua región Este en las regiones de Higuamo y Yuma y se recolocaron algunas provincias -las mismas 31 más el Distrito
Nacional- entre las Regiones de Desarrollo” (Godínez y Máttar, 2009: 301). 39 “El proceso de urbanización en la República Dominicana ha seguido el mismo patrón observable en la mayoría de los
países latinoamericanos. Este patrón se caracteriza por un crecimiento heterogéneo del territorio a escala regional, con una
concentración de los habitantes en ciudades que se convierten en polos de atracción de la población con base en los ciclos
de crecimiento (en ocasiones sería admisible juzgarlas como polos de desarrollo en un sentido más clásico del término); al
mismo tiempo, se advierte el rezago de los sectores rurales y así se provoca un entorno de creciente desigualdad económica,
social y especial” (Godínez y Máttar, 2009: 310).
30
Plan Plurianual; un instrumento que, a juicio de una entrevistada obliga a que las instituciones
“identifiquen su cadena de valor” incluyendo los bienes y servicios que les corresponde ofrecer a la
ciudadanía. La planificación plurianual se inició en el año 2009 y se va actualizando anualmente40
. En
definitiva, esto ha generado un cambio importante en la planificación de las instituciones del sector
público, puesto que ya no envían sus proyectos al MEPYD cada año. Por el contrario, cada cartera se
concentra más en su planificación a mediano plazo y anualmente revisa cuáles partidas hay que
mantener y cuáles se precisa eliminar o modificar.
Una importante consecuencia inmediata de estos cambios ha sido la solución de los atrasos
crónicos que tenían lugar en la discusión y aprobación de la Ley de Presupuesto General de la nación.
La Constitución de 2010 establece un sistema de incentivos en el que se penaliza tanto al Poder
Ejecutivo como al Legislativo cuando incurren en atrasos en la aprobación de dicho presupuesto41
. Y,
en efecto, no se ha vuelto a experimentar este tipo de retrasos ni las crisis administrativas y políticas
que generaban y que paralizaban programas e instituciones completas en años anteriores.
También se ha avanzado en la implementación del primer instrumento de planificación
establecido tanto en la Ley de Planificación como en la Constitución: la Estrategia Nacional de
Desarrollo tal y como lo apreciamos precedentemente. Sin embargo, gran parte de las personas
entrevistadas destacan que este proceso de reforma estará incompleto hasta que se apruebe y se
empiece a implementar la Ley Orgánica de la Administración Pública (actualmente en el Congreso
Nacional) en la que se reorganiza la estructura del Estado dominicano de manera integral en
consonancia con los cambios introducidos en la Constitución42
. De igual forma, otros entrevistados se
refieren a los reglamentos requeridos para continuar el proceso, como, por ejemplo, un reglamento para
el funcionamiento del Consejo de Ministros.
De manera más general, recordemos que los Gabinetes Sectoriales están llamados a convertirse
(conjuntamente con el Consejo de Ministros) en los mecanismos regulares de coordinación de políticas
en el Alto Gobierno. Como mencionábamos con anterioridad, la base legal de los gabinetes sectoriales
se sustenta en normativa generada en los gobiernos del Partido Revolucionario Dominicano (2000-
2004) y del Partido de la Liberación Dominicana (2004-2008): el Decreto Presidencial Nº 28-01 de
fecha 8 de enero de 2001 y el Decreto Presidencial Nº 1082-04 del 3 de septiembre de 2004.
En esencia, estos dos decretos reflejan el mismo espíritu de racionalización de la estructura del
Estado pero con metodologías ligeramente distintas. Por ejemplo, en el segundo se plantean cuatro
áreas en vez de tres y el nivel de especificidad en ambos decretos varía. El Decreto Nº 28-01 establece
tres grandes gabinetes sectoriales: el Gabinete de Política Institucional, el Gabinete de Política
Económica y el Gabinete de Política Social. El Decreto Nº 1082-04 crea cuatro grandes gabinetes
sectoriales agregando un Gabinete de Política Medioambiental y Desarrollo Físico a los tres anteriores.
En la práctica, sin embargo, los dos gabinetes más funcionales y conocidos por la población en general
son el Gabinete Económico y el Gabinete Social. Dada su importancia, analizamos los procesos de
reforma de ambos en las buenas prácticas recogidas a continuación. Para finalizar el capítulo se
presenta una tercera buena práctica referida a la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción.
40 Por ejemplo, ver “Gobierno presenta Plan Plurianual de Inversión 2011-2014”, 16 de febrero de 2012 (Portal electrónico
MEPYD, http://www.stp.gov.do/eWeb/ShowContent.aspx?idc=877, 25-02-2012). 41 El Artículo 239 plantea que: “Cuando el Congreso no haya aprobado el proyecto de Ley de Presupuesto General del
Estado a más tardar al 31 de diciembre, regirá la Ley de Presupuesto General del Estado del año anterior, con los ajustes
previstos en la Ley Orgánica de Presupuesto, hasta tanto se produzca su aprobación”. De la misma manera, al Poder
Ejecutivo le favorece enviar dicho proyecto al Congreso antes del 1ero de octubre de cada año. De lo contrario, el Artículo
235 establece que el Congreso Nacional podrá utilizar una “mayoría de excepción” para aprobar modificaciones contando
únicamente con la mayoría simple o absoluta de los integrantes de cada cámara en vez de las dos terceras partes requeridas
normalmente. 42 De hecho, un entrevistado destaca que la misma debería denominarse “Ley Orgánica de Gobierno y Administración
Pública” para reflejar su amplio alcance.
31
Buena práctica 1: la reforma del Gabinete Económico
Varias personas entrevistadas enfatizan que la reforma del gabinete económico es un proceso que lleva
casi 10 años de duración y que constituye uno de los más profundos y probablemente el más ambicioso
de los múltiples esfuerzos de reforma llevados a cabo en el Estado dominicano. El sector económico
gubernamental también es el que ahora cuenta con más mecanismos regulares de comunicación,
incluyendo equipos de trabajo y comités interinstitucionales formales con los que se está empezando a
superar la tradicional cultura de aislamiento y territorialidad imperantes en el sector público. Sin
embargo, todas las personas entrevistadas del sector destacan que este fue un proceso extremadamente
complejo impulsado, en gran medida, por el sentido de urgencia dado por la necesidad de superar la
crisis de 2003 y la negociación del Acuerdo Stand-By firmado con el Fondo Monetario Internacional
en el año 2004 para el período 2005-2008.
Como ya destacamos, la profunda crisis económica del 2003-2004 marcó un antes y un después
en la conducción no solo de la política económica, sino de las políticas públicas dominicanas en sentido
general. Sin embargo, la gravedad de la misma y los altos costos que implicó para el pueblo
dominicano y sus instituciones explican, en gran parte, la profundidad del proceso de reforma
implementado en el sector económico gubernamental. El sentido de urgencia impuesto por la crisis
constituyó un factor importante en tanto amplió la ventana de oportunidad necesaria para consolidar
procesos de reforma iniciados anteriormente. Gran parte de las personas entrevistadas se refiere a estos
cambios en el área económica como ejemplo de la “zapata” legal desarrollada en el Estado dominicano
durante los últimos cinco años.
Refiriéndose a lo interno del sector económico gubernamental, todas las personas entrevistadas
afirman que este proceso de racionalización institucional ha generado mayores niveles de coordinación
en el sector; especialmente entre el Banco Central, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de
Economía, Planificación y Desarrollo. Varias personas recuerdan que los orígenes de la crisis de 2003
no estuvieron únicamente en la debacle bancaria que la mayoría de la población y los medios de
comunicación conocen. Destacan que el ámbito financiero (bancos y otras entidades financieras) y el
fiscal (ingresos y gastos del gobierno) están estrechamente relacionados y que la crisis bancaria
nacional y la crisis financiera internacional que la precedió exacerbaron la falta de control y registro de
la deuda pública ya iniciada en administraciones anteriores.
Por ello, el equipo que se hizo cargo del sector económico gubernamental al inicio de la nueva
administración después de la crisis (2004-2008) enfatizó en la creación de sistemas de control de la
deuda pública al igual que en el incremento de la transparencia de los procesos presupuestarios
gubernamentales. Los logros principales de este proceso incluyen la creación de instituciones y
mecanismos en esta área (como las direcciones generales de Crédito Público y de Inversión Pública, la
integración de la Dirección General de Presupuesto en el Ministerio de Hacienda, la implementación
del Sistema Integrado de Gestión Financiera, entre otros) y el fortalecimiento de instituciones y
mecanismos existentes, tanto en el área de supervisión bancaria como en las instituciones del sistema
de planificación.
La transformación del gabinete económico pasa, en primer lugar, por la reorganización del
mismo bajo el liderazgo del actual Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. La nueva
secretaría (hoy ministerio) fue creada en reemplazo del Secretariado Técnico de la Presidencia creado
cuatro décadas antes y es contemplada en la Ley Nº 498-06 de Planificación e Inversión Pública y en la
Ley Nº 496-06 que crea la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEYPD).
Esta institución se crea, de manera muy explícita, como líder del proceso de reforma del Estado
dominicano en el entendido de que “el proceso de modernización administrativa en el ámbito del Poder
Ejecutivo requiere la conducción por una autoridad política que impulse y coordine [las] reformas”
pertinentes (Ley Nº 496-06).
32
Ambas leyes fueron promulgadas en el año 2006 y respondían a la necesidad de actualizar el
sistema de planificación vigente43
. El equipo reformador dentro del sector tomó la decisión de cambiar
la normativa vigente para establecer la “zapata” legal del proceso de cambios iniciado en respuesta a la
crisis de 2003. Esto coincide con la percepción de varios entrevistados que destacaron que habría sido
casi imposible llevar a cabo los procesos de reforma realizados hasta la fecha con el grado de
fragmentación y pérdida acumulada de atribuciones que sufría el Secretariado Técnico y, en general, el
sistema de planificación anterior. En efecto, los Artículos 2 y 3 de la Ley Nº 496-06 posicionan a la
nueva secretaría (hoy ministerio) como líder del gabinete económico y la articulación de políticas de
desarrollo al establecer lo siguiente: La Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo
es el Órgano Rector del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública. Tiene la misión de
conducir y coordinar el proceso de formulación, gestión, seguimiento y evaluación de las políticas
macroeconómicas y de desarrollo sostenible para la obtención de la cohesión económica, social,
territorial e institucional de la nación (Artículo 2). La Secretaría de Estado de Economía,
Planificación y Desarrollo es el Órgano Rector de la ordenación, el ordenamiento y la formulación de
políticas públicas de desarrollo sostenible en el territorio, como expresión espacial de la política
económica, social, ambiental y cultural de la sociedad (Artículo 3).
En esta sección se destacan dos de los ajustes institucionales que fueron parte de esta intensa
transformación y que han tenido gran importancia en la función de coordinación de políticas: i) la
reorganización del sistema de inversión pública con base en el establecimiento de topes de gasto y
contratos de desempeño con las instituciones del sector público (conjuntamente con el Ministerio de
Hacienda) y ii) la reorganización y racionalización del sistema de cooperación internacional con base
en la separación de la cooperación reembolsable (préstamos) y no reembolsable (donaciones).
El antecedente inmediato de la reorganización del sistema de inversión pública fue el proceso de
reestructuración de la Oficina Nacional de Planificación (Onaplan) que pasaría a convertirse en
Subsecretaría de Planificación en la nueva secretaría. Este proceso preparatorio tuvo lugar durante los
dos años previos (2004-2006) a la promulgación de la Ley Nº 496-06 y de la Ley Nº 498-0644
. La
Onaplan, de la misma manera que el Secretariado Técnico de la Presidencia a la que formalmente
pertenecía y otros entes del sistema de planificación anterior, había ido perdiendo funciones y
capacidades, al punto de convertirse en una “entelequia” de acuerdo con varios entrevistados45
.
