SEMINARIO INTERNACIONAL

ABORDAJES ALTERNATIVOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE L AS POLÍTICAS DE HÁBITAT DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Este Seminario, organizado por el Lincoln Institute of Land Policy y el Instituto de la Vivienda del Ministerio de Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires, se llevó a cabo los días 9 y 10 de septiembre de 2010, en la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en la ciudad de La Plata.

El IEU 9 asistió a las 4 Jornadas en las que se desarrolló el mismo, con el objetivo de profundizar conocimientos sobre algunos de los aspectos que requieren ser contemplados en una normativa urbana provincial y observar experiencias concretas en distintos países de Latinoamérica sobre la aplicación de diferentes instrumentos de gestión, que puedan ser replicables en el territorio provincial.

Este documento transcribe la convocatoria realizada desde la organización, como así también una síntesis de cada una de las exposiciones presentadas.

De lo expuesto por los distintos especialistas y funcionarios hemos detectado que se insiste en la necesidad de incorporar las políticas habitacionales dentro de las políticas urbanas, ya que estas últimas por sí solas, por lo general no contemplan los aspectos urbanísticos y el producto tiende a no ser el adecuado en cuanto a que genera nuevas problemáticas o acentúa las ya existentes en las ciudades.

Se enfatizó en la necesidad de articulación entre políticas urbanas, políticas de suelo, políticas habitacionales, políticas económicas, políticas sociales, etc. para poder dar respuesta a las problemáticas de las ciudades actuales. Si no existe un política de suelos que acompañe (y sirva de base) a la política de vivienda, no es posible generar programas asequibles a los sectores de la población menos favorecidos.

Asimismo, se reafirma la necesidad del Estado de intervención en el espacio urbano y de operar en el mercado de suelos para poder llegar a la materialización de estas políticas; así como contar con una normativa que contemple la función pública del urbanismo y la función social de la propiedad y que incorpore los derechos dentro de sus principios, con el fin de generar una mayor equidad.

Otro de los puntos recurrentes tiene que ver con la aplicación de “nuevos” instrumentos de gestión, a pesar de que muchos de ellos vienen siendo aplicados en distintos países desde hace varios años. En este ítem particular, la elaboración de un plan parcial con la aplicación concreta del reajuste de tierras y el reparto de cargas o beneficios, sirve de aporte al trabajo que venimos realizando desde este Instituto.

Por otro lado, este Seminario nos brindó la posibilidad de evaluar el estado en el que se encuentra nuestro trabajo respecto de los conceptos instalados internacionalmente acerca del ordenamiento territorial, la normativa urbana, la necesidad de incluir las políticas habitacionales dentro de las políticas urbanas, la interdisciplinariedad, la incorporación de instrumentos alternativos de gestión, la importancia de lo ambiental, entre otros.

En este sentido, el resultado ha sido altamente positivo ya que el trabajo que estamos realizando incorpora lo expuesto y debatido, así como nos brinda la posibilidad de profundizar algunos conceptos e incorporar algunos instrumentos que no habíamos contemplado al documento base que será puesto a consideración en la 3º Jornada sobre Región, Territorio y Normativa.

NOTA: Los power points correspondientes a las presentaciones que sintetizamos a continuación, se encuentran disponibles en el sitio web del Instituto de la Vivienda: http://www.vivienda.mosp.gba.gov.ar/capacitacion/lilp.php

CONVOCATORIA

La gravedad de la crisis de fines del año 2001 promovió en la Argentina un conjunto de redefiniciones en un amplio campo de cuestiones como por ejemplo el papel de las políticas públicas y de los diferentes niveles del Estado en la construcción de viviendas y de infraestructura urbana y regional. Esto llevó, entre otras medidas, a que el Gobierno Nacional asistiera financieramente desde el año 2003 a las Provincias con recursos extras a los provenientes del Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI.) para la implementación de distintos Programas Federales de construcción, terminación y completamiento de viviendas. Esto implicó, junto al esfuerzo presupuestario y de gestión de la Provincia y los Municipios, una importante expansión del número de unidades construidas en todos los municipios y, con ello, un salto cuantitativo de magnitud en la ampliación de oferta habitacional. Entre los años 2008 y 2010 se terminaron algo más de 23.000 soluciones habitacionales incluyendo en estas a los diferentes subprogramas del Plan Federal, a las operatorias financiadas con recursos provinciales y municipales y a las soluciones brindadas por el PROMEBA.

En forma simultánea, la ejecución de obras de infraestructura amplió la oferta de saneamiento a vastos sectores de nuestras ciudades, consolidando un gran número de barrios. En este contexto, estas acciones significaron, adicionalmente, un aporte fundamental a la economía de la provincia y a la generación de puestos de trabajo productivos.

Sin embargo todavía es necesario hacer un esfuerzo muy importante en todos los campos para cumplir con el mandato constitucional del derecho a la vivienda para todos y todas y más aún si queremos ampliar este derecho a la igualdad de acceso a los beneficios de la ciudad.

