Sexto Informe de Aseguramiento - CoST - Guatemalacostguatemala.org/media/6toInforme/RESUMEN...

Sexto Informe de Aseguramiento

Resumen Ejecutivo

CoST Internacional La Iniciativa de Transparencia en el Sector de la construcción – CoST (por sus siglas en inglés), es un programa internacional multisectorial, diseñado para aumentar la transparencia y rendición de cuentas en el sector de la construcción de infraestructura pública. La Iniciativa CoST surgió en el Reino Unido en el año 2008, y posteriormente quince países alrededor del mundo se han adherido a la iniciativa. Para lograr su objetivo, la Iniciativa CoST Internacional promueve la transparencia en la infraestructura pública a través de cuatro mecanismos: divulgación, aseguramiento de proyectos, trabajo multisectorial y fomento a la auditoria social.

CoST Guatemala En diciembre de 2010, Guatemala fue el primer país latinoamericano que se asoció a la Iniciativa y para su implementación ha contado con el apoyo de entidades de gobierno y del sector privado, así como de gobiernos de países amigos y agencias y organismos internacionales tales como el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido y Banco Mundial. CoST Guatemala es un capítulo de la Iniciativa CoST Internacional, que con los lineamientos del Secretariado Internacional, conformó para su funcionamiento en Guatemala, un grupo multisectorial, que actúa como órgano colegiado de toma de decisiones, el cual se encuentra integrado por Sector Privado (Cámara de Industria y Cámara de Construcción), Sector Sociedad Civil (Acción Ciudadana y Guatecívica) y Sector Gobierno (Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda y Ministerio de Finanzas Públicas); contando con la asistencia técnica nacional de la Contraloría General de Cuentas de La Nación y de la Asociación Nacional de Municipalidades; y la asistencia técnica internacional del Secretariado Internacional de CoST, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo –BID- y Cooperación Alemana GIZ. A la fecha CoST Guatemala ha analizado 100 proyectos de infraestructura tanto productiva como social de entidades de gobierno central y local.


Líneas de trabajo: -Fortalecimiento de capacidades institucionales

CoST Guatemala ha capacitado a diversas entidades de gobierno central y local, actualizando sus conocimientos en cuanto a las normativas y procesos vigentes para divulgar información de todo el ciclo de los proyectos de infraestructura pública. CoST a su vez público un manual de divulgación, como guía para los operadores del portal de Guatecompras, a efecto de facilitar la publicación de información relacionada a los proyectos en la categoría de construcción.

-Análisis e investigación mediante aseguramiento de obras públicas

El Grupo Multisectorial de la Iniciativa CoST Guatemala a través de un equipo de consultores independientes, realiza la verificación del cumplimiento del Estándar de Datos CoST para la Infraestructura Pública, en una muestra aleatoria de proyectos de diversas entidades, el cual da a conocer la información de mayor relevancia de los proyectos, incluye una visita de inspección la cual abarca las etapas de planificación del proyecto, adjudicación de los contratos de obra, la ejecución de los mismos, y su liquidación.

-Monitoreo de niveles de transparencia de los concursos publicados en Guatecompras

La Iniciativa CoST Guatemala ha monitoreado el cumplimiento del Estándar de Datos CoST en 566 concursos de obra pública publicados en Guatecompras, evaluando a su vez la pertinencia de los documentos publicados y formulando recomendaciones en temas de importancia para la transparencia, rendición de cuentas, administración y formulación técnica de los proyectos a entidades de control en Guatemala y las unidades ejecutoras encargadas de los proyectos.


-Incidencia creación de Normativas para aumentar la transparencia en la obra pública.

En Guatemala como resultado de la cooperación multisectorial y la asistencia técnica internacional, se logró formalizar el Estándar de Datos CoST para Infraestructura Pública, en las siguientes normativas:

- En el año 2013 se incluyó a CoST en el Articulo 20, inciso a), del Acuerdo Gubernativo 540-2013, Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto; -En el al año 2014 Se consiguió la inclusión de los indicadores CoST, para dar cumplimiento a través del portal de la Guatecompras mediante la emisión de la Resolución 01-2014 del Ministerio de Finanzas Públicas; - En el año 2015, se incluyó a CoST en el Artículo 41, Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciséis; -En el 2016 se incorporó a CoST entre los requisitos de las Normas Generales del Sistema Nacional de Inversión Pública, 2017; -Y en Octubre 2016 con la Reforma al Artículo 1 y Artículo 2 adicionado al 4 del Decreto 46-2016, de las Modificaciones a la Ley de Contrataciones del Estado; A partir de la entrada en vigencia de las normativas en mención, más de 200 entidades han divulgado información de forma regular de acuerdo al "Estándar de Datos CoST para la Infraestructura pública" en el portal de Guatecompras, para más de 5,000 proyectos.


• Incidencia para la creación de sistemas de control de la obra pública

Cambios en la categoría de construcción de Guatecompras: la entrada en vigencia de las normativas que contemplan la divulgación del Estándar de Datos CoST para Infraestructura Pública, generaron cambios en la categoría de construcción del Sistema de Adquisiciones y Contrataciones del Estado de Guatemala -Guatecompras-. Dichos cambios implicaron la creación de nuevas interfaces que permiten la publicación de documentos relacionados no solamente de la contratación, sino de la ejecución y liquidación de la infraestructura pública.

• Incidencia en reformas institucionales

La divulgación del Estándar de Datos CoST para Infraestructura Pública, actúa como catalizador para homologar en las unidades ejecutoras del país, aspectos administrativos, financieros, legales y técnicos de los proyectos de infraestructura pública.

-Fomento a la auditoria social

Iniciativa CoST Guatemala ha dado a conocer públicamente los resultados de 100 proyectos de obra pública, mediante eventos públicos, publicación de informes en la web, entrevistas en radios, publicaciones en revistas y capacitación a organizaciones de la sociedad civil.