Por ello, las prioridades de las nuevas autoridades incluían racionalizar la estructura y
funcionamiento de la Onaplan reorganizándola en función de los cuatro gabinetes sectoriales ya
mencionados. Pero, además, pasaron a convertirla en una incubadora de nuevas prácticas y
procedimientos que serían luego transferidos a las instituciones creadas o redefinidas de manera
exclusiva para tales fines: la Dirección General de Inversión Pública en la SEEYPD y la Dirección
General de Crédito Público en el Ministerio de Hacienda. Onaplan se dedicó a crear las bases de datos
con la información necesaria y colaborar con otros grupos reformadores dentro del gabinete económico
43 Tal y como se recoge en otro considerando de la Ley Nº 496-06: “CONSIDERANDO: Que el actual marco jurídico en
materia de organización del Sistema Nacional de Planificación Económica, Social, Territorial y Administrativa, tiene un
alto grado de obsolescencia y carece de operatividad, lo que origina que el actual Secretariado Técnico de la Presidencia
tenga escaso poder normativo”. 44 Este proceso preparatorio también condujo a la aprobación de más de una docena de leyes en 2006 y 2007 incluyendo,
además de las ya mencionadas, las leyes referidas al Sistema Integrado de Gestión Financiera, una nueva ley de Contraloría,
Crédito Público, Contrataciones Públicas y Libre Comercio. 45 Varias personas destacaron que Onaplan sufría de graves problemas comunes a otras instituciones públicas de carácter
técnico: un personal excesivo y en gran medida inoperante, salarios irrisorios y un alto nivel de desorganización interna.
Además, existía un marcado desnivel salarial entre personal contratado en una unidad ejecutora por organismos
internacionales y el resto del personal técnico. Parte del personal de la unidad ejecutora referida fue integrado en la
institución después del proceso de reorganización y, de hecho, uno de sus integrantes pasaría a ser el Coordinador de
Despacho de Onaplan y, más tarde, el Director General de Inversión Pública de la SEEYPD.
33
para centralizar todas las informaciones sobre la deuda del sector público (información que luego
pasaría a Crédito Público en Hacienda) y sobre el nivel de ejecución de los proyectos de las
instituciones públicas (información que luego pasaría a Inversión Pública). Para ello, se llevó a cabo un
intenso proceso de aprendizaje y estudio de experiencias de otros países, de la realidad nacional y de
procedimientos de los organismos multilaterales.
El objetivo fundamental de este nuevo Sistema de Planificación e Inversión Pública es el de
articular la planificación y el presupuesto a partir de una colaboración regular entre el Ministerio de
Economía, Planificación y Desarrollo y el Ministerio de Hacienda. En este nuevo sistema, las
herramientas de cada proceso son simétricas entre sí y, en el lenguaje utilizado por algunos
entrevistados, se “amarran” los presupuestos y planes de las instituciones a las prioridades del gobierno
como un todo. La Tabla 3 resume estas herramientas:
Tabla 3
Nuevas Herramientas de Gestión en el marco de la Planificación y el Presupuesto
Planificación Presupuestarias
Estrategia Nacional de Desarrollo Marco Financiero del Presupuesto Plurianual (MFPP)
Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) Presupuesto Plurianual del Sector Público (PPSP)
Plan Nacional Plurianual de Inversión Pública (PNPIP) Programación Macroeconómica Anual
Planes Regionales Política Presupuestaria Anual
Planes Estratégicos Sectoriales e Institucionales Presupuesto Anual
Fuente: Hernández (2009: 9).
En este nuevo sistema, todos los ministerios y municipios están llamados a crear su propia
Unidad de Planificación y Desarrollo con el encargo de elaborar el Plan Estratégico Institucional de su
institución (Artículo 22 de la Ley Nº 498-06). Es decir, la herramienta de planificación que se
corresponde con el Presupuesto Anual constituye el primer paso del proceso integrado presupuestario y
de planificación. El sistema también contempla que cada actividad u obra realizada dentro del sector
público cuente con un código especial de identificación (Código SNIP) en el que se resumen cuatro
tipos de información: (1) Programa, (2), Subprograma, (3) Proyecto y (4) Actividad u Obra.
La reorganización y racionalización del sistema de cooperación internacional es la segunda
transformación macro analizada a lo interno del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo en
el marco de la función de coordinación de políticas. Es importante destacar que uno de los temas más
enfatizados en las entrevistas con integrantes del gabinete económico es el hecho de que las
transformaciones referidas contaron con apoyo de varios organismos multilaterales, pero estuvieron
guiadas por una agenda y dinámica propias del país. Todas las personas entrevistadas para el estudio
concuerdan que el Acuerdo Stand-By firmado con el Fondo Monetario Internacional en ese momento
fue una de las condiciones imprescindibles para la recuperación del país después de la crisis.
Igualmente, varias personas destacan que el apoyo de las multilaterales fue vital para afrontar el masivo
déficit público de los años siguientes y, simultáneamente, poder “proteger el gasto social” en ejecución.
Sin embargo, varios entrevistados manifiestan que el proceso también implicó cambiar los
términos de la relación entre el gobierno y los organismos multilaterales. Según un entrevistado del
área, lo acostumbrado en esta relación era que “cada banco tenía su proyecto”, se privilegiaba el uso de
consultores internacionales y se establecían unidades ejecutoras autónomas en los ministerios con
personal más calificado y mejor pagado que el personal de planta de los mismos. Ambas prácticas
acababan yendo en detrimento del fortalecimiento de la capacidad instalada en el Estado dominicano;
paradójicamente uno de los objetivos planteados en este tipo de proyectos. Por el contrario, el equipo
reformador del gabinete económico se propuso reorientar la cooperación al país de manera que
respondiera a los lineamientos de política definidos por el mismo y no por los proyectos predefinidos y
34
ofertados por los organismos multilaterales.
Este cambio también conllevó un acelerado proceso de adecuación y aprendizaje que incluyó la
asistencia de parte importante del liderazgo del equipo reformador al segundo Foro de Alto Nivel sobre
la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo de la OCDE realizado en París a inicios de 2005. Este foro y la
resultante Declaración de París les dio, de acuerdo con un entrevistado, un acercamiento de primera
mano a la perspectiva que tienen los países desarrollados sobre el tema de la cooperación. En
particular, la Declaración enfatiza el principio de apropiación de la cooperación por parte de cada
gobierno nacional. De acuerdo con este principio, los países se comprometen, entre otras cosas, a:
“Dirigir la coordinación de la ayuda en todos los ámbitos” y “Ejercer su liderazgo desarrollando e
implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos
consultivos” mientras que los donantes se comprometieron a “Respetar el liderazgo de los países socios
y ayudarlos a reforzar su capacidad a ejercerlo” (OCDE, 2005: 6).
Varias de las personas entrevistadas del gabinete económico se refieren a los grandes obstáculos
que tuvieron que enfrentar para lograr los cambios en el sector. Cambios que se habían intentado
iniciar, por lo menos en parte, desde 1998 y luego con el programa Pro-Reforma a inicios de la pasada
década. Sin embargo, es probablemente en este tema de la racionalización de la ayuda internacional
donde los entrevistados más enfatizan que el proceso tuvo lugar “a sangre y fuego”, debido al
entramado complejo de relaciones políticas y el nivel de conflicto generado a lo largo del mismo. El
Diagrama 1 sintetiza la nueva estructura del sistema de cooperación internacional resultante de acuerdo
al Plan Estratégico del Ministerio de Planificación, Economía y Desarrollo.
Diagrama 1
Nueva Estructura del Área Estratégica de Cooperación Internacional MEPYD
Fuente: SEEYPD (2008: 81).
La creación de la Secretaría (hoy Ministerio) de Hacienda vía la Ley Nº 494-06 en reemplazo de
la antigua Secretaría de Estado de Finanzas es considerado como otro hito importante en la reforma del
Estado dominicano por casi la totalidad de las personas entrevistadas para el estudio, no solo las
pertenecientes al sector económico. Varias personas recalcan que, para entender la importancia de este
cambio, se precisa tomar en cuenta una de las propuestas originalmente presentadas por el Fondo
35
Monetario Internacional en las negociaciones hacia el Acuerdo Stand-By de 2004. En ese momento, el
FMI propugnaba por la integración de todas las funciones del hoy Ministerio de Hacienda y el
Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo en una sola cartera.
Aunque el Presidente de la República rechazó la propuesta del FMI de crear un “súper
ministerio” por el temor de que concentraría demasiados recursos y poder de decisión a lo interno del
sector público, el debate sobre la propuesta contribuyó al desarrollo del sistema de colaboración entre
el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. De hecho, parte del
debate tenía que ver con la preocupación de algunos de que las funciones de planificación quedaran
relegadas ante la necesidad apremiante (y el énfasis del FMI) de atender los aspectos financieros de
lograr una mejor administración de la deuda y una mejor gestión de las finanzas públicas.
Es en este contexto que se llega a la idea de que el anterior Secretariado Técnico, hoy Ministerio
de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD), se encargara de gestionar todo lo que tiene que ver
con el financiamiento externo mientras que la antigua Secretaría de Estado de Finanzas, hoy Ministerio
de Hacienda, estuviera a cargo del financiamiento interno como ente rector de las finanzas públicas
nacionales (Artículo 1, Ley Nº 494-06). Como vimos anteriormente, ambos ministerios trabajan de
manera conjunta vía el Sistema Nacional Planificación e Inversión Pública para garantizar la
articulación de la planificación para el desarrollo del país, el presupuesto utilizado para lograrlo y la
disponibilidad de fondos (tanto internos como externos) necesarios.
A grandes rasgos, el MEPYD es responsable por la gestión de las herramientas de planificación
incluidas en el lado izquierdo de la Tabla 3 presentada anteriormente, mientras que el Ministerio de
Hacienda está a cargo de las herramientas presupuestarias descritas en el lado derecho de la misma. El
uso de dichas herramientas se detalla en las 34 atribuciones definidas en la Ley Nº 494-06 de
Organización de la Secretaría de Hacienda incluyendo elaborar el marco financiero plurianual, el
Presupuesto Plurianual del sector público no financiero y sus actualizaciones y dirigir el proceso de
formulación del Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos. Igualmente, la cartera es
responsable de dirigir “la Administración Financiera del Sector Público no financiero y sus sistemas
relacionados, a través de los sistemas de presupuesto, tesorería, crédito público, contabilidad
gubernamental, contrataciones públicas y administración de bienes muebles e inmuebles del Estado”
(Artículo 3, Acápite 6 de la Ley).
Tal y como se planteó en varias entrevistas, una precondición para la operación de este sistema
fue la integración y transformación de la Dirección General de Presupuesto, pasando de ser una
entidad cuasi-autónoma a ser una dependencia del Ministerio de Hacienda (anteriormente Secretaría de
Finanzas). Esta transformación se enmarca en la nueva Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector
Público Nº 423-06 de 2006. En la misma se establece la obligación de generar un presupuesto
consolidado para todo el sector público incluyendo no solo el gobierno central sino también las
instituciones descentralizadas no financieras y las de seguridad social (Hernández, 2009)46
.
En consonancia con lo planteado más tarde en la Constitución de 2010, la Ley Orgánica de
Presupuesto establece el mismo como un instrumento plurianual de planificación. Además, se establece
una “cuota periódica de compromisos” con las instituciones del sector público como una especie de
tope de gastos. De acuerdo con varios entrevistados, este nuevo procedimiento implementado en los
últimos 2-3 años no sólo ha simplificado la asignación de partidas presupuestarias, sino que ha
contribuido a reducir el alto nivel de incertidumbre que este proceso solía representar para las
instituciones del sector público.
Ambos elementos son destacados en varias entrevistas en las que se pone de relieve la
46 El Artículo 3 de dicha ley establece que la misma aplica a las entidades siguientes: (a) El Gobierno Central; (b) Las
Instituciones Descentralizadas y Autónomas no Financieras; (c) Las Instituciones Públicas de la Seguridad Social; (d) Las
Empresas Públicas no Financieras; (e) Las Instituciones Descentralizadas y Autónomas Financieras; (f) Las Empresas
Públicas Financieras; y (g) Los Ayuntamientos de los Municipios y del Distrito Nacional.
36
colaboración periódica que el proceso implica entre las diferentes instituciones del sector económico
gubernamental y entre éstas y el resto del sector público. Resumimos el mismo a grandes rasgos, a
manera de ilustración de los procesos de coordinación en este sector:
a) A inicios de año (marzo), el Banco Central provee las proyecciones macroeconómicas que
servirán de punto de partida para el presupuesto.
b) Estas son utilizadas por parte de la Dirección de Política y Legislación Tributaria del
Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo.
c) A continuación, la Dirección General de Crédito Público revisa las propuestas presentadas
desde el punto de vista del déficit y financiamiento necesario para cubrirlo.
d) La Dirección de Presupuesto informa a las instituciones de los respectivos topes de gasto
generados a partir de los pasos anteriores y se realizan las negociaciones que conducen a la versión
preliminar del presupuesto consolidado del sector público. Los proyectos también son revisados (y de
ser necesario vetados) por la Dirección General de Crédito Público y deben estar ligados a planes
concretos dentro de cada institución.
e) Este proyecto de presupuesto consolidado es presentado al Consejo de Ministros a principios
de septiembre con el fin de que sea entregado al Congreso Nacional a más tardar el 31 de septiembre
(así se cumple con la fecha límite de entrega del 1ero de octubre por parte del Poder Ejecutivo
establecida en la Constitución).
