Seguridad Social.

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La reforma de la Seguridad Socialen Venezuela: Bases y Perspectivas

Resumen

El presente documento es la Exposición deMotivos del Proyecto de Ley Orgánica del Sistema deSeguridad Social introducido para la discusión en laAsamblea Nacional en el mes de noviembre de 2002.Debido a su importancia, el Comité Editor ha decididoincorporarlo en este Número Extraordinario como unaporte a la discusión que en Venezuela y en toda AméricaLatina se viene desarrollando en torno a este tema.

El documento fue elaborado por la ComisiónTécnica Asesora de la Comisión de Desarrollo SocialIntegral, bajo la Coordinación del Dr. Carlos EduardoFebres y la participación de los expertos: Dr. AlejandroCardozo por el equipo de Vivienda y Habitat, yPensiones (fallecido); Dr. Absalón Méndez por el equipode Pensiones; Soc. Pedro Sassone y Dr. HaraldHaljeimer por el equipo de Empleo, Lic. LibertadPolanco por el equipo de Estudios Actuariales; Lic.Vilma Hernández e Ing. Leopoldo Yanes por el Equipode Seguridad y Salud en el Trabajo, Dres. EdgarCapriles y Mauricio Vegas por el Equipo de Salud, yLic. José Contreras por la Oficina de AsesoríaEconómica de la Asamblea Nacional.

El documento, en su primera parte hace unarevisión de la situación de la Seguridad Social enVenezuela y su impacto en la situación económica ysocial, tomando como referencia los cambios ocurridosen América Latina en las últimas décadas. En lasegunda parte analiza el marco constitucional que sirvede soporte a la propuesta que sustenta el Proyecto deLey. Una tercera parte desarrolla los contenidosprestacionales y la visión sistémica de la propuesta deseguridad social y en la última parte se desarrolla elimpacto económico del Sistema de Seguridad Socialtanto desde la perspectiva del Estado como de la delos diferentes componentes.

Palabras Claves: Seguridad Social, Reforma,Legislación.

Abstract

This document is the motive exposition for theOrganical law Project of the social inssurance which,was introduced to be discussed in the NationalAssembly on November 2002. Owing to its importance,the Editor committee has decided to incorporate it, inthis extraordinary number as a contribution to thediscussion which is going on in Venezuela and the entireLatin America, concerning this theme.

The document was elaborated for the IntegralSocial Development commission, by the technicaladvice commission, on the coordination of CarlosEduardo Febres and the following experts participation:Dr. Alejandro Cardozo for the Housing and HabitatTeam and Pensions (Dead); Dr.Absalón Méndez forthe Pensions Team, Sociologist Pedro Sassone and Dr.Harald Haljeimer for the Employ Team, LicenciateLibertad Polanco for Actuarial Studies Team; LicentiateVilma Hernández and Engineer Leopoldo Yanes forthe Working Safeness and Health Team, DoctorsEdgar Capriles and Mauricio Vegas for the HealthTeam and Licentiate José Contreras for the Office ofeconomical Advice to the National Assembly.

In its first part, the document, makes a revisionof the Social inssurance´s conditions in Venezuela andits impact on the economical and social situation, withthe reference of the occurred changes, on the lastdecades, in Latin America. And in the second partanalyses the constitutional frame, acting as a supportto the proposal which sustains the Law´s Project. Thethird part, develops the Severance Benefit´s Contentsand the systematical vision of the Social inssuranceproposal and in, the fourth and last part, developseconomical impact of the Social inssurance Systemon, the State and different elements´s perspectives.

Keys Words: Social Security, Reform, Legislation.

Carlos Eduardo Febres, Alejandro Cardozo, Absalón Méndez, Pedro Sassone, Harald Haljeimer,Libertad Polanco, Vilma Hernández, Leopoldo Yanes, Edgar Capriles, Mauricio Vegas y JoséContreras. 1

1 Integrantes de la Comisión Técnica Asesora de la Comisión de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional.

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Salud de los Trabajadores / Volumen 10 Edición Especial Nº 1 y 2 / 2002

Contexto de la Seguridad Social en Venezuela

La sociedad mundial vive un proceso de cambioy transformación con características inéditas. Lasmodificaciones en los últimos treinta años abarcantodas las áreas y afectan, de una u otra manera, a todaslas naciones y dentro de ellas a todos sus grupossociales. Los últimos decenios del siglo XX y losprimeros años del XXI son testigos de un cambiosocietario, sin precedentes, por su extensión yprofundidad, en la evolución reciente de la humanidad.

Es difícil discernir si la globalización es causa oconsecuencia de algunos de estos procesos, pero salvopor razones analíticas, en algunos casos, es irrelevantetal precisión. Lo cierto es que la globalización se haconvertido en el elemento unificante de la heterogénearealidad mundial. No importa si los cambios en losprocesos tecnológicos de producción, distribución ymercadeo surgieron en un país, en un sector, o en unaempresa o institución en particular. Lo que sí importaes que si esa innovación se considera importante enla mundialización y rentabilidad del producto, serárápidamente apropiada por el capital transnacional ygeneralizada en países con acentuadas diferencias ensus niveles de desarrollo.

La asociación de radicales innovacionestecnológicas, las nuevas áreas de conocimiento, laaparición de nuevas industrias, la transformación deprocesos productivos, las modificaciones en lacalificación de las demandas ocupacionales y de loscontenidos y las técnicas pedagógicas de la educación,el incremento del desempleo estructural, la acentuaciónde la pobreza tradicional y la aparición de “nuevospobres”, la profundización de las desigualdades en ladistribución del ingreso, la acentuación del crecimientodel sector informal, los cambios en los estilos y modosde vida, las sustanciales transformaciones en laconcepción del trabajo y la recreación, son parte, condiversos niveles de gradación, de la realidad de todoslos países del planeta. Tal vez el hecho más común esla dualización de las sociedades.

Todo parece indicar que estamos en presenciade una modificación radical del modelo societalconstruido por más de un siglo y que hoy con laglobalización intenta convertirse en paradigma paratodas las naciones. La desregulación global de lassociedades está conduciendo a que las relaciones entrelos individuos que forman parte de ella dejen de estarcondicionadas en su actuación individual por ritmos

colectivos y valores, normas y prácticas comunes. Laflexibilidad laboral es una cara de la moneda, la otraestá constituida por la precarización de las relacionessociales. La exclusión ya no es una anomia, es uncomponente normal de la sociedad. No hay unasociedad globalizada, sino varias sociedades queespacialmente coinciden en una nación o país y que seinsertan de modos distintos a la economía mundial,generalmente, cada una con su respectivo proyecto,habitualmente enfrentado o por lo menos diferenciadodel de las otras; lo que dificulta, por no decir impide, laexistencia de proyectos comunes, haciendo cada díamás difícil, la existencia de un “nosotros”.

El desempleo es uno de los males sociales demayor importancia en el siglo XXI. Las causas delmismo son variadas, complejas y están vinculadas a laoferta de trabajo, la demanda de empleo y a losmecanismos institucionales del mercado de trabajo. Asu vez estas causas pueden cobrar un carácterestructural o coyuntural. Dentro de las causasestructurales del desempleo figuran los cambios en lastecnologías y en las relaciones de trabajo.

El concepto de ciudadanía como condicióncomún a todos los hombres y mujeres lleva el correlatode la pertenencia a la sociedad, con todos los atributos,deberes y derechos que la misma reconoce a susmiembros. Sin embargo, no todos aquellos queformalmente son reconocidos como ciudadanos desdeel plano político, tienen la posibilidad de ejercer en latotalidad los derechos en lo social. Esta condición deno pertenencia plena a la sociedad, se denominaexclusión y es cada día más numerosa en todos lospaíses del globo.

La globalización nos indica que estoscomponentes están presentes ya en nuestra realidadlocal, o están constituyéndose como parte de ella. Estavisión, para algunos señalada como desalentadora, notiene ese propósito, sino advertir a quienes estándiseñando propuestas de largo plazo en lo social, quees imposible ignorar las tendencias generales de lasociedad globalizada que serán el contextocondicionante del futuro para los proyectos dereestructuración de la seguridad social venezolana.

El modelo de desarrollo nacional, no ha sufridotransformaciones radicales en términos del diseñobásico instrumentado a partir de 1945. Su debilidad másmanifiesta es el agotamiento del rentismo petrolero, quecomo consecuencia de las transformaciones de los

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mercados internacionales y de inapropiadas decisionesde nuestra política petrolera, lejos de revertirse, tiendea acentuarse. Seguimos siendo, básicamente, un paísmonoproductor, sin una base productiva diversificaday autónoma, con productos destinados a reducidosmercados y con dificultades para competir enescenarios abiertos, con una agricultura deficitaria ensus rubros y volúmenes de producción, salvoexcepciones y con ausencia de colocación segura parasus excedentes en el exterior. Nuestro parque industrial,en general, es obsoleto, con problemas graves degerencia, producción y productividad, con debilidadesde control de calidad en sus productos y con modelosatrasados de relaciones laborales. La expansión delcomercio y los servicios no corresponde en suestructura, composición y dinámica a las tendenciasrecientes de la economía globalizada. Los sectores depunta, son cada día más, expresión de inversionesextranjeras, ahorradoras de mano de obra en susmodelos de organización.

El mercado de trabajo venezolano se caracterizapor elevados niveles de informalidad producto de laestructura económica, la recesión y los componentesdel marco regulatorio laboral que adicionalmente, seincrementa ante el cambio en las relaciones de trabajoy la incorporación de nuevas tecnologías a los procesosproductivos. Otra característica fundamental, son losbajos niveles de productividad de los trabajadores enrelación a otros países del mundo. Tanto la productividadcomo el nivel de salario real muestran una tendenciadecreciente en las últimas décadas. El nivel deproductividad está relacionado con el nivel de inversiónen capital físico y capital humano, tanto por parte delas empresas como de los individuos y el Estado. Losocupados venezolanos tienen un bajo nivel decapacitación y entrenamiento.

La oferta de trabajo se ha incrementadosignificativamente en las últimas décadas debido a latransición demográfica (envejecimiento relativo de lapoblación) y la incorporación masiva de la mujer almercado de trabajo. Por otra parte, existen límitesestructurales a la expansión del empleo en nuestro paíspuesto que las actividades líderes de la economía(extracción de petróleo y otros minerales) son pocoempleadores (emplean menos del 2% de la poblaciónocupada).

En los últimos 25 años la economía venezolanaha venido experimentando, sostenidamente, una pérdidade crecimiento. Tal hecho se desprende al observar el

comportamiento de la serie histórica del productointerno bruto per cápita. Este pronunciado descensodel ingreso per cápita ha generado que el salario realhaya caído sostenidamente y en formacomparativamente mayor que la del ingreso per cápita.

Las causas que explican este comportamientode la economía venezolana son diversas: una de lasmás fuertes fue el estallido de la crisis por la deudaexterna. A esto se suma la reacción equivocada frentea la reducción de los ingresos y la expansión del gastoque estuvo asociada a esta crisis y que en particular sebasó en ajustes sin una reforma fiscal adecuada.

En síntesis, la crisis económica no ha sidorevertida, hay una evidente destrucción del parqueindustrial y una desnacionalización evidente de susactivos. El sector formal de la economía estáfrancamente paralizado y continúan cayendo susniveles de empleo. La informalidad, asociada a nivelestales de pobreza y exclusión, es más una estrategiaextrema de sobrevivencia, que una actividad económicavigorosa y factible de generar actividades permanentes,productivas y empleo estable.

A esta base económica se corresponde unincremento de la estructura regresiva de la distribuciónde la riqueza y el ingreso; un alto índice de pobrezarelativa y absoluta; un desempleo crónico superior al10% de la fuerza de trabajo, desde hace casi unadécada; un elevado contingente de población ocupadaen el sector informal y un deterioro general de la calidadde vida de la mayoría de la población venezolana; asícomo la marginalización de los servicios públicos y elenvilecimiento de la conflictividad social, por ladisminución de la actividad ciudadana comoconsecuencia del incremento de la inseguridad.

Aunado a estas dos realidades, el país presentamodificaciones importantes en términos de su estructurademográfica, del mercado de trabajo y de la educación.El primer fenómeno, importante para la seguridad sociales el descenso de la natalidad, que conlleva a ladisminución relativa de la capacidad de renovación dela población, no inmediata, pero sí avisorable. Estambién cierto que el proceso de contención de lafecundidad ha sido fundamentalmente producto de lafeminización urbana de los mercados de trabajo y laeducación. Todo parece indicar que el incipienteproceso de envejecimiento de la población venezolana,es producto de la “transición demográfica” quegradualmente se reflejará en el envejecimiento de la

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población debido a la disminución de las tasas defecundidad y mortalidad. Incorporemos a estos aspectosla tasa de crecimiento específico de la fuerza de trabajo,con uno de los niveles más altos de América Latina.En este momento y durante algunos decenios el paísdeberá confrontar patrones y niveles de crecimientode la población laboral mayores que el crecimientogeneral de la población. Estos aspectos, soncomponentes a incorporar en el diseño de un nuevomodelo de seguridad social, que no excluye elcomponente laboral, aún cuando lo amplia,particularmente en salud, a la totalidad de la población.

En este momento y durante algunos decenios elpaís deberá confrontar patrones y niveles decrecimiento de la población laboral mayores que elcrecimiento general de la población. Estos aspectos,son componentes a incorporar en el diseño de un nuevomodelo de seguridad social, que no excluye elcomponente laboral, aún cuando lo amplia,particularmente en salud, a la totalidad de la población.

Conviene hacer notar que la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela en su artículo 86,cambia el tradicional modelo laborista de la seguridadsocial, basado en las cotizaciones de patrones ytrabajadores por un nuevo sistema de seguridad socialque tendrá como norte la universalidad, es decirformarán parte del mismo todos los grupos etarios cono sin capacidad contributiva.

Características Actuales de la Seguridad Socialen Venezuela

El desarrollo de la legislación y la evolucióninstitucional de la seguridad social, no correspondió ala lucha de los trabajadores, sino a las decisiones de laélite política. En consecuencia la población en suconjunto y los trabajadores en particular, nunca seapropiaron de la seguridad social, al no reconocerlacomo un producto de sus esfuerzos. El modelo rentistapetrolero impregnó la cultura venezolana en susrelaciones institucionales. La seguridad social, a pesarde ser contributiva, no fue asumida como un biencolectivo, fruto de los aportes individuales, sino comouna suerte de producto de la redistribución de la riquezapetrolera.