En este marco, el seminario, organizado en conjunto por el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires y el Lincoln Institute of Land Policy, se propone como un momento de necesario debate con la finalidad analizar abordajes e instrumentos alternativos que permitan el fortalecimiento, diversificación y sostenibilidad de las políticas de hábitat que se desarrollan en nuestra Provincia.

EJES DE DEBATE

A partir del análisis de las problemáticas habitacionales que presenta nuestra Provincia y de las políticas llevadas a cabo, se plantean un conjunto de lineamientos que servirán de ejes conceptuales para el seminario:

a. La problemática habitacional debe ser abordada desde la complejidad de sus componentes para poder entender el derecho a la vivienda de una manera amplia que incluya a un vasto conjunto de factores materiales y socio institucionales que condicionan la vida de las familias. De tal forma, es necesario asumir el reto de plantear el tema habitacional desde una óptica más integral, que involucre no sólo el concepto de vivienda y su solución como una necesidad básica de atención a todo bonaerense que requiere un techo para resguardarse, sino ampliar este concepto a la ciudad y al entorno en el cual esta vivienda se encuentra localizada.

b. Las respuestas a la informalidad en el hábitat solo se encuentran en la articulación de estrategias y políticas que atraviesan las diversas dimensiones del problema. Por esta razón, el Gobierno Provincial y los municipios tienen el reto de promover el acceso a un hábitat digno y adecuado a través de políticas, programas y acciones articuladas y solidarias en materia de vivienda, urbanismo y manejo del suelo.

c. El suelo urbano es uno de los componentes esenciales de la política habitacional y su disponibilidad en cantidad y condiciones adecuadas para a la promoción de los

programas y proyectos de urbanización y vivienda social es una condición fundamental para su éxito. Sin embargo las formas de funcionamiento de los mercados de tierra producen una ciudad económicamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segregada y ambientalmente insostenible. Por esta razón, para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana, promover un uso sostenible y justo de este recurso, reducir sus precios, producir tierra equipada para los pobres y repartir más equitativamente las cargas y los beneficios es necesario:

− promover una nueva visión y legislación en la que el interés común prevalezca sobre el individual penalizando la retención especulativa de la tierra;

− articular las políticas urbanas y las habitacionales con las políticas de tributación de la tierra;

− crear mecanismos para la recuperación y distribución de las rentas del suelo que permitan producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos y compensar las desigualdades urbanas;

− fortalecer las políticas públicas de regulación y realizar adecuaciones a algunas normativas vigentes.

d. En la Provincia de Buenos Aires existe un enorme acervo cultural y una rica experiencia en la producción social, individual, familiar u organizada del hábitat especialmente en sectores sociales mayoritarios de bajos ingresos, que contribuyen en forma directa al mejoramiento de su calidad de vida. Por ello, se hace necesario un cambio sustantivo en el abordaje de la problemática de hábitat con la finalidad de analizar críticamente los asentamientos espontáneos contemporáneos, rurales y urbanos, para valorar sus logros, creatividad y aciertos y superar la apreciación superficial que de ellos se tiene como caóticos, precarios o subnormales.

e. Actualmente, en la Provincia de Buenos Aires se desarrollan múltiples experiencias y prácticas exitosas de gestión del hábitat, muchas de ellas, articulando los esfuerzos del Estado en sus diferentes niveles y de las organizaciones sociales al tiempo que se verifica un significativo desarrollo de organizaciones populares y no gubernamentales, que permiten la apertura de nuevos espacios para la negociación y concertación, con diversos nuevos actores institucionales y sociales.

El derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad desde el enfoque de los derechos humanos.

Dra. Carolina Farstein . Centro de Estudios Legales y Sociales.

Por un lado se tratan las políticas urbanas, las políticas de hábitat o las políticas sociales, mientras que por otro lado y en forma aislada se aborda el tema de los derechos. Existen estándares internacionales de derecho a la vivienda y una serie de principios que deben guiar las políticas habitacionales. El derecho a la vivienda no solo implica el derecho a tener un hábitat, sino que implica otros derechos derivados como el derecho a la salud, al trabajo, a la dignidad.

Los derechos humanos deben estar incluidos en las políticas públicas cuyos destinatarios son titulares de derechos que deben participar en la toma de decisiones.

El Estado debe adoptar medidas respecto a no violar el goce de los derechos, es decir, que debe garantizarlos. Estas medidas deben realizarse en forma progresiva, destinando el máximo de los recursos disponibles; es decir que se deben generar las condiciones para que progresivamente se vayan satisfaciendo los derechos.

Algunas de los temáticas que deben contemplarse al generar políticas habitacionales que garanticen los derechos mencionados son: la seguridad jurídica de la tenencia, disponibilidad de servicios e infraestructura, normas y sus distintos niveles de aplicación, vivienda habitable y asequible, regular el mercado de suelos para evitar la especulación inmobiliaria y las grandes concentraciones de tierra.

Dr. Gustavo Maurino . Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia.

En el marco de nuestro país donde la política tradicional de vivienda no llega a los mas pobres, intenta reflexionar acerca de cómo desde el derecho lo jurídico interactúa con lo político.

