REVISTADE LA

FACULTAD DE DERECHO

r.fI\-

N' 58 CARACAS 1976

El Comité Marítimo Internacional (sus orígenes, su historia y su fu-tuco), Prancesco Ber/ingieri ... ... . .. ... . ..

Pág,

,9

la nueva Convención sobre el Transporte de Mercancías por Mar(t'Les Reglas de Hamburgo"), Prancesco Berfingieri ... ... 21

El proceso jurídico organizativo de la industria petrolera nacionalizadaen Venezuela, Allan·R. Breu/er-Carías 53

Comentarios sobre la afectación de tierras de las entidades públicasa los fines de la Reforma Agraria, Armando Rodrfguez Garria.. 89

El Derecho de propiedad en las sucesivas constituciones y leyes sustan-tivas venezolanas, Eduardo Novoa 1't10meai 103

El Sistema de Asambleas en el Régimen Político Yugoslavo, [esésPerrero .•.. .... .... .... .... .... .... .... .... .... 115

Trabajos de Investigación en el Doctorado (Ligia JU. Sánrhez, EmiroRotundo Paál, Haydée Barrios de Acoue) 197

BlBLIOGRAFIA

Wacb, Adolf. "Manual de Derecho Procesal Civil", Luís Loreto . . . .. 291

Nota acerca de recientes publicaciones sobre el terrorismo, Hans [oa-cbim Leu 297

Mesa, Roberto. 'Teoría y Realidad de Relaciones Internacionales",Edeardo Vío Grossi ... ... ... ... ... ... ... ... ... 300

Silva Michelena, José A. "Política y Bloques de poder, Crisis en el Sis-tema Mundial", Eduardo Vío Grossi ... .. 304

Boletín de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Nv 8 ... 311

EL PROCESO JURIDICO ORGANIZATIVODE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONALIZADA

EN VENEZUELA

ALLAN-R. BREWER-CARIAS

Director del Instituto de Derecho Público.Facultad de Derecho, Universidad Central deVenezuela.

l. INTRODUCCION

Si entendemos por nacionalización "la transformación de em­presas privadas en empresas del Estado", con el objeto de "sustraerlos medios de producción y distribución de riquezas de la propiedadprivada para ponerlos en manos de la Nación o de aquellos órga­nos que representan los intereses colectivos de la misma";' o enotros términos, "el acto gubernativo de alto nivel, destinado aun mejor manejo de la economía nacional o a su reestructuración,por el cual la propiedad privada sobre empresas de importanciaes transformada de manera general e impersonal en propiedadcolectiva, y queda en el dominio del Estado a fin de que éste con­tinúe la explotación de ellas según las exigencias del interés gene­ral", 2 es indudable que la nacionalización petrolera en Venezuela,es un auténtico proceso de nacionalización.

En efecto, el Estado venezolano, mediante la Ley Orgánica queReserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos,del 29 de agosto de 1975/ indudablemente, nacionalizó esta indus­tria, transformando de manera general, en el sector, la propiedadprivada de las empresas petroleras en propiedad pública, mediantela reserva gue hizo de esa industria y comercio de los hidrocarburos;y adquiriendo la propiedad de las empresas, reestructuró, así, laeconomía nacional.

Al día siguiente de la promulgación de la Ley de Nacionali­zación, el Presidente de la República dictó el Decreto N~ 1.123,del 30 de agosto de 1975,~ mediante el cual se creó la empresa

León )ulJiot de la Morandiére: "Prólogo" a Konstantin Katzarov, Teoríade la Nacionalización, México, 196\ p. 5.

2. Eduardo Ncvoa Monreal: Na"ÍollalizaciólI y rc'cfJf;aaciólI de recursos /latli·rales allte la Ley Internacional. México, 1974, p. 50.

3. Véase en Gare/aOlida.!, N" 1.769, Extr. de 29 de agosto de 1975.<l. Véase en Gaceta Oficial, N· 1.770, Extr. de 30 de agosto de 1975.

54 ALLAN-R. BREWER CARIAS

Petróleos de Venezuela. S. A., como "una empresa estatal, bajola forma de Sociedad Anónima, que cumplirá y ejecutará la políticaque dicte en materia de hidrocarburos el Ejecutivo Nacional, porórgano del Ministerio de Minas e Hidrocarburos, en las actividadesgue le sean encomendadas". dictándose, además, sus estatutos." Lamotivación central de la creación de Petróleos de Venezuela. S.A.,fue la consideración de que era "de prioritaria necesidad procedera la constitución e integración de las empresas estatales, que tendrána su cargo la continuación y desarrollo de la actividad petrolerareservada al Estado"." La empresa se creó con un capital de dosmil quinientos millones de bolívares (Bs. 2.500.000.000,00) repre­sentado en cien (100) acciones de la exclusiva propiedad de laRepública de Venezuela, como única accionista," y los estatutossociales de la misma fueron registrados en el Registro Mercantilrespectivo el día 15 de septiembre de 1975.s

La Ley de Reserva estableció un período de transición decuatro meses para hacer efectiva la nacionalización, el cual se exten­dió hasta el 31 de diciembre de 1975, oportunidad en la cual sehizo efectiva la extinción de las concesiones de hidrocarburos guehabían sido otorgadas por el Ejecutivo Nacional e a través de másde medio siglo de explotación petrolera. Durante ese período senegoció con las empresas petroleras la indemnización que la leyhabía acordado cancelarles y se las hizo constituir sendas empresasen el país, cuyas acciones fueron transferidas a Petróleos de Vene­zuela, S.A. A partir del P de enero de 1976, así, Venezuela comen­zó a regir la industria petrolera nacionalizada, a través de lasempresas estatales que fueron creadas para tal fin.

Petróleos de Venezuela, S. A., en la actualidad, na sólo es laempresa más grande de Venezuela, sino de toda la América Latina,y ocupa la posición N? 12 en el índice de las 500 corporacionesindustriales más grandes del mundo. Petróleos de Venezuela, S.A.,además, es la segunda de las empresas de las naciones en vías de

5. Arts.ly2.6. "Considerando" único del Decreto.7. Cláusulas 4', 5' Y6'S. La inscripción de los Estatutos se efectuó en el Re¡::istro Mercantil de la

Circunscripción judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el día 15 deseptiembre de 1975, bajo el Nv 13 del tomo 99-A; y fueron publicados enGauta Municipal del Distrito Federal, N° 413, Extr. del 25-9·75.

9. Art. r-

ORGANIZAClON INDUSTRIAL PETROLERA 55

desarrollo y es sólo supera-da por la Compañía Nacional de Petróleosde Irán."

Ahora bien, el proceso juridico-organizativo de la industriapetrolera nacionalizada, como era de esperarse, fue un procesocomplejo, el cual se manifestó en tres aspectos fundamentales. Enprimer lugar, en la organización de la Administración PetroleraNacionalizada, la cual debía asumir la industria; en segundo lugar,en la conversión de la industria petrolera en industria nacionalizada;y en tercer lugar, en la elaboración de los textos legales que permi­tieron la creación de los entes petroleros nacionalizados. Estudia­remos separadamente estos aspectos, pero antes analizaremos some­ramente lo que se establecía en el Informe de la Comisión Presi­dencial de la Reversión Petrolera de 1974.

JI. EL INFORME DE LA COMISION PRESIDENCIAL DE LA REVERSIONPETROLERA DE 1974

1. Aspectos generales

Mediante Decreto N9 10, del 22 de marzo de 1974,11 el Pre­sidente de la República creó una Comisión que debía encargarse"de estudiar y analizar las alternativas para adelantar la reversiónde las concesiones y los bienes afectos a ella, a objeto de que elEstado asuma el control de la exploración, explotación, manufac­tura, refinación, transporte y mercadeo de los hidrocarburos","integrada por todas las instituciones, sectores, partidos, y gruposde interés representativos del país. La Comisión, denominada "Co­misión Presidencial de la Reversión Petrolera", se instaló en mayo'de 1974 y entregó al Presidente, en diciembre de 1974, un Informe l~

en cuya comunicación de remisión se puso de relieve lo siguiente:

Al analizar las vías jurídicas que es posible seguir para nacionalizarla industria de los hidrocarburos, se opt6 por recomendar, como lamás idónea, la legislativa, por ser ella la que permite, con arregloa lo dispuesto en los artículos 97 y 101 de la Constitución, la reservaal Estado de la industria de los hidrocarburos, y la adopción de unprocedimiento especial de expropiación de los derechos derivados

10. Véase las informaciones de la Revista "Fortune' en El Nadonal, Caracas,15 de agosto de 1978, p. Dur.

11 Véase en Gacel" Oficial, N· 30.358, de 22·3·74.12 Art. 1"13. Edición multigrafiada, noviembre, 197-Í.

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de las concesiones y de los bienes a ellas afectos. En este sentido laComisión aprobó el proyecto de "Ley Orgánica que Reserva al Estadola Industria y el Comercio de los Hidrocarburos", el cual prevé laparticipación de las tres ramas del poder público en acto de tantatrascendencia nacional e internacional como lo es la nacionalizaciónde la industria petrolera y cuya pronta aprobación se recomienda.Se formuló un modelo para la organización empresarial del Estado,gue habrá de encargarse de la administración de los hidrocarburosal producirse la nacionalización de la industria, previo el análisisde las características específicas de la industria petrolera veoecolanay de los aspectos administrativos de las concesionarias foráneas, comosimples organismos suplidores de petróleo para las organi:C1(;o:-:.e~

transnacionales a las cuales pertenecen y con respecto J. las cualestienen un alto grado de dependencia.ti

Con los diversos trabajos que le habían sido entregados el23 de diciembre 'de 1974, el Presidente de la República dije queel Ministerio de Minas podía "iniciar los preparativos para latrascendental e histórica decisión <¡ue en el curso del próximo añotomaremos"." El Informe señalado contenía, en efecto, seis libros,relativos a los siguientes aspectos: Informe Central de la Comisión,en el cual se expusieron las ideas básicas que justificaban la nacio­nalización de la industria petrolera y se indicaron el conjunto deconclusiones y recomendaciones de las Subcomisiones; Informesobre Recursos Energéticos; Informe sobre el Aspecto Laboral yde Recursos Humanos; Informe Económico-Financiero; Informesobre el Aspecto Operativo de las Futuras Empresas Petroleras Na­cionales; Informe sobre el Aspecto juridico-Organizativo con unApéndice, la Exposición de Motivos y el Proyecto de Ley Orgá­nica que reserva al Estado la Industria y el Comercio de Jos Hidro­carburos,

Los aspectos organizativos y administrativos del proceso denacionalización se detallaron en el Informe de la SubcomisiónOperativo (Libro V), en el cual se expusieron, entre otros aspectos,los relativos a "la estructura del organismo empresarial del Estadoa quien corresponderá la tarea de manejar la industria nacionali­zada del petróleo venezolano"; "la secuencia que deberá adoptarsepara que la nacionalización petrolera sea un proceso gradual gue

14, Página 2 de 1e comunicación CPRP·34 del 6.12·74.l~. Véase en El Naáo1/al, Caracas, 24 de diciembre de 1974, p. D·5.