Proceso de Aseguramiento:

El proceso de aseguramiento se conforma por tres fases como se observa en la gráfica siguiente: 1) la selección de Entidades de Adquisición –EAs- y proyectos; (2) el análisis de la divulgación de EAs y proyectos; y (3) la elaboración de informes de divulgación. Cada uno de estos procesos se divide en actividades y éstas a su vez, en tareas.


El proceso de aseguramiento contempla la recopilación y verificación de información clave de proyectos de infraestructura pública, la cual es analizada con el objetivo de determinar los niveles de transparencia en la ejecución de los mismos, a través de la medición del cumplimiento en la divulgación de los indicadores CoST. En Guatemala la fiscalización de los proyectos de inversión pública, mediante la intervención de la Contraloría General de Cuentas de la Nación, es Post ejecución mientras que CoST en Guatemala a través de la metodología de aseguramiento de los niveles de transparencia, efectúa un análisis de las diferentes etapas de ejecución de los proyectos de inversión pública, Pre Contrato (Pre-Inversión, Contrato (Ejecución), Post Contrato (Post Ejecución/liquidación), a través del análisis de cumplimiento de 31 items (indicadores) del Estándar de Datos para Infraestructura Pública, que se presenta a continuación.


Los 31 items (indicadores) del Estándar de Datos para Infraestructura CoST -IDS CoST-

Fase del proyecto Indicador

1. Identificación del Proyecto

1. Especificaciones

2. Propósito

3. Localización

4. Beneficiarios

5. Estudio de viabilidad

2. Fondos para el proyecto 6. Acuerdo de financiamiento

7. Presupuesto

8. Costo estimado del proyecto (precio base)

3. Proceso de contratación del

diseño del proyecto

9. Proceso de ofertas de diseño

10. Nombre del consultor principal del diseño

4. Proceso de contratación de la

supervisión del proyecto

11. Proceso de ofertas de supervisión

12. Nombre del consultor principal de la supervisión

5. Proceso de contratación de las

obras de construcción

13. Proceso de ofertas

14. Lista de oferentes

15. Informes de la evaluación de las ofertas

6. Detalles del contrato de

supervisión

16. Precio del contrato de supervisión

17. Trabajos y alcance de la supervisión

18. Programa de trabajo de la supervisión

7. Detalles del contrato de las

obras

19. Nombre del contratista

20. Precio del contrato

21. Trabajos y alcance de la obra

22. Programa de trabajo aprobado al ejecutor

8. Ejecución del contrato de

supervisión

23. Cambios significativos al precio del contrato de

supervisión, el programa, su alcance y su

justificación

9. Ejecución del contrato de las

obras

24. Cambios individuales que afectan el precio y razón

de los cambios

25. Cambios individuales que afectan el programa y

razón de los cambios

26. Detalles de pagos adicionales al contratista

10. Post- contrato de las obras 27. Precio actualizado del contrato

28. Total de pagos realizados

29. Alcance real de la obra

30. Programa actualizado

31. Reportes de evaluaciones y auditorías realizadas al

proyecto


SELECCIÓN DE LA MUESTRA DE ANÁLISIS

La selección de entidades de adquisición –EAs- y proyectos a analizar se basa en el principio de “Pareto” (pocos vitales, muchos triviales), es decir, que hay muchos problemas sin importancia frente a unos pocos muy importantes, donde se asume que el 20% de las causas originan el 80% de los efectos. Por lo anterior la muestra de seleccionada, contemplo la inclusión de proyectos de la Dirección general de Caminos –DGC-; por ser la Unidad Ejecutora del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda con mayor asignación presupuestaria para ejecutar obra pública. Otro criterio de selección fue que mediante el Portal de Guatecompras en el año 2015; a través del monitoreo de Concursos publicados, se establecieron las entidades de Gobierno Central y Local (municipalidades) que contrataron en el 2015; principalmente las que tuvieron asignado mayor presupuesto y montos altos asignados por proyecto. Los parámetros utilizados en el portal de Guatecompras para el monitoreo fueron:

1. Concurso Público (Sector) 2. Licitación y Cotización (Modalidad) 3. Categoría de Construcción y materiales afines 4. Con SNIP (opción) 5. En el estatus Adjudicado Terminado

Proyectos seleccionados para el Sexto Informe de Aseguramiento

Dirección General de Caminos (6 proyectos por un Monto Total contratado de Q6,074,852,524)

Libramiento Chimaltenango, Ruta CA-1 Occ, Tramo: Km 48- 62 Km CA-1 Occ.

Carretera Tramo: CA-1 Oriente desvío a Pueblo Nuevo Viñas - Barberena.

Carretera Tramo: Barberena - El Molino

Rehabilitación y ampliación de la carretera CA-2 Oriente, (Escuintla - Cd Pedro de Alvarado

Mejoramiento carretera (Santa Cruz del Quiché - San Andrés Sajcabajá)


(Rehabilitación de la Ruta Existente y Ampliación a Cuatro Carriles de la Ruta CA-2

Occidente.

Instituto Nacional de Ciencias Forenses -INACIF- (1 proyecto con Monto Contratado de Q 4,736,367):

• Construcción Edificio Centro Pericial INACIF Cuilapa, Santa Rosa.

Municipalidades (13 proyectos con Monto Total Contratado de Q 67,451,720 )

• SAN JOSE PINULA: Mejoramiento calle(s) pavimentación y mantenimiento, Aldeas Parte

Baja; Construcción Instituto Tecnológico Casco Urbano.

• SAN PEDRO CARCHA: Mejoramiento calle barrio Chibujbu y las Ilusiones área urbana;

Construcción Camino Rural Aldeas Sebulbuxha a Santa Maria Rubelcruz.

• COBAN: Mejoramiento sistema de alcantarillado sanitario y pluvial 3ª. avenida, barrio la

libertad, zona 10.