La Constitución Argentina garantiza pocos derechos. Con respecto a esta temática no garantiza el derecho a la vivienda, pero sí a la propiedad. Supone que las personas tienen todo lo que necesitan para vivir y el Estado no nos debe “molestar”. El estado puede actuar por acción o por omisión. Si actúa por acción se supone que daña, mientras que si actúa por omisión, supuestamente no genera daños.

El tema de la vivienda estaba contemplado fuertemente en la Constitución de 1949; en la Constitución de 1957 no se aborda profundamente. El derecho a la vivienda no debe asociarse a poseer una casa, sino que debe asociarse a la igualdad, a la inclusión ciudadana, entre otros; es necesario erradicar los guetos sociales.

Dra. María de las Mercedes Maldonado . Lincoln Institute of Land Policy

Condiciones para la efectividad del derecho a la vivienda. Función social de la propiedad y función pública del urbanismo.

La función social de la propiedad debe estar contemplada en forma previa a la Vivienda en la generación de políticas habitacionales. La aplicación de estas políticas es difícil por los cambios de orden que existen en la sociedad.

La primera reflexión trata sobre la vivienda y el derecho a la vivienda y de qué manera se hacen efectivos los derechos sociales y culturales, los cuáles tienen límites derivados de la disponibilidad de recursos y de problemas de definición de contenido y alcance.

Para hacer efectivo el derecho a la vivienda el Estado debe intervenir en el mercado de suelos. Una de las principales causas del déficit habitacional en Colombia se debe al desplazamiento de 3.000.000 de personas a raíz de la violencia. El Estado colombiano da respuesta a esta problemática actuando generalmente a través de subsidios directos del 40 % del valor de la vivienda a través de un bono, mientras que el resto de su valor se realiza a través de un crédito; pero este sistema solo da respuesta a un 30 % de la población que es la que puede acceder a esos créditos. Es así que recientemente la corte ordenó redefinir las políticas de subsidio estatal para incrementar el porcentaje de habitantes alcanzados por estas políticas.

Existe una relación entre los derechos individuales (vivienda) y los derechos colectivos (medio ambiente, urbanización adecuada, participación en la recuperación de plusvalía).

El derecho de propiedad está ligado a la idea de libertad y representa la posibilidad jurídica de excluir; como así también tiene una fuerte presencia al convertir a la tierra en mercancía.

La vivienda conjuga factores individuales y colectivos interdependientes. Constituye una necesidad imprescindible e insustituible. Es a la vez un bien de primera necesidad, un bien de consumo y un bien de inversión. La política de vivienda debe estar incluida en una política urbana integral, ya que la visión viviendista del urbanismo genera problemáticas sobre el territorio.

Hay una relación directa entre la vivienda y el trabajo. Si no existen políticas de empleo no se cuenta con la capacidad de pago para poder acceder a la vivienda. El derecho a la vivienda se materializa cuando se incorpora suelo servido o urbanizado, como así también la posibilidad de acceder a créditos, tecnologías, materiales promociones, estrategias de ahorro, entre otros.

Función social (del derecho) de la propiedad está referida al uso que se da al objeto vinculado a las necesidades sociales.

Las problemáticas de políticas habitacionales inadecuadas o aisladas de las políticas urbanas se observan en: la localización de las familias de menores ingresos; la reglamentación sobre el uso del suelo, zonificación, ocupación y ajuste a las normas; la propia lógica de las normas; diferencias en la provisión de suelo urbanizado que manifiesta una debilidad de la acción pública; funcionamiento del mercado inmobiliario; renovación urbana a través de la gentrificación y elitización; expropiación de viviendas; regularización.

La tierra debe ingresar al mercado. Una posibilidad para evitar la concentración de la tierra es la aplicación de un impuesto inmobiliario mas alto a los terrenos vacantes. La extinción del dominio de la tierra sin desarrollar generalmente no conlleva indemnización, aunque existen instrumentos alternativos a tal fin.

Las reformas legislativas deben apuntar a instrumentos concretos de gestión que permitan definir el conjunto de obligaciones o responsabilidades que pueden ser impuestas al propietario del suelo; condicionando los usos del suelo por entender que el derecho de construir no forma parte del derecho de propiedad. Es así como la urbanización del suelo es una obligación de su propietario.

La función pública del urbanismo está dada por las obligaciones a cargo del Estado para hacer efectivos derechos colectivos y sociales. Desde el punto de vista político: ¿”Quién” ejerce esta función o “quién” detenta la competencia de regular los usos del suelo, definir el alcance de la propiedad?

Para hacer efectiva la función pública del urbanismo, el estado debe impedir que haya población que habite zonas de riesgo, asegurar el suelo para vivienda social en proporción adecuada a la composición social de la población, aplicar los tributos de que dispone.

Ejemplos de obligaciones a cargo de las autoridades públicas tienen que ver con: no conceder la norma de uso y edificabilidad de manera gratuita e incondicionada; diseñar y aplicar los instrumentos de gestión y financiación; revisar y objetar los avalúos realizados para la gestión del suelo; brindar normas de urbanismo y efectividad del derecho a la vivienda sobre parcelamientos, subdivisiones y loteos, calidad de vida y obligaciones a los propietarios de suelo.

