Edicin N 46 - Agosto 2009 - ISSN 0120-3290 CONSEJO SUPERIOR Luis Alfonso Quintero Arbelez Ricardo Sierra Caro Gustavo Len Castillo Sierra Fernando Osorio Mora Emilio Alberto Estrada Isaza Jorge Ivn Sierra Builes Elceario Rojas Castao Flix Meja Aranzazu lvaro Gonzlez Vlez John Romeiro Serna Pelez Presidente Vicepresidente

Secretario General Rector

CONSEJO DIRECTIVO Luis Alfonso Quintero Arbelez Carlos Mario Gallo Martnez Juan Guillermo Gallo Flrez Luis Fernando Gaviria Viana lvaro Gonzlez Vlez John Romeiro Serna Pelez Presidente Representante de los Docentes Representante de los Egresados Representante de los Estudiantes Secretario General Rector

DIRECTOR DE LA REVISTA Juan Felipe Meja Giraldo (e) Analista de Comunicaciones

COMIT EDITORIAL Giovanny Cardona Montoya Hernando Granados Corts Juan Carlos Arango Quintero Juan Felipe Meja Giraldo Karen Alexandra Figueroa Arboleda Director Investigaciones Acadmicas Director Investigacin y Extensin Docente Investigador Analista de Comunicaciones Auxiliar de Comunicaciones

TRADUCCIONES John Jairo Molina L. CORRECCIN DE ESTILO Juliana Marcela Vlez Daz PORTADA Acuarela El Tren de la Muerte. Dbora Arango Prez. s.f. (ca 1948) - 77 x 56 cms. Coleccin Museo de Arte Moderno de Medelln, Bien de inters Cultural de Carcter Nacional. Exposicin Dbora Arango, realizada en la Institucin Universitaria Esumer. Marzo de 2009. DIAGRAMACIN, IMPRESIN Y ACABADO Litografa Impregn S.A. MERCATEC Personera Jurdica 000147 del 1 de marzo de 1976 del Ministerio de Gobierno ISSN 0120-3290 Se permite la reproduccin del material de esta revista citando la fuente. Las opiniones expresadas en los artculos son responsabilidad directa de sus autores y no representan los puntos de vista de la Institucin Universitaria Esumer

Personera Jurdica 2389 del 12 de mayo de 1975 del Ministerio de Educacin Nacional Calle 76 No. 80-126, Carretera al Mar Conmutador (57) (4) 264 60 11 ext. 258 Fax (57) (4) 264 98 55 Apartado Postal 51822 Medelln, Colombia esumer@esumer.edu.co - www.esumer.edu.co

COLABORADORESPh D. John Romeiro Serna Pelez Mag. Julin Prez Zapata Mag. Carlos Eduardo Quiones Botero Mag. Beatriz Elena Bedoya Ros Esp. Julio Csar Mesa Londoo Esp. Paolo Cantillo Largo Esp. Gonzalo Tejada Moreno Esp. Andrs Marulanda Montoya Esp. Luis Fernando Montoya lvarez Esp. Luis Fernando Meja Meja Esp. Luis David Delgado Vlez Esp. Gonzalo Giraldo Arcila Admr. Geovanny Correa Calle Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer Institucin Universitaria Esumer

CONTENIDO

Editorial Megatendencias Juan Carlos Arango Quintero Resoluciones sancionatorias aduaneras indebidamente notificadas, ttulos ejecutivos en el proceso de cobro administrativo Gustavo Londoo Ossa Anlisis descriptivo de las excepciones a los principios de comercio sin discriminacin y consolidacin arancelaria, del Sistema Multilateral de Comercio Giovanny Cardona Montoya Integracin regional y contra hegemona en Amrica del Sur: un anlisis desde el discurso y las acciones de poltica exterior del Presidente Hugo Chvez Juan Carlos Arango Quintero Trascendencia de los estudios interculturales en el mbito acadmico, y en las reas econmicas y administrativas Samuel David Cepeda Palacio Crisis financiera mundial: amenazas y oportunidades Luis David Delgado Vlez Tratados de Libre Comercio: oportunidades y retos para Colombia Guillermo Alfaro Rodrguez El entorno econmico y su impacto sobre el crecimiento de un pas: una revisin al ciclo econmico de Colombia entre 1998 y 2006 Jenny Alejandra Betancur Aguirre Alejandra Mara Betancur Giraldo Responsabilidad Social Empresarial: Compromiso con la comunidad o estrategia de mercadeo? Alejandra Berro Ortega Luisa Fernanda Ra Caas Gerencia basada en valor Erika Joana lvarez Zapata

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Editorial

MegatendenciasJuan Carlos Arango Quintero Docente e Investigador de tiempo completo de la Institucin Universitaria Esumer, Coordinador del Sistema de Investigacin Institucional.

Concebir la sociedad contempornea por fuera de los linderos de la llamada globalizacin es un despropsito que nos llevara hacia una comprensin limitada de la realidad. Aparejada con la globalizacin viene la complejidad. Es decir que el mundo es un sistema cada vez ms interrelacionado, que para comprenderlo es necesario ms y mejor informacin. Es tal la cantidad de acontecimientos diarios y el nivel de informacin requerido para entenderlos, que al final del da la sensacin de un ciudadano promedio (del que tiene acceso a varios medios de comunicacin) es de una profunda desazn, al menos del que se inquieta por dichos temas. Y es que para aprehender las lgicas del mundo de hoy ya no bastan los marcos de referencia de hace veinte aos, ni siquiera de hace diez. Parejas que se conocen por el chat y deciden casarse, jvenes adolescentes que se desapegan de sus familias dadas las facilidades de viajar a estudiar al exterior, fraudes financieros por internet, marchas multitudinarias en contra o favor de algo convocadas por correo-e, enfermedades que se transmiten en cuestin de das entre pases distantes; enviar datos, msica, e imgenes desde cualquier lado con solo tener un dispositivo electrnico (celular, PC porttil), son una modesta muestra de hechos que hoy desconciertan no slo a la generacin del baby boom (nacidos en el decenio de 1950), sino a los pertenecientes a la Generacin X (nacidos en la dcada de 1970) y hasta a la ms reciente llamada Generacin Y (nacidos en los aos 1980). La velocidad de los acontecimientos supera con creces a la de nuestro pensamiento. La rapidez es sin duda la nota predominante del presente. La informacin, el dinero, los productos, incluso los humanos, viajan a velocidades inimaginables. Situacin provocada por una confluencia de factores como: la curiosidad del ser humano asociada a la bsqueda de rentabilidad de las empresas (impulsores), al desarrollo incesante y frentico de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) (facilitadores) y al avance de los sistemas de transporte (transmisores) que han facilitado la movilidad de personas y mercancas. Tanto los impulsores como los facilitadores y transmisores de la globalizacin1 han ayudado a delinear tendencias y megatendencias. Las primeras pueden definirse como un cambio claramente observable que ocurre en la actualidad y que se espera contine en el futuro. Mientras que las segundas se entienden como un conjunto de tendencias que tiene un amplio impacto en diversas esferas de la sociedad [en lo econmico, cultural, poltico y ambiental]. Representan grandes cambios que influyen ms all de una determinada comunidad y que tienen la capacidad para transformar sus caractersticas.2 Precisamente en esta perspectiva se inscribe el presente nmero de Mercatec. La variedad de temas expuestos por los distintos articulistas dan cuenta de los fenmenos que pueden entenderse o bien sea como tendencia o megatendencia. Todo depende de la magnitud del fenmeno y de su grado de afectacin tanto a las dems dinmicas sociales como del radio de accin geoespacial. Veamos.

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CARDONA MONTOYA, Giovanny. La globalizacin. Presentacin. 2005. SERNA PELEZ, John Romeiro. Elementos para el anlisis del entorno a travs de tendencias y la actualizacin de su plan prospectivo. Institucin Universitaria Esumer. 2006.

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El sector de los servicios cada vez gana ms participacin en la economa mundial. Segn la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), en la actualidad los servicios representan ms de dos tercios del Producto Interno Bruto (PIB) mundial. Esta tercerizacin de la economa es un fenmeno presente en pases de ingresos altos, medios y bajos. Igualmente es comn en las economas nacionales, provinciales y locales, en especial en los mbitos urbanos. En esta lnea cobran relevancia las nuevas formas de abordaje terico y metodolgico de la produccin y consumo de todo tipo de servicios. Pues los referentes con los que tradicionalmente se ha entendido el mercado de los tangibles, ya no son suficientes para el anlisis de los intangibles. La dimensin cultural de la globalizacin ha estado marcada, en gran parte, por la movilidad. Tanto los flujos migratorios como los tursticos generan mezclas, hibridaciones culturales.3 En las llamadas culturas hbridas los patrones de conducta ms arraigados se mantienen, mientras otros se modifican con relativa velocidad dando paso a nuevas industrias culturales y nuevas formas de consumo. En efecto la gastronoma sufre de transformaciones significativas no solo en la disponibilidad de platos de latitudes inimaginables, sino en las recetas e incluso en la manera de presentar los alimentos. Asimismo el fenmeno del spanglish da pie a curiosas formas de expresin fruto de la convivencia de latinos en Estados Unidos. Mientras que la presencia de las distintas tribus urbanas (emos, rastas, raperos, metaleros, electrnicos, regaettoneros) dan paso a nuevas modas en la msica, en el vestir y hablar. Esta megatendencia en lo cultural seguir acentundose en la medida que los modos y medios de transporte faciliten la movilidad de las personas entre distintos espacios. En el mbito econmico la globalizacin se caracteriza, entre otras cosas, por pregonar discursos y polticas liberales que van en pro del derrumbe de las barreras comerciales. Tras ese objetivo ha marchado el Sistema Multilateral de Comercio inaugurado en la Segunda Posguerra y guiado hoy por la OMC. No obstante dadas las dificultades de negociar asuntos tan relevantes en un espacio de esta magnitud, una buena parte de los pases se han encaminado a buscar alternativas comerciales por la va de los tratados de libre comercio (TLCs), en aras de aprovechar las oportunidades de mercados y de inversin. Los acuerdos de integracin comercial no slo afectan las dimensiones econmica, social y cultural, sino que cambian las dinmicas y lgicas de lo poltico, y dentro de ste los marcos normativos del derecho. A la globalizacin econmica le es inherente la interdependencia entre individuos y naciones. El llamado efecto mariposa ilustra un poco sobre la capacidad que tiene un hecho de trasladar sus efectos de un lado a otro en poco tiempo. Este es el caso de las crisis econmicas y financieras, las cuales cada vez se contagian con gran facilidad debido a la sensibilidad de los especuladores financieros frente al riesgo y a la velocidad con la que se mueven los flujos de capital a travs del sistema financiero internacional. Esta circunstancia introduce un elemento clave en la lectura que del entorno econmico deben hacer los agentes, en particular las organizaciones, para mejorar la toma de decisiones. Sin embargo no slo se contagian las crisis. Problemas como el terrorismo, las pandemias, la pobreza, las tensiones diplomticas, el deterioro ambiental, entre otros, tambin diseminan sus consecuencias a lo largo y ancho del globo. La compleja situacin del mundo evidencia en su permanente dialctica tanto una racionalidad instrumental que defiende per se la utilidad y el placer individual, como una nueva conciencia acerca de la importancia de la democracia, del bienestar social de los ms pobres y del respeto por la naturaleza. Como efecto de esa nueva conciencia surgen conceptos como la responsabilidad social, entendida no slo para las empresas sino tambin para los ciudadanos, las universidades y, aunque suene paradjico, para el mismo Estado. Sin duda los retos del pensamiento son enormes si se considera la complejidad del mundo actual. El ritmo febril de los nuevos tiempos asociado a la inconformidad y angustia de una buena porcin de los ciudadanos globales, tienden a ocasionar un desprecio por el conocimiento como tal, una actitud muy comn dentro de la llamada posmodernidad. Sin embargo, el desafo que deben asumir las mentes vidas de una comprensin profunda de esta realidad, debe llevar a la creacin de formas novedosas para abordarla y entenderla.

