Agua Sustentable, es una ONG, sin fines de lucro, cuyo objetivo es con-tribuir a la gestión sustentable del agua y del medio ambiente a nivel nacio-nal e internacional, a través de la construcción de conocimientos, políticas,instituciones y normas jurídicas orientadas a generar el bienestar colectivo,el desarrollo socio económico y ambiental de las poblaciones locales, y a tra-vés del desarrollo y fortalecimiento de capacidades sociales y comunitarias,promoviendo la participación y responsabilidad ciudadana en el cuidado y lagestión colectiva y participativa de las cuencas y las fuentes de agua y losservicios derivados del uso de estas, teniendo como guía el principio delagua como derecho humano y la prelación de uso del agua destinada a lavida entendida esta como el consumo humano, las actividades productivasrelacionadas con la seguridad alimentaría y el medio ambiente.

Agu@mbiente, es una revista de publicación semestral que tiene el obje-tivo de aportar al debate sobre los temas de agua y medio ambiente con ar-tículos, entrevistas, coloquios y noticias expresando la diversidad deopiniones y las controversias sobre temas legales y de políticas públicas.La revista se difunde a nivel nacional y se encuentra en la pagina web deA g u aSustentable.

Agua Sustentable

Oficina: La PazAv. Vera Nº 6766, zona IrpaviTeléfono: (591 -2) 2151744Casilla de correo: 13078

Oficina: CochabambaAv Hernando Siles Nº 3360, zona Temporal

Teléfono: (591 - 4) 4473351Fax: (591 - 4) 4473825

www.aguasustentable.org

Edición del texto: René Orellana Halkyer

Agua Sustentable:D. L.:2-3-48-07

Diseño y diagramación: Maria Elsa Lavayén VásquezFundación Educativa “Cigarra”

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I. PROLOGO

II. REGULACIÓN Y RÉGIMEN DE DERECHOSEN BOLIVIAPerspectivas en el debate ConstituyenteRegulación y Régimen de derechos de aguas en BoliviaReflexiones y Sugerencias más allá del debate sobre AutonomíasRené Orellana H.

La propuesta del agua en la Asamblea CostituyenteOscar Campanini

Conversatorio: Regulación y derechos en un contexto de reconfigura-ción del Estado

III.REGULACIÓN Y DERECHOS EN PAÍSES ANDINOS

Regulación y Régimen de derechos en la legislación sobre servi-cios de agua potable en Argentina, Bolivia, Chile,Ecuador y PerúMichael Hantke-Domas, Verónica Torres Salgado

Entrevistas Internacionales:Régimen de aguas en Chile Nancy YañézRégimen de aguas en Perú Laureano del CastilloRégimen de aguas en Colombia Mario Alejandro RecaldeRégimen de aguas en Ecuador Juan Fernando Recalde

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I. PROLOGO

Con este primer número de nuestra revista Agua@mbiente, el equipo de lainstitución no gubernamental AGUA SUSTENTABLE pretende hacer reali-dad nuestra ambición de alcanzar una meta en la que hemos venido traba-jando: contar con una ventana abierta en la cual los analistas,investigadores, los actores políticos y sociales podamos exponer nuestraspreocupaciones, nuestras reflexiones y propuestas relacionadas con lostemas de agua y medio ambiente.

El objetivo de esta revista, que será publicada semestralmente, es reflejar,acopiar, acoger los insumos que forman parte del debate relacionados concambios institucionales y legales, en políticas públicas sobre aguas y medioambiente, y proyectarlos a los escenarios de discusión aspirando a queconstituyan aportes para alimentar el diálogo constructivo.

En esta perspectiva, pretendemos que nuestra revista sea un foro abierto,permanente, en el que sistematicemos propuestas, desarrollemos coloquios,construyendo y acompañando cambios en temas de agua, servicios de aguapotable, biodiversidad y medio ambiente en general.

Inauguramos esta iniciativa con este ejemplar, destinado a observar el de-bate sobre autonomías considerando, en el mismo, el tema del agua comouno de los aspectos que ha merecido especial interés en el marco de laAsamblea Constituyente; interés que se ha expresado en la conformación deuna Comisión de Recursos Hídricos y Energía en dicha asamblea.

Varias preguntas nos motivan a desarrollar una revista con este tema, entreellas:

¿Cuáles fueron los problemas y deficiencias del modelo institucional de re-gulación y del régimen de derechos de aguas implementado en Bolivia?¿Cuáles son los aportes de la Asamblea Constituyente en esta línea y quéinsumos podríamos ofrecer al debate constituyente en el tema de regula-ción y derechos de aguas?¿Cuál es la relación entre competencias gubernamentales de distintos ni-veles (nacional, departamental y municipal) y competencias de regulación deservicios y recursos naturales, particularmente aguas?¿Son los gobiernos en distintos niveles las entidades mas adecuadas paraejercer procesos de regulación?

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¿Cómo incorporamos en la constitución y en el diseño legislativo las prácti-cas sociales locales de regulación del uso de regulación de recursos natu-rales y en particular de aguas?¿Cuál es la experiencia internacional, particularmente de países andinos,en modelos de regulación y regímenes de derechos de aguas?

Para trabajar, al menos parcialmente, estas preguntas contamos en esta re-vista con varios documentos.

En la parte inicial presentamos dos artículos que dan cuenta de los avancessobre recursos hídricos en la asamblea constituyente realizada en Bolivia,y analizan perfiles de una futura institucionalidad de regulación.

A continuación presentaremos la trascripción de un conversatorio desarro-llado con la presencia de amig@s, colegas y compañer@s que trabajanacompañando la asamblea constituyente, son parte de ella y acompañan aorganizaciones sociales en relación a sus demandas y propuestas relacio-nadas con agua y recursos naturales.

Finalmente, en un apartado internacional, contamos con un artículo que des-cribe y analiza las características de la regulación en Argentina, Bolivia,Chile, Ecuador y Perú. Para completar estas imágenes, exponemos las res-puestas a una entrevista electrónica desarrollada con varios analistas co-rrespondientes a Perú, Ecuador, Colombia y Chile.

Tenemos la esperanza que estos documentos contribuyan al debate quedesarrollamos en Bolivia sobre la construcción de institucionalidad de regu-lación y regímenes de derechos de aguas y servicios de agua potable, en elmarco de la asamblea constituyente y en el proceso posterior a su culmina-ción, en el cual emprenderemos la ardua tarea de hilar fino en legislaciónsectorial relativa a los temas aquí tratados.

Agua Sustentable

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REGULACION Y REGIMEN DE DERECHOS DEAGUAS EN BOLIVIA

Reflexiones y sugerencias más allá deldebate sobre autonomías

René Orellana H.1

IntroducciónHemos observado con cierta preocupación el acalorado y muchas vecesconfrontado debate sobre el diseño de autonomías en el marco de la asam-blea constituyente, debate que parecía tornarse espinoso cuando escribía-mos estas líneas. No obstante haber concentrado nuestra atención enindagar sobre cuánto nos proporcionan de solución o de caminos de solu-ción a las encrucijadas que tenemos en la legislación e institucionalidad deaguas, las propuestas que están en la mesa de discusión en las distintas co-misiones que trabajan el tema de autonomía y estructura del estado, no pu-dimos ubicar el tema de regulación y régimen de derechos claramenteposicionado en los distintos ensayos de diseño constitucional.

Ciertamente aquellos que trabajamos en el tema de agua tenemos preocu-paciones específicas que hemos intentado llevarlas a la agenda de la Co-misión de Recursos Hídricos y Energía de la Constituyente, sin embargo,nos parece pertinente que el tema encuentre al menos líneas generales queoperen como orientaciones para que un esfuerzo posterior a la asambleaconstituyente nos permita construir legislación especial aplicable a distintosrecursos naturales. Estas líneas generales no deben establecerse sola-mente en la Comisión de Recursos Hídricos, pues existen temas transver-sales a recursos naturales y servicios que deben tratarse en otrascomisiones también, así como temas relacionados con derechos sociales yderechos humanos.

En este artículo trataremos de expresar estas preocupaciones, trabajandoideas ya desarrolladas por las organizaciones sociales en arduos debates,en los márgenes, en la tangente del debate sobre autonomías. Decimos enlos márgenes, porque la discusión sugerida no se inscribe precisamente enla controversia sobre atribuciones y competencias de los niveles autonómi-cos (territorios-regiones-municipios indígenas, departamentos, municipios)

71 Sociólogo Ph.D., es funcionario de Agua Sustentable. rene@aguasustentable.org

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y del nivel propiamente gubernamental. Nos motiva empezar a pensar,adelantándonos quizás demasiado, las características que podría tener unmodelo institucional de regulación y un régimen de derechos de aguas yservicios derivados del uso de aguas.

Por la comodidad de ubicarse fuera del círculo central de discusión sin dejarde observar su discurrir, quiero permitirme sugerir a los lectores los si-guientes problemas de análisis:

- Construcción de un modelo de regulación público-social en diferentesescalas geográficas y sociales, hipotetizando sobre las formas de arti-culación de estas escalas, las competencias de las mismas y el recono-cimiento legal que implica éstas.- Régimen de derechos de aguas y de servicios de agua potable.

Haremos, sin duda, ejercicios para vincular el análisis aquí planteado con eldebate constituyente, particularmente el que se desarrolla en la Comisión deRecursos Hídricos, que será la que finalmente nos alinee devolviéndonos ala realidad del texto jurídico supremo. En la segunda parte de este artículo,prestaremos especial atención a las implicaciones que tienen o pueden tenerlas propuestas sobre derechos de aguas y de uso de recursos naturales enun diseño futuro de legislación y plantearemos la posibilidad de incorporaren el nuevo texto constitucional los avances importantes en normas legalespromovidas por organizaciones sociales los últimos años.

Hacia una configuración de múltiples institucionalidades de regulaciónConsiderando la realidad de la gestión de aguas y la multiplicidad de usua-rios y de configuraciones locales y regionales desarrolladas por la propia so-ciedad para fines de gestión del agua y manejo de sus conflictos, podemospensar en un diseño de regulación en varios pisos, con variadas formas,pero con articulaciones con entidades estatales lo suficientemente vigorosascomo para gestionar las interacciones potencialmente conflictivas y para ga-rantizar el respeto a ciertos derechos y normas que denominaremos míni-mos jurídicos.

Algunas características de esta regulación de múltiples configuraciones po-drían establecerse en los siguientes términos:

La nueva institucionalidad de regulación debe tener también competenciasen planificación del manejo de cuencas y la gestión de los servicios

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derivados del uso de aguas. Es importante no separar planificación deregulación, mucho más si entre los niveles de regulación se establece queel local y el regional constituyen escenarios con participación y protagonismosocial que, independientemente que la ley o la norma estatal diga algo alrespecto, de hecho realiza acciones de planificación y regulación o si sequiere autorregulación.

Entendamos por planificación la capacidad de las instituciones y organiza-ciones sociales de desplegar y ejecutar decisiones sobre acceso, uso y apro-vechamiento de las aguas, en base a acuerdos, normas y reglas propias oconvenidas. En un sentido amplio, cuando nos referimos a planificación noestamos hablando de una práctica sistemática, escrita, de ordenar el usode los recursos naturales, entre ellos los hídricos, sino de convenir las for-mas, los tiempos, las condiciones y características de las prácticas de usode las aguas para fines de producción por ejemplo. En lo que hace a pres-tación de servicios, de agua potable, la planificación implicará seguramenteelementos relacionados con expansión, mejoramiento de calidad de aguas,tratamiento de aguas, acaparamiento de fuentes de agua, etc.

Así vista la planificación, la misma es desarrollada en diferentes escalas ge-ográficas, en espacios geográfico, que son también sociales, por distintosactores, en base, lo reiteramos, a normas propias o convenidas que inclu-yen instituciones o autoridades que tienen niveles de decisión sobre los as-pectos contenidos en sus planes.

Por regulación entenderemos la capacidad jurídica e institucional para nor-mar, reglar, restringir, prohibir, prescribir normas, establecer tipos de practi-cas ideales (permitidas y prohibidas), coercionar, premiar, incentivar,procesar conflictos (que puede implicar dirimir), legalizar/legitimar derechos,dirimir sobre derechos, construir en consecuencia “derechos”, determinar lagestión, en fin. Cuando mencionamos “lo jurídico”, estamos refiriéndonosno solamente a la legalidad estatal sino al conjunto de principios normativos,reglas o normas (escritas o no) que constituyen el marco de referencias derelaciones societales. En consecuencia, no circunscribimos “lo jurídico” a lalegalidad estatal, mas bien sugerimos ampliar el concepto a la capacidadde las sociedades locales, entre ellas los pueblos y comunidades indígenasy campesinas para construir derecho, relacionado en este caso con el usoy aprovechamiento de recursos naturales, entre ellos los recursos hídricos.Incluimos también en la definición, a la regulación estatal, cuyo referentenormativo o jurídico es la legalidad estatal.

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Una consideración fundamental para reflexionar sobre niveles de regulaciónes precisamente el reconocimiento del pluralismo jurídico como contexto demanejo de recursos naturales, en este caso particular: agua; y de la gestiónde servicios de agua potable. Este reconocimiento va más allá del debatesobre el tema de derechos indígenas y de etnicidad.

Con respecto al agua y los servicios es evidente que las comunidades y or-ganizaciones sociales construyen, con gran creatividad, marcos institucio-nales, arreglos normativos, mecanismos y procedimientos de tratamiento yresolución de conflictos, regimenes de derechos, etc., para la gestión de re-cursos hídricos y de servicios de agua potable. Este hecho sociológico in-negable se da independientemente de la capacidad del estado para normary regular. Es decir, debemos superar el prejuicio que sugiere que la plurali-dad jurídica o de órdenes jurídicos es creada por la ausencia o disfuncio-nalidad del estado. De hecho esta pluralidad crece y se desarrolla eninteracción y en diálogo con el estado, incluyendo a los órganos regulado-res del estado.

La pregunta de fondo es como capitalizar la pluralidad de ordenes jurídicospara generar condiciones adecuadas de acceso, uso y gestión de aguas,es decir como aprovechar las capacidades sociales e institucionales insta-ladas para contribuir a una mejor planificación y regulación de fuentes deaguas, de derechos de aguas y de gestión de cuencas, evitando desarrollaraparatosas institucionalidades de regulación y ambiciosas políticas de aca-paramiento e intervencionismo regulatorio. Este es un tema en el que de-bemos trabajar. Un paso importante, quizás el primero, es reconocer queexisten colectivos sociales con normas propias, tradicionales o no, conve-nidas o inventadas, sincréticas o no, interculturales o interlegales o no, in-dígenas y campesinas, entre otras, que nos hablan de comunidadesnormativas, de espacios sociales vinculados asociativamente por la finalidadde usos específicos del agua, motivados por necesidades e intereses.

Estas institucionalidades pueden tener connotaciones o características cul-turales e incluso étnicas, pero el punto en cuestión no es remitirse al debatesobre si el reconocimiento de la pluralidad jurídica debe restringirse al debatede la autonomía territorial indígena. El agua conforma territorialidades máscomplejas que los estrictamente culturales o agrarias, y consideramos queaquí el enfoque de reconocimiento de la pluralidad debe ser más societalque indígena. El propio concepto de usos y costumbres tiene una dimen-sión diríamos no solamente indígena. El concepto convertido en consigna es

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lo suficientemente abarcativo como para aludir a un universo de producto-res agropecuarios cuyos referentes normativos e institucionales se han des-arrollado en el marco de acuerdos o convenciones sociales y comunitariasa los que se los denomina usos y costumbres.

Es importante reconocer, desde el estado y su legalidad, estos constructosasociativos, estas comunidades jurídicas e institucionales y su utilidad en laconfiguración de múltiples institucionalidades y juridicidades plurales de re-gulación. Una característica resaltable de estos espacios sociales con ca-pacidad de autorregulación es la eficacia interna de las normas y de suinstitucionalidad que combina consenso con coacción consentida, de la cualno deducimos automáticamente equidad y justicia en derechos. Ahora bienesta institucionalidad no tiene la misma eficacia ni la misma eficiencia en elmanejo de conflictos intersectoriales cuando estos implican a agentes o ac-tores distintos o aparecen usuarios vinculados a campos jurídicos distintos.Digamos operadores hidroeléctricos, mineros, industriales, entre otros vis avis sistemas comunitarios (urbanos o rurales) de agua potable organizacio-nes de regantes agropecuarios, etc.

Otra consideración importante para definir niveles de regulación es el reco-nocimiento en la realidad y la promoción de alianzas de usuarios de aguasmultipropósito (por ejemplo, regantes con entidades de agua potable) ousuarios del mismo sector de uso de aguas (por ejemplo, sistemas comuni-tarios de agua potable y empresas públicas de agua potable) pero con ins-titucionalidades aisladas, articuladas a campos jurídicos o a legalidadesdistintas (por ejemplo: sistemas comunitarios articulados a procesos regu-latorios de sus propias normas e instituciones, y empresas municipales deagua potable articuladas a la regulación y normativa estatal). Esta consi-deración implica el reconocimiento de alianzas en el marco de diálogos in-terculturales e interlegales (asumiendo el concepto antropológico de“legalidad” como orden normativo, no necesariamente estatal), alianzas quepueden ser complejas, sustentadas en acuerdos precarios a veces, por tantovulnerables, y que implican negociaciones difíciles de intereses y necesida-des para el acceso y aprovechamiento de aguas; pero que constituyen fi-nalmente escenarios con determinados términos de negociación para lagestión de aguas, términos que permiten autorregulación de múltiples acto-res a veces con múltiples propósitos. Bien podríamos incluir en estas alian-zas, cuyo escenario puede ser la cuenca, a los gobiernos municipales queparticipan en las mismas a través de acuerdos, institucionalizados o no,considerando como posibilidad de oficialización la creación de

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mancomunidades ciertamente funcionales a los fines de las alianza de ges-tión de aguas, cuencas o servicios de agua potable.

Estas alianzas tienen una expresión socio-territorial, en consecuencia cons-tituyen verdaderas unidades territoriales políticas (en la medida en que con-vergen, a través de acuerdos, actores disímiles, con intereses y voluntadesde poder y control distintas) y también administrativas (pues establecenacuerdos y reglas de regulación y administración de conflictos y usos delagua). Desde esta perspectiva conceptual estas unidades políticas y admi-nistrativas bien pueden constituir escenarios de regulación-planificación deuso de aguas, de gestión de cuencas conformando lo queAyo (2003: 63) de-nomina “configuraciones multiabarcantes” con fuerte contenido social o“mesos en cadena”, donde los órganos públicos se articulan ejerciendo fun-ciones específicas establecidas en la legalidad estatal. El estado, a travésde sus órganos locales bien puede articularse, de hecho lo hace en muchoscasos a estos escenarios de acuerdos para fines de regulación y normativi-zación de recursos naturales y servicios como es el agua.

Criterios para la Construcción de Niveles de RegulaciónEn este acápite planteamos algunos criterios que podrían guiarnos para eldiseño de la institucionalidad de regulación, para este fin, consideramos quelos temas guía en la definición de niveles de regulación pueden ser los si-guientes: Sectores de Uso, Contaminación, Alianzas o Plataformas Socialese Institucionales, Cuenca Social, Regulación y jurisdicción administrativa es-tatal.

Sectores de UsoLos distintos usos de las fuentes de agua implican distintos actores con in-tereses o motivaciones distintas también, con impactos diferenciados en lascuencas y las fuentes de agua, en el medio ambiente y en la población. Nose pueden establecer las mismas pautas normativas de regulación parausuarios agropecuarios que para usuarios mineros e hidrocarburíferos, noobstante que compartan las fuentes o estén operando en las mismas cuen-cas. Es necesario establecer diferencias en los mecanismos de regulación,en las obligaciones, las prohibiciones, limitaciones y restricciones.

Ahora bien, podríamos agrupar los sectores de uso de la siguiente manera:

1. UsoAgropecuario y Forestal (uso consuntivo sin descarga de aguas re-

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siduales)2. Uso Industrial (uso consuntivo con descarga de aguas residuales con-taminantes)

3. Usos Extractivos Mineros-Hidrocarburiferos (Uso no consuntivo condescarga de aguas contaminantes)

4. Uso para Prestación de Servicios deAgua Potable (Uso consuntivo condescarga de aguas residuales, incluyendo muchas veces, en ciudades,las aguas residuales industriales conectadas a la red de alcantarillado)

Para fines de regulación se requieren mecanismos diferenciados y por tantotambién tipos de entidades regulatorias diferentes para cada tipo de uso yde usuario.

En el sector de agua potable, por ejemplo existe un conjunto de pautas deregulación de orden jurídico, técnico, financiero, operativo, institucional, etc.Una parte importante de la regulación se concentra efectivamente en el usode fuentes de agua cruda, pero otra se dedica al proceso mismo de presta-ción de servicios. La experiencia en el proceso de regulación del sector hasido efectivamente complicada, por el enfoque privatista y por la visión queen el marco de este enfoque se tiene de los usuarios en términos de “mer-cados de agua potable”. El reto precisamente es superar esta visión y en-caminar el sector con un nuevo enfoque de regulación que tenga un carácterproactivo y también coactivo cuando sea necesario; cuestión que debe serrigurosamente reglamentada. Un tema crucial que exige regulación es cier-tamente el tratamiento de aguas servidas y el vertido de las mismas en cuer-pos receptores.

Si algo constituye un común denominador en los distintos sectores de usoes el acceso y captación de aguas para los distintos usos, sin embargo, enfunción de las diferencias entre sectores, es conveniente establecer normasespecíficas para cada uno, así como preferencias de acceso a fuentes.

ContaminaciónLa realidad de la contaminación en Bolivia es dramática. Los usos contami-nantes de impacto notable están relacionados con los industriales, los mi-neros e hidrocarburíferos y los relacionados con el saneamiento básico(aguas residuales de prestadores de servicios de agua potable y alcantari-llado sanitario). Los gobiernos departamentales y el gobierno nacional sonpor ley, hoy en día, las entidades encargadas del control de la contamina-ción, el trámite y la otorgación de licencias ambientales. En consecuencia,

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l o sgobiernos (excepto los municipales) constituyen entidades regulatorias cuyodesempeño en el tema ha sido francamente pobre y contraproducente. Encierta medida su ineficacia en la solución de problemas de contaminación sepuede explicar por su vulnerabilidad política, por el hecho de estar sujetosa las alianzas, controversias y conflictos de los actores del sistema político.En nuestra opinión los gobiernos no son los mejores reguladores en un tematan delicado como es la contaminación.

Con respecto a la intervención coactiva, a la sanción, persecución y a la re-solución de conflictos relacionados con la contaminación, las entidades es-tablecidas por ley están en el ámbito judicial. Es decir, no existenprocedimientos ni entidades administrativas claras que tengan competen-cias específicas para una regulación que implique acciones de sanción yprocesos de vigilancia y control, con planes de acción inmediata.

El sistema judicial ha demostrado ser ineficiente, burocrático y lento, cuandono rehuyente, para el tratamiento de acciones de contaminación. Una miradaa los casos transferidos al sistema judicial, nos puede dar cuenta de actosde juzgados que renuncian al tratamiento de los mismos haciendo que lasjuicios por contaminación o daño ambiental transiten de un juzgado a otro sinencontrar finalmente soluciones específicas. No obstante el rigor de la le-gislación penal en lo que hace a daños a la salud pública, rigor que bien po-dría acrecentarse con legislación adicional, el modelo de tratamiento decasos en el ámbito judicial no parece contribuir efectivamente a la imple-mentación de soluciones inmediatas.

En este contexto, consideramos que es fundamental desarrollar una institu-cionalidad de regulación con competencias de resolución de conflictos, enel ámbito administrativo, antes de la dimensión judicial. Es decir, que seauna instancia administrativa la que procese conflictos por contaminación, enprimera instancia, pudiendo derivarse los casos al nivel judicial cuando nosean resueltos satisfactoriamente en la primera instancia, con la diferenciaque el nivel judicial debería ser directamente el de la máxima instancia, esdecir, la Corte Suprema de Justicia o una entidad como un Tribunal Am-biental y de Recursos Naturales, donde se sustancien de manera definitivay final los procesos administrativos.

La posibilidad de contar primero con una instancia administrativa es queesta pueda actuar con rapidez ante casos de contaminación, o incluso en

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previsión de ellos. Esta instancia debería ser, sin embargo, diferente yseparada de los gobiernos, aunque manteniendo estrecha coordinación conellos. Se podría combinar la regulación de la contaminación también con ni-veles locales, sobre todo promoviendo institucionalidad a nivel de cuencasregionales o locales, como plantearemos mas adelante, pero es importantecotar con entidades nacionales, con brazos departamentales con gran efi-cacia coactiva y de intervención preventiva.

Un ejemplo interesante que inspira reflexión es la regulación de los Diquesde Colas en el caso de aguas de ingenios mineros, denominadas aguas decolas. Si los diques no existieran, las aguas de colas serian descargadasen cuerpos receptores, como el Río Pilcomayo (que abarca tres departa-mentos de Bolivia: Potosí, Chuquisaca, Tarija). En el marco de un proyectofinanciado en parte por la cooperación alemana se construyó un dique deaguas de colas (denominado Dique de Colas San Antonio) en Potosí conaporte de los ingenios mineros. Los diques tienen un tiempo de vida útil corto(entre 4 y 7 años), de modo que debe construirse otro dique con un tiempode anticipación suficientemente razonable a la colmatación de los diques enuso. Los ingenios mineros descargan sus aguas de colas y pagan una tarifaa la entidad que administra el dique. La tarifa debe cubrir los costos de ope-ración, mantenimiento y los costos de inversión del próximo dique. Lo perti-nente es que estos diques cuenten adicionalmente con una planta detratamiento de las aguas, antes de se verter las mismas a los cuerposreceptores.

La interrogante con motivo del Dique de Colas SanAntonio fue quien regulaa la entidad que administra el dique, verificando que el dique funciona, queno se vierten aguas al Río Pilcomayo, que se cumplen las previsiones de re-cuperación de costos y se garantiza la inversión en el próximo dique. A par-tir de una interpretación jurídica de la Ley 2066 de Servicios deAgua Potabley Alcantarillado Sanitario, se concluyó que la regulación podría ser ejercidapor la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).

La iniciativa sienta precedente pues introduce en la reflexión sobre le diseñode entidades de regulación, la posibilidad que entidades estatales indepen-dientes de gobiernos departamentales y del gobierno nacional, aunque encoordinación con ellos, ejerzan actividades de regulación. Sin embargo estareflexión debe ser concluida traduciéndose en diseño legislativo2.

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2 En julio de 2006, el Viceministerio de Servicios Básicos correspondiente al Ministerio del Agua de Bolivia, presentó, para finesde consulta y concertación, un Anteproyecto de LeyAgua de Servicios deAgua Potable y Alcantarillado Sanitario denominado“Agua para la Vida”. Este anteproyecto recogía la experiencia desarrollada -prematuramente para entonces- por la SISAB enla regulación del Dique de Colas, planteando un artículo específico en los siguientes términos:“ARTICULO 101.- (TASA DE REGULACION Y CONTRATO DE AGUAS RESIDUALES INDUSTRIALES Y MINERAS).- Larecolección, el tratamiento y la disposición de aguas residuales de origen industrial o minero serán regulados por la EntidadNacional de Regulación de Saneamiento-ENARES mediante un contrato de recolección de tratamiento de aguas residualesindustriales o mineras por un plazo equivalente al tiempo de vida útil de la infraestructura destinada a dicho servicio, verificadoregularmente y certificado por el Ministerio del Agua y la autoridad nacional competente en medio ambiente. La ENARESpodrá cobrar una tasa de regulación por la regulación de este servicio, la cual será definida por Resolución Administrativa.”

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Alianzas o Plataformas Sociales e InstitucionalesComo lo hemos manifestado páginas atrás es importante promover alianzasentre diferentes usuarios del mismo o de distintos sectores de uso para lo-grar una gestión concertada de cuencas. Ya existen experiencias en otrospaíses sobre plataformas locales, que no siempre incorporan a actores so-ciales con el protagonismo necesario, pero consideramos que el modelo ins-pira reflexión y puede proveer insumos para pensar en un proceso deconstrucción de institucionalidad regulatoria que reconozca legalmente aestas entidades resultantes de alianzas incluyendo competencias específi-cas en la normativización local y en la regulación del uso de aguas.

En estas plataformas bien podrían participar entidades públicas e inclusodelegaciones de las entidades de regulación nacional y departamental.

En el ámbito de prestación de servicios de agua potable y alcantarillado sa-nitario, podemos pensar estas alianzas en forma de mancomunidades deprestadores de servicios; mancomunidades que pueden incluir a entidadespúblicas, entidades de carácter social cooperativo o comités de agua, in-cluso servicios de agua potable de comunidades indígenas y campesinas.Otra forma de alianza es la cogestión de servicios públicos y la asociaciónde sistemas comunitarios abarcando áreas geográficas extensas y un nú-mero importante de usuarios de los servicios; estas alianzas implican tam-bién captación de fuentes de agua para la provisión del servicio de aguapotable, y por supuesto disposición de aguas residuales.

En estas formas asociativas se construyen también normas e institucionespara fines de regulación interna.

