María Elena Rubioy María del Carmen Tamargo

el Concepto de Participacióny las Políticas Sociales

Conversando con

sobre

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o de Participaciónas Sociales

la participación es constitutiva de la democracia y se

vincula a los derechos y obligaciones de los ciudadanos.

en los últimos años ha habido un apelativo creciente a la

participación, lo que ha llevado a incluirlo como un

ingrediente explícito en los programas sociales a través

de instancias de consulta, control o monitoreo. esto ha

puesto en discusión dos concepciones: la participación

política, entendida como un medio de los ciudadanos por

transformar una sociedad, y la participación instrumen-

tal, pensada para resolver problemas concretos en pro-

gramas sociales, como conocer la demanda o acercarse a

los saberes populares. nos preguntamos ¿hasta donde

estas dos maneras de entender la participación son com-

plementarias? ¿hasta dónde la participación debe estar

enmarcada en la acción política y hasta dónde puede uti-

lizarse simplemente como una herramienta para hacer

más efectiva la provisión de bienes y servicios a través

de planes sociales?

3 María Elena Rubio es Secretaria del Consejo Nacional deAdministración, Ejecución y Control (CONAEyC), institución creadaen el marco del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.María del Carmen Tamargo es Directora del Programa Familias, delMinisterio de Desarrollo Social de la Nación hasta diciembre del 2004.

¿Cuál es tu experiencia en cuanto a lainclusión de un mecanismo participa-tivo en un programa social como elFamilias?

maría del carmen tamargo Me pare-ce que la participación ciudadana y la partici-pación en programas sociales son dos formasque vienen coexistiendo por lo menos desdefines de los 90. Hoy empieza a haber como unviraje a colocar la cuestión de la participaciónvinculada a la ciudadanía desde el ejercicio delos derechos y desde ciertos procesos de inci-dencia en la agenda pública. Lo que todavíauno no sabe es en qué medida las experien-cias más micro, a nivel de los programassociales, pudieron contribuir o no a este cam-

bio en cuanto a generarespacios de participación enun nivel más macro.

Creo que en los dos nivelesse abren muchos interrogan-tes en cuanto a la legitimi-dad y representatividad delos actores que participan, ylos dos niveles también sonatravesados por cuestionesrelacionadas con la complejarelación entre Estado ysociedad civil que se recor-

tan como dos actores cada vezmás enfrentados. La sociología tradicional-mente concibe al Estado como la representa-ción de la sociedad civil. Entonces alguienpodría preguntar: ¿Por qué el Estado tiene quevolver a convocar a la sociedad civil cuando sesuponía que la representaba?

Sería bueno revisar las mutaciones que hatenido la sociedad civil a través del tiempo,donde aparecen formas de representacióndiferentes y en función de ellas aparecen inte-reses y miradas diferentes como también dis-tintas instancias de articulación entre ellos ycon el Estado. La participación en el espacioprogramático es más instrumental, lo que noquiere decir que haya sido malo en sí mismo.Creo que cualquier espacio de participacióngenera una oportunidad y desencadena unproceso que está más allá de la intencionali-dad de la convocatoria. En general, cuando seincluye en el marco de los programas se apelaa la participación de los beneficiarios como unmecanismo que garantiza una mejor llegadade los bienes o servicios que se ofrecen, enotras palabras se busca una mayor transpa-rencia. Esto se inscribe en postulados de lapolítica de los 90: la cuestión de la transpa-rencia, la eficacia y la eficiencia, que vienende la mano del supuesto de que la participa-ción de los beneficiarios garantiza menos cos-tos de transacción, mayor eficacia.

en general, cuando seincluye en el marco delos programas se apelaa la participación delos beneficiarios comoun mecanismo quegarantiza una mejorllegada de los bienes o servicios que seofrecen, en otraspalabras se busca unamayor transparencia.

la sociología tradicionalmente concibe al Estado como larepresentación de la sociedadcivil. Entonces alguien podríapreguntar: ¿Por qué el Estadotiene que volver a convocar a la sociedad civil cuando sesuponía que la presentaba?