El movimiento sindical es la expresión máspalpable de esta situación. La seguridad social era paraél solo la expresión de un contenido del discurso, perono de una práctica reivindicativa para lograr su

expansión, consolidación o mejora. El retardo en lainstrumentación del seguro de paro forzoso y en elincremento de la base contributiva de las cotizaciones,avaladas por el silencio sindical, es una lamentableevidencia de esta percepción cultural. Las elites de lasorganizaciones sindicales y gremiales son en buenaparte los responsables directos de la crisis del InstitutoVenezolano de los Seguros Sociales (IVSS). La mayoríade las federaciones y sindicatos de la administraciónpública se dedicaron a construir servicios paralelos alos del seguro social, en vez de corregir sus debilidadesy mejorar su atención.

La crisis de las diversas instituciones yprogramas de la seguridad social son en buena parteproducto de la anteriormente señalada ausencia decultura de la seguridad social, reforzadas por supartidización, inexistencia de criterios gerenciales ensu administración y frecuentes casos de corrupción.Es necesario, a su vez, reivindicar la formación y místicade profesionales y técnicos del IVSS y otrasinstituciones, que a pesar de la partidización de suadministración y la minimización de la meritocracia,continúan laborando en las mismas, convirtiéndose enun recurso fundamental para el relanzamiento de laseguridad social.

Los aspectos que caracterizan la seguridadsocial en Venezuela se especifican a continuación:

- No existe una noción clara acerca de la seguridadsocial; y como consecuencia, la poblacióndesconoce e ignora su importancia.

- La población en general y, particularmente, ladirigencia nacional, atribuye o asigna diversoscontenidos a la seguridad social, lo cual la hacemás imprecisa y más remota la posibilidad deestructurarla como un sistema debidamenteorganizado de protección social.

- En el pasado remoto y en el reciente, Venezuelano concedió importancia al desarrollo de laseguridad social. De ahí que las instituciones einstrumentos creadas para tal fin se hayanmantenido y conservado en un atrasoconsiderable. Venezuela, a diferencia de otrospaíses, llegó a la situación de crisis de la seguridadsocial sin haber tenido la oportunidad deestructurar un buen sistema de protección social.

- Ausencia de una institución rectora.- Existencia de múltiples instituciones y programas

de seguridad social sin coordinación, con


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evidente solapamientos, ineficiencias y conelevado costo fiscal.

- Las dificultades y problemas que presentan lasinstituciones más importantes de seguridad socialen Venezuela, se ubican en la esfera de laplanificación, la administración, gerencia y en elcampo del financiamiento.

- Ausencia de cultura ciudadana de la seguridadsocial.

- Condiciones socio-demográficas, sanitarias yeconómicas adversas expresadas en:• Estructura regresiva de la distribución de lariqueza y el ingreso• Incremento del sector informal• Incremento de la pobreza absoluta y relativa• Incremento del desempleo• Deterioro de algunos indicadores de salud• Descenso de la natalidad• Incremento de la esperanza de vida.

- Existencia de una base legal contradictoria.- Ausencia de una propuesta gubernamental

uniforme.- Existencia de conflictos intergubernamentales

por la hegemonía y control del proceso.- Angustia en la población por la incertidumbre

del rumbo de la seguridad social.- Deterioro acelerado del IVSS.- Campaña sistemática de descrédito a la

capacidad gubernamental de reestructurar laseguridad social.

- Propuesta de reformas e instituciones yprogramas de seguridad social, sin una baseintegral y de conjunto.

- Presión para una privatización inmediata de losregímenes de pensiones y salud.

Las características de la fuerza de trabajo enVenezuela marcaron, durante muchos años, elpredominio del seguro social como la institución másimportante de la seguridad social venezolana,coexistiendo con la asistencia social, la beneficenciapública, los seguros privados y otras forma de seguridadsocial, pero los cambios en la composición y estructurade la población, las modificaciones económicas ysociales marcaron el cambio de las formas protectivas,perviviendo instrumentos de protección que en formadescoordinada prestaban iguales o diferentes serviciosa grupos poblacionales específicos. Así, la protecciónse definía predominantemente en función de lacapacidad contributiva de los miembros de la sociedad.

En nuestro país la seguridad social se ha centradoen pocas prestaciones, quedando relegados otrosaspectos de la misma que la dinámica de la vida ensociedad demandan para una vida digna. La seguridadsocial, en sentido técnico, y en su cobertura más amplia,se agota en la protección a los riesgos de enfermedad,invalidez temporal o permanente, vejez, nupcialidad,maternidad y paro forzoso, que brinda IVSS a lapoblación que trabaja bajo relación de dependencia y asus familiares calificados. Esta cobertura alcanza untercio de la fuerza de trabajo y una relación de 3 a 1como beneficiarios.

Ahora bien, en un sentido más omnicomprensivo,la seguridad social en el país utiliza diversidad demedios: caridad, beneficencia, asistencia social, segurosocial, previsión pública, privada y servicios sociales.Bajo este criterio, toda la población venezolana estaríaprotegida, pues, a excepción muy relativa del segurosocial, los demás instrumentos o modalidades ofrecen,mayoritariamente, prestaciones a la población engeneral.

Pero la realidad es otra, debido a la tendenciacentralizadora en la Administración Pública, la falta decontinuidad administrativa, el caudillismo administrativoy la posesión de parcelas de poder, la falta de criteriosgerenciales y de racionalidad administrativa en elmanejo de lo social, la omisión o incumplimiento deprocedimientos administrativos y, el irrespeto a lapersona. Estas cuestiones adquieren características dedrama cuando se vinculan a la organización yfuncionamiento de la seguridad social, en especial dela salud.

La agudización de los elementos configuradoresde la denominada crisis económica, social y política deVenezuela, colocó al descubierto el grado deindefensión y desprotección de los venezolanos. En elpasado reciente, en los años de bonanza, el hecho deque los servicios públicos funcionaran mal preocupabaa pocos. Los servicios públicos de salud, por ejemplo,eran utilizados generalmente por un sector pequeño dela población. La mayoría de la población, con menos omás esfuerzos, lograba tener acceso a los serviciosdel sector privado de la salud. Hoy, las cosas hancambiado. La inmensa mayoría de la población requiereque el Estado establezca un régimen de protección socialgarantizador de un mínimo de condiciones que favorezcauna calidad de vida muy superior a la indigencia.

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En las últimas décadas, el tema relacionado conla protección social ha adquirido particulares relieves.En los países como el nuestro, en los cuales laprotección social de la población asumió, desde lasprimeras décadas del siglo XX, como modalidadfundamental los seguros sociales obligatorios, ladiscusión sobre la continuidad, viabilidad, eficacia yefectividad de este instrumento de protección y, engeneral, de la seguridad social, ha estado matizada poruna serie de intereses contrapuestos, los cuales no hanpermitido un debate serio, sereno, ponderado, quefacilite la identificación tanto de las fallas y obstáculoscomo de los aspectos positivos. Los venezolanosdebemos desterrar la idea que identifica lo malo con elsector público y lo bueno con el sector privado. Lasfallas e irregularidades no son monopolio de un sólosector.

La seguridad social y sus principalesmodalidades, como es el caso de los seguros sociales,en Venezuela como en el mundo, han venidocumpliendo un importante papel en el campo de laprotección social de la población; sin embargo, hoy díase encuentran sumergidos en una profunda crisis,consecuencia, a su vez, de los graves desequilibrioseconómicos, sociales, políticos y morales del mundo denuestros días y, especialmente, de Venezuela. Pero, deello, no puede concluirse que las formas típicas ytradicionales de protección social, del tipo de losprogramas públicos, son inviables como modalidadprotectiva.

En nuestro país el seguro social es concebidobajo un esquema limitado de acción, tanto en materiade contingencias como de población y territoriocubierto, lo cual es resultado de las característicasdemográficas para la fecha de su creación.Lamentablemente, el liderazgo gubernamental, político,empresarial, sindical y gremial, posterior a la creacióndel seguro social, si bien es cierto que modernizó subase legal, promulgando, entre otros instrumentosreguladores de su funcionamiento, la Ley de 1966(vigente), no es menos cierto que en la práctica, sedesentendió de la institución, la utilizó con fines distintosa los que le dieron origen, evitó su desarrollo,perfeccionamiento y actualización, y para mayordesenfreno y desgracia, lo convirtió en un centroclientelar y en un foco de perversión y corruptela, dondeel único ausente ha sido el afiliado titular y sus familiarescalificados.

En Venezuela, el seguro social es uno de losorganismos públicos más sometidos a cambios

organizativos, reestructuraciones e intervenciones. Losresultados, como se observa con facilidad, han sidonefastos.

La “época de oro” del seguro social se agota ensus dos primeras décadas de existencia. Los últimosaños, coincidentes con el período de la democraciarepresentativa, han sido de constante declinación ycrisis; pero, es justo admitir, que se ha ampliado suinfraestructura para la asistencia médica, no así, paralos restantes servicios y su gestión administrativa, alpunto de ser una de las instituciones más atrasadas delpaís en cuanto a modernización gerencial se refiere yautomatización de sus sistemas, procesos yprocedimientos.

Por otra parte, el seguro social nació como unainstitución descentralizada y desconcentrada, pero elcentralismo característico de la práctica gubernamentalvenezolana, la hizo capitalina, presidencialista y distantede los requerimientos y necesidades de la poblaciónusuaria y, por supuesto, carente de mecanismosparticipativos y de control de gestión.

El seguro social venezolano reúne todas lascríticas que, de un tiempo a esta parte, se le han hechoa la mayoría de las instituciones de seguridad social.Entre ellas, tenemos:

1. Desproporcionalidad entre contribución ybeneficios obtenidos por afiliados.

2. Excesiva permisibilidad o discrecionalidad a loscuerpos directivos para el manejo de los recursos,lo cual violenta la autonomía e independencia delos fondos.

3. Altos porcentajes de evasión y mora contributivay bajo porcentaje de recaudación.

4. Ineficientes políticas de inversión.5. Excesivos costos de la asistencia médica.6. Desequilibrio financiero por la relación

ingresos/egresos. Los ingresos disminuyen porbajos salarios de cotización, desempleo,crecimiento de la informalidad laboral, bajosporcentajes de cotización; mientras que los gastoso egresos se incrementan por elevados preciosde la asistencia médica, ajustes salariales,compensación al desempleo, ajustes de laspensiones, excesivos gastos administrativos.

7. Desequilibrio actuarial determinado por loscambios en las variables demográficas.

Como se observa, las fallas que se reconocen alos seguros sociales y, podríamos agregar, generalizando,


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a todas las instituciones de protección social, son, ensu gran mayoría, de tipo administrativo, porconsiguiente, la crisis, es básicamente de gestión y node viabilidad de los seguros sociales como modalidadsolidaria de protección social.

Aspectos del componente salud

El sistema público de salud dominante enVenezuela durante las últimas décadas se caracterizapor su acentuada ineficiencia en solventar losrequerimientos en materia de salud y particularmentede servicios y programas tanto preventivos comocurativos. Las razones fundamentales de talincapacidad responden al empleo de modelos deatención y gestión en salud inapropiados. Un modelode atención fundamentalmente medicalizado queenfatiza las acciones curativas por encima de laspreventivas e intersectoriales, ha caracterizado nuestrosistema; adicionalmente, un modelo gerencial altamentecentralizado que ha dificultado responder oportuna ycreativamente a la dinámica del sector salud y hafavorecido el uso de la salud como espacio para losnegocios y no para la mejora de la calidad de vida, sonlas dos caras de la moneda que explican la crisis delmodelo sanitario.

En Venezuela existen marcadas diferencias enlos indicadores de salud, de acuerdo con la clase social,el género y la etnia, como diversos estudios lo ilustran.De acuerdo a FUNDACREDESA, por ejemplo, elcosto de la alimentación básica para cubrir lasnecesidades proteicas y calóricas para una familia decinco miembros, aumentó aproximadamente 100 vecesen los últimos 10 años, existiendo en el estrato IV nuevemillones cuatrocientos sesenta y siete mil doscientosochenta y nueve (39.17%) venezolanos en pobrezarelativa y en el estrato V nueve millones ochocientoscuarenta y un mil novecientos veinte (40.72%)venezolanos en pobreza crítica, (metodología de Graffarmodificada por Hernán Méndez Castellanos ycolaboradores), estado que condiciona la situación desalud, pero que esta última a la vez engendra máspobreza.

Se pueden constatar acentuadas desigualdadesen las condiciones de salud y de nutrición entre diversosgrupos de población y el consecuente impacto en susindicadores. Esto se traduce en un perfil epidemiológicocomplejo y heterogéneo, pues junto a la reaparición yrecrudecimiento de antiguos problemas de salud(enfermedades infecto-contagiosas: diarreas,

infecciones respiratorias agudas y crónicas, malaria,dengue, cólera; trastornos nutricionales; enfermedadescardiovasculares; cáncer; diabetes; mala atención delembarazo y parto, por ejemplo), se agrega la apariciónde «nuevos» problemas como la violencia en todas susformas, las adicciones y las infecciones por VIH-SIDA,todos ellos de compleja determinación y causalidad,agravados por su distribución desigual en la población.

El análisis de mortalidad de acuerdo al Índice deNecesidades Básicas Insatisfechas (NBI), realizadopor la OPS a comienzos de los años 90, mostró unamarcada diferencia en la prevalencia de diversasenfermedades entre municipios con distinto grado deNBI.

Los servicios de salud se han caracterizado porun bajo desempeño expresado en limitado rendimiento,eficiencia y calidad, lo que responde fundamentalmente,entre otros factores, a la manera como se ha organizadoel sistema de salud. Éste se ha constituido en múltiplesinstituciones, dispersas y desintegradas, lo que haproducido una alta fragmentación en la cual coexistendiversos regímenes públicos de prestación de serviciosde salud, con financiamiento fiscal total o parcial,resultando dividida la población en diferentes gruposcon coberturas diferenciadas, generándose grandesinequidades en la medida que distintos grupos de lapoblación tienen accesos desiguales al sistema, deacuerdo a su condición laboral y su nivel deremuneración.

La alta fragmentación del sistema se traduce engrandes ineficiencias, en la medida que la multiplicidadde organismos públicos financiadores y prestadores desalud multiplican también las funciones del sistema, loque representa una seria dispersión de recursos(desperdicios, duplicidades, mayores costos), con elagravante de que muchos de sus “componentesinstitucionales” no tienen responsabilidades en elfomento de la salud y la prevención de enfermedades,aunque disponen de mayores recursos presupuestarios,de procedencia fiscal, lo que acentúa la perversiónregresiva del sistema de salud. De esta manerapodríamos encontrarnos ante situaciones en las cualesen una misma región coexisten dos regímenes,usualmente el del IVSS y el del MSDS, ambos públicospero con distintos mecanismos de financiamiento yprestación de servicios, y atendiendo a gruposdiferentes de la población. En esta “coexistencia”fragmentada uno de los establecimientos prestadoresde salud podría estar colapsado mientras que el otro

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podría tener recursos ociosos, situación que se traduceen gran ineficiencia en la medida que con los mismosrecursos públicos podría darse mayor cobertura, inclusode manera más equitativa si el sistema fuese único eintegrado.