Cuenca SocialUn debate persistente y de gran vitalidad en lo que se refiere a gestión deaguas tiene que ver con la construcción de pautas de regionalización parafines de gestión de aguas. Algunos se han inclinado por pensar la regulacióndel uso de aguas en función de los cuerpos naturales que constituyenlas fuentes de agua conformando cuencas. En esta línea se sugiere quelas entidades de regulación deberían ajustarse a las cuencas hidrográficaspor ejemplo, o a una clasificación de subcuencas. Esto implicaría la cons-trucción de jurisdicciones por regiones definidas por unidades físicas, conautoridades cuyas competencias se restringirían a las mismas. Lo cierto es,

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sin embargo, que la gestión local de las colectividades y de las entidadesque usan las aguas, no se basa en la clasificación física convencional decuencas sino que construye acuerdos en partes de esas cuencas física-mente identificables. Los acuerdos sociales de acceso y uso de aguas, sonfinalmente los que deben ser considerados como variable fundamental en laperspectiva de lograr una gestión concertada de las aguas. Estos acuerdosimplican la construcción de normas e instituciones determinadas que tienenlegitimidad y eficacia en la regulación local, más allá del debate sobre las in-equidades que pudieran crearse en esta dimensión. La propuesta de cons-trucción de alianzas o plataformas socio-institucionales, precisamente sebasa en la posibilidad que se constituyan autoridades naturales de cuencasen base a acuerdos entre usuarios.

En esta dirección algunos investigadores han propuesto el concepto deCuenca Social. Particularmente Susan Poats, y también Nancy Yañez, quie-nes definen la cuenca social en los siguientes términos:

“… un espacio delimitado por los nacimientos de los cursos de agua ylas zonas altas que los protegen y nutren, y se extiende hasta donde lle-gan las aguas “naturalmente” y hasta donde se conduce el agua por loshilos construidos por las sociedades. Se puede decir que es una com-posición compleja que comprende la cuenca geográfica y sus zonas deinfluencia, determinadas por los usuarios y usuarias del agua. Unacuenca social suele implicar un traslape de varias cuencas geográficasentrelazadas por el tejido social que construyen los múltiples usuarios.”(en Introducción al libro Derechos de Agua y Gestión Ciudadana, Pro-yecto Visión Social del Agua, Ed. Agua Sustentable, con el auspicio deIDRC, http://www.aguavisionsocial.org/lineas3docs.html)

Incluso la legislación nacional en Bolivia ha recuperado en gran medida esteconcepto habiendo establecido en la Ley 2878 de Promoción y Apoyo alSector Riego para la Producción Agropecuaria y Forestal, las siguientes de-finiciones:

“CUENCA.- Cuenca hidrográfica o unidad geográfica definida por lími-tes y divisorias de escorrentía de agua, naturales oestablecidas en acuerdos sociales, que confluyen hacia un cauce o al-macenamiento y que ha sido delimitada a partir de acuerdos estableci-dos, que permiten la conformación de un Directorio de la Cuenca.ÁREA DE ESCURRIMIENTO.- Cuenca (s) o región (es) delimitada (s)

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por líneas divisorias de escurrimiento, definida (s) con objeto de reco-nocimiento de registros y autorizaciones de fuentes de agua destinadasa uso múltiple o para aprovechamiento con fines agropecuarios y fo-restales.” (Reglamento a La Ley Nº 2878, Marco Institucional, DecretoSupremo N° 28817)

El concepto de Cuenca Social nos lleva en consecuencia a pensar en dosdimensiones de gestión-regulación de recursos hídricos: dimensión local ydimensión regional.

Los pueblos indígenas y las comunidades campesinas y originarias sonparte de estas dos dimensiones. Es importante aclarar que cuando habla-mos de gestión indígena u originaria de recursos hídricos, no nos circuns-cribimos a los territorios indígenas cuyo referente, en muchos casos, es lapropiedad agraria. Las características de la aguas hacen que la territoriali-dad del uso e institucionalización de éstas sea distinta a la de las denomi-nadas Tierras Comunitarias de Origen (TCO) equivalentes a Territoriosindígenas según la legislación boliviana.

El concepto de cuenca social y los que hemos observado en la Ley 2878,dan cuenta de alianzas entre indígenas y campesinos adaptadas o aco-modadas a las características naturales del agua, aunque transformandolas cuencas ciertamente a través de obras e infraestructura. Pero lo ciertoes que la territorialidad del agua es particularmente diferente a la territoria-lidad agraria y de otros recursos naturales en lo que hace a legislación, pro-piedad y gestión de recursos. Esto no exime, sin embargo, que podamoshablar de unidades territoriales socio-culturales de gran vigor organizativocon vigencia de eso que las comunidades campesinas e indígenas deno-minan “usos y costumbres”, a través de los que se ejerce de hecho la regu-lación del uso de fuentes de agua, y en el marco de los cuales se crearegímenes de derechos de agua con vigencia normativa local.

Ahora bien, cuando hablamos de cuenca social, nos estamos refiriendo aunidades geográficas cuyos límites y divisorias de escorrentía de aguaestán definidas por acuerdos sociales, acuerdos que pueden correspondera usos y costumbres, a normas propias o convenidas por actores similareso por diferentes actores correspondientes a los mismos o distintos sectoresde uso. Estos acuerdos sociales en consecuencia definen ámbitos o cuen-cas locales, o áreas extensas que pudieran abarcar a más de un municipio,a más de una provincia, a partes de varios departamentos, etc. En la me-

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dida en que estos acuerdos fundan y se fundan en normativas propias oconvenidas, con institucionalidades vulnerables o no, con capacidad de re-gulación interna, incluimos, en consecuencia, como un criterio para fines deconstrucción o en este caso, de reconocimiento legal de niveles de regula-ción, la dimensión regional. Sin ánimo de entrar en el debate sobre unida-des político administrativas que ha tenido confrontaciones candentes apropósito de la discusión sobre modelos autonómicos en la asamblea cons-tituyente, nos atrevemos a sugerir, algo que de hecho se construye en la re-alidad: cuencas sociales con formatos regionales.

La sugerencia incluye también una invitación a pensar en la posibilidad dearticular órganos públicos locales y departamentales a estas construccio-nes sociales y culturales. Las formas de esta articulación tendrían que serconvenidas por los directamente interesados en el uso y gestión de lasaguas.

Regulación y jurisdicción administrativa estatalHasta aquí hemos observado el potencial de regulación de entidades loca-les y regionales expresadas en organizaciones sociales y alianzas socio-institucionales. Pero consideramos que también es importante incluir en elanálisis la necesidad de creación de niveles estatales de regulación-planifi-cación, niveles que puedan actuar en circunstancias de colisión de intereses,conflictos entre usuarios y sectores de uso, precautelando derechos en loscasos de servicios monopólicos (por ejemplo servicios de agua potable), im-pactos ambientales y costos de transacción generados por operadores mo-nopólicos transferidos a los usuarios, mejorar posiciones económicas, depoder, de disponibilidad y de disposición de recursos.

Es necesario contar con entidades de regulación que puedan actuar en cir-cunstancias en que los usuarios y agentes de distintos sectores de uso nose pongan de acuerdo o se confronten por disputa del recurso, por ejemplo.El regulador estatal debe intervenir en la perspectiva de identificar y pre-cautelar el interés superior de la sociedad, el bienestar colectivo y la con-dición de utilidad pública.Una de las tareas fundamentales de la regulación es precisamente la reso-lución de conflictos. Párrafos atrás nos hemos referido ya a la posibilidad decrear mecanismos de procesamiento administrativo de conflictos, no re-sueltos en el ámbito social, local o regional. Sobre el formato de esta regu-lación, comentaremos en tono propositivo mas adelante.

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Con respecto a los retos del regulador y la regulación estatal podemos plan-tear lo siguientes:

1. Lograr el equilibrio entre las partes confrontadas o reguladas en lo con-cerniente a derechos e intereses, equilibrio que debe promover el res-peto y la garantía del interés superior de la colectividad y la prioridad deusos establecidos en la ley (el agua para consumo humano y la pro-ducción agropecuaria para la seguridad alimentaria).

2. Precautelar obligaciones multipartitas, cuyo incumplimiento puede ge-nerar inequidades, desequilibrios, injusticias y vulneración de la prela-ción de usos.

3. Controlar e intervenir en caso de elusión o incumplimiento de compro-misos y obligaciones.

4. Establecer mecanismos para evitar la evasión de compromisos y ga-rantizar el cumplimiento de obligaciones.

5. Evitar que las inequidades coyunturales, eventuales o circunstancia-les se conviertan e inequidades estructurales (institucionalizadas, nor-madas en los ámbitos locales o regionales); realizando seguimiento alos acuerdos multipartitos, y a las alianzas multi-actor y multipropósitoen el nivel local o regional a los que nos hemos referido párrafos atrás.

6. Actuar con criterios y principios edificantes para transformar consen-sualmente y a partir de la reflexión colectiva, las inequidades internas delos sistemas locales que tengan carácter estructural o sistémico.

7. Contribuir con intervención vigorosa a superar las inequidades sisté-micas existentes, heredadas del modelo privatizador y extractivista enel uso de aguas.

8. Reconfigurar la estructura de derechos de aguas en la línea anterior-mente planteada.

9. Estimular la participación social como base de la autorregulación local.Intervenir y actuar con criterios edificantes cuando los escenarios loca-les-regionales sean débiles o las estructuras locales que generan in-equidades sean poco flexibles para garantizar principios, y normasjurídicas.

10 Intervenir también cuando las inequidades antes mencionadas pue-dan acrecentarse debido a externalidades naturales (sequías, por ejem-plo).

11.Facilitar la regulación local o actuar arbitralmente en situaciones dedesencuentro entre usos tradicionales y diversificación de usos por in-volucramiento de externalidades (actividades nuevas, agentes exter-nos, presiones del mercado, etc.).

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Niveles de RegulaciónPor lo expuesto hasta aquí, podemos plantear tres niveles de regulación deagua y los usos de este recurso en el marco de diferentes sectores:1. Nivel Nacional- Departamental2. Nivel Local3. Nivel Regional

La regulación nacional se articularía en un solo cuerpo con unidades de-partamentales con cierto grado de descentralización. Por tanto, se consti-tuirían unidades de regulación estatal con unidades de regulación en el niveldepartamental.

En el nivel local y en el regional, como ya lo hemos sugerido páginas atrás,se promoverían y apoyarían las unidades sociales y culturales y las alianzasmultiactor conformando entidades de cogestión o plataformas socio-institu-cionales con ciertos vínculos con el cuerpo estatal de regulación. Ahora bien,la regulación o autorregulación, en los niveles local y regional, debería teneralgunos límites, que podríamos llamarlos mínimos jurídicos3 o normas bási-cas; entre estos mínimos deben estar las prioridades de uso de aguas (con-sumo humano y riego agropecuario y forestal), prevalencia del interéscolectivo, concertación de los usos, preservación de condiciones de canti-dad y calidad de las aguas, conservación del medio ambiente, equidad yjusticia en el acceso al agua, entre otros.

En los últimos dos niveles observamos en consecuencia una legalidad onormatividad de pequeña escala, para decirlo en términos geográficos,donde se generan múltiples espacios y campos jurídicos de regulación,estos espacios son, como ya lo hemos manifestado los siguientes:

1. Cuenca Social- Unidades territoriales socio-culturales indígenas, campesinas, comu-nitarias.- Alianzas o plataformas multiactor y multipropósito con participación ins-titucional y a veces estatal.

2. Alianzas, mancomunidades, acuerdos de cogestión, en áreas de Pres-tación de Servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, entendidascomo unidades territoriales con cierta institucionalidad y normas conve-nidas, con ciertas instancias de participación control y decisión social.

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3 Concepto trabajado por Sanchez Botero (2002) en relación a pluralismo jurídico y políticas de reconocimiento de la diver-sidad.

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Estos múltiples espacios de autorregulación estarían de todos modos arti-culados a un centro institucional de regulación con una relación vinculada alos mismos. Centro que se concentra en el cuerpo regulatorio estatalnacional con unidades departamentales, lo cual hemos denominado nivelnacional-departamental. Este centro de regulación tendría el carácter degestión de la “legalidad de grande escala” (Sousa Santos, 1991: 227), ac-tuando sobre la legalidad de pequeña escala, cuando esta vulnere derechosy se transforme en no edificante, entendiendo como acción edificante el ejer-cicio respetuoso de ciertos mínimos jurídicos y referentes normativos impe-rativos.

Nivel de Regulación Nacional-DepartamentalIndependientemente de los mecanismos de auorregulación y planificacióndel nivel local y regional con criterio de cuenca propuestos en las páginasprecedentes, en la perspectiva de construir un modelo de regulación que ar-ticule lo nacional con lo departamental, se propone la creación de una Au-toridad Nacional de Aguas, con las siguientes características:

a. Brazos bajo la forma de entidades de regulación sectorial (agua pota-ble, riego, usos extractivos-industriales, contaminación)

b. Niveles de descentralización por departamento.c. Participación social en niveles de decisión con competencias de plani-ficación y regulación.

d. Participación de representantes de gobiernos en niveles sugeridos enel inciso c.

La autoridad nacional de aguas sería el paraguas bajo el cual se estructu-rarían los brazos de regulación divididos por sectores, el nivel nacional de-bería contar con un consejo de planificación y regulación. Consideramosimportante que estos sectores cuenten con entidades diferenciadas por suscaracterísticas propias así lo exigen, estableciendo, sin embargo, mecanis-mos de coordinación entre ellos. En el sector de agua potable, por ejemplo,podría crearse una Entidad de Regulación específica, en el sector de riegolo propio, para lo cual se sugiere recuperar los avances ya logrados en elmarco de la ley 2878 de Promoción y Apoyo al Sector Riego para la Pro-ducción Agropecuaria y Forestal, Ley promovida por las organizacionescampesinas de regantes que ha establecido una nueva institucionalidad deriego expresada en el Servicio Nacional de Riego a nivel nacional (SENARI)y los Servicios Departamentales de Riego (SEDERI) a nivel departamental.

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Tanto el SENARI como el SEDERI, cuentan con Directorios con participaciónsocial y de representantes públicos, de hecho el Prefecto es presidente delDirectorio del SEDERI y el Ministro del Agua lo es del Directorio del SENARI.En los sectores industrial y extractivos podría crearse una entidad concompetencias en regulación de dichos sectores, y en lo relativo a contami-

nación de aguas podría pensarse en la creación de una entidad específicade regulación.

CUADRO 1

En síntesis, se plantea crear un cuerpo institucional integral de planificacióny regulación autónomo, autárquico respecto a los gobiernos central, depar-tamental y municipal, con brazos de regulación-planificación sectorial (riego,servicios de agua potable, usos industriales y extractivos), y con un nivel departicipación decisorio social-estatal denominado Directorio. El máximo nivelde decisión de la Autoridad Nacional de Aguas sería un Directorio Nacionalcompuesto por representantes sociales y del gobierno nacional. Los brazosde regulación sectorial tendrían a su vez un Directorio Nacional y DirectoriosDepartamentales, con el mismo formato de composición (social-estatal), en

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los departamentos, participando el gobierno departamental respectivo enlos directorios.

No obstante participen en los Directorios los Prefectos o Gobernadores De-partamentales (como sea que los defina la nueva CPE) así como los minis-tros, no serían ellos quienes tomarían decisiones, las decisiones setomarían en concertación con actores organizados de la sociedad repre-sentados en los directorios.

Ciertamente el detalle de este marco institucional, planteado aquí en borra-dor y de manera preliminar, será discutido en el marco de una Ley Generalde Aguas, post constituyente. Sin embargo, nos permitimos adelantar el de-bate para invitar en los lectores a pensar en la regulación y la planificaciónmás allá del debate sobre Autonomía vs. Centralismo, el cual parece cir-cunscribirse a la distribución de competencias entre gobiernos (nacional ydepartamentales).

Con respecto al marco institucional, consideramos fundamental que la nuevaconstitución al menos caracterice las nuevas entidades de regulación a sercreadas con detalle por ley especial. No será una novedad que se planteela inclusión de este tema en la constitución, de hecho varias propuestas enel marco de la asamblea constituyente dicen algo al respecto. Por ejemploel partido político PODEMOS plantea en su propuesta de CPE, elevar arango constitucional las actuales superintendencias (artículo 227 y parágrafoIV del artículo 229). El Consejo Preautonómico de Santa Cruz propone porcontraste que las actuales atribuciones de las superintendencias sean trans-feridas a los gobiernos departamentales y al gobierno nacional (véase “ar-tículo nuevo 2, I), lo que implícitamente sugiere que no deberían crearseentidades autónomas e independientes de los gobiernos.

Esta última propuesta en particular nos parece digna de discusión pues im-plicaría que los reguladores de recursos naturales y de servicios serían en-tidades gubernamentales sujetas y sometidas al sistema político y lavulnerabilidad de los gobiernos o la permeabilidad ante la influencia de losoperadores políticos y los intereses que suelen expresar o canalizar.

Con respecto a las Superintendencias, debemos recordar que este modeloha sido cuestionado por organizaciones sociales en el país arguyendo que

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el rol de estas instituciones está diseñado para favorecer inversiones priva-das, y que se trataría de entidades creadas para otorgar seguridad jurídicaa operaciones relacionadas con inversiones privadas empresariales, pro-moviendo procesos de expropiación, otorgando concesiones,autorizaciones, licencias y otro tipo de derechos que permiten aprovechar re-cursos naturales y prestar servicios públicos, definiendo tarifas, tasas y pa-tentes, y elaborando sus propias normas administrativas para ejecutar susactividades.

Las Superintendencias tienen a la cabeza a autoridades unipersonales quetienen competencias para derechos de uso y aprovechamiento de recursosnaturales y servicios. Muchos de los conflictos sociales existentes, inclu-yendo aquellos que pusieron en riesgo la estabilidad política del país, fue-ron generados precisamente por estas entidades y sus políticas, en algunoscasos notablemente proteccionistas de operadores privados en desmedrode derechos sociales. Los superintendentes son designados por el Presi-dente de la República de ternas elevadas por el Senado por dos tercios devoto de los senadores, permaneciendo en sus cargos 5 años en el caso delos superintendentes sectoriales y 7 años en el caso del superintendentegeneral.

Consideramos que la Regulación de la prestación de servicios de agua po-table y del uso y aprovechamiento de recursos hídricos podría ser ejercidapor una Autoridad Nacional de Aguas a través de entidades descentraliza-das que sean parte de ella, con Directores de Regulación en lugar de Su-perintendentes, bajo el control de Directorios compuestos de maneraparitaria por representantes estatales y sociales. Los Directorios puedentener competencias de resolución de conflictos vía procesos de conciliacióny arbitraje, definición de normas y políticas del sector, planificación, segui-miento y fiscalización a los Directores de las entidades reguladoras. Los Di-rectores estarían a la cabeza del cuerpo operativo y sujetos al control de unDirectorio social-estatal por cada sector regulado. El modelo de Directorio,en cuanto a sucomposición, podría ser heterogéneo, de modo que en algu-nos sectores de regulación, estén constituidos, en lo que hace a la parte so-cial, por representantes de organizaciones, siguiendo el modelo de laComisión Agraria Nacional (CAN)4.

Esta propuesta implica la sustitución del sistema de Superintendencias conun sistema regulatorio organizado en direcciones sectoriales controladaspor Directorios colegiados, con participación social y de autoridades públi-

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4 La CAN fue creada por la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria está compuesta por representantes del poderejecutivo del sector empresarial agropecuario y de los sectores campesinos, indígenas y colonizadores. La CAN tiene atribu-ciones para controlar y supervisar las políticas agrarias, el reagrupamiento y redistribución de tierras, proyectar y proponer dis-posiciones legales, ejercer control sobre el abandono de la tierra y el cumplimiento de la función económico-social, recibir ycanalizar peticiones, reclamaciones y sugerencias de las organizaciones del sector, solicitar la suspensión o exoneración deautoridades agrarias, etc.

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cas. Este sistema podría implicar la elección de directores ejecutivos y

personal operativo de órganos reguladores a través de procedimientostransparentes de concurso de méritos y exámenes de competencia monito-reados por organismos independientes.

El sistema de regulación propuesto, además de tener un vínculo con la so-ciedad civil vía Directorios, podría establecer mecanismos de coordinacióndirecta con el poder ejecutivo.

Es importante tener en cuenta que existen ya experiencias y ejemplos en lalegislación sobre este tipo de modelo que conjunta autoridades públicas yrepresentantes sociales en órganos con facultades decisorias, normativasen cierto nivel, y reguladoras -rompiendo el dogma de derecho administra-tivo que separa estado y sociedad civil. Uno de ellos es justamente la Co-misión Agraria Nacional (CAN) y las Comisiones Agrarias Departamentales(CAD), otro es el Servicio Nacional de Riego (SENARI) correspondiente a laLey 2878 de Promoción y Apoyo al Sector Riego. El Directorio del SENARIestá compuesto mayoritariamente por representantes sociales, aunque lanorma establece con claridad que para la toma de decisiones no opera el ro-dillo de mayoría sino la concertación.

El SENARI es un ejemplo importante porque tiene competencias de planifi-cación, diseño de políticas, planes y programas, otorgamiento de derechosde aguas (Registros y Autorizaciones sobre fuentes de agua natural) y re-gulación del sector, además de resolución de conflictos.

Competencias de los distintos niveles de regulación-planificaciónEl nivel nacional-departamental debería tener competencia de otorgación yreconocimiento de derechos de uso de aguas, debería desarrollar tareas deplanificación de cuencas y de recursos hídricos.

En cuanto a resolución de conflictos, el nivel departamental actuaría comopiso intermedio, de oficio o a petición de parte, resolviendoadministrativamente conflictos y controversias en primera instancia. El nivelnacional propiamente atendería y resolvería conflictos agotando la vía ad-ministrativa, antes que los mismos se dirijan en contencioso administrativoa un Tribunal de Medio Ambiente y Recursos Naturales, o a la Corte Su-

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prema de Justicia, según defina la Asamblea Constituyente.

En el nivel local se promovería la vigencia de los regímenes de derechosconvenidos según normas propias o usos y costumbres, así como eltratamiento y resolución de conflictos según normas e instituciones propias,promoviéndose la planificación de cuencas o la conformación de Directo-rios de Cuenca como lo establece por ejemplo la Ley 2878 de Riego.

Régimen de Derechos de Aguas en el marco de la AsambleaConstituyenteEs importante que la Constitución Política del Estado establezca un régi-men sobre aguas en su cuerpo de disposiciones. Hoy en día las disposicio-nes constitucionales son muy limitadas al respecto, lo que ha dado lugar aque la legislación sectorial, sujeta a cambios en enfoques de políticas pú-blicas, sea en extremo flexible con usos extractivos en detrimento del con-sumo humano o del uso destinado a la producción agropecuaria.

La preservación de la garantía del bienestar colectivo, la salud pública, elamparo y promoción de actividades productivas, particularmente de cam-pesinos e indígenas que hacen uso de aguas para seguridad y soberanía ali-mentaría y para el desarrollo económico, la conservación de cuencas y lasfuentes de agua, la prelación del consumo humano, entre otras, han sidolas variables menos consideradas al construir legislación sobre aguas. Losúltimos años el debate sobre normatividad e institucionalidad de aguas hagirado en torno al valor económico y comercial de recursos hídricos, y a pro-cedimientos para su privatización, entre otros.

Los impactos de políticas públicas con visión mercantil del agua han gene-rado, como sabemos, escenarios y situaciones de conflicto peligrosos y degrave perjuicio para el estado y la sociedad.

Los temas cruciales que deberían ser considerados, así sea en formulacio-nes generales en la constitución, son a nuestro entender, los siguientes:

1. Consideración del acceso al agua como un derecho humano.2. Prelación de usos de los recursos hídricos.3. Régimen de derechos de aguas.4. Marco Institucional de Regulación de Aguas.

Prelación de Uso de Recursos Hídricos y Régimen de Actos

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Jurídicos que Otorgan Derecho de UsoLa experiencia en la otorgación de derechos para el aprovechamiento derecursos hídricos, en los últimos años, con la aplicación del programa deajuste estructural, ha estado marcada por la priorización de usos extractivose industriales respecto a usos para consumo humano. De hecho elaprovechamiento de aguas para uso minero ha tenido impactos importantesen la calidad de las fuentes, contaminándolas en muchos casos con gravesimpactos en la salud humana.

Las diferentes superintendencias han otorgado derechos según criterios depriorización propios precisamente porque las normas legales actuales noestablecen con claridad cuales son los usos que deben tener prelación.

¿Cuáles son las normas que deben definir los usos prioritarios en base a de-terminados principios relacionados con el aprovechamiento del agua? Ennuestra opinión la respuesta a esta pregunta debe encontrarse en la nuevaConstitución Política del Estado.

En esta línea de reflexión, se propone definir los recursos hídricos, cual-quiera sea su forma natural, como bien social y ambiental, de dominio de larepública y del pueblo boliviano, estableciendo que no puede ser concesio-nado para su aprovechamiento y explotación. Las aguas en estado naturalconstituyen un recurso escaso, vulnerable y vital para el bienestar colectivo,la salud, la vida humana, la naturaleza y el medio ambiente. El Estado no de-bería reconocer ninguna forma de mercantilización del agua, promoviendomás bien el uso social y comunitario, y estableciendo mecanismos para quelos usos industrial, extractivo y energético tengan control ambiental.

Sobre el tema, las Organizaciones indígenas y campesinas que componenel Pacto de Unidad5 precisamente entre sus propuestas para la AsambleaConstituyente trabajadas a finales de marzo de 2007 plantearon lo siguiente:

“El Estado Plurinacional Unitario garantiza el uso prioritario del aguapara el consumo humano y luego para el riego agrícola ypecuario de pueblos y comunidades indígenas originarias ycampesinas y pequeños productores que garanticen la seguridad ali-mentaria. La Ley establecerá las condiciones y limitaciones de todoslos usos del agua.”

En esta propuesta de disposición se observa ya la necesidad de establecer

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5 El Pacto de Unidad es una alianza social constituida por la Confederación Sindical Única de Tabajadores Campsinos de Bo-livia (CSUTCB), el Consejo Nacional de Ayllus y Marqas de Qullasuyu (CONAMAQ), la Confederación de Pueblos Indígenasde Bolivia (CIDOB), la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB), la Federación de Mujeres Campesinas deBolivia Bartolina Sisa (FMCBBS), la Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz (CPESC), la Confederación de PueblosÉtnicos Moxeños del Beni (CPEMB), el Movimiento Sin Tierra (MST), la Asamblea del Pueblo Guarani (APG), entre otros .

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una prelación o prioridad de uso de aguas en previsión que los usos ex-tractivos tengan mayor prevalencia que los usos destinados al consumo hu-m a n o

y a la producción agropecuaria destinada a la seguridad alimentaria. Masallá del debate sobre el concepto de estado plurinacional o sobre la perti-nencia de priorizar el uso agrícola del agua a comunidades indígenas y cam-pesinas, lo cierto es que la necesidad de establecer una prelación de usosde agua ha sido asumida de manera consistente por estas organizacionescuyo peso es considerable en el escenario político nacional y particular-mente en la constituyente.

Con respecto al régimen de derechos de aguas (es decir, los actos admi-nistrativos que otorgan derecho de uso de aguas) es importante considerarla posibilidad de elevar a rango constitucional el régimen de derechos deaguas existente actualmente en la Ley de Servicios de Agua Potable y Al-cantarillado Sanitario 2066 y en la Ley 2878 de Promoción y Apoyo al Sec-tor Riego para la Producción Agropecuaria y Forestal. Esto implicaestablecer que el acto jurídico que respeta y garantiza los derechos deaguas de comunidades y pueblos indígenas, originarios y organizacionescampesinas es el REGISTRO; y que para otros usuarios y operadores nocontemplados en el Registro se reconoce la AUTORIZACIÓN. El primerodebe definirse como un derecho permanente en tanto éstos existan comocomunidad, pueblo o asentamiento haciendo uso del recurso (es decir, entanto exista el sujeto usuario), y la segunda como un derecho temporal re-novable cuyo otorgamiento y renovación estarían sujetos a las preferenciasde uso explicadas párrafos atrás; esto implica que los usuarios con fines deconsumo humano y los usuarios agropecuarios y forestales, tendrían dere-cho preferente de uso y aprovechamiento de aguas en relación, por ejem-plo a usuarios industriales, mineros, petroleros, eléctricos, entre otros.

Probablemente no sea indispensable que la nueva Constitución mencioneexpresamente los tipos de actos administrativos (registro y autorización),aunque en nuestra opinión sería conveniente que se establezcan algunasprecisiones o características del régimen de derechos. Recordemos que laconstitución boliviana, vigente hasta que el referéndum postconstituyente apruebe la nueva, establece, por ejemplo, que el mecanismode prestación de servicios de agua potable es la “concesión”, cuestión queaunque no está detallada en la constitución, tiene una serie de implicacio-

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nes jurídicas.

Con respecto a los usuarios del agua para consumo humano es importanteque el Estado respete los sistemas sociales de apoyo mutuo sin fines delucro para propósitos de prestación de servicios de agua potable –sistemasque usan para este fin, fuentes de agua natural - brindando el apoyo técnicoy financiero para su fortalecimiento y cualificación. La nueva constitucióndebería establecer la prioridad de los servicios públicos y el rol protagónicodel Estado, respetando, apoyando y garantizando los sistemas y formas so-ciales de organización para la prestación de servicios de agua potable y al-cantarillado sanitario (cooperativas, comités, entidades mancomunitarias,organizaciones campesinas, etc.). Deberían prevalecer por tanto las enti-dades públicas y las de carácter social de apoyo mutuo, superando el mo-delo de concesionamiento a privados que se ha sustentado en disposicionesde la constitución vigente antes de la constituyente (véase el artículo 134 dela CPE).

No dudemos que es de rigor precisar este tema en la constitución, de hechola Constitución Política del Estado (CPE) sí tiene textos al respecto y exis-ten propuestas en el debate constituyente que versan sobre este asunto. Lapropuesta constitucional del partido político PODEMOS plantea por ejemplo,expresamente que los servicios pueden ser privatizados (parágrafo I del ar-tículo 229).

