Sentencia T-470/19 · Defensa para el periodo comprendido entre el 13 de mayo de 1954 y el 30 de...
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Sentencia T-470/19 Referencia: Expediente T- 6.593.882 Acción de tutela presentada por Luis José Pico Vera en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y el Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., el 17 de octubre de 2017, que confirmó la providencia emitida por el Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá, el 1 de septiembre del mismo año, dentro de la presente acción de tutela 1 . I. ANTECEDENTES Luis José Pico Vera, por medio de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) 2 , al considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad social y a la vida digna, a causa de la negativa del reconocimiento de la pensión por aportes que solicitó ante dicha entidad. 1. Hechos y relato contenido en el expediente 3 1 El expediente fue escogido para su revisión por la Sala de Selección Número 2, por medio de auto de 27 de febrero de 2018. 2 La acción de tutela fue presentada el 22 de agosto de 2017 y admitida el 25 de agosto de 2017 por el Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá. En esa providencia se dispuso la vinculación del Ministerio de Agricultura, Protabaco S.A. y Colpensiones. Cuad. 1, fl. 54. 3 El presente capítulo resume la narración hecha por el actor, así como otros elementos fácticos y jurídicos observados en el expediente, los cuales se consideran relevantes para comprender el caso.
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Sentencia T-470/19
Referencia: Expediente T- 6.593.882
Acción de tutela presentada por Luis José
Pico Vera en contra de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales
(UGPP)
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las
Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y el
Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., el 17 de octubre de 2017, que
confirmó la providencia emitida por el Juzgado 7 Laboral del Circuito de
Bogotá, el 1 de septiembre del mismo año, dentro de la presente acción de
tutela1.
I. ANTECEDENTES
Luis José Pico Vera, por medio de apoderado judicial, promovió acción de
tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales (UGPP)2, al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad social y a la vida
digna, a causa de la negativa del reconocimiento de la pensión por aportes que
solicitó ante dicha entidad.
1. Hechos y relato contenido en el expediente3
1 El expediente fue escogido para su revisión por la Sala de Selección Número 2, por medio de auto de 27 de
febrero de 2018. 2 La acción de tutela fue presentada el 22 de agosto de 2017 y admitida el 25 de agosto de 2017 por el Juzgado
7 Laboral del Circuito de Bogotá. En esa providencia se dispuso la vinculación del Ministerio de Agricultura,
Protabaco S.A. y Colpensiones. Cuad. 1, fl. 54. 3 El presente capítulo resume la narración hecha por el actor, así como otros elementos fácticos y jurídicos
observados en el expediente, los cuales se consideran relevantes para comprender el caso.
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1.1. El accionante tiene 87 años de edad4 y le fue dictaminada una pérdida de
la capacidad laboral del 76.82% con fecha de estructuración del 28 de abril de
20165.
1.2. Manifiesta que está gravemente enfermo y que es beneficiario de la
pensión de jubilación por aportes consagrada en el artículo 76 de la Ley 71 de
19887. Al respecto, indica que laboró 20 años, 8 meses y 17 días, razón por la
cual tendría derecho a la pensión desde cuando cumplió 60 años de edad8, con
base en los siguientes tiempos:
i. Cuando prestó servicio militar desde el 13 de mayo de 1954 hasta el 30
de noviembre de 1955, esto es, durante 18 meses y 17 días9.
ii. Cuando laboró como trabajador oficial del Ministerio de Agricultura, a
través del entonces Instituto Nacional de Fomento Tabacalero, desde el
1 de febrero de 1958 hasta el 28 de febrero 196610.
iii. Cuando laboró con la Productora Tabacalera de Colombia (Protabaco
S.A.), hoy British American Tobacco Colombia S.A.S. (BAT
Colombia), desde 1966 hasta el 30 de marzo de 197711.
A. Hechos que originaron la acción de tutela presentada por el actor en el año
2016
1.3. El 10 de junio de 2015 el actor presentó petición ante BAT Colombia
solicitando las certificaciones laborales de los años 1966 hasta 1977, indicando
que se desempeñó como extensionista a los pequeños agricultores de las
provincias Comunera y Guanentina desde “los años 1960” para el Instituto de
Fomento Tabacalero (Intabaco), empresa sustituida por la empresa privada
Protabaco S.A., en donde siguió laborando hasta el 30 de marzo de 197712.
1.4. En oficio de 28 de julio de 2016, BAT Colombia sostuvo que no encontró
información que acreditara la relación laboral entre el actor y Protabaco S.A.,
razón por la cual no podía emitir certificado alguno. Al respecto, adujo que los
4 El actor nació el 06 de enero de 1930. Cuad. 1, fls. 2 y 19-20. 5 La calificación fue realizada por ASalud LTDA, dirigida a Colpensiones. Cuad. 1, fls. 40-43. 6 ARTICULO 7º.- A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten
veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de
previsión social o de las que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial,
comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación
siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco años (55) o más si es
mujer. 7 “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”. 8 Afirma que el derecho se causó el 6 de enero de 1990. 9 En el expediente obran certificados de factores salariales y de bono pensional emitido por el Ministerio de
Defensa para el periodo comprendido entre el 13 de mayo de 1954 y el 30 de noviembre de 1955. Cuad. 1, fls.
21-24. 10 En el expediente obran certificados laborales y de bono pensional emitido por el Instituto Colombiano
Agropecuario (ICA) para el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 1958 y el 28 de febrero de 1966.
Cuad. 1, fl. 25-29. 11 En el expediente obra resumen de semanas cotizadas ante Colpensiones por la empresa Protabaco S.A. entre
el periodo 2 de febrero de 1976 y 30 de marzo de 1977. Cuad. 1, fl. 31. 12 Cuad. 1, fls. 67-68.
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datos informados corresponden a fechas de hace más de 30 años y que a la luz
de los artículos 2813 de la Ley 962 de 200514 y 6015 del Código de Comercio, es
obligatorio conservar los documentos por un periodo de 10 años contados a
partir del último asiento. Según el concepto núm. 266558 de 8 de septiembre de
2008 proferido por el Ministerio de la Protección Social, esas normas resultan
aplicables analógicamente en cuanto al archivo y conservación de la
información laboral de los trabajadores para aquellas empresas que no sean: i)
entidades de derecho público o ii) entidades privadas que presten servicios
públicos. Sin perjuicio de ello, le pidió al accionante remitir copia de los
documentos que dieran fe de la relación laboral16.
1.5. Ante la anterior respuesta y la negativa de la Administradora Colombiana
de Pensiones (Colpensiones) a realizar el cálculo actuarial para determinar la
suma que el empleador dejó de aportar17, el accionante promovió acción de
tutela en contra de BAT Colombia y Colpensiones, al considerar que no le
dieron una respuesta clara y de fondo a las solicitudes presentadas. En sentencia
única de instancia18, mediante fallo de 5 de octubre de 2016, la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá negó el amparo de los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, al no encontrar
acreditados los aportes pertinentes para acceder a la pensión de jubilación por
aportes ni a la pensión sanción. De otro lado, consideró que la empresa había
vulnerado sus derechos fundamentales de petición y de habeas data al
condicionar la respuesta a las pruebas que el peticionario pudiera recaudar,
“invirtiendo la carga de la prueba en contra de quien está en una posición
desfavorable, por su edad, salud y medios a su alcance”19. Por ende, ordenó a
13 “Artículo 28. Racionalización de la conservación de libros y papeles de comercio. Los libros y papeles del
comerciante deberán ser conservados por un período de diez (10) años contados a partir de la fecha del último
asiento, documento o comprobante, pudiendo utilizar para el efecto, a elección del comerciante, su conservación
en papel o en cualquier medio técnico, magnético o electrónico que garantice su reproducción exacta. || Igual
término aplicará en relación con las personas, no comerciantes, que legalmente se encuentren obligadas a
conservar esta información. || Lo anterior sin perjuicio de los términos menores consagrados en normas
especiales”. 14 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los
organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos.” 15 “Artículo 60.- Los libros y papeles a que se refiere este Capítulo deberán ser conservados cuando menos por
diez años, contados desde el cierre de aquéllos o la fecha del último asiento, documento o comprobante.
Transcurrido este lapso, podrán ser destruidos por el comerciante, siempre que por cualquier medio técnico
adecuado garantice su reproducción exacta. Además, ante la cámara de comercio donde fueron registrados los
libros se verificará la exactitud de la reproducción de la copia, y el secretario de la misma firmará acta en la que
anotará los libros y papeles que se destruyeron y el procedimiento utilizado para su reproducción. || Cuando se
expida copia de un documento conservado como se prevé en este artículo, se hará constar el cumplimiento de
las formalidades anteriores. 16 Cuad. 1, fls. 69-71. 17 Se aclara que la petición presentada ante Colpensiones no obra en el expediente, razón por la cual se reprodujo
el resumen de la solicitud que efectuó el juez de tutela en la sentencia. Cuad. 1, fls. 73-77. 18 Se precisa que en un principio, el trámite le había correspondido al Juzgado 10 Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Bogotá, quien profirió sentencia el 8 de agosto de 2016. No obstante, mediante
auto de 20 de septiembre del mismo año, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
decretó la nulidad de todo lo actuado, debido a que no se vinculó al Ministerio de Agricultura al trámite. Para
no agravar la situación del actor, la Sala decidió avocar directamente el conocimiento del asunto, disponiendo
la vinculación del citado ministerio. Cuad. 1, fls. 87-89. 19 Al respecto, se precisa que en la contestación a esa tutela, BAT Colombia resaltó que la información pedida
databa de más de 39 años y que, pese a haber realizado una búsqueda exhaustiva en el archivo muerto, no se
pudo encontrar documento alguno que acreditara la relación laboral. Por tanto, le correspondía al peticionario
allegar otros documentos que permitieran verificar esa situación. Cuad. 1, fls. 78-84.
4
BAT Colombia dar respuesta de fondo a la solicitud planteada, en los términos
indicados por la Corte Constitucional, esto es:
“(…) cuando la empresa tenga dificultades para suministrar la
información solicitada por el empleado, ya sea porque se extravió, se
desapareció o simplemente no se tuvo la precaución de guardar esta
información, esta deberá realizar un esfuerzo por suministrar la
solicitado de acuerdo con los archivos que tiene bajo su custodia, y si
fuere el caso deberá intentar reconstruir el expediente laboral del
solicitante, si definitivamente le resulta imposible suministrarle dicha
información deberá indicarle al peticionario la entidad, dependencia
o el procedimiento a seguir para lograr obtener lo requerido y de esta
manera satisfacer el derecho a la información”20.
1.6. Mediante escrito de 7 de diciembre de 2016, BAT Colombia indicó que
en su información contable y de nómina no se encontraba constancia alguna de
la existencia de una relación laboral entre el accionante y Protabaco S.A..