Otra de las áreas críticas del sistema laconstituyen los modelos de gestión de susestablecimientos, en los cuales predomina la ausenciade descentralización administrativa y de autonomía legale institucional, así como escaso uso de enfoquesestratégicos de planificación y gerencia. Esto se hatraducido en escasa consideración a la planificaciónpor resultados y metas, a deficientes procesos deformulación presupuestaria, contabilidad de costos yaplicación de estándares de desempeño y calidad, asícomo una alta discrecionalidad para la toma dedecisiones. Todo lo cual ha impedido que losestablecimientos de salud cumplan sus funcionesespecíficas atendiendo a las políticas nacionales desalud y a los principios generales que deben regir elsistema, afectándose por tanto la equidad, eficacia,eficiencia y calidad de los mismos.

A consecuencia de las serias limitaciones delsistema, existen notorias insuficiencias en la coberturade los servicios de salud: mientras amplios grupos de lapoblación carecen de acceso a los mismos o sólo tienenun acceso muy restringido, algunos cuentan con dobleo triple cobertura, aunque no necesariamente de calidadaceptable, en varios servicios y sólo un pequeño grupogoza de una cobertura aceptable. Numerosas etniasindígenas, se encuentran dentro del grupo sin coberturao con acceso y cobertura restringida, así como nutridosgrupos de sectores urbano-marginales.

Aspectos del componente seguridad y salud enel trabajo

El componente de seguridad y salud en el trabajose ha caracterizado por la ausencia de políticas capacesde dar respuestas a la problemática de este sector. Niel Estado, ni los patronos, ni los trabajadores lo hanconsiderado prioritario al momento de diseñar políticas.La realidad de la salud y la seguridad en el trabajo noes visible para la sociedad venezolana, a pesar de laspérdidas en vidas humanas y recursos materialesdirectamente vinculados a la actividad laboral. Asímismo, es necesario señalar la escasa cobertura de lasinstituciones oficiales a la población trabajadora delsector formal, aunado a la total desasistencia en que

se encuentran sectores como el agropecuario, elinformal, y los desempleados. Esta situación nos haceinferir que más del 70% de la poblacióneconómicamente activa no está cubierta por ningúnrégimen de asistencia en salud ocupacional.

Las características comunes de los organismosque se han responsabilizado de este componente, son:

- Cobertura limitada a la población trabajadora delsector formal de la producción, con una totalausencia de cobertura para el sector informal.

- Carencia de funcionarios con mayor preparacióntécnica por fuga permanente hacia la empresaprivada y por la ausencia de centros nacionalesde formación profesional.

- Bajos presupuestos que se traducen en recursoslimitados para la adquisición de instrumentos,bibliografías actualizadas y facilidades dedesplazamiento.

- Falta de apoyo institucional.- Incapacidad para hacer cumplir las

recomendaciones y ordenamientos, así comofalta de seguimiento efectivo.

- Inadecuado manejo de la información levantada,generalmente incompleta, lo que impide suanálisis.

- Poca divulgación de la información disponible.- Ausencia total de coordinación interna en las

diferentes instituciones y ausencia decoordinación entre las diferentes instituciones.

- Ausencia de criterios técnicos unificados en elmomento de la inspección entre los organismosoficiales.

- Desvinculación total de los gremios detrabajadores y empleadores.

Las consecuencias de este cuadro son los milesde accidentes de trabajo que se suceden anualmente,debido a que no se está aplicando una real políticapreventiva de los mismos; son los cientos de enfermosprofesionales que se diagnostican cada año, porque aquiénes le compete vigilar la aplicación de normas deprotección al trabajador, no lo hacen, o no tienen recursospara efectuar tal vigilancia, o simplemente no tienenuna formación adecuada que les permita recomendarla mejor opción de control.

Pero estas consecuencias no son sólo de tiposocial, sino también de tipo económico, pues lascarencias de este sistema de vigilancia se expresa enpérdidas millonarias por condiciones inadecuadas detrabajo.


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Las fallas que presenta el sistema de estadísticaslaborales de nuestro país, determinan un subregistroque aún no ha sido posible cuantificar. Las estadísticasmás confiables son las reportadas por la Dirección deMedicina del Trabajo del IVSS, el cuál cubreescasamente entre el 25% y el 30% de la poblacióntrabajadora. En relación a los accidentes de trabajo, apesar del subregistro existente, el IVSS reportó unpromedio anual de 20.000 accidentes.

Si la cobertura del IVSS se ubica entre un 25 y30% de la población económicamente activa, se puedeestimar que en Venezuela ocurren por lo menos 75.000accidentes de trabajo anualmente, con más de 600muertes y alrededor de 8.000 trabajadoresincapacitados, lo cuál genera un alto costo social yeconómico, afectando la productividad y la calidad devida del trabajador y su familia.

Sólo se dispone de los registros de las consultasde Enfermedades Profesionales del IVSS. Elsubregistro de estas enfermedades es aún mayor queel de los accidentes. Revisando los anuarios deestadísticas del MSDS se comprueba que lasenfermedades profesionales más comunes como sonlas originadas por ruidos, metales pesados, solventes,fibras y polvos, no aparecen registradas, creando lafalsa información que en el país no existen estasenfermedades.

De igual manera, se puede estimar una relaciónde una enfermedad ocupacional por cada 1.5 accidentesde trabajo. Si trabajamos con las cifras de accidentespromedio (20.000 trabajadores por año) podemosdeducir que en Venezuela se están produciendoalrededor de 12.000 enfermos ocupacionales cada año.

Otro aspecto importante en relación a la saludde los trabajadores es la carencia de personalespecializado para desarrollar la prevención y el controlde los accidentes y las enfermedades ocupacionales.En la actualidad el déficit de médicos, ingenieros y otrosprofesionales requeridos en el área, así comoinspectores técnicos, es alarmante.

Aspectos del componente vivienda y hábitat

El problema de la vivienda en Venezuela se havenido enfrentando por la vía de la Ley de PolíticaHabitacional promulgada en 1989 y, en la actualidad, através de la Ley del Subsistema de Vivienda y Política

Habitacional, vigente desde el 22 de octubre de 1999.Anterior a esta normativa, el Estado puso enfuncionamiento varios organismos que atiende dealguna forma a la vivienda: FONDUR, CONAVI,FUNDABARRIOS, Vivienda Rural,FUNDACOMUN, INAVI y gobernaciones, entreotros, pero que no han dado respuesta a la poblaciónde escasos recursos. Los intentos de los años sesenta,con la creación del Sistema Nacional de Ahorro yPréstamo, fueron dirigidos hacia un sector de la clasemedia que podía pagar una cuota de amortización alargo plazo y con tipos de interés bajos. En ese mismotiempo el Banco Obrero construyó conjuntosresidenciales de buena calidad que competían con laparte privada. Estas prácticas se fueron abandonandopor varias razones, entre otras, el proceso inflacionario,que no permitió ni al Estado ni a los privados hacerofertas de unidades habitacionales al alcance de lapoblación; el incremento de los tipos de interés y lareducción paulatina de terrenos disponibles, en las áreasurbanas, para la construcción de nuevas unidadeshabitacionales.

El aumento de la densidad de población en lasgrandes ciudades, en especial el Área Metropolitanade Caracas, puso en práctica las ciudades dormitoriosque ofrecían viviendas a costos menores que el de loscentros urbanos. Este proceso está llegando a su fin,puesto que al incrementarse la demanda, aumentaprogresivamente el precio , y el resultado final es quea pesar de los esfuerzos hechos, tanto en el sectorpúblico como en el privado, el precio de las viviendas ysu financiamiento no está al alcance de las mayorías.Para las personas de bajos recursos, las leyes vigentesno tienen respuesta. Otra cuestión de relevancia secontrae a la parte rural y semi-urbana que no han sidoatendidas con diligencia. La Ley de Vivienda y PolíticaHabitacional así como la Ley del Subsistema deVivienda y Política Habitacional, concentran susesfuerzos en la financiación de viviendas ya construidas,descuidando la parte expansiva, con lo cual se acentúola recesión en el sector. Según las leyes mencionadas,se debió destinar un cinco por ciento del Presupuesto aresolver el problema de la vivienda, pero el Fisco nodio cumplimiento a la norma y por consiguiente se amplióla brecha en el déficit habitacional. Influye, además,en este estado de cosas la multiplicidad de organismossin coordinación ni dirección, buscando protagonismosen lugar de soluciones y planes. Las experienciasrecientes del Fondo Único Social y de los planes Bolívar2000 y 2001, tampoco han atacado la parte medular.Los ensayos en materia de subsidio directos y tasas

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preferenciales de interés, no llenaron las expectativas.Esto da una idea clara de la dificultad para arribar auna solución adecuada de la problemática habitacionaly de hábitat.

Conviene resaltar algunos aspectos cuantitativossobre el tema:

El sector público, desde 1928 a 1999, construyó1.527.291 viviendas. La aplicación de la LSVPH desde1990 a 1999 atendió 123.344 créditos de los cuales el98% se dedicó a la adquisición y el resto a laconstrucción. Cabe anotar aquí que los grandesbeneficiados de esta Ley fueron los constructoresquienes recibieron créditos de los entes hipotecarios abajos tipos de interés, mientras que los ahorristashabitacionales honran intereses a tasas de mercado.El Sistema de Ahorro y Préstamo y la BancaHipotecaria, desde 1961, hasta el año 2000, solamentepudieron conceder una cifra cercana a los dos millonesde préstamos, lo que equivale a una media de 50.000por año. El déficit bruto se calcula en 3 millones deviviendas, correspondiendo el 50% al estructural y elotro 50% al funcional. El funcional se describe comoviviendas aceptables y el estructural comoinaceptables. La primera división requiere de unabúsqueda para lo que se denomina familiascomplementarias, es decir aloja en su seno más de ungrupo familiar, lo que requiere dotarlos de una vivienda;esta relación es de dos a uno, aproximadamente. Lasegunda división, si representa un problema serio, puesademás de albergar a más de una familia, pideprácticamente una reconstrucción de las estructuras ydel hábitat. Aparte de lo existente, año a año seincrementa el déficit, colocando a la sociedad en lanecesidad de buscar desenlaces en el corto, mediano ylargo plazo. Para el año presente, es necesario invertirno menos de US$ 1.000 millones para atender partedel déficit. Se aprecia que ni el Fisco, ni el sector privadotienen la capacidad financiera para este propósito.

Es conveniente señalar que la ley vigente, es decorte estrictamente financiero, dejando de lado elaspecto social previsto en nuestra Constitución. Abarcauna reducida parte de la población -la que tienecapacidad de ahorro-, ya que la porción provenientedel presupuesto no logra llegar a los estratos menosfavorecidos. Otra cara de la moneda está centrada enel financiamiento. Los métodos utilizados,especialmente el de doble indexación, ha traído unaumento inusitado de la deuda, que tiende a la pérdidadel inmueble por la progresiva incapacidad del deudor,para honrar sus compromisos. Un análisis acerca del

ahorro habitacional, da cuenta que de 4 millones deahorristas el 3% pudo obtener créditos, el resto espera.El aspecto regresivo de la Ley ha hecho posible quelos de menores recursos financien a los de mayoresrecursos, debido a la estructura de los niveles de ingresoprevistos. Las normas de operación de la Leymanifiestan una perversidad hacia el Fondo MutualHabitacional, ya que permiten trasladaraproximadamente un 38% de la cuota de amortizaciónal intermediario financiero para los gastos deadministración. En otras palabras, los ahorristasfinancian a los entes y reciben una contraprestaciónpor sus ahorros, que está a los más en un punto porencima de la inflación. Se ha podido comprobar quelas entidades financieras, no están concediendo créditoshipotecarios producto de la intermediación. La cargala tienen los ahorristas, pero además se mantienenrepresados más de 180 millardos de bolívares en elFondo que están invertidos en títulos de crédito y no enhipotecas.

Aspectos del componente pensional

La protección ante las contingencias de vejez,incapacidad parcial, invalidez y sobrevivencia (viudedady orfandad) han dado lugar a la creación de losregímenes jubilatorios y pensionales, es decir, lasprestaciones que se otorgan en dinero y a largo plazo.Constituyen un aspecto medular de los sistemas deseguridad social y actúan como causa y efecto de ladinámica económica, política, laboral y demográfica dela población. En la actualidad, se presenta como elaspecto fundamental de los proyectos de reforma ycentro de intereses diversos, a tal punto que sirven designo distintivo del tipo de reforma pensional y delsistema de seguridad social en general.

La manera como se ha abordado el temapensional es lo que ha permitido a Carmelo Mesa-Lago,entre otros autores, a identificar en las reformas de laseguridad social de los países latinoamericanos, tresmodelos, a saber: sustitutivos, paralelos y mixtos. En elprimer modelo, los regímenes pensionales públicos, porlo general de reparto o capitalización colectiva,desaparecen, los sustituye regímenes de capitalizaciónindividual administrados por entidades privadas. En elsegundo modelo, se introducen reformas más o menossustantivas en los regímenes preexistentes, ampliandocobertura, aumentando las cotizaciones eincrementando los requisitos de elegibilidad, los cualesconcurren con los regímenes privados de capitalizaciónindividual. Y, en el tercer modelo, se construye unrégimen pensional sobre la base de combinar regímenes


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de capitalización colectiva con regímenes decapitalización individual.

La historia de los regímenes jubilatorios ypensionales es de larga data. En cada país tiene unaevolución particular.

En Venezuela, por razones históricas y manerade evolucionar las instituciones previsionales, convienediferenciar entre jubilación y pensión. La jubilaciónaparece estrechamente ligada a la función pública, altiempo de servicio como funcionario público, mientrasque la pensión se asocia al envejecimiento o a laocurrencia de la muerte del trabajador antes de alcanzarel derecho a la jubilación o la ocurrencia de enfermedado accidente incapacitante o invalidante. Regímenesjubilatorios y pensionales (invalidez, viudedad yorfandad) en la función pública los encontramos desdelos albores de la vida republicana, especialmente, paraalgunos sectores laborales, por ejemplo, militares ycatedráticos, mientras que los regímenes pensionalespor vejez, aplicable a trabajadores públicos o privados,es de fecha reciente, surge con la Ley del InstitutoVenezolano de los Seguros Sociales del año 1966.