Las figuras del Registro y de la Autorización, planteadas en este documentoen calidad de actos administrativos sustitutivos de la concesión, ya existenlegalmente en Bolivia. Estas fueron introducidas como lo hemos dicho endos normas legales: la Ley de Servicios de Agua Potable y AlcantarilladoSanitario Nº 2066 (sustitutiva de la Nº 2029, vigente antes de la “Guerra delAgua”) y la Ley 2878 de Promoción y Apoyo al Sector Riego (aprobada enseptiembre de 2004 y reglamentada en 2006). En el primer caso (la Ley2066) se establece que los pueblos y comunidades indígenas y campesi-nas pueden obtener derechos de uso de aguas y de prestación del serviciode agua potable, a través de la figura del Registro, la misma que se cons-tituye en un acto jurídico a través del cual los sujetos sociales menciona-dos, cualquiera sea su forma de organización (pueblo indígena, centralcomunal, intercomunal, organización de regantes, asociación de apoyomutuo, como es el caso de las cooperativas campesinas, etc.) son recono-cidos como organizaciones colectivas que acceden y aprovechan aguasnaturales para la satisfacción de necesidades colectivas e individuales, pro-

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veyéndose del servicio de agua potable a través de sistemas de apoyomutuo sobre la base de usos y costumbres.

El Registro es un acto jurídico que permite a sus titulares prestar el serviciodurante el tiempo de vida útil de la infraestructura necesaria para el mismo,el cual no excluye las mejoras y obras de mantenimiento que se realicen, esdecir, en los hechos no tiene un límite de tiempo, siempre y cuando, por su-puesto, sus titulares garanticen una adecuada provisión del servicio.Con respecto al aprovechamiento de fuentes de agua destinadas a la pres-tación del servicio de agua potable, no existe un límite de tiempo; es más,existe un artículo (número 50 de la Ley 2066 de Servicios de Agua Potabley Alcantarillado Sanitario) que establece claramente que el uso de las fuen-tes de agua, por parte de los titulares de registro es respetado y protegido,en virtud del artículo 171 de la Constitución Política del Estado, que reco-noce los derechos indígenas.

Con respecto al acceso al recurso agua para entidades prestadoras de ser-vicios de agua potable que no sean los contemplados en el registro, la Ley2066 prevé una figura de “Autorización”.

Por su parte, la Ley 2878 de Promoción y Apoyo al Sector Riego, aprobadaen septiembre de 2004, introduce nuevamente la figura del Registro y la Au-torización, ampliándolas, particularmente la primera para uso agrícola y fo-restal, en los siguientes términos:

“Artículo 21.- (Derechos de uso y aprovechamiento de recursos hídricospara riego. Los Registros y Autorizaciones para el uso y aprovecha-miento de recursos hídricos destinados al agua para riego, así como larevocatoria de los mismos, serán otorgados por la Autoridad Compe-tente de los Recursos Hídricos. En tanto esta sea creada, el ServicioNacional de Riego (SENARI)6, otorgará y revocará los que correspon-dan, de acuerdo a Reglamento.

Son formas de reconocimiento y otorgamiento de derechos de uso de aguapara riego en el marco de lo establecido en el artículo 171 de la Constitu-ción Política del Estado, 49 y 50 de la Ley 2066 de Servicios de Agua Po-table y Alcantarillado Sanitario, las siguientes:

a. Registro: acto administrativo mediante el cual el Estado a través delServicio Nacional de Riego (SENARI), reconoce y otorga el derecho

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6 El SENARI es un órgano compuesto por el Viceministro de Riego, el Viceministro de Desarrollo Rural o sustitutivamenteel Viceministro de Biodiversidad, el Viceministro de Planificación Territorial y Medio Ambiente, siete representantes deANARESCAPYS, un representante de la Confederación Sindical Única de trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), unrepresentante de la Confederación Agropecuaria (CONFEAGRO) y el Director Ejecutivo del SENARI (con derecho a voz). Anivel de cada departamento del país, según la ley de Riego se crearían Servicios Departamentales de Riego (SEDERI) com-puestos por el Prefecto del Departamento, tres representantes adicionales de la Prefectura relacionados con el sector, sieterepresentantes de la asociación departamental de regantes, un representante de la Federación Sindical Única de TrabajadoresCampesinos del departamento o sustitutivamente una organización indígena departamental, y un representantes de las cámarasagropecuarias departamentales.

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de uso y aprovechamiento de las fuentes de agua para riego a pueblos

indígenas y originarios, comunidades indígenas y campesinas, aso-ciaciones, organizaciones y sindicatos campesinos, garantizando jurí-dicamente de manera permanente, los recursos hídricos según usosy costumbres.

b. Autorización: acto administrativo mediante el cual el Estado a travésdel Servicio Nacional de Riego (SENARI), otorga el derecho de uso yaprovechamiento de agua para riego en el sector agropecuario y fo-restal, a personas jurídicas o individuales que no estén contempladascomo sujetos de Registro.”

No obstante la existencia de esta nueva legislación promovida por las or-ganizaciones sociales vinculadas al riego, es importante aclarar que las com-petencias del SENARI, en lo que hace al otorgamiento de derechos deaguas para usos agropecuario y forestal, son perentorias, así como lo sonlas competencias de la Superintendencia de Saneamiento Básico en lo quehace al otorgamiento de Registros y Autorizaciones de uso de recursos hí-dricos para prestación de servicios de agua potable; perentoriedad sujeta ala existencia futura de una ley de aguas y una autoridad de aguas.

A partir de la propuesta de la Asociación Nacional de Regantes y SistemasComunitarios de Agua Potable y Saneamiento de Bolivia (ANARESCAPYS)y los avances hechos ya en la legislación, merced a las acciones y gestio-nes de incidencia de esta organización, se podría proponer que el Registrotenga como titulares a indígenas, campesinos, originarios, colonizadorescampesinos, ayllus, campesinos regantes, y otras formas de organizacióncomunitaria; en tanto los sujetos de Autorización serían los usuarios em-presariales, los industriales y los operadores extractivos.

Los Registros Colectivos se otorgarían a organizaciones comunitarias o a te-rritorios indígenas. En este caso, los Registros Colectivos podrían ser otor-gados de manera territorial incluyendo las fuentes de su interior. Podríantambién otorgarse Registros considerando otros criterios como ser cauda-les, fuentes, puntos de captación y otros según usos y costumbres. Estos cri-terios serían definidos según los casos particulares. Ahora bien, los usos

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para el Registro son múltiples, aunque en el caso familiar tendrían algunasrestricciones.

Subrayemos acá que tanto el Registro como la Autorización son actos ad-ministrativos que otorga el Estado para usar el recurso y no para establecerpropiedad sobre él. Esta precisión es fundamental pues la tendencia en eldebate de las organizaciones campesinas e indígenas en el marco del pro-ceso constituyente ha sido más bien establecer que los recursos naturalesrenovables que están en territorios indígenas son de propiedad y dominio delos pueblos y comunidades indígenas y campesinas, en tanto que los no re-novables serían de propiedad y dominio del estado “plurinacional”. No obs-tante este debate que ha tenido acaloradas confrontaciones (que handerivado incluso, en abril de 2007, en una propuesta separada de las orga-nizaciones indígenas y campesinas del oriente boliviano agrupados en elBloque Oriente), las propias organizaciones del pacto de unidad han discu-tido e incluso propuesto que los recursos hídricos no sean inscritos en estaclasificación, es decir que se los defina como recursos que no pertenecen aninguno de los dos tipos (renovables y no renovables), y que, dada la de-pendencia de la vida respecto al recurso, el dominio y la propiedad seríandel Estado “plurinacional”.

En la línea de las propuestas trabajadas en los últimos años, sugerimos queel Registro sea concebido en la CPE o en la ingeniería legal post constitu-yente, como un derecho permanente; a diferencia de la Autorización. Estaúltima tendría un plazo determinado que variaría según los usos, teniendoun tratamiento especial el consumo humano y el uso agropecuario. Los ope-radores extractivos particularmente tendrían un derecho otorgado por un pe-ríodo de tiempo determinado, renovable previo cumplimiento de una serie derequisitos. En todos los casos, la autorización estaría condicionada al cum-plimiento de una serie de requisitos entre los que se incluye la obligatorie-dad de llegar a acuerdos con otros usuarios titulares de Registro. Adiferencia del Registro, la Autorización sería por tanto revocable y podríacaducar si el derecho no es ejercido durante un breve tiempo (digamos treso cinco años). Los criterios de asignación territorial no se aplicarían para laAutorización sino únicamente los siguientes: puntos de captación sobre de-terminadas fuentes, tiempos, porcentajes y caudales. Por otra parte, los au-torizados a diferencia de los Registrados, pagarían patentes (diferenciadasdependiendo de los usos; con un tratamiento especial que puede implicar elno pago para el caso de consumo humano y uso agropecuario).

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Ahora bien, el carácter permanente del Registro estaría obviamente limitadoa la existencia de la comunidad, a la existencia del asentamiento y del usodel agua. Se podría aplicar aquí, en consecuencia, el mismo criterio quepara la propiedad agraria establecido en el artículo 237 del reglamento dela Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en sentido que lafunción social se garantiza por la residencia, el asentamiento y el uso de losrecursos. Es decir, un registro sería permanente en tanto el titular esté en elárea que se otorgó el mismo; si el titular deja de existir, no existe el título.

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Reglamento a La Ley Nº 2878, Marco Institucional, Decreto Supremo N° 28817

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LA PROPUESTAS DEL AGUA EN LAASAMBLEA CONSTITUYENTE

Oscar Campanini1

El presente artículo busca analizar la propuesta constitucional del agua dis-cutida en la Comisión Nº 14 de la Asamblea Constituyente: Recursos Hídri-cos y Energía. El agua es, junto a la tierra y los hidrocarburos, uno de losrecursos naturales que han marcado la historia de nuestro país por consti-tuirse en la base de procesos sociales de transformación política con un im-pacto y resultados directos sobre la estructura del Estado Boliviano.

Mediante una breve descripción del proceso de construcción de propuestasconstitucionales y un análisis de los factores que inciden sobre estas, ana-lizamos y describimos la estructura de las propuestas sobre agua en Boliviadesde las organizaciones sociales.

La lucha por el agua de los movimiento sociales y el procesoconstituyente

La gestión local del agua en Bolivia y los conflictos por competenciade usosLas bases de la economía boliviana han estado fundadas en el aprovecha-miento y explotación de recursos naturales. Los modelos de gestión de re-cursos naturales son los que han determinado la estructura política denuestro país: un modelo extractivista de gestión de los recursos naturales(CEJIS 2006). En el caso de los recursos naturales, debido a una débil pre-sencia en los sectores que no pertenecían a la base productiva estatal, lagestión estaba en manos de los actores locales (comunidades campesinas,ayllus, pueblos indígenas, etc.) y sujeta a normas e instituciones locales, es-trechamente ligadas a las normas e instituciones comunales basadas enformas organizativas tradicionales.

Por tanto, la gestión del agua en Bolivia se ha caracterizado por una au-sencia del Estado y una gestión predominantemente local del agua. Losusos del agua, principalmente agrícola y doméstico, tienen como actores ensu mayor parte a pequeños productores agropecuarios en el primercaso y en el segundo caso prestadores públicos municipales ocomunitarios. En ambos casos la participación del Estado ha sido nula o

371 Sociólogo, es funcionario de Agua Sustentable.oscar@aguasustentable.org

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muy débil: en el sector de riego los diferentes sistemas de riego son siste-mas tradicionales (principalmente desde la colonia e incluso algunos casosde sistemas precoloniales) construidos con esfuerzo de las propias comu-nidades campesinas o con inversión de hacendados, son aun pocos los sis-temas construidos con apoyo de la cooperación internacional o del Estado;en el caso de los sistema de agua potable en los grandes centros urbanossí existió inversión del Estado pero la gestión se desarrolla principalmentea nivel regional o municipal, mientras que en los centros intermedios y al-gunos grandes centros urbanos las iniciativas son esfuerzo de los usuarios(através de cooperativas y comités de agua potable).

A pesar de esta ausencia estatal se inicio un proceso de intervención esta-tal desde la década de los 90. El modelo neoliberal que entregaba la pro-piedad de empresas estratégicas a empresas privadas, en el ámbito de losrecursos naturales se manifestó en la consolidación de un modelo de ges-tión de recursos naturales a través de concesiones y superintendencias2 .Este régimen de derechos y estas autoridades regulatorias que supuesta-mente pretendían mejorar, hacer más eficiente y rentable la gestión de losrecursos naturales; en el caso particular del agua, resultó en el intento dedesapropiar las fuentes de agua a sistemas comunitarios de riego y aguapara consumo doméstico.

La consecuente exacerbación de los conflictos de uso con empresas de ex-plotación de minerales e hidrocarburos es un elemento que también se debecontemplar en el análisis por las consecuencias que tiene sobre la calidaddel agua y por tanto sobre las actividades agropecuarias y la salud de la po-blación boliviana. Si bien esta gestión ha atravesado múltiples y recurrentesconflictos por competencia de usos y usuarios, han sido cada vez más fre-cuentes y agudos en intensidad los que han enfrentado los usuarios tradi-cionales (pequeños productores agrícolas, comunidades campesinas queriegan, crían animales, poblaciones urbanas, etc.) con usuarios empresa-riales e industriales (mineros, hidroeléctricos, industriales, etc.) debido al ca-rácter preferencial de otorgamiento de derechos a los últimos por parte delEstado como parte de la política neoliberal antes mencionada. Esto sumadoa las transformaciones en las tecnologías de explotación de minerales e hi-drocarburos agravan los problemas de contaminación hídrica.

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2 Las Concesiones son un régimen de derechos que por sus características (se accede mediante licitación pública, otorga dere-chos monopólicos sobre áreas geográficas, reguladas mediante contratos con metas económicas, etc) tienen como objetivogarantizar jurídicamente las inversiones privadas (extranjeras y nacionales). Las superintendencias son consideradas instan-cias técnicas y transparentes que sustituyen a los ministerios en las funciones de regulación, control, otorgación de derechosy constituyen el sistema institucional de regulación consolidando al Estado en su rol de árbitro.

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CUADRO1La Contaminación en Bolivia

La contaminación industrial y minera son las principales fuentes de con-taminación hídrica en nuestro país (las industrias de caña de azúcar ydel café produjeron una carga de 12.1 tn DBO/día en 1982, afectando alas corrientes de la vertiente del Plata. La gran parte de las minas enBolivia se encuentran en los departamentos de Potosí y Oruro, des-arrollando sus actividades con recursos hídricos de las zonas altas delas principales cuencas del país (en las cuencas del río Pilcomayo losríos Tupiza, Cotagaita, Tumusla, Pilcomayo; en la cuenca del río Caine-Grande el río Chayanta; y en la del lago Poopó los ríos Huanuni, SantaFe, entre otros) y generando Drenaje Ácido de Rocas (DAR) y la conta-minación por metales pesados. El DAR se produce como un resultadode la exposición de rocas sulfurosas al aire y al agua y es la causa delos pH ácidos (< 4) en las aguas receptoras, inhibiendo o limitando lapresencia de flora y fauna acuática, contamina las aguas subterráneasy suelos, provoca daños a viviendas e infraestructura, y limita el uso deesta agua para consumo humano y para riego Los procesos de trata-miento de minerales en los ingenios contaminan el agua con metalespesados que repercuten no solo de forma directa sobre la salud conefectos cancerígenos, sino también en la productividad agrícola y sobrelos organismos acuáticos (el caso del río Pilcomayo presenta nivelesaltos de varios elementos pesados ,Sólidos en suspensión, Cadmio,Mercurio, Plomo y Zinc sobrepasando la normativa nacional einternacional).

La discriminación y exclusión de los pueblos indígenas, campesinosoriginarios y población marginada del urbanaEl reconocimiento de usos y costumbres en los diferentes aspectos de lavida política de los pueblos y naciones indígenas, campesinas y originariasson la base de las propuestas constitucionales de las organizaciones so-ciales. Este reconocimiento de los usos y costumbres pasa desde la elecciónde sus representantes, la aplicación de justicia, la educación, hasta la ges-tión de los recursos naturales en sus territorios. En el caso del agua, las pri-meras demandas ante el intento de desapropiación (privatización) del aguao los servicios asociados ha sido justamente el reconocimiento de este usoancestral del agua, su respeto y defensa; plasmado en la

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defensa de los “usos y costumbres”. En este sentido La Guerra del Agua halogrado importantes avances3.

La actual Constitución Política del Estado establece que los recursos natu-rales son de dominio originario del Estado, razón por la cual para su apro-vechamiento el Estado otorga derechos de uso. El Registro, sin embargo,constituye el reconocimiento, respeto y protección de un derecho de uso defuentes de agua a comunidades campesinas, indígenas u originarias ya exis-tente; en algunos casos hasta preexistente a la propia república de Bolivia.El reconocimiento del estado de este derecho permite a las comunidadeshacer respetar sus usos y costumbres respecto de industrias, grandes em-presarios agropecuarios (ej: caso laguna Urubicha, provincia Guarayos,Santa Cruz), empresas mineras (caso de agregados y áridos), empresas hi-droeléctricas.

Transformación en el Estado y en el modelo de gestión de recursos na-turales a través de los derechos e instituciones localesUna importante función del Estado, en el caso del agua, es el otorgamientode derechos de uso y aprovechamiento y su regulación; actualmente atri-buciones de las Superintendencias. La Superintendencia por sus caracte-rísticas (unipersonal, centralizada, de regulación estrictamente económica,sin mecanismos adecuados de información) ha demostrado no siemprecumplir de forma adecuada las funciones de regulación de servicios o ges-tión de recursos en beneficio de los usuarios y del Estado y más al contra-rio en muchas ocasiones parcializarse a favor de los concesionarios4. Losmúltiples reguladores, en diversos sectores, con facultades de otorgar de-rechos de uso de fuentes de agua agravan aun más los conflictos de des-apropiación de fuentes de agua5.

Por estas razones otra importante demanda ha sido la integración de lospropios usuarios a través de las organizaciones sociales en las estructurasde regulación de aguas: participación directa en las instancias reguladora,operativa y normadora del agua del Estado. En este sentido se han realizadoimportantes avances en la estructura del regulador en el caso del sectorriego y en el poder ejecutivo en el caso del recurso agua.

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3 Algunos de estos importantes avances: reconocimiento de gestión local del agua tanto en el ámbito rural como peri urbanoy de la existencia de los actores tradicionales de esta gestión local y sus normas consuetudinarias, mecanismos de control so-cial.4 Un caso muy ilustrativo es el rol de los diferentes Superintendentes en la Concesión de prestación de servicios de aguapotable y alcantarillado sanitario a Aguas del Illimani (La Paz Bolivia).5 Los casos mas comunes y al mismo tiempo preocupantes son las concesiones mineras. Ej: las Aguas Subterráneas del Su-doeste de Potosí, de las concesiones de agregados y áridos.

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El Ministerio del Agua tiene en su estructura dos instancias en las que las or-ganizaciones sociales participan de forma directa: el Consejo Interinstitu-cional del Agua (CONIAG) y el Consejo Técnico Social. El primero tiene lalabor de construir la Ley Marco de Aguas y la Política Nacional de RecursosHídricos, las normas y lineamientos principales que regirán los recursos hí-dricos en el país; mientras que el segundo es la instancia de control y parti-cipación social directa en las decisiones estratégicas del poder ejecutivo enlo referente al agua.

La Ley 2878 de Promoción y apoyo al Sector Riego para la ProducciónAgro-pecuaria y Forestal, construida a través de un largo proceso desde el año2001 y de forma participativa con los regantes de todo el país establececomo autoridad reguladora, en el sector riego, al Servicio Nacional de Riego(SENARI) a nivel nacional y el Servicio Departamental de Riego (SEDERI)a nivel departamental. La particularidad de estas autoridades reguladorasademás de su carácter colectivo es la participación social integrando repre-sentantes de organizaciones sociales elegidas por sus miembros segúnusos y costumbres.

La inclusión y participación en la toma de decisiones del Estado de los pue-blos indígenas, campesinos, originarios y población marginada, hasta hacepoco excluidas, es la base fundamental de las propuestas de reestructura-ción del Estado de las organizaciones sociales. Los avances ya logrados ybrevemente analizados en el sector agua son una experiencia que se estáaprovechando no sólo en el sector sino en la construcción de este Nuevo Es-tado.

El proceso constituyenteLa comisión de Recursos Hídricos y EnergíaUn resultado de la conciencia colectiva sobre la importancia del agua y deltrabajo de posicionamiento de la temática del agua y su importancia es laconformación de la Comisión de Recursos Hídricos y Energía entre las 21comisiones de trabajo de la Asamblea Constituyente.

Esta comisión está conformada por las dos principales fuerzas políticas: Mo-vimiento al Socialismo (MAS) y Poder Democrático Social (PODEMOS)6. Almomento en el que se escribe este documento la comisión está en procesode definir su informe final a ser entregado a la plenaria de la Asamblea.

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6 La Comisión de Recursos Hídricos y Energía está compuesta por: Ramiro Ucharico (PODEMOS, Presidente de la Comisión),Sonia Tamo (MAS, Vice Presidenta Comisión), Gilber Mendez (PODEMOS, Secretario Subcomisión Energía), Antonieta Mene-ses (MAS, miembro Subcomisión Energía), Elvira Parra (MAS, Secretaria Subcomisión Recursos Hídricos), Francisca Ma-mani (MAS, miembro Subcomisión Recursos Hídricos), Gloria Rojas (PODEMOS, miembro Subcomisión Recursos Hídricos).

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Se debe destacar que a pesar de las tensiones que existen en dicha comi-sión se ha alcanzado un alto grado de concertación en las propuestas sobrerecursos hídricos y energía.

Algunos datos sobre las propuestas constitucionales de aguaEn base a la información de la Comisión de Recursos Hídricos y Energíapodemos observar los siguientes datos:

CUADRO 2Número de propuestas por lugar departamento

FUENTE: Elaboración propia en base a Informe de sistematización de la Subcomisión

de Recursos Hídricos de la Asamblea Constituyente (2007).

La mayor parte de las disposiciones propuestas fueron entregadas en la pro-pia asamblea Constituyente; mientras que los Foros Territoriales más im-portantes fueron de los departamentos de Cochabamba, Potosí, Santa Cruzy La Paz, en orden de cantidad de propuestas presentadas, es decir el ejede las principales ciudades y Potosí. Mientras que por el tipo de proponente

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las organizaciones sociales y personas individuales son las mas importan-tes en cantidad. Los principales proponentes fueron tanto personas indivi-duales como personas colectivas representativas de gran

parte de la población, destacando así importancia de los resultados encuanto a alcance de población representada. (Asamblea Constituyente2007).

CUADRO 3Número de propuestas por tipo de proponente y lugar

FUENTE: Elaboración propia en base a Informe de sistematización de la Subcomisión

de Recursos Hídricos de la Asamblea Constituyente (2007).

La propuesta constitucionalBorrador de trabajo de la propuesta constitucionalSi bien la Comisión de Recursos Hídricos y Energía, al momento en que seelabora este documento, no ha concluido la elaboración de un informe final,tan solo se ha elaborado un texto consensuado desde la Subcomisión de

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Recursos Hídricos presentamos un este borrador de dicho trabajo para suanálisis7.

CUADRO 4Texto de la propuesta constitucional trabajado en la

Subcomisión de Recursos Hídricos

Artículo.Los recursos hídricos en todos sus estados, superficiales y subterrá-neos, constituyen recursos, finitos vulnerables, estratégicos, fundamen-tales para la vida; que cumplen una función social, cultural y ambiental;son de propiedad y dominio del pueblo boliviano. Son inalienables, in-embargables, imprescriptibles, no podrán ser sujeto de apropiación pri-vada ni exportados, y tanto ellos como sus servicios no seránconcesionados.

Artículo.El agua constituye un derecho humano, en el marco de la soberanía delpueblo boliviano. El Estado promoverá el uso y acceso al agua sobre labase de principios de solidaridad, complementariedad, equidad, reci-procidad, equidad, diversidad y sustentabilidad; protegiendo y garanti-zando el uso prioritario del agua para la vida. La Ley establecerá lascondiciones y limitaciones de todos los usos del agua8.

Artículo.La prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario,es responsabilidad del Estado, quien los prestará directamente o pormedio de personas jurídicas sin fines de lucro y obedeciendo a una po-lítica nacional. La ley normará la prestación de estos servicios.

Artículo.El Estado regula, protege y planifica el uso adecuado y sostenible de losrecursos hídricos, a través de entidades públicas con control y partici-pación social. La gestión de cuencas, la provisión de agua,para consumo humano y riego, se desarrolla en base a formas sociales,comunitarias, públicas y de acuerdo a los usos y costumbres; respe-tando a las autoridades locales del agua.

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7 Las etapas de formulación de la propuesta constitucional son las siguientes:a.Trabajo de recolección y sistematización de propuestas constitucionales de la población boliviana, sus instituciones yorganizaciones; realizado por las Comisiones de Trabajo de la Asamblea Constituyente

b.Análisis y discusión de las propuestas según temas; por las Comisiones de Trabajoc.Coordinación de las temáticas comunes; por las Comisiones Mixtasd Aprobación de Informes de Comisiones; por la Plenaria de la Asamblea Constituyentee.Trabajo de mejoramiento en términos de forma de lo aprobado por la Plenaria; por la Comisión de Concordancia yEstilo

f.Trabajo de concertación de lo no aprobado por 2/3; por la Comisión de Concertación

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Artículo.La Constitución Política del Estado reconoce, respeta y protege los usosy costumbres de las comunidades y organizacionesindígenas campesinas y originarias y población en general sobre, el de-recho, el manejo y la gestión del agua.

Artículo.El Estado garantiza y promueve la prevención, protección, conserva-ción, preservación y uso sustentable de los recursos hídricos con parti-cipación social; la ley regulará además el uso del suelo de las áreas deinfluencia donde se encuentran. En caso de contaminación se establecela necesidad de reparación, resarcimiento de los daños generados a losrecursos hídricos; sancionando civil y penalmente a los responsablesde esta. La Ley tipificará aquellos daños que constituyan delitos am-bientales.Las aguas fósiles, glaciales, humedales y recursos hídricos en general,en regiones de frágil ecosistema ambiental, constituyen un recurso únicodel pueblo boliviano; su conservación, protección, preservación, usosostenible y gestión integral serán de prioridad nacional.

Artículo.Todo acuerdo, convenio o norma internacional que suscriba el Estadosobre recursos hídricos, la gestión y los servicios asociados a éstos, sedeberá garantizar la soberanía boliviana, priorizando el interés nacionaly por encima de cualquier interés comercial. Se prohíben acuerdos ytratados de libre comercio que comprometan los recursos hídricos y susservicios.Se establecerá una política de gestión y resguardo de la soberanía na-cional de las cuencas y aguas transfronterizas, promoviendo mecanis-mos para la conservación de la riqueza hídrica que contribuya a laintegración de los pueblos, garantizando nuestra dignidad y soberanía.

Artículo.Antes de desarrollar cualquier actividad minera e hidrocarburífera deuso y aprovechamiento de este recurso, se deberá consultar, de ma-nera vinculante, con las comunidades indígenas originarias campesinasy organizaciones sociales del lugar o del área de influencia, respetandolos mecanismos de control social previstos por la propia Constitución.

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La estructura de la propuesta constitucionalEl siguiente cuadro ilustra la estructura de esta propuesta.

CUADRO 5Esquema sobre la propuesta constitucional de Recursos Hidricos

FUENTE: Elaboración propia

La propuesta constitucional tiene como eje central el carácter vital del agua

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y consecuentemente su declaración como derecho humano fundamental.Elementos plasmados en su definición, caracterización y establecimiento deprincipios (Art 1). Destacan como principios la no privatización y el aguacomo derecho humano (Art 2 y 3). Las diferentes disposiciones del textoconstitucional tienen como base este eje central.

La gestión e institucionalidad local en la gestión del agua que durante muchotiempo ha garantizado una gestión equilibrada del agua es la razón de lapropuesta de una gestión adecuada de los recursos hídricos basada en for-mas sociales, comunitarias, públicas y en el establecimiento de responsa-bilidad del Estado (Art 3, 4 y 5).

La competencia de usos del agua, particularmente relacionadas a activida-des extractivas, que han caracterizado el proceso de intervención del Es-tado durante el neoliberalismo es uno de los antecedentes para elestablecimiento de disposiciones relativas a la calidad y conservación delrecurso hídrico y mecanismos de consulta (Art 6 y 8).La participación y control social son los mecanismos de articulación de unainstitucionalidad local que caracteriza la gestión de los recursos naturales enBolivia y de la institucionalidad oficial, como base de la transformación delEstado. De ahí que la participación y control social son transversales a lapropuesta, como parte de la regulación, la planificación, la protección, laconservación (Art 4 y 6).

Todos estos elementos contribuyen a alcanzar el agua como derecho hu-mano basándose en su carácter fundamental para la vida.

Algunos temas de debate sobre el agua en la AsambleaConstituyenteLa propiedad y el dominio de los recursos naturalesLas demandas sociales sobre derechos de las comunidades en el uso yaprovechamiento de recursos naturales en el marco de sus territorios, handesembocado en el debate sobre la propiedad y dominio de los recursosnaturales. Esta demanda enfrenta intereses y visiones diversas. Dos sonlas posturas generales: propiedad de las comunidades en sus territorios ypropiedad de todos los bolivianos (el que sea a través del Estado o de formadirecta es un u asunto que desarrollaremos posteriormente).