• NAHUALÁ: Mejoramiento calle principal Cabecera municipal; Construcción alcantarillado

sanitario Cabecera municipal

• SAN MIGUEL IXTAHUACÁN: Construcción sistema de agua potable Colonia Legual,

Construcción sistema de agua potable caserío La Peña, Construcción instalaciones

deportivas y recreativas (campo de futbol).

• TOTONICAPAN: Ampliación camino rural paraje Chochornoj; mejoramiento 1ª. Av. entre

1ª. calle y calle “C” zona 1; Ampliación camino rural paraje Parracaná

Resultados del Proceso De Aseguramiento

En el 2014, los proyectos incluidos correspondían a entidades que en su mayoría ya conocían la dinámica del proceso de aseguramiento con CoST; a diferencia del 2015 y 2016 donde se incluyeron entidades nuevas que no habían conocido el proceso, (5 de las 6 municipalidades fueron entidades nuevas en participar en el proceso de aseguramiento), por lo que les fue más difícil atender los requerimientos de publicación a los que están sujetos según la ley. Además en 2016, se dio la particularidad, de que hubo cambios en la administración municipal, provocando ingreso de personal nuevo en las Direcciones Municipales de Planificación -DMP- , y de los operadores de Guatecompras, evidenciando que no conocían de lo requerido por la Resolución 01-2014 del Ministerio de Finanzas Públicas como se observa en la gráfica siguiente:


Resultados del Proceso de Aseguramiento

En el caso de la DGC, entidad que ha participado en procesos de aseguramiento de CoST anteriormente, revela porcentajes de divulgación aceptables, considerando que la muestra analizada se conformó por proyectos en ejecución. En el caso de INACIF; siendo entidad de reciente incorporación a un proceso de aseguramiento con CoST, mostró interés en divulgar, para dar cumplimiento a las normativas. En el caso de las municipalidades: únicamente la de San José Pínula tuvo participación en procesos de aseguramiento previos; las restantes 5, fueron incorporadas en el 2016, y presentaron un comportamiento heterogéneo en el nivel de cumplimiento de la divulgación, y en cuanto a divulgación reactiva solo la municipalidad de Nahualá la efectuó, alimentando el sistema de Guatecompras dentro del plazo establecido. El resultado de divulgación por tipo de entidades, se muestra en la Grafica siguiente:

Tendencia de la divulgación en el tiempo según Informe Anual


Cumplimiento de divulgación por etapas

La gráfica se refiere a los niveles de cumplimiento de los indicadores en cada una de las etapas

con referencia a su nivel de avance (en ejecución y finalizado); donde se observa la tendencia de

mayor cumplimiento en la etapa de Pre-Contrato (pre inversión) y menor cumplimiento en la

etapa de Post Contrato (recepción y liquidación).

Incremento al monto (millones)

En referencia a los Montos originales se mantiene la tendencia a generar ampliaciones que eventualmente superan el 40% (que estipula la Ley de Contrataciones del Estado); en algunos casos, esta situación se ha originado por que la gestión de documentos de cambio se dan en periodos distintos y se efectúan actualizaciones de precios, debido a que se extiende el tiempo de la ejecución.

Cumplimiento de divulgación según avance físico por etapa (20 proyectos).

75.00%59.44%

12.00% Pre Contrato(Pre-Inversión)

Contrato(Ejecución)

Post Contrato(Recepción yLiquidación)

Proyectos con Incremento al Monto Contratado (en Millones)


Incremento en plazos: En materia de plazos, en el caso de las municipalidades la mayoría han argumentado y documentado inconvenientes con el financiamiento por parte de los Consejos de Desarrollo Departamental, lo que los obliga a efectuar ampliaciones constantes para mantener vigente los contratos, aun cuando la ejecución física haya finalizado. A excepción de un proyecto en Cobán, que fue ampliado en la administración anterior, sin que estén documentadas las razones del mismo. En caso de las ampliaciones que presentan los proyectos de la DGC; ha sido una práctica regular, y en algunos casos se ha argumentado que el plazo contractual y sus ampliaciones se basan en lo que la ley les permite; y que el tiempo transcurrido por concepto de suspensiones no se cuantifica como plazo; sin embargo vale la pena mencionar que algunos de los proyectos analizados como la CA-02 Oriente, CA-01 Oriente, han sido objeto de diversos contratos a lo largo de periodos entre 10-30 años con la misma empresa ejecutora e incluso financiados con préstamos.

Ítems de mayor cumplimiento (20 Proyectos).

La intensidad del color indica mayor porcentaje de cumplimiento, según el siguiente cuadro, en este caso el indicador 1. Especificaciones, 8. Costo Estimado y 20. Precio del Contrato, tuvieron un nivel de cumplimiento del 100% es decir que en los 20 proyectos analizados se cumplieron con lo que establece la resolución 01-2014 del MINFIN. Mientras que el color pálido representó los proyectos que tienen un alto nivel de cumplimiento, pero que no alcanzaron el 100%, es decir que 19 proyectos de los 20 analizados si cumplieron con la divulgación de la información correspondiente. Es de hacer notar que estos indicadores son de cumplimiento obligatorio previo a la de entrada en vigencia la Resolución 01-2014 del MINFIN,

Proyectos con Incremento en plazo (meses)


Items de menor cumplimiento (20 Proyectos).