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GARCA CANCLINI, Nstor. Culturas hbridas. Estrategias para entrar y salir de la modernidad. Mxico: Grijalbo, 1990.

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Artculo de reflexin

Resoluciones sancionatorias aduaneras indebidamente notificadas, ttulos ejecutivos en el proceso de cobro administrativoGustavo Londoo Ossa* Resumen La decisin administrativa aduanera contentiva de una sancin debe estar imbuida de garantas procesales y de la certeza de tratarse de un ttulo claro, lquido y actualmente exigible, ya que al adelantarse en dependencias diferentes, regmenes distintos (tributario y aduanero), no poco frecuente resulta el hecho de que durante el proceso administrativo de cobro se ejecute con base en actos que durante el procedimiento sancionatorio aduanero hayan estado incurso de violaciones al debido proceso y que luego no se sopesan al momento de la ejecucin del ttulo. Palabras clave Operador jurdico, pruebas, actos administrativos, medida cautelar, decisin administrativa, proceso, ejecutoriedad, mandamiento de pago, excepciones. Abstract The customs administrative decision containing a penalty, must be impregnated with guarantees process and certainty of title is a clear liquid and is now required, since*

the advancement in different units, different regimes (tax and customs), not uncommon is the fact that during the administrative process to be recovered, they run based on events during the fall has been punitive customs violations of due process and then not be weighed or measure at the time of execution of the title. Key words Legal Operator, evidence, administrative actions, restriction, administrative, decision, process, enforceability, payment order, exceptions. Resoluciones sancionatorias aduaneras indebidamente notificadas, ttulos ejecutivos en el proceso de cobro administrativo El comercio internacional repercute en la economa de Estado, al consolidarse como una fuente de ingresos a travs de tributos directos e indirectos y mediante el recaudado de sumas originadas en sanciones por infraccin a la legislacin aduanera. Es en este aspecto, donde se debe aceptar que el sistema aduanero en Colombia, ligado directamente

Abogado de la Universidad Autnoma Latinoamericana de Medelln. Aspirante a especialista en Ciencias Fiscales de la Universidad Antonio Nario. Aspirante a especialista en Gerencia de Mercadeo de la Institucin Universitaria Esumer. Diplomado en Docencia Universitaria de la UPB de Medelln. Coordinador del Ciclo Profesional de Negocios Internacionales de Esumer, docente en Legislacin Aduanera y Contratacin Internacional en Esumer y la Universidad Autnoma de las Amricas Medelln. E-mail: gustavo.londono@esumer.edu.co.

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a la actividad del comercio internacional, es complejo, en tanto requiere de un soporte legal que en muchas ocasiones es de difcil comprensin para los usuarios que intervienen en la operacin, y asimismo, la prestacin del servicio de aduanamiento o desaduanamiento de bienes y servicios por parte de actores pblicos y privados hace que en cada procedimiento puedan presentarse controversias, las que para su resolucin requieren no slo de argumentos de experiencia sino de conocimiento y manejo jurdico. Aunado entonces a los negocios internacionales, est el control del Estado sobre esta actividad mercantil, bsicamente a travs de la formalizacin de la aduana. Es en este concepto, el conocimiento jurdico toma sin igual relevancia para el xito del negocio internacional y liga lo particular con lo estatal bajo el mandato del ordenamiento jurdico nacional. Las solas definiciones de importacin y exportacin que consagra el Decreto 2685 de 1999 en su artculo 1 conllevan una interpretacin mucho ms amplia que la sola comprensin de ingreso o salida de mercanca puede generar. Tras lo que se sopesa como una simple internacin de bienes o el envo al exterior de los mismos, existen una multiplicidad de trmites legales que hacen rechazar aquellas meras conceptualizaciones de los profesionales del negocio internacional que limitan su contenido a un acuerdo de voluntades con un cliente residenciado en otro Estado o cuando consideran que la importacin es el embarque en el exterior de bienes hacia otro pas, porque el trmino ingreso que contiene la definicin de este rgimen aduanero, implica que ste se produce cuando efectivamente el medio de transporte ha ingresado a territorio nacional, donde ya se genera una obligacin de reporte de documentos de transporte y manifiesto de carga por parte del transportador ante la Direccin de Aduanas. En consecuencia, antes del ingreso no se puede asegurar la existencia de una importacin, as como antes de la salida del territorio no se puede confirmar la presencia de una exportacin. La breve resea expuesta est encaminada a indicar que los sujetos que intervienen en cualquiera de los regimenes aduaneros (importacin, exportacin y trnsito aduanero) estn sometidos a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento genera el reproche del Estado a travs de la DIAN con la expedicin de actos administrativos sancionatorios, incluso para aquellos

que transitoriamente pueden ser responsables aduaneros como los viajeros o los usuarios de las empresas prestadoras de los servicios de la modalidad de trfico postal y envos urgentes. Consultada la pgina Web de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales en relacin con su naturaleza y funciones, se lee que a la DIAN le corresponde, como Unidad Administrativa Especial la administracin de los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas; los derechos de aduana y los dems impuestos internos del orden nacional cuya competencia no est asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior; as como la direccin y administracin de la gestin aduanera, incluyendo la aprehensin, decomiso o declaracin en abandono a favor de la Nacin de mercancas y su administracin y disposicin. El control y vigilancia sobre el cumplimiento del rgimen cambiario en materia de importacin y exportacin de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiacin en moneda extranjera de importaciones y exportaciones, y subfacturacin y sobrefacturacin de estas operaciones. Esta competencia implica la existencia de dos grandes administraciones, la de impuestos y la de aduanas: La administracin de los impuestos comprende su recaudacin, fiscalizacin, liquidacin, discusin, cobro, devolucin, sancin y todos los dems aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias. La administracin de los derechos de aduana y dems impuestos al comercio exterior, comprende su recaudacin, fiscalizacin, liquidacin, discusin, cobro, sancin y todos los dems aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones aduaneras. La direccin y administracin de la gestin aduanera comprende el servicio y apoyo a las operaciones de comercio exterior, la aprehensin, decomiso o declaracin en abandono de mercancas a favor de la Nacin, su administracin, control y disposicin, as como la administracin y control de los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin, Zonas Francas, Zonas Econmicas Especiales de Exportacin y las Sociedades de Comercializacin Internacional, de conformidad con la poltica que formule el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la materia, para estos ltimos,

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con excepcin de los contratos relacionados con las Zonas Francas.1 En ejercicio de estas funciones, la autoridad aduanera tiene entonces la facultad para proferir sanciones con base en el incumplimiento de las obligaciones consagradas para los usuarios y responsables aduaneros en el Decreto 2685 de 1999 (Artculo 482 - artculo 501) y dems normas que lo han modificado o adicionado, lo cual por supuesto se materializa mediante la expedicin de actos administrativos dentro de los correspondientes procedimientos sancionatorios aduaneros. En ese orden de ideas, existen procedimientos aduaneros que investigan la conducta de los usuarios aduaneros, los cuales se surten mediante el cumplimiento de una serie de etapas que unidas entre s por actos administrativos culminan en un acto de fondo que puede imponer una sancin. Es importante recordar que la teora del Derecho Administrativo ha definido el acto administrativo como una manifestacin o expresin de la voluntad del Estado. Carlos Bravo, citando a Rafael Bielsa, dice que es la decisin general o especial de una autoridad administrativa, en el ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes, e intereses, de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. Y agrega: Para comprender mejor el concepto, Lino Fernndez dice: La expresin actos administrativos est referida a la actividad del Estado que ejerce una de las funciones fundamentales como es la administrativa, cuya manifestacin de voluntad se traduce a travs de un conjunto de actos de administracin, para alcanzar sus fines polticos jurdicos, econmicos y sociales. En sentido amplio, el acto administrativo se aplica a toda clase de manifestaciones de la actividad de los sujetos de la administracin pblica; y en el sentido estricto, comprende y abarca a las manifestaciones de la voluntad del Estado para crear efectos jurdicos, particularmente esta

ltima, de significacin mas restringida y especifica, se constituye en el verdadero eje del derecho administrativo.2 El tema del acto administrativo es de suma importancia en el Derecho Pblico, dado que el reconocimiento de un acto como administrativo implica someterlo a un rgimen especial que lo diferencia de otras manifestaciones estatales. Es una materia que ha sido muy discutida en la doctrina jurdica, sostenindose diferentes definiciones, segn sea el concepto que se tenga, en general, de la funcin administrativa.3 Se seala que el acto administrativo es una declaracin de voluntad para descartar posibles actividades de la administracin que no sean especficamente emanaciones de la voluntad estatal. En general, los actos administrativos son manifestacin de voluntad por medio de la cual los rganos administrativos realizan sus funciones, creando, modificando o extinguiendo derechos u obligaciones.4 Distinguimos entre estas manifestaciones los actos de trmite y los actos de fondo, para sealar que genricamente aquellos impulsan el proceso, permiten su trasegar entre una etapa y otra, mientas los ltimos, contienen en su voluntad una decisin de fondo. Esa decisin se profiere entonces a travs de un acto administrativo de fondo, el cual se caracteriza entre otras razones porque que cuenta con recursos, es decir, le brinda al administrado la oportunidad de impugnar la decisin de la autoridad administrativa y por consiguiente su contenido es ms exigente que cualquier otro, dado que debe fundarse en una causa y debe estar debidamente motivado, o sea, deben establecerse de manera clara y expresa las razones de derecho y de hecho en que se soporta la decisin y por qu, con base en ellos, sta se adopta. Por causa entendemos los antecedentes de hecho y de derecho que dan origen al acto. La causa responde al por qu de la realizacin del acto.