Es importante destacar que la nueva ley contribuyó a reducir la discrecionalidad que por varias
décadas disfrutó la figura del Presidente de la República puesto que, como lo manifiesta un
especialista: “elimina los excedentes presupuestarios para uso exclusivo del presidente” (Hernández,
2009: 9).
Otro logro crucial en lo que respecta a la función de coordinación de políticas en el sector
económico es la creación de la Dirección General de Crédito Público (DGCP). Este fue un tema
enfatizado en todas las entrevistas del sector47
puesto que uno de los factores desencadenantes de la
crisis económica de 2003 y, más tarde, de la insolvencia financiera del gobierno fue que el registro y
control de la deuda pública se llevaba en instancias distintas del gobierno. En el marco del Acuerdo
Stand-By con el FMI se pasa todo lo relativo a gestión de deuda a la recién creada Secretaría de Estado
de Hacienda. El portal electrónico de la DGCP se refiere al contexto de su creación de manera similar a
las entrevistas: Históricamente, la dispersión del Sistema de Crédito Público unido a la falta de un
marco regulatorio apropiado generaron una serie de ineficiencias en el manejo de la deuda pública
dominicana que resultó en una ineficiente composición del portafolio de deuda. La elevada exposición
de nuestro portafolio a la ocurrencia de eventos riesgosos se manifestó durante la crisis bancaria de
2003, cuando la depreciación del tipo de cambio cercana al 80% condujo a un incremento en los
niveles de servicios de la deuda pública del sector público no financiero desde 0.93% del PIB en el año
2002 a 2.02% del PIB en 2003. A su vez, los elevados niveles de deuda respecto del producto interno
bruto (PIB) originaron una enorme carga fiscal por concepto de servicio de deuda48
.
En palabras de una entrevistada, la creación de esta dirección constituyó “una innovación
importante” porque con ello se ha logrado un mejor control y “una gestión de deuda distinta” en la que,
por primera vez en la historia del país, esta cartera pasa también a emitir títulos de valores. De hecho,
no solo se ha logrado la reorganización del sistema de registro y control de la deuda pública sino que
además se ha conseguido convertir este sistema en una fuente de financiamiento del gobierno que tiene
47 El propio Ministerio de Hacienda plantea en una de sus publicaciones al respecto que: "La creación de la DGCP en 2006
y su posterior desarrollo, ha sido ampliamente reconocida como una reforma importante. La DGCP ha sido distinguida por
mejorar la transparencia, así como por el suministro de información detallada de los datos de deuda pública, así como con la
creación de un mercado interno de capitales de los bonos del gobierno, un gran paso adelante en términos de fortaleza
financiera e institucional" (Ministerio de Hacienda, 2010: 10). 48 Tomado del Portal Electrónico de la Dirección General de Crédito Público (22-04-2012).
37
un importante efecto positivo en la economía como un todo y, particularmente, en el desarrollo del
todavía incipiente mercado de valores dominicano (Ministerio de Hacienda, 2010)49
.
Por último, en términos de los factores de éxito identificados en la reforma del gabinete
económico, varios entrevistados sostienen que el proceso no habría sido posible sin el liderazgo y los
riesgos políticos asumidos por figuras claves dentro del sector. El hoy Ministro de Economía,
Planificación y Desarrollo, Temístocles Montás, es la figura que muchas personas identifican como el
propulsor de la agenda reformadora en el sector económico (y aliado importante de los procesos de
reforma en otros sectores) mientras que el anterior Secretario de Finanzas (hoy Hacienda), Carlos
Despradel, también es mencionado por su rol frente a la crisis económica de 2003 y en el inicio de los
esfuerzos de profesionalización del Secretariado Técnico de la Presidencia.
Buena práctica 2: la reforma del Gabinete Social
El llamado “Gabinete Social” fue creado en la administración 2000-2004 del Presidente Hipólito Mejía
y el Partido Revolucionario Dominicano y continuó creciendo en las dos gestiones siguientes del
Partido de la Liberación Dominicana: 2004-2008 y 2008-2012. Su base legal se sustenta en normativa
de ambas administraciones sobre el establecimiento de los gabinetes sectoriales: el Decreto
Presidencial Nº 28-01 de fecha 8 de enero de 2001 y el Decreto Presidencial Nº 1082-04 del 3 de
septiembre de 2004. Otros decretos importantes sobre la misión y funcionamiento del Gabinete Social
y el Sistema de Protección Social son los Nos. 1251-04, 1073-04, 1554-04, 570-05 y 426-07. En la
actualidad, la misión institucional de este gabinete es: definir y coordinar la política social del
Gobierno, articular los objetivos y coordinar las acciones de los programas sociales, eliminando la
dispersión y superposición de funciones, promover la articulación de la oferta de servicios sociales
públicos con la demanda social a nivel nacional, y realizar el seguimiento y evaluación de impacto de
los programas sociales50
.
Para poder comprender el alcance de las políticas implementadas por el Gabinete Social, es
preciso referirnos a los problemas de pobreza y vulnerabilidad social endémicos en el país y a los
efectos que tuvo la crisis económica del año 2003 en la población dominicana. Cabe destacar que la
República Dominicana pertenece a la categoría de países latinoamericanos que presentan lo que la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe denomina una “brecha severa de bienestar”:
bajos niveles de protección social combinados con bajos niveles de protección laboral (CEPAL, 2010).
Con la crisis de 2003, el deterioro fue tal que entre abril de 2002 y abril de 2004 el número total de
personas pobres creció de 2.379.438 a 3.794.203 millones. O sea, 1.4 millones de personas pasaron de
la clase media al estrato de menores ingresos y lo mismo ocurrió con aproximadamente 350 mil
hogares. Además, cerca de 500 mil personas pasaron a vivir en la indigencia y alrededor de 115 mil
hogares adicionales pasaron a estar en esa situación (Morillo Pérez, 2012).
Por ello, la formulación del programa de protección social implementado por el Gabinete Social y
centrado en el Programa Solidaridad buscaba dar respuesta a esta situación; más tarde, se siguió la
misma lógica ante los efectos de la crisis internacional de 2008. Por ejemplo, la última versión del
Manual Operativo del Programa Solidaridad plantea que: “Frente a los resultados de la Crisis [mundial
49 Hasta el año 2006, las emisiones de deuda del Estado dominicano eran realizadas únicamente por el Banco Central de la
República Dominicana (BCRD). En ese año, el Ministerio de Hacienda empieza sus emisiones de valores y las mismas solo
representaban el 6% del total de valores en el mercado. En la actualidad (diciembre de 2011), por el contrario, Hacienda
representa el 39% del mercado de valores y el BCRD el 57%, más un 4% de emisiones privadas. Además, comparando los
montos totales de las emisiones de Hacienda se comprueba que en solo seis años, el total de títulos emitidos por la
institución representaba más de 15 veces la cantidad emitida en 200 (Cálculos de Rosaura Quiñones a partir de datos de los
portales electrónicos de ambas instituciones). 50 Tomado del Portal del Gabinete Social (09-05-2012).
38
de 2008-2009], Solidaridad ha funcionado como un dique de contención que ha evitado que más de 460
mil familias dominicanas en condición de pobreza extrema y moderada hayan caído en la indigencia,
no obstante sectores importantes de la población han sobre pasado la línea de la pobreza y otros corren
el riesgo de hacerlo” (Programa Solidaridad, s.f.: 10; énfasis añadido).
Es en este contexto que las personas entrevistadas destacan el alto nivel de sofisticación
alcanzado en la implementación y evaluación de las políticas sociales a cargo de este mecanismo. El
Gabinete Social ha logrado, por lo menos, tres contribuciones fundamentales: (1) implementar un
sistema de reducción de la pobreza basado en transferencias condicionadas que incluye un nivel
importante de coordinación operativa interministerial con los Ministerios de Salud y Educación; (2)
iniciar la tantas veces pospuesta implementación del sistema público de seguridad social utilizando el
capital político del Vicepresidente de la República51
; y (3) establecer un sistema efectivo de
seguimiento y evaluación de resultados. Algunos entrevistados también se refieren al Gabinete Social
como una buena práctica en el tema de articulación con la sociedad civil, vía su Consejo Consultivo
para tales fines. Pero plantean que esta dinámica fructífera de coordinación con actores no
gubernamentales ha pasado a un segundo plano; un hecho reconocido por las personas entrevistadas
que lideran dicho gabinete.
Para lograr estos avances, uno de los primeros pasos tomados fue la reestructuración del gabinete.
El mismo agrupaba 34 instituciones después de su creación durante el período 2000-2004, convirtiendo
a este espacio en el mayor de todos los gabinetes interministeriales. Eso llevó al nuevo equipo técnico
designado al inicio del segundo período del Presidente Fernández (2004-2008) a presentar una
propuesta de racionalización del sector con el fin de eliminar duplicidades y solapamiento de funciones
entre instituciones; un problema frecuentemente mencionado por casi todas las personas
entrevistadas52
. Parte de estos cambios se recogen en el Decreto Nº 1554-04 en el que se reorganiza el
sector en el Programa de Protección. Además, se redujo y depuró la cantidad y el tipo de instituciones
incluidas, tal y como se recoge en las Tablas 4 y 5.
51 El Vicepresidente de la República Dominicana (períodos 2004-2008 y 2008-2012), Dr. Rafael Alburquerque, es un
destacado abogado laboral, ex Secretario de Estado de Trabajo y artífice del Código de Trabajo de 1992, uno de los más
progresistas de la región en aquella época. En casi todas las entrevistas se le menciona y reconoce como el líder conciliador
que logró finalizar la negociación tripartita sobre el nuevo sistema de seguridad social entre el sector empresarial, el sector
laboral y el gobierno que había estado estancada por más de 10 años. El nuevo sistema empezó a operar en 2007 y es
considerado como un avance crucial en la reforma del Estado dominicano por casi todas las personas entrevistadas. 52 En efecto, una propuesta presentada por el equipo técnico mencionado evaluaba el estado de situación en el año 2006
como parte de una propuesta de reorganización del sector: “La evaluación de las entidades del sector de asistencia social
muestra de manera general que las funciones establecidas en su base legal han sido desvirtuadas o irrespetadas, por lo que
en consecuencia una misma entidad puede cumplir indistintamente funciones consultivas y ejecutivas, o establecer, de
manera arbitraria, sin que medie una decisión legal, la realización de funciones que no se corresponden con su naturaleza”
(Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales, 2006).
39
Tabla 4
Estructura Organizativa del Gabinete Social Anterior (2000-2004)
Normativo Ejecutivo Operativo
• Secretaría de Educación
• Secretaría de la Presidencia
• Secretaría de Salud Pública
• Secretaría de Agricultura
• Secretariado Técnico de la Presidencia
• Secretaría de Cultura
• Secretaría de Trabajo
• Secretaría de la Mujer
• Secretaría de la Juventud
• Secretaría de Deportes
• Instituto Nacional de la Vivienda
• Consejo Nacional de Asuntos Urbanos
• Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales
• Representante de la Sociedad Civil
• Coordinador de la Unidad Ejecutiva
• Onaplan, Onapres, Tesorería Nacional y
Contraloría General de la República (sin
voto)
• Secretaría de Educación
• Secretaría de la Presidencia
• Secretaría de Salud Pública
• Secretaría de Agricultura
• Secretariado Técnico de la
Presidencia
Consejos de Desarrollo
Sectorial:
• Educación
• Salud
• Agropecuario
• Desarrollo Social
• Trabajo
• Vivienda
• Juventud
• Mujer
• Deporte
• Recursos Naturales
• Agua
• Cultura
• Niñez
• Unidad Ejecutiva:
a. Representante a tiempo parcial de
alto nivel técnico de las Secretarías
de Educación, Salud Pública,
Presidencia, Agricultura, Técnico
de la Presidencia e Inespre
b. Unidad Técnica
c. Representante a nivel territorial
Fuente: Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales (2006, Tabla 1).