Este evolucionar de los regímenes jubilatorios ypensionales, el cual ha estado sujeto a la mayor y mejorcapacidad organizativa de los grupos laborales, y a laposibilidad de ejercer mayor presión y obtener mejoresrespuestas gubernamentales, sin descartar la políticaclientelar, y, a la falta de extensión de coberturaobligatoria de los regímenes de mayor alcance comoes el caso de los seguros sociales, ha generado unamultiplicidad y heterogeneidad de regímenes, unos másgenerosos que otros, y, la mayoría a cargo del FiscoNacional. En el pasado reciente, se trató, fallidamente,de superar esta situación, al menos en el sector público,mediante la Enmienda N°2 de la Constitución de laRepública de 1961 y, luego, con la Ley del Estatutosobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de losFuncionarios y Empleados de la Administración PúblicaNacional, de los Estados y Municipios, a cuyos efectos,el régimen se instituyó de carácter contributivo,ordenándose la creación del Fondo Especialcorrespondiente.

Como en muchas otras cosas, los diferentesgobiernos nacionales, estadales y municipales y lasdistintas ramas del poder, hicieron caso omiso a la leyy continuaron creando y consolidando regímenesjubilatorios y pensiónales, configurando, así, la caóticasituación que se presenta en la materia, la cual se revelacuando el propio Estado confiesa que desconoce el

número y características de los regímenes jubilatoriosy pensiónales que existen en el sector públicovenezolano.

Con la reforma prestacional dineraria que seintenta en Venezuela se pretende subsanar estas fallasprevisionales, pero la reforma debe estar ajustada anuestra realidad, no puede ser el resultado de una recetaimpuesta, ni el querer de quienes procuran obtenerventajas con un cambio en la orientación de losregímenes jubilatorios y pensionales.

Como quiera que en las prestaciones dinerariasde largo plazo la cuestión económica, financiera y elequilibrio actuarial juegan un papel determinante,precisa examinar, aunque sea someramente, losdistintos tipos de regímenes de financiamiento. Sólo así,puede entenderse, por qué en la Ley, para este tipo deprestaciones se recomienda el régimen de reparto ocapitalización colectiva y administración por entespúblicos.

La organización financiera de la seguridad socialse ha adaptado a las diferentes situaciones deincertidumbre que desde sus inicios han incidido en laevaluación de los riesgos del quehacer cotidiano delser humano que afectan su bienestar.

Las primeras aplicaciones científicas delconcepto de aseguramiento colectivo de riesgos lasrealizan empresas de seguro privadas en el siglo XVIII.Un siglo después, nace el aseguramiento colectivo deriesgos derivados de la vida laboral, gerenciados por elEstado, los llamados seguros sociales. Hoy es de comúnaceptación las ventajas económicas y sociales de ladistribución social del riesgo al momento de asegurar auna población ante contingencias que podrían afectarle.

En resumen, el aseguramiento de una poblaciónante riesgos de cualquier naturaleza ha sido siemprecolectivo y lo que varía es la forma de gestión, es decirquien responde a los asegurados cuando se da unacontingencia ante la cual se encuentra asegurado. Elfinanciamiento de estos seguros organizados por elEstado o por una empresa privada descansa en elcálculo de la prima, cotización o aporte que correspondaa cada persona asegurada en un plan de protecciónsocial. Este cálculo es abordado por las técnicasactuariales.

Una forma de organizar financieramente laseguridad social es clasificando los riesgos que son decorto plazo y los que son de largo plazo. Para cada

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riesgo la seguridad social ofrece una prestación cuyofinanciamiento se basa en los llamados regímenesfinancieros desarrollados por las técnicas actuarialesaplicadas a la seguridad social.

Estos regímenes presentan ventajas ydesventajas según los objetivos de solidaridad,entendida como la distribución social del riesgo y seclasifican según el nivel de capitalización, de la siguientemanera, atendiendo al trabajo de Bonilla 1

1. Capitalización Nula:

Régimen financiero: Prima de Reparto Simple o Puro

Los costos (egresos) de cada período(generalmente un año), son cubiertos con los ingresosde ese período. Es un esquema de financiamientocolectivo, es decir, de distribución social del riesgo.

Ventajas: Se utiliza para financiar prestacionesde corto plazo que no requieren de la acumulación dereservas como seguro de paro forzoso y atenciónmédica, sin embargo, en varios países desarrollados seutiliza para financiar pensiones (los trabajadoresactivos de hoy financian a los pensionados de hoydándose una solidaridad entre generaciones).

Desventajas: Son primas crecientes en el tiempoaunque el modelo matemático supone una estabilidaden el largo plazo. Se le critica que esta variaciónproduce inequidad intergeneracional ya que lasprimeras generaciones realizarán un esfuerzocontributivo menor que las siguientes generaciones.

Gráfico N° 1Reparto Simple o Puro

1 Bonilla-García, Alejandro. Análisis Técnico Básico de los Sistemas de Jubilaciones y Pensiones en América Latina. ConferenciaInteramericana de Seguridad Social. Panamá, mayo de 1996.

2. Capitalización Colectiva Parcial:

Régimen financiero: Prima Media Escalonada

Los costos (egresos) de cada período (llamadosescalones generalmente de cinco a veinte años), soncubiertos con los rendimientos del fondo de reservacreciente que se va acumulando en el período.

Este fondo de reserva únicamente tiene lafunción económica, esto es la obtención de recursosadicionales que permitan mantener el sistema enequilibrio y preparado para acceder al siguiente periodoo escalón con recursos suficientes. El fondo de reservano se utiliza para cubrir los gastos de los beneficios ypor ello es creciente. Las prestaciones se cubren conlos rendimientos del fondo.

Ventajas: Se utiliza para financiar prestacionesde largo plazo que requieren de la acumulación dereservas como es el caso de las pensiones. Existetransferencia entre generaciones. Es un esquema definanciamiento colectivo, es decir, de distribución socialdel riesgo.

Desventajas: Además de las señaladas en elcaso anterior (primas crecientes en el tiempo aunqueel modelo matemático supone una estabilidad en el largoplazo), la mayor desventaja proviene de la gestiónfinanciera de las reservas. Según Alejandro Bonilla1

“La característica propia del sistema de primasescalonadas de generar un fondo de reserva crecienteha sido mal entendida y con frecuencia poco analizadaen la región. El mal entendimiento ha surgido por elhecho de que la mayoría de los países de la región quehan adoptado en su legislación el sistema de primasescalonadas, no ha cumplido regularmente con laacumulación de los fondos respectivos, generalmentedentro de toda legalidad, es decir, con la aprobaciónexplícita de las Juntas Directivas tripartitas de lasinstituciones gestoras”.

A esto se agrega la existencia de legislacionesdemasiado estrechas y limitantes en el sentido de lasposibilidades de inversión que junto con la ausencia demercados de capitales ha originado un desequilibrio enestos sistemas de financiamiento.


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3. Capitalización Colectiva Completa:

Régimen financiero: Prima Media General

Los costos (egresos) en un plazo suficientementelargo como para que cubra a varias generaciones, sonequilibrados actuarialmente con los ingresos del período,La prima es constante durante todo el período por loque se generará una reserva técnica de grandesproporciones, la mayor que se puede generar en unsistema de capitalización.

Ventajas: Igualmente se utiliza para financiarprestaciones de largo plazo que requieren de laacumulación de reservas como es el caso de laspensiones. Existe transferencia entre generaciones. Esun esquema de financiamiento colectivo, es decir, dedistribución social del riesgo. La reserva técnica tienedos funciones: La actuarial y la económica, es decir, lade responder al compromiso contraído por sistema dejubilaciones y pensiones, en cuanto a las pensiones encurso de pago, en curso de adquisición y la de obtenerun producto de la inversión que contribuya alfinanciamiento del régimen y en particular a mantenerlo más bajo posible el nivel de la cotización.

Desventajas: Se repiten las desventajasseñaladas para el manejo de la prima media escalonada.Bonilla señala que

“la mayoría de los sistemas de jubilacionesy pensiones de América Latina nacieronconsiderando en sus legislaciones la adopcióndel Sistema de Prima Media General.

Desafortunadamente en la aplicación delsistema hubo muchos errores y malentendidos.

Uno de los principales errores fue el deolvidar que se trata de un sistema y de unosbeneficios a largo plazo y que los excedentesde cada uno de los años en las primerasetapas de operación no eran utilidades,sino remanentes afectos a reservastécnicas.

Las importantes reservas que se generaronen la mayoría de los países al inicio de lasoperaciones de los sistemas de jubilacionesy pensiones hicieron nacer un mito: lossistemas de jubilaciones y pensiones sonricos. Les sobra dinero.

Ante una evidente abundancia de dinero yante inminentes carencias en otros rubrosde los presupuestos nacionales, así comootras prioridades más o menos legítimas yvinculadas con la seguridad social, losremanentes afectos a reservas actuarialesse destinaron a otros fines.

Es importante señalar que la mayoría de lasveces estos desvíos se efectuaronregularmente con toda legalidad al servalidados y aprobados por JuntasDirectivas en su mayoría tripartita. En lamayoría de los países de la región se hizouna tradición la asistencia del Ejecutivo alas Asambleas anuales de la JuntasDirectivas y felicitarlas por ser de las pocasinstituciones públicas o para-públicas quegeneraban excedentes. Evidentemente estofue un gran malentendido.

Los largos periodos iniciales de acumulaciónde reservas propiciaron la creación yperfeccionamiento de vicios e ineficienciasya que a pesar de ser ineficientes, a pesarde tender al gigantismo, los resultados fueronfinancieramente positivos (mas no asíactuarialmente).

Ante la abundancia de recursos se incurrióen procedimientos administrativos, contablesy presupuestarios inadecuados. Uno de losmás evidentes es la no separación del

Gráfico N° 2Prima Media Escalonada

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4. Capitalización Colectiva

Régimen financiero: Prima de Reparto de Capitalesde Cobertura:

Los ingresos de un año son iguales a los capitalesnecesarios para cubrir las pensiones vitalicias dequienes se retiran ese año, es decir, las reservasacumuladas al final del año deben ser suficientes paraasegurar el pago de las pensiones en curso de pago.

Ventajas: Se utiliza para financiar las pensionesque se generan por accidentes de trabajo oenfermedades profesionales (riesgos laborales). Al finalde cada año existirá el respaldo actuarial de loscompromisos asumidos para el pago de pensiones. Eldiseño de programas preventivos puede influir en labaja de las primas o cotizaciones al disminuir lafrecuencia y gravedad de los siniestros.

5. Capitalización Individual Plena o Completa

Régimen financiero: Prima de Capitalización Individual

Se basa en una prima uniforme llamadacontribución definida mediante la cual los afiliadosactuales y futuros financian sus propias pensiones conel capital acumulado y sus rendimientos.

Ventajas: Las ventajas están asociadas al sistemade gestión y no al régimen financiero propiamente tal.En este sentido se le atribuye mayor transparencia enel manejo de los fondos y un mayor rendimiento de losmismos ya que las inversiones se realizan generalmenteen instrumentos de rendimiento variable en el mercadode capitales para lo que se requiere fuerte supervisiónpor parte del Estado.

Desventajas: Este esquema de financiamientocarece de solidaridad ya que no hay distribución socialdel riesgo. El monto del fondo individual va a dependerde los resultados de la economía y de la densidad decotización del afiliado. No constituye un método deaseguramiento, sino un esquema de ahorro.

patrimonio de la Institución de SeguridadSocial y el Fondo de Reserva Técnica.Los sindicatos de la mayoría de lasinstituciones de seguridad social fueron losmás favorecidos ya que incrementaronenormemente sus propios beneficios yprestaciones sin que se les requiriera el lógicoincremento por medio de contribucionescomplementarias. Las institucionesconfundieron su papel de gestores de lossistemas de jubilaciones y pensiones con supapel como patrón o empleador que negociacon sus propios recursos los beneficios desus trabajadores...”

Gráfico N° 3Prima Media General

Desventajas: Los pensionados tienen aseguradoel financiamiento de sus pensiones con las primas otasas de los actuales contribuyentes. Los futurospensionados sólo tendrán asegurado el financiamientode sus beneficios en el momento en que ocurra lacontingencia. El sistema debe diseñarse de tal formaque se garantice el pago de las obligaciones por partede los empleadores, responsables de la seguridad delambiente laboral y de la salud ocupacional.

Gráfico N° 4Prima de Reparto de Capitales de Cobertura


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Aspectos del componente empleo

El desempleo representa unos de los problemasmás graves que caracterizan la realidad de Venezuelay de América Latina en su conjunto, ya que tieneimplicaciones sociales que redundan en mayor pobreza,desnutrición, deserción escolar, insalubridad, aumentode la delincuencia, falta de cohesión social, exclusiónde sectores importantes de la población que venreducidas sus posibilidades de participar de losbeneficios del proceso de desarrollo.

En Venezuela, el desempleo se ha convertido enun fenómeno de magnitud considerable. Para 1975, latasa de desempleo promedio del año era de 6.5%, loque representaba unos 260 mil trabajadoresdesempleados, mientras que en el año 2000 la tasa dedesempleo alcanza el 13.9%, lo que representa más deun millón trescientos mil desempleados. La tasa dedesempleo del año 1999 (14.9%) es la más alta delperíodo 1975-2000. Las tasas de desempleo registradasrecientemente, no sólo son altas con relación aldesempeño de la economía venezolana sino también anivel internacional.

En el caso de los países más desarrollados seencuentra también una coexistencia de distintos nivelesde desempleo, sin embargo el impacto social del mismoes menor que en los países en desarrollo debido alfuncionamiento de seguros al desempleo y la existenciade niveles de ahorro familiar.

En Venezuela, el desempleo tiene impactossignificativos sobre la pobreza. Un incremento de unpunto porcentual en la tasa de desempleo convierte amás de 21.000 hogares pobres de los cuales la mayorparte pasa a engrosar las cifras de pobreza crítica. Eldesempleo incrementa la pobreza en mayor proporciónque la inflación, puesto que por cada incremento de unpunto porcentual en la inflación 18.605 hogares pasana ser pobres. Este impacto del desempleo sobre lapobreza se debe, en parte, a la carencia de un empleoseguro y que cubra un porcentaje importante depoblación ocupada. Adicionalmente, los grupos de másbajo ingreso registran las tasas más altas de desempleo.Características Generales del Desempleo:

- Generalmente la desocupación tiende a afectaren mayor medida a la población entre 15 y 24años de edad.