ORGAWZACION INDUSTRIAL PETROLERA 57

culmine con pleno éxito"," y a la forma jurídica y de creación guedebía adoptarse respecto de la empre:a petrolera nacionalizada.

2. Aspectos relativos a la denominada "Admi/llstraúónPetrolera Nacional" (APN)

La Comisión, en relación al organismo empresarial del Estadoque debía manejar la industria petrolera nacionalizada, al cual sedenominó Administración Petrolera Nacional (APN), recomendólo siguiente:

2 La A.P.N. atenderá con toda independencia administrativa yen base a los mis sanos principios gerenciales y técnicos, lorelativo a la exploración, explotación, refinación y transportede hidrocarburos en el territorio nacional, as¡ como al comer­cio de los mismos dentro y fuera de! país, de acuerdo a loslineamientos provistos por la Ley Orgánica antes citada y alos siguientes objetivos fundamentales a largo plazo (macro­metas] :

a) Proporcionar al Estado venezolano los ingresos fiscalesy los hidrocarburos que lo señalen Jos órf,<l;IOS campe­rentes de planificación nacional.

b) G,uantizar permanentemente el suministro de los hidro­carburos que el país requiera.

e} Proveer un mercado preferencial a los bienes y serviciosque el país produzca para la industria nacional de loshidrocarburos.

En el proceso de alcanzar los objetivos fundamentales la APN deberáatender dos objetivos básicos durante el período de transición, com­prendido entre el momento en que se inicie la creación de la APNhasta la oportunidad en e¡ue se considere suficientemente cumplidala reestructuración general de la industria petrolera de la Nación.Esos objetivos básicos a corto plazo (micrometas) son;

d) Mantener a la industria petrolera en su capacidad artuilde generación de ingresos nscales, aun cuando esa capa­cidad sólo se emplee parcialmente.

e) Mantener la eficiencia de las unidades operativas y deapoyo existentes, para garantizar la continuidad de lasactividades de l.i industria.

3 Adoptar para la .A.PM la estructura de una organización inte­grada verticalmente, multiempresarial y dirigida por una Casa

1(, Pp. 1·3'\ del loformr"

58 ALLAN-R. BREWER CARIAS

Matriz. Este tipo de estructura provee una dirección centralque formula los grandes lineamientos de la acción conjunta,acepta la más amplia delegación de responsabilidad y autoridada las empresas operativas, para el cabal cumplimiento de susfines y permite una programación sistemática de inversiones}' operaciones.

4 Crear las empresas de la APN como entes de la propiedadexclusiva del Estado, con personalidad jurídica y patrimoniodistinto del Fisco Nacional, aptos para actuar con entera efi­ciencia en el campo mercantil.

:; Proporcionar a la APN máxima autonomía administrativa yplena flexibilidad de acción, dentro de la adhesión que deberáguardar con respecto a las pautas y estrategias de la planifi­cación nacional.

6 _ Proporcionar a la APN autoridad propia para adelantar susgestiones, dentro de los planes, programas y presupuestos apro­bados y sin las trabas que han significado los controles previosexternos requeridos en dependencias del Gobierno Nacional yen algunos institutos autónomos.

7, Adscribir la APN a la Presidencia de la República, a travésdel Consejo Nacional de Empresas del Estado (propuesto porla Comisión de Reforma Integral de la Administración Pública).Por esta adscripción la APN recibirá dirección política delJefe del Estado, señalamientos programáticos de los organismosde planificación nacional, control normativo de los minis­terios sectoriales y control fiscal posterior por po.rtc de laContraloria General de la República, rindiendo cuenta de susresultados por ante el Consejo Nacional de Empresas delEstado.

8 _ Separar diáfanarnente los diferentes niveles organizativos quese integran en el funcionamiento de la APN, como se muestraa continuación:

EjeCIJf;vo Naáona!

Nivel de Dirección Política.Nivel de Tutela Programática.

Casa Matrh de la APN

Nivel de Dirección Empresarial.Nivel de Apoyo Funcional.Nivel de Coordinación.

Empresas Operadoras de la APN

Nivel de Ejecución.

ORGANIZAaON INDUSTRIAL PETROLERA 59

9. Asignar a la Casa Matriz, empresa llamada a funcionar en laAPN como el organismo de dirección empresarial y de recep­ción de los planes, objetivos y estrategias del Ejecutivo Nacio­nal en el sector de los hidrocarburos, las siguientes respon­sabilidades;

.)

b)

e)

d)

,)

f)

Estructurar una organización eiidente, en términos delaprovechamiento óptimo que haga de los recursos dehidrocarburos del país y de la utilización que dé a losrecursos humanos, financieros y gerenciales a su dis­posición.Adelantar una gestión confiable, que asegure la debidaatención a los compromisos, tanto domésticos como inter­nacionales, que adquiera la industria petrolera del Estadovenezolano.Mantener una actitud flexible, capaz de atender con aciertoy rapidez los cambios de situación que ocurran en laNación y el mundo.Garantizar, a todos los niveles y en cooperación con losorganismos educativos y de capacitación profesional delpaís, la formación del personal que requieran la APNy el sector de la producción de bienes y servicios parala industria de los hidrocarburos.Asegurar, a todos los niveles y en cooperación con losorganismos calificados de Venezuela y el exterior, losseroicios de inoestigedón y desarrollo requeridos paramantener a la industria de los hidrocarburos del país enel más alto nivel tecnológico.Establecer criterios propios de eoaluadán y control, asícomo todos los otros principios de sana administraciónempresarial. que sean requeridos para realizar una ope­ración eficaz en cuanto al cumplimiento de los objetivosde la APN.

10. Asignar a las empresas operativas, únicos organismos de laAPN encargados de la ejecución de los planes y programas,las siguientes responsabilidades principales;

a) Desarrollar con los recursos a su disposición todas aquellasactividades cónsonas con los planes y programas apro­bados por la Casa Matriz.

b) Contribuir a la optimización del rendimiento nacionalderivado de las actividades industriales del petróleo.

11 . Estructurar 1:0. Casa Matriz en forma tal que pueda cumplirlas más amplias funciones de dirección de la APN, las cualesincluyen; planificación y desarrollo, evaluación y control, res-

60 ALLAN-R. BREWER CARlAS

paldo financiero, apoyo tecnológico, coordinación de artivi­Jades operativos, desarrollo de personal y gerencla, aseso­ramiento legal, relaciones públicas, prestación de servmoscentrales.

12 Estructurar empresas operadoras para atender las siguientesactividades típicas de la industria y propias de la APN: explo­ración en cuencas nuevas, exploración en cuencas tradicionales,producción de petróleo y ,gas, refinación, prestación de serviciostecnológicos, comercialización externa, comercialización. interna,transporte marítimo.

1) Dotar a la APN de un régimen propio de administración depersonal, independiente de la A~~ministración Pública. Esterégimen deberá velar por la captación y desarrol!o de personaly [;erenci:l.; establecer los patrones de sueldos, salarios, comopens:lciones y promociones. siempre en base a la actuaciónindividua! y a los méritos de! trabajo realizado; gaLlntizarque los obreros, empleados, supervisores, gerentes y directoresde la APN no serán considerados empleados públicos; y man­tener las condiciones económicas, sociales, asistenciales y decualquierc otro orden logradas en la industria petrolera.

14. Dotar a la APN de un cuerpo gerencial de prestigio y com­petencia, siendo necesario para ello:

a) Integrar la Junta Directiva de la Casa Matriz con Pv"sanas de vasta y reconocida experiencia petrolera o empre­sarial, pública o privada.

b) Integrar las organizaciones de apoyo funcional de hCasa Matriz con profesionales y técnicos especializadosde alta calificación.

c) Integrar las juntas directivas de las empresas operadorascon personas de larga experiencia técnica y administrativaen la industria petrolera, pública o privada.

15 Dotar a la APN de un Plan de Organización que le permitaponerse en marcha a corto plazo y mantener las ;Kt;Y:t1:cdesde la industria a sus niveles actuales.tt

3. Aspectos relativos a la secuencia del proceso nacionalizador

Para alcanzar la nacionalización petrolera en el menor tiempo,al más bajo costo social posible y procurando el óptimo bendiríanacional, la Comisión recomendó aplicar principios de gradualismoy organicidad, en la siguiente forma:

17 Pp. 1-38 Y 1·4~ del Informe.

ORGANIZACION INDUSTRIAL PETROLERA 61

l. Concebir y realizar el conjunto de medidas que configuran lanacionalización de la industria petrolera como un procesogradual c.c:ya celeri,:a? quede determinada por la capacidadde abs.or:lon de aC~l\'ldades que muestre la APN Y por losrequenrnrenros de la convenrcncra nacional.

2. Mantener a la CVP operando en sus 0.rC\S asignadas y en susactuales oct-vidades, hasta tanto se integre a la APN Y formeparte de la reestructuración general de la industria, la cualafectará a todas las empresas operadoras de la APN. En esareestructuración se recomienda tomar muy en cuenta d papelque ha desempeñado la CVP como empresa pionera en Ir!actividad petrolera del Estado venezolano.

3. Mantener al Ministerio de Minas e Hidrocarburos como elorganismo estatal de formulación de poliri.n petrolera y comoel mecanismo de control normativo de las actividades (le ~·s;t

industria, re:!justJ.ndo su funriommiento a la nueva r(Cr~"

pecriva que involucra la actividad exclusiva del Estado enel sector petrolero. A su función rectora, el ?\TiniS\';rlo deMinas e Hidrocarburos deberá incorporar a corto plazo todoel planteamiento energético, como envolvente de la cuestiónpetrolera.