En el caso de los indicadores de menor cumplimiento se cuantifico un total de 7 de los 31 indicadores; de los cuales el indicador 28 se representó con un color más intenso debido a que fue el de menor cumplimiento, alcanzando un 5%, es decir 1 de 20 proyectos lo cumplió. Los indicadores representados con un color intermedio, 27.Precio actualizado, 29.- Alcance Real de la Obra y 9.- proceso de las ofertas de diseño, alcanzaron un cumplimiento del 10%, es decir 2 de 20 proyectos cumplieron con éstos indicadores. Y los indicadores 18.- Programa de trabajo de la supervisora y 26.-Detalle de pagos adicionales al contratista se representaron con un color más claro, dado que su cumplimiento fue en 4 de 20 proyectos analizados y que en informes anteriores contaron con un cumplimiento del 9%, es decir que hubo un avance, el cual se espera mejore aún más en los próximos procesos, considerando que la inclusión de los Ítems (Indicadores) del Estándar de Datos CoST han sido incluidos en leyes ordinarias como las Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado 2016 y la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, para el periodo fiscal 2016.


Situaciones encontradas en los proyectos de la Dirección General de Caminos

–DGC-, durante el Proceso de Aseguramiento

1. En los proyectos analizados, se observa una constante prevalencia de gestión de

documentos de cambio, lo que ha incidido en el incremento de los montos de los

proyectos en porcentajes que oscilan hasta en un 84%, como es el caso de dos

proyectos de la DGC, Carretera Barberena-Pueblo Nuevo Viñas y Carretera Santa

Cruz del Quiché-San A. Sajcabajá.

Ejemplificación:

Ampliación, Mejoramiento y Pavimentación, RD QUI-05, Tramo Bif. RD QUI-02-San Andrés Sajcabajá. Durante la visita al proyecto se conoció que sufrió una reducción en su meta de 33.4 a 16 kilómetros a ampliar, mejorar y pavimentar y un cambio en el tipo de pavimento de concreto asfáltico originalmente estipulado en las bases de licitación a pavimento de concreto hidráulico, sin embargo no existe ningún documento oficial publicado, que aclare esta información, de reducción de la cantidad de longitud del tramo a construir, tal como estaba especificado en las bases de licitación. Libramiento (CA-01 Oriente) En cuanto a los incrementos operados al contrato de obra y al de supervisión superaron el 40% del monto original, por lo que se considera un proceso inadecuado pues el periodo contractual y montos han superado lo establecido en contrato original y que la obra supera 10 años mientras que las bases se pretendían atender una necesidad de vida útil de 10 años. El proyecto únicamente se concibió como una rehabilitación y ampliación; en tal caso se incorporó Construcción de un tramo Nuevo “Libramiento” para el cual no conto con un diseño previo, anexándolo al proyecto de la rehabilitación razón por la que se han hecho ajustes en la marcha. Se contó con disponibilidad presupuestaria para ampliar contrato a Contratista hasta el 2017 mientras que la supervisora no cuenta con CDP ni contrato vigente para el 2016, situación que pone en riesgo la calidad de los trabajos a ejecutarse durante el periodo 2016-2017, encontrados la supervisión bajo la responsabilidad de la DGC.


2. En dos proyectos analizados de la DGC, se infiere que debido a los

incrementos de monto y cambios en su ejecución, los diseños básicos de

ingeniería originales no fueron suficientes, tal el caso del Libramiento

Barberena y Rehabilitación de la Ruta CA-2 Occidente y en tales casos no se

publicaron los diseños respectivos debidamente autorizados.

Ejemplificación:

Rehabilitación de la Ruta Existente y Ampliación a Cuatro Carriles de la Ruta CA-2

Occidente.

Según información proporcionada comparada con lo observado en la visita de inspección, se deduce que existe un consumo muy drástico de las cantidades de obra indicadas en los renglones de trabajo contratados para la obra, a partir de que con el 71 por ciento del presupuesto aprobado, se ha ejecutado solo el 34 por ciento de la dimensión total de la obra proyectada.

3. En los proyectos analizados de la DGC, se encontraron dos proyectos que han tenido ampliaciones sucesivas de obra, monto y plazo a lo largo del tiempo, con la misma empresa ejecutora, sin haber efectuado concursos públicos de acuerdo a la Ley de Contrataciones, tal el caso de Ampliación CA-02 Oriente y Tramo Barberena-El Molino.

Ejemplificación:

Ampliación CA-02 oriente)

En la contratación directa de este proyecto se basó en un proceso de Licitación del año 1988 según constó en una serie de dictámenes emitidos, previo a la aprobación del Congreso de la república por el tema del préstamo con BCIE, donde se abordó la posibilidad de Recibir y liquidar los contratos vigentes en la misma área sobre la CA-02 oriente y a favor de la empresa SIGMA constructores S.A; lo cual no se ha evidenciado, pues se dictamino “No factible para el estado en el 2013” según dictamen del Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y vivienda.

Del periodo contractual ha transcurrido casi el 50% mientras que el avance físico y financiero se encontró un 25%, poniendo en riesgo la calidad de la obra, principalmente en los casos en que no se protege lo ejecutado o que el periodo de suspensión es muy largo.


Tramo Barberena-El Molino

El proyecto se rige por el contrato 395-2008-DGC, el cual tiene como base legal el Contrato 127-88 del 3 de noviembre de 1988, sin que existiera un proceso de convocatoria pública para su contratación, el cual tuvo un incremento muy drástico en el monto del contrato 395-2008-DGC (Q324, 780,724.45) respecto del especificado en la última presentación de la Orden de Trabajo Suplementario No. 8, -OTS- donde el Valor Original Ajustado del Contrato –VOAC-, estaba por el monto de Q371, 549,148.77 y con dicha aprobación el contrato quedó acumulativamente en un monto de Q439,066,088.73, sin evidencia de que se haya regulado a través de un contrato modificatorio. El tramo objeto del contrato 395-2008-DGC, de construcción de obra, era de 30 kilómetros de longitud, es decir el tramo Barberena-El Molino-Oratorio y el Contrato Modificatorio 21-2014-DGC, tuvo como objeto reducir el tramo a únicamente Barberena-El Molino, es decir a una longitud de 18.23 kilómetros.