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Distintos autores se refieren al saber queaportan los beneficiarios a la hora detomar decisiones sobre sus problemas¿Cuál es tu opinión al respecto?

mct Sí. Por un lado hay un reconocimientode que la formulación de un programa estámás ajustada a las necesidades de la gentesi la gente participa en el diseño. Esto tam-bién tiene sus trampas porque, al menos enlos programas públicos de financiamientoexterno, uno abre procesos de consultadesde ciertos formatos pre establecidos yluego se ve en la necesidad de restringir laparticipación sólo a ciertas cuestiones.Cuando uno abre un espacio participativo,que puede ser un espacio de consulta, lagente expresa sus problemas, pero resultaque la oferta programática responde desde losectorial, con lo cual es difícil abordar todoslos problemas que se plantean en ese espa-cio. En todo caso se intenta dar respuesta aalguno de los aspectos de los problemas.

Tu experiencia Ma. Elena es distinta, yaque si bien los Consejos Consultivos secrearon a instancias de un programasocial -el Plan Jefes y Jefas de HogarDesocupados (PJJHD)- tu lugar en lasecretaría técnica del Consejo Nacionalte permite tener una visión más ampliade la participación a nivel nacional a tra-vés de organizaciones que representandistintos intereses sectoriales.

maría elena rubio Yo creo que el dis-curso de participación está totalmente atadoal cercenamiento de la participación de lasociedad en su conjunto y al deterioro de lasredes organizativas que existían en AméricaLatina, redes que las dictaduras militares res-tringieron inteligentemente. Los primeros pro-gramas de desarrollo de comunidades en polí-ticas sociales están totalmente vinculados aesa metodología donde se escinde la partici-pación en el proceso de toma de decisiones,se caracteriza la participación como diferenteentre los pobres y no pobres. ¿Por qué seintenta constituir una ciudadanía dependientecon un discurso participativo? ¿Cuáles son lascuestiones ideológicas que están detrás deeso? Antes trabajábamos la participación, porejemplo, a través de los sindicatos. En esemarco se trabajaba sobre las necesidadessociales de un gremio y su dinámica de reso-lución de problemas comunitarios y familiares,lo que llevaba a preguntarse sobre su posibili-dad de oferta para programas de vivienda,para redes de agua y otras necesidades recla-madas por los trabajadores. Algo parecido seobserva cuando se analiza la participación enotros tiempos a través de organizacionesbarriales, con una metodología participativa

el discurso departicipación estátotalmente atado alcercenamiento de laparticipación de lasociedad en suconjunto y al deterioro de las redesorganizativas queexistían en AméricaLatina, redes que lasdictaduras militaresrestringieroninteligentemente.

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con organizaciones sociales que estaban integra-das, que eran parte de un tejido social, desdedonde se podían presentar proyectos para la satis-facción de esas necesidades.

Con relación a esto que estás comentando¿Cómo crees que se construyeron los esce-narios de participación en los últimos programas de políticas sociales?

mer Se tomaron algunos actores como representativos. Pero no hay una lectura de los actoreslocales. Salvo que hubiese técnicos con experiencia en participación, la convocatoria no planteaen su metodología el diagnóstico de la red de actores locales como lo hacen otras metodologíasde desarrollo más a largo plazo. Existen dos metodologías instrumentales de participación: unase mete en la complejidad del campo con análisis de actores, y otra, que llamo escenarios inge-nuos o perversos de participación, donde se convoca a actores locales que ni siquiera represen-tan a actores sociales. Una pregunta clave es ¿quién instituye la agenda pública? No es un pro-grama sino la sociedad quién pone en la agenda pública la demanda social. Desde esa lógica elpiquetero busca cómo poner en la agenda pública el desempleo, ya que ese es su valor.

mct Obviamente la agenda no se constituye desde el programa sino que son otros procesos ymovimientos los que hacen visible ciertas cuestiones. Lo que me parece es que, aún desde esosmecanismos instrumentales que inscribieron el proceso de participación en la oferta programá-tica, y que son instrumentales porque son un recurso para la ejecución de ciertos programas, haymuchos planos de análisis para ver qué pasó y dónde deriva esta instalación de la participaciónque casi como premisa los programas tenían que incluir. Esto venía muy de la mano del finan-ciamiento internacional que exigía determinados componentes participativos. Desde ahí pode-mos analizar la intencionalidad y cuál es el nivel y el espacio de la participación. Creo que estose fue dando paralelamente al crecimiento de ciertos actores de la sociedad civil que intentabanprivilegiar nuevas formas de organización menos politizada y con menos historia de representa-ción. Por eso nos preguntamos hoy cuál es la representatividad de esos actores.