4 Adoptar el siguiente procedimiento para ejecutar el Plan Bási­co de Organización de la APN, en el entendido de que dichoplan podría ser modificado por la Casa Matriz después queésta se constituya:

a) En la e/I;Pcl inmediata, crear la Casa Matriz e integrar susprincipales organiaocione, de apoyo funcional. Además,en esta etapa se crearían cuatro empresas operadoras paraatender las siguientes actividades específicas:

* Comercialización externa.* Transporte maritimo (flota petrolera).* Exploración (cuencas nuevas),

Servicios tecnológicos.

b) En la etapa intermedia, durante el proceso de expropia­ción, establecer empresas operadoras filiales de la CasaMatriz para recibir los derechos de las 22 concesionariasexistentes y realizar las actividades de producción, explo­ración en las cuencas tradicionales, refinación 'r" trans­porte correspondientes. En esta etapa es fundament?!mantener en su estado actual las unidndrs operativas delas concesionarias, el personal que en eihs trabaja, elrégimen administrativo y las relaciones técnicas entre lasdiferentes organizaciones.

62 ALLAN-R. BREWER CARIAS

e) En una etapa ulterior, reestructurar la industria en formageneral con el objeto de optimizar los beneficios nacio­nales derivados de la actividad petrolera. Esto envuelveintegrar la CVP a la APN y nuclear la CVP y las empre­sas operadoras que sustituyeron a las concesionarias enun número reducido de empresas productoras:

'" Productora A.'" Productora B.'" Productora C.* Productora D.

Además, en esta etapa se decidirá sobre la conveniencia de establecerdos empresas separadas para atender las siguientes actividades espe­cíficas:

'" Refinación.'" Comercialización interna.

A la Casa Matriz le corresponderá decidir, en última instancia, sobreel número de empresas productoras y sobre el grado de integraciónvertical de cada una de ellas.

5. Mantener las empresas de la APN sujetas, en cuanto les seanaplicables, a las disposiciones legales que rigen las relacionesdel Estado venezolano con las empresas concesionarias, deacuerdo a lo previsto en la ley Orgánica propuesta por laComisión.te

4. Aspectos relativos a la forma jurídica y de creación dela empresa petrolera nacionalizada

En el Proyecto de Ley Orgánica que reserva al Estado laIndustria y el Comercio de los Hidrocarburos que se acompano,como Apéndice, el Informe, se estableció expresamente, en su ar-ticulo 59 lo siguiente: .

Artículo 51' las actividades señaladas en el artículo 19 de la presenteley sólo podrán ser ejercidas:

a) Por el Ejecutivo Nacional;

b) Por entes de la propiedad exclusiva del Estado creados me­diante leyes especiales, a los cuales les sean asignados porel Ejecutivo Nacional, previa aprobación del Senado, Joscorrespondientes derechos para ejercer una o más de lasindicadas actividades.

18. pp. 1-45 a 1·49 del Informe.

ORGANIZACION INDUSTRIAL PETROLERA 63

Los derechos asignados no podrán ser enajenados, gravado~

o ejecutados so pena de nulidad de los respectivos actos.A tales entes les estad. permitido crear empresas de suexclusiva propiedad, para realizar una o varias de las acti­vidades comprendidas en los derechos que se les asignen,e igualmente podrán celebrar los convenios operativos nece­sarios para la mejor realización de sus actividades, sin queen ningún caso estas gestiones afecten la esencia misma delos derechos asignados.

En relación a este artículo, la Exposición de Motivos de la Leyexplicaba lo siguiente:

En el artículo 5Q se establece que las actividades reservadas sólopodrán ser ejercidas por el Ejecutivo Nacional, forma tradicionalmantenida en nuestras leyes de hidrocarburos, y por entes de la pro­piedad exclusiva del Estado creados mediante ley especial. Esteartículo perfecciona la figura de la asignación de tales derechos. Enefecto, los derechos para ejercer una o más de las actividades seña­ladas en el artículo 1Q sólo pueden ser asignados, con la previa aproobación del Senado, a entes de la propiedad exclusiva del Estado,creados mediante ley especial, sin que tales derechos puedan serenajenados, gravados o ejecutados so pena de nulidad. Si bien atales entes les estará permitido crear empresas de su exclusiva pro­piedad, para realizar una o varias de las indicadas actividades, eigualmente celebrar los convenios operativos necesarios para la mejorrealización de dichas actividades, debe quedar muy claro que enningún caso estas gestiones deberán afectar la esencia misma de Josderechos asignados. En efecto, está totalmente descartada la posibi­lidad de crear empresas mixtas o de participación para la realizaciónde las actividades reservadas, pero ello no excluye la celebración deconvenios o contratos con empresas privadas para la ejecución dedeterminadas obras o servicios por los cuales estas últimas recibiríanel pago en dinero o en especie, sin que en este úlr'mo caso se puedacomprometer un porcentaje fijo de la producción de un determinadocampo o la entrega de una cantidad substancial de petróleo quedesdibuje la ñgum del simple contrato de servicio u operación. ElEstado podría participar como socio en una de estas empresas pres­tadoras de tales servicios, lo que redundaría en acopio de experienciapara el Estado y sus entes en el campo operativo-industrial.w

De lo anterior, deben destacarse los siguientes aspectos:

En primer lugar, que el Proyecto dejó cierta flexibilidad encuanto a la forma jurídica de los entes petroleros nacionalizados,

19. pp. 1-62 Y 1·63 del Informe.

64 ALLAN"R. BREWER CARIAS

pues no calificó su forma jurídica. El Proyecto inicialmente redac­tado por la Subcomisión Jurídica establecía en Su articulo 29 que,además del Ejecutivo Nacional, las actividades reservadas podíanser ejercidas "por institutos autónomos o empresas de la propiedadexclusiva del Estado"," con lo cual Se daba alguna orientación entorno a la forma de derecho público y de derecho privado quedebían tener las empresas petroleras nacionalizadas.

En segundo lugar, que los entes que administrarían la indus­tria petrolera nacionalizada, debían ser creados "mediante leyesespeciales", con lo cual el Congreso conservaba un mecanismo ulte­rior de intervención en el proceso y se quitaba flexibilidad al Eje­cutivo Nacional.

En tercer lugar, que posteriormente para que esos entes pudie­sen realizar actividades petroleras, debían obtener del EjecutivoNacional, una "asignación" de la;, mismas conforme a lo previsteen la Ley de Hidrocarburos, "previa aprobación del Senado", conlo cual una vez más, se rigidiaaba el proceso, al preverse la íntervención del Poder Legislativo.

En cuarto lugar, que estaba totalmente descartada la posibi­lidad de que los particulares, incluso mediante su participaciónen empresas mixtas, intervinieran en las actividades reservadas,lo que no excluía la posibilidad de que se celebrasen con aquéllos,convenios para la ejecución de determinadas obras o servicios.

Este artículo 6q del Proyecto, fue modificado, tanto por elEjecutivo Nacional al presentar el Proyecto a la consideración delCongreso, como por el propio Congreso, sobre todo en la Cámarade Diputados. No sólo se admitió la posibilidad de constituirempresas mixtas, sino que se flexibilizaron las normas para la crea­ción de las empresas nacionalizadas.

III EL PROCESO DE ORGAI',TIZACION DE LA ADMINISTRÁCIONPETROLERA NAaoNALIZADA

Vados aspectos resaltan de la organización 'de la Administra­ción Petrolera Nacional: uno, su vinculación y relación con laAdministración Central Ministerial; y otro, su estructuración interna.

20. Are. 2" Véase en El NariOl/i1/, Caracas, 20 de agosto de 1974, p. D.1.

ORGANIZACION INDUSTRIAL pETROLERA 65

1, La adscripción de la Organización Petrolera Nacionalizadaa la Administración Pública

Uno de los aspectos más resaltantes de las recomendacionesdel Informe de la Comisión Presidencial de la Reversión Petrolera,en relación a la estructuración de la Administración Petrolera Na­cional, era la proposición de que debía proporcionársela de una"máxima autonomía administrativa y plena flexibilidad de acción,dentro de la adhesión que deberá guardar con respecto a las pautasy estrategias de la planificación nacional". En tal sentido, se pro­ponía "adscribir la APN a la Presidencia de la República, a travésdel Consejo Nacional de Empresas del Estado (propuesto por laComisión de Reforma Integral de la Administración Pública). Poresta adscripción, la APN recibirá dirección política 'del Jefe delEstado, señalamientos programáticos de los organismos de plani­ficación nacional, control normativo de los ministros sectorialesy control fiscal posterior por parte de la Contralorfa General dela República, rindiendo cuenta de sus resultados fOr ante el Con­sejo Nacional de Empresas del Estado"."

El sentido de esta recomendación, tal como la explicó el Pre­sidente de la Subcomisión que la preparó, era la de que la APNdebía ser concebida como una organización regida por una CasaMatriz "tan separada y distinta de la Administración Pública comofuere posible"." Con la adscripción de la APN al famoso "Con­sejo Nacional de Empresas del Estado", el cual, afortunadamentenunca se creó," se reconocía que "no obstante la independenciaque se le otorgue con relación a la Administración Pública, laAPN es un ente del Estado, de quien proviene su existencia y paraquienes deberá trabajar"." Sin embargo, se buscaba alejarla de laAdministración Pública tradicional mediante su no adscripción alMinisterio sectorial correspondiente, el antiguo Ministerio de Minase Hidrocarburos (el actual Ministerio de Energía y Minas), y su

21. Pp. 1·40.22. Véase la información dada por Humbertc Peñalnz"a en El Nr/cio!u!, Caracas,

1· de diciembre de 1974, p. D·4.23. Véase nuestra crítica en Allan-R. Brewer·Carías, "Algunos aspectos jurídicos

de las relaciones entre el g-obierno central y las empresas del Estado" er­nAO, Goóiemo y empresas públicas en América Últina, Buenos Aires. 1978,pp. 176 Y ss,