En algunos proyectos la supervisión fue contratada, mediante concurso en Guatecompras a empresas especializadas, pero en el 2016 estuvo a cargo de la Unidad de Construcciones de la DGC

4. Libramiento Chimaltenango

El proyecto Libramiento de Chimaltenango se encontró que un avance físico

de 11%, mientras el periodo contractual casi del 90% de su plazo, lo cual

indica que la obra tiene un retraso considerable, debido a que únicamente

se tiene resuelto el derecho de vía para 800 mts de los 15 Kms que

conforman el proyecto. El proyecto Contemplo inicialmente liberar la

intersección de la RN-14; para evitar el transitar por el área urbana de San

Miguel Morazán, El Tejar y Chimaltenango, y con las modificaciones al

proyecto la incorporación del libramiento inicia dentro del área urbana de

San Miguel Morazán; por lo que el fin principal de la obra no estará

supliendo las necesidades. En cuanto al tiempo, contractualmente se

otorgó a la contratista de los 720 días; de los que ya han transcurrido 643

días (89.31%); además se autorizó prorroga de 243 días sin que se conozca

justificación alguna. Situación que representa un alto costo para el Estado,

dado que en el contrato se contempló ajuste de precios por concepto de

fluctuación de precios y conforme transcurre el tiempo se incrementa el

costo de la obra.

5. En algunos proyectos la supervisión fue contratada inicialmente cuando el proyecto se contrató, por medio de concurso en Guatecompras, a empresas especializadas, pero en el 2016 estuvo a cargo de la Unidad de Construcciones de la DGC.


Situaciones encontradas en los proyectos de las municipalidades, durante el

Proceso de Aseguramiento

1. Los proyectos ejecutados por las municipalidades no cumplieron con la publicación de los documentos en Guatecompras, para dar cumplimiento en su totalidad, a la Resolución 01-2014 del Ministerio de Finanzas Públicas.

2. Los proyectos ejecutados por las municipalidades en un 61% no contaron con

un diseño publicado, siendo proyectos de las municipalidades de San Pedro Carchá, Cobán, San José Pínula.

3. En los proyectos de todas las municipalidades se evidencia debilidad en los

procesos de planificación de obra pública, al carecer de los estudios de alternativas o viabilidad, que determine la optimización del uso de los recursos

4. En tres proyectos municipales, se encontró que el plazo entre la fecha de

presentación de las ofertas y calificación y adjudicación no cumplió con lo

establecido en las bases o en el Art. 12 del Reglamento de la Ley de

Contrataciones del Estado (Mejoramiento de calles de San José Pinula, San

Pedro Carchá y Totonicapán).

5. En tres proyectos municipales, el ejecutor implementó cambios al diseño

original y ejecución (p. e., cambio de línea, sistema de bombeo a gravedad, cambio de dimensionamiento, etc.) sin que existiera de por medio la gestión de Documentos de Cambio publicados, tal el caso de las municipalidades de Cobán, San Miguel Ixtahuacán y Nahualá.

EJEMPLIFICACIÓN:

i. El proyecto de Mejoramiento de calles mediante pavimentación y

mantenimiento, aldeas parte baja de San José Pinula, el plazo entre la fecha de presentación de las ofertas y su calificación y adjudicación, no cumplió con lo establecido en las Bases de Licitación del proyecto.

ii. El proyecto Mejoramiento Calle Barrio Chibujbu y Las Ilusiones área urbana de San Pedro Carchá, el plazo entre la fecha de presentación de las ofertas y su calificación y adjudicación no cumplió con lo


establecido en artículo 12 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado

iii. En los proyectos de Mejoramiento calle 1ª. avenida entre 1ª. calle y calle c zona 1 y Ampliación Camino Rural Paraje Parracaná Aldea Nimasac, de Totonicapán, el plazo entre la fecha de presentación de las ofertas y su calificación y adjudicación no cumplió con lo establecido en el Artículo 12 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.

iv. En el proyecto de Mejoramiento sistema de alcantarillado sanitario y pluvial 3ª. Avenida, Barrio La Libertad, de Cobán, el ejecutor implementó algunos cambios en el diseño y ejecución del proyecto, específicamente un replanteo de línea de alcantarillado pluvial por bombeo, para lograr un funcionamiento por gravedad, con el fin de hacer más eficiente el funcionamiento del sistema, sin embargo, no existe ningún documento de cambio publicado que permitiera conocer en detalle tales modificaciones y el monto financiero que significaron dichos cambios.

v. El proyecto de Construcción de sistema de abastecimiento de agua en la Colonia Legual San Miguel Ixtahuacan, inicialmente contemplo un tanque de 50 metros cúbicos y se halló ejecutado uno de 110 metros cúbicos, sin que se conozca detalles del diseño y documentos de cambio que lo respalden por lo que no se generó modificación al monto sin que se conozcan detalles del proceso realizado

vi. En el proyecto de mejoramiento prehispánico, que se trata de un mejoramiento de trabajo, pero no se evidencio regularización mediante Documentos de cambio, y en el caso de los informes de supervisión únicamente se publicó en el 2016 un informe emitido en mayo. Es decir que la información no es subida al sistema de manera periódica

vii. En el caso de los proyectos de la municipalidad de San Miguel Ixtahuacan, en dos “Sistema de abastecimiento de Agua Colonia Legual y la construcción de cancha deportiva cabecera municipal ”; se han efectuado denuncias por presuntas anomalías en la contratación (administración saliente, contrato pero ejecución inicio antes) esto lo hizo ver la administración actual y solicitaron apoyo a Contraloría General de Cuentas de la Nación, mediante la intervención de la unidad de infraestructura pero esto no se llevó a cabo y no se contó con un dictamen de CGC; como se hizo para otros proyectos a los que la CGC practico auditoria.