mer Tampoco es casual que la reforma de la sociedad civil haya sido mercerizada en muchospaíses, como por ejemplo en Chile. Las formas de participación fueron atomizadas en la reformadel Estado. Las organizaciones fueron detrás de los recursos para sobrevivir olvidándose de lamilitancia social, independientemente de las funciones técnicas que querían sostener. Yo creoque solamente hay participación si hay lectura política del contexto en que se hacen los progra-mas. ¿No hay ningún comentario de la sociedad civil con respecto al financiamiento externo?¿Cuánto nos cuesta el Plan Familias o el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados? ¿Hay un deba-

no es un programasino la sociedadquién pone en laagenda pública lademanda social.Desde esa lógica elpiquetero busca cómoponer en la agendapública el desempleo,ya que ese es su valor.

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te sobre si las políticas sociales deben tenerfinanciamiento externo o si los argentinosdebemos hacernos cargo de nuestras propiaspolíticas sociales? ¿Por qué la sociedad civil nodebate esto? ¿Qué concepto de ciudadaníaestamos teniendo? Tenemos que pensar enqué tipo de ciudadanos nos estamos constitu-yendo para ver qué escenarios de participaciónestamos generando.

mct La experiencia de las asambleasmuestra que hay escenarios que permitenejercer la práctica de la participación. Yo nocreo mucho en la capacitación para la parti-cipación. Las condiciones se generan porquela realidad se sobre impone como en el 2001o porque realmente se cambia la mirada res-pecto de qué intencionalidad y sentido se daa la participación. Desde la función públicatal vez sea positivo aprovechar los espaciosde los programas sociales,tratando de generar algunasinstancias desde lo técnicoque, aunque son formas res-tringidas de participación -yaque marcan un espacio aco-tado de participación- pue-den dar lugar a oportunida-des. Los procesos desenca-denan cosas que están másallá de la intencionalidad ini-cial. En este sentido le veoalguna potencialidad. Notodo es perverso. Sí meparece que es necesarioanalizar cómo se vienehaciendo para no repetiralgunos errores.

mer Sin embargo creo que si estas dos con-cepciones de participación no están en sintoníase puede producir mayor fragmentación desde laintervención social. Muchas veces, por no respe-tar las realidades locales, se dio lugar a una ato-mización de intereses, es decir se potenciaronconflictos cuando no se respetaron las reglas dejuego de la democracia en cuanto a participa-ción. Algunos programas rompieron las reglas dejuego locales, porque no se consideró alMunicipio como un actor relevante y como con-secuencia no se dejó capacidad instalada.Desde los programas financiados por organis-mos internacionales, lo perverso es que genera-ron dos instituciones públicas paralelas: lasfinanciadas por los organismos internacionales,y las existentes para los programas regulares. Silos programas con financiamiento externo nonutren a los planes regulares, no nos sirven.Entonces la pregunta es: ¿Podemos seguir desdela perspectiva de las políticas sociales generan-do programas y proyectos que vulneren la insti-tucionalidad de nuestras propias instituciones?¿Qué se está pensando de acá a cinco años paraque los presupuestos provinciales y municipalesincorporen estos nuevos recursos y se instaleesta nueva institucionalidad? Es una preguntaque tiene que tener respuesta, porque si nopodemos hablar de largo plazo, tampoco pode-mos hablar de sustentabilidad.

¿Cuál es para Uds. el concepto de parti-cipación que prevalece en nuestrasociedad?

mct A mí me parece que la Mesa delDiálogo abrió una agenda de participaciónmuy interesante pero que no tuvo la resonan-cia que se esperaba. Planteaba una reformu-lación de cuáles son las nuevas prácticas par-ticipativas en otro modelo de democracia.