Tabla 5 Estructura Organizativa Actual del Gabinete Social
Integrantes Entidades Adscritas
• Secretaría Administrativa de la Presidencia
• Secretariado Técnico de la Presidencia
• Secretaría de Educación
• Secretaría de Salud Pública y Asistencia
Social
• Secretaría de Trabajo
• Secretaría de Deportes, Educación Física y
Recreación
• Secretaría de la Mujer
• Secretaría de la Juventud
• Secretaría de Cultura
• Secretaría de Educación Superior, Ciencia y
Tecnología
• Consejo Nacional de Seguridad Social
• Dirección General de Desarrollo de la Comunidad
• Dirección General de Desarrollo Fronterizo
• Consejo Nacional de Asuntos Urbanos
• Instituto de Auxilio y Vivienda
• Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo
• Consejo Nacional de Discapacitados
• Consejo Nacional de Drogas
• Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia
• Consejo Presidencial del SIDA
• Dirección General de Migración
• Instituto de Estabilización de Precios
• Comedores Económicos
• Instituto de Formación Técnico Profesional
• Programa de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana
Empresa
• Programa de Medicamentos Esenciales
• Fondo de Promoción de Iniciativas Comunitarias
• Plan Presidencial de Lucha contra la Pobreza
• Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Provincial
• Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial
• Dirección General de Comunidad Digna
40
Integrantes Entidades Adscritas
Consejo Consultivo de la Sociedad Civil
Fuente: Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales (2006, Tabla 1).
Cabe destacar que varias personas entrevistadas, aun reconociendo los grandes avances
mencionados anteriormente, destacan la necesidad de que los programas sociales referidos no se
implementen directamente desde el Gabinete Social, puesto que el mismo debe tener una función
principalmente de coordinación de las políticas sociales.
Buena práctica 3: la Iniciativa Participativa Anticorrupción (IPAC)
Casi la totalidad de las personas entrevistadas refieren la “Iniciativa Participativa Anticorrupción” o
IPAC como una buena práctica reciente de coordinación a lo interno del gobierno dominicano y, a su
vez, entre éste y la sociedad (ver http://www.ipacrd.org). Es importante destacar que no solo hacen
mención a la IPAC de manera espontánea (sin ser mencionada como ejemplo por parte de la
entrevistadora) sino que, además, la mayor parte de las mismas contaba con detalles concretos sobre su
funcionamiento y la consideraba un excelente ejemplo de coordinación de políticas públicas al más alto
nivel.
De hecho, la IPAC constituye una buena práctica en el ámbito del Alto Gobierno, tanto por el
tema que aborda como por el notable grado de participación que tuvieron tanto el Ministerio de la
Presidencia como el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, siendo ambas instituciones
claves en este ámbito. En este sentido, los entrevistados del Ministerio de la Presidencia pusieron la
IPAC como ejemplo de los procesos en los que se ha visto involucrado dicho ministerio de manera
protagónica en el marco de su proceso de recuperación de funciones53
.
Algunos entrevistados destacan que la IPAC fue una iniciativa del Presidente de la República, Dr.
Leonel Fernández, y sugirieron que el involucramiento directo del mismo constituyó uno de los
factores de su éxito. En efecto, el proyecto se originó en una solicitud de apoyo a las agencias de
cooperación presentes en el país por parte del Presidente con el fin de establecer una estrategia para
incrementar el nivel de transparencia existente en el Estado dominicano. De ahí que los objetivos de la
misma fueron: “(a) recopilar información disponible sobre experiencias exitosas de promoción de
transparencia; (b) identificar carencias de información en el tema y cómo suplirlas; (c) compilar y
analizar la información; y (d) recomendar acciones concretas a la Presidencia de la República”54
.
La conducción del proceso estuvo a cargo de un Comité Organizador integrado por instituciones
del gobierno, las agencias de cooperación y la sociedad civil organizada. Además de los ministerios ya
mencionados, el gobierno estuvo también representado por la Comisión Nacional de Ética y Combate a
la Corrupción. Las organizaciones de la sociedad civil presentes incluyeron las dos ONG más activas
en temas de transparencia: Participación Ciudadana (que funge como capítulo dominicano de
Transparencia Internacional) y la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS). También
participaron el Consejo Dominicano de Unidad Evangélica (CODUE), el Consejo Nacional de la
Empresa Privada (CONEP) y la Cámara de Comercio y Producción de Santiago, la segunda ciudad más
importante del país. El número de agencias internacionales presentes llegó a un total de 14 y de éstas
53 Estos entrevistados también mencionaron la coordinación técnica de los trabajos del Consejo Nacional de la Magistratura
para la selección de las Altas Cortes como ejemplo de las labores del Ministerio de la Presidencia. Las Altas Cortes incluyen
el nuevo Tribunal Superior Constitucional, el Tribunal Superior Electoral y la ya existente Suprema Corte de Justicia y
fueron elegidas y luego establecidas en diciembre de 2011. Sin embargo, este proceso, además de haber sido muy
controversial, no fue mencionado por otras personas entrevistadas como modelo de coordinación en el Alto Gobierno ni de
las otras dimensiones analizadas en el presente estudio. 54 Tomado del Portal electrónico de la IPAC (23-02-2012).
41
cuatro formaron parte del Comité Organizador de la IPAC: el Banco Mundial, la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Banco Interamericano de Desarrollo y la
Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo (AECID).
En la IPAC se trabajó en 10 mesas de trabajo sobre: (1) Contrataciones y Adquisiciones, (2)
Servicio Civil, (3) Gestión Financiera, (4) Acceso a la Información, (5) Infraestructura, (6) Salud, (7)
Educación, (8) Energía, (9) Agua y (10) Organismos de Control. Al inicio del proceso se acordó
establecer una serie de indicadores medibles durante un año de ejecución. A partir de un proceso
intensivo de trabajo desde noviembre de 2009 hasta febrero de 2012, se produjeron y pusieron en
ejecución 30 recomendaciones (tres por cada mesa de trabajo) acompañadas de un sistema de
seguimiento. El informe final presentado por el gobierno dominicano en febrero de 2012 reporta el
cumplimiento de 20 de estas 30 recomendaciones a través de un total de 99 actividades (IPAC, 2012).
Varios entrevistados destacan el alto nivel de continuidad y eficiencia logrado en el proceso, por
ejemplo, con el cumplimiento de cronogramas conjuntos de trabajo, la designación de instituciones
gubernamentales como “puntos focales” de las mesas correspondientes a sus área de actuación, la
realización de talleres de seguimiento cada tres meses, entre otros. Los entrevistados de la sociedad
civil fueron particularmente entusiastas en este sentido. Uno de ellos, director de una de las
organizaciones más activas en estos temas, destacó que lo más importante del esfuerzo fue la
constitución de mecanismos concretos de seguimiento y de coordinación con la sociedad civil.
Las organizaciones de la sociedad civil involucradas crearon el Observatorio Ciudadano a la
IPAC (OCI-IPAC) como un espacio de coordinación y monitoreo social de la iniciativa integrado por
14 instituciones. El mismo fue creado con el objetivo de: “Diseñar y poner en funcionamiento un
sistema de recolección, sistematización y análisis de información sobre la implementación de las
recomendaciones de la IPAC, para la evaluación de sus avances y la identificación de los retos
pendientes” (OCI-IPAC, 2011). Este sistema cuenta con “puntos focales” designados por cada mesa de
trabajo y utiliza una matriz común de seguimiento. La Tabla 6 presenta las organizaciones que fungen
como puntos focales en cada ámbito:
Tabla 6
Puntos Focales OCI-IPAC Mesa Punto Focal de la Sociedad Civil
1. Compras y Contrataciones Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios (Anje)
2. Servicio Civil Participación Ciudadana
3. Gestión Financiera Participación Ciudadana
4. Acceso a la Información Mesa de Transparencia Foro Ciudadano
5. Infraestructura Ciudad Alternativa
6. Salud Instituto Nacional de la Salud (Insalud)
7. Educación Acción por la Educación (Educa)
8. Energía Asociación de Industrias y Empresas de Haina (Aieh)
9. Agua Adeagua
10. Organismos de Control Instituto de Auditores / Instituto de Contadores /
Colegio de Contadores
Fuente: OCI-IPAC (2011: 9).
Finalmente, varios entrevistados destacaron que la IPAC sirvió como un espacio catalizador para
impulsar varias iniciativas y leyes recientes sobre transparencia. Por ejemplo, una de estas
recomendaciones fue consolidar todas las cuentas bancarias del gobierno en una cuenta única para
reducir la discrecionalidad y dispersión del sistema contable gubernamental. Tal y como planteara el
coordinador de Participación Ciudadana en una entrevista televisiva, el número de cuentas al inicio de
42
la IPAC rondaba las 6.000 cuentas y este total ya ronda las 3.70055
.
V. LA VALORACIÓN TÉCNICO-POLÍTICA DE LOS RESULTADOS DE GOBIERNO
Antecedentes, instituciones y mecanismos existentes
La función de valoración técnico-política de resultados también es una de las funciones menos puestas
en práctica en el sector público dominicano. Tal y como ocurre en otros países de la región, existe un
alto grado de informalidad y falta de coherencia en el diseño e implementación de las políticas
públicas. Esto, combinado con la marcada dispersión y falta de coordinación analizadas en la sección
anterior, amenaza seriamente la calidad, eficiencia y eficacia de las políticas ejecutadas. Más aún, las
instituciones que sí cuentan con mecanismos internos de evaluación y/o seguimiento tienden a
concentrarse en los medios o insumos utilizados más que en los resultados finales de los servicios que
ofrecen a la población.
En términos generales, hay muy poca tradición de trabajo por resultados y de evaluaciones de
impacto en las instituciones públicas. En la mayoría de los casos, este tipo de evaluación se realiza
siguiendo las directrices de organismos internacionales de cooperación y se limita a la evaluación de
proyectos y programas específicos. Tales evaluaciones, aunque útiles a la hora de tomar decisiones
sobre dichos proyectos y programas, tienen una utilidad limitada cuando se trata de evaluar (y de ser
necesario, reorientar) políticas en función no solo del impacto en los grupos beneficiarios inmediatos
sino también del conjunto de las prioridades de desarrollo del país. Tal y como veremos, el sistema de
evaluación puesto en marcha por el Gabinete Social es la excepción más importante a esta regla en el
Alto Gobierno dominicano.
Adicionalmente a los mecanismos implementados en programas y proyectos seleccionados, ha
habido por lo menos tres experiencias importantes de evaluación o valoración técnico-política de
resultados en el Alto Gobierno dominicano. Las mismas se enmarcan en diferentes componentes del
accidentado proceso de reformas implementado en el Estado dominicano desde la década de los 90.
La primera de ellas tuvo lugar en la Dirección de Información, Análisis y Programación
Estratégica (DIAPE) analizada previamente. Otros estudios de la DIAPE sugieren que durante la
primera fase de trabajo de la institución (1996-2000) coexistieron dos perspectivas sobre su función;
una de las cuales privilegiaba la valoración técnico-política de resultados. La cita siguiente da cuenta de
estas perspectivas: a) “Énfasis en la DIAPE como instancia de „inteligencia política‟ o centro de
sistematización y análisis de informaciones objetivas como insumo para la toma de decisiones en la
Presidencia. Indirectamente, en esta dirección se presta más atención a la función enfocada en el corto
plazo de orientar a los actores políticos (fundamentalmente el Presidente de la República) sobre la base
de la responsabilidad de garantizar que tuvieran a mano todas las implicaciones importantes que un
hecho o acción podría conllevar en su relación con el resto de la sociedad”; b) Énfasis en el “rol de la
DIAPE en el mediano y largo plazo como instancia de „control de gestión‟ apoyando a los actores
políticos en la construcción de políticas públicas y la evaluación del impacto de las mismas. Esta
segunda perspectiva cobra particular fuerza a la hora de plantear el modelo a seguir en el futuro a partir
de los aprendizajes derivados de la experiencia pero es una visión minoritaria con respecto a la
anterior” (Hernández Medina citado en Figueiras y Hernández Medina, 2009: 28).
A partir de lo anterior se puede apreciar que la perspectiva de “control de gestión” fue perdiendo
terreno ante la perspectiva de “inteligencia política” a lo interno de la institución. Un fenómeno que se
explica, en parte, por la necesidad de dar respuesta a las necesidades inmediatas de información del
55 Entrevista a Francisco Alvarez, Uno + Uno, 28 de marzo 2012.
43
Presidente de la República y su equipo y la falta de un sistema integrado de evaluación y control de
gestión en el Alto Gobierno como un todo. Aún así, en ese momento se llevaron a cabo importantes
sondeos cualitativos sobre temas de implementación de políticas en curso, tales como, el estudio sobre
las percepciones en torno al proceso de capitalización de las empresas públicas (Vargas, 1999) o el
sondeo sobre el impacto devastador del huracán Georges en la comunidad de Tamayo incluyendo un
mapeo de las necesidades socio-económicas prioritarias en aquel momento (Rodríguez y Vargas,
1998).