Con el mismo fin, existen responsabilidades que pueden ser impuestas a los propietarios de suelo en forma de: tributación, aportando suelo (desde las cesiones o donaciones hasta el suelo para infraestructuras), financiando obras de urbanización, destinar suelo urbanizado para vivienda social, Conservación arquitectónica o ambiental y obligando a la movilización del suelo en los plazos definidos por las normas o planes o requeridos por las demandas sociales

Arq. Carlos Rodríguez . Subsecretario de Urbanismo y Vivienda, Ministerio de Infraestructura. Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

Normativas y políticas urbanas en la Provincia de Buenos Aires.

El suelo entra al mercado como mercancía, pero la plusvalía que genera el mismo no puede ser considerada en forma aislada; y el Estado debe apropiarse de este excedente.

La regresión en la distribución del ingreso, la disminución del empleo a partir de los ´70 derivó en la imposibilidad de acceso al suelo por gran parte de la población. El Estado debe llevar adelante acciones concretas para aumentar la participación del salario en la distribución de la renta. Por ejemplo, la asignación universal por hijo o la inversión en infraestructura o el ejemplo de aquellos Municipios que están dotando de infraestructura con el fondo sojero.

El estado debe apropiarse de plusvalía para poder garantizar el acceso al suelo de los sectores sociales, así como regular su precio como insumo para el desarrollo urbano. Existen innumerables instrumentos que puede aplicar el Estado como urbanizador.

Algunas acciones concretas a materializar son el desarrollo del Plan Estratégico nacional y provincial, la concreción de proyectos integrales de operación sobre el suelo, infraestructura y normativa; potenciar los instrumentos de autoconstrucción (mercado de materiales, gestión del suelo) que puede realizarse a través de empresas urbanizadoras estatales o de carácter mixto. También en la Subsecretaría de Urbanismo se está reviendo el Decreto 3202 de presupuestos mínimos para la costa bonaerense.

Dr. Daniel F. Soria. Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.

La ordenación urbanística en la Argentina. Lineamientos generales y aportes para su reformulación.

La Ordenación urbanística en Argentina opera en la interacción de facultades jurídicas y potestades públicas, a través de la regulación, el planeamiento, la gestión urbana, la edificación y los programas habitacionales. Se genera a través de sujetos estatales, valiéndose de instrumentos territoriales y técnicas del derecho ambiental.

Existen distintos sistemas normativos que pueden ser agrupados en aquellos que tienen una regulación estatal exhaustiva, como por ejemplo Francia, el Reino Unido, Colombia, Venezuela y Chile; aquellos que poseen un marco estatal y normas nacionales, como por ejemplo Brasil con su ley marco que establece estímulos y sanciones, o España con una Ley mínima y normas de desarrollo autonómicas; aquellos que tienen una regulación provincial o regional, como por ejemplo en Argentina las Provincias de Buenos Aires y Mendoza, cuya reciente Ley no conmueve, pero es una buena plataforma de lanzamiento; o EEUU con una legislación de parcelamiento y algunas zonificaciones y, por último, aquellos que tienen una regulación local.

Hay ciertas bases constitucionales de la ordenación urbana. Hasta 1994 las bases estaban sentadas en el principio federal del Estado, la inviolabilidad de la propiedad y potestad expropiadora, la igualdad ante la Ley y las cargas públicas, el derecho a ejercer el comercio y la industria lícita y, el acceso a la vivienda digna.

Para el Código civil, ese tipo de materias escapa a su competencia. En definitiva el derecho es una puja argumentativa.

Los factores jurídicos determinantes de la Ordenación Urbana tradicional son la Regulación única, de fuente nacional del derecho de dominio y los derechos reales en general (Código Civil); la inexistencia de una normativa urbanística nacional; la actividad urbanística es un derivado del derecho de propiedad y de la libertad de empresa y comercio; escasas regulaciones urbanísticas provinciales y; normativa de fuente municipal.

Los factores jurídicos determinantes en una reforma de la ordenación urbana, debe contemplar una cláusula ambiental, una cláusula de desarrollo armónico y la

autonomía municipal; en las constituciones provinciales deben incluirse cláusulas territoriales y ambientales, así como los derechos sociales.

Hay que resituar la ordenación urbanística. La ordenación urbana en la Provincia de Buenos Aires consta de una Ley básica, que está compuesta por el DL 8912 y una serie de normas complementarias y determinaciones urbanísticas locales, compuestas por ordenanzas de desarrollo y edificación. A lo largo de estos años no ha habido consistencia o masa crítica para su reformulación.

Los problemas del DL. evidencian como necesaria una reformulación de los principios. En primer lugar, considerar el Urbanismo como función pública orientada a la sustentabilidad de la ciudad; derecho de incidencia colectiva en general a la ciudad planificada y sustentable; coordinación de competencias. Asimismo, se deben mejorar los instrumentos existentes: Planes, Indicadores; Reconfigurar los tipos de urbanización particular; Ampliar el régimen de cesiones de suelo e incorporar nuevos instrumentos, como pueden ser la Transparencia y participación ciudadana, formas asociativas de colaboración, Intervención pública en el mercado inmobiliario, Usos e indicadores en general, Política de vivienda social y la tutela judicial.