Explicó que BAT Colombia adquirió a la citada empresa el 1 de diciembre de
2012, por lo que no contaba con información entre 1966 y 1976. Remitió
certificación del periodo comprendido entre el 2 de febrero de 1976 y el 30 de
marzo de 1977, como quiera que en Colpensiones obran cotizaciones sobre ese
periodo21.
1.7. En auto de 13 de febrero de 2017, la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá se abstuvo de iniciar incidente de desacato en contra
de la empresa accionada, al estimar que esta había realizado una búsqueda
documental que no dio resultados, debido a que se trataba de un vínculo laboral
antiguo. Declaró que en el caso no se podía ordenar directamente la
reconstrucción del expediente laboral porque no existía certeza en la existencia
de la relación laboral. Salvo que se allegara documentación nueva, entendió
cumplida la orden emitida en la sentencia de tutela, por la imposibilidad física
y jurídica del representante legal de certificar el vínculo laboral22.
B. Trámite pensional posterior a la primera acción de tutela
1.8. El 30 de enero de 2017 el demandante radicó petición pensional ante el
Ministerio de Agricultura, quien respondió que había emitido los bonos
pensionales a su nombre y que el trámite de reconocimiento le correspondía a
la UGPP23.
1.9. El 28 de junio de 2017 presentó el actor petición ante la UGPP para lograr
el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes. Para ello, aportó 4
declaraciones extra juicio en las que se afirma que el actor trabajó para el
entonces Protabaco S.A. en los periodos señalados antes. Además, sostuvo que,
20 Sentencia T-926 de 2013. 21 Cuad. 1, fls. 32-33. 22 Cuad. 1, fls. 108-119. 23 Cuad. 1, folio 44.
5
en virtud del artículo 1024 del Decreto 2709 de 199425, la UGPP era la entidad
a quien le correspondía pagar la prestación porque a ella se efectuó el mayor
número de aportes26.
i) En declaración de 5 de agosto de 2016, Carlos Monsalve Ballesteros
sostuvo que conocía al actor hace más de 50 años y que durante el año
1965 trabajaron juntos en Intabaco. A inicios de 1966, el actor
renunció para vincularse en Protabaco S.A., donde laboró hasta 1977,
“desarrollando sus funciones en el área rural en el municipio de
Palmas del Socorro y municipios circunvecinos a la ciudad del
Socorro”27.
ii) En declaración de 5 de agosto de 2016, Elías Monsalve Ballesteros
afirmó que conocía al actor hace más de 50 años y que desde 1966 y
hasta 1977 este trabajó como obrero de Protabaco S.A. y sus labores
las desarrollaba “en el área rural en el municipio de Palmas del
Socorro y municipios circunvecinos a la ciudad del Socorro”28.
iii) En declaración de 5 de agosto de 2016, Pablo Antonio Salamanca
sostuvo que conocía desde 1976 al accionante, quien fue su
compañero de trabajo en Protabaco S.A., debido a que fue quien le
enseñó las rutas, las veredas y demás oficios relacionados con el cargo
a desarrollar en la empresa, porque había ingresado antes a trabajar en
la empresa29.
iv) En declaración de 8 de agosto de 2016, José Ignacio Agredo Bernal
manifestó que conocía al demandante hace 60 años y que le constaba
que este trabajó para Protabaco S.A. entre 1966 y 1977, cuando se
retiró de la empresa. Allí “hacía semilleros y los vendía a la gente para
cosecharlos y llevarlo a Protabaco S.A., en el municipio de Palmas de
Socorro. Ahí se hacían los semilleros y (…) él era el que enseñaba y
decía cuáles eran las zonas para trabajar en tabaco Borle”30
1.10. El 11 de julio de 2017, la UGPP notificó su decisión de trasladar por
competencia a Colpensiones, la petición pensional antes mencionada, por
considerar que el asunto que se solicitaba era el reconocimiento y pago de la
pensión de jubilación, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 1755 de 24 “Artículo 10. Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada
por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación
continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación
por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo
de aportes. || Parágrafo. Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por
aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo de Pensiones
Públicas del nivel nacional a partir de 1995. || Si las entidades de previsión obligadas al reconocimiento de la
pensión de jubilación por aportes son del orden territorial, dicha prestación, en el evento de liquidación de las
mismas, estará a cargo de la entidad que las sustituya en el pago” (Resaltado en la solicitud presentada por el
actor). 25 “Por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988”. 26 Cuad. 1, fls. 10-18. 27 Cuad. 1, fl. 34. 28 Cuad. 1, fl. 35. 29 Cuad. 1, fl. 36. 30 Cuad. 1, fl. 37.
6
201531. Destacó que esa decisión no expuso fundamento jurídico alguno para
demostrar la falta de competencia32.
1.11. El 17 de julio de 2017, Colpensiones mediante comunicación núm.
BZ2017-7401153-1886059, lo requirió para que en el término de un mes
corrigiera el formulario de solicitud de pensión de invalidez diligenciado y
acreditara el pago de incapacidades por parte de la EPS y la afiliación al régimen
subsidiado33.
1.12. El 1 de agosto de 2017, el actor acudió a Colpensiones para atender el
anterior requerimiento. Allí, a juicio del apoderado, fue inducido por error a
diligenciar el formulario para el trámite “reconocimiento-pensión de invalidez”
que se tramitó bajo el radicado núm. 2017-7986123. El mismo día, esa entidad
remitió comunicación BZ2017-7986123-2032308, mediante la cual rechazó la
petición pensional por falta de requisitos, adjuntando un reporte de semanas
cotizadas de conformidad con el cual acumula 60.43 semanas, aportadas entre
el 2 de febrero de 1976 y el 30 de marzo de 197734.
1.13. El 8 de agosto de 2017, el accionante presentó petición a Colpensiones,
con radicado núm. 2017-8215497 en la que solicitó: i) que se le diera trámite de
pensión de jubilación por aportes a la petición radicada el 17 de julio de 2017;
ii) que se desistiera del trámite del reconocimiento de pensión de invalidez
radicado el 1 de agosto de 2017, por considerar que fue inducido al error para
diligenciar el correspondiente formulario; y iii) que Colpensiones se declarara
incompetente para conocer del trámite pensional por cuando la UGPP es la
entidad en donde se realizaron la mayoría de aportes35.
1.14. El 22 de agosto de 2017, Colpensiones emitió el oficio con radicado núm.
BZ2017-8262702-2197776 en el que le comunicó que su requerimiento
presentado el 1 de agosto del mismo año fue “cerrado y rechazado”, en tanto no
se diligenció el NIT del empleador36.
C. Solicitud de tutela
1.15. El actor considera que la UGPP vulneró sus derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital, al no darle trámite a la solicitud de
reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por aportes de que trata el
artículo 7 de la Ley 71 de 1988. Ello, al estimar que la entidad competente para
conocer el trámite era Colpensiones. En ese sentido, pide que se protejan
transitoriamente sus garantías constitucionales y se le ordene a la UGPP que
reconozca y pague la pensión de jubilación por aportes, a favor del señor Luis
José Pico Vera hasta tanto estudie y se resuelva de fondo la solicitud de
reconocimiento presentada el día 28 de junio de 2017.
31 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 32 Cuad. 1, fls. 45-46. 33 Cuad. 1, fls. 47-48. 34 Cuad. 1, fl. 49. 35 Se precisa que de esta solicitud presentada por el accionante no obra copia en el expediente. 36 Cuad. 1, fl. 184.
7
2. Actuación procesal y contestación a la acción de tutela
2.1. A través de auto de 25 de agosto de 2017, el Juzgado 7 Laboral del
Circuito de Bogotá dispuso la vinculación del Ministerio de Agricultura, de
Protabaco S.A. y de Colpensiones, otorgándoles un día para pronunciarse sobre
los hechos de la demanda37.
2.2. En escrito de 28 de agosto de 2017, el Ministerio de Agricultura solicitó
su desvinculación del trámite puesto que mediante oficios remitidos el 19 de
mayo de 2018 le informó al actor que Protabaco S.A. no era una sociedad de
economía mixta vinculada a ese ministerio, por lo que no podía expedir
certificación sobre los tiempos laborados a su favor38.
2.3. Mediante comunicación de 29 de agosto de 2017, BAT Colombia indicó
que había dado respuesta a la solicitud de certificados por los tiempos laborados
en Protabaco S.A., empresa que absorbió mediante acto de fusión. Explicó que
solo pudo corroborar los periodos respecto de los cuales se efectuaron
cotizaciones a Colpensiones. Finalmente, destacó que sobre el asunto existe
cosa juzgada, en virtud de la acción de tutela resuelta por la Sala Penal del
Tribunal Superior del Circuito de Bogotá39.
2.4. En oficio de 31 de agosto de 2017, la UGPP pidió ser desvinculada del
trámite, al considerar que la entidad competente para resolver cualquier
solicitud pensional del actor era Colpensiones. Explicó que al momento no
existe una petición sin resolver, ya que aquella presentada el 28 de junio de 2017
fue trasladada al fondo de pensiones citado en virtud del artículo 21 de la Ley
1437 de 201140. Sostuvo, además, que no se acreditó un perjuicio irremediable
que le impidiera acudir a la justicia ordinaria para obtener su pretensión41.
2.5. En documento de 1 de septiembre de 2017, Colpensiones requirió que se
declarara improcedente el amparo, debido a que aún se encontraba en términos
para resolver la solicitud presentada el 8 de agosto de 2017, en la que el
peticionario desistió del trámite de la pensión de invalidez para que se tramitara
el reconocimiento de la pensión de jubilación de aportes42.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
37 Cuad. 1, fl. 54. Los oficios de comunicación del auto fueron recibidos: en el Ministerio de Agricultura el 25
de agosto de 2017 (Cuad. 1, fl. 55), en BAT Colombia el 28 de agosto de 2017 (Cuad. 1, fl. 62), en Colpensiones
el 29 de agosto de 2017 (Cuad. 1, fl. 120), y en la UGPP el 30 de agosto de 2017 (Cuad. 1, fl. 121). 38 Cuad. 1, fls. 56-57. A la contestación adjuntó copia de los oficios con radicado núm. 20163400096441 y
20163400096341. 39 Cuad. 1, fls. 63-66. 40 “Artículo 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente,
se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de
la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia
del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los
términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la
autoridad competente”. 41 Cuad. 1, fls. 131-140. 42 157-161.