Se tendió a tipificar y agrupar los diferentes recursos naturales según su re-novabilidad; asignando criterios sobre los derechos de uso de los recursos

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naturales y los regímenes de aprovechamiento de acuerdo a estatipificación; sin existir una relación clara y directa entre esta gestión, los de-rechos de pueblos indígenas y la renovabilidad de los recursos naturales.Este debate en el caso de los recursos hídricos conlleva las siguientes im-plicaciones: si bien los recursos hídricos son catalogados como recursos re-novables por el ciclo de renovación de este recurso; la alta vulnerabilidad delmencionado ciclo y los ecosistemas que permiten éste, los cambios climá-ticos que acrecientan esta vulnerabilidad ponen en cuestionamiento el ca-rácter renovable del recurso; invalidando, por estas razones, algunoscriterios que se pretenden aplicar a los recursos naturales renovables.

Algunas fuentes de agua como las aguas fósiles del Sudoeste de Potosí sepueden considerar recursos no renovables. De igual forma tampoco se pue-den aplicar el régimen de explotación y aprovechamiento que se le da a losrecursos naturales no renovables cuya comercialización son la base de laeconomía nacional. Hasta el momento, en los trabajos iniciales de comisio-nes mixtas se han establecido disposiciones específicas para los recursoshídricos que respondan a estas características.

Otro tema de debate sobre la propiedad y dominio es el sujeto de ésta; unatendencia de las diferentes comisiones es definir la propiedad y dominio conlas siguientes formulaciones: “de todos los bolivianos” o “del pueblo boli-viano”.

Se establece esto y no así del Estado como una propuesta de `candado` ala posible entrega de algún gobierno, a nombre del Estado boliviano, de losrecursos naturales como ha ocurrido con gobiernos anteriores. Nuestro ob-jetivo no es debatir la pertinencia de esta formulación sino la preocupaciónde establecer limitaciones a la libre disposición del Estado sobre los recur-sos naturales.

Respecto a la comercialización y mercantilización del aguaEl establecimiento de limitaciones a la enajenación de recursos naturalespor parte del Estado, se profundiza aun más estableciendo la inalienabili-dad, inembargabilidad e imprescriptibilidad del recurso hídrico. Si bien estose establece respecto a la transferencia de la propiedad y domino de los re-cursos hídricos, también se establecen limitaciones a su exportación y con-cesión.

Si bien no es uno de los más importantes debates, la comercialización de los

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recursos hídricos como base para desarrollo nacional es también una posi-ción presente entre los actores constitucionales.

Participación y control socialOtro debate generador de grandes tensiones entre las diferentes fuerzaspresentes en la asamblea Constituyente es el de participación y controlsocial. Las experiencias de una gestión estatal ajena y alejada de la pobla-ción son la razón de plantear mecanismos y atribuciones a la sociedad civilpara formar parte activa de las decisiones en esta gestión. De forma gene-ral, como vimos en la estructura de la propuesta, la participación activa deactores excluidos es la base de la transformación que se plantea en la Asam-blea Constituyente. La percepción de algunos actores, tanto sociales comopolíticos, sobre el control social es la de un nuevo tipo de intervencionismo.

Agua y vida: derecho humano al aguaUn tema muy importante de debate es la priorización de usos. Si bien seestablece el principio de derecho humano al agua esto no siempre implicala priorización del uso para consumo doméstico. La gestión del agua en Bo-livia se caracteriza además por los múltiples usos del agua; razón por la cualel establecimiento de una priorización sin mecanismos normativos para suadecuada aplicación pueden mas al contrario afectar al vida de la poblaciónboliviana. Es por esta razón que se establece el criterio de vida como me-canismo básico para la mencionada priorización.

Amanera de conclusionesBases para una normativa general de aguasSi bien el trabajo de la asamblea Constituyente en su etapa de Comisionesde Trabajo, etapa de discusión, sistematización, análisis, discusión y con-certación principalmente técnica esta casi concluido; resta un largo trabajode coordinación y concertación política. En este trayecto los textos aquí ana-lizados podrán ser modificados principalmente en términos de forma y estilo.

Sin embargo, el trabajo de concertación realizado por los diferentes secto-res de la sociedad civil y el Estado, en una coyuntura de transformacionesdel estado impulsados desde la sociedad civil y particularmente en un temadonde los consensos y temas comunes son la principal característica, el tra-bajo de la Comisión de Recursos Hídricos aquí analizado sienta importan-tes bases para una normativa general de aguas. Bolivia se ha caracterizadopor una normativa dispersa, ambigua y hasta contradictoria con una leymarco ya derogada en gran pare de sus disposiciones. Los principales avan-

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ces en cuanto a elaboración de normativa los últimos años se han realizadoa partir de propuestas de organizaciones sociales pero solo en determina-dos sectores. Desde la Guerra del Agua los avances mas importantes sehan realizado en el sector de servicios básicos y riego9 y recientemente enla institucionalidad estatal y ámbitos internacionales10. El trabajo de la Asam-blea Constituyente, en lo referido al agua, rescata estos avances y conso-lida los lineamientos que estos establecen como principios constitucionalesy bases para una necesaria ley marco del agua en Bolivia.

Algunos pasos a seguirSi bien aun no está definido el texto constitucional y quedan varias fases detrabajo de la Asamblea Constituyente, además que el desenlace de estaAsamblea todavía debe atravesar un complejo proceso de concertación yequilibrio de las diferentes tensiones y fuerzas de la sociedad boliviana; elproceso constituyente tiene todavía un largo trecho por recorrer. El inicio deese proceso de transformación a partir de actores, realidades y procesossociales de la normativa y políticas públicas sobre el agua es un procesoque inició hace muchos años atrás; aun queda un largo proceso de reajustey transformaciones legales sobre las bases de principios el carácter vital deeste elemento.

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2006), Human Develop-ment Report 2006. Beyond scarcity:Power, poverty and the global water crisis. NewYork: PNUD

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9 Avances plasmados en la Ley 2066 de Agua Potable, varias propuestas de Reglamentos de esta Ley, Ley de EPSA Man-comunitarias Sociales, Ley de Modificación del directorio de Misicuni, Guía de solicitud de Registros y Licencias par Aguapotable entre otros. En el caso de riego, algunos de los mas importantes: la Ley 2878 de apoyo y promoción al Sector Riegopar ala producción agropecuaria y forestal, Sus decretos reglamentarios, la constitución de un Viceministerio de Riego y unServicio Nacional de Riego entre otros.10 Constitución del Ministerio del Agua, Ley del Consejo Interinstitucional del Agua, planteamientos en el foro Mundial del Méx-ico, la OEA sobre el agua como derecho humano, solicitudes frente a la OMC sobre el agua y el libre comercio entre otros.

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REGULACIÓN Y DERECHOS EN UN CONTEXTO DERECONFIGURACIÓN DEL ESTADO

PresentaciónEl 19 de marzo de 2007, cuando el debate de la Asamblea Constituyenteempezaba a dar sus primeros pasos sobre el contenido de la nueva consti-tución, nos reunimos en Cochabamba varios compañeros y compañeras,colegas que oficiamos de analistas, activistas, dirigentes, políticos, etc.Nuestra motivación: compartir preocupaciones, ideas sueltas e inconclusas,impresiones del momento, propuestas a medio construir sobre recursos na-turales y con un núcleo problemático alrededor del cual giró nuestradiscusión:

¿Qué pasará con el marco de regulación y el régimen de derechos en uncontexto de autonomías (indígenas departamentales) y de reconfiguraciónde la institucionalidad estatal?

A invitación de “Agua Sustentable”, hicimos el esfuerzo, en este coloquio,de plantearnos la pregunta antes referida, enfatizando particularmente eltema del agua y los servicios de agua potable. No obstante el esfuerzo, no-taran los lectores que el debate está matizado con múltiples consideracio-nes sobre recursos naturales y medio ambiente, pues debemos admitir que,aunque de manera difusa, hemos concluido que las propuestas sobre re-gulación en este nuevo contexto boliviano, no pueden pensarse solamenteen función de un recurso (agua, p.e.) o de cierto servicio (agua potable, p.e.),sino que debemos pensar en cierto común denominador respecto de recur-sos naturales, en especial los de carácter renovable.

Las opiniones y reflexiones desarrolladas en la jornada de tertulia, y la in-formación sobre la que se fundamenta, particularmente en lo referido a losavances del debate y las propuestas en el proceso constituyente, se cir-cunscriben a los límites temporales y por tanto a la crónica política desarro-llada hasta ese momento. Sin duda, después de marzo, la discusión en elmarco de la Asamblea Consituyente se enriqueció mucho más. Obviamente,quienes fuimos protagonistas de este coloquio, lamentamos no dar cuenta

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CONVERSATORIO

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en esta transcripción de la riqueza de propuestas y de ideas que se vertie-ron en el momento posterior a nuestro encuentro. Albergamos, sin embargo,la esperanza que el análisis desarrollado y aquí presentado, contribuya amadurar ideas, y a elaborarlas con mayor precisión, como lo hizo con nos-otros en los estrictos límites de nuestra interrogante referida anteriormente.Razón por la cual, lo ponemos a disposición de ustedes.

El pequeño y breve evento que nos permitió dialogar, transcrito y publicadoaquí, en estas páginas, después de rigurosas correcciones, contó con lapresencia, en algunos casos esporádica y en otros permanente, de varioscompañeros que hemos trabajado y trabajamos aun relacionados con or-ganizaciones sociales, entidades estatales, entidades no gubernamentales,y con temas vinculados a recursos naturales y servicios.

Estuvieron presentes:Teresa Flores, analista con amplia experiencia en temáticas medio-ambien-tales, con varias publicaciones y trabajos, en particular, en este ultimo perí-odo, relacionados con reformas del estado y cambios constitucionales.

Rafael Puente, analista, activista comprometido con los movimientos socia-les, con una vasta experiencia como parlamentario, munícipe y ex Vicemi-nistro de Régimen Interior con el gobierno de Evo Morales.

Carlos Romero, abogado, miembro de la asamblea constituyente, presidentede la Comisión de Recursos Naturales Renovables, Tierra, Territorio y MedioAmbiente, de la misma, asesor de las organizaciones indígenas y campesi-nas por varios años, y autor de varias publicaciones sobre temas de legis-lación agraria y de recursos naturales.

Luis Sanchez, abogado y teólogo, con una larga historia de compromiso conorganizaciones sociales vinculadas al tema del agua, fue Director Generalde Servicios Básicos y Viceministro de Servicios Básicos del Ministerio delAgua, con el Gobierno de Evo Morales.

Carmen Peredo, abogada, asesora de la Federación de Regantes de Co-chabamba y de la Asociación Nacional de Regantes y Sistemas Comunita-rios de Agua, activista que trabaja el tema de legislación de aguas.

Cintya Vargas, economista, miembro de la institución Agua Sustentable, res-ponsable del tema de biodiversidad, analista y asesora de organizaciones

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campesinas e indígenas, con experiencia en el tema de tierra,territorio y aguas, acompaña técnicamente a la Comisión de Recursos Na-turales Renovables, Tierra, Territorio y Medio Ambiente de la AsambleaConstituyente.

Oscar Campanini, sociólogo, responsable de la línea de Agua Potable en lainstitución Agua Sustentable, asesor de las organizaciones campesinas entemas de agua, acompaña técnicamente a la Comisión de Recursos Hídri-cos y Energía de la Asamblea Constituyente, participó en la elaboración depropuestas de ley y reglamentos sobre servicios de agua potable y riego.

René Orellana, sociólogo, responsable regional de Agua Sustentable, ase-sor de organizaciones de regantes y de agua potable, fue viceministro deservicios básicos.

CONVERSATORIO

René Orellana:Permítanme, a manera de introducción y motivación, presentarles rápida-mente un panorama de las propuestas sobre regulación y derechos en elmarco de la Asamblea Constituyente, vinculadas al debate sobre autono-mías…

Leyendo la propuesta de PODEMOS1, encontramos que es una de laspocas que habla, obviamente desde su ángulo, de regulación de recursosnaturales y de cuál sería el modelo institucional de regulador sectorial. La re-gulación es un tema transversal a todos los recursos naturales y servicios,no solamente en lo relativo a aguas. Por consiguiente es importante que laCPE diga algo al respecto... Los gobiernos anteriores han creado una insti-tución reguladora que son las superintendencias; a ellas las encontramos re-gulando temas de agua, servicios básicos, minería, aprovechamientoforestal, etc. De manera aparejada a las superintendencias se ha creado unrégimen de derechos similar en distintos sectores de aprovechamiento de re-cursos naturales y de prestación de servicios, se trata de las concesiones,licencias, autorizaciones, permisos, etc…. El régimen de derechos actual, seencuentra aplicado al agua, a la tierra, a la biodiversidad, a recursosforestales, minería, hidrocarburos, etc., lo mismo podemos decir de la figurade la superintendencia que la vemos en todos los sectores.

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1 Poder Democrático y Social (PODEMOS) es una agrupación política que participó en las elecciones nacionales de Bolivia en 2005, habi-endo postulado a Presidente a Jorge Quiroga (quien fuera Vicepresidente en la gestión presidencial de Hugo Banzer Suarez 1997-2001).PODEMOS forma parte de la oposición política durante el gobierno de Evo Morales.

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A este panorama hay que añadirle: las competencias específicas que tie-nen las prefecturas sobre ciertos recursos naturales, los gobiernos munici-pales con diversas atribuciones, por ejemplo en temas forestales (salvo laotorgación de derechos de aprovechamiento), con competencias mineras,por ejemplo sobre áridos con la Ley de Áridos, dando autorizaciones deaprovechamiento de estos recursos. En lo relativo a medio ambiente, tene-mos las prefecturas procesando evaluaciones de impacto ambiental. Ante unpanorama así, surge la pregunta: ¿en un régimen futuro resultante de cam-bio constitucional, qué rol juega aquí el tema de autonomías?

Hemos hecho una lectura rápida de las propuestas de varios actores políti-cos e institucionales y encontramos un común denominador a diferencia dela propuesta de PODEMOS. Encontramos que el Consejo Pre Autonómicode Santa Cruz y el Comité Cívico Pro Santa Cruz, proponen que la otorga-ción de derechos y la regulación de su ejercicio, estaría en manos del go-bierno central y gobiernos departamentales. Textualmente la propuesta deSanta Cruz dice en el marco de una redacción alternativa al actual artículo136 de la CPE : “la Ley establecerá las condiciones del dominio de los re-cursos naturales, la concesión y adjudicación, a los particulares, deberá re-alizarse en coordinación entre el gobiernos nacional y el gobiernodepartamental”. Es decir, explícitamente sugiere, el Comité Cívico Pro SantaCruz, que ya no tendríamos superintendencias, ni reguladores autónomosrespecto a los gobiernos departamentales.

Por otra parte, el Comité Cívico Pro Santa Cruz con respecto a yacimientoshidrocarburíferos y mineros, lo que sería ahora el articulo 138 y 139 de laconstitución, propone que la entidad autárquica minera en lo que conciernea exploración, explotación y comercialización de hidrocarburos correspon-diente al Estado, ejercerá sus funciones, en coordinación del gobiernos na-cional y los gobiernos autónomos…

Con respecto a tierra, el mencionado comité cívico propone que los Servi-cios Departamentales de Reforma Agraria operarán bajo principios de des-centralización técnica y operativa. Aquí debemos tomar en cuenta que unasunto es la descentralización técnica-operativa y otro es el poder de otor-gamiento, expropiación y reversión de tierras. El Consejo PreAutonómico estodavía más riguroso en su propuesta, dice: “competencias exclusivas delgobierno nacional: legislación, ordenamiento, y concesión de recursos yaprovechamiento hidráulico, cuando las aguas discurran por más de un de-partamento”. Es decir, el Consejo Pre Autonómico sugiere que cuando se

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trate de aguas que discurren por más de un departamento, el gobierno na-cional tiene competencias sobre las mismas, sobre lo que hace al ordena-miento y la concesión de derecho de uso de esas aguas.

Implícitamente, lo que se sugiere es que cuando las aguas discurran en unsolo departamento, sería competencia del gobierno departamental. El Con-sejo Pre Autonómico, propondría entonces eliminar las superintendencias ydarles estas atribuciones a los gobiernos departamentales. Por ejemplo, seplantea: “los departamentos tienen competencia de desarrollo normativo yejecución de las competencias del gobierno nacional”. Es decir, estableceque el nivel nacional legislativo y el gobierno nacional tienen la competen-cia de elaborar y aprobar normas básicas (leyes y decretos supremos, res-pectivamente), así las llama, pero esas normas básicas, o sea generales, lasdesarrolla el departamento; entiéndase por “desarrollar básicas”: elaborar yaprobar normas particulares o puntuales para el departamento. En su esta-tuto autonómico, puede establecer normas más específicas, desarrollandoesas normas “básicas”. La propuesta del Consejo Pre Autonómico dice lo si-guiente: son competencias ejecutivas del gobierno departamental: normartodo lo relacionado con agricultura, servicios, incluye agua potable, caza ypesca, en concordancia con las políticas nacionales… normar el turismo, in-cluiría obviamente el ecoturismo. A propósito del tema, pensemos en la Su-perintendencia Agraria, que tiene competencias para otorgar concesiones deecoturismo en el marco del Decreto Supremo 24773 de Concesiones deUso, dice: “… desarrollar y ejecutar las normas básicas del gobierno na-cional en lo relativo a preservación, medio ambiente, ecosistemas, y fiscali-zar su aprovechamiento y concordancia con políticas nacionales”, estoimplica normar y regular el ordenamiento territorial.

Otro tema clave, que plantea el consejo preautonómico de Santa Cruz conrespecto a competencias del gobierno departamental es: elaborar y apro-bar los proyectos para la construcción y aprovechamiento hidráulico, ca-nales, regadíos, aguas minerales, aguas termales, y de interésdepartamental. Con respecto a servicios básicos, el Consejo propone que elgobierno departamental tiene la competencia para normar, regular y otorgarlas autorizaciones, licencias y derechos en los servicios de agua potable,entre otros, también electricidad, telecomunicación, servicios públicos.

Entonces, se darán cuenta, en este breve paseo que hemos hecho por lascompetencias que proponen en el Consejo Pre Autonómico, que ya no seplantea regulaciones y reguladores autónomos e independientes, o de los

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gobiernos; se plantea eliminar la figura de reguladores autónomos, transfi-riendo esas competencias a los gobiernos nacional y departamental. Laúnica propuesta que sugiere una figura de regulación externa, es la de PO-DEMOS, la misma que plantea algo que es resaltable y vale la pena anotarlocomo tema de debate, dice: el Estado regulará, controlará y supervisará laexplotación de bienes nacionales y la prestación de servicios públicos, pormedio de consejos de regulación, aunque ciertamente no explica que son losConsejos de Regulación (…)

Rafael Puente:¿Se entiende que son nacionales?

René Orellana:Si, creo que sigue siendo nacional, pero dice Superintendencias y Consejosde Regulación. Esto es llamativo porque una de las propuestas de los mo-vimientos sociales de los últimos años ha sido transformar el modelo regu-latorio, que es un modelo unipersonal, donde tu tienes a un superintendentecon la atribución de otorgar concesiones, licencias, autorizaciones, etc. Loque han planteado los movimientos sociales, es que tengamos este modelode regulador, pero con un consejo a manera de un directorio colegiado, conuna cuota de participación social y una cuota de participación técnica esta-tal, entonces este señor regulador ya no seria “Super”, porque el poder“Super” está en el consejo o directorio, el regulador operativo sería unasuerte de director de regulación.

Cuando se lee la propuesta de PODEMOS, nos preguntamos ¿qué es estodel Consejo de Regulación? Es atractivo, porque es novedoso, pero leemospaginas atrás y PODEMOS sigue diciendo en lo que respecta a agua pota-ble: “los servicios públicos se prestarán directamente por el Estado o a tra-vés de contratos, concesiones o adjudicaciones a personas o a empresasprivadas”. Lo cual significa un retroceso hacia el modelo neoliberal, por lovisto mentalmente aún no superado,

Oscar Campanini:(…) incluso dentro de las propias propuestas de las organizaciones socia-les en el marco de la Asamblea Constiuyente, no están tan claros cualesson, como decía René, las competencias al nivel intermedio y al nivel localen lo que hace a regulación de recursos naturales, entre otros temas … unpoco la tendencia va por dar mucha fuerza al nivel local, concentrar muchasatribuciones que todavía no están del todo detalladas, por ejemplo: gestión

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de recursos naturales en el nivel local; y se concibe el nivel intermedio comoun nivel de coordinación, esa es mas o menos la idea. Ahora bien, en unnivel un poco mas especifico, uno se pregunta en qué consiste esto de au-tonomía desde la propuesta del MAS. Se identifican tres temas o tres crite-rios centrales: descentralización administrativa, capacidad de normar, ycapacidad de administrar recursos (…)

Rafael Puente:La capacidad de normar ya no es meramente administrativa…

Oscar Campanini::No se refieren a recursos naturales,(….) se refieren a recursos financieros.Un segundo aspecto, es la democratización de la gestión, participación delsoberano en la determinación de la política mediante mecanismos de con-trol, el tema de participación social está muy fuerte y presente en el debate,el otro tema es el de gobierno propio, capacidad para elegir autoridades alos que se les encarga la administración, sobre las que se determina suscompetencias ejecutivas. Esos son mas o menos tres componentes, inten-tando llegar un poco más a detalle en esto que es autonomía territorial ydescentralización administrativa. Este tema de gobiernos propios autóno-mos es el clave…

Cintya Vargas:(…) el intento de diseño que vamos a seguir en autonomía, solo toca estosaspectos, porque lo real es que en la propuesta del MAS, aparentemente in-tenta concentrar los poderes en el Estado central, de ahí es que por ejem-plo, no llegamos a tocar estos temas. El intento de las propuestas entonces,es seguir concentrando todos estos poderes en el Estado e intentar forta-lecerlos, entonces la autonomía no parece acercarse a las expectativas delas otras propuestas…

Oscar Campanini:En estas mismas propuestas hay muchas contradicciones. Hay una posi-ción de las organizaciones sociales sobre facultades que deben tener lasautonomías territoriales, sobre prácticas administrativas, sobre la capacidadde hacer normas, ¿en que ámbito? en el ámbito administrativo, aunque noexclusivamente, sino compartiendo competencias; facultades de gestióncompartida con el nivel nacional, facultades de gestión para reglamentar,planificar, operar, controlar y regular las tareas en el ámbito de su jurisdic-ción. No están, sin embargo, claras las competencias compartidas,

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simplemente se hace referencia al tema administrativo; y finalmente: facul-tad financiera, capacidad de administrar recursos económicos y financierossegún sus características y potencialidades. Ese es mas o menos elplanteamiento en lo que hace a autonomías. Parecería que simplemente esuna profundización de una descentralización administrativa, pero es más,implica una concepción de ordenamientoterritorial…

Rafael Puente:Si hablan de normar, ya va mas allá de lo administrativo… toda norma es po-lítica…

(…) la descentralización que ahora tenemos, que es administrativa, es unadescentralización que no norma sino que administra de acuerdo a normasque vienen del centro. Si se les da capacidad de normar, ahí ya se estádando una descentralización política.

Oscar Campanini:(….)para entrar a nuestro tema central de discusión (.. .) convendría ver endetalle ya en la propuesta de agua y de biodiversidad, qué es lo que exac-tamente se dice. Porque observando sólo los ensayos de propuestas de vi-sión de país, la autonomía no está muy clara. Les voy a leer brevemente laspropuestas sobre agua, la misma que está basada en la propuesta de las or-ganizaciones campesinas de regantes, y en lo relativo a biodiversidad, co-rresponde a los avances en las propuestas del Pacto de Unidad, que ya halogrado ciertos consensos.

En el tema agua, el debate giraba alrededor del dominio del agua. Al princi-pio, uno de los grandes debates ha sido: la propiedad y dominio de los re-cursos naturales. Todo este esquema de otorgación de derechos,legislación, régimen de derechos, se basa en la propiedad estatal, dondees el Estado el que tiene que otorgar derechos, regular, etc., pero las orga-nizaciones sociales, al menos al inicio, han planteado cambiar eso…elloshan planteado que la propiedad de recursos naturales sea de las propiasorganizaciones, estamos hablando de propiedad y dominio, pero esa erauna posición inicial... Por otra parte, se ha propuesto que este Estado seaplurinacional…

Con respecto a las organizaciones campesinas de regantes han avanzadoun poco más rápido en este proceso de construcción de propuestas sobre

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agua, planteando lo siguiente: sobre el dominio del agua; el agua es un re-curso público y común, y el Estado social, comunitario, plurinacional, tienedominio sobre este recurso. Con respecto al tema de derechos, establecenen su propuesta que el aprovechamiento de recursos hídricos se realizaráen consulta con las comunidades, acuerdos y convenios sobre usos y cos-tumbres. Al respecto, se plantea que la constitución establezca que el Es-tado social, comunitario y plurinacional, reconoce, respeta y protege losderechos de agua en sus usos y costumbres.

Teresa Flores:Lo que me pregunto es en qué medida se puede considerar los usos y cos-tumbres como fijos, puesto que estos van cambiando con el tiempo. Lo quese debe hacer, es consultar a las comunidades para cambiar las reglas deluso de agua, respetando sus percepciones y derechos. Muchos de los ca-nales de riego y embalses se han construido sin consultar a las comunida-des y luego se ha desestructurado todo el sistema de abastecimiento de lascomunidades. Si se construye una presa se afecta a las comunidades, en-tonces es necesaria una consulta y llegar a acuerdos. Por ejemplo, ¿cómoes con Misicuni, qué grado de participación social tienen las comunidadesy cuál es el beneficio que reciben las comunidades?

René Orellana:En el caso de Misicuni sí ha habido una consulta y ha habido una indemni-zación, pero con muchas quejas en las comunidades, han relocalizado partede la población del área de la presa

Rafael Puente:Pero ahí ha habido un proceso de supuesta concertación.

René Orellana:Largo, de muchos años, con oposición, con críticas, etc., pero de muchosaños.

Teresa Flores:No es fácil compatibilizar los usos industriales o mineros de agua, que sonmuy intensos, con los de las comunidades campesinas. Se necesita unnuevo modelo que logre ciertos equilibrios, porque respetando los usos ycostumbres de las comunidades no se va a responder a las nuevas ynecesidades, a las demandas de las ciudades de más agua, a las deman-das de las industrias, etc. Los usos competitivos aumentan, por ejemplo,

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qué pasa con el embalse que se hace para dar agua a El Alto? La poblaciónde El Alto quita el recurso a los regantes, entonces cómo se puede decirque se va a respetar los derechos de los regantes cuando se tiene que pro-veer agua para el consumo diario a la población. Cómo resuelves ese con-flicto en relación a usos y costumbres. Lo que me parece es que se tiene quetener bien claro, cómo se va a compatibilizar usos y gestión tradicionales,con los nuevos escenarios de un rápido crecimiento poblacional.

Oscar Campanini:Siempre hay competencia entre los diferentes usos, entonces, tiene quehaber algunos criterios para guiar o resolver esa competencia. Al respectohay una propuesta de articulo sobre el uso del agua, donde se prioriza eluso para consumo doméstico y la agricultura que garantice la seguridad ali-mentaria…

Teresa Flores:Claro, pero esa propuesta es solamente para el área rural.

Oscar Campanini:Sí, claro, ésta es una propuesta más concreta, solo que he querido extrac-tar algunos temas que nos permita discutir esto que se relaciona con auto-nomías (…) también hay un tema clave que es este de los derechos de lascomunidades indígenas, campesinas y originarias, está ciertamente inscritoen áreas rurales, pero lo relativo a consumo doméstico abarca también enáreas periurbanas.Con respecto a regulación la pregunta es: ¿Qué aportala propuesta de los regantes? Que el Estado social, comunitario, plurina-cional, garantiza, regula, protege los usos de los recursos hídricos a travésde entidades publicas de carácter social comunitario; entidades públicas,donde obviamente está el Estado, pero que también tienen un carácter so-cial y comunitario, es decir, participación social con facultades plenas detoma de decisión (…) participación de comunidades, pueblos indígenas,campesinos y las organizaciones sociales comunitarias. Hay otro artículoque habla más sobre la gestión de los recursos hídricos, pero aquí hay queresaltar un poco las características de esta gestión, porque sugiere una ges-tión integral, pero al mismo tiempo descentralizada, comunitaria y participa-tiva. Esos son los elementos que hay en la propuesta del agua…

Rafael Puente:(…) pero lo social ¿dónde aparece?, que tampoco lo veo… sólo dice que ga-rantiza, regula y ejecuta.

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René Orellana:(…) ¿si regula, entendemos que otorga también derechos?

Rafael Puente:Por supuesto.

Carmen Peredo:(…) en la Ley 2878 de Promoción y Apoyo al sector Riego, por ejemplo, yaestá el Servicio Nacional de Riego (SENARI) y la prefectura participa en elDirectorio, pero desde el punto de vista de descentralización, no de auto-nomía, es lo que habría que contemplar. Sí está la prefectura, pero con unnuevo marco institucional, con participación de las organizaciones socialesdel área, no dentro de la autonomía, sino dentro de la descentralización.

Rafael Puente:La autonomía es una forma de descentralización.

Carmen Peredo:Claro, pero no la autonomía que quieren ellos, sino otro tipo.

Rafael Puente:La autonomía es una visión nuestra, no de ellos.

Carmen Peredo:Tendríamos que analizar conceptualmente este tema, es algo que no hemosdiscutido suficientemente.