Sr. Pablo Gualchi. Subsecretaría social de tierras.

Políticas de suelo para la integración social en la Provincia de Buenos Aires.

Desde la Subsecretaría, se trabaja sobre la ilegalidad de la ocupación urbana. Hizo referencia a uno de los trabajos realizados sobre una selección de un grupo de Partidos del segundo cordón del conurbano bonaerense, donde la ilegalidad es consecuencia del crecimiento de la población, de la imposibilidad de aplicar la 8912 y la falta de posibilidad de desarrollo urbano.

Uno de los instrumentos utilizados es la regularización dominial. El proceso de regularización urbano dominial opera sobre un aspecto dominial, que tiene que ver con la propiedad y un aspecto urbanístico que tiene que ver con el acceso a servicios públicos y la integración urbanística.

El PROMEBA es un plan de mejoramiento de viviendas que tiende al completamiento y acondicionamiento de viviendas existentes. En tres años, este plan ha tenido 7639 familias beneficiarias, con 14 obras en ejecución y una inversión de $ 89.400.000. A través de la Ley 24374 ha habido otras 17.000 familias beneficiadas, se han generado 10.000 lotes por medio de la acción regularizadora, y en la actualidad hay 140 leyes de expropiación vigentes.

Sin embargo, el costo de la estructura administrativa es elevado. Muchas veces no se llega a una solución ideal porque los procesos técnico administrativos son extensos. En este sentido, se debe abandonar el modelo regularizador y remediador del Estado, por un rol preventivo, desarrollador e integrador.

El crecimiento del suelo urbano está condicionado al rol que desarrolle el privado. Uno de los objetivos de la Subsecretaría está relacionado con cambiar la cultura de la intrusión y es una acción que debe llevar a cabo el Estado, quien por acción u omisión es el mas importante de los actores involucrados.

De esta forma, el objetivo general debe ser generar ciudades mas integradas urbanística y socialmente; para lo que hay que concientizar a los Municipios, Provincia, Nación y ONG´s. Además, se deben generar estrategias y herramientas de actuación fuertes sobre el territorio.

Otro de los Programas en los que se está trabajando se denomina Lotes con servicios. Es un programa interministerial y tiene que ver con generar el lote que se va a ocupar.

Por otro lado, se deben generar normas superadoras a las vigentes, avanzando en cambios normativos; intervenir en infraestructura urbana y seguir trabajando en forma interdisciplinaria entre los distintos organismos; para lograr el objetivo final que es el de generar suelo urbano planificado y equipado.

Martim Smolka. Lincoln Institute of Land Policy.

Marco general de las políticas de gestión del suelo en América Latina.

La presentación se basa en las generalidades y singularidades de las políticas de gestión del suelo en América Latina, un análisis del marco en que se dan estas políticas y se enuncian algunas propuestas de modificación a las mismas en función de intervenir sobre el mercado de suelos a través de políticas urbanas, intentando evitar la informalidad.

Deben existir políticas preventivas para la formación de asentamientos informales, acompañadas de una política de transporte urbano barato y una provisión de infraestructura financiada inteligentemente. En cuanto a la política tributaria, un impuesto puede verse de muchas maneras, pero básicamente se debe crear ciudadanía fiscal. Por otro lado, la regulación de los usos del suelo no puede ser elitista y excluyente.

Existen rasgos comunes y rasgos particulares en cuanto a las políticas urbanas en América Latina. Entre lso rasgos particulares encontramos por ejemplo: en Cuba, estatización de la tierra; en México, privatización del suelo ejidal; en El Salvador; no existe impuesto predial; en Panamá, liberalidad urbanística; en Brasil; Municipios como unidad de la Federación y una gran autonomía municipal; en Chile, subsidio a la vivienda; en Colombia, una tradición de contribución de valorización y; en Uruguay, una tradición cooperativa para el acceso a la vivienda.

Entre los rasgos comunes se detectan: precios muy altos por el suelo servido; Informalidad persistente y notable; marcada segregación residencial; retención significativa del suelo. El acceso al suelo no es un problema, el problema radica en el acceso a suelo servido.

Los rasgos comunes en lo que respecta a las políticas urbanas, tienen que ver básicamente con la existencia de un bajo desempeño de: la tributación inmobiliaria; la recuperación de plusvalías generadas públicamente; la diseminación de infraestructura y servicios urbanos; alternativas de vivienda para los pobres; el enfrentamiento de la delincuencia urbanística y altos costos de transacción.

Sin embargo, entre estos rasgos comunes hay ciertos matices que se dan en distintos países latinoamericanos. Como por ejemplo en Perú, con los programas de regulación de derechos de propiedad; en Brasil y Colombia, operando sobre los derechos sobre plusvalías del suelo atribuidas a una acción urbanística pública y; en otros países se promueven los programas de expropiaciones.