viii. Construcción de Cancha San Miguel Ixtahuacan Por otro lado hay una situación de Decremento; pero que la actual administración no ha aplicado, debido a que se pagó renglón de movimiento de tierras


para conformar la plataforma de la cancha en el caso de la Construcción de las Instalaciones deportivas, debido a que ese renglón fue pagado en el 2015; sin embargo se ha determinado que es trabajo fue efectuado bajo el financiamiento de una ONG; (es decir esta pagado dos veces, un por donación y otra dentro del proyecto municipal). Además, se trata de proyectos cuya ejecución inicio en el 2015, y que se les asigno supervisor para 2015 y otro en 2016, pero en ninguno de los casos han emitido o publicado los informes de supervisión

Situaciones encontradas en el proyecto del INACIF durante el Proceso de

Aseguramiento

1. En el caso del proyecto del INACIF evaluado, este obtuvo un nivel de

cumplimiento de divulgación alto (89%), no obstante haber participado la

institución por primera vez en este proceso de aseguramiento. Gestión de

la pre inversión, administración contractual y la calidad de ejecución de la

obra fue adecuadas. Primera participación en un proceso de aseguramiento

de CoST, habiendo obtenido un nivel satisfactorio de divulgación de

información, alcanzando un 89% de acuerdo con su nivel de avance físico.

Proceso de Monitoreo

El propósito del monitoreo es efectuar un análisis del cumplimiento de la Resolución 01-2014 por parte de las entidades de adquisición, que han publicado concursos en el Portal de Guatecompras. Para efectuar el análisis, se realizó el monitoreo a través de una muestra de concursos publicados en el Portal de Guatecompras, monitoreo efectuado mediante una muestra estadística aleatoria; para los casos de concursos publicados y adjudicados para los periodos julio-diciembre 2015 y enero-agosto 2016, bajo los siguientes parámetros:

1. Concurso Público (Sector) 2. Licitación y Cotización (Modalidad) 3. Categoría de Construcción y materiales afines 4. Con SNIP (opción) 5. En el estatus Adjudicado Terminado

El universo de concursos publicados en el Portal de Guatecompras, evidenció que únicamente las municipalidades están utilizando la plataforma para efectuar sus


contrataciones mediante la opción CON SNIP; mientras que la mayoría de las entidades de gobierno central, entidades autónomas y entidades semi autónomas han utilizado la vía de SIN SNIP para contratar sus obras, es decir que Guatecompras les permite utilizar la interfaz para publicar la información de sus concursos en la forma que se hacía previo a la entrada en vigencia de la Resolución 01-2014 .

De la gráfica anterior se concluyó que la reducción en cumplimiento, se debió principalmente a: Cambio de operadores: Debido a que en 2016 hubo cambio de autoridades municipales, en muchas municipalidades también hubo cambios en el personal que opera el portal de Guatecompras a nivel local, lo que pudo haber sido una razón por la que disminuyó el nivel de cumplimiento en divulgación, por desconocimiento del nuevo personal. Guatecompras no lee documentos. Sistema de Guatecompras no discrimina contenido de documentos Se observa que frecuentemente se publican documentos incorrectos, incompletos o que no cumplen con satisfacer el ítem (indicador) del estándar de datos CoST. Se regresó a la práctica de publicar hasta el ítem 22 Posiblemente debido a la razón 1), se ha regresado a la práctica de publicar documentación hasta el item 22 que consiste en la información hasta la fase de contrato en el Portal de Guatecompras, dejando de publicar la documentación referente a la ejecución del proyecto. No se está utilizando adecuadamente las herramientas de Guatecompras (publican en otras opciones (no usan espacio “ejecución, liquidación”) El Portal de Guatecompras ha implementado opciones para facilitar la publicación de documentos para las fases de ejecución y liquidación, las cuales no se están utilizando. Además se publican documentos en los espacios incorrectos, por

Monitoreo en Portal de Guatecompras de

cumplimiento de divulgación 2015-2016

59.00% 51.00%

AÑO 2015 AÑO 2016

Monitoreo en Portal de Guatecompras de cumplimiento de divulgación 2015-2016


ejemplo, planos en la opción diseño, especificaciones técnicas en la opción estudio de factibilidad, estudio de impacto ambiental en la opción de resolución ambiental y viceversa, etc.

Items Mayor Cumplimiento

A pesar de que la lista de oferentes, informes de evaluación de las ofertas, nombre del contratista, precio del contrato han sido de cumplimiento obligatorio previo a la entrada en vigencia de la Resolución 01-2014 del MINFIN, no se observó cumplimiento en un 100%, es decir, alcanzaron un 99%, 86%, 83% y 81% respectivamente; el ítem nombre del consultor principal de la supervisión se cumplió en 89%, como se muestra en el siguiente cuadro:

No. Indicador Nombre del Indicador Porcentaje de

Cumplimiento

14 Lista de oferentes 99%

12 Nombre del consultor principal de la supervisión 89%

15 Informes de la evaluación de las ofertas 86%

19 Nombre del contratista 83%

20 Precio del contrato 81%

Items Menor Cumplimiento

En el caso del Item (indicador) Proceso de ofertas de diseño que corresponde a las fases de pre

inversión se cumplió en un 1% al igual que los indicadores, Cambios individuales que afectan el

precio y razón de los cambios y Detalle de pagos adicionales al contratista de la fase de ejecución;

mientras que los Indicadores ejecución del contrato, Cambios significativos al precio del contrato

de supervisión, el programa, su alcance y su justificación; Cambios individuales que afectan el

Monitoreo de cumplimiento de divulgación por

etapa de proyecto enero-agosto 2016

58.03%

37.94%

4.57% Pre Contrato(Pre Inversión)

Contrato(Ejecución)

Post Contrato(Recepción yLiquidación)


programa y razón de los cambios y Programa actualizado no se publicaron en ninguno de los

casos.

No.