24. Véase la información dada por Humberto Peñaloza en El Nacional, Caracas,}' de diciembre de 1974, p. D-4.

66 ALL/lN-R. BREWER CARIAS

adscripción al Consejo Nacional de Empresas del Estado, con cuyoproyecto se pretendía desvincular las actividades empresariales delEstado de las políticas sectoriales. Contra esta fórmula reaccionóel Contralor General de la República doctor José Muci Abraham,en un famoso Informe sobre el Proyecto de Ley, en el cual señaló,en relación a estos aspectos, lo siguiente:

la adscripción de la APN (de la Casa Matriz) al Ejecutivo Nacional,o en otras palabras, las relaciones entre el Estado (el Ejecutivo Nacio­nal) y la Casa Matriz de la APN forzosamente tendrán que producirsea través del Ministerio de Minas e Hidrocarburos. De lo contrario,sea que se adscriba la APN a la Presidencia de la República, o alpropuesto Consejo Nacional de Empresas del Estado, el Ministeriode Minas e Hidrocarburos tendría que desaparecer por falta de com­petencias y funciones sustanciales; a esta situación, en nuestro cri­terio no debe negarse... si bien es conveniente la estructuraciónde la APN en un holding sectorial de empresas públicas petroleras,dicho holding (Casa Matriz) debe estar adscrita al Ministerio Sec­torial respectivo, es decir, estar adscrita al Ministerio de Minas eHidrocarburos, el cual a su vez debe ser reformado. Al contrario,no parece conveniente la adscripción de la APN al proyectado Con­sejo Nacional de Empresas del Estado. La vinculación del holdingpetrolero al Ministerio responsable del sector, en definitiva, será lamejor vía para garantizar la adecuación de las actividades de la APNa las políticas gubemamentales.t"

De estos criterios confrontados, prevaleció el expresado porel Contralor General de la República, Petróleos de Venezuela, S.A.,como Casa Matriz de la industria petrolera nacionalizada, recibelas directivas políticas del Ministro de Energía y Minas, quienejerce la representación de las acciones de la República en la Asam­blea. El Ministro, así, ejerce el control accionarial sobre la industriapetrolera nacionalizada a través de Petróleos de Venezuela C.A.,como Casa Matriz," Las modalidades de las relaciones entre Petró-

25. Opinión del Comralor General de la República sobre el articulo del Proyectode Ley Orgánica que reserva al Estado la Industria y el Comercio de losHidrocarburos; en Separata. Informe al Congrl?JO, 1975, pp. 25 Y 27.Véase, además, los comentarios a dicho Informe del Contralor en C. R.Chávez, "La Autoridad Petrolera Nacional" en El Ullit'erul, Caracas, 20de abril de 1975, pp. 2-23.

26. Este control ministerial fue criticado por la Agrupación de Orientación Petro­lera (Agropet}, la cual considero que con ello, la Casa Matriz "quedaríareducida a la condición de apéndice del Ministerio Sectorial". Véase en ElUniveruJ, Caracas, 10 de septiembre de 1976, p. 1·12. Otras críticas puedenverse en El Nacional, Caracas, 24 de julio de 1975 pp. 6-2.

ORGANIZACION INDUSTRIAL PETROLERA 67

leos de Venezuela S.A. y la Administración Central, se exponenmás adelante. ~7

2. La organización interna de la industria petroleranacionalizada

La Comisión Presidencial de la Reversión Petrolera habíapropuesto la integración de la industria nacionalizada a través 'de"una organización integrada verticalmente, multiempresarial y diri­gida por una Casa Matriz" y compuesta por una serie de empresasaptas "para actuar con entera eficiencia en el campo mercantil" .28

Se consideró, además, que la Casa Matriz debía "limitarse a lasactividades más generales de planificación, organización, dirección,coordinación y control de la APN, sin injerencia alguna en lasactividades específicas de las filiales operativas, únicas encargadasde la ejecución de los planes y programas".29 En cuanto a lasempresas operadoras, se señaló que cada una de ellas debía "repre­sentar una actividad empresarial que la APN considere necesariodesarrollar. El establecimiento de una actividad COfiO empresaoperadora separada deberá contribuir a la realización de los obje­tivos de la APN; y cada empresa operadora deberá justificarse entérminos de magnitud y potencial de crecimiento". 30

Al inicio de la actividad de la industria petrolera nacionali­zada, comenzaron a actuar, la Casa Matriz, Petróleos de VenezuelaS.A., y catorce empresas operadoras: la Corporación Venezolanadel Petróleo S.A., empresa constituida por la transformación delantiguo instituto autónomo del mismo nombre," y por las siguientestrece empresas que se habían constituido en sustitución de las em­presas concesionarias, y cuyas acciones fueron traspasadas a Petró­leos de Venezuela S.A.:

- Lagovén (antes Creole).- Marevén (antes Shell}.- Menevén (antes Mene Grande).

27. Véase la parte IV de este estudio.28. Pp. 1·39 del Informe.29 Pp. V·61 del Informe.30 Pp. V-62 del Informe.31. Véase el Decreto N" 1.127, del 2 de septiembre de 1975, en Gacda Oficial,

N° 30.864, de 5 de diciembre de 1975.

68 ALLAN-R. BREWER CARIAS

Llanovén (antes Mobil OH).Deltavén (antes Texaco y Texas).Palmavén (antes Sun y Charter).Roquevén (antes Phillips}.Barivén (antes Sindair y Varco) .Amovén (antes Amoco).Boscanvén (antes Chevron).Talovén (antes Talan).Guarivén (antes Las Mercedes)Vistavén (antes Mito Juanyz

La Casa Matriz, a los efectos de coordinar la actividad de lasempresas operadoras, estableció diversos coordinadores de áreasde actividad para materiales y equipos: Planificación; DesarrolloTecnológico; Organización y Recursos Humanos; Control y Finan­zas; Mercado Interno; Producción; Refinación, Suministro y Camercio; y Exploración." Estos coordinadores tenían la misión deestar en contacto directo con las diferentes áreas de las empresas

CUADRO N9 1

ORGANIZAOON INIOAL DE LA INDUSlRIA PETROLERANAaONALIZADA

Petróleos de Venezuela, S. A.I

LagovenMaraven'RoquevenGuariven

Meneven lIanovenBariven AmovenVistaven CVP

DeltavenBos(anven

Pa!mavenTaraven

operadoras, con el objeto de aportar sus conocimientos e informara la Casa Matriz de esas actividades.

Después de un año de funcionamiento de la industria petro­lera nacionalizada, se inició el proceso de racionalización de lasoperadoras, tendiente a lograr su fusión y reducir las catorce em­presas a cuatro.

32. Véase la información en El Univó't'JaI, Caracas, 31 de diciembre de 1975,pp- 2_1; Y en Petróleos de Venezuela. blformó' Anual, 1976, p. 13_

33. ldem,

ORGANIZACION INDUSTRIAL PETROLERA 69

En tal sentido, en el Informe Anual correspondiente al Ejercicio1976, presentado en agosto de 1976, se indicaba que se había ini­ciado "la racionalización operacional de la industria, proceso quehabrá de culminar con una apreciable simplificación del cuadroadministrativo y operacional que existe hoy día. La primera etapa,la cual ya está en marcha, es de coordinación administrativa deunas empresas filiales por otras y no involucra cambios corporativoso estructurales de las empresas. Es una etapa, sin embargo, quenos facilitará el camino hacia la segunda fase, la cual será laintegración definitiva de las empresas" .3~

En diciembre 'de 1976, en esta forma, se anuncio que no sejustificaba que continuasen las operadoras en forma dispersa, por10 cual se iniciaba la etapa de coordinación de las mismas, convista a su integración. Así, se anunció el inicio del siguiente esque­ma de coordinación:

Empresa Coordin<3<kl

....~"~~~~Am"••"Morav.n lo'lU_

~Tolov.n

V,.ta....n- G\ICI,JVflI......

1I0•• on_

M....v.n

CUADRO N9 2

PROCESO DE COORDINACION DE LA INDUSTRIA PETROLERA

NACIONALIZADA INICIADO EN DICIEMBRE DE 1976

tollo~n

AmovenCVP PolmClvenBoscClnVon

o.llClYen

'Cllavon Guarlvon

34. Petróleos de Venezuela, Informe Allllal, 1976, p. 7.

70 ALLAN-R. BREWER CARIAS

Palmavén y Delravén siguieron reportando directamente aPetróleos de Venezuela S.A.3s

La coordinación así iniciada, abarcó los aspectos financieros,administrativos y técnicos de la industria. Las empresas coordina­doras, además, comenzaron a recibir cuenta de las empresas coordi­nadas, por lo que comenzaron a reportar a Petróleos de VenezuelaS.A. sólo 7 empresas, en lugar de las 14 iniciales.

Las empresas coordinadas, sin embargo, continuaron conser­vando su entidad empresarial y personalidad jurídica. En esta formase abría el proceso 'de integración de las empresas operadoras, elcual se desarrolló durante el año 1977.

Durante este año 1977, en efecto, se desarrolló el siguienteesquema de racionalización de la industria, agregándose en el sis­tema de coordinación, criterios geográficos:

Empresa Ceerdíncdorc EmpresCl Coordlncdc

~Roquev~n·OccidenloVislaven·OcddenteTaloven-Falc6n

Meneven -:~=,,=::=,..~~.::: ~oqueven_san Roque

Vistaven·OrienteTClloven.OI'jente

Barlven-ll Chau...Gua,lven.Guél,ico

MlIl'O~n ....55;:;=::=-

<VP ===============lostanVen

Polmaven=============== Ba,lven~Ba,Jna'L1ClI'Ioven

35. Véase la información del Vicepresidente de Petróleos de Venezuela en ElNpci01lal, Caracas, 11 de diciembre de 1976, p. D·9.

ORGANIZAClQN INDUSTRIAL PETROLERA 71

PROCESO DE REES'fRUCTURAQON DE LA INDUSTRIA PETROLERA

NACIONALIZADA, ENERO, 1978

Palmaven

:I)::r~8o$ton"en Delloven

Talo"en

Pet,óleo$ d Veneluela, S. A.

Roque"en

Se llegó así, en 1977, a un esquema de coordinación y orga­nización de cinco empresas operadoras."