8
1. Sentencia de primera instancia
En sentencia de 1 de septiembre de 2017, el Juzgado 7 Laboral del Circuito de
Bogotá negó la protección solicitada. Sostuvo que no se había vulnerado el
derecho fundamental de petición, por cuanto la UGPP remitió a Colpensiones
su solicitud y esta, a su vez, requirió al actor para que completara los
documentos y la información necesaria para seguir adelante el trámite43, sin que
se hubiera vencido el término de los 4 meses con que cuenta la administradora
de pensiones para resolver la solicitud, a la luz de la sentencia SU-975 de 2003.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el último memorial presentado por el actor
data de 8 de agosto de 2017, por lo que la entidad tenía plazo hasta el 8 de
diciembre siguiente para emitir una respuesta. De otra parte, estimó que no se
cumplían con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, por cuando el actor
dejó transcurrir más de 27 años desde el momento de causación del derecho
pensional, esto es, el 6 de enero de 1990. Esto, sin solicitar el reconocimiento
de la pensión que a su juicio tenía derecho, ni iniciar una acción judicial
ordinaria, ni aportar pruebas que justificaran la inactividad, circunstancias que
desvirtuaban la necesidad de protección urgente de su derecho.
2. Impugnación
A través de escrito de 12 de septiembre de 2017, el apoderado del peticionario
resaltó que la sentencia no tuvo en cuenta que la UGPP no expuso argumento
alguno para trasladar la petición a Colpensiones, y que Colpensiones no analizó
si era la entidad competente para realizar el estudio sobre la prestación y le dio
trámite a la solicitud como pensión de invalidez, pese a que lo pedido fue la
pensión por aportes. Tampoco atendió que el actor solicitó tardíamente la
pensión debido a que como campesino, su conciencia “le dicta trabajar hasta el
último día que le permitan sus fuerzas”, razón por la cual solo acudió a la
entidad demandada cuando la imposibilidad física y mental le impidieron
ganarse su sustento y el de su esposa. En su opinión, el juez de tutela no puede
valorar en abstracto la inmediatez, en tanto la vulneración permanece en el
tiempo, es continua y actual.
Adicional a ello, allegó constancia de visita del Personero del municipio de
Palmas del Socorro44 en la que indica que el actor se encuentra en grave estado
de salud, por cuanto le fue diagnosticada demencia senil y problemas de
anticoagulación y psiquiátricos, por lo que su esposa debe cuidar de él. También
declaró que ninguno de los dos tiene ingresos propios y que el accionante pidió
la pensión cuando observó el deterioro de su salud.
Finalmente, sostuvo que no era cierto que existiera un trámite pendiente de
resolución por parte de Colpensiones, ya que el mismo día en que fue notificado
el fallo que se impugna le fue comunicado oficio, con radicado núm. BZ2017-
8262702-2197776 de fecha de 22 de agosto de 2017, mediante la cual le fue
43 Cuad. 1, fls. 162-168. 44 Cuad. 1, fl. 183.
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informado al actor que la solicitud de 8 de agosto del mismo año estaba cerrada
y rechazada45.
3. Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia de 17 de octubre de 2017, la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó el primer fallo, al considerar
que, pese a que el actor demostró ser un sujeto de especial protección
constitucional y contar con una pérdida de pérdida de capacidad laboral del
76,82%, no demostró la titularidad del derecho pensional. Lo anterior, en tanto
no acreditó vínculo laboral entre el 29 de febrero de 1966 y el 1 de febrero de
1976. Si bien allegó 4 declaraciones extrajuicio para probar esa relación, lo
cierto es que ellas deben ser estudiadas por los jueces laborales, quienes tienen
la potestad de ordenar su ratificación, según la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia. Por tanto, a su juicio, el actor debía iniciar un proceso
ordinario para que le sean reconocidos aproximadamente 10 años dentro de un
escenario probatorio amplio. De otro lado, sostuvo que no le había sido
vulnerado su derecho de petición, por cuanto Colpensiones le informó sobre las
inconsistencias en su historia laboral y no habían transcurrido 4 meses desde la
presentación de la solicitud, por lo que se encontraba en término para la decisión
sobre la misma46.
III. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
1. Mediante auto de 16 de mayo de 2018, para mejor proveer, se ordenó al
accionante indicar: i) su estado actual de salud y el tipo de afiliación al Sistema
de Seguridad Social en Salud, ii) una relación de sus ingresos y gastos
mensuales, así como el origen de los mismos, iii) si ha recibido respuesta sobre
la última solicitud elevada ante Colpensiones y iv) si cuenta con algún otro
elemento que pruebe su vinculación a BAT Colombia. A esa empresa, se le
ordenó informar las acciones emprendidas para lograr la reconstrucción de la
historia laboral del accionante, diferentes a la verificación de su historia laboral
en Colpensiones.
2. En escrito de 22 de mayo de 2018, el demandante remitió i) declaración
juramentada en la que indica que no ha recibido otra respuesta de Colpensiones,
y que ni él ni su esposa tienen ingresos económicos, por lo que subsisten de la
ayuda que les brindan sus hijos que no son solventes y en ocasiones deben
recurrir a préstamos; ii) certificado de la Sociedad Cardiovascular de Santander
en la que consta que su diagnóstico es de paciente senil con patología cardiaca,
específicamente insuficiencia cardiaca congestiva, fibrilación auricular crónica
e hipertensión arterial primaria; iii) certificado de Nueva EPS en la que consta
que está afiliado al Régimen Contributivo de Seguridad Social en Salud en
calidad de beneficiario de su hijo; iv) certificado suscrito por contadora pública
en la que indica que tiene como ingresos los aportes que hacen sus hijos y que
ascienden a $832000 y gastos por la misma cantidad47.
45 Cuad. 1, fl. 184. 46 Cuad. 2, fls. 3-7. 47 Cuad. 2, fls. 23-28.
10
3. A través de oficio de 23 de mayo de 2018, BAT Colombia sostuvo que el
presente amparo fue iniciado por el actor en contra de UGPP y que la empresa
no había sido parte del mismo. Insistió que adquirió la entidad Protabaco S.A.
el 1 de diciembre de 2012, “motivo por el cual frente a situaciones consolidadas
antes de esa fecha debemos remitirnos exclusivamente a los documentos que
fueron entregados por dicha entidad, en los que (…) no obra mención alguna
referente al señor José Luis Pico (sic)”. En todo caso, al efectuar una nueva
búsqueda no encontró constancia alguna de la relación laboral, por lo que no
está obligada a lo imposible y no puede certificar un vínculo sobre el cual no
tiene evidencia alguna, ya que esta habría sucedido 40 años antes de la
adquisición. Explicó que su búsqueda se dio en: i) la matriz de empleados
activos e inactivos de BAT Colombia y Protabaco S.A., ii) matriz de empleados
de Protabaco S.A. vigente al momento de la adquisición, iii) historial
consolidado de empleados de BAT Colombia y Protabaco S.A.; iv) historial
electrónico de aportes y afiliación al Sistema de Seguridad Social; v) archivo
activo; vi) archivo inactivo ubicado en la empresa proveedora de servicios de
archivo y gestión documental. Además, allegó copia de las respuestas brindadas
al accionante en 2016 y el auto que negó la apertura del incidente de desacato
dentro de la primera acción de tutela promovida por al accionante48.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en el artículo 86, en el numeral 9 del artículo
241 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991,
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer el
fallo materia de revisión.
2. Planteamiento del problema jurídico
El amparo se dirige a que la UGPP dé trámite a la solicitud de reconocimiento
de la pensión de jubilación por aportes de que trata el artículo 7 de la Ley 71 de
1988 y que se ordene como medida transitoria el pago de las mesadas, mientras
se decide definitivamente. Ello, por cuanto a juicio del actor esa entidad no ha
debido dar traslado de la solicitud a Colpensiones, en tanto la mayoría de
semanas fueron cotizadas a la entonces Cajanal. A su turno, Colpensiones le dio
trámite a la solicitud como una pensión de invalidez, y ante el incumplimiento
de requisitos formales, la rechazó.
Se advierte que una respuesta favorable al trámite pensional iniciado por el
accionante está condicionada a que se demuestren los tiempos presuntamente
laborados al servicio de Protabaco S.A. entre 1966 y 1977, ya que en la
actualidad solo están acreditados 11 años de servicio, mientras la norma
mencionada exige 20 años para acceder a la prestación. Esa empresa fue
adquirida en 2012 por BAT Colombia, cuyos representantes afirman que en sus
48 Cuad. 2, fls. 28-40.
11
archivos no tienen pruebas de la existencia de esa relación laboral y que no es
su obligación conservar información laboral por más de 10 años.
En ese sentido, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar i) si una
empresa vulnera el derecho fundamental de habeas data de un presunto ex
empleado cuando niega la expedición de certificados laborales, debido a que la
relación tuvo lugar 40 años antes. Además, se deberá establecer ii) si una
entidad encargada del reconocimiento pensional vulnera los derechos
fundamentales de petición, a la seguridad social y al mínimo vital al dar traslado
de la petición pensional a otro fondo de pensiones, sin informar las razones por
las cuales no era competente y pese a que, a juicio del solicitante, es la entidad
que acumula mayor cantidad de semanas cotizadas. Finalmente, se deberá
indagar iii) si una entidad encargada del reconocimiento pensional vulnera los
derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad social y
al mínimo vital al no efectuar una verificación de las semanas reportadas como
faltantes por al afiliado y al tramitar como pensión de invalidez una solicitud de
pensión de jubilación. Para el efecto, se reiterará la jurisprudencia sobre la
obligación de los empleadores y de las entidades administradoras de pensiones
de conservar la información laboral, así como la forma de acreditar la
vinculación laboral cuando de ella no exista constancia documental. Así mismo,
se reiterará la jurisprudencia sobre la obligación de esas entidades de atender
diligentemente y de fondo las solicitudes efectuadas por los afiliados en orden
a lograr un reconocimiento pensional.
3. Los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben
conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores
de forma que ella sea veraz, cierta, clara, precisa y completa, y permita
el ejercicio de otros derechos fundamentales.
3.1. El derecho al habeas data, establecido en el artículo 15 Constitucional,
supone que todas las personas “tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar
las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en
archivos de entidades públicas y privadas. En la recolección, tratamiento y
circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en
la Constitución”49. Para la Corte, se trata de un derecho de doble naturaleza50:
i) El derecho al habeas data goza de reconocimiento
constitucional autónomo, razón por la cual el titular de la
información tiene la posibilidad de conocer la información que
sobre el reposa en las bases de datos, así como de exigir a quien
la administra la actualización, rectificación, autorización,
inclusión y exclusión de información recolectada.
ii) El derecho al habeas data es garantía de otros derechos, “en la
medida en que los protege mediante la vigilancia y
cumplimiento de las reglas y principios de la administración de
49 Definición plasmada en iguales términos en el artículo 1 de la Ley Estatutaria 1582 de 2012 sobre protección
de datos personales. 50 Sentencia T-058 de 2013.