Suelo distinguir tres niveles de participación.La participación social de los beneficiarios, lade los actores sociales locales y la adecuación

desde los programas financiadospor organismos internacionales,lo perverso es que generaron dosinstituciones públicas paralelas:las financiadas por losorganismos internacionales, y las existentes para los programasregulares. Si los programas confinanciamiento externo nonutren a los planes regulares, no nos sirven.

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de las instituciones locales para generar espa-cios de participación. En la participación de losbeneficiarios, cuando estos tienen que decidir:¿qué deciden? ; cuando deciden ¿cuáles sonlas reglas de juego que se establecen y seconstruyen en la institucionalidad de la partici-pación para que la decisión individual sea res-petada, para que el proyecto personal y fami-liar sea considerado?. Estas son preguntas quese refieren a la institucionalidad y que hay quedebatir en los programas. Incluso las palabrasque utilizamos: “condicionalidad”, “contra-prestación”: ¿Qué significan? ¿Qué conceptode ciudadanía está detrás de estos términos?.Obviamente se está hablando de una ciudada-nía degradada que debe ser asistida, ya que sellame contraprestación al cuidado de la saluddel niño por parte de la madre. Esto es de unaindignidad absoluta para la persona de lamadre. En general el cuidado, la salud y la edu-cación de los niños es una responsabilidadmaterna asumida por la mayoría de lasmadres, aún en situación de pobreza.

mct Sin embargo el hecho de que el progra-ma Familias hiciera hincapié en la contrapres-tación, permitió a muchas madres, según ellasmisma lo plantearon en la evaluación, plantar-se en la exigencia de su derecho a la atenciónde calidad. Reclamaban que no sólo les firmenel papelito sino que realmente controlen a loschicos, haya médicos disponibles y presten unservicio adecuado. Y ahí es donde se da que laparticipación trasciende la instancia inicial yadquiere otro valor. Aún más, esta demandade las madres generó, en algunos municipios,una articulación entre los ejecutores del pro-grama y los efectores de salud para organizaruna forma en que las mujeres consiguieransus turnos y controlar los embarazos. Implicóuna lógica diferente. Quizás el concepto de

contraprestación seadiscutible, pero permi-tió potenciar un sentidode responsabilidad ciu-dadana autoafirmandoun derecho. A mí meparece que a partir del2002 está surgiendouna noción de partici-pación más ampliada yque conecta más con lavisión de construcciónde ciudadanía, queintenta superar aquellaconcepción que devie-ne de lo programático.Desde lo programáticose trabaja con la ideade beneficiario, no hayuna identidad comociudadano. Sin embar-go hubo un acierto de

los programas por haber generado un espacioque fue aprovechado por las organizacionescomunitarias. Esto contribuyó a fortalecer pro-cesos de autoestima, a recuperar ciertos vín-culos en las comunidades. En la evaluación delPrograma para Grupos Vulnerables que fue amediados del noventa uno de los primeros pro-gramas que incluyeron explícitamente un com-ponente participativo, uno ve que en losMunicipios más pequeños se generó una hori-zontalidad entre las organizaciones y elMunicipio que continuó en muchos casoscuando el programa terminó. Este antecedentehizo que la lógica de trabajo asociado se hayaconstituido casi como en un modelo de gestiónde la política pública municipal, no sólo para elámbito de lo social. Esto fortalece al Estado enuna mirada diferente para aproximarse al tra-bajo con la comunidad y fortalece a las organi-zaciones. Hay una continuidad en el tiempo deciertas lógicas de trabajo que generan procesomás genuinos. Esto lo vincula con una visiónpolítica de la participación.

mer Para mí es muy claro que los discursosde los programas sociales que construyeron alsujeto beneficiario fracturaron la identidadparticipativa de los sectores populares.Cuando se pone el programa como ajeno a latrama social, se generan procesos de frag-mentación. Sólo cuando la planificación socialse inserta en la trama existente, se puedenlograr conductas colaborativas y dar sustenta-bilidad a la acción colectiva. O

el hecho de que elprograma Familiashiciera hincapié enla contraprestación,permitió a muchasmadres, según ellasmisma lo plantearonen la evaluación,plantarse en laexigencia de su derecho a laatención de calidad.

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