En enero 'de 1978, en esa forma, materialmente había con­duido el proceso 'de reestructuración de las empresas operadoras,habiéndose reducido las 14 empresas iniciales a cuatro grupos ope­radores, a cargo de las siguientes empresas, tal como lo anuncióel Vicepresidente de Petróleos de Venezuela S.A.:

1. Lagovén, empresa que absorbió las operaciones de Amovén ylas actividades de Roquevén en el Oriente del país;

2. Maravén, empresa que absorbió las actividades de Roquevén enOccidente, así como los campos de Mara de Vistavén y loscampos de Talovén en el Estado Falcón;

3. Menevén, empresa que absorbió las operaciones de Talovén,Guarivén y Vistavén en Oriente y el Estado Guárico, así comolas operaciones de la refinería El Cbecee, en el Estado Anzoátegui;

4. CVP-Llanovén, grupo que estaba en proceso de fusión y queconcluía las operaciones de la empresa Boscanvén en el Occidente,

36. Petróleos de Venezuela, Informe Ar,¡JItt!, 1977, p. 7.

72 ALLAN-R. BREWER CARIAS

así como las actividades de producción de Barivén en el EstadoBacinas. Este grupo debía absorber también las operaciones delas empresas Palmavén y Deltavén.3'

Además, mediante la Ley de Conversión del Instituto Vene­zolano de Petroqulmica en Compañía Anónima, del 18 de juliode 1977,38 se autorizó al Ejecutivo para proceder a dicha conversiónmediante Decreto," lo cual se hizo en diciembre de 1977,'" y ade­más, para aportar las acciones de Perroquimica de Venezuela S.A.(Pequivén), "en el aumento de capital que a efectos de su adqui­sición, pudiera hacer la empresa de propiedad exclusiva del Estado,Petróleos de Venezuela S.A." H Las referidas acciones, emitidasoriginalmente a nombre de la República de Venezuela," fueron

CUADRO N~ 4

PROCESO DE RACfONAUZACION DE LA INDUSTRIA

Integraci6n 1979Coordino~i6n 1977Enero 1976,.,".J----- -----, laso ....n Logo....n

Amo""

M'~.'J - Maravtn Mara...en

Roque...e"

T"'."JDlsla....n L _r Mene...en ---------- Meneven

MenevenGuari en

Palma n ---------- Palma...en}-Ll"-r'larl".n] ••1- Llano....n Corpov.n

Llano...en

IOSCan"]n CVP:J cveeveD.I«l....n D.ltaven

37

38.W.

404.42

véase la información de J c. Arreaza en El Nacional, Caracas, ?-8 de enerode 1978, p. 0.13. Cfr. en la Presentación de Julio César Arreaza ante laXIII Asamblea de ARPEL, México, abril, 1978.Véase en Gaceta Ofidal, NQ 32.278, del 18·7·77.Véase el Decreto N° 2.454, del 22 de noviembre de 1977, en Griul" Ofi..:dN· 31.369, del 25 de noviembre de 1977.Petróleos de Venezuela Informe AIIUa11977, p. 6.Art. 2· de la Ley de Conversión.Art. 2· del Decreto.

ORGANIZACION INDUSTRIAL PETROLERA 73

traspasadas a Petróleos de Venezuela S. A. el 19 de marzo de 1978,43habiéndose concretado en 1978, por el Ejecutivo Nacional, meca­nismos gue permitieron proveer los fondos necesarios para elsaneamiento de la industria petroquímica;" Petróleos de VenezuelaS.A., en efecto, había manifestado al Ejecutivo Nacional durante1977, su "confianza en que el Ejecutivo Nacional cumplirá su ofre­cimiento de sanear financieramente a la Petroquímica antes dedicho traspaso, a fin de no comprometer los fondos destinados alas inversiones en el sector petrolero en pagar los déficits y pérdidasacumuladas en el citado Instituto".45

Por otra parte, el Instituto Tecnológico Venezolano del Petró­leo (INTEVEP), como Fundación adscrita a Petróleos de Vene­zuela S.A., comenzó sus actividades de investigación relacionadascon las operaciones de la industria en 1976,4ij habiendo sido trans­formado en Compañía Anónima en mayo de 1979, siendo Petróleosde Venezuela S.A. su único accionista, convirtiéndose, por tanto,en la sexta empresa filia! de esa empresa!'

El proceso de integración y racionalización de la industriapetrolera nacionalizada, tendiente a estructurar cuatro empresasoperadoras, puede decirse gue concluyó en 1979. En efecto, ennoviembre de 1978, Petróleos de Venezuela S.A. constituyó laempresa Corpovén, la cual recibió todo el personal de las siguientesseis empresas operadoras del llamado Grupo CVP-Llanovén, conquienes, además, celebró sendos convenios de operación: CVP yLlanovén, Boscanvén, Barivén, Deltavén y Palrnavén.

A partir del P de enero de 1979, además, el Ministerio deEnergía y Minas redeterrninó las áreas de actividad de las mencio­nadas empresas, asignándose todas a Corpovén. En la AsambleaGeneral de agosto de 1979, el capital de Corpovén fue aumentadoy con ello adquirió los activos de las empresas fusionadas.

43. Petróleos de Venezuela, Informe AnutJ1 1978, p. 5.44. fdem.45. Petróleos de Venezuela, Informe A')fJ411977, p. 6.46. Petróleos de Venezuela, Informe Anp,¡11976, p. 24.47. Véase el Discurso de Julio César Arreaza, Presidente Encargado de Petróleos

de Veoezuela. ante la XXXV Asamblea Anual de Feclecámaras, Podamar,18 de junio de 1979. INTEVEP S.A. fue inscrita en el Regü~tro Mertantilde la Circunscrip<:ián Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 31de mayo de 1979, bajo el N° 15 de! tomo 65·A Segunda.

74 ALLAN·R. BREWER CARlAS

En 1979, por tanto, se cumplió el proceso de racionalizaciónde la industria, habiéndose integrado las catorce operadoras inicia­les en las cuatro siguientes: Lagovén, Maravén Menevén y Cae­povén." En relación a este proceso, el Vicepresidente de Petróleosde Venezuela expresó en junio de 1979, lo siguiente:

"El proceso se inició en 1977 con la etapa de coordinación, mediantela cual siete empresas filiales de Petróleos de Venezuela, de lascatorce existentes, presentaban cuenta directamente a la Casa Matriz,coordinando las cinco mayores de ellas a siete de menor tamaño.Al finalizar 1977 establecimos un mecanismo de absorción quedesembocó, al iniciarse el presente afio, en cuatro grandes empresasoperadoras: Legovén, Maravén, Menevén y Corpovén.Hemos estado especialmente atentos a la preservación de la confianzay de la motivación del personal durante un proceso que incide directae indirectamente sobre su futuro y sus carreras.Creernos haber llevado el proceso con buen éxito, ayudados por lagran disciplina y sentido de responsabilidad de los Presidentes, Directores, Ejecutivos y demás trabajadores de las empresas filiales.El proceso de racionalización abre nuevas oportunidades de desarrolloprofesional al crecer el tamaño de las empresas y al concretarse laexpansión de actividades de la industria; permite una mejor planr.ficación de carreras, al disminuir el número de empresas y unifor­marse los procedimientos de evaluación de puestos y de evaluaciónde desempeño en el trabajo; aumenta la oportunidad de una libreintercambiabilidad de recursos humanos entre las empresas del sectorpetrolero y -por extensión- con las empresas del sector petroqut­mico, así como el Instituto de Tecnología Aplicada INTEVEP; faci­lita grandemente a la Casa Matriz un conocimiento más directo delos recursos humanos, lo cual incide positivamente sobre su óptimautilización, y en ningún caso la remuneración y otras condiciones detrabajo del personal son desmejoradas al pasar de una a otraempresa". 49

CUADRO N9 5

ORGANIZAC10N DE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONAUZADAAGOSTO, 1979

~7r~~P,¡q"¡"'on, S.A. lQ9CVen MQravon M.neven Corpoven' Int1l....p

48. Petróleos de Venezuela, Informe Anu411978, pp. 4 Y 57.49. Presentación del doctor Julio César Arreaza, Presidente de la Delegación

venezolana. ante la XIV Asamblea Ordinaria de Arpel, Río de janciro. mayo30, junio 1', 1979.

ORGANIZAaON INDUSTRIAL PETROLERA 75

IV. EL PROCESO DE CONVERSION DE LA INDUSTRIA PETROLERAEN INDUSTRIA NACIONALIZADA

Sin duda, al momento de iniciarse la nacionalización de laindustria petrolera, resultaba claro que los problemas jurídicos queplanteaba dicho proceso no eran los de mayor importancia ni losmás complejos. Tal como lo señalaba a comienzos de 1975, el Pre­sidente de la Comisión Permanente de Minas e Hidrocarburos dela Cámara de Diputados, los de mayor entidad y complejidad eranlos problemas organizativos y administrativos, "es decir, los rela­tivos a cómo se va a operar la industria nacionalizada y a cómo seva a realizar el traspaso de numerosas y complicadas estructurasoperativas al dominio de la Nación" .~O

Por ello, la principal preocupación que originaba el procesode conversión de la industria petrolera en industria nacionalizadaera, sin duda, la que surgía de los problemas administrativos yorganizativos, pues, ante todo, se buscaba que dicho proceso noafectara la marcha de la industria.

La forma más simple, jurídicamente hablando, para aseguraresa conversión sin afectar la operación de la industria, hubiera sidola transferencia de las acciones de las empresas concesionarias alEstado. Así se expresaba el Viceministro de Minas e Hidrocarburosen octubre de 1974, cuando aún la Comisión Presidencial para lareversión petrolera no había terminado su informe:

"Este gobierno estudia estructurar una compañía matriz que tengacomo finalidad la orientación de las grandes líneas de la gestiónpetrolera. Esta compañía coordinará las actividades de las empresasoperativas de la industria que deberán conservar -las empresas-­sus estructuras actuales. Esas empresas simplemente cambiarán dedueños, pero seguirán operando en la misma forma con el objeto deno producir distorsiones en la industria't.w

El cambio de dueño, en todo caso, no era tan simple, jurídicay políticamente hablando.