Más recientemente, los Directorios Provinciales iniciados por la DIAPE en el año 2005, con
informaciones clave sobre los actores, conflictos y zonas de riesgo en las treinta provincias del país,
constituyen un recurso subutilizado que podría constituirse en uno de los componentes de un sistema de
control de gestión a establecer desde la Presidencia de la República. Otro elemento de igual utilidad
serían las bases de datos generadas con la encuesta Barómetro Mensual de Opinión, subcontratada por
la institución, en la que se recogen, entre otros temas, las percepciones de la población sobre los
problemas prioritarios, la calidad de los servicios públicos y otros temas de gestión relacionados en el
contexto de su comunidad y también del país.
En materia de seguimiento, cabe recordar que en la tercera fase de la DIAPE iniciada en agosto
de 2004 se implementó la plataforma tecnológica revisada desarrollada por un segundo equipo de
asesoría del PNUD: el nuevo “Sistema de Monitoreo de Actores de la Gobernabilidad”
(SIMAT/SIGOB).
Una segunda experiencia relevante con respecto a la función de valoración técnico-política de
resultados ha sido el trabajo de la Unidad Asesora de Análisis Económico y Social (UAES) de lo que es
hoy el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD). En palabras de la directora de la
UAES, la unidad fue creada como una “instancia de asesoría transversal” en la institución con el
objetivo de contribuir a la coordinación de las políticas económicas con las sociales y superar la
tradicional separación entre ambos ámbitos.
En el caso que nos ocupa, varios de los estudios de la UAES que forman parte de la serie “Textos
de Discusión” constituyen evaluaciones de políticas públicas en diferentes sectores. Estas evaluaciones
han abordado temas como las implicaciones y escenarios asociados con diferentes modalidades de
reforma tributaria o del sistema de formulación presupuestaria (Isa-Contreras …[et al], 2005; Jaque
García, 2006). Asimismo, otros estudios analizan la trayectoria del gasto público social o de la
metodología de medición de la pobreza monetaria empleada por el gobierno dominicano (Lizardo,
2005; Morillo Pérez, 2012).
Por último, la Oficina de Análisis, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria (OASEP) de la
Cámara de Diputados es la tercera institución de valoración técnico-política de resultados del Alto
Gobierno. Al igual que ocurrió con la DIAPE y la UAES en su momento, la OASEP contó con el
apoyo de proyectos internacionales destinados a apoyar el proceso de reforma estatal en el país. En este
caso, la creación de la oficina fue parte del Proyecto de Reforma y Modernización Institucional de la
Cámara de Diputados del PNUD iniciado en julio de 2007. La OASEP empezó a operar en febrero de
2009 inspirada en el modelo de la “Congressional Budget Office” (Oficina de Presupuesto del
Congreso) de EE.UU. con el apoyo del anterior Presidente de la Cámara de Diputados, Julio César
Valentín.
De acuerdo con una entrevistada ex integrante de dicho equipo, el objetivo era dar seguimiento a
los ingresos, gastos y fuentes de financiamiento del gobierno desde una perspectiva de evaluación de
cumplimiento y análisis de las políticas. Para ello, colaboraban con todas las comisiones de trabajo de
la Cámara y realizaban informes especiales a solicitud de las mismas. También se hacían informes
mensuales sobre la evolución del gasto social y se elaboró una base de datos de indicadores sociales
que serviría de insumo para la labor de las y los congresistas.
Aunque de mucho menor tamaño que la DIAPE y la UAES, con tan solo cuatro personas el
equipo de trabajo de la OASEP tenía en común con dichas oficinas que estaba constituido por
44
profesionales con altos niveles de formación. El equipo también contaba con acceso al Sistema de
Gestión Financiera (SIGEF) utilizado por las instituciones del Gabinete Económico, aunque no así al
Sistema de Monitoreo de Actores de la Gobernabilidad (SIMAT/SIGOB) utilizado por las instituciones
de la Presidencia de la República. A pesar de su gran potencial de crecimiento, la OASEP empezó a
reducirse a finales de 2011 hasta contar actualmente con una sola persona. Dos factores parecen haber
influido en este declive: la salida del padrino del proyecto, Julio César Valentín, al ser electo senador
en las elecciones congresuales y municipales de 2010 y el traspaso de la responsabilidad presupuestaria
del proyecto a la propia Cámara de Diputados al año siguiente.
En definitiva, los tres casos analizados demuestran que existe un cúmulo de recursos
subutilizados en el Alto Gobierno que podrían formar parte de un sistema de control de gestión
correspondiente a la función de valoración técnico-política de resultados. Este sistema podría estar
basado en el Ministerio de la Presidencia (cartera de la que forma parte la DIAPE) y coordinar con
otras instancias de Alto Gobierno. Cabe destacar que ya el Plan Estratégico de dicho ministerio
contempla acciones en este sentido, como por ejemplo: Generar un “Cuadro de Mando Integral
(Balanced Scorecard) del Sector Público” (Actividad Nº 3.7); “Creación de la Unidad de Análisis de
Políticas, Planes y Presupuestos” (Actividad 3.13); “Coordinar, analizar y dar seguimiento a los
Programas, Planes y Presupuestos institucionales, territoriales y sectoriales del Gobierno, en función de
las prioridades” (Actividad 13.1); y “Producir los niveles de control y evaluaciones del cumplimiento
de las políticas” (Actividad 13.3).
Buena práctica: el sistema de información y evaluación del Gabinete Social
El Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales (GCPS o Gabinete Social) es analizado en esta
sección como ejemplo de la función de valoración técnico-política de los resultados de la gestión
gubernamental; un tema que también fue abordado cuando nos referimos a la reforma del Gabinete
Económico.
Tal y como destacan varias personas entrevistadas, el programa de transferencias condicionadas
Solidaridad constituye la estructura bandera del Gabinete Social y, en gran medida, de las políticas
sociales implementadas en República Dominicana en los últimos 8 años. Solidaridad, realmente uno de
los tres componentes del Sistema de Protección Social, es considerado como uno de los principales
logros del gobierno. Por ejemplo, el 27% de la población tiene esa percepción de acuerdo a la Gallup-
Hoy de abril de 2012. El objetivo del programa es: “Contribuir a romper la transmisión
intergeneracional de las causas que generan o arraigan la pobreza, mejorando la inversión que los
hogares pobres realizan en educación, salud y alimentación, potenciando la acumulación del capital
humano de su descendencia” (Programa Solidaridad, s.f.: 13).
Con el Sistema de Protección Social, el Gabinete Social ha logrado altos niveles de coordinación
entre los dos mayores ministerios del área social, Educación y Salud, y otras carteras tanto dentro como
fuera del sector a través del Comité Intersectorial. Nuevamente, el liderazgo del Vicepresidente de la
República ha sido un factor crucial en este sentido. El otro factor de primer orden en los avances
logrados en Solidaridad es el hecho de que los fondos internacionales que sustentan el programa están
“atados” a la implementación conjunta de sus componentes. Tal y como destacaron varias personas
entrevistadas, los préstamos ofrecidos por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo
ayudaron a proteger el gasto social gubernamental ante la crisis. Pero, a la vez, incluían
condicionalidades estrictas que pudieron ser utilizadas por el liderazgo del Gabinete Social como
incentivos para fomentar la coordinación interinstitucional necesaria para la implementación de
Solidaridad.
La estructura e implementación del Sistema de Protección Social se ha hecho cada vez más
compleja a medida que aumenta el número de familias beneficiadas y el número y tipo de beneficios
incluidos. Esto, a su vez, es posible gracias al sofisticado sistema de evaluación y seguimiento puesto
45
en operación vía el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), uno de los tres componentes del
sistema. En palabras de una entrevistada, estos tres mecanismos están en constante interrelación y se
complementan mutuamente: (1) el primero es “quien focaliza” (el SIUBEN), (2) el segundo es “quien
paga” (la Administradora de Subsidios Sociales o ADESS) y (3) el tercero es “quien entrega” (el
Programa Solidaridad), en correspondencia con lo establecido en el Artículo 3 del Decreto Nº 118-0956
.
El SIUBEN fue creado mediante el Decreto Nº 1073-04 del 31 de agosto de 2004. Más tarde, es
formalmente adscrito al Gabinete Social vía el Decreto Nº 426-07. Este decreto también amplía las
atribuciones del SIUBEN, en el Artículo 14, algunas de las cuales son:
a. Aplicar la ficha de caracterización socio-económica a los hogares considerados de prioridad,
resultado de la focalización geográfica, que establece el Mapa de la Pobreza.
b. Realizar levantamientos continuos por demanda para identificación de hogares pobres
situados en territorios no identificados en el Mapa de la Pobreza, y que puedan resultar de interés
para la política social.
c. Realizar los análisis de categorización de los hogares y elaborar el Padrón de Hogares
Elegibles, según los niveles de pobreza.
d. Realizar la actualización cartográfica y la segmentación de las áreas censadas.
e. Coordinar con la sociedad civil e instituciones públicas y privadas la recepción de solicitudes
de inclusión y/o exclusión de hogares.
f. Crear y resguardar la base de datos de los hogares elegibles, generada a partir del
levantamiento de información en zonas prioritarias y marginadas por situación de pobreza.
g. Garantizar un flujo de información actualizada sobre las condiciones socio-económicas de los
hogares, para el conocimiento y el uso de los programas sociales, que utilicen su base de datos.
h. Administrar el padrón de hogares elegibles y realizar reportes periódicos de actualización del
Padrón de los Hogares, que es usado por los diferentes programas sociales, conforme a sus
requerimientos.
i. Verificar y canalizar las solicitudes de inclusión y exclusión de los hogares, provenientes de
instituciones y grupos sociales.
j. Evaluar y/o revisar periódicamente el instrumento de levantamiento de información y la
metodología de categorización de la pobreza y realizar las adecuaciones que demanda la dinámica
social del país.
Cabe destacar que, de acuerdo con uno de los protagonistas de este proceso (y el literal e de la
cita anterior), el SIUBEN también constituye un “ejercicio de gobernanza” puesto que incorpora no
sólo insumos técnicos sino también informaciones de las organizaciones de la sociedad civil que
colaboran con el programa y sirven para mantenerlo actualizado. Sin embargo, el SIUBEN refleja el
hecho de que el Sistema de Protección Social es un programa de focalización en el que no se presta
servicios al total de la población necesitada o “elegible” sino a un subgrupo de la misma. Esto fue
causa de críticas severas por parte de otros entrevistados al igual que del Observatorio de Políticas
Sociales (Torres y Corporán, 2006).
A pesar de las críticas mencionadas el SIUBEN ha logrado un nivel impresionante de
sofisticación, reconocido incluso en evaluaciones internacionales. Por ejemplo, una evaluación
56 Que establece lo siguiente: “Las entidades que conforman el Sistema de Protección Social deberán ser objeto de una
reestructuración institucional y operativa, a los fines de que: a) El Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) desempeñe de
manera exclusiva las funciones de identificar, categorizar y registrar las familias elegibles para ser beneficiarias de los
programas sociales. b) La Administración de Subsidios Sociales (ADESS) desempeñe, de manera exclusiva, funciones de
tesorería social del sistema de transferencias y subsidios sociales; así como la interrelación con las entidades financieras y
comerciales adscritas al mismo. c) El Programa Solidaridad desempeñe, de manera exclusiva, la gestión de los programas
focalizados y no focalizados de transferencias condicionadas y no condicionadas y subsidios sociales, con independencia
de su naturaleza, y sea responsable de la comunicación social con la población beneficiaria del mismo”.
46
realizada en 2009 plantea que: Como fortalezas del modelo, se tiene que fue construido siguiendo una
de las mejores metodologías conocidas para el estudio de la pobreza (PMT). Permite el cálculo del
Indice de Calidad de Vida, que mide la pobreza estructural tomando en cuenta múltiples dimensiones,
lo que le da ventajas frente a otros métodos. Las puntuaciones generadas para cada hogar y persona
individual han permitido aproximarse al cálculo de la magnitud de la pobreza extrema y moderada en
el país, así como identificar las áreas geográficas de mayor carencia socioeconómica. Es una
poderosa herramienta para apoyar la planificación del desarrollo social en la República Dominicana
(Jiménez …[et al], 2009: 16).