Luís Sánchez:Ese es el problema, si estamos partiendo de ciertas propuestas, el conceptode autonomía está todavía muy pobre (…) si hablamos de otras competen-cias, no queda todavía nada claro, mas si hablamos de participación y or-ganización social, esto no llena todavía el concepto de autonomía. LaAutonomía tiene una dimensión territorial, y es aquí donde hay que ver quientiene las competencias, si el Estado nacional, el Estado a nivel local¿Qué parte del Estado tiene las competencias? Las propuestas de las queestamos partiendo ahora… no tienen claros los conceptos de autonomía.

Cintya Vargas:(…) es más o menos así, pero entre la mayoría de las organizacionessociales, a excepción de algunas, como regantes, las autonomías

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territoriales indígenas, son las que tienen la propiedad, el dominio, la regu-lación, el uso, etc.

Luís Sánchez:(…) y el concepto de autonomía territorial entonces en que consiste, porejemplo, el pueblo quechua ¿es un territorio indígena?

Rafael Puente:Eso está sin definir.

Cintya Vargas:(…) ya, una cosa es el cómo se va a construir ese espacio autonómico te-rritorial, cuáles van a ser los elementos, los criterios, si va ser población,idioma... En eso, por ejemplo, no hay consenso; los del CONAMAQ2 dicenque hay que reconstituir los territorios, en cambio las organizaciones sindi-cales campesinas dicen: no, sobre la base de nuestros municipios o pro-vincias vamos a conformar esa autonomía territorial indígena, llámesemunicipio indígena, originario, como se llame, pero es en esos territoriosdonde nosotros somos la máxima autoridad. Pero toda esa discusión, comodecía Oscar, ha pasado a un proceso de debate con el poder ejecutivo, queestá intentando construir la propuesta del MAS, y en ese intento de discutircon el ejecutivo, han cedido en algunos temas, por ejemplo, en el tema dedominio y propiedad. Lo que decía Oscar, el dominio y propiedad de los re-cursos naturales ya no es sólo de los pueblos indígenas, originarios y cam-pesinos, sino es del Estado, este es un asunto que en la discusión con elejecutivo se está cediendo.Lo que está claro es que debe haber una con-sulta en los territorios de indígenas, campesinos y originarios, deben res-petarse sus derechos. Sin embargo, no se ha llegado a discutir en detalle yen fino esto que hablábamos, referido a las concesiones, a quiénes las otor-gan, si va a existir o no un régimen de licencias, o de autorizaciones, y todoesto.

René Orellana:(…) en el tema del aprovechamiento de recursos naturales por terceros enterritorios indígenas y campesinos, la propuesta mas avanzada es la delPacto de Unidad3, en la que se plantea con respecto a operadoresextractivos en territorios indígenas, el consentimiento previo, participación enbeneficios, compensación, estudios participativos del impacto

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2 El Consejo de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ) es una organización que agrupa a ayllus y markas de las tierrasaltas de Bolivia.3 El Pacto de Unidad es una alianza social constituida por la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos deBolivia (CSUTCB), el Consejo Nacional de Ayllus y Marqas de Qullasuyu (CONAMAQ), la Confederación de Pueblos Indíge-nas de Bolivia (CIDOB), la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB), la Federación de Mujeres Campesinasde Bolivia Bartolina Sisa (FMCBBS), la Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz (CPESC), la Confederación de Pueb-los Étnicos Moxeños del Beni (CPEMB), el Movimiento Sin Tierra (MST), la Asamblea del Pueblo Guarani (APG), entre otros

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socioeconómico, comunitario, conservación de las riquezas biológicas, ga-rantizar el uso y aprovechamiento comunitario, preservar los ecosistemas enproyectos de explotación e inversión privada, etc.

Oscar Campanini:Entonces si así está planteado el control de los recursos naturales, la rela-ción de éste con su concepción de autonomías está aún separada, es esolo que se tiene que estructurar mejor, por ejemplo, como es la gestión delagua, la administración-regulación, y la conservación, y como es la relaciónde estas actividades con los diferentes niveles u órganos del estado. Es ahídonde necesitamos soluciones. Yo les propongo que a la luz de estos vacíosintentemos develar que es esto de autonomía; ¿es una descentralización?Ustedes han dicho que hay diferentes tipos de descentralización, una esnormativa, otra es administrativo y otra diferente está relacionada con laotorgación de derechos de uso y aprovechamiento de recursos naturales,por ejemplo el agua, y la regulación del ejercicio de éstos derechos.

Teresa Flores:Descentralización es una cosa y autonomía es otra. Según entiendo, las au-tonomías pueden darse en el marco de un proceso de descentralización.Descentralización significa que, de acuerdo a la organización política terri-torial, se otorgan más competencias a los niveles departamentales, locales,etc. Autonomía significa que el territorio decide sobre sus recursos, sobre elmanejo, sobre la administración, sobre el destino de sus recursos. Entoncesla autonomía es una categoría diferente a la de descentralización.

Oscar Campanini:Si enfocamos este concepto desde las atribuciones sobre recursos natura-les, autonomía implica justamente informar, administrar, otorgar derechos oregular. ¿Se refiere a esas capacidades que tenga una región en estaperspectiva?

Teresa Flores:La autonomía puede ser de una región, un municipio o un territorio indígena

Oscar Campanini:Tendríamos que discutir, cómo tendrían que ser estas diferentes atribucio-nes y funciones normativas y administrativas, por ejemplo de otorgación dederechos de aprovechamiento de recursos naturales, y de regulación de

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éstos en los diferentes niveles, concretamente en lo que hace al agua y enlo que hace a la biodiversidad, por ejemplo. En lo que respecta al aguatenemos ya la Ley 2878 de Riego, que ha mencionado Carmen Peredo, enla ley figura el Servicio Nacional de Riego (SENARI), y los Servicios Depar-tamentales de Riego (SEDERI). La otorgación de derechos y la regulaciónestá en el nivel departamental, es el Servicio Departamental de Riego el queotorga el derecho; lo administrativo también está en el nivel departamental,obviamente lo normativo no, sigue en el nivel nacional.

Cintya Vargas:Yo incluiría un aspecto más: el ejecutivo; en el cual los cruceños han sido en-fáticos, por ejemplo en el nivel administrativo….. Se pregunta uno qué tipode instancias ejecutivas se van a crear en el nivel departamental, porque sehabla también de autodeterminación, autodeterminación es diferente a au-tonomía….

Rafael Puente:Claro, pero hablar de autodeterminación, es hablar de un país aparte…

René Orellana:Bueno, en el texto de la propuesta del Consejo Preautonómico, figuran co-mentarios llamativos, como una especie de notas al margen, en una de ellasse dice a la letra lo siguiente: “El Consejo Preautonómico de Santa Cruzacordó recomendar también el nombre de “Presidente del Gobierno Depar-tamental de Santa Cruz”, en atención a que, de la formación de la república,Antonio José de Sucre reconoció en rango de Presidentes a quienes ejer-cían el cargo de máxima autoridad del gobierno en las intendencias de lascolonias…”

La propuesta del grupo autodenominado “Nación Camba” tiene ciertos ma-tices que la diferencian del del Consejo Pre autonómico, tiene aspectosmucho más precisos, por ejemplo, en la propuesta del Consejo Pre Auto-nómico, se está planteando la división territorial clásica: país, departamento,provincia, cantón; y la Nación Camba plantea la división político administra-tiva en los siguientes términos: naciones, naciones indígenas, regiones, de-partamentos, provincias y mancomunidades. Plantea, enconsecuencia, la posibilidad de que se creen regiones por articulacionesentre partes del departamento o de varios departamentos, en esta lógica deNación Camba o Departamentos y Mancomunidades Municipales como uni-dades también político administrativas, un poco siguiendo la línea de re-

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Lo que está claro es que debe haber una consulta en los territorios de indí-genas, campesinos y originarios, deben respetarse sus derechos.Sin embargo, no se ha llegado a discutir en detalle y en fino esto que ha-blábamos, referido a las concesiones, a quiénes las otorgan, si va a existiro no un régimen de licencias, o de autorizaciones, y todo esto.

René Orellana:(…) en el tema del aprovechamiento de recursos naturales por terceros enterritorios indígenas y campesinos, la propuesta mas avanzada es la delPacto de Unidad3, en la que se plantea con respecto a operadores

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forma de administración municipal… entonces esta discusión que se pre-senta a propósito de la autodeterminación no está demasiado lejana, porqueimagínate la propuesta de un Presidente Departamental y efectivamente lasatribuciones que le dan a la llamada Asamblea Departamental son cuasi le-gislativas, cuando se sugiere desarrollar normas a partir de la normas bási-cas de la Constitución.Volviendo a la discusión sobre recursos naturalesquisiera sugerirles plantearnos la siguiente pregunta: ¿Cómo planteamosen el ámbito de los recursos naturales, el medio ambiente y la prestación deservicios, un debate que incluya autonomía? ¿Cuál es el régimen dederechos en los recursos naturales?

Teresa Flores:Me parece que tiene que haber una normativa general, a nivel país, y nor-mas más específicas a nivel regional, departamental o municipal. La mejormanera de administrar los recursos naturales es de forma local, de la formamás descentralizada posible. Entonces, fuera de las normas del país, se re-queriría hacer normas específicas para los diferentes departamentos deacuerdo a sus características. Los departamentos deberían tener sus pro-pias reglas, más específicas que las disposiciones generales, pero que noestén en contraposición con las normas a nivel nacional. Es como una gra-diente de disposiciones que no tienen que estar en contradicción. Se debeconsiderar que existen recursos de importancia nacional, por ejemplo el hie-rro del Mutún, los hidrocarburos, las cuencas y también existen recursos deimportancia departamental o municipal. Entonces para normar el uso de losrecursos naturales habría que establecer normas en los niveles correspon-dientes.

René Orellana:Uno de los temas centrales cuando discutimos el tema de autonomía es elde regulación, lo demás son atribuciones sobre seguridad, administración derecursos, cobro de impuestos, creación de nuevos impuestos…… disposi-ción de recursos sin necesidad de depender de los órganos centrales, comoel Ministerio de Hacienda, posibilidad de conseguir recursos de financia-miento internacional de manera directa sin mediación del Ministerio de Ha-cienda o el Ministerio de Planificación, etc. Estos asuntos han sido motivode debate fuerte con respecto a competencias autonómicas, pero el tema deregulación no lo vemos en el debate autonómico, no lo vemos en el debatepúblico, y es, en mi opinión, uno de los temas centrales. ¿Por qué? Porqueaquí está la tierra, está la biodiversidad, están los recursos forestales, estánlos servicios de agua potable, están los usos de fuentes de agua, está la

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minería, etc.Por lo que hemos visto de las propuestas del Consejo Pre autonómico, ellosno plantean un órgano regulador independiente respecto del o de los Go-biernos, cualquiera sea la forma de éstos: Gobierno Municipal, Departa-mental o Nacional: sustituir el modelo de regulación basado en un principiode autonomía, autarquía, e independencia respecto de los gobiernos y trans-ferir esas atribuciones a los gobiernos, de tal modo que tengamos, por ejem-plo, un prefecto en Cochabamba, que además de hacer la gestión deinversiones, otorgue concesiones forestales, autorización de usos de fuen-tes de agua cruda, concesiones o autorizaciones de caza y pesca, turismo,etc., sería un grave error por la permeabilidad de los gobiernos a la interfe-rencia de grupos de poder.. Detrás de la propuesta del Consejo Pre auto-nómico está la idea de que los Gobiernos ahora deben tener competenciasde regulación. ¿Está bien esta línea de reforma del estado?

Luís Sánchez:¿Qué competencias le estamos dando al regulador? Tú le estás dando tam-bién competencias de otorgación de derechos; has posicionado ese temacomo fundamental; a veces en el tema agua, planteábamos que la otorga-ción debería ser desde la autoridad nacional de aguas, el regulador deberíaregular -lo dice su nombre- el funcionamiento de esa otorgación de dere-chos, evaluar, hacer un seguimiento a ese servicio, a esa gestión, pero nonecesariamente ha de ser el otorgador de los derechos; el otorgador de losderechos debe ser otra instancia, una autoridad probablemente nacional…o tal vez departamental. Lo que planteo es que tengamos una autoridad queotorga los derechos y otra que regula el uso de esos derechos, es un enfo-que que aquí no estamos considerando. Cuando nos referimos al reguladorestamos hablando de que hace todo, como hoy las Superintendencias, sinconsiderar la posibilidad de que se dividan esas competencias…

Teresa Flores:Si consideramos que los recursos naturales son de dominio originario delEstado, de propiedad del Estado, entonces es el Estado el que debe dar lasconcesiones, regular como funcionan, controlar, supervisar, monitorear, etc.

Rafael Puente:De hecho en esta propuesta se otorga todos los derechos al Estado.

René Orellana:Pero esto no se riñe con la propuesta autonómica, la propuesta de los Co-

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mités Cívicos Pre Autonómicos, dice que de todos modos el GobiernoDepartamental tiene competencias de otorgación y regulación, en conse-cuencia el Estado sigue teniendo las atribuciones.

Teresa Flores:Hay recursos que no son de importancia nacional por lo que pueden sercompetencia de las Prefecturas, por ejemplo, ciertos minerales o la piedrapizarra. Entonces cuando no son de importancia nacional puede otorgarlosla Prefectura, o también el municipio de acuerdo a su valor o importancia.

René Orellana:¿Por qué no deberían las prefecturas o el gobierno central (…)otorgar de-rechos o por qué sí deberían otorgar derechos de uso de recursos? ¿Porqué no les parece bien que la prefectura otorgue concesiones forestales?

Rafael Puente:Porque para empezar puede haber tremenda desigualdad dentro el país, yaque el tema de las concesiones tiene mucho que ver con los recursos exis-tentes en cada departamento, y de hecho ahí se le ve la oreja al Consejo PreAutonómico, en el tema de la tierra; ellos dicen claramente que la adjudica-ción de tierras debe depender de los gobiernos de cada departamento, quese tiene que descentralizar el INRA; entonces lo que hay es, por supuesto,la intención y la posibilidad real de que ellos hagan lo que les dé la ganacon los recursos en detrimento del resto del país, en detrimento de su pro-pio departamento, donde van otorgar derechos a sus amigos (…).Lo que tampoco acabo de ver es eso de mantener algo equivalente a las Su-perintendencias como instancias “extra gobierno” que harían la regulación,ésa es también una experiencia nefasta..., a no ser que juntes un ente re-gulador, no independiente del gobierno, con control social.

René Orellana:Exacto, es otro modelo de Estado. Pensaremos en el Servicio Departa-mental de Riego y en lo que es el Instituto Nacional de Reforma Agraria(INRA). El INRA es un modelo muy particular, en el INRA tu tienes una Co-misión Agraria Nacional (CAN), donde están representados empresarios,organizaciones sociales y ministerios, recientemente ha entrado la CámaraForestal de Bolivia con la Ley de Reconducción Comunitaria de la Tierra; yestos representantes que no son estatales, los sociales más los estatales,tienen competencias de toma de decisiones, por ejemplo, pueden expropiartierras, pueden decir se expropia tal tierra, con las recientes modificaciones

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introducidas por Ley de Reconducción Comunitaria. Lo que sugiere queesta figura de la CAN y sus atribuciones es un concepto diferente de Estado,donde tienes un órgano que no es estrictamente tecnocrático, ni de buro-cracia estatal en el sentido puro, pero que tiene competencias de deci-sión.(…) otro modelo digno de análisis es el Servicio Nacional de RiegoSENARI y los SEDERI.

Carmen Peredo:(….) La experiencia que hemos construido nosotros, y la que queremos re-plicar en el nuevo Estado, es precisamente crear un marco institucionaldonde haya la presencia del Estado, del gobierno como tal, con organiza-ciones sociales. Esto ya lo hemos hecho en el SENARI en cuyo Directoriotenemos la participación de regantes, la Confederación Sindical Única deCampesinos, están los empresarios privados del Oriente, está el Gobiernocon su representación, de modo que los representantes sociales y estatalesen el marco del SENARI se convierten en autoridades. …A propósito deeste modelo, me pongo a pensar en crear estos micro marcos instituciona-les en municipios, y me parece demasiado complicado, por el mismo accio-nar que puedan tener, pero sí es interesante ver con mayor seriedad losServicios Departamentales de Riego (SEDERI), el rol que cumplen los SE-DERI, por ahí darle un poco más de poder. Yo creo que el marco normativotiene que estar nomás en el Estado central, por todo lo que significa, tieneque estar en el Estado central y dar las otras atribuciones a las prefecturasy a las organizaciones sociales, es decir, poder de gobierno departamentalcon organizaciones sociales.

Rafael Puente:Ese sería el punto de partida básico, lo normativo tiene que estar en el Es-tado central.

René Orellana:Lo normativo en el Estado central, sobre todo en lo que hace a recursos na-turales, a todos los recursos que son estratégicos; se ha visto que los re-cursos estratégicos son los hidrocarburos, los otros también lo son en ciertosentido, los recursos que garantizan la vida, como el agua… eso implicaríapartir de un principio, me pregunto yo, el principio es que: ¿la regulación es-taría en el gobierno central? Quiero decir: ¿en los órganos centrales?

Carmen Peredo:(…)Órganos centrales con participación social.

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René Orellana:…¿mantenemos el diseño del régimen de derechos y el régimen de regula-ción principalmente, con el principio de que la regulación debe ser autónomade los gobiernos? ¿Pudieran ser autónomos? Insisto en esa pregunta, esdecir, que tenemos gobiernos departamentales, gobiernos municipales, go-bierno central, cada uno con su cuota autonómica, pero ¿el regulador es-taría por fuera de estos órganos?…..¿el regulador sería un órganoindependiente?

Rafael Puente:(…) Pero ésa ha sido una experiencia nefasta.

René Orellana:Es nefasta, en el caso de las Superintendencias, pero habría que evaluar porqué, porque para resolver el mal, necesitamos saber por qué fue nefasta.Si mantenemos el principio de que el regulador es autónomo de todas estasformas de gobierno, y si añadimos en el debate la sugerencia de que ésteregulador tenga participación social…… la cosa es diferente

Rafael Puente:(…) Para mejorar la cosa, con la participación social también se puede co-rregir los peligros de manejo gubernamental… con la colaboración del con-trol social. Al final las superintendencias ¿qué han agregado? No hanagregado nada más que una independencia del gobierno, que carece in-cluso de todo control, y en último término quien nombra a los superinten-dentes es la fuerza política dominante, entonces, si esa fuerza políticadominante es antipopular, como era en la gestión pasada, va a nombrar su-perintendentes totalmente partidarios de las empresas, y eso se puede co-rregir con control social. Pero entonces ya corregimos al gobierno mismocon control social y les damos a los ministerios la atribución que antes teníany que ahora debieran tener, los respectivos ministerios de cada rama, hoyno le veo una ventaja a un ente regulador autónomo, salvo eso, que los tiposestán mucho mas lejos y son más difíciles de controlar…

René Orellana:Si, pero podrías hacer un híbrido, más que un híbrido, un ejemplo de un re-gulador autónomo (nos puede aclarar Carlos Romero) es el Servicio Nacio-nal de Reforma Agraria (SNRA). El Servicio Nacional de Reforma Agrariaes una entidad autónoma, ¿o me equivoco Carlos? con patrimonio propio,

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autárquica, tiene sus autoridades internas, no puede venir un ministro adecirle al director del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) que esparte del SNRA, por lo menos no formalmente, no le puede decir: “Oiga, novas a expropiar este terreno a mi amigo…”

Carlos Romero:El Servicio Nacional de Reforma Agraria está articulado orgánicamente alpoder ejecutivo, las superintendencias están articuladas por mandato, sóloformalmente.

Rafael Puente:Si ésa es la diferencia, me parece saludable el modelo híbrido

Carlos Romero:(….)…..Tenemos que tomar en cuenta que el tema de autonomía no va a tra-tarse en una sola comisión de la Asamblea Constituyente, la discusión va acruzar todas las comisiones (…) entonces lo que nos interesa es ver en elcaso del tema agua, biodiversidad y medio ambiente, cómo desarrollar esetema. René plantea a partir de ahí, discutir el régimen de derechos, la re-gulación; precisamente estábamos discutiendo el por qué debe existir un re-gulador independiente, autónomo, en realidad debemos aportar ahí, en eldebate de estos temas concretos, a propósito de la discusión sobreautonomía.

Teresa Flores:Ese regulador debe ser descentralizado, y tendría que existir a nivel de todoel país y en cada departamento.

René Orellana:Si fuera descentralizado podría tener una especie de brazos, …el ServicioNacional de Reforma Agraria, es un ejemplo innovador, que nos ha dadolínea desde el año 96, el Servicio Nacional de Riego es otro ejemplo másreciente.

Luís Sánchez:La propuesta de descentralización del regulador parece lógica, la de parti-cipación social también. El tema es la independencia o no del reguladorrespecto de los gobiernos…

René Orellana:

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Si trabajáramos en la lógica de la propuesta del Consejo Pre Autonómico,que distribuye competencias de regulación entre el gobierno nacional y losgobiernos departamentales, la situación es distinta… la propuesta en cues-tión te dice, por ejemplo lo siguiente: cuando se trate de aguas o de obrashidráulicas interdepartamentales, el gobierno central otorga derechos y re-gula, y cuándo se trate de aguas departamentales el gobierno departamen-tal. Esto implica operativamente que el Ministro de Aguas, tendría quedisponer y regular, primero otorgar el derecho, (…) por ejemplo para un ge-nerador hidroeléctrico, por otra parte regular el contrato que firma por el usodel recurso hídrico. Imagínate, tamaña tarea, seguramente lo hará con elapoyo de sus viceministros. Imagínate a un viceministro haciendo, en cali-dad de apoyo al ministro del agua, la otorgación del derecho y la regulación.¿Cómo está el debate sobre este tema en la Constituyente?

Carlos Romero:Mira, todavía hay muy poco, o sea, lo que se conoce son las propuestasque formalmente han sido presentadas, pero como debate mismo, muy pocohan avanzado porque el ritmo mismo de las comisiones es muy lento, casino han entrado a temas de control, pero lo que dice Oscar es verdad, o seahay una clara orientación a transferir estos temas a las autonomías depar-tamentales. En mi comisión, ya han adelantado el planteamiento en el sen-tido de que la distribución de tierras con títulos definitivos se encuentre acargo de una entidad estatal a nivel departamental sometida a laautonomía departamental; me imagino que lo mismo va a suceder en eltema de bosques; entonces esa es una tendencia, la otra tendencia es másambigua, el MAS ha propuesto unas autonomías más flexibles, más combi-nadas, entre lo municipal, departamental, regional, indígena….Hay una reacción frente a la propuesta cruceña, pero de todas maneras teplantea la contraposición, de la preocupación indígena sobre todo de al-canzar algún nivel de autonomía que no esté subordinada a la autonomíadepartamental y la preocupación de los impulsores del modelo autonómicocruceño que más bien pretenden un fortalecimiento muy fuerte a partir de lasunidades departamentales y la subsunción de todo lo demás en esaestructura.

Yo mas o menos estoy viendo que las tendencias dominantes a propósito delos recursos naturales son tres: uno, dominio y propiedad -que yo inclusivetengo dudas si deberíamos considerar dominio y propiedad como dos ca-tegorías, o deberíamos fusionarla en una sola, pero bueno, mucho se hablade dominio y propiedad-; el segundo eje, es el tema de gestión de los re-

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cursos naturales que plantea la pregunta de a cargo de quién está la ges-tión; y el tercer eje, es el tema de la institucionalidad, desprendido del ante-rior. El tema de gestión como modelo de gestión, y el tema de lainstitucionalidad que contrapone otra vez las autonomías indígenas frente alas autonomías departamentales, frente a una tendencia de centralismo deproyección de Estado plurinacional, autonómico, centralizado, que es unacorriente que subyace, no están muy posesionados en el debate, pero yosiento que subyace por ahí, entonces pareciera que estos van a ser los tresejes en que se va orientar el debate.

René Orellana:¿Cómo ves el tema de régimen de derechos y regulación? ¿Ha habido algúndebate sobre eso en la comisión?. Porque finalmente tendríamos, Carlos,que pensar este debate como transversal a todos los recursos naturales, siplanteamos sólo a la Comisión de Recursos Hídricos ¿que sentido va atener?

Teresa Flores:Hay que hacer un marco general para todos los recursos renovables y losno renovables, tiene que ser el mismo marco para todo el país, sino cada de-partamento hará lo que quiera con los recursos.

René Orellana:Por ejemplo: en el tema del agua hemos planteado que no haya régimen deconcesiones, sino solo de autorizaciones. La diferencia está en que el régi-men de concesión tiene un contrato para regular o sea que el instrumentode regulación con el que trabaja el regulador es el contrato, no la ley, y tieneunos contratos (…)como los antiguos de hidrocarburos, terrible. Entonces,concesiones no, contratos no, autorizaciones con resolución administrativaregulatoria, que diga estrictamente lo indispensable, y se regula con la leyy los reglamentos de la misma. Por supuesto que habrán diferencias, no levas a regular igual a la mina San Cristóbal que va usar grandes volúmenesde agua, versus lo que vas a regular a un comité de agua potable. En sín-tesis, ¿qué hemos planteado con respecto al régimen de derechos? Con-cesiones no, autorizaciones si. Y para comunidades indígenas ycampesinas: Registros para el uso de fuente de agua. El Registro no tienelímite de tiempo. La Autorización si tiene limite de tiempo.¿Cómo llevamoseste debate al régimen de biodiversidad?. La superintendencia agrariaotorga, porley, concesiones de uso, por ejemplo para ecoturismo ¿lo va hacer con

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concesiones vía contrato?¿Sustituimos el concepto de autorización?¿Creamos un régimen especial para comunidades indígenas campesinas?Teresa Flores:Respecto a las autorizaciones para el agua, me parece que hay que exigirque la empresa a la que se autoriza el uso, tiene que devolverla en un es-tado aceptable, tratada, a los cursos de los ríos. Pero en ese sistema de au-torizaciones me parece que no se puede hacer muchas exigencias, comose podría hacer en un sistema de concesiones, en el que mediante un con-trato se establecen las condiciones, metas, plazos, sanciones y multas.

René Orellana:Pero tu puedes diseñar esta regulación especial, puedes decir: bueno la au-torización es una resolución administrativa regulatoria que puede ir acom-pañada de una serie de requisitos, pero lo que estás haciendo esunidireccional, el Estado está decidiendo. En cambio el contrato es ley entrepartes, fíjate la connotación de la figura de contrato: es que esto, el contrato,entre tu y yo, es ley. En cambio en la resolución administrativa puedes cam-biar los términos cuando cambia la ley. El contrato ha sido siempre un obs-táculo para que cuando cambies legislación, el que firmó el contrato dice:a mi qué me importa si cambiaste la ley de agua potable, tú tienes una leyconmigo: el contrato.”

Luís Sánchez:(…) Quisiera retomar algo que dijo Carlos: has identificado tres temas dediscusión: dominio, gestión de recursos naturales e institucionalidad. Y den-tro de esta institucionalidad, el tema de autonomías versus estado plurina-cional, un tema que nos preocupa y que habíamos empezado a analizar.Estábamos discutiendo si las facultades de regulación deberían estar enuna entidad separada, o tal vez en el Estado, en alguno de los niveles mu-nicipales, centrales o departamentales. Por lo menos lo que yo veo en lascomisiones de la constituyente, todavía no hay discusión sobre esto, peroalgo se ve, es que esta discusión de institucionalidades está bien separadade estos dos primeros ejes, que tú nos has expuesto: dominio y gestión delos recursos naturales. Gestión de recursos naturales está por allá y el temade institucionalidad está muy separado, cuando en la realidad están estre-chamente relacionados. Por lo visto hay dos posiciones, una qué es auto-nomía departamental, y la otra, qué es Estado Plurinacional, pero enninguna de esas posiciones se ve muy claro si van a haber facultades de re-gulación independientes, muy estrechamente ligadas a nivel central, o anivel departamental. ¿Por qué está tan separado? ¿Cómo se puede ir ba-

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jando ese ámbito de discusión de institucionalidad? Desde la comisión detierra y recursos

naturales, desde la misma propuesta del MAS ¿como están viendo estetema de regulación?

Carlos Romero:… Tomando el modelo de los consejos agrarios establecidos en la Ley delSNRA, se planteó la creación de comités de gestión territorial. Cuandoarman el programa del MAS, no aparece esto de los comités de gestión te-rritorial, y se debilita un poco el discurso anti superintendencias, no anti con-cesiones, el discurso anti concesiones mas o menos se mantiene, pero sedebilita el discurso anti superintendencias. Alguna vez yo le pregunté a Al-fredo Rada, cómo veían este tema; y me decía, que no se puede desmon-tar las superintendencias de un día para otro, que habría que seguir unproceso transitorio, probablemente con algunas razones lógicas inclusive,pero su alternativa que eran los Comités de Gestión Territorial, ya desapa-recen, los desahucian bajo el argumento de que económicamente no seriansostenibles, burocratizarían la gestión, en fin, entonces aparece la figura endeterminado momento de los comités de desarrollo provincial, comités dedesarrollo regional, provincial, en fin, que me parece que el Ministro de laPresidencia los razona así, como unos brazos institucionales…Ahora, a nivel de las reflexiones para la Asamblea Constituyente, en reali-dad no existe. Lo que se conoce es ese documento del Poder Ejecutivo, queno está sistematizado, que no está compatibilizado, por ejemplo, por unlado destacan al Tribunal Constitucional como realmente positivo para elEstado de Derecho, y en otro lado, el mismo documento plantea su disolu-ción. En un lado está el tema territorial, por ejemplo que los indígenasdeben avanzar hacia la constitución de entidades territoriales, pero en otraparte esta demanda se relativiza, de donde concluimos que el debate toda-vía no ha terminado de clarificar posicionamientos.