La preocupación por el mantenimiento de la estructura admi­nistrativa de las empresas nacionalizadas, a corto plazo, en todo

50. Véase las declaraciones de Arturo Hernández Grisanti en El Nadan"', 11de enero de 197\ p. D·1.

51. Véase las declaraciones de Fernando Bici Duarte en El Nacional. 5 deoctubre de 1974, p. D-1.

76 ALLA,N-R. BREWER CARIAS

caso, fue una constenre." Ella llevó a los representantes de la Fede­ración de Cámaras y Asociaciones de Producción (Fedecámaras ) ,la mayor organización de productores y comerciantes privados, aplantear, en el voto salvado que formularon a algunos artículosdel Proyecto de Ley de Nacionalización Petrolera, lo siguiente:

El Anteproyecto de Ley que Reserva al Estado la Industria y elComercio de los Hidrocarburos, debe estar fundamentado en dosprincipios esenciales, a saber; a) desde el punto de vista estructural,que el Anteproyecto consagre procedimientos adecuados y convenientespara que la transferencia de la operación del control absoluto de laindustria petrolera al Estado, se haga en forma gradual y constante,de manera que el Estado pueda absorber dicha actividad en la medidaen que haya creado y puesto en funcionamiento las estructuras deorganización administrativa necesarias para esta finalidad ..., . .No obstante, la extremada acuciosidad de los mantenedores delAnteproyecto en el propósito de prever los menores detalles, el ins­trumento se encuentra inconcluso, pues 00 establece un régimentransitorio que facilite y ordene la. transferencia gradual de los bienesafectos a las concesiones de acuerdo a la capacidad de absorción queel Estado pueda crear e incrementar para recibirlos sin provocarinterrupciones del proceso productivo,Además, el Anteproyecto, cualesquiera que fueren las modificacionesque le sean introducidas por el Ejecutivo y el legislativo, imponela aprobación anterior de otro instrumento legal que cree las estruc­turas básicas de la Casa Matriz y de las diversas empresas operativasque sustituyan la acción de las actuales compañías extranjeras radi­cadas en nuestro país. De lo contrario, no existirán los mecanismosindispensables para recibir las instalaciones y otros bienes cuyo trán­sito al dominio del Estado se pauta en el Anteproyecto de ley Orgá­nica aprobado por la Comisión Presidencial.53

En efecto, tal como se indicó, en el Proyecto de Ley <¡ueReserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburoselaborado por la Comisión Presidencial, no se previó norma algunaque regulara el proceso administrativo de conversión de la industriapetrolera en industria nacionalizada," lo cual no se planteó, tam­poco, ni en el Informe ni en el texto del Proyecto elaborado porla Comisión Permanente de Minas e Hidrocarburos de la Cámara

Cfr. las conclusiones del Congreso de Economía Petrolera y MinerJ. en ElNacional, Caracas, 8 de noviembre de 1974, p. D·8.Véase el texto en El Nacional, Caracas, 14 de febrero de 1975, p. D.1.Véase el Informe de la Comisión Presidencial de la Reversión Petrolera, cit.,pp. 1-76, '

ORGANIZACION INDUSTRIAL PETROLERA 77

55. Véase el texto en Revista Rqj/lmli'n, N" 8-4, 15 de junjo de 1975, p. 27.56. tdem, p. 22. Cír, lo expresado por Román J. Duque Corredor, El Der,,-"'-'

de la Nacionalización Petrolera, Caracas, 1978, p. 182; Y Andrés Aguilal"Régimerr Legal de la Industria y Comercio de los Hidrocarburos", enBoletín de la Academia de Ciencias Po/hicas y Socialn, Nos. 66-67, Caracas,1976, p. 196.

Y!. El Presidente de la República, en su discurso del 5 de julio de 1975. seiialüen efecto, que "Tan pronto como sea promulgada la ley se procederá a dictarel Decrete, creando la Empresa Matriz. bajo la forma de sociedad anónima,que se llamad «Petróleos de Venezuela», Petrovén. Asimismo, ent~aran

a funcionar inicialmente. tantas empresas operadoras como las que VIenenactuando con el carácter de concesionarias, conservando en lo posible laestructura y organización de éstas. Las acciones de las t'mpresas oper'ldoraspertenecerán a Petrovén. .. ", en Et Na¡:jollal, Caracas, 6 de julio de 1975,pp. 1.10.

de Diputados." En este Informe, sin embargo, se señaló que laComisión había analizado argumentos sobre la alternativa de quela República, en lugar de adquirir los bienes de la industria comoestablecía el Proyecto, comprase las empresas concesionarias me­diante la adquisición de sus acciones, y se concluyó diciendo losiguiente:

Esta alternativa se descartó por diversas razones entre las cuales men,cionamos: impracticidad de una acción de este tipo en el caso deempresas multinacionales cuyos accionistas se encuentran fuera de lajurisdicción nacional y las acciones muchas veces dispersas en multitudde manos; perjuicio del Estado al asumir el pasivo de las empresa~

cuyo alcance sería difícil de preestablecer con exactitud en razón delos múltiples y complejos vínculos de éstas en el exterior; convc­niencia de que las empresas sigan existiendo como tales, a fin deresponder ante el Estado de cualquier responsabilidad pendiente des­pués de la nacionalización.?"

Esta argumentación, sin duda, descartaba la vía fácil de transición y conversión de las empresas concesionarias en empresasnacionalizadas mediante la adquisición de las acciones de aquellas.Resultaba necesario, por ello, regular en la ley otro mecanismode conversión y transición, que el Ejecutivo Nacional no teníaprecisado.51 En la segunda discusión del Proyecto de Ley en laCámara de Diputados, sin embargo, se solucionó este problema, alagregarse al artículo 6, relativo a las bases para la organizacióny gestión de la industria nacionalizada, una nueva base, la 4\ delsiguiente tenor:

Cuarta: A los solos fines de agilizar y facilitar el proceso de nacio­nalización de la industria petrolera, el Ejecutivo Nacional constituiráo hará constituir las empresas que estime conveniente, las cuales, al

--

78 ALLAN-R, BREWER CARlAS

extinguirse las concesiones, pasarán a ser propiedad de la empresa(matriz) prevista en la base segunda de este artículo.

Este agregado fue explicado por el Presidente de la ComisiónPermanente de Minas e Hidrocarburos, señalando que establecíaun "mecanismo de transición menos perturbador, para que no hayabaches y permita al Estado mantener la eficiencia de la industria ... ","Esto se hace necesario porque el Estado venezolano no adquiereempresas, no adquiere acciones de Creoíe, Shell, Mene Grande yotras compañías, sino que va a adquirir bienes, activos y equipos,y va a formar compañías nuevas, Esas compañías nuevas puedenformarse dentro del lapso de 120 días, y al cabo de éste, cuandose produzca el avenimiento o la sentencia de la Corte Suprema deJusticia fijando la indemnización, por un lado, el Estado pagarála indemnización por los activos, y por las instalaciones materiales,y por otro, adquiere las acciones de estas compañías recién for­madas, pagando, como se dijo, el capital que las petroleras hayaninvertido en ellas"."

y efectivamente así se realizó el proceso de conversión de laindustria petrolera en industria nacionalizada. ~9

En efecto, como se dijo, luego de publicada la Ley Orgánicaque Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocar­buros, el 29 de agosto de 1975, con fecha 30 de agosto del mismoaño y por Decreto N" 1.123, se creó Petróleos de Venezuela comoCasa Matriz de la industria petrolera nacionalizada, cuyos esta­tutos sociales debido a su forma societaria, se registraron el 15 deseptiembre de 1975.

La base segunda de la Ley de Reserva señalaba CJuc el Ejecu­tivo Nacional debía atribuir a una de las empresas que creara "lasfunciones de coordinación, supervisión y control de las actividades'de las demás, pudiendo asignarle la propiedad de las acciones decualesquiera de esas empresas", y esto se atribuyó a Petróleos deVenezuela.

Es de destacar que a pesar de las diversas opiniones que sehabían expresado a favor de que la Casa Matriz se formara, par.

58. Véase las declaraciones de Arturo Hernández Grisanti en El NiJáo!1<1I, Caracas,24 de julio de 1975, p. D-3.

59 Cfr. Romín ]. Duque Corredor, El derecho de fa llaciol/lz/iz¡¡ciólJ petrolera,cñ., p. 186.

ORGANlZAC¡ON INDUSTRIAL PETROLERA 79

tiendo de la estructura de la Corporación Venezolana del Petróleo,"se optó por la solución de crear una nueva empresa, Petróleos deVenezuela S.A., y convertir a la CVP en una operadora más, filialde aquella. Así, la base tercera de la Ley Orgánica de Reservaestableció que el Ejecutivo Nacional debía llevar a cabo "la con­versión en sociedad mercantil de la Corporación Venezolana delPetróleo creada mediante Decreto N" 260 de119 de abril de 1960".A tal efecto, el Ejecutivo Nacional, mediante Decreto Ni 1.127,del 2 de septiembre de 1975, publicado en Gaceta Oficial en diciem­bre de dicho afio," dispuso que la CVP continuaría "girando inin­terrumpidarnente a partir de su inscripción en el Registro de Co­mercio, como una sociedad mercantil anónima" con la misma deno­minación.o~ En el mismo Decreto se dispuso que las acciones de lasociedad anónima CVP serían "asignadas en propiedad a Petróleosde Venezuela" a cuyo nombre debían ser emitidas," y se autorizóal Procurador General de la República para efectuar la inscripcióndel Documento Constitutivo y Estatutos en el Registro Mercantil,lo cual se hizo el 18 de diciembre de 1975.~4

Así, la CVP, que era la única empresa estatal pública, se con­virtió en la primera empresa filial de Petróleos de Venezuela.

En cuanto a las otras empresas concesionarias," en virtud delo establecido en la señalada base cuarta de la Ley Orgánica deReserva, se estableció en las Actas de Avenimiento suscritas porellas y el Procurador General de la República, la obligación de lasmismas de "constituir una compañía anónima y de la autorizaciónpara el uso de bienes, la cual se estableció en la Parte IV, con elsiguiente tenor:

1 , A los fines previstos en la base Cuarta del artículo 61 de la LeyOrgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de {os

60. Cir.. por ejemplo, la opinión de Rubén Sadcr Pérea; "la empresa estatal rla nacionalización petrolera", en El Narionai, Can(as, 18 de enero de 1975.p. D·j4.

61. Véase en Gaceta Oficial, N" 30.864, del 5 de diciembre de 197;;.62. A«. l·63. Art. 2'164. Véase el documento inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción

Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el N° 24 del tomo 5R·ASegundo, en El UnÍl'erJaf, Caracas, 26 de diciembre de 1975, p. 3-6.

65. De las trece empresas concesionarias pri vadas, sólo tres eran de capital ... ene­zolano o mayoritariamente venezolano: Mito-juan: la S.A. Petrolera lasMercedes y Talon.