Al realizar un análisis SWOT o FODA, obtenemos dentro de las fortalezas: Predominio de relaciones de mercado; vigor de los capitales de promoción; tradición de planeamiento y; otros relacionados con la adaptabilidad a cambios, la creatividad e innovaciones. Dentro de las debilidades: la sacralización de la propiedad privada; un sesgo esteticista en la planeación urbana; disfunciones del mercado de suelos y una falta de continuidad administrativa. Las oportunidades: valor de mercado de la iniciativa de regulación e intervención urbana; legislación mas permisiva; mark up en el mercado de suelo. Entre las amenazas, encontramos: un inmediatismo administrativo; la fragmentación de la planificación y resistencias a los cambios.

Cuando se piensa en las políticas de ordenamiento territoriales debe tenerse en cuenta imprescindiblemente el valor del suelo. ¿Cuáles serían los atributos deseables

para las políticas de Ordenamiento Territorial? Implementabilidad; universalidad; radicalidad; incidencia; causa vs efecto y la sustentabilidad política de las políticas.

Existen ciertos desafíos a la hora de formular políticas urbanas, como por ejemplo: regulación excluyente; insustentabilidad de la inclusión social; financiación del desarrollo urbano; disfunciones en el mercado de suelo; Informaciones inmobiliarias disponibles.

Lic. Juan Duarte. Lincoln Institute of Land Policy. Instituto del Conurbano. Universidad de General Sarmiento.

Formas de adquisición de suelo de los Municipios para políticas de hábitat.

Presentó una investigación que se encuentra realizando a partir de documentos oficiales de políticas de vivienda y entrevistas a funcionarios sobre las formas de adquisición del suelo para la implementación de diferentes programas de vivienda.

En primer lugar realizó algunas consideraciones sobre el suelo en las políticas de vivienda. La política habitacional nacional definió que del suelo se encargaban las Provincias y los Municipios. Para la ejecución de las políticas de vivienda, el suelo aparece como un problema por el fuerte incremento en la demanda de suelo por parte del Estado, que modificó su rol de oferente a demandante y un agotamiento del stock de suelo urbano vacante. Hay suelo público, pero no de pública disponibilidad para vivienda social.

La investigación muestra distintas estadísticas a partir de un relevamiento de las soluciones habitacionales implementadas desde los distintos programas nacionales y provinciales; así como la localización de cada uno de estos programas en el Conurbano Bonaerense.

Existen diferentes maneras en la adquisición del suelo para las políticas de hábitat: compra directa del Estado (bastante limitada); aporte de tierras por empresas constructoras (como en los TPU donde en el llamado a licitación se especifica que aportan el suelo); tierra fiscal vacante; tierra fiscal ocupada (Plan Arraigo); cesiones por imposiciones de planeamiento urbano (suelo destinado a equipamiento urbano en el que algunos Municipios optaron por construir viviendas); donación de tierras de privados; dación en pago; juicios por deudas de tasas e impuestos; expropiaciones; prescripción administrativa y; tierras de privados u ONG´s.

Se muestra además en que programas se utiliza cada una de las formas de adquisición del suelo y se mapean las mismas; resultando que un 52% de las viviendas realizadas lo fueron a través de los TPU (aporte de tierras por empresas).

Existen otros instrumentos que podrían aplicarse a estos fines como al movilización de suelo (previsto en el art. 84º del DL 8912/77); Reajuste de tierras: permite la reconfiguración parcelaria en un sector de la ciudad; exigencia de cesiones de suelo con destino a vivienda social; sobre alícuota o impuesto específico a la tierra vacante; derecho de preferencia; preferencia; zonas Especiales de Interés Social: favorecen las condiciones para la puesta en marcha de procesos de regularización urbana y dominial; parcelamiento, edificación o utilización obligatorio: obligación de hacer en un plazo de tiempo determinado; gravamen progresivo en el tiempo: es un gravamen que crece en el tiempo en la medida que no se subdivida, edifique o utilice el inmueble; o a través de una empresa pública urbanizadora;

Como conclusiones a este trabajo plantea la escasa reflexión sobre la cuestión del suelo en contraposición al componente vivienda; la rigidez para la implementación (vivienda nueva en lote individual); los instrumentos que se utilizan dependen de las experiencias y saberes previos municipales; la heterogeneidad de las estrategias municipales muestran capacidades diferenciales de los municipios, pero también

diferentes realidades territoriales; si bien se observa heterogeneidad de estrategias; el 60% del suelo se adquirió a través de instrumentos de mercado (y el 50% por la modalidad TPU); las políticas de gestión del suelo requieren de esfuerzos constantes en el tiempo y sus resultados se ven a mediano plazo (pero mejores resultados); La modalidad de suelo utilizada predominantemente para ejecutar la política en los tiempos requeridos fue vía mercado (emergente: Tierra y Proyecto Urbano); hay territorios prohibidos para la vivienda social en el AMBA?; se deben repensar los efectos del mercado de suelo como matriz de distribución de las condiciones urbanas; también se plantea: ¿Qué ciudad construye la política urbana?; la mediación entre política de vivienda, adquisición de suelo y economía urbana configura un escenario que debe ser problematizado en el marco de la política urbana; es necesario articular la política habitacional con un cambio radical en las políticas urbanas, tributarias y de gestión del suelo; ese cambio debe perseguir como uno de sus objetivos principales el acceso de los sectores populares a la centralidad urbana.