René Orellana:Yo he sido uno de los detractores más duros de la superintendencia en eltema de los servicios de agua potable, pero tú te das cuenta que necesitasun regulador, hemos visto en la experiencia, que sea independiente y au-tónomo, porque alguien tiene que regular el servicio, no lo va a hacer el Mi-nisterio… no estoy defendiendo a la superintendencia, estoy defendiendoel principio de que el regulador debe ser autónomo e independiente delpoder ejecutivo. Lo que sí creo, es que este modelo de regulación, debe

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dejar de ser unipersonal o sea que no debe tener un superintendente, sinoque tiene que tener un nivel de participación social muy parecido a la Co-misión Agraria Nacional y a la Departamental, o a lo que son los directo-rios de el Servicio Nacional de Riego y el Servicio Departamental. ¿Cómoson los directorios del Servicio Nacional y Departamental de Riego? Tie-nen participantes regantes, campesinos, indígenas y tienen ministros y vi-ceministros. ¿Cómo es la Comisión Agraria Nacional? Tienen campesinos,indígenas, empresarios, y tienen ministros y viceministros…

Carlos Romero:… las Comisiones Agrarias no han funcionado efectivamente, no han sidopara nada importantes, tal vez en el caso específico de la tierra por el ex-cesivo atrincheramiento de posiciones de parte de los actores rurales.

René Orellana:Probablemente no han funcionado, precisamente porque los directoreshan estado ligados a la corruptela, por la presión política de gobiernos an-teriores. Yo me pregunto si en un escenario de institucionalizacióndistinto, de democratización, de mayor apertura, en el cual se desarrollenmuchas porosidades en esa institucionalidad para que la gente esté mi-rando lo que hacen y lo que dicen, la situación sería distinta…

Oscar Campanini:Con respecto a la Superintendencia de Saneamiento Básico, la experienciaque hemos visto es que ha sido fácilmente manipulada por lo menos engestiones pasadas, si hoy en día está andando más o menos bien, es porla presión de las organizaciones sociales, la presión del propio ejecutivo,entonces el hecho de que sea independiente, no garantiza tanto.

Teresa Flores:Esos organismos grandes, con la participación de una serie de sectores,son importantes como entes deliberativos para definir políticas, pero no sonmuy operativos. Entonces, creo que hay que pensar mejor sobre los nive-les de decisión. Los organismos con representación de varios actores delEstado y de la sociedad civil son buenos para tomar decisiones, pero debeexistir otro nivel que se encarga de la ejecución de las políticas.

René Orellana:¿Entonces que régimen de regulación planteamos?

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Luís Sánchez:No tenemos un órgano regulador independiente, tenemos un órgano regu-lador deficiente. ¿Cómo garantizamos que sea eficiente e independiente? Através de mecanismos de elección, ya sea con un equipo colegiado… Detodas formas si tu tienes un ente regulador nombrado por el congreso, ahítiene que haber mayoría, tienen que hacerse consensos y hay también fac-turas que pagar, habría que ver como garantiza esto, o tuvieras que lanzartea crear realmente otro tipo de estado con participación social, que cuesta,pero el reto es crear otro tipo de estado, y si la entidad operativa o la auto-ridad de regulación es unipersonal o de más de una persona, ver la formade elegir a los representantes de manera legal y promoviendo que haya efi-ciencia, que haya transparencia e independencia en el manejo de recursosnaturales.

Carlos Romero:Me parece que hay que tratar de establecer algunos criterios, algunos prin-cipios generales que puedan configurar un marco institucional, por ejemplotú dices: independencia, mayor participación social, eficiencia, de algúnmodo salvaguardarlo así frente al sistema político. También tendríamos quedefinir si va esto que se habla del Estado plurinacional, que podría implicarcombinar institucionalidad liberal con institucionalidad originaria, podría-mos establecer adicionalmente ese principio: una combinatoria de institu-cionalidades. El otro tema seria el control social, que tiene que ser lo mastransversal y lo mas desde abajo posible, o sea lo mas participativo posi-ble. En el tema agrario, por ejemplo, el control social había sido restringidoa las Comisiones Agrarias pero las Comisiones Agrarias éramos pues losburócratas que íbamos a sentarnos alrededor de una mesa, no éramos losque vivíamos los problemas en el campo. Entonces, por eso el control so-cial, tendría que ser más democrático, ese podría ser un principio. Y de re-pente el otro principio, que es más difícil de discutir, es el tema de que sisabemos que las autonomías departamentales bajo modelo del ConsejoPreautonómico están pretendiendo fundamentalmente dirigirse a recursosnaturales, entonces aquí establezcamos de una vez que no tiene extensióna las entidades sub nacionales, salvo las indígenas, porque el tema es quela relación especial e integral que guardan los pueblos indígenas con la na-turaleza, la gestión integrada de los recursos naturales no puede merecer elmismo tratamiento que un gobierno departamental o municipal que tienenmás bien otro tipo de tareas que las propiamente referidas a la gestión te-rritorial.

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René Orellana:Esa es otra discusión, es la discusión de las autonomías indígenas, de lospueblos indígenas. También sobre estas autonomías hay que plantearse lapregunta de si tienen absoluta competencia de regulación, o también debehaber un regulador externo que tenga ciertas competencias sobre esas au-tonomías. A la pregunta de si los reguladores deben ser autónomos res-pecto a los gobiernos municipales, centrales y departamentales, le añadiríala pregunta: ¿Y también deben ser autónomos respecto de las instanciasindígenas en los territorios indígenas? Porque si es así, entonces definiti-vamente tenemos un regulador que es absolutamente externo, pero aquínos asalta otra pregunta: ¿Cómo evitar los problemas que ha tenido las su-perintendencias y los que la ha tenido la Comisión Agraria Nacional, quesí tenía participación social?

Hemos planteado todos, a propósito de un nuevo sistema de regulación,que debe haber participación social representativa y decisoria, la misma quepor si sola no garantiza eficiencia, ni garantiza coherencia automática de losrepresentantes respecto a sus representados, cuestión que puede verse enla explicación que daba Carlos a propósito de la comisión agraria nacional;entonces, además de participación social representativa ¿tendrá que habercontrol social? Pero además este regulador ¿será descentralizado? ¿Inde-pendiente del gobierno? Por otra parte, me pregunto yo ¿cómo se elegiríaa los directores de regulación o como se llamen? Porque ese era el otrotema, ¿lo elige la Cámara de Diputados? ¿Por dos tercios de voto por ma-yoría simple? ¿Los eligen en la Cámara de Senadores por dos tercios, comosucede ahora con los superintendentes? ¿Calificaría méritos una comisiónde la Cámara de Diputados? ¿O quizás los haría una Comisión de Sena-dores? Estos modelos de elección ya se han aplicado, y ha habido cuoteoy corrupción… algunos postulantes reciben llamadas telefónicas, y les dicen:“usted esta postulando a la Superintendencia ¿cuanto me puede pagar paraque vote por usted?” Eso ha pasado. Para superar este modelo quizás seaconveniente crear un sistema de elección de reguladores, fuera del sistemapolítico, es la otra opción, lo que tiene el Servicio Nacional de Riego (SE-NARI) es muy interesante, el Director Ejecutivo del SENARI es elegido poruna comisión calificadora externa, y esta comisión eleva una terna a la Di-rección Nacional. ¿O hacemos lo que plantea el Consejo Pre Autonómicoque insinúa entre líneas que no nos compliquemos, que los gobiernos de-partamentales y el gobierno central tienen atribuciones regulatorias y punto,ellos toman las decisiones?

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Cintya Vargas:Rene, gran parte de este tema es el cuarto poder famoso que proponen lasorganizaciones sociales, el poder del control social, si bien no se ha termi-nado de trabajar y se ha quedado en muchas ideas, una sumatoria de ideas,apunta a este marco regulatorio, a este espacio donde se toman decisionespara fiscalizar sobre el ejercicio mismo de los derechos de los recursos o delos servicios, y ellos le denominan el cuarto poder o el poder de control so-cial.

René Orellana:Persiste la pregunta de como operativizamos el cuarto poder.

Luís Sánchez:Yo insisto en que una cosa es la otorgación de derechos y otra cosa es laregulación del uso de los derechos. El regulador debería limitarse a regularel ejercicio de los derechos. La otorgacion de derechos tiene que estar enotra instancia, y retomo lo que tu dices, el concepto es que hablábamosahora de participación social que va más allá de control social, cuando dicescontrol social es porque tu estas fuera, tu eres ajeno y controlas al otro;cuando quieres estar dentro ya no es control social, es participación social,en la toma de decisiones. Debe haber participación social, lo cual es cohe-rente con el concepto de estado social y comunitario, la sociedad propia esel nuevo concepto que tu decías, ya no es el estado un ente que es comouna partecita del país, de la sociedad de gente elegida, que actúa indepen-dientemente y no representa, sino que estamos participando del estado. En-tonces, cambiando ese concepto y viendo el estado como la participación detécnicos, burócratas, y la sociedad civil, ellos conjuntamente conforman elestado, ellos toman decisiones. El tema de otorgación de derechos debeestar en esa instancia, sea nacional, sea departamental, sea local, en basea la temática de biodiversidad. Hay temas que necesariamente van a sernacionales, por ejemplo el tema de cuencas, porque no puede decidir sóloun departamento eso. Hay temas que los puede decidir una instancia máslocal, ahí ya estaría la toma de decisiones y la otorgación de derechos, enel tema de la regulación del servicio, del control, de la evaluación, etc., decómo se están manejando esos derechos.

Ami me parece que si ahí la sociedad está totalmente implicada en la deci-sión, es la misma que está usando el derecho; ese es el problema que ten-dremos, es lo que nos pasa en estos momentos, la sociedad organizada.Por ejemplo, un comité de aguas, que está siendo regulado porque hace

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una prestación de servicios de agua potable, pero al mismo tiempo de estarregulado, toma decisiones sobre si lo hace bien o lo hace mal.

René Orellana:Pongámosle un nombre, ¿quien otorga derechos? y ¿quien regula los de-rechos?

Luís Sánchez:Yo te decía en el tema del agua (…) planteábamos que la otorgación de de-rechos lo hace una autoridad nacional de aguas.

Carlos Romero:¿Independiente o ligada al gobierno?

Luís Sánchez:Yo creo que totalmente ligada al gobierno, ahí es donde yo pondría estadoy sociedad civil, la participación social ha de estar en la otorgacion de dere-chos.

René Orellana:Pero lo autoridad nacional de aguas, ¿podría ser el Ministerio del Agua uotra instancia pública?

Luís Sánchez:En una entidad que puede estar en la Autoridad Nacional deAguas, en ciertonivel por ejemplo en un consejo, puede participar el ministro o alguien del mi-nisterio o de algún viceministerio, es decir, de gobierno central, pero tambiéntiene que estar la sociedad civil, ahí es donde participa el ente estatal buró-crata con el estado, lo político con la sociedad civil, es ese consejo nacionalque tu decías, yo esto lo encuentro mucho mas importante para el tema dela autoridad nacional, que para el tema de la fiscalización sobre si un uso seestá haciendo bien o no. Ahí se puede exigir un aparato mucho más técnicoy operativo, en el cual no entren a tomar decisiones las mismas personasque están usando el derecho…

René Orellana:Pero Luís, hay un detalle que tienes que tomar en cuenta, tu propones se-parar la entidad que otorga derechos de la entidad que regula el ejercicio delos mismos, serian dos autoridades distintas, pero no te olvides que el re-

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gulador es el que sabe cotidianamente cómo esta ejerciendo el derecho elque ha recibido el derecho, tampoco te olvides que la legislación debe incluirprocesos de renovación de derechos cuando éstos han caducado en eltiempo, si le das la atribución de renovar derechos a una entidad que no hadesarrollado la regulación, ¿cómo vas a ver si efectivamente el que ejercederecho lo hizo bien o no lo hizo bien, es decir si lo ejerció conforme a lasnormas legales? Entones, lo que yo considero pertinente en tu propuestaes que separes otorgación y regulación, manteniéndolos como brazos en unmismo órgano institucional administrativo, y que se otorgue la competenciade resolución de conflictos a otro órgano administrativo-judicial, porque esesiempre fue el debate. Leonardo Tamburini ha propuesto, al respecto, crearuna suerte de Judicatura administrativo-judicial para procesar los conflictosemergentes de los reguladores… Me inclino por pensar que el actual Tribu-nal Agrario convertido en un Tribunal sobre Recursos Naturales y Medio Am-biente…

Luís Sánchez:….que resuelva el conflicto…

René Orellana:……ese no es problema, sino que tengas instancias de apelación adminis-trativa. Pienso que el que otorga derechos también tiene que regular, perola resolución de conflictos convendría llevarla a un órgano judicial, salvandola primera etapa administrativa, y que no se la deje al poder ejecutivo, queno se la deje al regulador. Un problema que tenia la Ley 1715 del ServicioNacional de Reforma Agraria es que las resoluciones del INRA, se sustan-ciaban en segunda instancia en el Ministerio de Planificación… ¿Ahora, conla Ley de Reconducción Comunitaria, dónde se resuelven los conflictos?...en el Tribunal Agrario Nacional.

Carlos Romero:Antes de la Ley 1715 del Servicio Nacional de ReformaAgraria aprobada en1996, los derechos no solamente eran otorgados por una entidad distinta alpoder judicial o al gobierno central, era el poder jurisdiccional el que otor-gaba derechos sobre la tierra, eran los jueces agrarios los que otorgabanestos derechos; en el caso minero, los jueces de minas otorgaban derechossobre recursos mineros, y el poder ejecutivo era el que regulaba… y la ver-dad es que no se cuáles serían las reflexiones para haber fusionado eso enel poder administrativo,

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Teresa Flores:Era muy arbitrario el poder de los jueces agrarios y de minas, tenían de-masiado poder y abusaban de ese poder.Por otra parte, existe una percep-ción de que el Estado es el gobierno, cuando el Estado somos todosnosotros.Estoy a favor de las posiciones del movimiento indígena internacional quequieren la autonomía de sus territorios. Creo que tienen que tener dominiocompleto sobre sus territorios y sobre los recursos existentes en estos te-rritorios porque cuando se explotan los recursos naturales de los indígenaspor agentes económicos externos, no sólo se destruyen los ecosistemassino también las culturas. Ahora se dice que se los va a incorporar en todoslos niveles del gobierno, lo que me parece muy bien, pero eso no les quitaque tengan que tener derechos sobre los recursos naturales de sus territo-rios, incluyendo el subsuelo y los hidrocarburos. Esa es su reivindicación,eso es lo que ellos quieren, eso es lo que se les ha negado por cientos deaños. Yo creo que si realmente el Estado está a favor de los pueblos indí-genas, tiene que reconocer la autonomía de estos territorios. No es cohe-rente que se diga que se reconoce los derechos de los indígenas, perodespués resulta que no se les quiere otorgar autonomía, autodetermina-ción y la propiedad de sus recursos.

René Orellana:¿Estas hablando del derecho propietario o de derechos de consulta sobrelos recursos naturales?

Teresa Flores:Ese derecho de consulta, a veces suele ser un fiasco. Hay varios ejemplosen que las compañías petroleras han hecho “consultas”, y como resultadoles han regalado unos lápices, material escolar y listo. Luego se llevan losrecursos y no queda nada para los pueblos indígenas.

René Orellana:Entonces en la propuesta de Teresa, más bien, esta autonomía indígenacon gobierno nacional, sustituye al regulador…

Teresa Flores:Me refería a la autonomía en los territorios indígenas.

Carlos Romero:Estamos de acuerdo en que hay que reconstituir la territorialidad, integrando

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a la tierra con los recursos naturales, pero no hay derechos absolutos. ¿Cuálderecho podría ser absoluto? De repente el derecho a la vida, después,nada es absoluto, y nosotros siempre hemos pensado que si extiendes losderechos propietarios al subsuelo, reabres la fisura campo – ciudad, paraempezar...Teresa Flores:En EE.UU, la tierra de los indígenas es también privada, y por eso les paganregalías por la explotación de lo que haya en sus territorios.

Carlos Romero:Bueno, pero las experiencias que hemos tenido en ese sentido son trau-máticas, si vos ves los temas del territorio Chimán o Guarayo, observas quelas empresas han entrado a arrasar corrompiendo a algunos dirigentes y lascomunidades se han quedado tal cual. Alguno que otro dirigente hacía cir-cular miles de dólares y se daban una vida increíble, y las comunidades se-guían igual, entonces precisamente cuando nosotros trabajamos el tema delTítulos de derechos indígenas en la ley de hidrocarburos de 2005, la idea eraque no haya una relación directa entre empresa e indígenas, primer princi-pio, porque cuando hay la relación directa, la empresa o el agente externoentra y corrompe indígenas y lamentablemente en nuestro país no tenemosempresariado fuertes, serios, algunos miembros del empresariado formalcamuflan al grueso de ilegales, porque si todavía fuera un país donde hayempresarios serios de tal modo que los mismos empresarios vayan a com-batir a los ilegales porque les hacen competencia desleal, ahí podrías pen-sar en que más o menos las relaciones contractuales podrían ser decentes,pero eso no sucede acá, entonces la experiencia ha sido traumática.

El primer principio era restituir el Estado bajo el concepto de que Estadosomos todos, evidentemente, indígenas y no indígenas, restituir Estado enel tutelaje, en la mediación de la relación entre empresas y comunidades. Elsegundo principio era reivindicar ciertamente la autonomía indígena quedebe operar por la vía de que las comunidades deben ser las que acepten,bajo determinadas condiciones, o no acepten operaciones de explotaciónen sus áreas de influencia. El tercer principio debe ser que la participaciónen beneficios debe ser canalizada a través de una institución, de un enteinstitucional del estado, hablo del Fondo Indígena, con una perspectiva deque recupere una visión de macroproyectos, etc., y no que la empresa fu-sione lo que es participación con compensación, bajo el concepto de cohe-cho, porque eso sucedía con las petroleras, cuando se desarrollanoperaciones en las áreas territoriales de influencia indígena se establece

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que existe el derecho a participar en utilidades, pero también existe el de-recho de compensación por daños que se puedan producir. Bajo el sistemade una relación directa, el agente externo lo que hace es fusionar compen-sación con participación, y traduce lo que podría ser un proyecto de des-arrollo en una camiseta de fútbol o en una computadora o en unas botellasde trago. Lamentablemente esas son experiencias que se han producidohasta en el Chapare, donde algunas organizaciones sociales negociaroncon las empresas que entraban a cambio de computadoras, equipos deradio de comunicación, y en el oriente entraban a cambio de otras o simila-res d ádivas. Desde ese punto de vista nosotros creemos que el tema de re-cursos naturales no renovables es ahí sí del Estado, de todos los bolivianosy bolivianas. El debate se plantea a propósito de los recursos naturales re-novables. Con el neoliberalismo hemos avanzado en que los indígenas ac-cedan en usufructo de derechos a los recursos renovables con exclusividad,como explicaba hace rato René, ahora de repente se puede avanzar en queese derecho de usufructo se vuelva derecho de propiedad o en el peor delos casos, que ese derecho de usufructo se constitucionalice, eso es lo mí-nimo a lo que podemos aspirar, y eso obviamente tiene que tener su corre-latoinstitucional. No me parecería coherente de que se amplíen los derechosindígenas en la norma constitucional y que eso no se refleje en la institu-cionalidad, porque si no se refleja en la institucionalidad, la ampliación en tér-minos de derechos puede aparecer como declarativa; en consecuencia, lainstitucionalidad puede restringir demasiado para que se haga tangible ma-terialmente. Por otra parte, debemos reconocer que la tendencia es preci-samente avanzar hacia esos cambios institucionales, los indígenas estánorgullosos y están en su momento histórico, entonces, bienvenidos los cam-bios ¿no es cierto? Los pueblos indígenas no van aceptar que la institucio-nalidad no exprese ni reconozca su condición de originarios, que estécombinada con wiphalas y con otras cosas mas allá de lo simbólico, de ahíque pensaba que el nuevo modelo de Estado tiene que tratar de conjugarinstitucionalidad liberal con originaria.

Teresa Flores:De acuerdo al Código Minero cualquiera puede explotar los minerales. Laexplotación minera supone una destrucción masiva del medio ambiente. Poreso creo que los pueblos indígenas tienen derecho a determinar sobre losrecursos minerales. ¿Por qué cualquiera va entrar a sus tierras a aprovecharestos recursos? Actualmente, la Ley permite eso, permite que se pueda ex-plotar los minerales y destruir su territorio, contaminar sus aguas y robarles

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el agua. Respecto a los hidrocarburos la situación puede ser diferente. Nose puede poner los minerales y los hidrocarburos en la misma bolsa.

René Orellana:Yo creo precisamente a propósito de lo que ha dicho Carlos que hay expe-riencias y experiencias sobre el uso de recursos naturales. Los pueblosindígenas tienen una cultura importante en cuanto a la conservación, al con-trol comunitario, etc., pero no por eso son la panacea de los tantos malesque se dan en el uso de los recursos naturales. Carlos ha explicado ejem-plos gravísimos sobre el aprovechamiento de algunos dirigentes sobre losrecursos naturales, ahora ahí va la pregunta sobre si sea conveniente quehaya una tercera parte además del gobierno que pueda hacer la regulaciónexterna coadyuvante, estamos hablando de tener instrumentos técnicos quepuedan ser fácilmente realizables o manejables por organizaciones indíge-nas, por ejemplo, evaluaciones departamentales, declaraciones ambienta-les, por ejemplo, planes de manejo, si entran operadores forestales aterritorios indígenas; el tema del agua es un tema muy sensible porque esun recurso finito. Si se otorga derecho de propiedad sobre el agua y dere-cho a disponer exclusivamente sobre el agua que nace en un territoriodeterminado, se puede afectar a otros usuarios ubicados más abajo queusan las fuentes, por ejemplo, para consumo humano. Precisamente aquíviene un tema del derecho humano al agua para consumo humano, en elejemplo que hemos dado, podría presentarse una colisión de los derechosciudadanos o los derechos de todos versus un derecho propietario sobre unrecurso muy vulnerable e muy indispensable para la vida como es el agua.

Es importante empezar a repensar el tema de propiedad, y un ejemplo claroes la Ley 2878 de Riego que la tienen ustedes, hecha con amplia participa-ción de los regantes, durante seis años; esa Ley no establece la propiedadde las fuentes de aguas, establece el derecho de uso de los regantes res-pecto el agua, y el régimen de registros de es muy beneficioso para comu-nidades campesinas e indígenas regantes, pero también tiene susmecanismos para hacer cambios cuando hayan otros usuarios que necesi-ten el agua (…) entonces, cuidado en el tema de propiedad. Con respectoa la obligación de consultar a los pueblos afectados por operaciones pode-mos ir mucho mas allá, un buen ejercicio fue la Ley de Hidrocarburos, quefinalmente fue impugnada por el tribunal constitucional en lo que respectaprecisamente a la consulta. No se con precisión si el Tribunal Constitucio-nal falló a favor o en contra de los que impugnaron, de todos modos el pro-cedimiento de consulta en la Ley en cuestión tenía fuertes connotaciones

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vinculantes… ¿Cómo fue este asunto? Tú eras Director del Centro de Es-tudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS) cuando se impulsó estetema.

Carlos Romero:Pero se retiró, porque dijeron eso es veto.

René Orellana:Si, pero si tu lees la ley, no obstante lo que haya sucedido después de la im-pugnación, los articulados del Titulo sobre Pueblos Indígenas establecen uncuasi veto resultando de una consulta, no se trata ciertamente de un veto de-finitivo, pero es un buen muro de contención…

Carlos Romero:La consulta va, está establecida en la Ley, pero se le quitó el efecto vincu-lante.

René Orellana:Tenemos que trabajar en el país en el diseño de un regulador con partici-pación social, que tenga la posibilidad también de opinar en territorios indí-genas. ¿Por qué no?. La pregunta es ¿hasta donde el regulador externoentra en las dinámicas comunitarias y hasta donde el derecho consuetudi-nario o comunitario, el derecho local, con sus instituciones de regulación tie-nen vigencia, hasta donde llega el límite de cada uno?.

Teresa Flores:Todo el tiempo me he referido a los pueblos indígenas, no a los pueblos ori-ginarios ni a los campesinos. En mi criterio los pueblos indígenas son los queestán en las tierras bajas, con excepción de unos pocos de tierras altascomo los Urus y Chipayas. La gran mayoría de la población quevivimos en las ciudades, compartimos genes amerindios, aunque muchosno quieran llamarse indios, aunque se denominen originarios.Yo creo que es importante defender el derecho de los pueblos indígenas detierras bajas, particularmente de aquellos cuya sobrevivencia cultural estáamenazada. Para su sobrevivencia cultural es importante que ellos tenganautonomía y puedan decidir sobre sus territorios. La sobrevivencia culturalde los aymaras y los quechuas está asegurada, pero no es el caso de mu-chos pueblos indígenas pequeños que pueden extinguirse en corto tiempo.Para estos es necesario establecer un régimen de autonomía y derechossobre los recursos existentes en sus territorios para que no sean depreda-

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dos por agentes externos. Sobre el debate de la regulación, creo que hayque pensar bien, porque muchas veces los mecanismos de control socialson muy ampulosos, poco efectivos y también se pueden corromper. La par-ticipación social tiene que conjugarse con los aspectos técnicos. No es su-ficiente que la gente diga sus criterios, tiene que incorporarse también elconocimiento técnico necesario que ayude a la toma de decisiones.

Carlos Romero:Siguiendo la reflexión que hemos desarrollado sobre el tema, estaría en lamesa esta idea de que primero debemos repensar el sistema de concesio-nes, que debería ser sustituido por el de Autorizaciones bajo las caracterís-ticas que has señalado, y el de Registros; segundo, es necesario un nivelregulatorio del Estado, mas aún tomando en cuenta que hay que fortalecerEstado de todos modos. Un nivel regulatorio que consistiría en una entidadpreferentemente colegiada, con participación publica, social y corporativa.Queda pendiente todavía la discusión sobre el problema que planteaba Te-resa, de que un nivel colegiado puede servir para formular políticas regula-torias pero no para ejecutarlas, entonces habría que pensar como se enlazaeste nivel con los Ministerios. Quizás podemos pensar más a fondo el mo-delo del Servicio Nacional de Reforma Agraria, siguiendo el ejemplo, se po-dría pensar que esa entidad regulatoria podría tener un carácterdescentralizado; sin embargo, dependería del gobierno central, estaría arti-culado al gobierno central, tendría tuición del gobierno central ….

René Orellana:Tendría tuición… pero no vínculo político…

Teresa Flores:Quisiera insistir que si se utiliza un sistema de autorizaciones, la otorgaciónde las mismas debería poder darse en los niveles, nacional, departamentaly local, dependiendo del recurso sujeto a autorización. Creo, además, quecomo el Estado es el dueño de los recursos naturales, es el que tiene quedar las autorizaciones, no un organismo que sea independiente del Estado.

Luís Sánchez:Yo estaba diferenciando lo nacional de lo local, diciendo que un reguladortiene que tener una instancia nacional, otra cosa es que de esa instancianacional dependan instancias departamentales y locales, pero debe haberuna instancia nacional. La propuesta de Santa Cruz es que no haya instan-cia nacional, la máxima es la departamental, es lo que yo entiendo de la pro-

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puesta de Santa Cruz. En lo que hace a regulación, el máximo ente es de-partamental, no hay competencia nacional, eso hay que romper, yo creo quetiene que haber una competencia nacional y unas representaciones territo-riales y locales, indígenas y campesinas, que tienen competencias sobre al-gunas temáticas que realmente se han de decidir en lo local y no en lonacional; pero ese ente actúa bajo una dependencia nacional; el otro temaes lo estatal o no estatal, o las autoridades o no autoridades. Para no rom-per el esquema, debemos aclarar que el estado somos todos, unos son au-toridades y otros somos sociedad civil. Con respecto a la otorgación deautorizaciones, debe ser una entidad, con presencia de autoridad pública ysociedad civil, la que tome la decisión, no sólo la autoridad pública, que seda en un concepto de estado. La regulación debería ser más independiente,más autónoma. Yo estoy diferenciando la otorgación de derechos de la re-gulación del uso de los derechos. Tú planteas que sea la misma autoridad,yo creo que nos estamos complicando (…)

Teresa Flores:Es importante también contar con un modelo de gestión de los recursos na-turales. Por ejemplo ¿Cómo se hace el manejo integral a nivel de la cuenca?Tiene que haber una autoridad de la cuenca, es decir una instancia que laadministre integradamente en su totalidad, porque sino se hace un manejofragmentado que no sirve. Si podríamos planificar idealmente el uso del te-rritorio en Bolivia, habría que hacerlo de acuerdo a grandes ecoregiones:Amazonía, Chaco, Valles interandinos y la puna andina. Que correspondetambién a las cuencas del Amazonas, del Plata, Pilcomayo y la endorreicadel Altiplano. En estas ecoregiones, también, se encuentran pueblos indí-genas que comparten muchas características comunes, tienen las mismasadaptaciones de manejo ambiental, y prácticas comunes. Así se puede ma-nejar mejor los recursos, sea biodiversidad, bosques, agua, de forma inte-grada y se puede darle un manejo mucho más sostenible que si está divididopor departamentos como es actualmente. Esta división política que tenemoses antigua y no es funcional para las necesidades de los pueblos indígenas.El Consejo de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), critica al actualordenamiento político, y tiene toda la razón porque no es funcional para elmanejo de recursos comunales.