12
datos”. Ello sucede, entre otros, en cuanto al buen nombre,
cuando se emplea para rectificar el tratamiento de información
falsa51, en cuanto al derecho a la seguridad social, cuando se
emplea para incluir información personal necesaria para la
prestación de los servicios de salud y de las prestaciones
propias de la seguridad social52, o en cuanto al derecho de
locomoción, cuando se solicita para actualizar información
relacionada con la vigencia de órdenes de captura53.
3.2. Con fundamento en ese derecho, esta Corporación ha indicado que los
empleadores tienen la obligación de expedir certificados laborales a quienes les
han prestado sus servicios54. Ello debido a que es su deber conservar la
información laboral, asegurando que ella sea veraz, cierta, clara, precisa y
completa “a fin de que, de un lado, el trabajador pueda reclamar los derechos
que le asisten, y, del otro, se protejan en su integridad los demás derechos
fundamentales de los que es titular”55. Esta está conformada por el tiempo de
servicio, el salario devengado, las cotizaciones al sistema de seguridad social,
las vacaciones disfrutadas, las cesantías, los ascensos, y las licencias, entre otros
factores necesarios para acceder al reconocimiento de las prestaciones sociales
del trabajador56.
3.3. Específicamente, el deber de conservación está contenido en el artículo
57 del Código Sustantivo del Trabajo (CST) que señala como una de las
obligaciones especiales del empleador:
“7) Dar al trabajador que lo solicite, a la expiración del contrato, una
certificación en que conste el tiempo de servicio, la índole de la labor
y el salario devengado; e igualmente, si el trabajador lo solicita,
hacerle practicar examen sanitario y darle certificación sobre el
particular, si al ingreso o durante la permanencia en el trabajo hubiere
sido sometido a examen médico. Se considera que el trabajador, por
su culpa, elude, dificulta o dilata el examen, cuando transcurridos
cinco (5) días a partir de su retiro no se presenta donde el médico
respectivo para la práctica del examen, a pesar de haber recibido la
orden correspondiente”.
Así mismo, en el artículo 264 del CST que dispone:
“1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar
en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa
el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados.
2. Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible
probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para
51 Sentencias T-455 de 1998 y T-949 de 2003, citadas en la sentencia T-058 de 2013. 52 Sentencia T-486 de 2003, citada en la sentencia T-058 de 2013. 53 Sentencia T-310 de 2003, citada en la sentencia T-058 de 2013. 54 Sentencia T-926 de 2013. 55 Sentencia T-718 de 2005. 56 Ibídem.
13
aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe
producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del
interesado y con intervención de la empresa respectiva”.
Si bien en las disposiciones mencionadas no está determinado un tiempo
durante el cual debe ser preservada la información laboral de los empleados,
una interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en
el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la
información contenida en los certificados laborales supone que el deber del
empleador es de carácter indefinido. Ello debido a que resulta desproporcionado
trasladar al trabajador la omisión del legislador, impidiéndole el disfrute de
otros de sus derechos fundamentales. Justamente, este Tribunal ha considerado
que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral
“debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir,
que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador
hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su
empleador se la expida”57.
En este punto, es necesario precisar que el Ministerio de Trabajo y el entonces
Ministerio de la Protección Social han proferido conceptos en relación con el
tiempo que debe ser conservada la información laboral de los trabajadores.
Primero, a través del Concepto núm. 266558 de 29 de agosto de 2008, expuso
que no existía norma específica sobre la preservación de los soportes laborales,
pero que podría aplicarse por analogía el artículo 60 del Código de Comercio58
que señala que los archivos se deben preservar por 10 años. Después, mediante
Concepto 1200000-119377 de 18 de junio de 2013, reiteró que era aplicable la
disposición citada, aclarando que trascurridos 10 años se podían destruir los
libros y papeles, siempre que posteriormente se asegurara por cualquier medio
técnico su reproducción exacta. De esa forma, la interpretación más reciente es
la que se ajusta a la que ha adoptado este Tribunal, en el sentido de estimar que
la obligación de conservación es indefinida en el tiempo.
3.4. Debido a que de su expedición depende el goce efectivo de otros derechos
fundamentales, como la seguridad social y el mínimo vital, la Corte ha
considerado que los empleadores no pueden trasladar la carga de la prueba al
trabajador en casos de fallas de información en la historia laboral. Lo anterior,
por cuanto a ellos les corresponde manejar de manera diligente esa información
y mantener actualizados los datos59. Al respecto, en la sentencia T-116 de 1997,
se estableció que no cualquier dificultad que se le presente a los empleadores
los exonera de: i) cumplir con la obligación de expedir las respectivas
constancias sobre la prestación del servicio de sus servidores o trabajadores, por
57 Sentencia T-926 de 2013. 58 “Los libros y papeles a que se refiere este Capítulo deberán ser conservados cuando menos por diez años,
contados desde el cierre de aquéllos o la fecha del último asiento, documento o comprobante. Transcurrido este
lapso, podrán ser destruidos por el comerciante, siempre que por cualquier medio técnico adecuado garantice
su reproducción exacta. Además, ante la cámara de comercio donde fueron registrados los libros se verificará
la exactitud de la reproducción de la copia, y el secretario de la misma firmará acta en la que anotará los libros
y papeles que se destruyeron y el procedimiento utilizado para su reproducción. Cuando se expida copia de un
documento conservado como se prevé en este artículo, se hará constar el cumplimiento de las formalidades
anteriores.” 59 Ibídem.
14
cuanto aquella debe ser insuperable, ni del ii) “deber de implementar
mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en
especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su
servicio”60.
Por tanto, cuando la empresa tenga dificultades para suministrar la información
porque se extravió, desapareció o no fue guardada, deberá realizar todas las
gestiones a su alcance para expedir los documentos solicitados61 y, si fuera
necesario, deberá intentar reconstruir el expediente laboral del solicitante62. “Si
definitivamente le resulta imposible suministrarle dicha información, deberá
indicarle al peticionario la entidad, dependencia o el procedimiento a seguir
para lograr obtener lo requerido y de esta manera satisfacer el derecho a la
información”63.
3.5. Ahora bien, la obligación de conservación de la información laboral
también se predica respecto de las entidades administradoras de los fondos de
pensiones, a quienes les corresponde un deber de protección y diligencia. Ello
con el objeto de que los datos consignados sean completos y veraces, y reflejen
el “verdadero esfuerzo económico que realizó el potencial beneficiario de la
pensión en aras de la satisfacción de las condiciones legales para acceder a
ella”64. Este Tribunal ha considerado que no es admisible que esas entidades
trasladen a sus afiliados las consecuencias negativas del deficiente manejo de la
información65. Por ende, en caso de que inexactitudes en la historia laboral,
advertidas por la entidad administradora de pensiones o por el propio afiliado,
es su deber “desplegar las actuaciones pertinentes que conduzcan a la corrección
de cualquier información errónea o inexacta, pues de lo contrario se vulneraría
el derecho al habeas data al negarle al titular del derecho la posibilidad de que
dichos datos sean corregidos o complementados”66.
La reconstrucción debe darse atendiendo el artículo 126 del Código General del
Proceso67, que si bien se trata de una norma que rige esa diligencia al interior
de procesos judiciales puede ser aplicada a la reconstrucción de expedientes
ante autoridades administrativas, según lo ha establecido esta Corporación en
diversas ocasiones68. Así mismo, ha sostenido que cuando una entidad
60 Sentencia T-116 de 1997. 61 Sentencia T-464 de 1996. 62 Sentencia T-926 de 2013. 63 Ibídem. 64 Sentencia T-079 de 2016. 65 Sentencia T-144/13. 66 Ibídem. 67 “Artículo 126. Trámite para la reconstrucción. En caso de pérdida total o parcial de un expediente se procederá
así: || 1. El apoderado de la parte interesada formulará su solicitud de reconstrucción y expresará el estado en
que se encontraba el proceso y la actuación surtida en él. La reconstrucción también procederá de oficio. || 2.
El juez fijará fecha para audiencia con el objeto de comprobar la actuación surtida y el estado en que se hallaba
el proceso, para lo cual ordenará a las partes que aporten las grabaciones y documentos que posean. En la misma
audiencia resolverá sobre la reconstrucción. || 3. Si solo concurriere a la audiencia una de las partes o su
apoderado, se declarará reconstruido el expediente con base en la exposición jurada y las demás pruebas que se
aduzcan en ella. || 4. Cuando se trate de pérdida total del expediente y las partes no concurran a la audiencia o
la reconstrucción no fuere posible, o de pérdida parcial que impida la continuación del proceso, el juez declarará
terminado el proceso, quedando a salvo el derecho que tenga el demandante a promoverlo de nuevo. || 5.
Reconstruido totalmente el expediente, o de manera parcial que no impida la continuación del proceso, este se
adelantará, incluso, con prescindencia de lo perdido o destruido.” 68 Sentencias T-592 de 2013, T-605 de 2014 y T-207A de 2018.
15
encargada del reconocimiento de pensiones se niega a iniciar el procedimiento
de reconstrucción o de corrección de la historia laboral vulnera al mismo tiempo
los derechos fundamentales al habeas data, al debido proceso, al mínimo vital y
a la seguridad social, por cuanto la falta de verificación de la realidad de las
cotizaciones efectuadas tiene incidencia directa en el reconocimiento de la
pensión69.
3.6. Así las cosas, los empleadores tienen la obligación de conservar
indefinidamente la información laboral de sus trabajadores, con el fin de que
ellos puedan reclamar los derechos derivados de esa relación o de los aportes
que en virtud de ella fueron realizados al Sistema General de Seguridad Social
en Pensiones. Y en ausencia de la información laboral, le corresponde a los
empleadores realizar su mejor esfuerzo para reconstruirla e informar la ruta para
obtener los datos solicitados. A la luz de la Constitución, la falta de expedición
de los certificados laborales constituye una vulneración del derecho
fundamental de habeas data que, a su vez, puede suponer la vulneración de las
garantías a la seguridad social y al mínimo vital. Los mismo ocurre ante, la
ausencia de acciones para la resolver sus solicitudes tendientes a la revisión y
actualización de su historia laboral por parte de los fondos de pensiones.
4. La acreditación de tiempos de servicio con fines pensionales a través de
medios probatorios distintos al documental debe darse ante el juez
ordinario o ante la autoridad encargada del reconocimiento pensional,
por regla general.
4.1. La Corte Suprema de Justicia ha considerado, a partir de una
interpretación del artículo 264 del CST citado anteriormente, que el deber de
conservación de los datos laborales a cargo de las empresas hace más expedita
la prueba para el reconocimiento de una prestación social. No obstante, el
alcance de la norma no es la restricción de la iniciativa probatoria del solicitante
de la pensión a lo que conste en los archivos de la empresa donde laboró o a la
demostración de que esos archivos están incompletos o no existen para poder
hacer valer otros elementos probatorios70.