Indicador Nombre del Indicador

Porcentaje de

cumplimeinto

9 Proceso de ofertas de diseño 1 %

26 Detalle de pagos adicionales al contratista 1 %

24 Cambios individuales que afectan el precio y razón de los cambios 1 %

23 Cambios significativos al precio del contrato de supervisión, el programa, su

alcance y su justificación

0 %

25 Cambios individuales que afectan el programa y razón de los cambios 0 %

30 Programa actualizado 0 %

Deficiencias más recurrentes en el cumplimiento de indicadores en las Etapas de Pre Contrato, Contrato y Post Contrato: En el proceso de monitoreo a través del Portal de Guatecompras se ha encontrado que mayormente son la municipalidades las que han hecho uso del Portal para publicar sus concursos, ya que siguen la opción Con SNIP, lo que a partir de esta ella, les permite hacer uso de la plataforma electrónica implementada para publicar el concurso y su respectiva documentación. Por lo que a continuación se describen las deficiencias frecuentemente encontradas en los concursos principalmente por las municipalidades, en la diferentes etapas de los indicadores CoST. Deficiencias más recurrentes en el cumplimiento de indicadores en la Etapa de Pre Contrato (Pre-inversión):

Para la planificación del concurso/proyecto: Se evidencia una falta de cumplimiento muy frecuente en los items que tienen que ver con: especificaciones técnicas, diseño, estudio de factibilidad, localización, ficha SNIP, se publican documentos que son incorrectos o incompletos. Muy raro la publicación del estudio de viabilidad. No inclusión o publicación de información errónea de especificaciones técnicas, la

localización no se refiere al sitio especifico, sino sólo al área geográfica y llega

mayormente al nivel de macro localización, no inclusión de datos o incongruente

definición de los beneficiarios directos, el estudio de viabilidad del proyecto rara

vez se realiza, el estudio de factibilidad y perfil de proyecto es muy deficiente y no


abarca los datos esenciales, los acuerdos de financiamiento sin publicar (CDP y

CDF) por lo que se desconocen detalles de la partida presupuestaria que ampara la

inversión, el presupuesto con frecuencia no se publica (desglose de renglones y

presupuesto aprobado en SEGEPLAN), el Formulario de solicitud de financiamiento

del SNIP publicado de forma incompleta.

Deficiencias más recurrentes en el cumplimiento de indicadores en la Etapa de Contrato: Para la ejecución del proyecto: No se publica información respecto a: planos iniciales y finales, el contrato del supervisor, programa de inversión del ejecutor, cambios a los proyectos, informes de supervisión, actas de recepción y liquidación. Los planos iniciales de proyecto no se publicaron en la mayoría de los casos, en cuanto al diseñador del proyecto rara vez se publica información, se identifica como diseño únicamente a los planos del proyecto, obviando la información que encierra técnicamente el concepto y en todos los casos no existe la memoria de cálculo del diseño, en cuanto a los detalles de la supervisión, no se publica la gestión del contrato, sus alcances y el programa de trabajo del supervisor, por lo que no es posible garantizar una supervisión específica al proyecto, el instrumento ambiental, resolución y licencia ambiental en algunos casos no se publica completa o se publica solo la solicitud presentada ante el MARN. Deficiencias más recurrentes en el cumplimiento de indicadores en la Etapa de Post Contrato: En algunos casos se publica baucher y/o factura del último pago (al 100%), sin que se conocieran datos de la recepción y liquidación del proyecto, se publican informes de supervisión, posterior a la fecha de recepción de la obra, o el supervisor no comparece en el Acta de Recepción de la Obra, la redacción de las actas Recepción y Liquidación, no detallan el alcance de la obra (renglones de trabajo entre otros), los pagos efectuados o se publica una certificación del acta, la cual no detalla más que los datos generales de la obra. En general se presentan deficiencias en la planificación del concurso y la inclusión de documentos en el indicador que no corresponde, por ejemplo: el estudio de factibilidad en lugar de las especificaciones técnicas y viceversa, la resolución ambiental en lugar del instrumento ambiental, etc. Deficiencias más recurrentes en la publicación de datos personales en el portal de Guatecompras: La identificación del responsable en los procesos establecidos en el portal no corresponden al profesional nombrado o competente (publican NIT de la municipalidad, NIT de operadores, etc.).


Conclusiones y Recomendaciones para el Proceso de Aseguramiento

Conclusión 1:

De los proyectos analizados en el sexto informe de aseguramiento, en ninguno de los

casos se publicó en Guatecompras, información referente a auditorias interna o externa,

practicadas durante la contratación, ejecución o al resultado de la infraestructura

implementada por las entidades participantes. En este tema se ha argumentado que el

indicador responde a la etapa de Post contrato, sin embargo la auditoría interna de las

entidades tampoco evidenció o publicó información de los informes emitidos por los

auditores internos en referencia a los proyectos analizados. Y en algunos casos incluso se

conoció que hacen uso de una cédula de control financiero de las obras, la cual tampoco

se publicó.

Recomendación 1:

A las entidades de adquisición se le recomienda practicar auditorías interna o externa a

cada proyecto y publicar sus resultados en el Portal de Guatecompras.

A la Contraloría General de Cuentas se le recomienda dar seguimiento a los informes

presentados por la Iniciativa CoST y en particular atender aquellos proyectos donde se han

encontrado deficiencias durante la contratación, ejecución y en el resultado de la

infraestructura implementada.

Conclusión 2:

Se observó una serie de deficiencias en el contenido de la información publicada en el

Portal de Guatecompras, por parte de los operadores y autoridades de las entidades de

adquisición, tales como información incompleta, información publicada en el espacio

incorrecto, información errónea, etc., siendo las principales causas, el desconocimiento y

desinterés en informar y la mala calidad de la información publicada, lo cual no permite

conocer con certeza, la fase en que se encuentra la obra, conforme su avance físico y

financiero.