María Cristina Rojas. Lincoln Institute of Land Policy

El método de reajuste de tierras y reparto equitativo de cargas y beneficios: Una alternativa de gestión del suelo para proyectos habitacionales

Los principios del ordenamiento territorial en Colombia están dados por la Ley 388/97 y son: la función social y ecológica de la propiedad; la prevalencia del interés general sobre el particular; la distribución equitativa de las cargas y los beneficios y el urbanismo considerado como una función pública. Estos principios son los que rigen la construcción del modelo territorial a través del modelo urbano (o el que?) dado por las políticas urbanas, la normativa, la definición de sistemas y estructura ecológica y planes de escala intermedia; la gestión (o el cómo?), dado por la declaratoria de desarrollo y construcción prioritarios; la declaratoria de utilidad pública; los derechos de preferencia; la enajenación y expropiación; el Plan Parcial – UAU – Reparto Equitativo de cargas y beneficios y; la financiación (o el con qué?) a través de transferencias, impuestos y contribuciones, tarifas y norma urbana.

¿Cómo es la relación entre el mercado de suelos y las políticas urbanas? Existen dos modelos posibles: uno determinado por el libre mercado del suelo, que dirige la localización de los usos mas rentables en los suelos con mejor localización, excluyendo los demás usos y otro; determinado por la intervención pública, con una Segregación residencial socio-espacial (SRS), es la “ausencia o escasez relativa de mezcla socioeconómica en las subunidades territoriales de una ciudad” y segregación de acceso socio-económica (SAS), la cual relaciona el nivel socioeconómico del hogar con la disponibilidad de equipamientos e infraestructuras urbanas.

El POT como estrategia de ordenamiento comprende una estructura ecológica principal, una estructura funcional y una estructura socioeconómica y espacial. Constituye un modelo de planeación en cascada que va del POT, pasando por los planes parciales, las unidades de actuación urbanística y culmina en las licencias de urbanismo y construcción.

Los planes parciales son por un lado, una herramienta de planeación que desarrolla y precisa las disposiciones del POT a través de la norma urbanística y del proyecto urbano, introduciendo cambios en la forma tradicional de producción de la ciudad (pedio a predio) y por otro lado, Instrumento de gestión que define las acciones necesarias y oportunas (financiación, coordinación de entidades, etapas, tiempos, etc) a realizar con el fin de asegurar la transformación de la ciudad según los establecido en el modelo de ordenamiento.

Lo novedoso de estos planes es que es un proceso de desarrollo privado o público pero con direccionamiento público, en un área determinada de intervención (mas de 10 has.) que superaría el desarrollo predio a predio. Los suelos que no se han

desarrollado deben cumplir con el objetivo de coser ciudad, está definida la obligatoriedad de disponer espacios para usos débiles (Parques, equipamientos, vivienda de interés social) y el control de la edificabilidad). Los mecanismos de gestión incluyen el reajuste de terrenos, el desarrollo prioritario y los mecanismos de financiación, el reparto de cargas y beneficios.

Hay dos instrumentos que están directamente relacionados con el plan parcial: el reajuste de tierras y el reparto de cargas y beneficios que se utilizan en forma interrelacionada.

El reajuste de tierras Este instrumento se utiliza cuando el desarrollo urbanístico requiera una nueva definición predial para una mejor configuración del globo de terreno que la conforma, o para garantizar una justa distribución de las cargas y los beneficios. Como resultado de su utilización se definen los suelos públicos (parques, vías, suelos de importancia ambiental, canales y equipamientos) y los suelos privados (manzanas útiles para diversos usos privados). El proyecto de reajuste de tierras establece las reglas para la valoración inicial de las tierras e inmuebles aportados, las cuales deberán tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes de la delimitación de la unidad; las reglas para la valoración final de los predios resultantes, los cuales se basarán en los usos y densidades previstos en el plan parcial. Las restituciones del suelo se harán a prorrata de los aportes, excepto cuando no fuera posible, caso en el cual se hará la correspondiente compensación económica.

A su vez, el Plan Parcial define un sistema de equitativo que pretende distribuir las cargas (costos o inversiones en lo público para construir ciudad) y los beneficios (rentas y utilidades generadas por la actividad inmobiliaria).

Concluyó su exposición con un ejemplo concreto, el Plan Parcial La Felicidad en la ciudad de Bogotá.

Alfonso Iracheta. Lincoln Institute of Land Policy

La política de vivienda en México

Aspira a centrar su exposición en algunas particularidades de la política de vivienda en México que pueden llegar a ser replicadas en otros países de América Latina. Las políticas urbanas se han complejizado en los últimos años a raíz de un crecimiento demográfico acelerado, lo que tiene una incidencia directa en el empleo y la vivienda. Este crecimiento se genera a partir de un gran movimiento migratorio rural urbano. De 1970 a 2000, la población del país pasó de 48.2 a 97.5 millones de habitantes. La tendencia al envejecimiento demográfico marca cambios en la vivienda: la población de mayor edad requiere vivienda adecuada.