“Si este fuera el propósito de aquel precepto, o si realmente impusiera
como prueba principal del tiempo de servicios y del salario del
trabajador lo que emana de los archivos del empresario, lejos estaría
de consagrar en beneficio para el asalariado, como es de usanza
común en las leyes del trabajo, al remitirlo primordialmente al
contenido de documentos que no están bajo su custodia y a los cuales
tampoco tiene acceso inmediato, por pertenecer a su patrono, quien
puede mantenerlos bajo la reserva que ampara el archivo de las
empresas, o a someterlo a demostrar que el archivo no existe, es
incompleto o erróneo, circunstancias que no está en capacidad de
conocer, por las razones ya anotadas, para tener libertad probatoria en
cuanto a su derecho a pensionarse por cuenta del patrono (…) Aún
69 Sentencia T-855 de 2011. 70 Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, Sección Segunda, sentencia de 15 de diciembre de 1995, radicado
núm. 7989.
16
más, el incumplimiento del deber legal de conservar sus archivos
conduciría a un beneficio para el patrono que se abstiene de observar
la ley, y ello no es sostenible ni siquiera como hipótesis dentro de un
régimen jurídico sano acorde con la ética”71.
Así las cosas, la prueba de la vinculación laboral es libre y no solemne ni
exclusiva, siendo posible la demostración de los tiempos de servicios por
cualquier otro medio al alcance del solicitante, con el fin de facilitar la prueba
a los empleados, quienes no tienen la custodia de su historia laboral.
4.2. En este punto se precisa que la certificación de los tiempos laborados al
servicio de una entidad pública obedece a una lógica distinta, en tanto la prueba
documental constituye la prueba idónea para acreditar el tiempo de servicios en
aras de la obtención de un reconocimiento pensional72. Justamente, la Ley 50
de 188673 establece que la prueba documental es la conducente y que solo ante
la falta absoluta bien justificada de la prueba escrita o cuando se acredite que
no se pudo establecer oportunamente prueba escrita, resulta admisible el
testimonio. Para la validez de esa prueba, la norma previó un procedimiento
especial en el que el funcionario encargado del reconocimiento pensional debe
tomar la declaración, pudiendo hacer preguntas para “establecer el
convencimiento de su veracidad y de su pleno conocimiento de los hechos que
declara y distintamente afirma”, siempre en presencia de un representante del
Ministerio Público74.
4.3. Con fundamento en las anteriores consideraciones este Tribunal ha
indicado que es posible comprobar las vinculaciones laborales a través de
distintos medios probatorios, a saber:
4.3.1. En las sentencias T-116 de 1997 y T-412 de 1998, este Tribunal sostuvo
que ante la insuficiencia del material documental en los archivos de las
entidades, los ciudadanos contaban con otras formas de demostrar la
vinculación, haciendo uso de la prueba supletoria o, recurriendo a la vía judicial
para corroborarlo mediante la práctica de distintos medios probatorios y con las
garantías procesales suficientes. En ese sentido, negó la protección al derecho
de petición invocada en contra de empleadores públicos que habían negado la
expedición de la certificación del tiempo laborado, en tanto cada una de las
accionadas contestó los requerimientos con los medios que tenía a su alcance,
por lo que no podía obligárseles a lo imposible.
4.3.2. Mediante sentencia T-207 de 2011 se estudió el caso de una mujer de 81
años que solicitaba el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de su
fallecido cónyuge, acreditando dos años de servicio mediante una declaración
extrajuicio, debido a que un incendio había destruido los archivos de la entidad
pública. En esa ocasión, la Corte determinó que se presumía la buena fe de la
71 Ibídem. 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 22
de mayo de 2008, radicado 1371-06. 73 Ibídem. 74 Ley 50 de 1886, artículos 8 y 9.
17
actora al declarar la existencia del vínculo laboral entre la entidad y su esposo,
pero la declaración juramentada no era suficiente para demostrar “cierto nivel
de certeza de los supuestos fácticos que se pretenden reconstruir y acreditar”.
Advirtió que el juramento no cumplió con el procedimiento indicado en el
artículo 9° de la Ley 50 de 1886, de conformidad con el cual debe darse un
contrainterrogatorio por el funcionario que los recibe y el Ministerio Público
debe intervenir en el mismo. Adicionalmente, se constató que la demandante
dejó decretar la perención dentro de un primer proceso contencioso, que se
encontraba en curso otro proceso ordinario, y que no se demostró la existencia
de un perjuicio irremediable, razón por la cual se negó el amparo pedido.
4.3.3. En la sentencia T-779 de 2014 se revisó la acción de tutela presentada por
dos mujeres de avanzada de edad que eran las beneficiarias de la pensión de
sobrevivientes de su hermana docente, quien inició los trámites para acceder a
la pensión gracia antes de morir, sin contar con el certificado de algunos años
de servicio en el nivel territorial por el deterioro del archivo, razón por la cual
solo había logrado acreditar un total de 19 años y 351 días de los 20 años
exigidos por la norma. La Corte consideró que la declaración juramentada de
una persona que aseguró que la docente fallecida le había dictado clases entre
1960 y 1962 en una escuela rural, a la luz de las normas señaladas
anteriormente, resultaba suficiente para acreditar los menos de 15 días que le
hacían falta para dar por cumplido el requisito de tiempo de servicios para
acceder a la pensión gracia, por lo que accedió a las pretensiones de
reconocimiento pensional.
4.3.4. A través de la sentencia T-198 de 2015 se consideró el caso de una mujer
de 70 años que había solicitado la certificación de los tiempos laborados ante
un hospital público, que respondió que no reposaban pruebas de su vinculación
y que debía iniciar el trámite de la Ley 50 de 1886. Una vez allegó declaraciones
juramentadas de sus compañeras y fotografías con las mismas, el hospital indicó
que no le correspondía valorar dichas pruebas. Este Tribunal estimó que la
entidad había incumplido sus deberes constitucionales y legales de
conservación de las historias laborales, así como de adelantar alguna gestión
para su reconstrucción, afectando su derecho de habeas data. Adicionalmente,
ante la falta de tacha de las declaraciones aportadas y en virtud de la carga
dinámica de la prueba, ordenó al ente efectuar el proceso de reconstrucción del
expediente laboral en 30 días. De no hacerlo, estaba en la obligación de
certificar los tiempos pedidos por la accionante.
4.4. Por ende, se tiene que la Corte Constitucional ha reconocido el valor
supletorio de las declaraciones para efectos de reconocimientos pensionales
ante la inexistencia del expediente laboral que le impide a la persona acceder a
su pensión. No obstante, en sede de tutela, solo ha ordenado el otorgamiento de
una pensión con base en un testimonio en un caso en el que faltaban menos de
15 días de servicio para acceder al derecho. En los demás, ha instado a los
solicitantes a iniciar el procedimiento para dar valor a las pruebas supletorias o,
en un caso, a la empresa empleadora a iniciar el trámite de reconstrucción,
atendiendo las declaraciones allegadas por el antiguo trabajador.
18
5. Las entidades encargadas de reconocimientos pensionales deben dar
trámite a las solicitudes del afiliado, pronunciándose explícitamente
sobre aspectos relevantes puestos en su conocimiento, so pena de
vulnerar los derechos fundamentales de petición y al debido proceso.
5.1. El derecho fundamental de petición supone la prerrogativa a obtener una
resolución pronta, completa y de fondo75. La resolución de fondo supone una
resolución suficiente, efectiva y congruente con lo pedido76. La Corte
Constitucional ha explicado que:
i) una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la
petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin
perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del
peticionario;
ii) es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea; y
iii) es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo
pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido y
no sobre un tema semejante, sin que se excluya la posibilidad
de suministrar información adicional que se encuentre
relacionada con la petición propuesta77.
De ahí que esa garantía imponga a las autoridades la obligación de adelantar un
proceso analítico, dentro del cual: i) se identifique la solicitud, ii) se verifiquen
los hechos, iii) se exponga el marco jurídico que regula el tema, iv) se usen los
medios al alcance que sean necesarios para resolver de fondo, iv) se pronuncie
sobre cada uno de los aspectos pedido y vi) se exponga una argumentación con
la que el peticionario pueda comprender completamente el sentido de la
respuesta emitida78. Así, no basta un pronunciamiento sobre el objeto de la
petición cuando en él “no se decide directamente sobre el tema objeto de su
inquietud, sea en interés público o privado, dejando [a la persona] en el mismo
estado de desorientación inicial”79.
5.2. Para este Tribunal, el cumplimiento de ese deber en cabeza de las
entidades administradoras de pensiones resulta especialmente relevante, puesto
que las solicitudes de prestaciones sociales están supeditadas al cumplimiento
de requisitos precisos, relacionados con la edad, las semanas de cotización, la
estructuración de la invalidez, la dependencia económica, entre otros, que
podrían afectar otros derechos fundamentales como la seguridad social y el
mínimo vital. En ese sentido, las autoridades pensionales no pueden emitir
contestaciones que conduzcan al peticionario a una situación de incertidumbre
respecto de la existencia del derecho pensional, ni prolongar la definición de la
solicitud mediante remisión a distintas dependencias. Tampoco pueden brindar
respuestas que se limiten a informar el trámite interno a seguir, por cuanto la
75 Ley 1755 de 2015, artículo 13. 76 Sentencia T-682 de 2017. 77 Sentencias T-587 de 2006 y T-682 de 2017. 78 Sentencias T-395 de 2008 y T-855 de 2011. 79 Sentencia T-228 de 1997.
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garantía solo se satisface con respuestas, es decir, cuando se decide, se concluye
o se ofrece certeza al interesado80.
5.3. De otra parte, el derecho fundamental al debido proceso, contemplado en
el artículo 29 Superior, se extiende a las actuaciones surtidas ante las
autoridades judiciales y a los trámites y procesos que la administración lleva a
cabo, con el fin de que todas las personas, en virtud del cumplimiento de los
fines esenciales del Estado, “puedan defender y preservar el valor de la justicia
reconocida en el preámbulo de la Constitución”81. Este se manifiesta en una
serie de principios que buscan que el sujeto pueda intervenir plena y
eficazmente, así como que sea protegido “de la eventual conducta abusiva que
pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica
sometida a su decisión”82.
Entre otras obligaciones derivadas de ese derecho, la Corte ha identificado el
deber de las autoridades de adoptar la decisión administrativa con base en los
mejores y mayores elementos de juicio, con el fin de que esta sea fiel a la
realidad de los hechos. Ha considerado que cuando la administración no hace
uso de las pruebas obrantes en el proceso o no indaga sobre su disponibilidad,
pese a que el peticionario ha expresado que existen, vulnera el derecho
fundamental al debido proceso. Esto, en tanto el acto no consulta la realidad
fáctica ni las pretensiones planteadas por el administrado83. Ha sostenido que:
“(…) cuando se ponen en conocimiento de la entidad administradora,
hechos que tienen relevancia o incidencia directa en el
reconocimiento de la prestación económica y no son atendidos
diligentemente, a pesar de tratarse de situaciones que la entidad
misma está en la posibilidad y en el deber de verificar, como la
existencia de semanas cotizadas en periodos determinados, se
produce una vulneración al debido proceso, en cuanto se adoptará una
decisión que no consulta la totalidad de los pedimentos y las
circunstancias fácticas expuestas por el asegurado, esto es, surgirá
una decisión incongruente”84.