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www.dian.gov.co ht tp://www.eumed.net/cursecon/dic/dbtc/N.htm wikipedia.org/wiki/Acto administrativo www.mad.es/corporacioneslocales/cl-glosario.asp www.monografrias.com

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La motivacin por su parte, responde al por qu justificativo, es decir, es un anlisis preciso que nos llevar a comprender la decisin aunque esta no se comparte. Pero ms all de que un acto de fondo tenga una causa concreta y est debidamente motivado, pudiendo entonces ser impugnado, con este se cierra una parte fundamental del proceso administrativo, cualquiera que este sea, el cual se denomina Agotamiento de la Va Gubernativa. Con el acto de fondo en firme se da fin al primer control jurdico frente a la actuacin de la Administracin, como seala el doctor Juan ngel Palacio Hincapi en su obra Derecho Procesal Administrativo. La Va Gubernativa se inicia con la interposicin de los recursos frente a la Administracin, cuando proceden contra los actos expedidos por sta, aclarando que es la actuacin que realiza la Administracin para resolver los recursos que proponen los administrados frente a una decisin de sta que los afecta, con la finalidad de que se revise. () ante el fracaso de los recursos frente a la misma Administracin, el administrado acude a la va jurisdiccional para que sea el juez quien se encargue de resolver sobre la proteccin del derecho que le ha sido vulnerado, dando surgimiento al ejercicio de las acciones contenciosas administrativas.5 Ante una controversia sancionatoria aduanera, el paso bsico a seguir una vez proferido el acto de fondo, es la presentacin con el lleno de los requisitos legales del denominado Recurso de Reconsideracin y culmina con la resolucin que decide el recurso. En consecuencia, el agotamiento de la Va Gubernativa es un presupuesto procesal previo para poder acudir a la va jurisdiccional, de conformidad con el artculo 135 del Cdigo Contencioso Administrativo. Quiere decir lo anterior, que agotado este presupuesto procesal el afectado por una decisin administrativa contenida en un acto de fondo debidamente ejecutoriado podr demandar ante la jurisdiccin contenciosa administrativa si se trata de un proceso sancionatorio aduanero, como en el caso en comento.

El artculo 63 ibdem seala a su vez, que se entiende agotada la Va Gubernativa cuando: 1. 2. 3. Contra el acto particular y concreto no procede ningn recurso. Los recursos interpuestos se hayan decidido. El acto administrativo queda en firme por no haberse interpuesto los recursos de reposicin y de queja. La Administracin no hubiera dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes.

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Entre los principales actos administrativos y su forma de notificacin en los procedimientos aduaneros encontramos: AutoyActadeInspeccinAduanera.Art.126.Decreto 2685 de 1999. Art. 85 Res. 4240. De trmite. Notificacin Personal. Resolucin que ordena el Registro. Literal e) Art. 470 del Decreto 2685 de 1999. De trmite. Notificacin Personal. ActadeAprehensin.Artculo504.AutodeTrmite. Personal, por estado y por aviso. Documento de Ingreso, Inventario y Avalo de mercancas aprehendidas. Art. 434 Res. 4240. De Trmite. Estados. Requerimiento Especial Aduanero. Artculo 507 Decreto 2685 de 1999. Auto de Trmite. Personal y por correo certificado. ResolucinSancin,de Decomiso, de Liquidacin Oficial de Valor. Art. 512 Decreto 2685 de 1999. De fondo. Personal y por correo. DecomisoDirecto.Artculo504Decreto2685de1999. Auto de Fondo. Personal, Estados, Aviso.

Si algo tienen en comn, tanto los actos de trmite como los de fondo, es que estos no pueden ser ajenos al administrado, ambos deben ser conocidos por aquel en ejercicio del principio de publicidad, en aras de en-

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PALACIO HINCAPIE, Juan ngel. Derecho Procesal Administrativo. Librera Jurdica Snchez R., 2002

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terarse de la actuacin de la autoridad y acatar de esta manera el debido proceso. Con el principio de publicidad son dos los objetivos que se persiguen, el primero, determinar la fecha de entrada en vigencia de las disposiciones que contiene el respectivo acto, y el segundo brindar la posibilidad de oponerse al acto por parte del afectado. Encontramos en este acpite entonces, una primera necesidad de un procedimiento distante del cobro pero que no puede ser aislado de aquel, la debida notificacin de los actos aduaneros, entendiendo por notificacin el acto procesal de dar a conocer a los interesados las actuaciones y decisiones de la administracin. Elactodenotificacinnocontieneensninguna decisin, es un mero instrumento para informarle al interesado que hay una expresin de la voluntad de la Administracin manifestada en otro acto. Definicindenotificacin:Esunactodecomunicacin procesal, mediante el cual se entera o se da a conocer a las partes y excepcionalmente a terceros, en forma real o presunta las providencias judiciales, que se produzca dentro del proceso y tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradiccin.

Sin embargo, lo que se debe plantear es la posibilidad de que un acto administrativo de fondo en el proceso aduanero contentivo de una sancin pecuniaria no sea notificado debidamente y por consiguiente no haya sido conocido por el administrado. Se dir entonces, que al acto administrativo no es eficaz, no puede producir efectos, toda vez que an no est en firme (para reiterar, la ejecutoriedad del acto administrado significa que ste se encuentra en firme y as permite ser ejecutado). El desarrollo jurisprudencial de este principio es muy abundante, encontrndonos con pronunciamientos muy claros al respecto: Desde el punto de vista constitucional importa dejar en claro que la notificacin, entendida como el conocimiento formal del administrado o de quien es parte o interviniente en un proceso judicial, sobre el contenido de las providencias que se adoptan por el juez o de los actos administrativos que lo afectan, tiene por fundamento especfico la garanta del derecho de defensa, aspecto esencial del debido proceso, exigible en todas las actuaciones judiciales y administrativas, como lo impone el artculo 29 de la Carta. La notificacin en debida forma asegura que la persona a quien concierne una determinacin se halla enterada de su sentido y define simultneamente -con fecha cierta- en qu momento ha tenido lugar la transmisin oficial de la respectiva informacin. Se asegura, entonces, no solamente que, conocida la decisin de que se trata, podr el afectado hacer uso de los medios jurdicamente idneos para la salvaguarda de sus intereses, sino que se preserva la continuidad del trmite judicial o administrativo correspondiente, pues la fecha de la notificacin define los trminos preclusivos dentro de los cuales podr el notificado ejecutar los actos a su cargo. Resultan, por tanto, realizados el valor de la seguridad jurdica y los principios procesales de celeridad y economa. La falta probada de notificacin, en especial la de aqullos (sic) actos o providencias que tocan con derechos de quienes participan en el proceso o actuacin, repercute necesariamente en las posibilidades de defensa de tales personas y perturba en alto grado el curso normal de los procedimientos, dando lugar por ello, en algunos casos, a la nulidad de lo actuado, y en otros a la ineficacia o carencia de efectos jurdicos de los actos que han debido ser materia de la notificacin. Todo depende de las normas legales aplicables, segn la clase de trmite. De todas maneras, de las exigencias constitucionales del debido proceso se deriva que ni los jueces ni la administra-

De acuerdo a lo expresado, en la medida que se cumpla con las notificaciones el proceso ha sido conocido por el administrado y habr tenido la oportunidad de ejercer derechos como el de la defensa y el de la contradiccin para que a su vez se llegue a una decisin final, bien sea favorable o adversa a sus intereses. Es importante resaltar que la regla general es que el acto administrativo entre en vigencia desde el momento de su expedicin, siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos de publicacin o notificacin segn sea el caso. En consecuencia, el acto administrativo que no haya sido publicado o notificado ser un acto ineficaz, esto es que no producir efectos, lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto administrativo es vlido desde que se expide, pero su contenido nicamente vincula y se impone desde el momento en que se cumplen los requisitos de publicacin o notificacin, segn se trate de actos de contenido general y abstracto o de actos de contenido particular y concreto respectivamente.