Recomendación 2:

El Ministerio de Finanzas Públicas debe propiciar y promover procesos de capacitación

continua a los funcionarios de las entidades (operadores) que utilizan el sistema en

Guatecompras, especialmente en los periodos de transición de gobierno, e impulsar

mejoras en el control y discriminación de la información que se publica en la plataforma,

y promover la vinculación de las plataformas interinstitucionales (SEGEPLAN-MINFIN) a fin

de que se conozcan los avances físico y financiero reales de las obras, mediante el uso de

un solo sistema que aglutine la información.


Conclusión 3

En los proyectos analizados de la Dirección General de Caminos, del Ministerio de

Comunicaciones Infraestructura y Vivienda, se encontraron tres proyectos que han tenido

ampliaciones sucesivas de obra, monto y plazo a lo largo del tiempo con la misma empresa

ejecutora, sin haber efectuado concursos públicos de acuerdo a la Ley de Contrataciones,

tal el caso de los proyectos Ampliación CA-02 Oriente, CA-01 Oriente Libramiento

Barberena y Tramo Barberena-El Molino.

Recomendación 3 La Dirección General de Caminos, del Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y

Vivienda, debe aprobar de forma excepcional las variaciones del valor de los contratos de

obra, en relación al Artículo 28 de la Ley de Contrataciones, y cuando el monto de

variación sobre pase el 40% del monto original, se proceda a realizar un nuevo concurso

de licitación.

Conclusión 4:

En tres proyectos analizados de la Dirección General de Caminos, del Ministerio de

Comunicaciones Infraestructura y Vivienda, se infiere que debido a los incrementos de

monto y cambios en su ejecución, los diseños básicos de ingeniería originales no fueron

suficientes, tal el caso de los proyectos Libramiento Barberena, Rehabilitación de la Ruta

CA-2 Occidente y CA-O2 Oriente tales casos no se publicaron los diseños respectivos

debidamente autorizados.

Recomendación 4

La Dirección General de Caminos, del Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y

Vivienda, debe formular los diseños básicos de ingeniería de los proyectos, de forma más

ajustada a las topografías, derechos de vía, geotecnia de los suelos y taludes, hidrología de

la zona, etc., para que los cambios al momento de la ejecución no sean tan drásticos en

relación al diseño original. Para el caso de los derechos de vía, actualmente el país no

cuenta con una norma jurídica que resuelva este tema.

Conclusión 5:

Los proyectos analizados correspondientes a las municipalidades, no cumplieron con la

totalidad de publicación de los documentos en Guatecompras, según les correspondía de

acuerdo a la etapa en que se encontraron, para dar cumplimiento a la Resolución 01-2014

del Ministerio de Finanzas Públicas.


Recomendación 5

Informar a las municipalidades a través de la ANAM y del Ministerio de Finanzas Públicas,

de la obligatoriedad de cumplir con la Resolución 01-2014 y la última Reforma a la Ley de

Contrataciones.

Conclusión 6:

El 61% de los proyectos ejecutados por las municipalidades no publicaron un su respectivo

diseño, siendo proyectos de las municipalidades de San Pedro Carchá, Cobán, San José

Pínula y San Miguel Ixtahuacán.

Recomendación 6

Las municipalidades a través de la instrucción de la SEGEPLAN, debieran cumplir en la

planificación de los proyectos presentados al SNIP, con la calidad técnica requerida de

acuerdo al Manual de Formulación de Proyectos elaborado por dicha institución.

Conclusión 7

En los proyectos de todas las municipalidades, se evidencia debilidad en los procesos de

planificación de obra pública, al carecer de los estudios de alternativas o viabilidad, que

determine la optimización del uso de los recursos.

Recomendación 7

Toda obra de infraestructura debe contar con un estudio de alternativas o de viabilidad,

que determine la optimización del uso de los recursos a ser ejecutados en las obras de

infraestructura.

Conclusiones para el Proceso de Monitoreo

1. Se evidencia una disminución de divulgación y de cumplimiento de ítems del IDS CoST en

2016, en referencia a los resultados obtenidos en el 2015 mediante el Portal de

Guatecompras

2. Se mantiene la tendencia encontrada en 2015 en cuanto a los ítems del IDS CoST de mayor

y menor cumplimiento.

3. Se regresó a la práctica de publicar hasta el ítem 22, aun cuando el Portal de

Guatecompras ya cuenta con la opción para publicar información en las etapa de

ejecución y liquidación.


4. Se observaron diferencias entre la ejecución real de la obra, comparado con el programa

de inversión (físico-financiero); lo que sugiere que hubo incongruencias de ejecución, ya

que los procesos constructivos se estandarizan bajo el concepto de rendimientos

promedio.

Por ejemplo, se observó en algunos casos que el proceso de la contratación, sin embargo

en un plazo muy corto se ejecuta la obra, según consto en informes de supervisión que

refieren a ejecución del 100% de la obra, se realizó en un 10%-15% del plazo otorgado en

contrato; esto sugiere que la obra pudo ejecutarse antes de ser contratad, (lo que llama la

atención es que la emisión de informes donde se reporta el 40%, en primer pago, quince

días posterior a emitir el contrato) y en algún caso el contrato indicaba que el inicio de la

ejecución seria a partir del pago del anticipo, en otros casos se ha publicado factura por

100% pero no se publicó detalles de la liquidación. Sin embargo se ejecutó la obra, en

plazos muy cortos en referencia al plazo contractual; esto sugiere que la obra pudo

ejecutarse antes de ser contratada, en algunos casos similares incluso se marca inicio de la

obra apartar de la entrega del anticipo (sin que se evidenciara este), e incluso se ha

publicado facturas por 100% pero no se publicó detalles de la recepción y/o liquidación

Sexto Informe de Aseguramiento - CoST - Guatemalacostguatemala.org/media/6toInforme/RESUMEN...

Documents

Transcript of Sexto Informe de Aseguramiento - CoST - Guatemalacostguatemala.org/media/6toInforme/RESUMEN...