Así mismo, supone la prerrogativa de la persona de conocer de antemano los
trámites y requisitos correspondientes al trámite administrativo, de forma que
ellos no dependan de la discrecionalidad de la Administración. En la sentencia
T-982 de 2004 se sostuvo al respecto:
“Siendo entonces un desarrollo del principio de legalidad, el debido
proceso administrativo representa un límite jurídico al ejercicio de las
potestades administrativas, en la medida en que las autoridades
únicamente podrán actuar dentro de los ámbitos establecidos por el
sistema normativo, favoreciendo de esta manera a las personas que
80 Sentencia T-439 de 1998. 81 Sentencia C-214 de 1994. 82 Ibídem. 83 Sentencia T-855 de 2011. 84 Ibidem.
20
acuden ante quienes han sido investidos de atribuciones públicas en
virtud de la Constitución o la ley. Ello ocurre, por una parte, porque
conocerán de antemano cuáles son los medios para controvertir e
impugnar lo resuelto en su contra, y por la otra, porque sabrán los
términos dentro de los cuales deberán presentar las alegaciones y
recursos procedentes a su favor”.
5.4. Por consiguiente, las autoridades encargadas de hacer reconocimientos
pensionales tienen el deber de usar los mecanismos a su alcance para resolver
definitivamente las inquietudes que tengan incidencia directa en el
reconocimiento pensional, “sin que le sea dable negar la prestación de forma
inmediata sin efectuar una indagación que dé respuesta a las dudas sobre
existencia de periodos sin cotización o la inexactitud de su historia laboral”85,
así mismo so pena de vulnerar los derechos de petición y al debido proceso.
6. Análisis del caso concreto
6.1. Examen de la procedencia del amparo
6.1.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Carta Política señala que cualquier persona que considere
que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, puede
promover acción de tutela a través de apoderado judicial, tal como sucedió en
el presente asunto.
6.1.2. Legitimación pasiva.
El artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede
contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que vulneren o
amenacen los derechos fundamentales, y de particulares i) cuando estén
encargados de la prestación de cualquier servicio público con la finalidad de
proteger cualquier derecho constitucional fundamental; ii) cuando aquél contra
quien se hubiere hecho la solicitud viole o amenace violar la prohibición de
esclavitud, servidumbre y la trata de seres humanos en todas sus formas; iii)
cuando la entidad privada sea aquella contra quien se hubiere hecho la solicitud
en ejercicio del habeas data; iv) cuando se solicite rectificación de
informaciones inexactas o erróneas; v) cuando el particular actúe o deba actuar
en ejercicio de funciones públicas, en cuyo caso se aplicará el mismo régimen
que a las autoridades públicas; vi) cuando la solicitud sea para tutelar una
situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual
se interpuso la acción86.
El presente amparo fue dirigido, en principio, contra de la UGPP, entidad
pública a quien le fue presentada la solicitud de reconocimiento pensional. En
el trámite tutelar, fueron vinculados Colpensiones, entidad a quien le fue
trasladada la anterior solicitud, el Ministerio de Agricultura, entidad pública que 85 Sentencia T-855 de 2011. 86 Decreto 2591 de 1991, artículo 42.
21
emitió el bono pensional correspondiente al servicio prestado en Intabaco y
BAT Colombia, empresa privada que adquirió Protabaco S.A., en donde laboró
el actor. En la medida en que a ellas se les podría atribuir la vulneración de los
derechos fundamentales en discusión, se cumple el requisito de legitimación por
pasiva.
En este punto se advierte que, contrario a lo señalado por el apoderado de BAT
Colombia en sede de revisión, esa empresa fue debidamente vinculada al
trámite por el Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto de 25
de agosto de 201787. En virtud del mismo, el 29 de agosto de 2017 remitió
escrito pronunciándose sobre lo pedido88.
6.1.3. Inmediatez
El artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 establece que el objeto de la acción de
tutela es la protección inmediata de las garantías constitucionales. Si bien puede
ser ejercida en cualquier tiempo, este Tribunal ha sostenido que ella se debe dar
en un plazo razonable89.En este orden de ideas, se tiene que las últimas
actuaciones emprendidas por el actor fueron las solicitudes de reconocimiento
pensional presentadas ante la UGPP el 28 de junio de 2017 y Colpensiones el 8
de agosto del mismo año, por lo que existe inmediatez en el reclamo.
6.1.4. Subsidiariedad
El artículo 86 Superior indica que la acción de tutela es un instrumento de
defensa judicial subsidiario y residual, procedente cuando no existan otros
medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se
promueva para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Como se
mencionó al plantear el problema jurídico90, el presente asunto versa, de un
lado, sobre la imposibilidad de acreditar los tiempos trabajados al servicio de
Protabaco S.A. para que pueda ser resuelta de manera favorable la pensión de
jubilación por aportes. En ese sentido, se trata de la protección del derecho de
habeas data, garantía constitucional de carácter autónomo cuya goce debe ser
restablecido por el juez de tutela.
De otra parte, en relación con la presunta vulneración de los derechos
fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo
vital por la negativa de la pensión, se tiene que por regla general el amparo no
es el mecanismo para lograr el reconocimiento de prestaciones pensionales,
puesto que se trata de asuntos deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria
laboral91. En virtud de ello, este Tribunal ha indicado que en esos casos debe
demostrarse que la falta de intervención del juez de tutela conduciría a un
perjuicio irremediable por las condiciones personales del accionante92.
Adicionalmente, cuando se trate de cuestionar decisiones proferidas por fondos
87 Cuad. 1, fl. 54. Oficio recibido por BAT Colombia el 28 de agosto de 2017. Cuad. 1, fl. 62. 88 Cuad. 1, fls. 63-66. 89 Sentencia SU-961 de 1999. 90 Acápite 2 del capítulo de Consideraciones. 91 Sentencia T-471 de 2017. 92 Sentencia T-086 de 2018.
22
de pensiones, se ha exigido que se acredite: i) un grado mínimo de diligencia
por parte del accionante al solicitar la protección del derecho invocado y ii)
probar la afectación del mínimo vital93.
Al respecto, se acredita en el expediente que el actor tiene 87 años de edad y
que lo aquejan distintas enfermedades que le han generado una pérdida de su
capacidad laboral de 76.82%, así como ha manifestado que su situación
socioeconómica es precaria, razón por la cual no puede acudir al juez laboral
para acceder a sus pretensiones. Con base en ello, la Sala advierte que se trata
de un sujeto de especial protección, a quien resultaría desproporcionado exigirle
que acuda al mecanismo ordinario de defensa para resolver la controversia
planteada.
6.1.5. Temeridad
El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la duplicidad del ejercicio
de la acción de amparo constitucional entre las mismas partes, por los mismos
hechos y con el mismo objeto tiene como consecuencia la resolución
desfavorable del amparo. Sobre este punto, el apoderado de BAT Colombia
sostuvo que las mismas pretensiones habían sido objeto de amparo, mediante
fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá el 5 de octubre de 2016. Así mismo, que ese despacho judicial había
negado la apertura del incidente de desacato el 13 de febrero de 2017, al
encontrar que la empresa accionado había realizado una búsqueda documental
que no dio resultados, debido a que se trataba de un vínculo laboral antiguo y
que le correspondía al actor allegar información nueva, para poder lograr la
reconstrucción del expediente.
Acerca de ese tema, se advierte que después de esa acción de tutela, el
demandante inició el trámite pensional al que allegó cuatro declaraciones
juramentadas que pretendían suplir la falta de un certificado de los tiempos
presuntamente laborados sin que ellos fueran valorados por las entidades
encargadas del reconocimiento prestacional. Así las cosas, se tiene que la
solicitud de tutela contiene hecho nuevos consistentes en la labor probatoria
adicional que el accionante emprendió para la demostración del vínculo laboral
y que no fue objeto de pronunciamiento de parte del juez constitucional inicial,
situación que desvirtúa la existencia de temeridad en el ejercicio de la acción.
A lo anterior se suma que, según lo expresado por el actor en la demanda de
tutela, en el amparo presentado en 2016 se buscaba que Colpensiones diera
respuesta a la petición sobre el cálculo actuarial de lo adeudado por BAT
Colombia, correspondiente a los aportes no realizados entre 1966 y 197794.
6.2. Examen de los problemas jurídicos planteados
6.2.1. Una vez superado el examen de procedencia formal de la tutela, la Sala
debe evaluar, en primer lugar, si en el presente caso BAT Colombia vulneró el
derecho de habeas data del actor, al negarse a expedir un certificado de los 93 Sentencia T-142 de 2013. 94 Acápite 1.5 del capítulo de Antecedentes.
23
tiempos presuntamente laborados en Protabaco S.A., entidad que adquirió en
2012, porque no contaba con archivos de más 40 años atrás. Al respecto, se
reitera que los empleadores tienen un deber especial de conservación de las
historias laborales de sus trabajadores, por cuanto ellas se convierten en el
instrumento para el ejercicio de otros derechos fundamentales, como el derecho
fundamental a la seguridad social. Se trata de una prerrogativa que no prescribe
y cuya carga no puede ser trasladada al trabajador, por cuanto es deber de las
empresas manejar de manera diligente la información95. Por tanto, aunque la
empresa manifiesta haber buscado en los archivos que tenía a su disposición, la
Sala considera que de ese deber se desprende una actuación más proactiva, de
conformidad con la cual la carga probatoria no repose exclusivamente en el
actor, quien merece un especial amparo por sus condiciones actuales de
subsistencia, por su avanzada edad, las enfermedades que padece y la
imposibilidad de trabajar.
Se precisa que el argumento de la empresa adquirente según el cual la compra
de Protabaco se dio en años recientes y que no era su responsabilidad conservar
datos de anteriores relaciones laborales no resulta de recibo. Esto, debido a que
al realizar la operación conocía que se trataba de una empresa que tenía más de
50 años de antigüedad, lo que comportaba la existencia de un archivo de
historias laborales pasadas.