- La población cesante presenta un nivel deescolaridad relativamente bajo en todos los

grupos de edad. Actualmente, la mayoría delos desempleados tiene un nivel educativocorrespondiente a la educación básica.Asimismo, la escolaridad promedio de lapoblación desempleada es inferior a la de lapoblación ocupada, lo que confirma el rol de laeducación como un factor determinante en lasprobabilidades de encontrar un empleo.

- La tasa de desempleo es mayor entre las mujeresque entre los hombres, aunque en términosabsolutos hay más desempleados hombres quedesempleadas mujeres.

- La duración de la cesantía no es igual para todoslos trabajadores y tampoco permanece estableen el tiempo. Por ejemplo, los empleados públicosy privados suelen permanecer más tiempo sintrabajar, comparados a los cuentapropia ypatronos.

El comportamiento histórico del mercado detrabajo refleja un proceso de informalización. Entre elaño 1990 y el año 2000, el empleo informal creció 11%,pasando del 42.1% de ocupados en el sector hasta un53% del total de ocupados, mientras el empleo formaldisminuye en un 10%, pasando de 57.9% del total, deocupados a 47%.

El comportamiento del sector informal esclaramente estructural, en el lapso de 10 años (1990-2000) su nivel más bajo de ocupados fue de 39.9% en1992, e históricamente es de 36.7% en 1980, lo quesignifica que el mercado de trabajo formal no tienecapacidad de absorber la totalidad de la fuerza detrabajo, esto refleja que la población económicamenteactiva tiende a aumentar más rápidamente que elempleo total y dentro de éste, el empleo informalaumenta con una tasa mayor, por lo tanto la alta tasade informalidad en el empleo, se presenta como unarespuesta a la debilidad del crecimiento del empleoformal producto de la incapacidad estructural delaparato productivo para absorber trabajadores.

El sector informal se establece como el espacioocupacional que absorbe el crecimiento de la fuerzade trabajo, es decir que funciona como el equilibrio delmercado. De 2.967.000 personas que se incorporarona la población económicamente activa en los últimosdiez años, 2.068.000 se incorporaron a la informalidad.Esto explica que a medida que ha aumentado eldesempleo coyuntural, aumenta vertiginosamente lainformalidad, con el añadido que un aumento como elque se experimentó en los últimos cuatro años, redunda

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en una mayor precariedad del sector por eldesbordamiento del número de trabajadores realizandoun mismo tipo de actividades, tal es el caso de las ventasambulantes.

La capacidad de absorción de trabajadores delsector informal se da fundamentalmente en trabajadorespor cuenta propia, no profesionales, quienes conformanel 64% de este sector. Los trabajadores por cuentapropia crecieron un 10% en los últimos 10 años, pasandode un 54.9% a un 64.3% del total de informales, lo queequivale al 23.1% y 34.1% respectivamente, del totalde ocupados. Esto indica que la informalidad delmercado de trabajo venezolano se dafundamentalmente bajo la modalidad del “cuentapropismo” y se dedica principalmente a actividadescomerciales callejeras que no tienen mayores nivelesde exigencia en términos de capacitación y de capitalde trabajo, donde la calle se ha transformado para estesector, en el lugar de realización económica.

Se destaca que a pesar que el aumento deldesempleo afecta a todos los grupos de trabajadores,los más afectados son los jóvenes entre 15 y 24 años,que buscan su primer empleo, y las mujeres, en especialaquellas que pretenden incorporarse a la vida laboraltras un período de inactividad.

En estudio presentado por CONINDUSTRIA ala subcomisión de empleo de la Asamblea Nacional, sedestaca que la industria manufacturera viene bajandosu participación en el PIB total desde 1984 al año 2000pasando de un 18.12% a 14.15% del PIB. De igualforma aumentó la capacidad subutilizada de dichaindustria donde actualmente existe una subutilizacióndel 48%. Esto determina una disminución absoluta yrelativa del personal ocupado, desde 1988 al año 2000el sector manufacturero pasó de 508.908 ocupados424.625 disminuyendo en 84.283 trabajadores. Asímismo, los sectores tradicionales de mayor absorciónde empleados mantienen una alta tasa de cesantía, tales el caso de la industria de la construcción que para elaño 2000, según la OCEI, presentaba una tasa del 23.2%así como el sector de finanzas, seguros y servicios aempresas, el cual ha aumentado de 8.8% en 1990 a13.3 en el 2000.

En la medida en que aumenta el avancetecnológico, enmarcado en el proceso de globalización,la producción y el mercado dejan de ser realidadesnacionales, para ajustarse a un funcionamiento mundialde la economía, generando un proceso dinámico de

cambio de la estructura productiva que ha traídoconsecuencia muy diversas en el mundo laboral, dondela economía se reorganiza para economizar empleo,de tal forma que cada vez hay menos empleos paratodos. Estamos en presencia de un fenómeno socialdonde el paro es de carácter estructural y parecieseque no tiene solución en el actual modelo productivo.Así lo indica la realidad mundial donde el desempleodejó de ser un fenómeno de los países en desarrollopara impactar a la totalidad del mundo desarrollado.

El mundo del trabajo está sometido a un procesode grandes cambios, producto de los avancestecnológicos:

- Desaparecen oficios y hay la aparición de nuevasdemandas de mano de obra.

- Se produce la reducción de la cantidad global detrabajo socialmente necesario, de tal forma quese ha producido un incremento de la riquezaproducida con la incorporación de las nuevastecnología y a la vez se ha reducido el trabajo.

- Hay cambios en la composición de trabajo, dondese evidencian tendencias claras, a nivel mundial,en el que el trabajo manual y de supervisión,pareciera estar dándole paso al trabajo intelectualdominado por la informática y a la vez se señalaque la revolución tecnológica y las nuevastecnologías van a hacer proyectos de sociedaden el que el empleo permanente, fijo, a jornadascompletas, será parecido a una especie en víasde extinción.

El mercado refleja una dualidad importanteporque en él conviven aquellos que tienen empleo yquienes carecen del mismo, a los que se suman los quese encuentran en el subempleo, definido como el ámbitode las zonas inseguras o precarias laborales sinseguridad social y con bajos salarios. Muchas de estaspersonas han ido quedando al margen del proceso deincorporación al mundo del trabajo. La gran mayoríade ellos nunca ha tenido un trabajo decente, y si lo hatenido, ha sido en situaciones muy precarias,combinando períodos de trabajo informal con períodosde paro prolongado, se encuentra excluido de loscircuitos normales del mercado de trabajo y roza ellímite de la exclusión “sin fácil retorno”, o se ve envueltodentro de las espirales que reproducen la miseria,frecuentemente tienen problemas psicológicos propiosde quienes padecen sufrimiento inútil.


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Lo que se conoce como política de empleo, esuna serie de intervenciones recurrentes de medidas enel campo económico destinadas a promover la inversiónprivada, el desarrollo empresarial y las inversionespúblicas masivas en sectores de alto impacto sobre elempleo con el objeto de dinamizar la demanda ensectores vinculados de la cadena productiva y a laspolíticas de mejoramiento de las calificaciones yformación de los trabajadores para incrementar laproductividad y eficacia en las empresas.

En años mas recientes se viene insistiendo enlos programas de apoyo a la microempresa, lapromoción del empleo independiente y las asociacionescooperativas.

Se distinguen dos dimensiones en la política deempleo, la primera referida a la generación de empleoy la segunda a la calidad del mismo. La política deempleo se ha centrado en la creación de condicionesidóneas en el aspecto macroeconómico para estimularla inversión en la concepción de que el crecimientoeconómico trae asociado el crecimiento del empleo.La política que atiende la calidad del empleo, seconcentra en empleos de emergencia concaracterísticas amplias en el aspecto cuantitativo,empleos improductivos y temporales con nulo o muypoco valor agregado que revisten carácter mas desubsidios a la cesantía que de empleos productivos.

La responsabilidad institucional en la gestión deestas medidas de política, se encuentra dispersa en lasfunciones de diversos organismos ejecutivos del podernacional, regional y local. Usualmente tienen un diseñocentralizado y ejecución descentralizada, que en lapráctica por la poca cultura y la debilidad de losmecanismos de coordinación interinstitucional, semantiene dependiente del nivel central, sin capacidadpara flexibilizar y adaptarla a las especificidadesregionales y locales así como a la problemática sectorialdel empleo que deriva en una multiplicidad de programasy planes emprendidos por el sector público en losámbitos nacional, regional y local, sin mayor articulacióny con las consecuentes duplicidades y pérdida deeficiencia del esfuerzo y el gasto. Este esquemainstitucional no responde funcional ni estructuralmentea la problemática del empleo, impactando de manerapoco significativa en su solución.

Las debilidades de la base institucional para lapromoción del empleo son:

- Dispersión institucional y programática de lasiniciativas oficiales en materia de empleo ycapacitación, desligadas de una propuesta dedesarrollo nacional, regional y local. Estocontribuye a que los programas que se impulsan,desde los distintos sectores, sean coyunturales,focalizados y con un consecuente bajo impacto.

- Falta de articulación del gobierno central con losgobiernos regionales y locales en iniciativas depromoción del empleo, el gobierno central esquien por lo regular define las políticas deintervención social y económica, al margen delas capacidades y realidades de las regiones.

- Los gobiernos regionales y locales no poseenuna política de promoción del empleo, debido ala falta de una política de desarrollo y de unaconcepción coherente, asumiéndose comoempleadores dentro del viejo esquema rentista,donde el Estado está llamado más bien aequilibrar el mercado de trabajo.

- Falta de modelos de desarrollo y de política socialy económica, cuyo énfasis sea la generación deoportunidades de empleo.

- Ausencia de un sistema de seguridad socialeficiente, de amplia cobertura y alcance a todoslos estratos sociales y las modalidades dedesempeño laboral.

Experiencias de otros países en las reformas deseguridad social y su utilidad para Venezuela

De las experiencias de reformas de la seguridadsocial hay que aprender. Este aprendizaje no puedelimitarse al señalamiento gozoso o preocupado de lasexperiencias latinoamericanas inspiradas en el modelochileno, que por cierto no hay que descuidarlo. Hay,simultáneamente, que revisar cuidadosamente lasvicisitudes recientes de los diversos modelos deseguridad social en los países de mayor nivel dedesarrollo.

De ellos se desprenden varias experienciasaleccionadoras. La primera, y tal vez la más importante,es que ninguna modificación de la seguridad socialpuede hacerse en forma apresurada, sin sólidos estudiosde factibilidad y en un clima de discusión que construyael más alto nivel de consenso. Quienes han ignoradoestas experiencias lo han pagado duramente como lorevela la dinámica electoral europea entre 1980 y el2000. La segunda es que la seguridad social esfundamentalmente una política social, lo que no ignora,por obvio, que es imposible su desarrollo sin analizar y

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mejorar sus ingredientes económicos. Pero que elobjetivo fundamental es el bienestar y la calidad devida de la población y que siendo una responsabilidadcolectiva, no solamente el Estado tienen un papelfundamental que jugar, sino que la sociedad en suconjunto garantiza con el buen funcionamiento de laseguridad social, el buen desempeño económico delaparato productivo y la población consumidora. Latercera es que toda sobresimplificación es peligrosa.

Las evidentes debilidades de la administraciónpública de los fondos pensionales, no niega lasposibilidades de superarlas mediante la debidatransparencia y el control de las inversiones en elmercado financiero, antes que jugar a la exposiciónriesgosa de su colocación en el libre juego del mercadobursátil. Asimismo, que las diversas modalidades dereparto, no son necesariamente perversas y puedengarantizar mejores dividendos, en términos de losingresos sustitutivos que los modelos de capitalizaciónindividual plena. La combinación de regímenesfinancieros de reparto (de capitalización colectiva) concapitalización individual nadie la descarta, pero con unaparticipación complementaria, de esta última, paraaquellos con capacidad contributiva.

No olvidemos, en lo que respecta a AméricaLatina, que las diversas experiencias de reformasrecientes señalan claramente: elevadísimos costosfiscales, inusuales costos administrativos, inequidad enel monto de las pensiones, exclusión de los informales,inequidades de género, concentraciones monopólicas,dudosas contribuciones en la construcción de losmercados de capitales y del ahorro interno y ausenciade todo aporte en la disminución de la exclusión y lapobreza.

En lo que concierne a los Modelos de Sistemasde Salud que pueden ser de utilidad para Venezuela, esnecesario recordar que los sistemas de salud sondefinidos como el conjunto de las organizaciones einstituciones, constituidas o no de manera sistémica,que dedican recursos y realizan actividades personales,colectivas y/o intersectoriales, cuya finalidad es mejorarla salud de las personas y la sociedad a través laatención preventiva y curativa.

Es pertinente aclarar que no hay dos sistemasde salud iguales, y que tienen muchas diferenciasaquellos que más se parecen. En todo caso,encontramos algunas características que son comunes

en ellos lo que ha permitido su clasificaciónhistóricamente en tres modelos de sistemas de salud,que son los siguientes:

a) Los Sistemas de Salud de los Seguros Sociales ode la Seguridad Social: Su finalidad es la de cubrir atodos o la mayoría de los ciudadanos por medio de pagosobligatorios del empleador y de los empleados a fondosde seguro o de enfermedad, mientras que los servicioslos prestan proveedores que pueden ser tanto públicoscomo privados.

Este fue el primer modelo de sistema de salud, yde un modelo de seguro social, ordenado por el Estado,que surge a finales del siglo XIX, en 1883, cuando elCanciller Bismarck en Alemania sancionó una ley queexigía contribuciones de los empleadores para lacobertura de salud de los trabajadores que percibíanjornales bajos en ciertas ocupaciones, a los que seagregarían otras clases de trabajadores años más tarde.La popularidad de esta medida entre los trabajadorescondujo a la adopción de leyes similares en el resto deEuropa Central y buena parte del mundo. En Europa,hoy se mantienen solo en Alemania, Francia,Luxemburgo y Holanda.

b) Los Sistemas Nacionales de Salud, centralizan laplanificación y el financiamiento en un solo ente, ydepende sobretodo de ingresos tributarios y de laprestación de servicios del sector público, estando ensu mayoría descentralizados: España, Canadá,Inglaterra, Suecia, Italia, Portugal, Grecia, y el restode Europa Central.