El SIUBEN cuenta con 10 oficinas regionales y lleva a cabo levantamientos periódicos para
mantener actualizada la data de la que se alimenta el Sistema de Protección Social, el Servicio Nacional
de Salud (SENASA), varios ministerios y otros organismos públicos (SIUBEN, 2011). La institución
acaba de finalizar el último de estos levantamientos57
en el marco de su Plan Estratégico 2012-2014. En
definitiva, el SIUBEN ha sido un mecanismo crucial para la rápida expansión del Sistema de
Protección Social.
VI. LA COMUNICACIÓN DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL
Antecedentes y situación actual
Tradicionalmente, la función de comunicación de la agenda gubernamental dominicana ha estado
fragmentada en un conjunto de direcciones de prensa u oficinas de relaciones públicas en cada una de
las instituciones del Estado. Esta multiplicidad de instituciones, combinada con lo que un entrevistado
denomina el problema del “ego” de muchas y muchos funcionarios públicos que priorizan su
proyección individual, ha contribuido históricamente a la dispersión de los mensajes desde el gobierno
hacia el resto de la sociedad. Una manifestación extrema de este problema son los conflictos (explícitos
e implícitos) entre funcionarios recogidos en los medios de comunicación58
. Por ejemplo, el Director de
Prensa de la Presidencia, entrevistado para el estudio, describe la problemática en su libro sobre el tema
de la siguiente manera: En la realidad dominicana, la comunicación desde el Estado se centró en la
difusión de mensajes de corte periodístico, estructurados a partir de la cotidianidad de las
instituciones, y en la mayoría de los casos, muy dependientes de los deseos de sus funcionarios de
tener presencia en dichos medios, como protagonistas de discursos en mesas de honor, ruedas de
prensa y programas de televisión. Era además evidente el individualismo institucional, la dispersión de
los mensajes, y la diseminación de dichos mensajes, sin que necesariamente atendieran a los grandes
objetivos del Gobierno, ni de sus políticas y prioridades, lo que significaba atomización e indefinición
de una misión y una visión compartida, que se traducía en otros problemas, como la incoordinación,
uso ineficiente de los medios de comunicación gubernamental, desperdicio de recursos y resultados
pobres (Núñez, 2012: 16).
Otro aspecto crucial en el ámbito de comunicación de la agenda gubernamental es la de la
vocería política centralizada en la figura del Secretario de Estado o Ministro de la Presidencia.
Mientras más cercana es la relación primaria entre el Presidente de la República y dicho ministro, más
efectiva resulta ser la labor del último como vocero de la agenda gubernamental a nivel del Alto
Gobierno. Ese ha sido el caso, para poner únicamente dos ejemplos, de la colaboración entre el
Presidente Leonel Fernández y Danilo Medina en el período 1996-2000 y la primera mitad del período
57 Ver http://www.siuben.gob.do/noticias/siuben-culmina-digitalización-datos-2do-estudio.aspx. 58 Por ejemplo, uno de los primeros productos de la DIAPE (entonces Unidad de Análisis de la Relación Estado-Sociedad)
analizada previamente, fue un informe sobre este tipo de conflictos entre funcionarios del recién estrenado (primer)
gobierno del Presidente Leonel Fernández a finales de 1996.
47
2004-2008 al igual que la relación entre el Presidente Hipólito Mejía y Sergio Grullón durante el
período 2000-2004.
En un segundo nivel están las funciones de vocería realizadas directamente por los periodistas
responsables del área de comunicación en la Presidencia de la República. Como veremos en la sección
siguiente, históricamente esta área ha jugado un rol más técnico que estratégico en la definición y
puesta en marcha de la agenda comunicacional. Sin embargo, ha habido esfuerzos importantes en años
recientes para centralizar y dar coherencia a las estrategias comunicaciones gubernamentales desde esta
oficina, por ejemplo, vía los llamados gabinetes comunicacionales que analizaremos luego.
También ha habido otros esfuerzos para combinar los aspectos estratégico y técnico de la agenda
comunicacional gubernamental a partir de la coordinación interinstitucional a lo interno de la
Presidencia de la República. El último de estos esfuerzos se materializó en las funciones del
Coordinador de las Políticas de Comunicación y Portavoz del Gobierno desempeñadas por el
comunicador Roberto Rodríguez Marchena. La idea era que la labor de este portavoz oficial fuera parte
de un triángulo de trabajo conjunto con otras dos instituciones. Por un lado, se nutría de los informes y
análisis estratégicos generados por la DIAPE, la oficina a cargo de estudiar la relación entre el gobierno
y la sociedad (ver supra) y, por el otro, se apoyaba en la amplia experiencia acumulada y la estructura
establecida en la Dirección de Prensa de la Presidencia.
Aunque relativamente exitosa, esta modalidad de coordinación sólo duró dos años puesto que el
cargo de portavoz presidencial desapareció tras la salida del incumbente a finales de 200659
. El tema no
fue planteado por los entrevistados del sector, pero parece haber una competencia soterrada entre las
instituciones a cargo de la política comunicacional desde el Alto Gobierno; particularmente, entre la
Dirección de Prensa de la Presidencia y el Centro de Información Gubernamental de la Presidencia.
Ello, combinado con la limitada participación de la DIAPE en la definición de la estrategia
comunicacional en las últimas gestiones gubernamentales60
, ha imposibilitado el establecimiento de
una nueva estructura coordinada de definición e implementación de la misma. Sin embargo, el
Ministerio de la Presidencia definió este tipo de vocería como una de las prioridades de su Plan
Estratégico y el titular de dicha cartera ha reasumido parte de dichas funciones.
Instituciones y mecanismos existentes
La Dirección General de Información, Publicidad y Prensa de la Presidencia, creada en 1983 a través
del Decreto Ejecutivo Nº 15-07, es la instancia principal de coordinación y ejecución de las políticas
comunicacionales del gobierno. Generalmente llamada Dirección de Prensa, la institución fue creada el
26 de octubre de 1983 por el entonces Presidente Salvador Jorge Blanco en sustitución de la Dirección
General de Información y Relaciones Públicas de la Presidencia instituida el año anterior61
para
encargarse de la política nacional de información y relaciones públicas del Estado. Cabe destacar que el
establecimiento de estos órganos durante el segundo período de gobierno del Partido Revolucionario
Dominicano (PRD) no es casual. Ambos cuatrenios (1978-1982 y 1982-1986) constituyeron el primer
momento de apertura política en el país después de la represión vivida en los “12 años” del Presidente
Balaguer (1966-1978). 59 Ver “Roberto Rodríguez Marchena renuncia de Portavoz de la Presidencia para integrarse al equipo de Danilo Medina”,
Portal Diario Dominicano, 21 de noviembre de 2006, http://www.diariodominicano.com/n.php?id=6264, 29-02-2012. 60 El primer director de la DIAPE, Carlos Dore Cabral, jugó un rol de importancia en la definición de dicha estrategia
durante el primer período de gobierno del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) entre 1996-2000. El segundo director
de la DIAPE, Fernando Durán, jugó un rol más circunscrito a los temas de intermediación con las ONG del área social
durante el gobierno del Partido de la Revolución Dominicana (PRD) en el período 2000-2004. La DIAPE bajó
significativamente su perfil en esta área en los últimos dos períodos de gobierno del PLD (2004-2008 y 2008-2012). 61 Con este decreto se derogó el Decreto Nº 13 del 16 de agosto de 1982 con el que se había creado la Dirección General de
Información y Relaciones Públicas.
48
La Dirección de Prensa constituye el órgano principal para la comunicación de la agenda
gubernamental. Durante mucho tiempo sus labores estuvieron concentradas en informar sobre las
actividades del Presidente de la República y servir de contraparte a los medios de comunicación con
periodistas asignados al Palacio Nacional. Varios entrevistados plantearon que la dispersión en la
agenda comunicacional no es más que un reflejo de la falta de coordinación de visiones y de políticas a
lo interno de diferentes administraciones; sin importar cuál sea el partido de gobierno.
No sorprende, entonces, que históricamente la Dirección de Prensa haya tenido un rol muy
limitado en comparación con lo deseable en este tipo de instituciones. Tal y como destacara el actual
director de la institución62
y otros entrevistados, la Dirección de Prensa y una gran parte de las oficinas
de prensa del Estado dominicano generalmente han contado con personal poco calificado y no han
orientado sus acciones con base en una visión estratégica de la comunicación gubernamental. En
palabras de un entrevistado, la mayor parte de dichas oficinas todavía sigue una visión tradicional de la
comunicación entendida únicamente como relaciones públicas y se limita “a llevar notas de prensa” a
los medios de comunicación sobre el trabajo de su institución.
Ante esta realidad, el Director de Prensa actual concentró sus esfuerzos en mejorar la calificación
del personal de esta área en las distintas instituciones del Gobierno Central utilizando las estrategias
siguientes:
• Conocer a fondo el ser y el quehacer de los distintos departamentos de comunicación de las
instituciones públicas y su situación en cuanto a funciones, estructura y nivel de reconocimiento en las
esferas de decisión de dichas entidades, a manera de evaluación formativa.
• Iniciar procesos de diálogo y sensibilización con los funcionarios de alto nivel de las
instituciones públicas, con el fin de compartir ideas, preocupaciones y soluciones posibles, para
articular un sistema de comunicación gubernamental.
• Implementar acciones de intercambio de experiencias, sensibilización y capacitaciones con
comunicadores institucionales en ejercicio, en coordinación con gremios profesionales y
universidades.
• Finalmente, organizar una actividad que sirviera como escenario formal para analizar la
situación de la comunicación gubernamental, sus brechas y desafíos, para cumplir con los roles que le
corresponden en apoyo al programa de gobierno. Este escenario fue el I Seminario de Comunicación
Gubernamental Quilvio Cabrera (Núñez, 2012: 29).
A partir del año 2004, esta oficina puso en ejecución un proyecto piloto de integración de la
estrategia comunicacional en la que, como destacaron varios entrevistados, se priorizó renovar la
confianza de la sociedad dominicana después de la crisis económica de 2003. De manera más general,
el Plan Estratégico de Comunicación Gubernamental 2008-2012 o plan bandera de dicha institución
plantea como objetivo general: “Desarrollar acciones de comunicación que contribuyan al
conocimiento, comprensión y apoyo de la población en lo relativo a la ejecución del Programa de
Gobierno, al tiempo de crear y mantener una imagen y un clima de opinión pública favorable al
gobierno durante el período 2008-2012” (Dirección de Información, Publicidad y Prensa de la
Presidencia, 2008). En dicho Plan, la institución define cuatro tipos de funciones en sus estrategias de
gestión:
• Una función “normativa” vía la “definición de políticas de comunicación”.
• Una función “prospectiva” a través del diseño y ejecución de “planes operativos de
comunicación, incluyendo los de manejo de crisis y defensa pública del gobierno”.
62 Destaca en su libro que “el avance en nuestras metas en estos siete años nos ha permitido, insisto, dimensionar las
funciones de esta Dirección General y colocarla más allá de la estructura que encontramos el 16 de agosto de 2004. Hace
siete años, la Dirección General contaba con cinco unidades: archivo periodístico, televisión, Internet, redacción y
fotografía. Estas unidades hacían labores rutinarias, su personal fue reclutado atendiendo a compromisos políticos, por lo
que su desempeño resultaba poco más que deprimente (Núñez, 2012: 18).
49
• Una función “de portavoz” consistente en “crear, coordinar, analizar, desarrollar, difundir y
controlar la emisión de mensajes”.
• Una función “de observatorio” al “asumir la responsabilidad social de la imagen corporativa
de la organización” (Dirección de Información, Publicidad y Prensa de la Presidencia, 2008: 53-54).
Otra instancia importante es el Centro de Información Gubernamental (CIG) establecido en 1997
y formalizado vía el Decreto Nº 11-24 del año 2000. El CIG desempeña funciones de carácter más
técnico dirigidas a “apoyar la gestión de comunicación de las instituciones públicas”63
.
Específicamente apoya a las instituciones públicas en la difusión de sus actividades y en la elaboración
de campañas de difusión, incluyendo campañas de servicio público como las de prevención del cólera
con el Ministerio de Salud Pública.
El CIG también ofrece servicios de recopilación y análisis de la cobertura dada a diferentes
instituciones e iniciativas gubernamentales en los programas más vistos en la televisión dominicana,
incluyendo los programas de noticias. En esta área, tiene en curso un proyecto coordinado con la
Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica de la Presidencia (DIAPE) utilizando la
plataforma tecnológica del Sistema de Gestión para la Gobernabilidad (SIGOB) del PNUD con el fin
de complementar y vincular sus respectivas bases de datos de manera que puedan servir de insumos
para la definición de diferentes políticas desde el Alto Gobierno incluyendo las políticas
comunicacionales.