En ese sentido, además de realizar una búsqueda en los archivos físicos y
digitales, al conocer las declaraciones juramentadas obrantes en el expediente
de tutela, debió proceder a establecer, por lo menos, si Protabaco S.A. había
desarrollado labores en el área en la que el demandante aduce haber trabajado
y si Pablo Antonio Salamanca, quien dijo haber sido su compañero de trabajo96,
había sido trabajador de Protabaco S.A.. Ante la imposibilidad de localizar los
archivos, debió indicarle el mecanismo administrativo o judicial para lograr la
compleción de esos datos desde la primera petición que fue elevada el 10 de
junio de 201597. Lo anterior, teniendo en cuenta que pudo comprobar que el
accionante fue trabajador de la empresa por lo menos durante un año, según la
constancia del fondo de pensiones, a la que la misma empresa hizo referencia.
Por consiguiente, se tiene que BAT Colombia vulneró el derecho fundamental
de habeas data del actor, en cuanto a su derecho a acceder a la información
laboral que sobre él reposa en las bases de datos de su ex empleador, en tanto
se trata de información que debe estar disponible indefinidamente para el
correcto ejercicio de otros derechos, como la seguridad social. En consecuencia,
se ordenará su participación activa en el proceso de reconstrucción de la historia
laboral del accionante, como se ordenará a continuación.
6.2.2. En segundo lugar, corresponde evaluar si la UGPP vulneró los derechos
fundamentales de petición, a la seguridad social y al mínimo vital del actor
cuando dio traslado de la petición pensional a Colpensiones, pese a que a juicio
del actor ella era la competente para el reconocimiento pensional, en tanto
95 Acápite 3 del capítulo de Consideraciones. 96 Cuad. 1, fl. 36. 97 Acápite 1.3 del capítulo de Antecedentes.
24
acumulaba la mayor cantidad de semanas cotizadas y no explicó las razones por
las cuales no le correspondía el reconocimiento pensional. Al respecto, se
advierte que en comunicación de 11 de julio de 2017, la Unidad trasladó la
solicitud pensional a Colpensiones, en virtud del artículo 21 de la Ley 1755 de
2015. Mencionó específicamente:
“Por considerar que le trámite y resolución de fondo de la solicitud
adjunta es de competencia de su entidad trasladamos en cuatro (42)
folios (sic), el derecho de petición remitido por el apoderado del
causante del asunto en la cual solicita el reconocimiento y pago de la
pensión de jubilación”.
6.2.3. Se observa que en ella no existe una respuesta directa al actor, ni se
ofrecen las razones por las cuales la UGPP no es competente para conocer sobre
el reconocimiento pensional, con el fin de que ellas puedan ser controvertidas
por el actor. Al respecto, se advierte que la norma citada por la entidad como
sustento para el traslado de la petición exige que se informe “de inmediato al
interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al
de la recepción, si obró por escrito”, tiempo dentro del cual se debe remitir a la
autoridad competente. Además, la Corte Constitucional, al revisar la
exequibilidad de ese artículo del proyecto de ley estatutaria de petición en la
sentencia C-951 de 2014, estableció que la obligación de informar “no se agota
con la mera manifestación de que no se es competente, y de que otra autoridad
lo es”. Así, la respuesta debe estar motivada y debe indicar “i) por qué no es
competente la autoridad ante la que se presenta la petición; y ii) por qué es
competente la autoridad a la que se remite la misma”, condiciones que no se
cumplieron en la respuesta bajo estudio.
Como se mencionó98, las respuestas que se limitan a enunciar un trámite interno
a seguir, sin ofrecer certeza sobre lo solicitado, no satisfacen el derecho
fundamental de petición. En este caso, la respuesta evasiva es más grave, en
tanto de ella depende el posible reconocimiento pensional, de forma que
repercute negativamente en los derechos fundamentales a la seguridad social y
al mínimo vital. Por tanto, se declarará que la actuación de la entidad vulneró
las citadas garantías constitucionales.
6.2.4. Se observa que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante
sentencia con radicado núm. SL18611-2016 de 24 de agosto de 2016, reiterada
en la sentencia con radicado núm. SL12876-2017 de 23 de agosto de 2017,
sostuvo que en virtud de los principios de universalidad, unidad y eficiencia del
sistema de seguridad social integral, “pierde importancia determinar a cuál
entidad le corresponde resolver sobre su reconocimiento y efectuar el pago de
las mesadas”, ya que es el sistema el que debe responder por la pensión.
En esa ocasión, explicó que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993 existían “microsistemas pensionales” que eran administrados por distintas
entidades, cuyo ámbito de acción era el grupo de pensionados que cumplieran
98 Acápite 5.3 del capítulo de Consideraciones.
25
los requisitos de cada régimen. Con la expedición de la citada norma, se procuró
“articular un sistema único” en cuanto a requisitos y beneficios, de forma que
se extendiera la cobertura del Sistema y se atendieran las necesidades de los
afiliados de forma más ágil. Justamente, para facilitar el reconocimiento
pensional cuando una persona perteneció a distintos regímenes, se previó el
mecanismo de traslado de recursos entre empleadores y entidades mediante la
expedición de un bono o título pensional. De ahí que, para ese Tribunal, la
asignación de la entidad encargada del trámite se trata de un asunto de orden
meramente administrativo que no puede tener una trascendencia mayor que el
derecho sustancial a la pensión. Esto, por cuanto
“su consagración no reporta ningún beneficio al usuario ni a la
integralidad del sistema, de suerte que conforme a los principios de
eficiencia y eficacia (…) la pensión de jubilación debe ser reconocida
y pagada por la última entidad a la que el afiliado realizó cotizaciones,
sin importar el tiempo cotizado, desde luego, sin perjuicio de que esta
obtenga el pago del cálculo o reserva actuarial a que haya lugar”99.
Para efectos prácticos, esa Corte recordó que se contaba con la posibilidad de
trasladar recursos entre los distintos empleadores y entidades, de forma que la
entidad encargada del reconocimiento “disponga de los fondos requeridos para
asumir su pago, provenientes de aquellas en las cuales el trabajador ha
depositado las cotizaciones respectivas”.
El apoderado del actor citó el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, que dispone
que la entidad encargada de pagar la prestación es la última entidad a la que se
efectuaron aportes, siempre que el tiempo de aportes continuo o discontinuo
haya sido mínimo de 6 años, o, en caso contrario, será la entidad a la cual se
haya efectuado el mayor tiempo de aportes. Además, sostuvo que en
Colpensiones solo fueron cotizadas 60.43 semanas, por lo que le correspondería
el estudio prestacional a la UGPP. No obstante, con fundamento en la citada
jurisprudencia y teniendo en cuenta que el expediente fue remitido a
Colpensiones, entidad en donde fueron cotizadas las semanas por parte de la
entonces Protabaco S.A. entre el periodo 2 de febrero de 1976 y 30 de marzo de
1977, el trámite pensional continuará su curso allí100. A ello se suma que en esta
sentencia se expresaron las razones por las cuales Colpensiones puede conocer
del trámite, de ahí que se declarará la carencia de objeto por situación
sobreviniente, en tanto la protección no se hace necesaria, en tanto se ha perdido
el interés de una respuesta en ese sentido101.
6.2.5. Tercero, se debe analizar si Colpensiones vulneró los derechos
fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo
vital cuando omitió iniciar una verificación de las semanas que el actor reportó
como faltantes y cuando le dio trámite como una pensión de invalidez a la
solicitud de pensión de vejez presentada.
99 Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, sentencia de 24 de agosto de 2016, radicado núm. SL18611-2016. 100 Cuad. 1, fl. 31. 101 Sentencias T-379 de 2018 y T-038 de 2019.
26
6.2.5.1. Al respecto, la Sala de Revisión advierte que desde el año 2016 el actor
puso en conocimiento de Colpensiones su situación pensional por primera vez,
al solicitar el cálculo actuarial de la suma que debía pagar BAT Colombia, por
la falta de cotización en el tiempo trabajado102. Posteriormente, el 11 de julio de
2017, la UGPP trasladó por competencia la petición del accionante103, en la que
pedía el reconocimiento de la pensión de vejez por aportes, para lo cual allegó
tres declaraciones juramentadas que probaban su vinculación con Protabaco
entre 1966 y 1977104. A partir de esa remisión, Colpensiones, el 17 de julio del
mismo año, lo requirió para que corrigiera el formulario de solicitud de pensión
de invalidez diligenciado y acreditara el pago de incapacidades por parte de la
EPS y la afiliación al régimen subsidiado, pese a que había solicitado una
prestación diferente105. El 1 de agosto siguiente, el actor acudió a atender el
requerimiento en donde, a su juicio, fue inducido a diligenciar el formulario de
reconocimiento de pensión de invalidez, pese a que su intención era acceder a
la prestación por vejez106. El mismo día fue rechazada su solicitud por falta de
requisitos107. El 8 de agosto el peticionario presentó memorial desistiendo del
trámite de pensión por invalidez, pidiendo que se tramitara la pensión de vejez
y que ese trámite se remitiera a la UGPP, por considerar que era la
competente108. Finalmente, el 22 de agosto, la entidad rechazó la petición,
puesto que no se diligenció el NIT del empleador109.
Con base en lo anterior, este Tribunal considera que la actuación de
Colpensiones no abordó de fondo la reclamación presentada por el actor, en
tanto desde el inicio la tramitó erróneamente como una solicitud de pensión de
invalidez, aunque buscaba el “reconocimiento y pago (…) de una pensión de
jubilación por aportes”110. Adicionalmente, en varias ocasiones se limitó a
rechazar la solicitud con fundamento en argumentos meramente formales, sin
brindar una orientación adecuada sobre los requisitos que debía allegar para que
fuera estudiado el fondo de su requerimiento. Al respecto, se tiene que en la
primera contestación le fue exigida la acreditación de las incapacidades y de
afiliación al Sistema de Salud, mientras que la causa de rechazo final fue la falta
de diligenciamiento del NIT de la empresa.
Para la Corte se trata de respuestas imprecisas, que no ofrecieron certeza al
ciudadano sobre el trámite a seguir o sobre la titularidad de sus derechos, por lo
que no cumplen con las condiciones de materialización del derecho
fundamental de petición. Atendiendo las consideraciones expuestas
anteriormente111, la respuesta i) no fue suficiente, en tanto no resolvió
materialmente el requerimiento presentado; ii) no fue efectiva, por cuanto no
dio solución al caso planteado; y iii) no fue congruente, por cuanto no existe
relación entre lo pedido y lo concluido por Colpensiones.
102 Acápite 1.5 del capítulo de Antecedentes. 103 Cuad. 1, fls. 45-46. 104 Acápite 1.9 del capítulo de Antecedentes. 105 Mediante comunicación núm. BZ2017-7401153-1886059 (Cuad. 1, fls. 47-48). 106 Formulario con radicado núm. 2017-7986123 (Cuad. 1, fl. 49). 107 Mediante comunicación núm. BZ2017-7986123-2032308, de la que no obra copia en el expediente. 108 Oficio con radicado núm. 2017-8215497, del que no obra copia en el expediente. 109 Cuad. 1, fl. 184. 110 Cuad. 1, fl. 10. 111 Acápite 5.1 del capítulo de Consideraciones.