Este segundo tipo de sistema de salud nace en1948 en Inglaterra, cuando el servicio nacional deurgencias de la Gran Bretaña en guerra fuetransformado en el Servicio Nacional de Salud, quizásel modelo de sistema de salud más influyente aún, alasumir ese país la propuesta del informe Beveridge de1942. El informe había identificado la atención sanitariacomo uno de los tres requisitos básicos para un sistemaviable de seguridad social. El informe oficial delgobierno, en 1944, estipulaba lo siguiente: “Todas laspersonas, independientemente de sus medios, laedad, el sexo o la ocupación, tendrán las mismasoportunidades de beneficiarse de los serviciosmédicos y conexos mejores y más actualizados quese puedan obtener”, agregando que dichos serviciosdebían ser integrales y gratuitos, y debían promover labuena salud, además de tratar las enfermedades.


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c) Los Sistemas de Salud Privados, donde laparticipación estatal esta limitada a los pobres pero siguesiendo sustancial. La cobertura pública se da solamentea ciertos grupos de población, los más pobres, con locual el resto de la gente depende, en gran medida, delsector privado, que aporta fondos, presta servicios yes propietario de los establecimientos. La salud no esun derecho social, es un bien de consumo, y subyace laidea de que la libre elección por parte del usuario y lacompetencia entre proveedores y aseguradores lograbajar los precios, aumentar la calidad y su eficiencia,mientras que la regulación depende de la “manoinvisible” del mercado. En el mundo desarrollado losEstados Unidos son el paradigma del tipo de sistemade salud privado, encontrando variantes principalmenteen América Latina.

Al comparar los sistemas de salud de unamuestra de países desarrollados, encontramos lossiguientes resultados: mejores indicadores de salud, sinpoblación excluida, menor gasto total en salud, menorescostos administrativos, sin selección de riesgo, y, conla mayor satisfacción de la población; en aquellasnaciones que: 1) financian su sistema con recursospredominantemente públicos, y dentro de los fondospúblicos, la mayoría predominantemente fiscal, 2) esosfondos financieros son gestionados por el Estado, 3)son fuertemente regulados por instituciones del Estado,4) son integrados, es decir, un solo ente es el responsablede la política y el financiamiento de la salud, 5) estándescentralizados, 6) organizados de manera que seevita el riesgo a la burocratización mediante diseñosinstitucionales que favorecen la equidad, eficiencia,efectividad, y calidad, 7) la provisión de servicios puedeser en establecimientos de salud públicos, privados omixtos, 8) las instituciones públicas, privadas y toda lasociedad están alineadas para producir mayoresestándares en salud y calidad de vida, y no solo elsistema de salud.

De esas naciones con mayor progreso, el quetiene peores resultados es Estados Unidos,caracterizado por ser un sistema típicamente privado,fragmentado, con exclusión de pacientes, mayorinsatisfacción, donde los gastos administrativos sonsuperiores, así como el gasto total en salud, por ende,el más ineficiente e inefectivo.

Los ejemplos de sistemas sanitariosrelativamente puros, en los que uno u otro modelo aportael grueso de los recursos o de los servicios seencuentran principalmente en los países ricos.

Un hecho resaltante, es el de la clara tendenciaen los países con mejores resultados a separaradministrativamente la salud de los otros componentesde la seguridad social, sin que esto niegue que teóricay doctrinariamente forman pare de un sistema, pero latendencia a que un sistema consuma los recursos delotro, entre otras razones, ha llevado a esa autonomía,pero manteniendo los vasos comunicantes entre loscomponentes, su coordinación y coherencia, así comolos mecanismos de regulación.

En el caso de los sistemas de salud de los paísesde América Latina y el Caribe, en general, tienden aser una mezcla de dos o hasta tres modelos, muchosde ellos fragmentados y con mayor cobertura a losgrupos sociales de ingresos superiores, mientras quelos conglomerados poblacionales de menor renta, estánmás desprotegidos, por lo que no pueden cumplir conuno de los objetivos fundamentales de todo sistema desalud, según la OMS, como es el de “brindar protecciónfinanciera contra los costos de la mala salud, o equidaden las contribuciones financieras”, en particular a losmás pobres.

No son sistemas fragmentados los sistemas deCuba y Costa Rica, pues el financiamiento -con fondosfiscales en el primer caso y contributivos en el segundo-la administración de los recursos económicos y laprovisión de los servicios lo hace el Estado, además deestar alineadas las instituciones y la sociedad en el logrode mayor salud. Los programas preventivos, laorganización de los servicios por niveles de atención yel médico familiar, entendido como médicos decabecera, son realidades del sistema cubano,caracterizándose, además, por estar totalmentesocializado, sin participación de los particulares enactividad alguna.

El resto de los sistemas de salud de AméricaLatina (Argentina, Colombia, Chile, México, Uruguay,Brasil y Venezuela), están, en mayor o menor gradofragmentados, con predominio del gasto privado sobreel gasto público, derivando el sector público recursospara el privado con fines de lucro. La red deestablecimientos de salud es mayoritariamente públicacon poca capacidad resolutiva, mientras que losservicios privados son efectivos pero con elevadoscostos operativos. Los ministerios de salud tienenescasa capacidad rectora, por razones burocráticas ypor la fragmentación del sistema.

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El derecho a la seguridad social en la Constituciónde la República Bolivariana de Venezuela

La seguridad social se ha revelado en los últimostiempos como un tema sensible, refractario y complejode abordar. Múltiples y disímiles factores aparecen almomento de examinar, por algún motivo, el tema encuestión. No existe duda de las profundas relacionesque la seguridad social tiene con la macro y microeconomía y la serie de intereses que le rodea. Enfunción de tales vínculos e intereses, se ha señalado,en oportunidades, que la seguridad social es la caja deresonancia del acontecer económico y, en no menosmedida, también, del acontecer político y social.

Estos vínculos e intereses se pusieronnotoriamente de manifiesto en las discusiones que sesucedieron en la Asamblea Nacional Constituyente(ANC), en la oportunidad del debate sobre el derechoa la seguridad social y su establecimiento en el textoconstitucional.

La consagración del derecho a la seguridadsocial en el nuevo texto constitucional de la República,resultó ser una de las materias más polémicas y, enconsecuencia, más debatida, al punto de amenazar conun cisma en la ANC. El motivo fue el interés de algunossectores de opinión, nacionales e internacionales, enconvertir la seguridad social en un negocio previsional,es decir, hacer de la protección social un acto decomercio y, por tanto, de carácter lucrativo. Diversasy variadas concesiones tuvo que hacer el grupo deconstituyentes que abrazó la causa de una seguridadsocial humana, universal y solidaria. Al final, se logróun acuerdo que permitió estructurar la normaconstitucional en los términos como aparece en elartículo 86 de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela.

Uno de los aspectos que más preocupa cuandose alteran las bases o cimientos de la organizaciónpolítica – social de una nación, representada por unadeterminada forma de Estado, es el relacionado con lacalidad de vida y la protección social de la población,es decir, el constitucionalismo social.

En la historia constitucional de la República deVenezuela anterior a 1999, se distinguen cinco (5)grandes momentos: 1811, 1830, 1864, 1947, y, 1961.Con la Constitución de 1811, Venezuela nace al mundocomo República soberana e independiente; en 1830,se refunda la República al obtener Venezuela laseparación de la Gran Colombia; en 1864, se adopta la

forma del Estado Federal, vigente hasta nuestros días;en 1947, se erigen los pilares de una sociedad modernay se avanza considerablemente en el desarrollo delconstitucionalismo social; y, finalmente, en 1961, se crea,bajo la denominación “pacto de punto fijo” la sociedadpolítica y social de la segunda mitad del milenio pasado.

Las bases del constitucionalismo social,específicamente, del derecho a la seguridad social, lasencontramos en las Constituciones de 1947 y de 1961.

La Constitución de 1947, consagra, por primeravez en Venezuela, el derecho a la seguridad social, enlos términos siguientes:

Artículo 52. Los habitantes de laRepública tienen el derecho de vivirprotegidos contra los riesgos de caráctersocial que puedan afectarlos y contra lanecesidad que de ellos se derive.

Posteriormente, en la Constitución de 1961, enel entendido que esta Constitución, en propiedad, esuna reforma de la Constitución del 47; consagra, en elartículo 94, el derecho a la seguridad social, así:

Artículo 94. En forma progresiva sedesarrollará un sistema de seguridad socialtendiente a proteger a todos los habitantesde la República contra infortunios deltrabajo, enfermedad, invalidez, vejez,muerte, desempleo y cualesquiera otrosriesgos que puedan ser objeto de previsiónsocial, así como contra las cargas derivadasde la vida familiar. Quienes carezcan demedios económicos y no estén encondiciones de procurárselos tendránderecho a la asistencia social mientras seanincorporados al sistema de seguridad social.

Si calificamos estas normas comoprogramáticas, debemos decir, desde el punto de vistaformal, que su desarrollo legislativo fueextremadamente débil, con un sesgo laboralista. Si loobservamos, desde el ámbito de lo real, de su aplicaciónpráctica, la situación es más grave aún, por cuantoVenezuela, a lo largo de varias décadas no logróconfigurar un verdadero sistema de seguridad social, yla mayor parte de la población del territorio nacionalpermaneció y permanece excluida de las modalidadesseguristas de protección social. Este hecho justificaba,plenamente, la revisión conceptual, filosófica,doctrinaria y operativa del ordenamiento jurídico


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venezolano, planteada en el proceso nacionalconstituyente, como en efecto sucedió.

La ANC, una vez instalada, recibió variosanteproyectos de Constitución y diversidad dedocumentos contentivos de opiniones y propuestassobre temas constitucionales. Los anteproyectos másacabados fueron los dados a conocer por el Presidentede la República; el Polo Patriótico; la organizaciónpolítica Patria Para Todos (PPT); y, la ComisiónConstitucional de la ANC. De estos anteproyectos, porelemental lógica, fue sometido a discusión de la ANC,el preparado por su Comisión Constitucional.

La ANC, luego de un amplio e interesantedebate, logró, al final de su gestión, aprobar el textosiguiente:

Artículo 86. Toda persona tiene derecho ala seguridad social como servicio públicode carácter no lucrativo, que garantice lasalud y asegure protección en contingenciasde maternidad, paternidad, enfermedad,invalidez, enfermedades catastróficas,discapacidad, necesidades especiales,riesgos laborales, pérdida de empleo,desempleo, vejez, viudedad, orfandad,vivienda, cargas derivadas de la vidafamiliar y cualquier otra circunstancia deprevisión social.

El Estado tiene la obligación de asegurarla efectividad de este derecho, creando unsistema de seguridad social universal,integral, de financiamiento solidario,unitario, eficiente y participativo, decontribuciones directas o indirectas. Laausencia de capacidad contributiva no serámotivo para excluir a las personas de suprotección.

Los recursos financieros de la seguridadsocial no podrán ser destinados a otrosfines.Las cotizaciones obligatorias que realicenlos trabajadores y las trabajadoras paracubrir los servicios médicos y asistencialesy demás beneficios de la seguridad socialpodrán ser administrados sólo con finessociales bajo la rectoría del Estado. Losremanentes netos del capital destinado a lasalud, la educación y la seguridad socialse acumularán a los fines de su distribución

y contribución en esos servicios. El sistemade seguridad social será regulado por unaley orgánica especial.

El Artículo 86 de la Constitución no es el únicoque se refiere a la seguridad social. Lo hacen, también,los artículos 75 (protección a la familia); 76 (proteccióna la maternidad y paternidad); 77 (protección almatrimonio y las uniones estables), 78 (protección alos niños y niñas y adolescentes), 79 (protección a losjóvenes y a las jóvenes), 80 (protección a los ancianosy ancianas), 81 (protección a los discapacitados o a laspersonas con necesidades especiales), 82 (derecho auna vivienda adecuada) 83, 84, y 85 (derecho a lasalud), 87 (derecho al trabajo), 88 (derecho a laseguridad social de las amas de casa); 90 (jornada detrabajo, tiempo libre); 91 (derecho a un salariosuficiente); 92 (derecho a prestaciones sociales); 96(derecho a la convención colectiva); 100 (protección alos trabajadores y trabajadoras culturales); 102 (derechoa la educación); 104 (protección al personal docente);111 (protección integral de los y las deportistas); 118(protección a las cooperativas, cajas de ahorros,mutuales, etc.); 122 (protección a los pueblosindígenas); 144, 147 y 148 (seguridad social de losfuncionarios y funcionarias públicos); 156 (competenciadel poder público nacional); 306 (protección a lapoblación campesina); 308 (protección a lasasociaciones comunitarias, el ahorro y el consumo bajorégimen de propiedad colectiva); 328 (régimen especialde seguridad social de los miembros de la FuerzaArmada Nacional).

En síntesis, podemos decir, que los Capítulos Vy VI del Titulo III, configuran, en lo fundamental, elSistema de Seguridad Social que el Constituyente de1999, ordena desarrollar mediante una Ley OrgánicaEspecial.

El artículo 86 de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela establece un conjunto deinstituciones y preceptos, dirigidos, en primer término,al legislador ordinario, quien deberá desarrollarlasmediante una Ley Orgánica Especial; y, en segundotérmino, a la población en general, por cuanto, aún sinnormas especiales que las desarrollen, ellas, en símismas, tienen la fuerza imperativa necesaria paraexigir su cabal cumplimiento, razón ésta que hace delartículo 86 una norma operativa, lo cual marca ladiferencia respecto a la forma programática como enlas Constituciones anteriores (1947 y 1961) se habíaconsagrado este derecho fundamental de los sereshumanos. Entre las instituciones y preceptos del artículo86, tenemos las siguientes:

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a. La seguridad social es un derecho humanofundamental.

b. Toda persona tiene derecho a la seguridad social,independientemente de su capacidad económicapara contribuir a su financiamiento.

c. El Estado tiene la obligación de garantizar laefectividad del derecho a la seguridad social,mediante la creación de un Sistema de SeguridadSocial, regulado por una Ley Orgánica Especial.

d. La seguridad social es un servicio público decarácter no lucrativo.

e. Los recursos de la seguridad social, así comosus rendimientos y excedentes, no podrán seraplicados a fines distintos a los de su cometidooriginal, es decir, protección social de la poblaciónafiliada y fines sociales del Estado.

f. El Sistema de Seguridad Social debe amparar alas personas sujetas a su campo de aplicaciónante las contingencias de enfermedad o accidentecualquiera sea su origen, magnitud y costo;maternidad; paternidad; invalidez; incapacidadparcial; desempleo; vejez; muerte; riesgoslaborales; viudedad; orfandad; vivienda; cargasfamiliares; necesidades especiales; y, cualquierotra circunstancia de previsión social.

g. El Sistema de Seguridad Social debe seruniversal, integral, de financiamiento solidario,unitario, eficiente, participativo y decontribuciones directas o indirectas.

h. Las prestaciones que cubra que se correspondana las contingencias.

i. Creación de un sistema público nacional de saludintegrado al sistema de seguridad social.

j. Las pensiones y jubilaciones otorgadas medianteel sistema de seguridad social no podrán serinferiores al salario mínimo urbano.

k. Las amas de casa tienen derecho a la seguridadsocial de conformidad con la Ley.

l. El Estado garantizará a las trabajadoras ytrabajadores culturales su incorporación alsistema de seguridad social.

m. La Ley proveerá la incorporación a la seguridadsocial a los empleados públicos.

n. La Ley nacional establecerá el régimen de lasjubilaciones de los funcionarios públicos.

o. La Fuerza Armada Nacional poseerá un régimende seguridad social integral propio según loestablezca su respectiva Ley Orgánica.

p. El financiamiento del sistema público de saludes obligación del Estado, que integrará losrecursos fiscales y las cotizaciones obligatoriasde la seguridad social.

q. Los remanentes netos de capital serán utilizadoscomo parte de la financiación de la seguridadsocial.