En cuanto al proceso de urbanización, En 2000, la población urbana ascendió a 72.8 millones (75.7%) y se estima que la población que habite en ciudades en 2020 alcance 95.3 millones (79.0%). Esta población urbana es básicamente pobre y habita en metrópolis y megalópolis.

En cuanto al fenómeno habitacional, el 85% de la población no tiene los ingresos suficientes para acceder a una vivienda.

En cuanto al suelo urbano y periurbano el suelo es básicamente una mercancía en un mercado poco transparente que está caracterizado por la especulación inmobiliaria descontrolada. Sin embargo, la usurpación no está generalizada y se alega la falta de recursos, que en su mayoría se destina a infraestructura y vivienda para los menos pobres de los pobres, como impedimento para solucionar el déficit habitacional de los mas pobres.

En lo relativo al ambiente y los recursos, el acceso al agua es uno de los principales problemas, dadas las condiciones naturales de la localización de las ciudades y el uso irracional de la misma.

En México, la planeación urbana es discrecional, no existe una visión a largo plazo, es poco participativa y sin consecuencias por el incumplimiento. No se articula la planeación del desarrollo con la planeación ambiental ni con la planeación territorial. El uso del suelo lo determina el mercado y no se preserva el ambiente ni los recursos naturales.

En este contexto, la regularización de la tenencia de la tierra es moneda corriente y de esta forma pareciera inacabable e incalculable, ya que se están regularizando alrededor de 200.000 lotes por año a la vez que ingresa en este círculo un número igual. La regularización en esta escala termina provocando mas ilegalidad y es un fenómeno que se agudiza.

La reserva de tierras adquiridas por el gobierno no tienen un destino en ningún tipo de plan de urbanización, con lo cual se genera una expansión ilimitada de la ciudad en vez de un completamiento de la misma. Esta tierra tiende a ser cara para muchos sectores de la población porque se adquiere al precio de mercado.

En cuanto al número de viviendas ejecutadas es enorme y principalmente se otorgan a través de créditos. Sin embargo, de un total de 27 millones de viviendas, 9.5 millones están en mal estado y otros casi 5 millones son prestadas o alquiladas.

En cierta forma, la vivienda social está orientada a los menos pobres de los pobres y no hay apoyo a la producción social y a la auto-construcción. Se construye en conjuntos cerrados y es exclusivamente “industrializada, masiva, homogénea y con el mismo diseño”. Su visión, urbanística y arquitectónica es muy limitada. Se localizan donde el suelo es barato, alejados del centro urbano; son ambientalmente sustentables y son causa importante del desorden espacial en las ciudades y metrópolis. Tienen dimensiones mínimas tanto en sí mismas como para espacios comunes y no resuelven las necesidades de transporte que provocan.

La causa del problema es que la vivienda social es antes que nada un negocio inmobiliario y el suelo ha perdido su función social. Por este motivo se requiere una política nacional de desarrollo urbano que reconozca al suelo como eje y factor principal del proceso de urbanización y de la producción de vivienda en cada ciudad mexicana Debe ser integral, de largo plazo y participativa.

Debe garantizar una oferta de suelo apto y bien localizado para los más pobres; una definición de dónde urbanizar y un pleno cumplimiento (priorizar ocupación de tierra vacante y controlar expansión indiscriminada). Se debe articular con una política fiscal inmobiliaria: predial fuerte; captura de plusvalías y replantear los instrumentos de regularización de la tenencia de la tierra y reserva territorial; así como reorientar la política urbana hacia la determinación de las obligaciones y derechos de la propiedad. Asumir lo urbano/territorial/ambiental como estratégico y reconocer que el hilo conductor de la planeación es el territorial y no solo el económico. Además se deben evitar las modificaciones a los usos del suelo a solicitud del mercado porque genera corrupción e imposibilitan la implementación de los planes de desarrollo urbano.

Dentro de esta política de desarrollo urbano es necesario incluir y reestructurar la política de vivienda dirigiéndola a la recuperación y ejercicio de los derechos a la ciudad y a la vivienda; incluyendo imprescindiblemente la participación social en cada uno de estos procesos.

Las propuestas presentadas son los macrodesarrollos, que son grandes proyectos de expansión urbana integral con todas las funciones urbanas y no exclusivamente vivienda (nuevos barrios o nuevas ciudades); estructuras de desarrollo que parten del establecimiento de polígonos de actuación coordinada y concertada que suman a

gobiernos, propietarios del suelo, desarrolladores y actores ciudadanos. Un “Desarrollador Maestro” articula las acciones de los actores que se asocian para ordenar el territorio y adquiere o incorpora el suelo y lo oferta “al mayoreo”. Enfatiza la creación de espacio público, provisión de suelo para los más pobres y el cuidado del ambiente, a partir de la sinergia del proyecto y del gran volumen del negocio inmobiliario.

Presenta como ejemplo de este tipo de proceso el desarrollado para la ciudad de León.

Benjamín Nahoum. Federación uruguaya cooperativas de viviendas por ayuda mutua. (FUCVAM)

La experiencia autogestionaria de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda.

Su exposición se basó en