27
6.2.5.2. Además, se evidencia la vulneración al derecho fundamental al debido
proceso, en tanto Colpensiones se abstuvo de adelantar las gestiones pertinentes
para reconstruir la historia laboral o de indicarle al actor los documentos que
debía aportar o el trámite a iniciar para lograrlo. Como se mencionó en el acápite
5.3., las autoridades tienen que adoptar sus decisiones con base en los mejores
y mayores elementos de juicio, de forma que responda adecuadamente a la
realidad. Deber que se incumple cuando no se tienen en cuenta las pruebas que
obran en el expediente administrativo o cuando no se indaga por la
disponibilidad de las mismas, aún cuando el peticionario ha indicado que
existen.
En el caso bajo estudio se tiene que el actor adujo que en su historia laboral no
constaban algunos años correspondientes a las labores realizadas para la
entonces Protabaco S.A.. Para comprobar ese vínculo, allegó declaraciones
juramentadas de sus compañeros de trabajo. No obstante, la entidad no hizo
referencia a esas pruebas ni inició el trámite para que ellas fueran utilizadas
como prueba supletoria. De ahí que la decisión de rechazar la petición con
fundamento en requisitos meramente formales y sin consultar la totalidad de las
circunstancias fácticas expuestas por el peticionario sea incongruente con la
realidad expresada por él en su requerimiento112.
6.2.5.3. La vulneración de las garantías de petición y al debido proceso
condujeron, a su vez, a la violación de los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social, en tanto le han impedido continuar el trámite
pensional, dentro del cual se pueda establecer con claridad si le asiste el derecho
o no.
6.2.6. Ahora bien, en el presente caso no es posible ordenar el pago transitorio
de la pensión de jubilación ni ordenar directamente la certificación de los
aportes presuntamente dejados de realizar entre 1966 y 1977, ya que el
reconocimiento de las declaraciones como prueba supletoria a efectos del
derecho pensional “exige cierto nivel de veracidad en los supuestos fácticos que
se pretenden acreditar, a través del procedimiento sumario que caracteriza la
acción de tutela”113.
Como se sostuvo en la sentencia T-207 de 2011, “la acreditación de esa prueba
supletoria debe allegarse por la parte interesada y cumplir con las exigencias
legales para que la valore la entidad demandada”, esto es, las señaladas en el
artículo 9 de la Ley 50 de 1886. A la luz de esa norma, las declaraciones
debieron darse dentro de un proceso que permitiera la presencia del Ministerio
Público, así como que el funcionario que las recibiera pudiera hacer las
“preguntas conducentes a establecer el convencimiento de su veracidad y de su
pleno conocimiento de los hechos que declara y distintamente afirma”, lo cual
no fue cumplido en el presente caso.
112 Ibidem. 113 Sentencia T-207 de 2011.
28
Adicionalmente, de las declaraciones no es posible deducir con plena certeza la
existencia de la relación laboral, el tiempo de servicio prestado exactamente ni
los pagos efectuados en virtud de ella, por cuanto todas indican que el
accionante comenzó su labor “a inicios de 1966”114, solo una fue realizada por
un ex trabajador de la empresa accionada, y uno de los declarantes afirma haber
conocido al actor en el año 1976, esto es, durante su último año al servicio de
la empresa115. En esa misma línea, tampoco resulta aplicable el precedente
contenido en la sentencia T-779 de 2014 que le otorgó pleno valor probatorio a
una declaración juramentada, puesto que en esa ocasión solo faltaba acreditar
14 días de servicio para el reconocimiento de la pensión de gracia, mientras que
en el presente caso faltan más de 9 años. A ello se suma, que la empresa
controvirtió la existencia del vínculo laboral, por lo que se hace necesaria una
averiguación probatoria por Colpensiones para dilucidar la titularidad del
derecho.
Como indicó la sentencia T-116 de 1997, en este caso el accionante podía
promover el uso de la prueba supletoria, “ante la entidad a la cual corresponda
el reconocimiento prestacional o, en su lugar, por la vía judicial ante la autoridad
competente para demostrar su cumplimiento, con las garantías legales
requeridas; así las cosas, podrá contar con diversos medios de prueba
(testimonios, declaraciones, etc.)”. Justamente, para la Sala esa fue la intención
del actor al presentar las declaraciones juramentadas, frente a las que
Colpensiones hizo caso omiso, dándole un trámite distinto a la petición de
pensión y ofreciendo una motivación que no se compadecía con la situación
fáctica.
6.2.7. Por consiguiente, se dejarán sin efectos los actos administrativos núm.
BZ2017-7401153-1886059 de 17 de julio de 2017, BZ2017-7986123-2032308
de 1 de agosto de 2017 y BZ2017-8262702-2197776 de 22 de agosto de 2017,
vulneratorios de sus derechos fundamentales116. Así mismo, como la Corte ha
dispuesto en anteriores ocasiones117, se ordenará a Colpensiones el inicio de un
proceso de reconstrucción de la historia laboral del actor, que deberá surtirse
bajo las siguientes reglas:
6.2.7.1. Debe regirse por el artículo 126 del Código General del Proceso, en
virtud de la cláusula de integración residual consagrada en el artículo 306 del
Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, tal y
como ha sido reconocido por esta Corporación118.
6.2.7.2. Debe efectuarse ágilmente, para dar cumplimiento al principio de
celeridad en el cumplimiento de las funciones y obligaciones de la
administración pública119, sin establecer un término específico.
114 Cuad. 1, fl. 34-37. 115 Declaración rendida por Pablo Antonio Salamanca. Cuad. 1, fl. 36. 116 En la sentencia T-682 de 2017, la Corte Constitucional dejó sin efectos las resoluciones proferidas por
Colpensiones que resolvieron la solicitud de pensión familiar, debido a que vulneraron el derecho al debido
proceso de los accionantes al darle el trámite de una petición de indemnización sustitutiva. 117 Sentencias T-167 y T-592 de 2013. 118 Sentencia T-167 de 2013. 119 Sentencias T-600 de 1995, T-256 y T-295 de 2007, T-656 de 2010.
29
6.2.7.3. Debe hacerse uso de ciertos instrumentos archivísticos, a la luz del
artículo 6 del Acuerdo 007 de 2014120, proferido por el Consejo Directivo del
Archivo General de la Nación. Entre ellos se encuentran los inventarios
documentales, cuadros de clasificación, tablas de retención documental, tablas
de valoración documental, sistemas de registro y control de correspondencia y
comunicaciones oficiales, que hayan sido generados por la entidad responsable
del proceso de reconstrucción y de otras entidades en las que puedan reposar
tipos documentales o expedientes completos que faciliten la labor.
6.2.7.4. En caso de no existir instrumentos archivísticos o no ser suficientes para
reconstruir el archivo o los documentos, el Archivo General de la
Nación sugiere el uso de los archivos del sistema financiero y de los formularios
suministrados por el entonces Instituto de Seguro Social o las diferentes
entidades que reconocían y pagaban pensiones, para la reconstrucción de
expedientes laborales121.
6.2.7.5. Teniendo en cuenta que el actor ha manifestado no tener algún
documento adicional que pruebe la vinculación con el entonces Protabaco S.A.,
no se le podrá exigir pruebas adicionales a las aportadas al presente expediente
como requisito para seguir adelante con el trámite de reconstrucción.
6.2.7.6. Así mismo, se dispondrá que BAT Colombia colabore activa en el
proceso de reconstrucción de la historia laboral, aportando los soportes
laborales de otras personas que hayan trabajado en la misma fecha y el mismo
lugar que el actor manifiesta haberlo hecho, especialmente aquellos del ex
trabajador Pablo Antonio Salamanca que afirma haber trabajado con él.
6.2.8. De manera simultánea al proceso de reconstrucción, deberá iniciar el
trámite de acreditación de la prueba supletoria, con el debido acompañamiento
del Ministerio Público, en los términos del artículo 9 de la Ley 50 de 1886, el
cual no podrá tomar más de 30 días hábiles.
6.2.9. Al finalizar el proceso, deberá emitir una respuesta clara y definitiva
sobre la pretensión de pensión de vejez, atendiendo las declaraciones
juramentadas adjuntadas a la misma y los soportes que emanen de la actividad
de reconstrucción, con el fin de agotar el procedimiento de las pruebas
supletorias contenido en la Ley 50 de 1886. Se aclara que, en todo caso, el actor
contará con los recursos de ley para cuestionar la decisión que al respecto emita
el fondo de pensiones.
6.2.10. Finalmente, se desvinculará al Ministerio de Agricultura, debido a
que no se demostró que hubiera vulnerado los derechos fundamentales del actor.
V. DECISIÓN.
120 Por medio del cual se establecen los lineamientos para la reconstrucción de expedientes y se dictan otras
disposiciones. 121 Concepto técnico de reconstrucción de expedientes, radicado núm. Radicado_2-2015-02614, proferido por
la Subdirección de Gestión del Patrimonio Documental del Archivo General de la Nación.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., el 17 de octubre de 2017, que a
su vez confirmó la emitida por el Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá, el
1 de septiembre del mismo año. En su lugar, CONCEDER el amparo de los
derechos fundamentales de habeas data, de petición, al debido proceso, al
mínimo vital y a la seguridad social de Luis José Pico Vera, vulnerados por
BAT Colombia y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones);
y DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO en relación con la
presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición, a la seguridad
social y al mínimo vital por parte de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).
Segundo. SOLICITAR a Colpensiones que, en el término de 48 horas
contadas a partir de la notificación de esta sentencia, deje sin efectos los actos
administrativos núm. BZ2017-7401153-1886059 de 17 de julio de 2017,
BZ2017-7986123-2032308 de 1 de agosto de 2017 y BZ2017-8262702-
2197776 de 22 de agosto de 2017. Así mismo, que inicie el trámite previsto en
el artículo 126 del Código General del Proceso para la reconstrucción del
expediente administrativo contentivo de la historia laboral de Luis José Pico
Vera, según las reglas establecidas en el acápite 6.2.7. de esta providencia. De
manera simultánea al proceso de reconstrucción, deberá iniciar el trámite de
acreditación de la prueba supletoria, con el debido acompañamiento del
Ministerio Público, en los términos del artículo 9 de la Ley 50 de 1886, al
finalizar el cual deberá emitir una respuesta clara y definitiva sobre la pretensión
de pensión de vejez, en los términos de los acápites 6.2.8. y 6.2.9. de esta
providencia.
Tercero. SOLICITAR a BAT Colombia la participación activa en el proceso
de reconstrucción del expediente administrativo contentivo de la historia laboral
de Luis José Pico Vera, en los términos del acápite 6.2.7.6. de esta providencia.
Cuarto. DESVINCULAR del presente trámite al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural.
Comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
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GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