La promulgación de la nueva Carta Fundamentalde la República dejó sin asidero constitucional las leyesde Seguridad Social promulgadas durante el períodode gobierno del Dr. Rafael Caldera, incluyendo lasreformas parciales hechas por la gestión gubernamentaldel Comandante Hugo Chávez. Por esta razón, suentrada en vigencia ha sido diferida en variasoportunidades en espera de la nueva institucionalidad,fruto de la labor legislativa que desarrolle los mandatosconstitucionales. En un actuar lógico y coherente, elEjecutivo Nacional, en agosto del año 2000, designó laComisión Presidencial para la Seguridad Social, con elcometido de preparar la propuesta del gobierno enmateria de seguridad social.

La designación de la Comisión Presidencial parala Seguridad Social reactivó el interés nacional sobreeste polémico tema. Varias entidades económicas,políticas, sindicales y financieras plantearon su posiciónal respecto. El aspecto más candente, como decostumbre, lo constituyó la reforma pensional.

La Comisión cumplió su propósito y consignó enmanos del Presidente del República un informe alrespecto, contentivo de varios anteproyectos de leyes,entre ellos, uno sobre la Ley Orgánica del Sistema deSeguridad Social. A juicio de algunos sectores deopinión, inclusive, de un grupo considerable de losmiembros del Gabinete, que entregaron al Presidentey a la Asamblea Nacional el documento con susobservaciones al mismo, la Comisión se alejó de lasinstituciones y preceptos constitucionales sobreseguridad social. Ante la inminencia del vencimientode la vacatio legis dada a las leyes de seguridad socialde 1997-98 y 99, los anteproyectos de leyes elaboradospor la Comisión Presidencial son consignados por elEjecutivo ante la Asamblea Nacional. Acción similar,pero utilizando la iniciativa parlamentaria, deconformidad con el artículo 204 de la C.R.B.V., ejercen;el partido político “Primero Justicia”, la Federación deAsociaciones de Profesores Universitarios deVenezuela (FAPUV), el Dr. Antonio José Cárdenas, y,el Colegio de Médicos del Distrito Federal quién circulóun anteproyecto que no formalizó su entrega. Deacuerdo con el Reglamento Interno y de Debates de laAN, cuando se presentan varios proyectos de ley sobreuna misma materia, es necesario preparar un informe


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analítico de los proyectos a los fines de su primeradiscusión por la Asamblea en pleno.

En ejercicio de estas facultades, la ComisiónPermanente de Desarrollo Social Integral de laAsamblea Nacional, procedió a designar una ComisiónTécnica-Asesora con el propósito de analizar losproyectos y verificar su apego a las normasconstitucionales. Efectuado dicho análisis y, en vistaque ninguno de los proyectos respondía fielmente a losmandatos constitucionales y a la realidad económica,política y social del país, se optó por preparar un nuevoProyecto de Ley Orgánica del Sistema de SeguridadSocial, incorporando significativos aspectos de losmismos, cuyo texto motivamos.

La Ley en referencia presenta tres caracteresbásicos: primero, tiene carácter orgánico por ordenarloasí la Constitución de la República en su artículo 86;segundo, desarrolla un derecho humano fundamental:la seguridad social; y, tercero, respeta la supremacía,en el orden interno, de los tratados, pactos yconvenciones relativos a derechos humanos, suscritosy ratificados por Venezuela, con lo que nuestro país secoloca en la vanguardia de las naciones que admiten yjustifican el principio de la internacionalización de laseguridad social.

El Proyecto de Ley Orgánica del Sistema deSeguridad Social que la Comisión Permanente deDesarrollo Social Integral somete a la consideraciónde la Asamblea Nacional para su segunda discusión yla sanción correspondiente como Ley de la República,teniendo como referencia el Proyecto aprobado enprimera discusión, mantiene, conserva y fortalece ensu totalidad los principios constitucionales rectoressobre la materia y, a su vez, haciendo uso de la consultapopular como bien lo ordena la Constitución de laRepública, incorpora valiosas oportunas y pertinentesobservaciones recibidas de parte de actoresrepresentativos de la vida nacional.

Contenido regulador del Proyecto de LeyOrgánica del Sistema de Seguridad Social

Estructura del Proyecto de Ley.

La propuesta de reforma del Proyecto de LeyOrgánica del Sistema de Seguridad Social constadeciento cuarenta y nueve (149) artículos ordenadosasí:

TITULO I DISPOSICIONES GENERALES (Artículos 1 al 18)

TITULO IIESTRUCTURA ORGANIZATIVA YFUNCIONAL DEL SISTEMA DESEGURIDAD SOCIAL

Capítulo IEstructura del Sistema (Artículos 19 al 23)

Capítulo IIRectoría del Sistema (Artículos 24 al 26)

Capitulo IIISuperintendencia de Seguridad Social(Artículos 27 al 35)

Capítulo IVTesorería de Seguridad Social(Artículos 36 al 49)

Hábitat (Artículos 50 al 51)

TÍTULO IIIREGÍMENES PRESTACIONALES

Capítulo IRégimen Prestacional de Salud (Artículos 52 al 57)

Capítulo IIRégimen Prestacional de Servicios Sociales alAdulto Mayor y Otras Categorías de Personas(Artículos 58 al 62)

Capítulo IIIRégimen Prestacional de Pensiones y otrasAsignaciones Económicas

Sección PrimeraDisposiciones Generales (Artículos 63 al 71)

Sección SegundaInstituto Nacional de Pensiones y OtrasAsignaciones Económicas (Artículos 72 al 80)

Capítulo IVRégimen Prestacional de Empleo

Sección PrimeraDisposiciones Generales (Artículos 81 al 85)

Sección SegundaInstituto Nacional de Empleo(Artículos 86 al 93)

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Capítulo VRégimen Prestacional de Seguridad y Salud enel Trabajo (Artículos 94 al 99)

Capítulo VIRégimen Prestacional de Vivienda y Hábitat(Artículos 100 al 105)

TITULO IVFINANCIAMIENTO DEL SISTEMADE SEGURIDAD SOCIAL

Capítulo IFuentes y modalidades de financiamiento (Artículos 106 al 110 )

Capitulo IICotizaciones a la Seguridad Social(Artículos 111 al 116)

TITULO VRÉGIMEN DE TRANSICIÓN(Artículos 117 al 129)

TÍTULO VIDISPOSICIONES TRANSITORIAS,DEROGATORIAS Y FINALES

Capítulo IDisposiciones Transitorias(Artículos 130 al 134)

Capítulo IIDisposiciones Derogatorias(Artículos 135 al 138)

Capítulo IIIDisposiciones Finales (Artículos 139 al 149)

El Sistema de Seguridad Social: Visión general.

Una visión general o de conjunto del Sistema deSeguridad Social contenida en la Propuesta de Reformadel Proyecto de Ley Orgánica es la siguiente:

Estructura organizativa: El Sistema deSeguridad Social (SSS) se define como un sistema desistemas y se integra, así: Sistema Prestacional de Salud,que comprende el Régimen Prestacional de Salud (quese desarrolla a través del Sistema Publico Nacional desalud); Sistema Prestacional de Previsión Social, quecomprende los regímenes prestacionales ServiciosSociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de

Personas, Empleo, Pensiones y Otras AsignacionesEconómicas, y Seguridad y Salud en el Trabajo; y,Sistema Prestacional de Vivienda y Hábitat, quecomprende el Régimen Prestacional de Vivienda yhábitat. Esta estructura sistémica resuelve,satisfactoriamente, problemas surgidos con la rectoríao máxima dirección del SSS y la atribución decompetencias a entes ministeriales existentes o lacreación de nuevos ministerios. Corresponderá alPresidente de la Republica establecer el órgano rectordel Sistema de Seguridad Social.

Lo correspondiente a la fiscalización, control,regulación, inspección, vigilancia y supervisión delSistema estará a cargo de la Superintendencia deSeguridad Social. Lo relativo al registro, afiliación eidentificación, así como la recaudación, inversión ydistribución de los recursos financieros del Sistemaestará a cargo de la Tesorería de Seguridad Social. Laparte operativa o de gestión, propiamente dicha, estarábajo la responsabilidad plena del Sistema PúblicoNacional de Salud (Régimen Prestacional de Salud);el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat y otrosórganos y entes; y, los institutos autónomos: InstitutoNacional de Geriatría y Gerontología (INAGER),Instituto de Pensiones y Otras AsignacionesEconómicas; Instituto de Empleo; Instituto dePrevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL)y el Instituto Nacional de Capacitación y Recreaciónde los Trabajadores (INCRET). Como se observa setrata de una estructura organizativa relativamentesimplificada, que aprovecha buena parte de lainstitucionalidad existente.

Caracterización del Sistema: En lo querespecta a la caracterización del SSS, tenemos laincorporación de cuatro aspectos fundamentales: a) Lapublicidad del Sistema, en el sentido que el maestroHugo Alsina, da a las normas de orden público, es decir,como “conjunto de normas en que reposa el bienestarcomún y ante el cual ceden los derechos de losparticulares”; b) La progresividad en el desarrollo delSistema, por aplicación de expresas disposicionesconstitucionales referidas a la garantía del Estado encuanto a la protección de los derechos humanos; c) Laparticipación protagónica de los actores sociales en laformulación y gestión de las políticas y programas deseguridad social; y, d) Las protección especial para lascategorías de personas siguientes: discapacitados, amasde casa e indígenas; este último aspecto, el mástrascendente, había pasado inadvertido en todas laspropuestas anteriores.


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Régimen de Transición: Se perfecciona elrégimen de transición. No se había dedicado tantoesfuerzo al establecimiento de la transición como haocurrido en esta oportunidad. La parte más compleja ydelicada de la reforma de la seguridad social se habíaelaborado bajo posiciones voluntariosas y nofundamentadas en análisis técnicos. Ahora, la propuestacontiene una transición que, sin afectar la idea de unSSS universal, integral, solidario y unitario, abre salidasy protege los derechos adquiridos y en formación, locual lleva tranquilidad a las personas que sienten queel régimen previsional al cual han estado sometidasdurante años, puede perecer dejándolas indefensas ydesprotegidas.

Comentarios a sus principales instituciones.

El Proyecto de Ley tiene por objeto crear elSistema de Seguridad Social, no en el entendido deinexistencia de instituciones previsionales, sino en elde coherencia, coordinación, rectoría o unidadadministrativa, para hacer efectivo el derecho humanoa la seguridad social que la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela consagra para toda persona(ámbito de aplicación personal universal), posea o nocapacidad contributiva directa y se encuentre dentrodel territorio nacional.

El Sistema de Seguridad Social, a través de susinstituciones oferentes de prestaciones, tiene el carácterde servicio público de carácter no lucrativo, es decir,de libre acceso, regulado y administrado por el Estadocon el significado de máximo garante; por tanto, nopensado como acto de comercio con interés lucrativopara terceros, sino de máximo rendimiento para lospropietarios-beneficiarios de unos recursos que,administrados sanamente, deben multiplicarse con elexpreso fin de cumplir obligaciones, lograr objetivos ygarantizar el equilibrio financiero y actuarial delSistema.

La comunidad organizada y los particulares, conpleno ejercicio de las libertades económicas, tienen unimportante espacio en la prestación de servicios y enla gestión previsional, creando regímenescomplementarios de afiliación voluntaria o facultativa.Esto es así, porque en anteriores propuestas de gestiónprevisional, obviando la realidad socio-laboral yeconómica del país, se le pedía al Estado que asumierapara sí, con cargo al Fisco Nacional, las prestacionesmínimas o básicas de la mayoría poblacional, dejandoa otros sectores que gestionaran, bajo un particular

régimen de aporte definido y prestación indefinida, lasprestaciones de la fuerza de trabajo ocupada conmayores ingresos y capacidad de ahorro y afiliaciónobligatoria, con lo cual el Sistema de Seguridad Socialse volvía excluyente y segregacionista como lo revelala experiencia reformista latinoamericana.

El Sistema de Seguridad Social, creado por laLey, garantiza y asegura a las personas que conformansu campo de aplicación poblacional, protección ante laserie de contingencias que prolijamente enuncia elartículo 86 Constitucional: maternidad, paternidad,enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas,discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales,pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad,orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiary cualquier otra circunstancia de previsión social.

La definición de la rectoría del Sistema deSeguridad Social estará a cargo del Ejecutivo Nacionaly se contará con el apoyo de dos unidades técnicas: laOficina de Estudios Económicos y Actuariales y laOficina de Asuntos Educativos y Comunicacionales.

La inspección, regulación, vigilancia, supervisión,control y fiscalización de la administración de losrecursos financieros quedan a cargo de laSuperintendencia del Sistema de Seguridad Social. Laparte operativa en lo atinente al pago las prestacionesen dinero corresponde a la Tesorería de SeguridadSocial, a través del Sistema Financiero y a los institutosde gestión su calificación, con lo cual se separa larecaudación de la liquidación y la prestación deservicios. La creación de la Tesorería jamás puedeentenderse como una reedición de las fallas del InstitutoVenezolano de los Seguros Sociales; por el contrario,se trata de instancias organizativas muy bien pensadaspara garantizar una sana administración de los recursos.

Con la creación de los Regímenes Prestacionalesse incorpora la terminología técnica correcta, innovandoen la concepción de la protección al desempleo y lasatisfacción de la necesidad de vivienda, agrupando,técnicamente, las prestaciones por su contenido yminimizando la importancia que en la reforma de laseguridad social se viene dando al tema pensional. Ensíntesis, la administración de la seguridad social está acargo de órganos públicos y la garantía plena delEstado.