Sin embargo, la duplicidad parcial de funciones entre el CIG y la Dirección de Prensa de la
Presidencia es evidente incluso a partir de una revisión rápida de sus portales electrónicos. La
diferencia principal parece radicar en la metodología de trabajo de cada institución, puesto que el CIG
privilegia el seguimiento a los medios de comunicación de televisión y radio y la asistencia técnica a
las instituciones gubernamentales en dichas áreas. El CIG bien podría formar parte de la Dirección de
Prensa, tal y como lo fue en sus orígenes como Unidad de Comunicación de dicha dirección y no queda
claro hasta qué punto ambas instituciones coordinan sus labores.
Buena práctica: los “Gabinetes Comunicacionales”
Varias personas entrevistadas se refieren a los “gabinetes comunicacionales” como modelos positivos
de coordinación interinstitucional en esta área. Los mismos constituyen equipos de trabajo con
responsables de las oficinas de comunicación, prensa o relaciones públicas de las instituciones de un
mismo sector o gabinete gubernamental. Los gabinetes de comunicación fueron creados en septiembre
de 2008 vía el Decreto Presidencial Nº 525-08 en el entendido de que su estructura es responsabilidad
de la Dirección de Prensa y que es deber de ésta “crear un clima de coordinación institucional e
intersectorial, que garantice la coherencia del mensaje y su correcta difusión”. El siguiente diagrama
muestra los componentes de la planificación estratégica elaborada en el primero de tres seminarios
internacionales realizados con las y los integrantes de los gabinetes comunicacionales como guía para
la comunicación gubernamental en el período 2008-2012.
63 Tomado del Portal del Centro de Información Gubernamental (29-02-2012).
50
Diagrama 2
Planificación Estratégica de la Comunicación Gubernamental 2008-2012
Fuente: Núñez (2012: 31).
Los gabinetes comunicacionales se corresponden con la estructura de 20 gabinetes sectoriales64
del Gobierno Central para los sectores de Infraestructura, Deportes, Educación, Política Social,
Industria y Comercio, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Presidencia, Relaciones Exteriores,
Agropecuaria, Economía, Energía, Laboral, Seguridad Nacional, Transporte, Telecomunicaciones,
Turismo, Ministerio Público y Competitividad e Inversión Extranjera, Cultura, Aeronáutico y Portuario
(Núñez, 2012). En términos de su funcionamiento, los mismos cuentan con una estructura radial en la
que cada gabinete se relaciona de manera directa con la Dirección de Prensa.
El hecho de que la estructura limita la interacción regular entre los diferentes gabinetes
comunicacionales parece confirmar la importancia del sinnúmero de actividades de capacitación
facilitadas por la Dirección de Prensa. Las mismas incluyen convenios de colaboración con
instituciones académicas como la universidad APEC (UNAPEC) y el Instituto Tecnológico de las
Américas (ITLA) para el tema del uso de las tecnologías de la información y la comunicación. Por
ejemplo, el estudio sobre los gabinetes comunicacionales realizado en octubre de 2011 en el marco del
V Seminario de Comunicación muestra que el 97.4% de las y los gerentes de comunicación se
mantienen actualizados a través de estos y otros seminarios profesionales. De manera similar, el mismo
estudio muestra que 7 de cada 10 gerentes comunicacionales han realizado diplomados en diferentes
áreas; casi 9 de cada 10 cuenta con licenciaturas en periodismo; más de la mitad cuenta con estudios a
nivel de especialidad o postgrado; un 22% tiene títulos de maestría; y un 4% cuenta con títulos de
doctorado (ibídem).
En términos de experiencia laboral, 3 de cada 4 gerentes de comunicación había trabajado en el
sector público mientras que el 65% ha laborado en el sector privado. Además, el 54.3% ha laborado en
periódicos, el 47% en televisión y una tercera parte (30%) en radio. Incluso “un porcentaje de estos
gerentes (15.5%) ha tenido la oportunidad de ejercer la comunicación en organismos internacionales”
(ibídem: 59) mientras que una cuarta parte (25.6%) ha publicado uno o más libros. Igualmente, más de
64 Sin embargo, los mismos son distintos de los tres o cuatro grandes gabinetes sectoriales implementados en el período
2000-2004 del Partido Revolucionario Dominicano y el período 2004-2008 del Partido de la Liberación Dominicano
analizados previamente.
51
la mitad de este personal ha recibido reconocimientos profesionales por su labor en el país (54%) y en
el extranjero (10%). Participar en programas nacionales e internacionales de formación también ha
contribuido a la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación por parte de este
personal en el marco de sus labores institucionales. El estudio mencionado muestra que: “el uso de la
Web 2.0 constituye una estrategia de comunicación valorada por las instituciones gubernamentales, ya
que el 88% de las mismas dispone de una página web (…), el 46% de estas entidades tiene cuentas en
redes sociales (…), el 47% tiene cuenta oficial en Facebook, el 36% en Twitter. Vale la pena destacar
también que una cuarta parte de las instituciones gubernamentales tienen cuentas oficiales en
Youtube” (ibídem: 61).
Otros medios más tradicionales de difusión del mensaje gubernamental y de las actividades de las
instituciones en cada Gabinete de Comunicación incluyen el uso de boletines institucionales y medios
de comunicación gubernamentales tales como la agencia Antena, la revista Palacio, la página web de la
Presidencia, el canal republicadominicanatv (primer canal online del país), el programa agenda
semanal del Presidente y la revista Clic Institucional producida por cada Gabinete Comunicacional
(ibídem). A esto se agrega la red informal de comunicadores/as que laboran en los Gabinetes y, a la
vez, cuentan con programas propios en la televisión (31%) y en la radio (12%) y otros tienen sus
propias páginas web (14%). Por el contrario, las instituciones en las que laboran hacen poco uso de
estos medios a través de programas propios: únicamente el 12% de las instituciones gubernamentales
cuenta con programas de TV y 11% de las mismas tiene programas de radio (ibídem).
Un ejemplo concreto del impacto de los Gabinetes de Comunicación, mencionado por varios
funcionarios entrevistados, es la coordinación de estrategias comunicacionales en el área de la salud
como las campañas de prevención y combate a la gripe AH1N1, el dengue y el cólera en apoyo al
Ministerio de Salud Pública. En particular, el director de la Dirección de Prensa y el director del Centro
de Información Gubernamental destacan la manera en que se ha logrado crear un protocolo de
respuesta rápida ante crisis de este tipo y desastres naturales y el hecho de que el componente
comunicacional es uno de los factores de éxito de dichas intervenciones. Estas estrategias buscan llegar
a todo tipo de público por lo que se utilizan tanto spots de televisión, como cuñas de radio, carteles,
desplegables, y se hace uso de todas las páginas de las instituciones públicas en la web y manuales.
El sistema de Gabinetes Comunicacionales todavía es una experiencia relativamente reciente. Sin
embargo, el mismo no parece suficientemente conectado con los gabinetes sectoriales amplios y/o con
otros mecanismos de coordinación en el Alto Gobierno. En particular, la estructura circular del sistema
gira alrededor de la Dirección de Prensa de la Presidencia sin vinculaciones explícitas con otras
instancias como el Ministerio de la Presidencia o el Consejo de Ministros.
VII. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS
Las instituciones del Alto Gobierno en la República Dominicana sufren de altos niveles de debilidad y
ello constituye un obstáculo de primer orden para el desarrollo del país. Tal y como vimos, la “cultura
de la coordinación” es casi inexistente y esto genera una dinámica constante de competencia, más que
colaboración interinstitucional. Esta percepción, compartida por la totalidad de las personas
entrevistadas, sirve de punto de partida para el presente estudio. Bajo este contexto adverso, nuestro
objetivo era el de identificar buenas prácticas que hayan podido desarrollarse y aprender de las mismas
con el fin de impulsar procesos similares de reforma, tanto en el resto del Estado dominicano como a
nivel de la región latinoamericana y caribeña.
En tal sentido, un grupo de funcionarios y funcionarias con una agenda reformadora han
protagonizado un importante proceso de transformaciones desde dentro de esa misma estructura estatal
con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil. Como resultado, de acuerdo con la gran
mayoría de las personas entrevistadas para el estudio, el país ha atravesado un “salto normativo” con
52
cambios cruciales en la nueva Constitución de 2010 y las leyes establecidas en los últimos 5-6 años.
Las y los entrevistados se refieren a estos cambios como una especie de base o “zapata” para combatir
lo que una persona denominó el “exceso de institucionalidad no formal” que distorsiona y hace
ineficiente al Estado dominicano. Los avances mencionados incluyen nuevos mecanismos para
incrementar la transparencia de las instituciones públicas, el acceso a la información pública, la
agilización y mejoramiento de los procesos presupuestarios del gobierno, entre otros. Todo ello en el
marco de un nuevo Sistema de Planificación e Inversión Pública que viene a sustituir el obsoleto
sistema de planificación que había imperado en el país desde los años 60.
Sobre el funcionamiento y alcance actual del Alto Gobierno
• El sector del Alto Gobierno en el que más han avanzado las reformas es el ámbito económico;
en particular, en lo concerniente a la función de coordinación de políticas. Este caso pone de relieve la
importancia de combinar el sentido de urgencia dado por factores externos con una agenda
reformadora propia implementada por una masa crítica a lo interno del aparato estatal. Los efectos
devastadores de la crisis económica de 2003 y las condiciones establecidas por el Fondo Monetario
Internacional para el Acuerdo Stand-By implementado con posterioridad fueron los factores externos.
Sin embargo, la agenda de cambios implementados respondió a los objetivos de un grupo de
funcionarios/as de diferentes instituciones liderado por el Ministerio de Economía, Planificación y
Desarrollo (MEPYD) en negociación con el FMI y otros organismos multilaterales. Ahora se precisa
aplicar este aprendizaje y las otras lecciones aquí señaladas para completar el proceso de
fortalecimiento de los mecanismos de coordinación del Alto Gobierno, en particular el Ministerio de la
Presidencia y el Consejo de Ministros.
• El país ya cuenta con un conjunto de instituciones con personal calificado y mecanismos
técnicos adecuados para apoyar las labores del Alto Gobierno en sus diferentes funciones que es
necesario continuar fortaleciendo. Una parte se concentra en los “enclaves técnicos” que lograron
escapar al clientelismo político predominante en el sector público debido a una combinación de bajos
salarios con altos niveles de especialización (como fue el caso de la ONAP) o altos niveles de
calificación combinados con importantes niveles de recursos y/o autonomía institucional (como es el
caso del Banco Central). Más recientemente, en especial a partir de 2004, este conjunto de instituciones
se ha ampliado vía el inicio del nuevo Sistema de Planificación e Inversión Pública y otras reformas
que también contemplaron el reclutamiento y formación de jóvenes profesionales con altos niveles de
calificación. Otro subgrupo está conformado por instituciones “modernas” creadas recientemente como
ONAPI, SENASA y PRO-CONSUMIDOR. Sin embargo, se precisa ampliar y consolidar este proceso
continuando mecanismos como el Premio Nacional a la Calidad iniciado por el MAP e inyectando más
recursos en la profesionalización de los recursos humanos y técnicos del sector público.
• Otro factor de éxito importante, como se evidenció con el caso del Ministerio de
Administración Pública, es la combinación eficaz del saber técnico del personal de carrera de la
institución con el saber estratégico del nuevo líder político a cargo de la misma. La gran mayoría de las
personas entrevistadas, tanto dentro como fuera del MAP, coincide en que el uso estratégico de las
redes vinculadas al MAP y del saber técnico acumulado en la organización se amplió de manera
dramática con la designación del ex senador Ramón Ventura Camejo al frente de la institución en el
año 2004. Fue justamente con base en esta combinación de saberes que en la ONAP toma forma la
reflexión sobre la necesidad de sustituir la Ley Nº 14-91 de Servicio Civil y Administración Pública.
Sobre los actores clave en el proceso de reforma del Alto Gobierno
• La creación y consolidación de una masa crítica o sector reformador dentro del Estado es uno
de los factores cruciales para el éxito de este tipo de procesos. En el caso de la reforma del Gabinete
53
Económico, varias personas entrevistadas se refirieron, por ejemplo, al proceso deliberado de
formación de personal y estudio tanto de experiencias de otros países como de la realidad nacional y de
procedimientos de los organismos multilaterales llevado a cabo en lo que fue la Oficina Nacional de
Planificación (ONAPLAN). En el caso de la antigua Oficina Nacional de Administración y Personal
(hoy Ministerio de Administración Pública), esta masa crítica ha estado sustentada en una “red
asociativa” (Chalmers …[et al], 1997), conformada por un grupo de profesionales que trabajan o han
trabajado en la institución y que siguen laborando de manera conjunta hacia la profesionalización del
sector público dominicano.