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cin pblica pueden actuar de espaldas a los interesados, ni fundar sus decisiones sobre la base de la ignorancia de ellos en torno a las decisiones que adoptan. Ahora bien, el punto de un acto aduanero no notificado quedara resuelto si el ejercicio en s fuera tan simple como una regla de tres: Acto no notificado Acto Ineficaz Acto no ejecutoriado. Pero por un momento slo imaginemos: Sabemos que en trminos generales la notificacin debe surtirse en la direccin que el usuario aduanero a especificado en el Registro nico Tributario RUT, que en el evento de los actos de fondo es o bien una notificacin personal o por correo. Optemos por la segunda: Copia del acto se enva por correo, lo devuelven, se fija edicto, se desfija resultado: ejecutoriado. El secreto de la inquietud imaginable est en que la direccin a la cual fue remitido el acto no corresponde a la reportada en el RUT pero nadie lo verific oportunamente, hubo una simple celeridad. Direccin registrada: Carrera 23 B No. 51-40 Medelln. Direccin enviada: Carrera 23 B No. 51-40 Envigado Pasados los quince das para interponer el recurso, el administrado no lo presenta que es lo ms obvio, el acto administrativo de fondo que contiene una sancin queda debidamente ejecutoriado, porque se ha desconocido que no slo basta con cumplir con requisitos de notificacin sino que sta debe alcanzar su finalidad, es decir la de hacer pblico el acto. Retomando la inquietud, el acto se considera ejecutoriado y sin que se produzca pago alguno, la sancin pecuniaria aduanera se constituye en una deuda y por ello al interior de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales debe drsele traslado del acto sancionatorio a la oficina de Cobranzas para su respectivo cobro. De vieja data es la discusin en torno a si ser lo mismo hablar de jurisdiccin coactiva o de proceso administrativo de cobro; pero aqu no se entrar a este debate, pero s sealemos que ms all de aquellas opiniones, dentro de las funciones otorgadas a la DIAN existen algunas propias que emergen como potestad para decidir en materia coactiva, en particular las asignadas mediante la Ley 6 de 1992 y adicionalmente los funcionario gozan de una serie de poderes propios de quienes estn investidos de jurisdiccin, entre ellos:

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Poder de decisin: Tiene la facultad de tomar una decisin definitiva. Poder de ejecucin. Para hacer referencia a la posibilidad de hacer cumplir la decisin judicial. Poder cautelar: Tomar medidas que le permitan asegurar el cumplimiento de la sentencia.

En ese orden, la primera correspondera al servidor pblico adscrito a la DIAN que tom la decisin de imponer una sancin aduanera, las otras dos, corresponderan al funcionario de cobranzas que se hace conocedor del proceso de cobro. Conocido entonces que la DIAN a travs de Cobranzas cuenta con la facultad legal para adelantar un proceso de cobro directamente, le basta para dar inicio al cumplimiento de su deber la existencia del ttulo: El Ttulo VIII del Estatuto Tributario consagra lo relativo al Cobro Coactivo, seala que Para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Direccin General de Impuestos Nacionales, deber seguirse el procedimiento administrativo coactivo (Negrilla del citante). A su vez, el artculo 828 ibdem, expresamente relaciona qu ttulos prestan mrito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelacin. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. Los dems actos de la Administracin de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas lquidas de dinero a favor del fisco nacional. Las garantas y cauciones prestadas a favor de la Nacin para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administracin que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. Las sentencias y dems decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relacin con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Direccin General de Impuestos Nacionales.

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En consecuencia ya contamos con una sancin establecida en un acto administrativo de procedencia aduanera y por lo tanto ya el funcionario de cobranzas tiene la competencia para producir el mandamiento de pago, ordenando la cancelacin de las obligaciones pendientes ms los intereses respectivos. Mandamiento se notificar personalmente al deudor, previa citacin para que comparezca en un trmino de diez das. Si vencido el trmino no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificar por correo. Mandamiento de pago que se origina bajo el presupuesto de que efectivamente el acto se encuentra ejecutoriado, ratificando en el artculo 829 lo relacionado en el Cdigo Contencioso Administrativo: ARTICULO 829. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1. 2. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. Cuando vencido el trmino para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y Cuando los recursos interpuestos en la va gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisin de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, segn el caso.

las informaciones tributarias, o de las informaciones suministradas por entidades pblicas o privadas, que estarn obligadas en todos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la Administracin, so pena de ser sancionadas al tenor del artculo 651 literal a). Pargrafo: Cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el ttulo ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo se ordenar levantarlas. Las medidas cautelares tambin podrn levantarse cuando admitida la demanda ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecucin, se presta garanta bancaria o de compaa de seguros, por el valor adeudado. Artculo 837 - 1. Lmite de inembargabilidad. Para efecto de los embargos a cuentas de ahorro, librados por la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales dentro de los procesos administrativos de cobro que esta adelante contra personas naturales, el lmite de inembargabilidad es de veinticinco (25) salarios mnimos legales mensuales vigentes, depositados en la cuenta de ahorros ms antigua de la cual sea titular el contribuyente. En el caso de procesos que se adelanten contra personas jurdicas no existe lmite de inembargabilidad. No sern susceptibles de medidas cautelares por parte de la DIAN los bienes inmuebles afectados con patrimonio de familia inembargable. No obstante no existir lmite de inembargabilidad, estos recursos no podrn utilizarse por la entidad ejecutora hasta tanto quede plenamente demostrada la acreencia a su favor, con fallo judicial debidamente ejecutoriado o por vencimiento de los trminos legales de que dispone el ejecutado para ejercer las acciones judiciales procedentes. Los recursos que sean embargados permanecern congelados en la cuenta bancaria del deudor hasta tanto sea admitida la demanda o el ejecutado garantice el pago del 100% del valor en discusin, mediante caucin bancaria o de compaas de seguros. En ambos casos, la entidad ejecutora debe proceder inmediatamente, de oficio o a peticin de parte, a ordenar el desembargo.

3. 4.

Tratndose de un proceso de ejecucin es obvio pensar en que un funcionario diligente de Cobranzas opta antes de proceder a la notificacin del mandamiento de pago, a ordenar las medidas cautelares pertinentes, es decir decretar el embargo y secuestro previo y preventivo de aquellos bienes propiedad del deudor, que no es otro que el afectado con la sancin aduanera. Estatuto Tributario. Artculo 837. Medidas Preventivas. Previa o simultneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podr decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad. Para este efecto, los funcionarios competentes podrn identificar los bienes del deudor por medio de

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La caucin prestada u ofrecida por el ejecutado conforme con el prrafo anterior, deber ser aceptada por la entidad. Artculo 838. Lmite de los embargos. El valor de los bienes embargados no podr exceder del doble de la deuda ms sus intereses. Si efectuado el avalo de los bienes stos excedieren la suma indicada, deber reducirse el embargo si ello fuere posible, hasta dicho valor, oficiosamente o a solicitud del interesado. Se produce aqu un gran agravio al administrado, el extraer del mercado sus bienes o no poder disponer de las sumas que reposan en sus cuentas, sin olvidar que hasta este momento desconoce la existencia de la obligacin y ahora adicionalmente, por tratarse de una medida cautelar tampoco la conocer hasta que por alguna circunstancia requiera, por ejemplo, de un certificado de matrcula inmobiliaria o de alguna suma de dinero, de lo contrario se har pblico el proceso administrativo de cobro solo en el momento de ser notificado el mandamiento de pago. Es frecuente entre los administrados escuchar su interrogante del por qu s se les notific debidamente el mandamiento de pago y no el acto sancionatorio aduanero, la respuesta es simple, son dependencias diferentes con distintos funcionarios, pero en este instante ya est en el proceso de cobro y por lo tanto su medio de defensa es el escrito de excepciones, presentado dentro de los quince das siguientes a la notificacin del mismo. El artculo 831 del Estatuto Tributario seala que proceden contra el mandamiento de pago: 1. 2. 3. 4. El pago efectivo. La existencia de acuerdo de pago. La de falta de ejecutoria del ttulo. La prdida de ejecutoria del ttulo por revocacin o suspensin provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. La interposicin de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisin de impuestos, ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. La prescripcin de la accin de cobro, y

7.

La falta de ttulo ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profiri.

En este momento procesal sealaramos obviamente que la excepcin a proponer y que resaltamos es la falta de ejecutora del ttulo. Bsicamente el argumento estara fundamentado en reiterar que la notificacin es un acto procesal que pone en conocimiento del administrado la voluntad de la administracin expresada en un acto administrativo, considerado entonces como un requisito de eficacia y no de validez como antes se expresa, con lo cual su ejecutora se producira slo si con anterioridad se ha conocido por parte del afectado la decisin de la administracin. No obstante, existe un serio debate en el cual la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales soporta que aquel requisito de eficacia no impide su ejecutora, reconociendo la posibilidad de una causal de revocatoria, las cuales estn contenidas en el artculo 69 del C.C.A.: 1. 2. 3. Cuando sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o a la ley. Cuando no estn conforme con el inters pblico o social, o atenten contra l. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Implica la discusin que la excepcin de falta de ejecutora no prosperara y el administrado estara en la necesidad de regresar a la instancia aduanera para solicitar la revocatoria del acto administrativo sancionatorio, atendiendo que el Artculo 829-1 del Estatuto Tributario trae un precepto tajante: En el procedimiento administrativo de cobro, no podrn debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusin en la va gubernativa. De ah surge entonces el hecho procesal de debatir de nuevo la indebida notificacin como motivo de revocatoria, considerando que el acto aduanero se dict con oposicin a la Constitucin o a la Ley o por lo menos en incumplimiento de aquellas, generando un agravio injustificado a la persona se recuerda que a esta altura del proceso de cobro ya ha sido afectado con una medida cautelar ante la Direccin de Aduanas y no ante la Direccin de Impuestos, porque adicionalmente el artculo citado advierte que la interposicin de la revocatoria directa no suspende el proceso de cobro,

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aunque por lo menos ya es algo el remate no se realizar hasta que exista pronunciamiento definitivo. Es importante aclarar, que en el proceso administrativo de cobro son pocos los recursos que proceden y que consecuentemente, negada la excepcin bajo los enunciados expuestos, es probable que se confirme la decisin de la DIAN. Artculo 833-1. Recursos en el procedimiento administrativo de cobro. Las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trmite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se sealen en este procedimiento para las actuaciones definitivas. Artculo 834. Recurso contra la resolucin que decide las excepciones. En la resolucin que rechace las excepciones propuestas, se ordenar adelantar la ejecucin y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolucin procede nicamente el recurso de reposicin ante el Jefe de la Divisin de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificacin, quien tendr para resolver un mes, contado a partir de su interposicin en debida forma. Artculo 835. Intervencin del Contencioso Administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, slo sern demandables ante la Jurisdiccin Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecucin; la admisin de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizar hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdiccin. Artculo 836. Orden de ejecucin. Si vencido el trmino para excepcionar no se hubieren propuesto excepciones, o el deudor no hubiere pagado, el funcionario competente proferir resolucin ordenando la ejecucin y el remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra esta resolucin no procede recurso alguno. Pargrafo. Cuando previamente a la orden de ejecucin de que trata el presente artculo, no se hubieren dispuesto medidas preventivas, en dicho acto se decretar el embargo y secuestro de los bienes del deudor si estuvieren identificados; en caso de desconocerse los mismos, se ordenar la investigacin de ellos para que una vez identificados se embarguen y secuestren y se prosiga con el remate de los mismos.