El financiamiento del Sistema se fundamenta enel principio de la solidaridad; por tanto, se contempla

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diversidad de fuentes financieras: cotizaciones de laspersonas con capacidad contributiva; aportacionesindirectas, vía recursos fiscales; aportacionesvoluntarias; remanentes netos de capital; y, otras. Cadauno de los regímenes prestacionales generará suspropios fondos que recibirán los recursos del enterecaudador y establecerán la intransferibilidad entreellos.

En lo que respecta al Sistema de PrevisiónSocial, es de resaltar la creación de un novedosoRégimen de Servicios Sociales para el Adulto Mayor yOtras Categorías de Personas, que privilegia la atencióna un olvidado segmento de la población, que demandapolíticas, programas e instituciones particulares , deigual manera vale destacar las implicaciones que paraun país con las características de nuestro mercado detrabajo tiene el hecho de crear un Instituto Nacional deEmpleo, que permitirá desarrollar acciones orgánicas,permanentes, coherentes y eficientes para la proteccióny reinserción del desempleado y la integración de todaslas instituciones publicas y privadas en este objetivo.

El Régimen Prestacional de Salud, denominadopor mandato constitucional “Sistema Público Nacionalde Salud” y el Régimen Prestacional de Empleo,integrarán los recursos fiscales y parafiscalesrepresentados por las cotizaciones obligatorias delsistema de seguridad social, los remanentes netos decapital y cualquier otra fuente de financiamiento quedetermine la Ley.

El Régimen de Pensiones y Otras AsignacionesEconómicas, a cuyo cargo están las prestacionesdinerarias contributivas por concepto de vejez,discapacidad parcial permanente, discapacidad totalpermanente, gran discapacidad, viudedad, orfandad,pérdida involuntaria del empleo, ausencia laboral ysubsidios para la vivienda y el hábitat, permite unaatención mas eficiente de los trabajadores del sectorformal y la incorporación de los trabajadores por cuentapropia a través de subsidios a la cotización para permitirsu incorporación orgánica al Sistema de SeguridadSocial. En pensiones se adopta un régimen definanciamiento solidario y cotizaciones obligatorias, paralas personas con o si relación laboral de dependencia,que garantiza una pensión de beneficios definidos, deaseguramiento colectivo, bajo el régimen financiero deprima media general. La administración del fondocorrespondiente estará a cargo del Estado a través dela Tesorería de Seguridad Social. También se contempla

una opción de ahorro previsional no regulada por estaLey.

El Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitatpor su especial y complicada naturaleza y por laextensión que se ha hecho de la noción de vivienda,goza de un régimen de financiamiento particular. Seráfinanciado con aportes fiscales y remanentes netos decapital para garantizar el acceso a una vivienda a laspersonas de escasos recursos y con los aportesparafiscales de empleadores, trabajadores dependientese independientes, para garantizar el acceso a unavivienda a quiénes tengan capacidad de amortizarcréditos, con o sin garantía hipotecaria. Por último, elRégimen Prestacional de Seguridad y Salud en elTrabajo, financiado mediante un régimen obligatorio acargo del empleador.

Un aspecto de extraordinaria significación es lacreación de la Jurisdicción Especial de la SeguridadSocial con el fin de dirimir los conflictos y controversiasque se susciten con motivo de la aplicación de las leyesde seguridad social.

Un título sumamente importante de la ley y detodo proceso de reforma de la seguridad social es elrelativo a la transición. La transición de la seguridadsocial, entendida como el paso de un sistema hacia otro,tiene implicaciones en varios campos; en el jurídico, enel económico, en el fiscal, en el organizativo, en elinstitucional, en el laboral. Normalmente, cualquiervariación, bien sean simples acomodos en cuanto a lasprestaciones, su financiación o reorganizacióninstitucional, siempre termina produciendo cambiosjerárquicos, leyes, reglamentos o normas de menorrango jurídico. Cuando éstos se suscitan es necesarioentrar en la conversión. La transformación puede sermuy compleja, o muy simple dependiendo de la categoríade la regla.

Al estudiar las experiencias de otros países,cuando reformaron sus sistemas, tanto en la EuropaCentral como en Latinoamérica, se concluyó queVenezuela debería ir por un camino que se adaptara alas condiciones demográficas y socioeconómicas desu población, además de seguir las pautas de laConstitución. Los conceptos esbozados en el artículo86, como hemos visto, dan sentido a la reformapropuesta, es por ello que lo presentado en cuanto a latransición, su financiación y el ordenamiento jurídicoes de características especiales y de concepción propia


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sin recurrir a plagiar lo legislado en otros ámbitos, conlo cual se le presenta al país una oferta que tiende a laregularización y unicidad del Sistema.

El hecho de hacerle llegar la seguridad social atoda la población, independiente de su capacidadcontributiva, hace de este Sistema una particularidadno prevista en otras leyes de la región o del viejo mundo.Es prudente hacer ver que la norma constitucionalcoloca en hombros del Estado una carga fiscalapreciable, lo que necesariamente llevará a cambiosen las cotizaciones y posiblemente a una reforma delas leyes tributarias para satisfacer las necesidades dela población en pensiones, salud, vivienda, desempleoy otras contempladas en nuestra novísima Constitución.

En la Ley que se presenta a la AsambleaNacional la parte correspondiente a la transición sedestacan los siguientes aspectos:

· Los derechos adquiridos en la parte pensional,tanto en el Instituto Venezolano de los segurosSociales, como en los regímenes especiales delos funcionarios o empleados del sector público.

· La obligatoriedad de la inscripción en el nuevoSistema, para todas las personas que gozan deun sistema jubilatorio en el sector público, aunquepermanezcan con su régimen y disfrutando desus beneficios.

· La prohibición expresa de crear nuevosregímenes especiales, para el sector público.

· La preservación de los derechos de lostrabajadores al servicio del Estado en lascondiciones que fueron obtenidos.

· La integración de los regímenes especiales dejubilaciones y pensiones del sector público, cuyosrecursos serán transferidos a la Tesorería de laSeguridad Social, quien continuará pagando lasjubilaciones y las pensiones en los términos quefueron acordados en sus respectivos regímenes.

· La incorporación paulatina de los planes de salud,del sector público, al Sistema Público Nacionalde Salud en un espacio no mayor de diez años,dependiendo de su complejidad; el deber decotizar a su régimen y al naciente, eliminado laposibilidad de crear nuevas maneras de atenderla salud.

· La continuidad de las facilidades de atención ala vivienda de los trabajadores al servicio delEstado por un tiempo no superior a los quinceaños y la limitación de ampliar las condicionesexistentes.

· La nueva institucionalidad, la cual deberá entraren funcionamiento no más allá de cinco años apartir de la promulgación de la Ley Orgánicadel Sistema de Seguridad Social.

· La realización de un censo de los jubilados ypensionados, en cualquier rama del PoderPúblico.

· La decisión de sustituir al Instituto Venezolanode los Seguros Sociales por la nuevainstitucionalidad del Sistema de Seguridad Social.

Con estos mandatos se pretende cubrir losaspectos de la transición, dada la característica muyespecial del caso venezolano, donde existe unamultiplicidad de sistemas de jubilaciones y pensiones,salud y vivienda, financiados, en su mayor parte, condinero fiscal. Es conveniente señalar que no todos estosregímenes son contributivos y en el caso de serlos, laparticipación del trabajador es relativamente pequeña.Con la promulgación de esta Ley, se intenta suliquidación para que exista un régimen único, con laidea de ir disminuyendo los costos fiscales, evitar ladispersión de recursos y mantener un control estrictoen la parte prestacional y de servicios.

Dentro del contenido de las reformas se tratacon mucho cuidado lo relativo al financiamiento,entendiendo como tal los costos fiscales de la transicióny el soporte del nuevo sistema el cual se comparte entreel fisco y los particulares.

El método escogido para financiar la seguridadsocial en esta etapa, es del reparto simple o decapitalización colectiva, según sea el caso. Estasnormas, resultan más participativas y se adaptan alespíritu y propósito del legislador constituyentista del99. En otras reformas de la zona se adoptaron sistemasfundamentados en la capitalización individual, para elcaso de las pensiones dejando en manos del sectorprivado la recaudación, la inversión y la distribución delas cotizaciones así como el pago de las prestacionesdinerarias, sin que el Estado dejara de participar parasostener la transición con costos fiscales elevados.

En la legislación que queremos adoptar no setransfieren recursos fiscales a la parte no pública, yaque se considera que la introducción de la Tesorería yel Instituto Nacional de Pensiones y Otras AsignacionesEconómicas tendrán la suficiente jerarquía paraocuparse de estos menesteres, evitando la atomizaciónde los recursos y concentrándolos para un mejoraprovechamiento en beneficio de los ciudadanos. Con

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esto se quiere, además, impulsar desde el Estado elfortalecimiento del mercado monetario y de capitalesde corto, mediano y largo plazo, mediante la separaciónde los fondos que han de crearse para tal propósito.No ha podido ser demostrado, hasta los momentos, quela privatización de la seguridad social en sus tres ramasde mayor envergadura; pensiones, salud y vivienda,hayan resuelto los problemas inherentes a estascontingencias.

Se ha hecho énfasis en que la reforma propuestaes inviable por los altos costos fiscales que arrastra,tanto en la transición como en el sostenimiento de la

1.- Costo de los pensionados actuales delInstituto Venezolano de los SegurosSociales y a quienes le asistan losderechos a la promulgación de la Ley.

propuesta. El examen que se efectuó para llevaradelante la oferta se fundamentó en principiosfinancieros y de equilibrio actuarial. En efecto alordenarse en la Ley la separación de los fondos y laprohibición de transferir recursos de unos a otros paracubrir las deficiencias resultantes del pago de lasprestaciones dinerarias, nos hacen asegurar que estono es tan cierto como se pregona.

Para ilustrar los rasgos característicos de loscostos fiscales y el soporte de los contribuyentes alSistema de Seguridad Social, reseñaremos laconcepción de los fondos que harán posible sufactibilidad en el tiempo:

• En el presente, el Fisco financia las pensiones deaproximadamente 535 mil beneficiarios depensiones hasta un salario mínimo urbano de Bs.190.080 mensuales, lo que equivale a Bs. 90.079millones mensuales y en un año representaría,aproximadamente, 1% del PIB.

• Los futuros pensionados, incluyendo las solicitudespendientes hasta la entrada en vigencia de estaLey se estiman en 150.000.

• Para la cobertura de ambas prestaciones se debecrear un fondo, que reciba los aportespresupuestarios más las nuevas cotizaciones.Como podrá observarse, el costo fiscal se iríareduciendo con el transcurso del tiempo.

2.-Trabajadores pensionados del Estadoamparados por la Ley del Estatuto sobreel Régimen de Jubilaciones y Pensionesde los Funcionarios y Empleados de laAdministración Pública Nacional, de losEstados y de los Municipios, y por losregímenes especiales.

• Un estudio realizado por el Fondo Especial deJubilaciones y Pensiones en junio de 1999, revelóque los pensionados a cargo del Fisco, podríanrepresentar para el año 2002 el 0,85% del PIB.

• Con la nueva institucionalidad, el aporte del Estadose verá reducido por las nuevas cotizaciones y latransferencia de recursos que harán el FondoEspecial de Jubilaciones y Pensiones, y losregímenes especiales.

• Aquí procede igualmente conformar un fondoseparado del anterior para controlar el proceso detransición previsto en el proyecto de ley, y darcumplimiento al último párrafo del artículo 147 dela Constitución.


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3.- Trabajadores que se incorporarán por vezprimera a partir de la vigencia de lanueva Ley.

4.- Asignaciones Económicas para proteccióna la Vejez.

5.- Sistema Público Nacional de Salud.

6.- Vivienda y Hábitat.

7.- Empleo y Seguridad y Salud en el Trabajo.

• En este caso el Fisco no tendrá gastos, pues es desuponerse que el Fondo será actuarialmentesostenible y acumulará las cotizaciones que recibay comenzará a pagar cuando salga la primeracohorte, de conformidad con las reglas queimperen para el nuevo régimen.

• Este rubro es de la exclusiva competencia delEstado. Estimaciones preliminares sitúan el costofiscal de esta prestación en 0.62% del PIB anuala partir del 2004.

• La atención a la salud estará principalmente acargo del Fisco. Se estima que actualmente elaporte presupuestario se sitúa en un entorno del4% del PIB. Se prevé un incremento del 0.4%anual a partir del año 2004. Las experienciasconocidas nos señalan que este renglón toma entérminos promedios el 6% del PIB.

• Esta contingencia, de conformidad con la Ley delSubsistema de Vivienda y Política Habitacional,recibe aportes equivalentes al 5% del PresupuestoNacional, lo que representó para el año 20011,42% del PIB.

• En el primer caso, el costo fiscal adicional loconstituye la institucionalidad y las transferenciaspara el componente no contributivo decapacitación, mientras que en el segundo, el costofiscal está representado por la institucionalidad yel aporte del Estado como patrón.

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Estimación del Costo Fiscal Asociado con la Puesta en Marchadel Nuevo Sistema de Seguridad Social (En % del PIB)

1) Costo fiscal adicional al actualNota: las cotizaciones a salud, empleo y vivienda permanecen iguales

En resumen, el costo fiscal del Sistema deSeguridad Social propuesto es de 2.94 % del PIB en elprimer año (adicionales al costo actual), tal como puedeobservarse en el próximo cuadro.

Este esfuerzo económico de la sociedadvenezolana redundará en la construcción del Estado

Social de Derecho y de Justicia que ha de procurar elbienestar para las mayorías excluidas y la protecciónsocial de la población en general ante los riesgos de lavida en sociedad. Se ha diseñado un sistema queprogresivamente alcance la universalidad de manerasolidaria, desde una cobertura actual del 25% hasta unmínimo de75% de cobertura en cincuenta años.

Concepto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Institucionalidad 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Cotizaciones delEstado a Seguridad ySalud en el Trabajo

0,10 0,10 0,10 0,10 0,10 0,10 0,10

Cotizaciones delEstado a Pensiones

0,40 0,42 0,45 0,46 0,48 0,50 0,50

Inversionesen Salud

0,40 0,40 0,50 0,50 0,60 0,60 0,70

Subsidio aCuentapropistas

0,05 0,06 0,06 0,06 0,06 0,07 0,07

Capacitación noContributiva deEmpleo

0,07 0,06 0,11 0,10 0,14 0,14 0,14

Protección a la Vejezsin Recursos

0,62 0,62 0,62 0,62 0,62 0,62 0,62

Transferencias aVivienda y Hábitat

0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80

Total 2,94 2,96 3,14 3,14 3,30 3,33 3,43

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