René Orellana:Si, pero, si entramos a un manejo de cuencas así tan grande, no se si eltema de la autonomía departamental termine siendo un tema de discusión,probablemente no (…), Aquí tenemos las grandes cuencas hidrográficas,

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imaginen si pensamos en autoridades por cuenca. La opción es esta, aun-que todavía parezca teórica: existe un nivel local en ciertas, por ejemplo anivel de microcuencas… pensemos en un río como un hilo de agua que seramifica, y al ramificarse, los actores que usan las aguas tienen que ponersede acuerdo, los usuarios que están aguas arriba con los que están aguasabajo, y cuando falta el agua abajo, cuando a la cola no llega el agua, senombran comisiones y empiezan a caminar a lo largo del río a ver donde seestá cortando el agua y encuentran una toma de agua o llegan hasta lapunta, y en cabecera de cuenca, donde están naciendo las aguas, se sien-tan con los comunarios de altura a negociar la disponibilidad de aguas, y enalgunos casos se supone que los de aguas abajo, los del valle, hacen tra-bajos en la cabecera de cuenca, arriba, como una forma de reciprocidadentre con los de arriba (…) Ahí tenemos acuerdos entre actores diferentes,no son enemigos. Aquí observamos regulación local sin necesidad de un re-gulador nacional institucionalizado, tenemos auto regulación local. Autorre-gulación y planificación local que deben ser fortalecidas, y reconocidas comomecanismos institucionales locales con competencias para regular. Perotambién existen casos en que se encuentran regantes con una empresa porejemplo minera, empresa que ha hecho un dragado, y con la cual entran enconflicto, en esos casos podría necesitarse un regulador digamos externo.En síntesis, una dimensión de regulación podría ser la sociedad local, y otrala del regulador nacional descentralizado, pero no un omnipotente que metasus manos en todo lado, sino un regulador que esté descentralizado, y queno invada lo local, cuando en esa dimensión los actores puedan estableceracuerdos convertidos en norma e institucionalidad local para regular el usode las fuentes de agua.

Carlos Romero:Puedes articular el tema de tierras indígenas y sus instancias locales ¿no?

René Orellana:Claro, esta podría ser una dimensión local (...) pero también puede tenerotra dimensión ciudadana más grande, entonces tu das un margen de au-torregulación local, pero ciertamente en algún momento tiene que haber unregulador nacional con competencias específicas y con brazos departa-mentales(...)

Teresa Flores:En algunos casos esa autoregulación a nivel de microcuencas puede sermuy buena, cuando son pocos actores y el agua disponible alcanza para sa-

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tisfacer las necesidades de todos. Pero en el caso de las industrias o la agri-cultura industrial que necesita cantidades enormes de agua, esta concilia-ción resulta mucho más difícil.

René Orellana:Como dice Teresa, en algunos niveles locales puede funcionar muy bien laautorregulación, pero en algunos temas gruesos debería intervenir el regu-lador nacional o departamental, imagínate la mina San Cristóbal versus lacomunidad campesina, ahí necesitas un regulador poderoso. ¿Cómo fun-cionaria el regulador en otros recursos naturales, por ejemplo, en tierra oquizás el regulador ideal es el Servicio Nacional de Reforma Agraria? ¿Ledarías al Servicio Nacional de Reforma Agraria competencia sobre regula-ción?

Carlos Romero:Ese es el otro tema, porque, claro nosotros como agraristas, TCOsistas4,

siempre hemos tenido un criterio predominantemente agrario… los foresta-les son críticos a esta posición, te dicen: primero debemos considerar queeste es un país predominantemente forestal antes que agrario, la mayorcantidad de sus tierras son de vocación forestal, segundo, losagrarios con ese pretexto extienden su frontera y desequilibran el medio am-biente, se comen bosques, entonces no hay un contrapeso. Inclusive a Cá-mara Forestal llega a plantear que deberíamos trabajar un concepto deFunción Económica Social Forestal de la tierra (...)

Teresa Flores:A lo que dice Carlos, habría que añadir el tema de la biodiversidad. Los fo-restales definen el bosque para usos maderables, pero los bosques puedenproporcionar productos no maderables, servicios ambientales y ser áreaspara el turismo. En muchos lugares no vale la pena hacer intervencionesagrarias, como por ejemplo, en la zona de Rurrenabaque que atrae a unagran cantidad de turistas. Entonces, es importante también reservar áreaspara el ecoturismo porque esta actividad constituye un gran potencial, segana mucho más que convirtiendo la zona en arrozales, o en cultivos desoya. Mantener los bosques, en vez de destruirlos es guardar capital natu-ral para el futuro. Pero esas son opciones que requieren planificación terri-torial. Los forestales sacan cara del lado maderable, sin considerar la granvariedad de bienes y servicios que presta la biodiversidad que se encuen-tra en los bosques.

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4 La Tierra Comunitaria de Origen (TCO) es una clase de propiedad agraria que, según la Ley 1715 del Servicio Nacional deReforma Agraria, equivale a Territorio Indígena.

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Cabe aclarar que el tema de los servicios ambientales ha sido muy mal in-terpretado, como algo que se vende, en el marco de una política neoliberal.Entre los servicios ambientales que produce el bosque, por ejemplo, estánla regulación del clima, la producción de nubes y humedad, la absorción delcarbono, la retención de las aguas que son necesarias para las actividadesagrícolas, entre otros muchos. Entonces el bosque cumple una serie defunciones que no se deberían destruir.

Carlos Romero:Cuando estaban formando este nuevo gobierno, cambiaron la Ley LOPE yuno de los debates era que si ahora vamos a apuntar al concepto de terri-torio indígena, la territorialidad, la tierra y el territorio, planteándose razona-mientos muy válidos… algunas propuestas de rediseño del ejecutivoplanteaban que institucionalmente deberíamos integrar todas estas compe-tencias en un super ministerio de territorio, de territorialidad, pero buenodespués el razonamiento era que ibas a concentrar demasiado poder, queiba a ser inoperante, entonces se dijo hay que razonar siempre en funciónde gestión integrada de los recursos naturales aunque tenga varias entida-des publicas las que luego deben funcionar de manera coordinada .

Luís Sánchez:Ciertamente ahí es donde sí entra una diferencia, o sea todo el tema de le-gislación, de otorgación de derechos ha de ser lo mas integral posible y porlo tanto el enfoque de diseño institucional debe ser nacional, creando unaautoridad con participación social. Con respecto a la regulación sectorial, lasituación exige una coordinación pero apunta mucho más a lo sectorial, y ahíes donde yo pienso que debe haber un trabajo mucho más técnico de con-trol de servicios, etc., pero debe ser diferente, la instancia que legisla de laque otorga derechos, partiendo de un enfoque mucho más medio ambien-tal, mucho más integral…

Carlos Romero:Cuestión que además se contrapone a la corriente de la media luna y dePODEMOS. PODEMOS quería constitucionalizar el neoliberalismo a travésde la constitucionalización de las superintendencias, hasta ahí llegaba ensus discursos hasta diciembre de 2006, pero ya en su propuesta de visiónde país han cambiado ligeramente, dicen: economía diferenciada, una eco-nomía para el oriente otra economía para el occidente, que más o menos esdecir en palabras mas suaves lo que diría la agrupación denominada “Na-ción Camba”: “los collas si quieren lleven su capital a Tiahuanacu (….) mien-

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tras a nosotros nos dejen hacer la Nación Camba”. Con un enfoque de ges-tión integrada de recursos naturales tú puedes decirles: bueno mantenga-mos diferencias en estos temas, pero esto es política de Estado nacional.Inevitablemente estamos pensando en un modelo con autonomías, y esta-mos empezando a hablar ya de competencias compartidas y concurrentes.Para complejizar más todavía el debate observemos tus propias reflexio-nes, tu reinvidicabas las autonomías territoriales,(….) cuestionabas a ÁlvaroGarcía su propuesta de autonomías se nucleaban desde lo lingüístico-cul-tural predominante y no desde lo territorial, y vos reivindicabas lo territorial,yo creo en ambas cosas,(…) porque en algunos casos vas a nuclear desdeel punto de vista predominantemente territorial pero en otros casos no vasa poder, porque los quechuas por ejemplo están dispersos en varios sitios,porque los indígenas los vas a encontrar en tierras bajas, en cambio losotros son campesino-indígenas. Entonces de repente… se complica el cua-dro, porque tienes que cruzar más o menos este tipo de niveles competen-ciales con municipio, territorio. Yo me imagino la autonomía cultural, comoun escenario en el que puedes transferir competencias culturales, en cam-bio, en un modelo de autonomía predominantemente territorial vas a trans-ferir competencias en recursos naturales. La autonomía territorial es muydifícil para los quechuas, (….) pero creo que su lógica es otra. Entonces ahítienes que equilibrar con unidades territoriales locales que compartan com-petencias.

Luís Sánchez:Retornando el debate, quisiera recordarles que existe una propuesta de leyde agua potable, en la que se establece una priorización de usos de agua,y se propone un marco legal de aplicación nacional, que obliga a que la re-gulación sectorial se someta a esa priorización de usos…

Teresa Flores:En el tema del uso del agua, si se va establecer en la Constitución que elagua es un derecho humano, el consumo humano debe ser priorizado. Elconsumo humano tiene que ser primero, segundo el riego, tercero el in-dustrial, minero, etc. Si los ponemos al mismo nivel, los otros usos le van aganar al consumo humano porque dan más réditos económicos.

Carlos Romero:Me han quedado algunas dudas, primero con relación a lo que decía Luís,si vamos a separar el ente que otorga derechos y el ente que regula, ahí leestaríamos asignando al ente regulatorio un carácter de regulación y control

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fiscal, con participación social (….)

Luís Sánchez:…y promoción también, una actitud no sólo de control policiaco, sino de pro-moción de ese sector, con incentivos para promover el sector, para que elservicio sectorial apunte al objetivo deseado, en consecuencia no se tratasólo de un ente fiscalizador, sino que tiene que ser también impulsor…

Carlos Romero:Y ese ente que otorga derechos, este ente regulador, ¿será independiente,autónomo, en fin, bajo tuición del gobierno descentralizado? ¿ese ente queotorga derechos serían los ministerios?

Luís Sánchez:Yo ahí es donde pondría participación social, civil y autoridades…

René Orellana:O un simple regulador, no es un brazo del poder ejecutivo, de ninguno deestos, pero sólo otorga derechos ¿esa es tu propuesta?

Luís Sánchez:Si…

René Orellana:Es que si le das estas competencias al poder ejecutivo otra vez vamos a laautoridad unipersonal, porque la máxima autoridad de una instancia del eje-cutivo, después del presidente es el ministro, y el presidente no se va ameter a opinar sobre una u otra solicitud de derechos, no se va a inmiscuiren la discusión entre ministerios para otorgar derechos...

Carlos Romero:Ahora habría que pensar en esa idea, y también contrapesar lo que real-mente nosotros queremos con lo que políticamente se puede plantear(…..)como diagrama de posibilidades, que es legitimo, porque finalmente estásen una disputa de poder; que el Presidente y el MAS tengan una tendenciade centralización del poder, especialmente a partir del tema territorial, a mime parece legitimo, entendible, o sea yo creo que va haber esa tendenciade que más bien sean los ministerios los que vuelvan a asumir liderazgo,concentren esas atribuciones, en fin …

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Se puede tener una centralización muy fuerte, tal vez para otorgación de de-rechos, pero con mayor razón tienes que tener también una instancia defiscalización que ponga contrapesos independientemente de mecanismosde control social, pero si es que separamos creo que va a ir por la vía de losMinisterios, no va a ir por la vía de una entidad autárquica. A ver nosotros ire-mos a decirle al MAS: “ahora que has llegado al poder te sugerimos queesto lo desconcentres”. Sería poco político.

René Orellana:Pero han aprobado el reglamento de la Ley 2878 de Riego, nos ha costadoun duro debate, se han puesto duros porque ese reglamento de la ley deriego es de lo mas descentralista que hay… crea a nivel departamental unregulador, pero departamental, con un Directorio cuyo presidente es elprefecto… eso lo ha promulgado el presidente Morales…

Carlos Romero:Pero por otro lado vas a tener la tendencia fuerte, sobre todo en las regio-nes andinas de los originarios que van a decir: territorio y poder total, terri-torio originario del subsuelo hasta el vuelo y también autogobierno,autorregulación, institucionalidad propia; demanda que también es legitima,también entendible.

Entonces insisto que hay que buscar la forma de equilibrar estas perspec-tivas de poder que son legítimas, porque nosotros queremos consolidar unesquema de poder de cambio, articulado al proceso de revolución demo-crática y cultural, donde obviamente el MAS, con sus deficiencias, es la di-rección política legitima y los movimientos sociales que no peligran de sersubsumidos totalmente en el poder ejecutivo o en el MAS, porque de serasí van a perder iniciativa… habría que buscar los equilibrios que al mismotiempo impliquen contrapesos, pero que al mismo tiempo supongan un nú-cleo de poder real frente a los sectores conservadores, frente a las autono-mías departamentales, habría que trabajar la autorregulación originariaporque ciertamente también es ventajosa. Si vos tienes tierras tan desérti-cas en la región andina y ellos históricamente han tenido mecanismos paraenfrentar esas adversidades, por ejemplo de repente necesitamos recupe-rar esos mecanismos a partir de darles más espacio a su autogestión peroque al mismo tiempo haya tuición estatal y control fiscal de una entidad au-tónoma, por ahí podríamos ir resolviendo esto, de no concentrar en un sóloorganismo.

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Luís Sánchez:Yo les había planteado tres aspectos para analizar un poco esto de las atri-buciones administrativas, normativas, de regulación y de otorgación de de-rechos. Con lo normativo, esa sería una competencia nacional; sobre loadministrativo en lo que hace un poco a la gestión de recursos naturales nolo hemos analizado suficientemente, pero lo que si hemos hablado bastanteha sido el tema de regulación.

Teresa Flores:Lo que hemos dicho es que debe haber competencias a nivel nacional,departamental y municipal. Entonces, es importante discutir como lograr unamejor gestión de recursos naturales a nivel local, porque siempre el enfoqueha sido el del sistema de decisiones desde arriba, lo cual va en desmedrode las regiones y no deja nada para restaurar los ecosistemas de donde seextraen los recursos y para la población local.

Carlos Romero:Podríamos como criterio señalar que se trataría de una gestión compartidaentre los niveles públicos y las poblaciones locales

Oscar Campanini:Bueno entonces para continuar, si bien hemos planteado algunas ideas, creoque hay necesidad de discutir un poco, sobre la propuesta del comité cívico;en la propuesta pro autonómica están bien desarrollados losaspectos sobre administración, gestión, no solo de recursos naturales sinotambién de otro tipo de recursos, entonces ahí esta mucho del contenido deeste debate sobre autonomía. Existen varias propuestas, tanto de lasorganizaciones, de los cívicos, etc.

Teresa Flores:Hay que trabajar mucho más si se quiere llegar a algo más concreto sobreestos temas. Ciertos conocimientos especializados son indispensables parahacer una buena gestión al nivel que corresponda, ya sea sobre recursosnaturales u otros temas. Creo que hay que tomar en cuenta a diverso tipode profesionales que pueden contribuir a construir un nuevo país, porque sino a veces las cosas no tienen ni pies ni cabeza. Los movimientos socialessaben muy bien lo que no quieren, pero todavía carcen de propuestas delargo plazo que estén técnicamente bien formuladas. Como no somos unaisla, tenemos que interactuar con otros países, en un contexto internacionalcada vez más exigente. Necesitamos conocimientos especializados para

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una gestión de gobierno que sepa manejar con idoneidad los recursos na-turales.

Oscar Campanini:…Me parece interesante el comentario de Teresa cuando dice…que las or-ganizaciones saben lo que no quieren, pero lo otro no terminan de formu-larlo, y eso es cierto: tienen bien en claro lo que no quieren, pero llega elmomento de proponer y ahí se entra en confusión, y no necesariamente por-que no sepan lo que si quieren… ellos tienen en una institucionalidad, unaforma de gestión en el nivel local, una institucionalidad originaria, lo planteóCarlos, tienen usos y costumbres, tienen normas, que no las plantean talvezde forma técnica… pero tienen elementos para poder decir que quieren...

Teresa Flores:Es claro que existen motivos políticos que han llevado al MAS a oponersea las autonomías. Pero las autonomías son una reinvidicación central delmovimiento indígena mundial, desde hace muchos años, que creo que hayque considerar. Por otra parte, se han sacralizado los usos y costumbres, sinconsiderar que estos cambian, lo que hay que valorizar es la cosmovisión delos pueblos indígenas, sus valores y conocimientos. En los estudios que herealizado con los pueblos indígenas del Beni, he constatado que tienen unconocimiento etnoecológico fantástico. Ahora bien, cómo se logra articularese conocimiento para que sirva a la gestión de recursos naturales, es unreto más complejo. Pero no creo que sacralizando los usos y costumbres sevaya a lograr, porque éstos han ido cambiando desde la colonia. Entonceshay que diferenciar lo que es sustancial en una cultura, de lo que escircunstancial, hay que diferenciar la paja del grano.

Carlos Romero:Hemos discutido en términos de cómo debe concebirse el modelo de des-arrollo económico social, toda esta discusión es, sin embargo, preliminar,es una discusión de última hora, está en pleno proceso, pero un poco la ideaes preguntarse ¿Qué quiere proyectar el MAS? Quiere proyectar comu-nismo, indigenismo, comunitarismo dirán unos, neokeynesianismo diránotros, entonces sobre todo para contrarrestar esta última concepción equi-vocada e injusta contra el MAS, lo que hemos visto es que el rol del Estadobásicamente tiene que traducirse en tres pilares a propósito del desarrolloeconómico: primero, recuperar el control de los sectores estratégicos de laeconomía; segundo, afectar la estructura distributiva de la renta, -hasta ahícoincide con la concepción neokeynesiana-; y tercero, afectar la estructura

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productiva -ahí ya trasciende al neokeynesianismo- la estructura de los ac-tivos productivos, de los factores de producción, porque obviamente una es-tructura concentrada de los factores de producción, no solamente generaprofundos niveles de injusticia social, si no de ineficiencia, el ejemplo clá-sico es el latifundio, a propósito de la tenencia de tierras. Entonces, tienesque tener un Estado que te afecte la estructura de los medios de producción,algunos decían: la revolución democrática y cultural tiene como limite que nose dirige a afectar la propiedad privada, porque el sujeto de la revolución nisiquiera es el obrero clásico que va a ir a luchar contra los medios de pro-ducción, si nos quedamos con ese razonamiento, la revolución democráticacultural seria simbólica y solamente buscaría una suerte de un mayor re-balse de beneficios para los sectores empobrecidos y esa no es la idea ,la idea es que debería profundizarse un proceso de afectación de la estruc-tura de los factores de producción. Desde ese punto de vista necesitas unEstado fuerte con movimientos sociales que lo soporten también conmucha fortaleza. Hay que pensar también cómo traducimos eso en términosde institucionalidad y de competencias, a propósito de la definición de de-rechos, porque ahora no solamente vas a dar autorizaciones, sino tambiéntienes que afectar la estructura de poder, desde esta estructura institucionaladoptará un nuevo mapa institucional.

Cintya Vargas:Lo real es que cuando definamos este régimen de derechos, es importantever tres tendencias de autonomías ligadas al tema de derechos sobre los re-cursos naturales: una tendencia que habla un poco mas de la autonomíasdepartamentales y promueve la descentralización total y el manejo de re-cursos naturales, la otra más estatista, que quiere centralizar todo el poderde manejo de los recursos naturales en el estado, y la otra que es esta quebaja un poco mas y dice que son los territorios indígenas los que deben ma-nejar y decidir sobre sus recursos naturales. Me parece que sea cual sea lapropuesta por la que vayamos a trabajar, el diseño tiene que contemplarque el hecho de relacionar los derechos sobre los recursos naturales direc-tamente a cualquiera de estos tres tipos de autonomías, en todo caso en lolocal o departamental, puede generar muchos problemas… me parece quesi bien se tienen que respetar los derechos de los territorios indígenas sobresus recursos naturales, probablemente tenga que entrar mas en el debatesobre derechos de pueblos indígenas sobre sus recursos naturales, no comoderecho de la autonomía territorial sobre este recurso natural, sino comoderecho de los indígenas sobre sus recursos naturales…

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René Orellana:En lo que respecta a agua es complicado, porque tu sabes que un día, unaciudad, un pueblo, una comunidad va a necesitar esa fuente de agua crudaque esta aquí adentro de este territorio y necesitas construir una toma deagua para llevar a un tanque que va a dar agua, por ejemplo, a una ciudad,y si no defines claramente si este territorio indígena es propietario del aguao solo tiene un derecho de uso, la cuestión puede complicarse...

Teresa Flores:¿Le vas a quitar el agua a los indígenas para llevarla a la ciudad?

René Orellana:No tienes que quitarles, tienes que concertar; esto sugiere que un asunto im-portante es establecer que la constitución tiene que ser para todos,………

Teresa Flores:Siempre se ha dicho que la Constitución es para todos, y se ha mantenidoa los indígenas sin acceso a ningún derecho.

René Orellana:…si tu tienes en un escenario territorial indígena un operador minero que re-quiere fuentes de agua, yo te puedo aceptar que al operador minero le digas:el agua va ser para el riego agropecuario destinado a la alimentación… perosi se trata del consumo humano requerido para una ciudad que no tieneefectivamente otra fuente de agua entonces la situación es diferente….

Teresa Flores:Es que esa es la historia de por qué les quitan los recursos a los indígenas,que la ciudad necesita madera, que la ciudad necesita agua. Hay que bus-car otras fuentes sin quitarles a los indígenas.

René Orellana:Pero no es lo mismo Teresa; el agua es fundamental para vivir…

Teresa Flores:Creo que es importante tomar en cuenta en esta discusión, cuando habla-mos de indígenas y originarios, que hay intereses contrapuestos entre ellosmuy evidentes. Los aymaras y los quechuas que van a vivir a tierras bajas,en general, tratan muy mal y no respetan los derechos de los pueblos indí-genas de tierras bajas. Esto también se advierte en las discusiones de la

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Constituyente. Yo me inclino por defender los derechos de los indígenasamazónicos porque ellos son los más débiles en lo que se refiere a la de-fensa de sus derechos humanos y sobre los recursos naturales. Con el pre-texto de que todos somos iguales, unos gozan de amplios derechos y otrosde ninguno. Para corregir las injusticias, hay que poner el peso en la ba-lanza del lado de los que tienen menos derechos. Es lo que se llama discri-minación positiva o acción afirmativa. En mi criterio, esto tiene que reflejarseen la Constitución respecto a los derechos de los pueblos indígenasminoritarios.

René Orellana:…en el ejemplo que di, lo que tu puedes hacer no es decir que el habitantede la ciudad tiene mas derecho que un indígena, no vas a decir eso; tene-mos una norma legal a favor de los pueblos indígenas, pero también tene-mos que poner en la balanza que no estamos hablando de agua paraproducir gaseosas sino para consumo humano, para uso doméstico. Paraestablecer las condiciones de uso tendrás que sentar a los actores; aquí sísería importante que haya un regulador, para que garantice el derecho delpueblo indígena y la necesidad de consumo humano, tienen que sentarselos dos y el regulador, y tienen que encontrar un acuerdo, deben encontrarun acuerdo…

Luís Sánchez:Podríamos haber partido en el análisis, quizá lo hemos hecho, de un modeloautonómico y estructurar toda esta temática, sobre biodiversidad y me-dioambiente, pero lo interesante para mí es que estamos haciendo al revés,no estamos partiendo de un modelo autonómico, estamos partiendo de unarealidad, de una estructuración de esa realidad y eso puede luego servirpara fundamentar un modelo autonómico… los consejos autonómicos hanpartido de otro interés, entonces no bajan a la realidad concreta; lo intere-sante es que desde una realidad tan importante como ésta, construyamosuna propuesta de distribución de competencias que puede luego serfundamento para una propuesta autonómica.

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REGULACIÓN Y RÉGIMEN DE DERECHOS EN LA LE-GISLACIÓN SOBRE SERVICIOS DE AGUA POTABLEEN ARGENTINA, BOLIVIA, CHILE, ECUADOR Y PERÚ

Michael Hantke-Domas,Verónica Torres Salgado1

El propósito de este documento es, por una parte, describir los diferentesmarcos regulatorios del agua potable en los países de la región andina deloeste (Ecuador y Perú), central (Bolivia), y sur (Argentina y Chile); y, por laotra, identificar y analizar las estrategias legales adoptadas en cada caso.

En términos generales se observa que todos los países concuerdan en ma-teria de regulación de estructura y de comportamiento.

Con respecto a los poderes de que disponen los distintos entes reguladoresse puede afirmar que, por regla general, se encuentran constreñidos por elordenamiento legal, variando desde la rigidez chilena, hasta espacios dediscrecionalidad administrativa más amplios, como los que se observan enEcuador.

La forma de organización de las distintas industrias nacionales difiere deunas a otras. Por ejemplo, en Chile la gran mayoría de los servicios de aguapotable es prestada por empresas privadas, mientras que en otros países,como Ecuador, solo hay una compañía de agua potable, la de Guayaquil,manejada por el sector privado.2

Una característica importante de los marcos regulatorios estudiados es laadscripción de cada uno de ellos a la idea de que los mercados libres sonun modelo que se debe imitar. En efecto, el propósito de regular la industriadel agua potable deriva de la falta de condiciones de competencia –o lo quelos economistas llamarían fallas– en este mercado, originadas por su ca-rácter de monopolio natural. Las legislaciones regulatorias pretenden co-rregir dichas imperfecciones, en vista de que entienden que la competencia,y no el monopolio (natural), maximiza el bienestar de la comunidad (bien-estar social).

No obstante, la regulación o el control de una actividad económica o socialresponde no solamente a un afán por optimizar el bienestar social en

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1 Integrantes de Hantke & Torres Consulting Ltda.2 En el caso de Chile, pese a todo, el Estado posee en este mercado una participación patrimonial equivalente a un 39%. Estosignifica que participa en la propiedad de las más grandes empresas proveedoras privadas de agua potable en el país, perono las controla.

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términos económicos. Alternativamente, se regula por razones de seguri-dad nacional, de salubridad y de interés público, entre otras. Sin embargo,no deja de ser cierto que el principal motivo para regular el sector de los ser-vicios de agua potable y saneamiento, independientemente de que seanprovistos por el sector público o privado, es el poder monopólico que encie-rra y que puede perjudicar al consumidor.

A las complejidades antes anotadas se suma el uso de una jerga particularen el ámbito de la regulación. Por cierto, ya el concepto de regulación es depor sí bastante equívoco, pues puede utilizarse en forma lata para referirsea cualquier actividad pública que intervenga en el ámbito de acción de losprivados, como también en forma restringida, con el sentido de intervenciónpública en el control de industrias con tendencias monopólicas. Este últimoes el significado que se le da en este estudio y que, para mayor claridad, de-nominaremos regulación económica (Ogus, 1994). Otro concepto muy utili-zado en este ámbito es el demarco regulatorio, referido en forma extensivaa todas las leyes, disposiciones reglamentarias del Poder Ejecutivo y normasadministrativas emanadas de los entes reguladores. Por lo tanto, define laestructura normativa que se ocupa de la regulación económica.

A. Visión general de los marcos regulatorios adoptados por los paísesandinos

Una primera aproximación a la comparación de los marcos regulatorios re-quiere presentar una visión general de cada uno de ellos. Por consiguiente,en este capítulo se muestra la forma en que los países han desarrollado susestrategias de política respecto de la provisión de los servicios públicos deagua potable y alcantarillado.

Argentina

En Argentina no se cuenta con una legislación nacional referida al agua po-table y el saneamiento, sino que se entrega a las Regiones, Provincias yMunicipios la jurisdicción sobre este tipo de servicios (OPS/OMS, 2000).

En la Constitución Política Argentina (1994), Art. 42, se dispone que las au-toridades se encarguen de la protección de los derechos de los consumi-dores y usuarios, del control de los monopolios naturales, y de la calidad yeficiencia de los servicios públicos. Se agrega en el Art. que la legislación es-tablecerá los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencianacional.

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Conforme a la Constitución, es la Provincia el poder concedente del servi-cio de agua potable y saneamiento (OPS/OMS, 2000). Si bien cada Provin-cia tiene la potestad de regular el sector del agua potable y el saneamiento,los marcos regulatorios responden a un solo esquema: i) legislaciones queestablecen la modalidad regulatoria, incluido su control, y ii) los contratosde concesiones. Con todo, cada Provincia sigue su propio modelo, pero ci-ñéndose a este esquema.

El organismo encargado de la organización y administración de la ejecuciónde los programas nacionales de infraestructura es el Ente Nacional de ObrasHídricas de Saneamiento (ENHOSA).3

El marco regulatorio para BuenosAires se encuentra en distintos cuerpos le-gales: i) la Ley Nº 23.696 de Reforma del Estado; ii) el Decreto Nº 999/92,o marco regulatorio para la concesión de los servicios de provisión de aguapotable y desagües cloacales; iii) el Contrato de Concesión de Aguas Ar-gentinas S.A. (cuya sucesora en la provisión del servicio es Aguas y Sane-amientos Argentinos S.A.); y iv) la Ley Orgánica de Obras Sanitarias de laNación (ETOSS, 2006).

En el Decreto Nº 999 se definen los objetivos del marco regulatorio a partirde la fijación, en el Art. 3, de los siguientes lineamientos generales que ha-brán de considerarse en los contratos: i) garantizar el mantenimiento y pro-mover la expansión del sistema de provisión de agua potable y desagüescloacales e industriales; ii) establecer un sistema normativo que asegure lacalidad y continuidad del servicio público regulado; iii) regular la acción yproteger adecuadamente los derechos, obligaciones y atribuciones de losUsuarios, del Concedente, del Concesionario y del Ente Regulador; iv) ga-rantizar la operación de los servicios que actualmente se prestan y de losque se incorporen en el futuro en un todo de acuerdo con los niveles de ca-lidad y eficiencia que se indican en este marco y, v) proteger la salud pública,los recursos hídricos y el medio ambiente.