Se observa entonces que ms all de que el administrado desconozca el acto sancionatorio aduanero se debe insistir en que este desconocimiento no es provocado por el afectado sino por falta de diligencia en la autoridad aduanera se da comienzo a un proceso de cobro ante el no pago de la sancin, con graves perjuicios en su contra y con pocos elementos de controversia y de defensa a su favor, atentando de manera directa contra el debido proceso, principio constitucional que no admite ningn enfrentamiento ante reglas emanadas de leyes, decretos o actos administrativos, dado su rango constitucional. Recordemos que a la par de la violacin al debido proceso, se infringen el principio de publicidad y los derechos de presentar pruebas, solicitarlas y controvertirles, el derecho entonces de contradiccin y el derecho de defensa, que en cualquier orden jurdico cuenta con slidas bases jurisprudenciales. En el caso concreto de la publicidad del acto, al operador jurdico le asiste el deber de que este principio inherente al mandato constitucional del debido proceso otorgue la certeza de no llevarse a cabo por culpa del afectado antes de recurrir a un medio subsidiario, incluso la jurisprudencia ha dado ejemplo de medios como la va telefnica, por correo electrnico, fax, etc., de lo cual debe dejarse constancia expresa, demostrando as que la administracin despleg todas las acciones posibles para surtir la notificacin, para posteriores fines probatorios. El derecho de defensa no es tan slo un enunciado sino que trasciende a la esencia de un Estado que ha adquirido una personera social, y as lo seala el doctor Hernando Barreto Ardila en su obra Observaciones Sobre el Tratamiento del Derecho de Defensa en la Implementacin del Sistema Acusatorio, publicada por la Universidad de la Sabana: los principios se erigen en factor esencial en la calificacin de la legitimidad de la ley o de las decisiones judiciales, y en tal medida su guarda y respeto resultan imprescindibles en el Estado social y Democrtico de Derecho cuya legitimacin es directamente proporcional a la efectiva proteccin de los derechos fundamentales y las libertades pblicas, que no es otra cosa, que la visin contempornea de la nocin de justicia, Reiterada jurisprudencia ha sostenido que el ejercicio de derecho de defensa, como garanta constitucional de la persona, es condicin de validez del proceso. De

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ah deriva su carcter continuo y unitario. Conforme con l, no puede haber un solo momento de la actuacin procesal en que pueda ser restringido o negado6 Conclusiones

es omnipotente y ms en un Estado Social de Derecho donde lo normativo y los intereses generales de su poblacin deben complementarse en aras de evitar la arbitrariedad. Bibliografa

Para adelantar una accin de cobro administrativa se debe tener certeza de que el ttulo presta mrito ejecutivo y por consiguiente debe contener una obligacin clara, liquida y actualmente exigible. La obligacin emanada de un acto administrativo de fondo proferido por una autoridad aduanera debe encontrarse ejecutoriada, pero no porque simplemente se dieron los presupuestos legales para as declararla, sino porque efectivamente estos se cumplieron sustancialmente y no slo desde el punto de vista formal. No notificar adecuadamente un acto sancionatorio, impidiendo el conocimiento del afectado, no puede entenderse como ejecutoriado por la falta de presentacin del recurso sin que hayan mediado no slo las posibilidades alternas para darlo a conocer, sino tambin porque existi la debida diligencia y cuidado al momento de remitirlo para su conocimiento y al explorar las causas de su devolucin cuando se trata especficamente del envo por correo. Adicionalmente, el funcionario ejecutor debera tener la facultad de ser previsible e iniciar la accin de cobro con fundamentos ciertos de la ejecutoriedad del ttulo, como garante de que su actuar no afectar al administrado y porque dar celeridad y eficacia a la ejecucin. Bajo la premisa de que se trata de otro proceso en el cual ya se agot la Va Gubernativa, el Estado, a travs de sus servidores, est infringiendo principios y derechos constitucionales en detrimento de su propio mandato de servir a la comunidad con acato al ordenamiento jurdico que lo rige. Es deber de todo servidor pblico velar porque sus actuaciones se ajusten a los principios y derechos constitucionales del administrado, el poder pblico no

LOPERA,MarthaLa.ConstitucinpolticadeColombia. 1. ed. - Medelln: Biblioteca Jurdica Dik, 1998. RUZLANCINA,MaraJos.Artculosdoctrinalesde Derecho Procesal Civil: la motivacin de las sentencias en la nueva ley de enjuiciamiento civil (Online). Diciembre de 2002 (citado 28 de enero de 2008). Disponible en la Web: www.noticiasjuridicas.com. ASS,Rafaelde.ElJuezylamotivacinenelderecho. Editorial Dykinson. 2006. Pg. 58-76. LPEZ, Diego Eduardo. Los poderes de direccin del Juez en el proceso en: Nuevas tendencias del derecho procesal constitucional y legal. Editorial Universidad de Medelln. 2005. P.p. TARUFFO, Michele. Conferencia sobre el derecho procesal contemporneo, Universidad de Medelln, 2007. CHINCHILLA,TulioEl.EnsayosobreelDebidoProceso Administrativo. RAMREZ,Diana.Apropsitodelajusticiamaterial (reflexiones sobre la justicia en el proceso vs la justicia material), en Revista Opinin Jurdica, volumen 6 No.12, Editorial Universidad de Medelln, 2007. RAMIREZ,Diana.Hacialaconstruccindeunderecho procesal constitucional para Colombia, en: Nuevas tendencias del derecho procesal constitucional y legal. Editorial Universidad de Medelln. 2005. CorteConstitucional.SentenciaC-449de1992.M.P. Ciro Angarita Barn Muoz. ________________. Sentencia 1026 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentera

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Cor te Constitucional. Sentencia C-449 de 1992. M.P Ciro Angarita Barn Muoz. . Cor te Constitucional. Sentencia 1026 de 2001. M.P Jaime Araujo Rentera . Cor te Constitucional. Sentencia C-836 de 2001. M.P Jaime Araujo Rentera. .

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________________. Sentencia C-836 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentera. CdigoContenciosoAdministrativo EstatutoTributario Decreto2685de1999(EstatutoAduanero) BARRETO, Hernando. Observaciones Sobre el Tratamiento del Derecho de Defensa en la Implementacin del Sistema Acusatorio. Publicacin Universidad de la Sabana. PALACIOHINCAPIE,Juanngel.DerechoProcesal Administrativo. Librera Jurdica Snchez R., 2002.

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Artculo de reflexin

Anlisis descriptivo de las excepciones a los principios de comercio sin discriminacin y consolidacin arancelaria, del Sistema Multilateral de Comercio*Giovanny Cardona Montoya* Resumen El Sistema Multilateral de Comercio tiene unos principios que le rigen; su origen responde a la necesidad de promover un comercio ms libre y guiado por reglas claras que permitan lograr mayores niveles de eficiencia en la economa mundial. Sin embargo, en la dinmica del comercio mundial se han permitido sistemas preferenciales de excepcin, que alteran las reglas del juego y que han ganado importancia en el contexto internacional. Por lo anterior, se busca conocer ms a fondo los sistemas preferenciales de comercio, enfatizando en los elementos constitutivos que pueden ser interpretados como contrarios a los principios fundamentales del Sistema Multilateral de Comercio. Palabras clave Clusula de la Nacin ms Favorecida, Integracin Econmica, Consolidacin Arancelaria. Abstract Multilateral trading system has principles that administra* *

te it, its origin meets the need of promoting freer trade and guided by clear rules that allow greater levels of efficiency in the global economy. However, the dynamics of world trade preferential systems have allowed an exception, which modify the game and have gained importance in the international context. For these reasons, required to know more about preferential trade systems, emphasizing the elements that can be interpreted as contrary to fundamental principles of multilateral trading system. Key Words Clause Most Favored Nation, Economic Integration, Consolidation Tariff. Anlisis descriptivo de las excepciones a los principios de comercio sin discriminacin y consolidacin arancelaria, del Sistema Multilateral de Comercio Introduccin La Organizacin Mundial de Comercio OMC, como heredera del Acuerdo General de Tarifas Aduaneras y Comercio GATT, es el ente rector del Sistema Multilateral de Comercio. Su papel es ser guardin del

Este ar tculo hace par te de las investigaciones que realiza el autor en el marco de la lnea de investigacin sobre Sistema Multilateral de Comercio y Regionalismo, del grupo de investigaciones en Estudios Internacionales de la IES Esumer. Doctor en Ciencias Pedaggicas (U. de Pinar del Ro, Cuba), Magster en Poltica y Economa Internacional (Universidad Ex ternado de Colombia), Especialista en Integracin Regional (Universidad de Barcelona, Espaa), Director de Investigaciones Acadmicas de Esumer e integrante del grupo de investigacin en Estudios Internacionales de la misma institucin educativa. E-mail: gcardona@esumer.edu.co.