80 ALl.AN-R. BREWER CARIAS

Hidrocarburos, el Concesionario deberá constituir, conforme a docu­mento constitutivo y características específicas que serán comunicadosal Concesionario por el Ejecutivo Nacional, mediante Oficio del Minis­terio de Minas e Hidrocarburos, una compañía anónima cuyas accionesquedarán traspasadas en su totalidad a Petróleos de Venezuela alextinguirse las concesiones de hidrocarburos el 31 de diciembre de1975, correspondiendo a esta última pagar en efectivo en esa mismafecha por dichas acciones un precio igual al capital suscrito y pagado.El pago de dicho precio se efectuará en dólares de los Estados Unidosde América al cambio de Bs. 4,20 por dólar. En el caso de que sehubieren hechos adquisiciones de bienes, previamente autorizadaspor e! Ministerio de Minas e Hidrocarburos, se pagarán los dcsem­bolsos correspondientes que hubieren tenido lugar.2. El concesionario, dentro de los diez (10) días continuos y si­guientes a la fecha de inserción en e! Registro Mercantil clel docu­mento constitutivo de dicha empresa, deberá proceder a adquirir latotalidad de las acciones de la empresa constituida. Fuera de estamodificación e! concesionario no podrá introducir ningún cambio enel documento constitutivo ni en las características específicas dichas,sin la previa autorización del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.Asimismo, el concesionario se obliga, en su condición de accionista,a que la indicada empresa no asumirá obligaciones de carácter finan­ciero sin la autorización previa del Ministerio de Minas e Hidrocar­buros.3. Dentro de los quince (15) días siguientes a la. constitución dedicha compañía, e! concesionario le encomendará la operación delas concesiones indicadas en la sección 1" de! capítulo 1o, operadospor e! concesionario y cuando fuere e! caso, la operación de las con­cesiones de otros titulares y que actualmente opera el concesionario,así como el uso de los bienes afectos a dichas concesiones, a los finesde la operación y bajo la única responsabilidad de! concesionario, yle transferirá el personal que sea necesario para la continuidad regu­lar y eficiente del manejo de dichas concesiones. Es entendido quela sustitución de patrono ocurrirá, sin solución de continuidad dela relación laboral, y que el concesionario conservará los derechossobre los bienes y la titularidad de las concesiones hasta. la fechade extinción de éstas.4. Igualmente a los fines de la operación, el concesionario enco­mendará a dicha compañía el uso de los bienes afectos a las conce­siones en las cuales terceras personas, si fuere el caso, tengan parti­cipación.5. El concesionario autorizará al titular de las concesiones de hidro­carburos en las cuales tenga participación, para encomendar a laempresa que ésta constituya conforme a lo previsto en la base cuartadel artículo 6~ de la ley Orgánica que Reserva al Estado la Industriay el Comercio de los Hidrocarburos, el uso de la parte que le perle-

ORGANlZACION INDUSTRIAL PETROLERA 81

nece en 105 bienes afectos a dichas concesiones, a los fines de laoperación y bajo la única responsabilidad del concesionario. Es enten­dido que el concesionario conservará los derechos sobre esa partede dichos bienes hasta la extinción de las conccsiones.ee

En cumplimiento de estas cláusulas de las Actas Convenios,en la segunda quincena de diciembre de 1975, los concesionarioscrearon las empresas mencionadas ('7 conforme al modelo 'de Docu­mento-Constitutiva-Estatutos que les fue suministrado por el Eje­cutivo Nacional." En dichos documentos se previeron dos cláusulasque precisan el proceso de traslado de acciones, así:

CláJJflrla Trighima Séptima: Las acciones de la sociedad serán tras­pasadas en su totalidad a "Petróleos de Venezuela", sociedad anónima,de la cual es accionista única la República de Venezuela, al extinguirselas concesiones de hidrocarburos el 31 de diciembre de 1975.

ClálJf1da TrigéJima OCt<!1'!:f: Cuando las acciones de la sociedad pasena ser propiedad de "Petróleos de Venezuela", de acuerdo con la basecuarta del artículo 6~ de la Ley Orgánica que Reserva al Estado laIndustria y el Comercio de los Hidrocarburos, el Presidente de Petró­leos de Venezuela, o a falta de éste, el Vicepresidente, o a falta delos anteriores, cualquier otro miembro del Directorio de dicha empresaque éste designe, ejercerá la representación de los accionistas en lasAsambleas y {as presidirá. Petróleos de Venezuela podrá reservarseel manejo de las finanzas de la sociedad.

De acuerdo con esta cláusula, a partir del 1~ de enero de 1976,cuando las acciones de estas empresas se traspasaron a Petróleosde Venezuela, la Casa Matriz comenzó, realmente, a manejar laindustria petrolera, habiéndose reservado, además, el manejo 'delas finanzas de las sociedades, en virtud de las decisiones de lasAsambleas Extraordinarias de las empresas operadoras, con elobjeto de optimizar el rendimiento de los ingresos totales gene­rados por estas empresas."

66.

69.

Véase las referidas Actas Convenios en Gaceta Oficial, N" 1.784, Extr. del18 de diciembre de 1975.Véase, por ejemplo, las informaciones en El NaciO/la!, Caracas, 26 de diciem­bre de 1975, pp. C-2, D-2; y 27 de diciembre de 1975. p. C·6; y enEl U"úersal, Caracas, 26 de diciembre de 1975, pp. 2·3 Y 2-4; Y 27 dediciembre de 1975, pp. 1·10.Véase las características sobresalientes de este Documento Constitutivo. Esta.tutos en Andrés AguiJar M., "Régimen legal de la Industria y Comerciode los Hidrocarburos", loe. cit., pp. 198 Y ss.Petróleos de Venezuela, ¡"fo,me 1976, p. 3. Cfr. Andrés Aguilar M., "Régi,

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Este proceso de transición de la industria, para facilitar laconversión de las empresas concesionarias en empresas nacionali­zadas, aseguró la continuidad de la empresa, lo cual se facilitó porvarios factores que destacaba el Presidente de Petróleos de Vene­zuela en 1976: "la supervivencia de las unidades administrativasexistentes para el momento de la nacionalización; la dotación derecursos humanos adecuados; el apoyo tecnológico indispensablepara las operaciones de la industria y la colocación asegurada deun volumen inicial de hidrocarburos en el mercado internacional" .;0

V EL PROCESO DE CREACtON y rORi\fAUZAClON JURJDlCADE LA INDUSTRIA PETROLERA NACIONALIZADA

Tal como se señaló, el Proyecto de Ley Orgánica elaboradopor la Comisión Presidencial de Reversión Petrolera no establecíamecanismos flexibles para la. creación y formalización jurídica delas empresas de la industria petrolera nacionalizada, sino queremitía a otra ley que debía dictarse." Esto fue eliminado por elEjecutivo Nacional, y en el Proyecto de Ley que presentó a la consi­deración del Congreso, sólo se estableció que las actividades reser­vadas podían ser realizadas "por medio de entes de su propiedad",agregándose un nuevo artículo, el 6?, en el cual se establecieronlas bases para la organización de la administración y gestión delas actividades reservadas.

De dicho artículo, así como de los otros relativos a los entesque debían configurar la industria petrolera nacionalizada, sinembargo, se aprecia la intención, tanto de los proyectistas comodel legislador, de que las empresas que se constituyeran para mane­jar la industria petrolera nacionalizada, tuvieran la forma jurídicade sociedad anónima.

men Legal de la Industria y el Comercio de Jos Hidrocarburos", tor. cit., pp.199·200.

70. Véase Rafael Alfonso Ravard, 1975·1978, Hada la NorlJlalidad Opera:iM,Trn a,ío, de Petróleo! de Veaeznela, como C(/.Ja matriz de /a ¡lId"Jlri" Petro·/"'"4 NacÍ(mal, Caraca>, 1978, p. l I ü.

71. Como se dijo, el arto 5' del Proyecto disponia que las actividades reservadaspodían ejercerse "por entes de la propiedad exclusiva del Estado creadosmediante leyes especiales". Véase el Informe de la Comisión Presidenóal dela Reversión Petrolera, cn., pp. 1-76. V(-a-;e, adr;-más, el texto en El Nacio'l"I,Caracas, ~ de diciembre de 1974, p, D-2.

ORGANIZACIQN INDUSTRIAL PETROLERA 83

1) La intención de los proyectistas de 1974

Si se analiza el contenido del Informe de la Comisión Presi­dencial 'de la Reversión Petrolera de 1974, puede apreciarse clara­mente que la intención, desde el punto de vista jurídico-adminis­trativo del proceso de nacionalización de la industria petrolera,fue la creación de la "Administración Petrolera Nacional" comoentidad de carácter estatal, que formaba parte de la Administracióndescentralizada y que, por tanto, se proyectaba como separada ydistinta de la Administración Central.

En efecto, de acuerdo al Informe sobre el Aspecto Operativode la Comisión, se señala que "no obstante que la APN representaráuna entidad independiente distinta de la Administración Pública,eso no la hará ajena al Estado venezolano, de quien recibirá lasdirectrices contenidas en los Planes de la Nación, a quien rendirácuenta de sus resultados y para quien habrá de trabajar. Lo quese desea es mantener a la APN al margen 'de normas y prácticasburocráticas concebidas, fundamentalmente, para organismos públi­cos y no para entidades modernas y complejas dedicadas a la pro­ducción en gran escala con destino a transacciones cuantiosas yfrecuentes"." Conforme a ello se concibió a la APN "como unaorganización integrada verticalmente, multiempresarial y dirigidapor una Casa Matriz" "3 de propiedad exclusiva y única del Estado."Las empresas de la APN debían también ser "de la propiedadexclusiva del Estado" y debían "constituirse como sociedades aptaspara actuar con entera eficiencia en el campo mercantil"." Cadauna de dichas empresas debía "tener personalidad jurídica y patri­monio propio y distinto del Fisco Nacional"." Tomadas en con­junto, se señalaba en el Informe: "las empresas de la APN deberáncaracterizarse por disponer de autonomía administrativa, autosu­ficiencia económica y capacidad para la renovación de sus cuadrosgerenciales. Siendo así la APN representará una entidad depen­diente y distinta de la Administración Pública Venezolana, de a.llíla designación que ha recibido: «Administración Petrolera NaCIo-

72. Véase Comisión Presidencial de la Reversión Petrolera, Infofm~, Caracas,1974, p, 51-

73 Idem, p. 50.74 Ibidem, p. 51.75. Ibídem, p. 50.76. Ibídem, p. 50.

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nale".' lo sustancial del Informe sobre el Aspecto Operativo fuerecogido en el Informe Central de la Comisión," donde se insistiópor ejemplo, en la "independencia" y "autonomía administrativa" 79

de la APN, la "propiedad exclusiva del Estado" sobre las empresasde la APN,w y el "régimen propio de administración de personalindependiente de la Administración Pública" de la APN.&1

En todo caso, tal como se indica en el Apéndice A del Informesobre "Pautas para ser consideradas en la elaboración de los Esta­tutos de las Empresas de la APN, "ésta constituiría el «aparato ad­ministrativo del Estado»" ,8~ o en otros términos "la organizaciónempresarial del Estado Venezolano" para "manejar la industriapetrolera del país una vez nacionalizada dicha industria"." Seinsistía, sin embargo, que las empresas de la APN "deberán tenerla forma de sociedades aptas para actuar con entera eficiencia enel campo mercantil"."