• En términos de actores clave, la mayor parte de las reformas recientes se ha consolidado en el
período 2006-2010 y el proceso fue liderado por el Ministerio de Planificación, Economía y Desarrollo
conjuntamente con CONARE. Este sector reformador dentro del gobierno también incluye el hoy
Ministerio de Administración Pública, varias instituciones recientes con funciones reguladoras o de
implementación de las reformas en el sector económico y el sistema de seguridad social e instituciones
creadas en la década de los 90 en sectores clave del Alto Gobierno, particularmente en la Presidencia y
Vicepresidencia. Este proceso de cambios fue apoyado por el trabajo de organizaciones como
Participación Ciudadana, la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), algunas asociaciones
empresariales como el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y la Asociación Nacional de
Jóvenes Empresarios (ANJE) al igual que por centros de investigación y reflexión sobre
gobernabilidad, administración pública y presupuesto de instituciones académicas como la Pontificia
Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), el Instituto Tecnológico de Santo Domingo
(INTEC) y el Centro Bonó.
• Las instituciones gubernamentales mencionadas tienen el potencial de constituirse en una
masa crítica más amplia para continuar la racionalización y eficientización del Estado dominicano
tomando como punto de partida el “salto normativo” realizado en los últimos años. Hasta la fecha, su
labor ha sido posible gracias al liderazgo de titulares de carteras específicas y su capacidad de motivar
equipos técnicos calificados dentro del gobierno. Los avances identificados en el estudio y otros
todavía sin documentar han sido posibles también gracias a las alianzas (tanto permanentes como
puntuales) entre dichos/as incumbentes y sus aliados y aliadas en el Congreso Nacional y en la
sociedad civil. Un factor interesante es que, como destacan varias personas entrevistadas, el Presidente
de la República no asumió el liderazgo del proceso de reforma en el día a día como había hecho
durante su primera administración en 1996-2000. Pero dio su apoyo al sector reformador y, como
destacaron varios entrevistados, dicho apoyo “es invaluable” en una cultura presidencialista como la
dominicana.
• Las entrevistas también indican un estilo de liderazgo específico basado en la capacidad de
construir consensos con representantes de diferentes sectores tanto dentro como fuera del gobierno, un
alto nivel de prestigio profesional y personal y una alta capacidad de motivar a sus equipos de trabajo.
Este tipo de líderes tiene la capacidad y humildad suficientes para aprender de y potenciar sus equipos
técnicos y, a la vez, saben navegar en el contexto político dominicano. Estas características fueron
mencionadas explícitamente con respecto a varios incumbentes como, por ejemplo, el Vicepresidente
de la República, el Ministro de Administración Pública, el Ministro de Economía, Planificación y
Desarrollo, el ex Subsecretario de Planificación, entre otros.
Sobre metodologías exitosas utilizadas
• El tema metodológico más destacado en el estudio es la necesidad de agotar los tiempos
necesarios y mantener el carácter inclusivo de los procesos de cambio que así lo ameritan. La
“paciente gestación de consensos” para la sensibilización de y negociación con diferentes sectores fue
uno de los factores de éxito claves para procesos como la aprobación de la Ley de Función Pública (y
la creación del MAP), la Iniciativa Anticorrupción, la Estrategia Nacional de Desarrollo y, en su
54
momento, la labor del Gabinete Social a través del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil. De hecho,
una parte importante de las personas entrevistadas recomendó ampliar este tipo de mecanismos con el
fin de aumentar la sostenibilidad y legitimidad de las iniciativas en cuestión. Otros también sugirieron
“dar más voz a la ciudadanía” en otras áreas como, por ejemplo, en mecanismos de retroalimentación
sobre los servicios públicos siguiendo modelos como la Unidad de Innovación en los Servicios
Públicos de la OCDE.
• Otra lección importante es la necesidad de crear espacios de experimentación y aprendizaje
como la incubadora de nuevas prácticas y procedimientos creada por el entonces director de la Oficina
Nacional de Planificación (hoy Subsecretaría de Planificación del MEPYD). Dichas prácticas, bases de
datos y procedimientos serían luego transferidos a las instituciones creadas o redefinidas de manera
exclusiva para tales fines como la Dirección General de Inversión Pública en la SEEYPD y la
Dirección General de Crédito Público en el Ministerio de Hacienda. ONAPLAN se dedicó a crear las
bases de datos con la información necesaria y colaborar con otros grupos reformadores dentro del
gabinete económico para centralizar todas las informaciones sobre la deuda del sector público
(información que luego pasarían a Crédito Público en Hacienda) y sobre el nivel de ejecución de los
proyectos de las instituciones públicas (información que luego pasarían a Inversión Pública).
• Existe un cúmulo de recursos y experiencias subutilizadas en el Alto Gobierno que podrían
formar parte de un sistema de control de gestión correspondiente a la función de valoración técnico-
político de resultados. Este sistema podría estar basado en un Ministerio de la Presidencia fortalecido y
con más recursos, desde el que se puede coordinar con otras instancias de Alto Gobierno. La
sofisticación alcanzada en instituciones como el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) del
Gabinete Social, la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) de la
Presidencia, la Unidad Asesora de Análisis Económico y Social (UAES) del Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo y la Oficina de Análisis, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria (OASEP)
de la Cámara de Diputados son algunas muestras de ello.
• Otra lección aprendida es la importancia de contar con mecanismos de cooperación
internacional que apoyen la agenda de reformas del país en el marco de una relación más igualitaria
entre las partes. Por ejemplo, la labor de acompañamiento no financiero del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) al hoy Ministerio de Administración Pública fue valorada
como una buena práctica en sí misma que difiere de la que generalmente se recibe de organizaciones
internacionales. También, el proceso de reformas llevado a cabo en el Gabinete Económico que incluyó
la reorganización del sistema de cooperación internacional a partir de una postura más autónoma del
país siguiendo los lineamientos de la Declaración de París de 2005 que enfatiza el principio de
apropiación de la cooperación por parte de cada gobierno nacional.
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SELECCIÓN DE PORTALES ELECTRÓNICOS
Gobierno dominicano (en orden alfabético)
Banco Central de la República Dominicana: http://www.bancentral.gov.do
Contraloría General de la República Dominicana: http://www.contraloria.gov.do
Dirección General de Crédito Público (Hacienda): http://www.creditopublico.gov.do
Dirección General de Inversión Pública (MEPYD):
http://www.stp.gov.do/eweb/ShowContent.aspx?idm=53
Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial: http://www.dgodt.gob.do
Dirección General de Presupuesto (Hacienda): http://www.digepres.gob.do
Dirección de Información, Prensa y Publicidad de la Presidencia: http://comunicaciones.gob.do
Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales: http://www.gabsocial.gov.do
Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD): http://www.stp.gov.do y
http://www.economia.gov.do
Ministerio de Hacienda: www.hacienda.gov.do
Ministerio de la Presidencia: http://www.sep.gob.do
Presidencia de la República Dominicana: http://www.presidencia.gob.do
Programa Solidaridad: http://solidaridad.gov.do
Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN): http://www.siuben.gob.do
Organizaciones de la sociedad civil y del sector privado (en orden alfabético)
Asociación de Empresas Industriales de Herrera: http://www.aeih.org.do
Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios (ANJE): http://www.anje.org
Centro Bonó: http://bono.org.do
Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP): http://www.conep.org.do
Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS): http://www.finjus.org.do
Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC): http://www.intec.edu.do
Participación Ciudadana: http://www.pciudadana.com
Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM): http://www.pucmm.edu.do
Bancos y agencias de cooperación con programas en República Dominicana (en orden alfabético)
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID):
http://www.usaid.gov/dr/index_es.htm
58
Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID): http://www.aecid.org.do
Banco Interamericano de Desarrollo (BID): http://www.iadb.org/es/paises/republica-
dominicana/republica-dominicana-y-el-bid,1089.html
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): http://www.pnud.org.do
Unión Europea: http://eeas.europa.eu/delegations/dominican/index_es.htm
59
ANEXO 1: ACTORES ENTREVISTADOS 65
Institución Personas entrevistadas
Ministerio de la Presidencia José Francisco Martínez, Asistente Especial Ministro de la Presidencia
Frank Olivares, Director de Políticas y Tecnologías, Ministerio de la Presidencia
Centro de Información
Gubernamental (CIG)
Omar Liriano, Director Centro de Información Gubernamental (CIG), Presidencia de la
República
Dirección de Prensa Rafael Núñez, Director Dirección de Información, Publicidad y Prensa de la Presidencia
Dirección de Información,
Análisis y Programación
Estratégica (DIAPE)
Noris Eusebio, Ex Analista Unidad de Demandas y Conflictos, Subdirectora Dirección de
Información, Análisis y Programación Estratégica
Omar Fortuna, Ex Analista Equipo de Seguimiento a la Sociedad Civil, Encargado
Departamento Programación Estratégica
Iván López Mercado, Ex Analista Unidad de Demandas y Conflictos, Encargado
Departamento Información y Análisis
Diógenes Lamarche, Encargado División Estudios Especiales
Héctor Suero, Analista División Estudios Especiales
Gabinete Social
Rafael Alburquerque, Vicepresidente de la República y Coordinador del Gabinete de
Coordinación Políticas Sociales
Susana Gámez, Directora Ejecutiva, Gabinete de Coordinación Políticas Sociales
Sócrates Barinas, Consultor Economista, Dirección Ejecutiva Gabinete de Coordinación
Políticas Sociales
Consejo Nacional de Reforma
y Modernización del Estado
(CONARE)
Marcos Villamán, Director Ejecutivo, Consejo Nacional de Reforma y Modernización del
Estado (CONARE)
Ministerio de Hacienda
(MIH)
Nelson Cabrera, Director Departamento Ejecución Presupuestaria, Dirección General de
Presupuesto
Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo
(MEPYD)
Guarocuya Félix, Ex Director de la Oficina Nacional de Planificación, Ex Viceministro de
Planificación, MEPYD, Superintendente de Valores
Magdalena Lizardo, Directora Unidad Asesora de Análisis Económico y Social (UAES-
MEPYD)
Miguel Hernández, Ex Coordinador de Despacho Oficina Nacional de Planificación,
Director General de Inversión Pública, MEPYD
Carmen Sancho, Ex Consultora Oficina Nacional de Planificación, Ex Analista
Subsecretaría de Planificación, MEPYD, Encargada Departamento de Prospectiva y
Programación Estratégica, Superintendencia de Valores
Tony Henríquez, Ex Líder de Equipo de Seguimiento a la Sociedad Civil, DIAPE, Ex
Coordinador de Despacho Subsecretaría de Planificación, MEPYD, Coordinador de
Despacho Superintendencia de Valores
Ministerio de Administración
Pública (MAP)
Ramón Ventura Camejo, Ministro de Administración Pública
Gregorio Montero, Ex Viceministro de Función Pública, Secretario General del CLAD
Donatila Germán, Ex Directora de la Oficina Nacional de Administración y Personal
(ONAP) y Viceministra de Función Pública
Evelyn Román, Encargada Relaciones Internacionales
Evelyn Soriano, Encargada Oficina de Acceso a la Información Pública y Analista de
Comités de Evaluación Premio Nacional a la Calidad
Cámara de Diputados
Rosaura Quiñones, Ex Analista de la Oficina de Análisis, Seguimiento y Evaluación
Presupuestaria (OASEP), Cámara de Diputados, Analista Prospectiva y Programación
Estratégica, Superintendencia de Valores
Organización sociedad civil Javier Cabreja, Director Ejecutivo Participación Ciudadana
Pontificia Universidad
Católica Madre y Maestra
(PUCMM)
José Oviedo, Director del Centro de Estudios Europeos, Pontificia Universidad Católica
Madre y Maestra (PUCMM), Coordinador Mesa sobre Reforma y Modernización del
Estado en el Diálogo Nacional
65 En los casos en los que una misma persona ha desempeñado más de un cargo en instituciones del Alto Gobierno durante
el período abordado en el estudio (1996-2012), se incluyen todos los cargos relevantes en orden cronológico. Es decir, el
último citado es el puesto actual.
60
Total de personas entrevistadas: 27.
Total de mujeres entrevistadas: 8.
Total de hombres entrevistados: 19.