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cumplimiento de los principios y normas que rigen el comercio internacional, adems de crear las condiciones para que todos los integrantes del organismo mantengan un dinmico proceso de negociaciones que elimine gradualmente las barreras al comercio y permita subsanar los desacuerdos y las contradicciones que existan en materia de interpretacin de las normas a aplicar. El GATT surgi de la necesidad que vean las naciones, a finales de la segunda guerra mundial, de lograr unas condiciones estables para el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales. Sin embargo, su creacin se entenda como temporal, ya que el objetivo final era la instauracin de un organismo supranacional que se denominara la Organizacin Internacional del Comercio OIC. Luego de que cerca de 50 pases redactaran en 1947 el proyecto de la Carta de La Habana o carta de la OIC, sta fue firmada slo por 23 pases (Cardona, 1996, p. 248). La Carta tena por objeto establecer reglas para el comercio mundial, normas en materia de empleo, acuerdos sobre productos bsicos, prcticas comerciales restrictivas, inversiones internacionales y servicios. Buscando regresar a las prcticas del libre comercio de finales del siglo XIX y comienzos del XX, los 23 pases entablaron negociaciones arancelarias en 1946. Como resultado de esta ronda de negociaciones se lograron concesiones arancelarias que abarcaban una quinta parte del comercio mundial. Estas concesiones arancelarias y la aceptacin de algunas de las normas de la carta de la OIC, dieron origen al GATT, el cual entr en vigor a partir de 1948 (Cardona, 1996, p. 248). Para 1994, fecha en la cual entr en vigencia el Acuerdo de Marrakech, el cual dio fin a la ronda de Uruguay del GATT y fue punto de partida para la OMC, el Sistema Multilateral de Comercio contaba con cerca de 135 pases miembros. En la actualidad, cuando se realiza la ronda de Doha de la OMC, a la organizacin se han afiliado ms de 150 naciones, adems de existir una veintena de pases observadores que aplican de facto sus normas (WTO, 2003). El conjunto de normas que constituye el Sistema Multilateral del Comercio de mercancas consta de dos elementos: el Acuerdo General, compuesto por 38 artculos y los acuerdos conexos sobre normas relativas a la lucha contra el dumping, los subsidios y otros temas no arancelarios. El Sistema Multilateral de Comercio se rige bajo los principios de comercio sin discriminacin,

consolidacin arancelaria, proteccin nicamente de tipo arancelario y solucin negociada de conflictos. Los dos primeros principios reflejan la preocupacin de las naciones integrantes de la OMC por asegurar un comercio de reglas claras y en un marco de igualdad de posibilidades para los comerciantes de las diferentes naciones. Comercio sin discriminacin y consolidacin arancelaria, tienen una explicacin histrica bastante lgica: si la era del patrn oro (1870 1914) se considera la edad de oro del comercio mundial, entonces, al perodo entre las dos grandes conflagraciones mundiales se le debe reconocer como el perodo, en tiempos de paz, de mayores dificultades para el desarrollo de la actividad comercial internacional. Particularmente, despus de la recesin desatada entre 1929 y 1933, el comercio mundial sufri dos grandes males: el comercio dividido en bloques y las guerras comerciales. Ante las dificultades de mercados que enfrentaban todos los pases, las grandes potencias aseguraron sus zonas de influencia. La Gran Bretaa lo hizo cerrando los mercados de su imperio a los productores britnicos y las negociaciones se realizaban en libras esterlinas. Francia hizo algo similar, asegurando a los productores franceses el mercado y las materias primas de sus colonias. Estados Unidos se vio obligado a confinar su comercio al hemisferio occidental, ejerciendo un monopolio sobre los mercados latinoamericanos. Cada uno de los pases hegemnicos intent, inicialmente, penetrar los mercados de los otros, pero para asegurar que los mercados no fueran invadidos por productos exgenos a sus zonas de influencia, las tres potencias recurrieron a las guerras comerciales. Esto es, al intento de ingresar mercancas a su territorio o a su zona de influencia, el pas afectado elevaba sus aranceles, lo que obligaba una retaliacin similar por parte de las dems potencias. Esto se convirti en un crculo vicioso que redujo el comercio mundial casi que exclusivamente a los intercambios al interior de los tres grandes bloques: el imperio britnico, el imperio francs y el continente americano. Conscientes de esta experiencia, los lderes mundiales que crearon el GATT entendieron la necesidad de que el comercio sin discriminacin y la base estable para el comercio (consolidacin arancelaria) deberan ser principios claves para asegurar que el comercio mundial no volviera a dividirse en bloques que suscitaran guerras comerciales.

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A pesar de las explicaciones histricas esgrimidas y de que estos dos principios son fundamentales en el Acuerdo General, el GATT posteriormente admiti algunas excepciones a esta norma: los acuerdos de preferencias recprocas, las barreras temporales al comercio y las preferencias unilaterales a pases en va de desarrollo. 1. Comercio sin discriminacin como principio del Sistema Multilateral de Comercio El primer principio se fundamenta en la centenaria Clusula de la Nacin Ms Favorecida NMF, la cual establece que todas las partes contratantes del GATT estn obligadas a concederse mutuamente un trato tan favorable como el que den a otro pas. Por ende, ningn pas puede conceder a otro pas en particular, preferencias arancelarias sin hacer extensivas stas a los dems pases miembros del GATT. Igualmente, el principio de comercio sin discriminacin tiene un segundo rector jurdico que aparece en el momento en que la mercanca ha sido nacionalizada: El Trato Nacional TN. Trato Nacional TN significa que en el momento en que la mercanca ha ingresado al territorio aduanero nacional, luego de su nacionalizacin, sta no puede ser discriminada con respecto a los productos de origen domstico. Por lo tanto, a un producto importado no se le pueden establecer requisitos tcnicos, fiscales o de cualquier otra ndole, que no se le hagan tambin a los bienes elaborados en la economa nacional. Mientras la Clusula de la Nacin Ms Favorecida NMF pretende evitar la discriminacin de los productos originarios de un pas con respecto a los de los dems pases integrantes de la OMC; el segundo rector jurdico, Trato Nacional, busca evitar que una mercanca nacionalizada sea discriminada con respeto a otra similar elaborada por productores nacionales. Tanto la Clusula NMF como TN se pueden extender a compromisos adquiridos en materia de comercio de servicios o capitales o de flujos internacionales de mano de obra. 2. Base estable (consolidacin arancelaria) como principio del Sistema Multilateral de Comercio Este es uno de los principios fundamentales para asegurar que los procesos de negociaciones tengan continuidad y que los efectos positivos de la existencia de un sistema global de comercio, en trminos de estabilidad en las reglas del juego, sean sostenibles en el tiempo. La base estable para el comercio es el proceso por me-

dio del cual los pases consolidan (comprometen) los techos o aranceles mximos que cobraran a los dems integrantes del acuerdo. Este principio tiene validez en la medida en que los niveles de los derechos arancelarios se consolidan como resultado de negociaciones entre las partes contratantes del Acuerdo General. Aunque se permite la renegociacin de gravmenes consolidados, se trata de evitar el regreso a derechos arancelarios ms elevados. En caso de que se negocien nuevos aumentos arancelarios, estos deben estar compensados, o sea que, el pas que los incremente debe otorgar a los dems signatarios un beneficio comercial en otro sector de la economa. En la actualidad, an existe mucha agua (un trecho muy amplio) entre los aranceles consolidados y los efectivamente cobrados por los pases signatarios del Acuerdo General de Aranceles y Comercio, como se puede ver en la siguiente tabla: Cuadro 1. Aranceles consolidados y aranceles efectivos de la OMC, antes de la ronda de Doha (promedios simples) Tipo de Arancel Consolidados Aplicados Productos Industriales 29% 9% Productos Agrcolas 62% 17%

Fuente: OMC, OMC Report, 2003.

Como se puede ver en el cuadro, tanto en el sector industrial como en el de productos agropecuarios se ve una brecha importante entre los aranceles consolidados y los efectivamente cobrados, siendo evidentemente ms elevada la brecha en el segundo sector. El hecho de que exista mucha agua entre los aranceles consolidados y los efectivamente cobrados, da una idea de la complejidad para materializar un sistema multilateral de comercio que se caracterice por la transparencia en las reglas de juego. En las actuales condiciones, una recesin econmica puede llevar fcilmente a los pases a incrementar sus aranceles aplicados sin violar los acuerdos, ya que lo podran hacer en el marco de sus aranceles consolidados. Lo anterior refleja las dificultades en las negociaciones de los integrantes de la OMC para acercarse a un sistema multilateral guiado por principios de libre

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comercio. De hecho, los elevados aranceles en ciertos productos alimenticios, acompaados de subsidios a la produccin nacional y a las exportaciones en el sector, han sido una de las principales causas de los retrasos en las actuales negociaciones de la ronda de Doha de la OMC. 3. Excepciones unilaterales al principio de comercio sin discriminacin 3.1 Preferencias no recprocas En 1965 se aadi al Acuerdo General un nuevo captulo a travs del cual se alienta a las naciones industrializadas para que ayuden a los pases subdesarrollados, concedindoles preferencias unilaterales a la importacin de mercancas. Durante la ronda Tokio (1979) se aprob que podra existir un trato preferencial y diferenciado en favor de los pases del llamado tercer mundo. Esta clusula ha servido como base jurdica permanente para la aplicacin del Sistema General de Preferencias SGP de los pases industrializados a los pases subdesarrollados y otros regmenes de trato preferencial unilateral como, por ejemplo, el ATPA actualmente ATPDEA, que consiste en la concesin de preferencias arancelarias por parte de los Estados Unidos a los pases afectados por el flagelo del narcotrfico en Latinoamrica: Colombia, Per, Ecuador y Bolivia. Sin embargo, a pesar de su carcter unilateral, las preferencias del SGP o del ATPDEA tienen un trasfondo de intereses geopolticos o econmicos de los pases que las conceden. Por ejemplo, en el caso del ATPDEA, se debe tener en cuenta que las mercancas que se exportan por este sistema slo requieren un mximo de 35% de valor agregado nacional e, incluso, si se utilizan insumos norteamericanos o de los pases de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe ICC, entonces, slo se exige un 20% de valor agregado nacional. Por lo tanto, ms que mercancas, lo que realmente se le exporta a Estados Unidos es mano de obra barata, ocupada en el ensamblaje de productos iniciados en otros pases, particularmente en los EE.UU. A pesar de que las preferencias unilaterales como el SGP o el ATPDEA puedan beneficiar a algunos empresarios en particular, y en general sirvan de apoyo a las polticas en favor del empleo, hay que reconocer que son medidas limitadas y de muy poco alcance, entre otras razones por el carcter poltico que las fundamenta. Mientras las preferencias arancelarias sean de carcter