En definitiva, la intención del Informe de la Comisión Presi­dencial de la Reversión Petrolera fue la de estructurar la Adminis­tración Petrolera Nacional, como una organización administrativadel Estado separada de la Administración Central, con autonomíae independencia administrativa, y por tanto, formando, parte dela administración descentralizada, pero sujeta a sus propias normas,inclusive en materia de personal; se trataba, en todo caso, de estruc­turar personas jurídicas estatales pero con forma de sociedadesanónimas, es decir, con forma de derecho privado. Las empresasde la APN y la Casa Matriz debían ser, entonces, personas estatalescon forma jurídica de derecho privado.

2) El criterio de la Ley Orgánica de Reserua de 1975

El criterio de los proyectistas de 1974 puede decirse que sesiguió en el Proyecto de Ley que reserva al Estado la Industriay el Comercio de los Hidrocarburos y en la Ley promulgada el 29

77. Ibidfm,pp.Y.50yY.51.78. Ib'dcm, pp- 1.38 Y ss.79. Ibidelll, pp. 1.38 Y 1-40.so. lhidem, pp. 1-3a.81. lbidem, p. 13.82 lbidcm, p. Y-107.S3. lbidem, p. Y-lOS.84. lbidem, pp. V-I09 y V·II0.

ORGANIZAQON INDUSTRIAL PETROLERA 85

de agosto de 1975. En efecto, la ley dispuso expresamente <¡ue"el Estado debía ejercer las actividades reservadas, directamentepor el Ejecutivo Nacional o por medio de entes de su propiedad","con lo cual teóricamente el legislador dejó a la decisión del Ejecu­tivo Nacional el atender la industria nacionalizada a través de lapropia Administración Central ("directamente por el EjecutivoNacional" dice el artículo 59) o a través de la Administración des­centralizada del Estado ("por medio de entes de su propiedad",agrega el mismo artículo 5?). Sin embargo, a pesar de esta apa­rente libertad, en realidad la ley dio directamente la pauta al Eje­cutivo Nacional para la administración de la industria petroleraa través de formas descentralizadas. El artículo 69 de la ley, enefecto, precisa que a los fines de ejercer las actividades naciona­lizadas, "el Ejecutivo Nacional organizará la administración ygestión de las actividades reservadas" en la siguiente forma:

1. Creará con las formas jurídicas <¡ue considere conveniente,las empresas que juzgue necesario para el desarrollo regu­lar y eficiente de tales actividades, pudiendo atribuirlesel ejercicio de una o más de éstas; modificar su objeto,fusionarlas o asociarlas, extinguirlas o liquidarlas y apo:tarsu capital a otra u otras de esas mismas empresas. Estasempresas serán de la propiedad del Estado, sin perjuiciode lo dispuesto en la base segunda de este artículo, y encaso de revestir la forma 'de sociedades anónimas, podránser constituidas con un solo socio.

2. Atribuirá a una de las empresas las funciones de coordi­nación, supervisión y control de las actividades de lasdemás, pudiendo asignarle la propiedad de las accionesde cualesquiera de esas empresas.

3 . Llevará a cabo la conversión en sociedad mercantil de laCorporación Venezolana 'del Petróleo, creada medianteDecreto N° 260 de 19 de abril de 1960.

4. A los solos fines de agilizar y facilitar el proceso de nacio­nalización de la industria petrolera, el Ejecutivo Nacionalconstituirá o hará constituir las empresas que estime con­veniente, las cuales, al extinguirse las concesiones, pasarán

85. Art. 5"

86 ALLAN-R. BREWER CARIAS

a ser propiedad de las empresas previstas en la basesegunda de este artículo.

5. A los fines de proveer a la empresa prevista en la basesegunda de recursos suficientes para desarrollar la indus­tria petrolera nacional, las empresas operadoras consti­tuidas conforme a las bases primera, tercera y cuarta,según sea el caso, entregarán mensualmente a aquélla unacantidad de dinero equivalente al 10 por ciento (10'1'0)de los ingresos netos provenientes del petróleo exportadopor ellas durante el mes inmediatamente anterior. Lascantidades así entregadas estarán exentas del pago deimpuesto y contribuciones nacionales y serán deduciblespara las empresas operadoras a los fines del impuestosobre la renta.

6. El artículo 79 de la ley agrega, además, que "las empresasa que se refiere el artículo anterior se regirán por lapresente ley y sus reglamentos, por sus propios estatutos,por las disposiciones que dicte el Ejecutivo Nacional ypor las del derecho común que les fueren aplicables".

7. El artículo 8~ de la ley señala por último, que "los direc­tivos, administradores, empleados y obreros de las empre­sas a que se refiere el artículo 69 de la presente ley, inclu­sive los de la CVP, una vez convertida en sociedad mer­cantil, no serán considerados funcionarios o empleadospúblicos", Sin embargo, "a los directivos o administra­dores se les aplicarán las disposiciones 'de los artículos123 y 124 de la Constitución",

De acuerdo a estas normas no hay duda en que la intencióndel legislador fue estructurar la Administración Petrolera Nacio­nal a través de empresas del Estado (entes o personas estatales)con forma de sociedad mercantil y por tanto con un régimen pre·ponderantemente de derecho privado. La aparente posibilidad deque el Estado pudiera ejercer las actividades reservadas "directa­mente por el Ejecutivo Nacional" 86 en cuanto se refiere a las acti­vidades glle se venían realizando por empresas privadas de capitalextranjero y gue se nacionalizaban, estaba desvirtuada en la propia

86. Art.~"

ORGANIZACION INDUSTRIAL PETROLERA 87

ley," al "sugerir" la constitución de empresas (entes de propiedaddel Estado, como 10 señala el artículo 5Q

) con forma de sociedadmercantil.

Por supuesto, para realizar actividades nuevas en relación alas que efectivamente se nacionalizaron, el Ejecutivo Nacional puedehacerlo directamente y de hecho se realizan algunas en la actua­lidad.ss

3) El sentido del decreto de creación de Petróleosde Venezuela S. A. de 1975J y la [orma jurídicade las operadoras

Conforme a la orientación señalada, el Ejecutivo Nacional,mediante el Decreto N9 1.123, de 30 de agosto de 1975,89 consi­derando que era "de prioritaria necesidad proceder a la constitucióne integración de las empresas estatales que tendrán a su cargo laconfirmación y desarrollo de la actividad petrolera reservada alEstado", decretó la creación de una empresa estatal, bajo la formade sociedad anónima, que cumplirá la política que dicte en materiade hidrocarburos el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministeriode Minas e Hidrocarburos, en las actividades que le sean enco­mendadas." El Decreto de creación de la empresa Se registró enel Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del DistritoFederal y Estado Miranda, bajo el N~ 23, tomo 99-A, con fecha15 de septiembre de 1975.u1 No hay duda, por tanto, de que lanaturaleza jurídica de Petróleos de Venezuela S.A., conforme alo que se dijo anteriormente en relación a la distinción entre lossujetos de derecho vinculados al sector público, es la de una personaestatal con forma jurídica de derecho privado. Es decir, es una"empresa estatal" o empresa del Estado, de propiedad íntegra delmismo y que responde a las políticas que aquél dicte, y como tal,está integrada dentro de la organización general de la Adminis­tración del Estado, como ente de la administración descentralizada,

S7. Arts. 6" 7' YS"S8. Cfr. Andrés Aguilar M. "Régimen Legal de la Industria J' el Comercio d...

los Hidrocarburos", loe. cít., pp. B J' 14.89. Véase en Garda Oficial, N" 1.770, Extr. de 30·8·76.90. Art. 1~

91 véase en Gaceta IIlmúcipal del Distrito Federal, N~ Extr. 413, de 25·9-75.

88 ALLAN·R. BREWER CARIAS

pero con forma jurídica de sociedad anónima, es decir, de personade derecho privado.

En cuanto a las empresas operadoras, resulta clara la intencióndel legislador de crearlas con forma de sociedades anónimas, cuyasacciones debían ser tenidas, en propiedad, por la empresa Matriz,Petróleos de Venezuela. La propia Ley Orgánica de Reserva, comose dijo, en su base tercera, había dispuesto la conversión del Insti­tuto Autónomo "Corporación Venezolana del Petróleo" en sociedadanónima, lo cual se cumplió en diciembre de 1975. En ese mismomes, y conforme a la hase cuarta, se constituyeron las restantestrece empresas operadoras, también con forma societaria.

De esta manera, tanto Petróleos de Venezuela S.A., como lascatorce operadoras iniciales se constituyeron, en el ordenamientojurídico venezolano, como personas jurídicas estatales con formade derecho privado; y en el ámbito económico, como empresaspúblicas, o más propiamente, como empresas del Estado. En laactualidad, igual naturaleza jurídico-económica tienen las seis filia­les de Petróleos de Venezuela: las cuatro operadoras petroleras(Lagovén, Maravén, Menevén y Corpovén); la empresa Petroquí­mica (Pequivén); y la empresa de investigaciones petroleras (IN­TEVEP).

92. Véase Allan·R. Brewer-Carías, "Consideraciones sobre el régimen jurídico­administrativo de Petróleos de Venezuela S. A:', en Revista de Hacj,;,nda,N° 67, Caracas, 1977, pp. 79 a 99.