unilateral es muy probable que los empresarios vean con incertidumbre las oportunidades que aquellas ofrecen, ya que pueden ser atadas a la existencia de ambientes polticos favorables lo que conlleva el temor a un desmonte unilateral y repentino. 3.2 Restricciones unilaterales al comercio El Acuerdo General acepta procedimientos de excepcin por los que un pas puede pedir que se le exima del cumplimiento de alguna de las obligaciones ante el GATT. Bsicamente el artculo XXV del Acuerdo General permite el establecimiento de clusulas de salvaguardia a travs de las cuales los pases pueden, de manera temporal, incrementar las restricciones a las importaciones con el fin de proteger la industria nacional de aumentos radicales en las importaciones o de la salida masiva de divisas en coyunturas de dficits en balanza de pagos. Otra excepcin importante que durante mucho tiempo tuvo el Acuerdo General fue el relacionado con el mercado internacional de textiles y confecciones. Desde 1974 este mercado se encontr regido por el Acuerdo Multifibras AMF, el cual autorizaba a los pases desarrollados para que impusieran cuotas o contingentes para la importacin de textiles y confecciones procedentes de pases subdesarrollados. Dicha restriccin desapareci en 2005. De otro lado, el Acuerdo General no prohbe la proteccin de empresas nacionales, siempre y cuando dicha proteccin se ofrezca mediante gravmenes arancelarios y no con medidas comerciales de otro tipo. El objeto de esta norma es lograr que se conozca claramente el grado de proteccin y reducir al mnimo la distorsin del comercio que se puede causar. Dentro de las restricciones no arancelarias que se encuentran prohibidas por el Acuerdo General, sobresalen las de tipo cuantitativo: contingentes globales, bilaterales y de tarifa. Las restricciones cuantitativas fueron prohibidas inicialmente de manera general pero, hoy en da, cuando su prctica se reduce casi que exclusivamente a los sectores agropecuarios, se han aprobado excepciones donde se permite su aplicacin. En casos de desequilibrios en balanza de pagos, los pases podran imponer contingentes, siempre y cuando dicha restriccin no se aplique ms all de lo necesario para eliminar el desajuste macroeconmico. Adems, el Acuerdo General autoriza a los pases subdesarrollados

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a aplicar restricciones cuantitativas para evitar una prdida excesiva de divisas que sea causada por un aumento significativo de las importaciones. En cualquiera de los casos anteriores se deben celebrar consultas en el marco del Sistema Multilateral de Comercio y conservar el principio de comercio sin discriminacin; o sea que, en el caso de la aplicacin de contingentes para contrarrestar problemas de balanza de pagos, estos no podrn ser bilaterales, sino que tendrn que ser aplicados de manera global. En otras palabras, se puede restringir el volumen de importaciones pero sin discriminar por pases, el origen de las mismas. 4. Los convenios de integracin regional como excepciones al principio de comercio sin discriminacin del Sistema Multilateral de Comercio Los acuerdos de integracin regional son convenios firmados entre dos o ms pases que pretenden, a travs de un proceso de unificacin gradual de polticas aduaneras, fiscales, monetarias, etc., la conformacin de un pas nico desde el punto de vista econmico. O sea, buscan que toda la extensin territorial que ocupan los pases signatarios del acuerdo, est regulada por un solo rgimen econmico. En lo que respecta a esta excepcin, el artculo XXIV del Acuerdo General autoriza la existencia de acuerdos regionales de integracin, ya que los considera tiles dentro del proceso de liberacin del comercio mundial. La OMC acepta estos acuerdos como excepciones al principio de comercio sin discriminacin, siempre y cuando aquellos faciliten el comercio entre los pases signatarios sin poner obstculos al comercio con el resto del mundo, de tal modo que la integracin regional sirva de complemento al sistema multilateral. Sin embargo, la teora econmica demuestra que es muy poco probable que un acuerdo de integracin no produzca efectos negativos al Sistema Multilateral de Comercio. El riesgo de una desviacin de comercio, o sea, el desplazamiento de proveedores ms competitivos que se hallen fuera del acuerdo, es un permanente riesgo en esta dinmica de regionalizacin del comercio. Los efectos de una desviacin de comercio, son incompatibles con el principio de comercio sin discriminacin. La esencia de un acuerdo de integracin se deriva de la renuncia voluntaria a algn grado de soberana, a cambio de unos beneficios que se obtienen del carc-

ter recproco de esta renuncia. La profundidad de un acuerdo de integracin regional depende del grado de renuncia de soberana que cada pas signatario hace, de los niveles de asimetra y de los tiempos en los cuales se desarrollar dicho proceso. A pesar de que se asuma que la esencia del tratado de integracin se deriva del grado de renuncia de soberana que acometa cada pas, tambin debe entenderse que entre ms complejo sea el proceso de integracin, o sea a mayor renuncia de soberana, mayor es el compromiso de los pases signatarios con la construccin de un futuro compartido. La integracin econmica, en su mxima expresin, es la bsqueda de un desarrollo compartido a partir de la conjuncin de intereses entre varias naciones, en el marco de lo que se conoce como unin o comunidad econmica. Para especificar lo que se acuerda, el tratado establece los mbitos en los que se va a desarrollar la integracin. stos pueden incluir intercambios de bienes, servicios, o capitales, unificacin de polticas sectoriales o macroeconmicas, entre otros. Luego de clasificar los mbitos en los que se desarrollar la integracin, se pasa a determinar los sectores y subsectores socioeconmicos que estarn involucrados en el proceso de integracin. La seleccin por parte de cada pas de los sectores que se integran es fundamental para definir, en la etapa de construccin del acuerdo, los criterios de asimetra y gradualidad que se aplicarn en su implementacin. La asimetra y la gradualidad son dos criterios que se aplican en el proceso de renuncia de soberana, de modo tal que no todos los pases signatarios, ni todos los sectores econmicos se integran o liberalizan a la misma velocidad. 4.1. Determinacin de origen para acceder a preferencias comerciales Un elemento necesario para la implementacin de un sistema de preferencias comerciales (recproco o unilateral) es la definicin de los criterios para determinar el origen de las mercancas que se importan. Esto es particularmente necesario en el mundo actual ante la inminente transnacionalizacin de los procesos productivos. En consecuencia, se requiere de un sistema de reglas de origen que permita diferenciar cuando un producto es originario de un pas beneficiario de la preferencia y cuando lo es de terceros pases. Las normas de origen las cuales pueden ser arancelarias o no arancelarias, se aplican en comercio no

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preferencial, en acuerdos de preferencias bilaterales y en la aplicacin de polticas unilaterales de preferencias comerciales. Las normas de origen no preferenciales buscan asegurar que cierto tipo de restricciones, como contingentes, derechos antidumping o marcas de origen, sean aplicadas adecuadamente a productos originarios de algn pas determinado. Mientras, de otro lado, las normas de origen preferenciales (recprocas y no recprocas), buscan verificar que los productos a importar sean originarios del pas beneficiario de la preferencia: socio de un acuerdo comercial o pas del tercer mundo. La exigencia de normas de origen en el marco de acuerdos preferenciales de comercio, tiene mucha importancia para el sector empresarial cuando las tasas arancelarias que se cobran a terceros pases son elevadas. Entre ms altos sean los aranceles, mayor ser el efecto de distorsin de comercio que se pueda producir, o sea, mayor es la probabilidad de que se produzca un cambio de proveedores a partir de la existencia de preferencias comerciales. Con respecto al tema de normas para determinar origen, hay varios sistemas aplicados en los diferentes regmenes preferenciales que existen en el marco de la OMC, las cuales son objeto de diversos anlisis crticos. Por ejemplo, las reglas de origen que aplica el NAFTA son adecuadas a sistemas de produccin muy proteccionistas, a pesar de que en otros escenarios Estados Unidos es muy flexible en esta materia, contrario a la Unin Europea que tiende a ser ms rgida. El caso del ATPDEA puede evidenciar la flexibilidad de la poltica comercial norteamericana en esta materia, ya que en este caso slo se exige un 35% de Valor Agregado Nacional VAN para reconocer que un producto es originario de alguna de las naciones andinas. A pesar de que es mandato de la OMC, desde la ronda de Uruguay, armonizar las normas de determinacin de origen, en la actualidad, para definir que un producto es originario de un pas, se puede recurrir a varios sistemas de criterios de origen: SaltodePartida: Se define que un producto es originario de un pas determinado cuando los insumos importados utilizados se clasifican con una partida (los cuatro primeros dgitos del arancel de aduanas) y luego de ser transformados (agregacin de valor nacional) se pueden exportar bajo otra partida diferente. El sistema de Salto de Partida puede tener diferentes formas de aplicacin y en algunos casos

se puede exigir que el Valor Agregado Nacional sea ms evidente, a tal punto que produzca un Salto de Captulo. Transformacin Sustancial: Este sistema para determinacin de origen parte del principio que establece que un producto es merecedor de una preferencia cuando se demuestra que ha sido elaborado en un pas determinado, lo que implica que los insumos importados utilizados son mercancas diferentes a la que se va a exportar. Este sistema tiene muchas variantes, la mayora de ellas se asocian con definiciones de un porcentaje mnimo de Valor Agregado Nacional VAN para la determinacin de origen. En algunos casos se habla de 51% de VAN, mientras en otros se determina un porcentaje de VAN medido exclusivamente en la cantidad de insumos nacionales utilizados para la elaboracin de la mercanca a exportar. En este caso, la mano de obra utilizada para elaborar el producto final no se puede sumar como parte del VAN. Normas Tcnicas de Origen: Estas se aplican cuando un pas exige que las preferencias se concedan siempre y cuando el producto cumpla ciertos requisitos tcnicos de origen, como por ejemplo, que la pantalla de los televisores o el motor de los vehculos sean de origen nacional, etc.

La definicin del sistema de criterios de origen puede ser determinante para que los productores de un pas beneficiario puedan realmente aprovechar las preferencias o, al contrario, puede ser el causante de que ciertos tipos de empresas no puedan beneficiarse de ellas. Tal podra ser el caso de microempresas y pequeas empresas que, por su relativo atraso, no puedan cumplir con el requisito de origen establecido. Por lo tanto, un sistema de determinacin de origen que exija un alto nivel de VAN puede hacer que muchos productores no puedan hacer uso de la preferencia o, al contrario, una norma de origen puede generar una ventaja monoplica a ciertos proveedores en detrimento de los de otros pases no beneficiarios. Incluso, sectores intermedios o proveedores de insumos pueden crecer gracias a las exigencias de unas normas de origen determinadas. Hay que destacar que la existencia de normas de origen que generan ventaja potencial a productores de un pas determinado, son un estmulo para atraer inversiones extranjeras. De otro lado, en el caso de preferencias

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recprocas, las normas de origen tienen utilidad significativa en el caso de zonas de libre comercio pero no cumplen ninguna funcin en uniones aduaneras, como se ver ms adelante. 4.2. Los acuerdos regionales de comercio como excepciones a los principios del Sistema Multilateral de Comercio El carcter excepcional de los acuerdos de libre comercio y su justificacin como posibles mecanismos para fortalecer al Sistema Multilateral de Comercio, requiere de un anlisis complementario para comprender su verdadero impacto. Es necesario saber qu modelo o etapa de integracin se est desarrollando para comprender los impactos que puede producir sobre el principio de comercio sin discriminacin en el marco multilateral. Podemos hablar de procesos de liberalizacin recproca de comercio (zonas de libre comercio) o de la instauracin de territorios aduaneros unificados (uniones aduaneras). Igualmente puede ser un bloque que libere el comercio de bienes, servicios, capitales y mano de obra (mercado comn) o puede ser un proceso para consolidar un sistema econmico regional integrado, que no slo facilite el intercambio recproco sino que tambin estandarice polticas sectoriales y macroeconmicas (unin o comunidad econmica). Por el inters de este estudio, vamos a concentrarnos en las zonas de libre comercio y en las uniones aduaneras, por ser los modelos o etapas de integracin que tienen como objeto los intercambios de mercancas. Los otros dos modelos, mercado comn y unin econmica, retoman los elementos comerciales de los dos primeros y los profundizan con otros intercambios, como por ejemplo los de capitales y mano de obra; y con la homogeneizacin de polticas sectoriales y macroeconmicas. 4.2.1. La zona de libre comercio Generalmente, una Zona de Libre Comercio ZLC est precedida de un perodo de negociaciones donde, de una manera gradual, los pases van liberando el comercio. La gradualidad les permite a los gobiernos proteger a sectores importantes pero relativamente dbiles con respecto al nuevo socio comercial. Estos sectores econmicos ms vulnerables son los ltimos en desgravarse. Pero, a los pases que se vinculan a un proceso de integracin ya iniciado, generalmente se les exige asociarse al proceso a partir de la etapa en que ste se encuentra. Hay que resaltar, adicional-

mente, que la zona de libre comercio no slo establece la eliminacin de aranceles, sino de toda clase de trabas para-arancelarias y cuantitativas al comercio recproco. Las negociaciones de un proceso de zona de libre comercio incluyen los siguientes tpicos, necesarios para asegurar que los sectores que se desean involucrar puedan realmente intercambiarse en las mayores condiciones de libre comercio posibles, en concordancia con los intereses de cada uno de los pases que vaya a firmar el acuerdo: 4.2.1.1.Reglasdeaccesoalosmercados:Se definen las tasas arancelarias que se deban negociar, igualmente se involucran los temas relacionados con cuotas o contingentes de importacin, las licencias y el manejo de excepciones. En este ltimo punto se incluyen las reglas de juego para la aplicacin de salvaguardias y para la implementacin de derechos antidumping y de derechos compensatorios en el caso de que existan subsidios que distorsionen el comercio. 4.2.1.2. Normas de origen: Mientras el tratado de integracin regional no sea una unin aduanera, se requiere de la definicin de criterios para determinar origen en el intercambio recproco y as asegurar que los beneficiados sean realmente empresarios de los pases signatarios del acuerdo. 4.2.1.3. Aplicacin de Trato Nacional: Este es un punto central en la negociacin. La aplicacin de la Clausula de la Nacin Ms Favorecida no siempre garantiza que un producto importado de un pas que goce de preferencia comercial se encuentre en condiciones iguales a las de los productos elaborados por empresas domsticas. En esta negociacin se clarifican condiciones para que las normas domsticas no sean manipuladas en el futuro afectando a proveedores extranjeros. Si bien, la aplicacin de Trato Nacional parte de una definicin clara, la verdad es que se presentan algunas dificultades en el caso de inversin extranjera o en los casos donde las regiones tienen mayores niveles de autonoma (en un pas federal, por ejemplo). Igual sucede con reservas indgenas, a las cuales se les ofrece trato especial al interior de su propio pas. Un ejemplo de lo complejo que puede ser el tema del Trato Nacional es el caso de los licores en el comercio colombiano. Si bien en un tratado de ZLC, Colombia elimina el arancel a la compra de licores importados desde un pas integrante, la legislacin colombiana permite que las autoridades locales cobren un impues-

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to de Rentas Departamentales que coloca en posicin ventajosa a los licores producidos en el departamento con respecto a los licores de otras regiones del pas y del extranjero. En este caso no se est aplicando plenamente el principio de Trato Nacional. Y lo importante es que esta norma no es susceptible de modificarse fcilmente porque implicara cambios significativos en el sistema tributario del pas, ya que los servicios de salud y educacin se financian en gran parte con los impuestos de licores y tabacos. 4.2.1.4.NormasTcnicas:Originalmente estas normas se discuten a partir de las caractersticas intrnsecas del mercado local. Su objetivo no es comercial sino que se fundamenta en la necesidad de satisfacer y proteger a los consumidores en trminos de la calidad mnima requerida para los productos. Igualmente, estas normas tambin previenen para que productores locales no se afecten con la importacin involuntaria de virus, bacterias o sustancias que afecten a productores domsticos del agro y la ganadera, principalmente. En la negociacin, lo relevante es asegurarse que las normas tcnicas que se aprueben tengan una clara finalidad no comercial, o sea, que no puedan ser manipuladas como medidas neo-proteccionistas. 4.2.1.5. Armonizacin: Luego de haber definido los componentes del tratado, se pasa a la etapa de armonizacin. Las zonas de libre comercio son convenios relativamente sencillos, los criterios son bastante lgicos, con un objetivo claro: el comercio exterior. Sin embargo, a la hora de armonizar se tienen en cuenta: Diversidad de intereses nacionales: productores directa e indirectamente afectados que hacen parte de la cadena de valor (por ejemplo: confecciones, textiles, hilos, algodn). Igualmente, estn los intereses de consumidores y de intermediarios: comercio al por mayor, corredores de mercancas, etc. Competencias para la solucin poltica de desacuerdos:Temas como el medio ambiente, no slo tienen una connotacin tcnica sino que en la actualidad tienen un gran peso poltico en grupos de presin y entes estatales. Desconocer lo anterior en la posicin que asuman los negociadores del otro pas, es cerrar las puertas a un posible acuerdo final. Los negociadores de cada pas no slo tienen que dar respuestas tcnicas para argumentar sus posiciones, sino que deben reconocer posibles intereses polticos.

Dificultades para armonizar conceptos que no tienensignificadohomogneoentrelospases: Conceptos y legislaciones que tienen diferente fundamento o interpretacin, segn el pas en el que se analicen. Por ejemplo, la expropiacin puede tener sentido poltico y fundamentacin jurdica diferente en varios pases; en algunas naciones est permitida, constitucionalmente, la expropiacin por va administrativa, mientras que en otros slo lo est por va jurdica. Modificacin de errores de fondo o de redaccin en un acuerdo: Un ejemplo claro de este tema fueron las negociaciones entre Estados Unidos y Colombia para firma del TLC. Despus de culminadas las negociaciones se tuvo que hacer una correccin al texto final, relacionada con la importacin de carne desde Estados Unidos hacia Colombia, para lo cual fue necesario hacer un anlisis tcnico (veterinario y sanitario) que asegurara que la carne de res que se llegara a importar, cumpliera especificaciones de edad de sacrificio y de calidad de la alimentacin del ganado, para evitar que se corriera el riesgo de que el hato colombiano contrajera el virus de las vacas locas. Voluntadpolticaparalaarmonizacin:Armonizar implica voluntad poltica, de lo contrario lo que resulta es una matriz de normas nacionales aplicadas a los productos del otro pas. En tal caso, la matriz sintetiza las normas pero no integra, que es lo que finalmente se est buscando. En consecuencia, se continuara presentando discriminacin. Una solucin alternativa ante la dificultad de armonizar normas en algn sector o producto en particular, es la aplicacin de Trato Nacional que, aunque no genera un estndar, por lo menos tampoco permite que se aplique discriminacin.

4.2.2. La unin aduanera Una unin aduanera es el resultado de un proceso de integracin regional que concibe la creacin de un territorio aduanero nico conformado por todos los pases signatarios del acuerdo. Este territorio aduanero sustituye de modo integral a todos los territorios aduaneros nacionales de los pases que ingresan al grupo de integracin. La existencia de una unin aduanera conlleva un comercio regional libre de barreras aduaneras, arancelarias y no arancelarias; la implementacin de un arancel ex-

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terno comn a las mercancas que ingresen de terceros pases, una nica institucin aduanera regional, con un slo rgimen aduanero regional; una poltica regional de utilizacin o de distribucin de ingresos aduaneros y la eliminacin del requisito de certificacin de origen al flujo interno de mercancas. El establecimiento de un arancel externo comn tambin requiere de un cronograma, puesto que las polticas arancelarias no son iguales en todos los pases y, de hecho, en muchos casos difieren sustancialmente ya que las prioridades suelen ser muy diferentes a causa de la coyuntura econmica o la estructura productiva de los diferentes pases. Por lo anterior, para llegar al arancel externo comn, generalmente se parte de un arancel externo mnimo comn donde se establecen franjas inferiores (pisos) a los aranceles que aplica cada pas a las importaciones de mercancas desde terceros pases. Luego se van elevando estos aranceles hasta llegar a uno totalmente armonizado. Los temas de discusin que se tienen en cuenta en las uniones aduaneras son, inicialmente, los mismos de las zonas de libre comercio, con excepcin del tema de criterios de origen. La creacin de un territorio aduanero unificado conlleva que una mercanca que ingresa a cualquiera de los pases integrantes de la alianza, automticamente se considere como nacionalizada en todo el territorio aduanero. Por lo tanto, las fronteras entre los pases integrantes de la unin aduanera desaparecen como concepto para los temas comerciales y las mercancas se desplazan com