En forma adicional, el Decreto Nº 999 obliga al concesionario a prestar obli-gatoriamente el servicio, asegurando su continuidad, regularidad, calidad ygeneralidad, todo ello con el propósito de garantizar tanto una eficiente pres-tación del servicio a los usuarios, como la protección del medio ambiente.4

El organismo encargado de regular y controlar la concesión es el Ente Tri-partito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS).

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3 Creado por la Ley Nº 24.583, del 21 de noviembre de 1995.4 Art. 6.

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Bolivia

La Constitución Política del Estado de Bolivia (1967) no se ocupa expresa-mente de la materia, sino que solo se refiere a las concesiones de serviciospúblicos, las que califica de excepcionales; en el caso de que se lleguen aotorgar, la Constitución dispone que las concesiones no puedan ser por másde 40 años.5

Sin perjuicio del silencio constitucional, la legislación boliviana regula enforma completa el sector del agua potable y el saneamiento.

La Ley Nº 2.066 de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, del11 de abril de 2000, regula la prestación y utilización de los servicios, esta-blece el procedimiento para otorgar concesiones y licencias, fija los dere-chos y obligaciones de los prestadores y usuarios, establece los principiostarifarios y, finalmente, determina infracciones y sanciones.

La misma Ley, en su Art. 5, presenta los principios que rigen la prestaciónde los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario: i) universalidad deacceso a los servicios; ii) calidad y continuidad de los servicios congruentescon políticas de desarrollo humano; iii) eficiencia en el uso y en la asigna-ción de recursos para la prestación y utilización de los servicios; iv) recono-cimiento del valor económico de los servicios, que deben ser retribuidos porsus beneficiarios de acuerdo con criterios socio-económicos y de equidadsocial; v) sostenibilidad de los servicios; vi) neutralidad de tratamiento atodos los prestadores y usuarios de los servicios, dentro de una misma ca-tegoría, y vii) protección del medio ambiente.

La Ley indica que la prestación de los servicios de agua potable y alcanta-rillado sanitario es de responsabilidad de los Gobiernos Municipales. El ser-vicio debe ser provisto por una Entidad Prestadora de Servicios de AguaPotable y Alcantarillado Sanitario (EPSA), cuando la zona sea concesible.En caso que la zona sea no concesible, la responsabilidad puede ser asu-mida por aquel Gobierno o por una EPSA.6

Para operar, los Gobiernos Municipales y las EPSA deben obtener la con-cesión de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).7

Según la Ley Nº 2.066, quienes presten el servicio deben ajustarse a unaserie de parámetros, tales como garantizar calidad (Art. 21), servicio uni-versal (Art. 22), y protección del medio ambiente (Art. 23).

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5 Art. 134, Constitución Política del Estado, Bolivia.6 Art. 17, Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.7 Ídem, Art. 18.

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Chile

El modelo regulatorio adoptado en Chile considera la prestación de serviciosde agua potable y saneamiento en áreas urbanas tanto por empresas pú-blicas como privadas.A diferencia de otros países, en ninguno de los artículos de la Constituciónde la República de Chile (1980) se establece que el agua potable y el sa-neamiento sean un derecho de los ciudadanos ni que el Estado tenga laobligación de proveerlos.

El Decreto con Fuerza de Ley (DFL) Nº 382/89, o Ley General de ServiciosSanitarios, y su Reglamento, el Decreto Supremo (DS) Nº 1199/05, regulanel régimen de explotación de los servicios sanitarios, el régimen de conce-siones, la fiscalización de la normativa sanitaria, y las relaciones entre lasconcesionarias de servicios sanitarios y entre estas y el Estado y los usua-rios.

Como contraprestación por el servicio sanitario, las concesionarias recibenuna remuneración denominada tarifa, o precios máximos que se cobran alos clientes de estas empresas. Su regulación se encuentra en la Ley de Ta-rifas, o DFL Nº 70/88, y en su Reglamento, el DS Nº 453/89. Con todo, enla Ley Nº 18.778, que Establece Subsidio al Pago de Consumo deAgua Po-table y Servicio de Alcantarillado de Aguas Servidas, se considera un sub-sidio a la demanda del servicio, destinado a las familias de más escasosrecursos.

Por su parte, de la calidad del servicio se ocupan el Reglamento de Presta-ción de Servicios Domiciliarios de Agua Potable y de Alcantarillado, DS Nº316/85, y parte del Reglamento de la Ley General de Servicios Sanitarios.

La Superintendencia de Servicios Sanitarios, organismo regulado por la LeyNº 18.902, de 1990, está encargada tanto de la concesión del servicio comode su supervigilancia.

Ecuador

La Constitución Política del Ecuador (1998) impone al Estado el deber de re-conocer y garantizar, dentro de los derechos civiles de las personas, el de-recho a una calidad de vida que asegure el acceso al agua potable.8LaConstitución asocia la misma garantía de acceso al agua potable al derechoa la salud, solo que en este caso se agrega el saneamiento básico, con lo

1058 Art. 23 Nº 20, Constitución Política del Ecuador.

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que se cierra el círculo de protección en torno a ambos servicios públicos.9

Por otra parte, la Constitución reconoce la esencialidad del abastecimientode agua potable al prohibir la huelga en este tipo de servicio público.10

En forma particular, como ya se señalara, la Constitución Política del Ecua-dor entrega la responsabilidad de la provisión de los servicios públicos deagua potable y de saneamiento al Estado. Este puede asumir dicha res-ponsabilidad directamente o por delegación a empresas mixtas o privadas,ya sea mediante “concesión, asociación, capitalización, traspaso de la pro-piedad accionaria o cualquier otra forma contractual, de acuerdo con laley”.11 En este último caso, la Constitución promueve el desarrollo de em-presas comunitarias o de autogestión, entre las que se encuentran las jun-tas administradoras de agua potable.12

Además, la Constitución impone al Estado ecuatoriano el deber de garanti-zar que los servicios públicos de agua potable y de saneamiento responde-rán a principios de: i) eficiencia; ii) responsabilidad; iii) universalidad; iv)accesibilidad; v) continuidad, y vi) calidad.13

Otra característica de la modalidad de regulación ecuatoriana es la consa-gración constitucional de la inmutabilidad de las condiciones contractualesacordadas entre el Estado y los privados, cuando sean estos últimos quie-nes provean por delegación los servicios públicos de agua potable y de sa-neamiento.14 Esta inmutabilidad, característica propia de los contratos segúnel derecho civil, contradice el propósito de buscar la regulación económicade los monopolios naturales, a la que nos referiremos más adelante.15

En materia tarifaria, según la Constitución ecuatoriana corresponde al Es-tado velar por que los precios o tarifas de los servicios de agua potable y sa-neamiento sean equitativos.16

Sin embargo, la claridad de la Constitución ecuatoriana no tiene un correlatosimilar en la legislación inferior, si se considera que la organización del sec-tor del agua potable es más flexible y poco regulada en comparación con lade otras jurisdicciones nacionales.

En efecto, en Ecuador la provisión de los servicios de agua potable y al-cantarillado es entregada por las municipalidades, de acuerdo con el man-dato en este sentido que se establece en la Ley de Régimen Municipal(1971).

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9 Art. 42, Constitución Política del Ecuador.10 Ídem, Art. 35 Nº 11.11 Ídem, Art. 249.12 Ídem, Art. 246.13 Ídem, Art. 249.14 Ídem, Art. 249.15 Sobre este punto, véase más adelante el capítulo G.16 Art. 249, Constitución Política del Ecuador.

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Resulta así, por ejemplo, que el Municipio de Guayaquil tiene su propia Em-presa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG),la que a su vez ha otorgado la concesión de aquel servicio por 30 años a unatercera empresa, llamada Interagua.

Perú

La legislación peruana sobre la industria del agua potable tiene la particula-ridad de ser bastante extensa y abarcadora. Pero quizás lo que la destacaes el reconocimiento de los municipios provinciales y, por contraposición,no del Estado, como responsables de la prestación de los servicios de sa-neamiento.

Estos servicios de saneamiento comprenden la prestación regular de servi-cios de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial, y disposición sanita-ria de excretas, en los ámbitos tanto urbano como rural.17

La ley declara que los servicios de saneamiento son de necesidad y utilidadpública y de preferente interés nacional; también agrega que su finalidad esproteger la salud de la población y el ambiente.18

Los servicios de saneamiento son brindados por las denominadas entidadesprestadoras, las que pueden ser de carácter público, privado o mixto. El ob-jeto exclusivo de su funcionamiento es la prestación de los servicios de sa-neamiento, para lo cual estas entidades deben contar con patrimonio propioy gozar de autonomía funcional y administrativa.19 Las entidades prestado-ras de mayor envergadura adoptan la estructura de sociedades anónimas,y las de tamaño más reducido, otras formas, conforme al Reglamento de laLey Nº 26.338.20

El marco regulatorio peruano se estructura en torno a dos grandes áreas. Laprimera comprende los servicios de saneamiento y la segunda la estructuradel poder regulador.

Por su parte, la estructura del poder regulador se encuentra contenida en laLey Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los

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17 Art. 2, Ley Nº 26.338, o Ley General de Servicios de Saneamiento. Hay que hacer presente que, a diferencia de Chile, enPerú se considera las aguas pluviales dentro de los servicios de saneamiento. En este caso, el regulador se ha opuesto a in-cluir en la tarifa la existencia de colectores unitarios y sumideros de aguas pluviales, toda vez que esto sobredimensiona la red.En Chile, para dar solución al problema de las aguas pluviales, se dictó una ley especial sobre aguas lluvia (Ley Nº 19.525).Otra diferencia con Chile radica en el hecho de que la legislación sanitaria es aplicable solo a las áreas urbanizadas. Las áreasrurales, por el contrario, no se encuentran reguladas, pero tienden a organizarse en cooperativas. Actualmente se está de-batiendo un proyecto de ley sobre agua potable rural.18 Art. 3, Ley Nº 26.338.19 Ídem, Art. 6.20 Ídem, Art. 18.

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Servicios Públicos (Ley 27.332), y su reglamento, el DS 042-2005-PCM;elDecreto Ley 25965, que crea la Superintendencia Nacional de Servicios deSaneamiento (1992) y su reglamento, el DS 017-2001-PCM; y el Decretoque Fija la Alícuota del Aporte por Regulación, DS 105-2003-PCM.

CUADRO 1

Análisis Comparativo de los Países Considerados y sus respectivasautoridades en materia de servicios sanitarios

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B. Competencias y atribuciones de los entes reguladores de los ser-vicios de agua potable

Argentina

El organismo regulador de los servicios de agua potable y saneamiento enBuenos Aires es el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS),una entidad autárquica, con capacidad de derecho público y privado.21 Bajosu control y regulación se encuentra la empresa Aguas y Saneamientos Ar-gentinos S.A., concesionaria del servicio.

Conforme a lo que se dispone en el Art. Art.17 del Decreto Nº 999/92, oMarco Regulatorio para la Concesión de los Servicios de Provisión de AguaPotable y Desagües Cloacales, el ETOSS “tiene como finalidad ejercer elpoder de policía y de regulación y control en materia de prestación del ser-vicio público de provisión de agua potable y desagües cloacales en el ÁreaRegulada, incluyendo la contaminación hídrica en lo que se refiere al con-trol y fiscalización del Concesionario como agente contaminante, de con-formidad con lo establecido en este Marco Regulatorio”.

Asimismo, el ETOSS debe “asegurar la calidad de los servicios, la protec-ción de los intereses de la comunidad, el control, fiscalización y verificacióndel cumplimiento de las normas vigentes, y del Contrato de Concesión”.22

Por su parte, el concesionario también debe someterse a normas que re-gulan su persona. Se le exige, por ejemplo, que cuente con “probada expe-riencia en la prestación de servicios de agua potable y desagües cloacales,y con la suficiente y específica capacidad técnica y financiera, para prestarel servicio objeto de la Concesión”.23 Sus deberes y atribuciones, en tanto,se establecen en el Art. Art.29 del Decreto Nº 999/92.

En otro orden de ideas, en el Acápite VI del Decreto Nº 999/92 se regula lacalidad del servicio en cuanto a requerimientos generales, programa básico,provisión de información, certificación y verificación de aquella información,información a los usuarios y niveles de servicio.

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21 Art. 15, Decreto 999/92.22 Ídem, Art. 15.23 Ídem, Art. 28.

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Bolivia

En la Ley Nº 1.600 (1994) se reconoce el Sistema de Regulación Sectorial(SIRESE), como institución encargada de regular, controlar y supervisar elsector del agua. Para este efecto, la Ley le impone al SIRESE tresobjetivos:i) operación eficiente del sector del agua, de manera tal que contribuya aldesarrollo de la economía boliviana y tienda a que todos los habitantes delpaís puedan acceder al servicio; ii) protección efectiva de los intereses de losusuarios, las empresas y demás entidades reguladas, y iii) legalidad en suaccionar.24

El SIRESE comprende la Superintendencia General y las Superintenden-cias Sectoriales, y entre estas últimas se encuentra la Superintendencia deSaneamiento Básico (SISAB). De esta manera, la legislación boliviana con-sagra un sistema multiregulador.

La Ley Nº 1.600 reconoce el SIRESE como persona jurídica de derecho pú-blico, con jurisdicción nacional, autonomía de gestión técnica, administra-tiva y económica.

La fuente de financiamiento de la SISAB es la tasa de regulación de hastaun 2% que se cobra a las prestadoras y que deben pagar los titulares de lasconcesiones y de las autorizaciones sobre sus ingresos netos, más otrosrecursos asignados por ley.25

Además, la SISAB Aguas es la entidad que otorga las concesiones de ser-vicios públicos y de aprovechamiento de aguas, conforme al procedimientodispuesto en el Acápite II del Reglamento de la Organización Institucional ylas Concesiones del Sector de Aguas.

Una vez adjudicada la concesión se procede a suscribir un contrato entre laSuperintendencia y el interesado.26

Chile

El país cuenta con un organismo regulador, la Superintendencia de ServiciosSanitarios, de competencia nacional, funcionalmente descentralizado, conpersonalidad jurídica y patrimonio propio, sujeto a la supervisión del Presi-dente de la República a través del Ministerio de Obras Públicas. Este orga-nismo fue creado en virtud de la Ley Nº 18.902 del año 1990.

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24 Art. 1, Ley Nº 1.600.25 Art. 16, Ley 2.066.26 Art. 33, Reglamento de la Organización Institucional y las Concesiones del Sector de Aguas.

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Sin perjuicio de la independencia de este organismo, su presupuesto de-pende del erario nacional, y no de las contribuciones que hagan las empre-sas reguladas al ente regulador, como ocurre en otros países.

La autoridad máxima es el Superintendente, quien es nombrado y puedeser removido por el Presidente de la República.

En términos generales, corresponde a la Superintendencia la fiscalización delos prestadores sanitarios, la exigencia del cumplimiento de la normativa re-gulatoria, la determinación de tarifas, y el control de los residuos industria-les líquidos.

Ecuador

Los municipios, por mandato emanado de la Ley de Régimen Municipal, tie-nen como función la dotación de sistemas de agua potable y alcantarillado,y la prestación de los servicios.27 Igualmente, les compete “reglamentar suuso y disponer lo necesario para asegurar el abastecimiento y la distribuciónde agua de calidad adecuada y en cantidad suficiente para el consumo pú-blico y el de los particulares”.28

A su vez, los Consejos Municipales están facultados para aprobar los pro-gramas “de servicios públicos, reglamentar su prestación y aprobar las es-pecificaciones y normas a que debe sujetarse la instalación, suministro yuso de servicios de agua y desagüe”.29En la Ley de Régimen Municipal seagrega que el Consejo Municipal debe reglamentar la contratación y con-cesión de los servicios públicos.30En esta misma Ley se instituye como re-gulador al Consejo Municipal, el cual debe “fijar y revisar las tarifas paraconsumo de agua potable…mediante el pago de las respectivas tasas,cuando sean proporcionados directamente por el Municipio”.31

Para el cumplimiento de los deberes antes enunciados, los Consejos Muni-cipales deberán crear comisiones permanentes de servicios públicos deagua potable y alcantarillado.32 Sin embargo, es la Dirección de ServiciosPúblicos la entidad a la que le corresponde la prestación y administración delos servicios de agua potable y alcantarillado “en los casos en que el servi-cio lo preste directamente y de vigilar el cumplimiento por parte de los

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27 Art. 15 Letra 1a, en relación con Art. 163 Letra c, ambos de la Ley de Régimen Municipal.28 Art. 163 Letra c, Ley de Régimen Municipal.29 Art. 64 Nº 14o, Ley de Régimen Municipal.30 Art. 64 Nº 15o, en relación con el Art. 163 Letra j.31 Art. 64 Nº 16o.32 Art. 89 en relación con Art. 97 Nº 2o, Ley de Régimen Municipal.33 Art. 181, Ley de Régimen Municipal.34 Ídem.

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contratistas o concesionarios de las obligaciones contractuales, cuando elservicio se preste por contrato”.33

Las concesiones, sin embargo, no entregan la totalidad del servicio públicoal concesionario, pues la Ley de Régimen Municipal reserva a la Direcciónde Obras Públicas “la programación, proyección y construcción de todas lasobras públicas locales, bien sea por administración directa, contrato o con-cesión, la supervigilancia de la construcción de las obras cuando no las re-alice directamente y el velar por la correcta aplicación del estatuto sobreconstrucciones”.34

Perú

Conforme a lo dispuesto el Art. Art.8 de la Ley General de Servicios de Sa-neamiento, Ley Nº 26.338, “Corresponde al Ministerio de la Presidencia ac-tuar como el organismo rector del Estado en los asuntos referentes a losservicios de saneamiento y como tal, formular las políticas y dictar las nor-mas para la prestación de los mismos”.Según el Art. Art.9 de la misma Ley, la Superintendencia Nacional de Servi-cios de Saneamiento (SUNASS) es la encargada de garantizar a los usua-rios la prestación de los servicios de saneamiento en las mejorescondiciones de calidad, contribuyendo a la salud de la población y a la pre-servación del ambiente.

Por su parte, en el Decreto Ley Nº 25.965, mediante el cual se creó la Su-perintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, al definirla se le con-fían las siguientes funciones:

- la proposición de normas para la prestación de los servicios de agua po-table, alcantarillado sanitario y pluvial, disposición sanitaria de excretas,rehúso de aguas servidas y limpieza pública;

- fiscalización de la prestación de los servicios de saneamiento;- evaluación del desempeño de las entidades que prestan los servicios desaneamiento;

- promoción del desarrollo de aquellas entidades;- aplicación de las sanciones que establezca la legislación sanitaria, y- recaudación de las multas y tasas que esa misma legislación disponga.

Conforme el Reglamento General de la SUNASS,35 el organismo debe cum-plir funciones que caen en cinco categorías: i) normativa; ii) reguladora; iii)supervisora; iv) fiscalizadora y sancionadora y, v) de solución de controver-sias y reclamos.

11235 Art. 18, Reglamento General de la SUNASS.

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C. Actos jurídicos contemplados en la legislación para otorgar dere-chos de prestación de servicios de agua potable

En este capítulo se reconocen, principalmente, dos fórmulas de concesión.Por una parte, el contrato de concesión –empleado en Argentina, por ejem-plo–, que según Cicero (1996) “Consiste en el acto mediante el cual el Es-tado encomienda a una persona física o jurídica, pública o privada, laorganización y el funcionamiento de la prestación de un servicio público”.La segunda fórmula es la licencia –aplicada en Chile–, definida por elmismo autor en los siguientes términos: “El concepto de licencia es similaral de concesión, ambas implican la delegación estatal a favor de una per-sona privada de la gestión de un servicio público. Sin embargo, la diferen-cia sustancial entre ambos institutos, radica en que el otorgamiento delicencias implica que el Estado cedente no conserva su papel de titular dela actividad que licencia, sino que, en principio la abandona en forma defi-nitiva en manos de los particulares sin posibilidad de retomarla”.

Argentina

Argentina entrega sus servicios públicos para ser gestionados por privadosa través de contratos de concesión. Estos contratos permiten no solo daren concesión el servicio público, sino también transferir transitoriamente latenencia de los activos esenciales del servicio para luego, una vez termi-nada la concesión, reasumir su posesión. No obstante, el derecho adminis-trativo argentino reconoce otras figuras, como las licencias y los permisos,36

que autorizan igualmente para prestar un servicio.37

Bolivia

La modalidad adoptada por Bolivia consiste entregar tanto concesiones deservicios públicos como licencias; una vez otorgadas, se procede a suscri-bir un contrato entre la Superintendencia de Saneamiento Básico, que actúaa nombre del Estado, y el interesado.En Bolivia, conforme a la ley, el contrato de concesión no es renovable, sinperjuicio de que su titular pueda participar en el nuevo proceso de licita-ción.38

113

36 De acuerdo con Nidia Karina Cicero (1996, pp. 44-45), el permiso “Consiste en una tolerancia concedida unilateralmentepor la Administración Pública en exclusivo interés del permisionario. La nota distintiva del permiso es la precariedad por lo queresulta esencialmente revocable mediante el ejercicio de una facultad discrecional sin generar derecho a indemnización, puesno da nacimiento a un derecho nuevo, como ocurre en la concesión, ni tampoco supone el reconocimiento del ejercicio de algúnderecho preexistente, como la autorización”.37 Art. 15 Nº 7, Ley Nº 23.696.38 Art. 38, Reglamento de la Organización Institucional y las Concesiones del Sector de Aguas.39 Art. 7, DFL 382/89.40 Ídem, Art. 8.

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Chile

Quien desee prestar un servicio sanitario, bajo cualquiera de sus modalida-des, deberá solicitar una concesión, cuyo objeto es permitir el estableci-miento, la construcción y la explotación de aquellos servicios.39 Todo elprocedimiento de concesión se detalla en el Título II de la Ley General deServicios Sanitarios (DFL Nº 382).Toda concesionaria debe ser una socie-dad anónima que tenga por única finalidad el establecimiento, construccióny explotación de los servicios sanitarios.40

Ecuador

En la Constitución Política del Ecuador, Art. 249, se establece que es res-ponsabilidad del Estado la provisión de servicios públicos de agua potabley de saneamiento. Se agrega en el mismo artículo que el Estado podrá pres-tar el servicio en forma directa o por delegación a empresas mixtas o priva-das, sea mediante “concesión, o asociación, o capitalización, o traspaso dela propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual, de acuerdo conla ley”.

Con relación a las condiciones contractuales, la Constitución señala queestas son inmutables, toda vez que el Estado no puede modificarlas a su ar-bitrio, sea mediante leyes u otras disposiciones.41

Perú

La Ley Nº 26.338, o Ley General de Servicios de Saneamiento, establece ensu Art. 45 que serán las Municipalidades provinciales quienes podrán otor-gar “el derecho de explotación de los servicios de saneamiento a una enti-dad prestadora privada o mixta, en todo el ámbito de su jurisdicción, en lamodalidad de concesión, conforme a lo que se establezca en el Reglamento”de la Ley.En el Art. 46 se agrega que el plazo de vigencia del derecho de explotaciónse fijará de acuerdo con el mismo reglamento.

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39 Art. 7, DFL 382/89.40 Ídem, Art. 8.41 En el Art. 249 se indica que “Las condiciones contractuales acordadas no podrán modificarse unilateralmente por leyes uotras disposiciones”.

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No obstante, y con el ánimo de “propiciar la participación del sector privadopara mejorar [la] gestión empresarial” de las entidades prestadoras munici-pales, el Art. 47 les faculta para suscribir contratos “sin mérito restrictivo”,bajo ciertas modalidades.

ConclusionesLa revisión de la legislación de Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú re-vela convergencias y divergencias en cuanto a la forma en que cada país en-cara distintos objetivos.

Lo cierto es que todas las legislaciones se orientan a dejar en manos priva-das el manejo del agua potable. En algunos casos, como en Chile, se deci-dió entregarles la inversión y la operación del servicio, sin esperar su retornoa la esfera pública; en cambio en otros, como en Perú, se haoptado porceder solo la operación (caso de Tumbes), y recuperar los activos una vezterminada la concesión, como en Argentina.

Bolivia, Chile y Perú tienen una más nutrida normativa regulatoria, en com-paración con la existente en Ecuador y Argentina. Ahora bien, desde la pers-pectiva de los contratos incompletos, una legislación extensa podríaconllevar una ventaja, dado que hay un mayor número de contingencias re-guladas ex ante. Por contraposición, una legislación más reducida podríaser fuente de mayores conflictos futuros.

Llama la atención el hecho de que en todas las constituciones, a excepciónde la de Chile, en alguna medida se trate la provisión de agua potable comouna función del Estado. En el caso de Chile, su Constitución política no hacereferencia alguna a esta función, ni tampoco a los mecanismos generalespara introducir capital privado en los servicios públicos.

También sobresaliente es el hecho de que la Constitución del Ecuador con-sagre la inmutabilidad de las condiciones contractuales acordadas entre elEstado y los privados, cuando estos últimos provean por delegación el ser-vicio público de agua potable y saneamiento.42 La inmutabilidad es propiadel derecho de los contratos y contradice el propósito de buscar la regula-ción económica de los monopolios naturales.43

Por ejemplo, en el contrato original pudo no haberse considerado la contra-tación entre la empresa proveedora de agua potable y otras vinculadas aella, como en el caso de que la primera adjudique un proyecto de infraes-tructura a una empresa constructora y que ambas pertenezcan a los mismos

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42 Art. 249, Constitución Política del Ecuador.43 Sobre este punto, véase Hantke (2005).

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dueños. En principio, este tipo de contratos puede redundar en menorescostos, pero también puede ocurrir que la empresa de agua potable adjudi-que el contrato a un precio más alto y que para cubrir esa diferencia de cos-tos los usuarios del servicio tengan que pagar tarifas más altas. Si en elcontrato original no se contemplaba esta posibilidad, dado el hecho de quela Constitución de Ecuador impide la modificación del contrato por una leyu otra disposición, y suponiendo falta de voluntad de la empresa prestadoradel servicio para aceptar cambios de su contrato, el gobierno se ve imposi-bilitado de evitar el costo no indispensable, lo que finalmente conduce a lasiguiente paradoja: se busca regular un monopolio natural para evitar pre-cios monopólicos, pero un contrato incompleto puede asegurar aquellos pre-cios al mismo monopolio. El caso ecuatoriano es aún más extremo, puesuna ley posterior no podría cambiar el contrato, sino que se requeriría unareforma constitucional, lo que transforma en inmutable una situación que escontradictoria con el espíritu y propósito de la regulación económica de losmonopolios naturales y con los principios constitucionales de eficiencia, res-ponsabilidad, universalidad, accesibilidad, continuidad y calidad. Una even-tual reforma constitucional, por su parte, podría llevar a otro absurdo: que elmonopolista acuda a un tribunal internacional para demandar la expropiaciónde su propiedad sobre rentas monopólicas.44

Con respecto a las competencias y atribuciones de los reguladores nacio-nales, por regla general, estas muestran, en mayor o menor medida, una si-militud. Ahora bien, si existe esta similitud cabe preguntarse, entonces, porqué hay experiencias más y menos exitosas entre países cuyos regulado-res están dotados de similares competencias y atribuciones. ¿Podrá unaexplicación basada en el mayor o menor número de atribuciones constituirun baremo de análisis?

Respecto de los instrumentos de regulación, llama la atención que en loscasos deArgentina y Ecuador los precios sean fijados en el contrato de con-cesión. Esta práctica se diferencia de la adoptada en Chile, donde las fór-mulas tarifarias y su procedimiento de cálculo están contenidos en la ley ysus reglamentos. Sobre este particular resalta la inmutabilidad del contratopor sobre la de la ley, pues en el primer caso su modificación depende delas dos partes interesadas, mientras que en el segundo depende de la vo-luntad del gobierno y de los congresistas de modificar situaciones que pue-dan no favorecer el bienestar general. Visto desde otra perspectiva, uncontrato puede asegurar una serie de condiciones de entrada al

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44 No está demás advertir al lector que esta paradoja constituye una hipótesis ya planteada por Hantke en su tesis doc-toral, en la que concluyó que, por definición, los derechos de propiedad se ven limitados por la regulación económica45 Para ser precisos, los «interesados» durante el lapso inicial del procedimiento de cálculo tarifario podrán hacer ob-servaciones con respecto a las bases que servirán posteriormente para la elaboración de los estudios tarifarios del reg-ulador y de la empresa. Tendrán para esto un plazo de 60 días.

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inversionista, que se mantendrán invariables –en la medida de lo acordado–en el tiempo. Esta virtud asociada a la seguridad jurídica a corto plazo esmenos clara a largo plazo, toda vez que las condiciones generales puedenvariar y afectar al inversionista, lo que hace que el argumento de la seguri-dad jurídica se torne menos claro desde la perspectiva de este último.

En la misma línea, un contrato bien concebido debería ser capaz de sopor-tar los imprevistos que depara el largo plazo. Sin embargo, el costo para laspartes puede ser muy elevado. La solución alternativa, esto es, que sea lalegislación la que contenga estas disposiciones, puede resultar igualmenteonerosa, si se considera que el costo de modificar una ley no es cero; pero,a diferencia del costeo del contrato, el de la modificación de la ley irá, prin-cipalmente, en contra del erario público.

Los actos jurídicos contemplados en la legislación de los cinco países paraotorgar derechos de prestación de servicios de agua potable son variados.En este plano resalta la diferencia entre Chile, donde se ha adoptado la li-cencia, y los demás países, que se han inclinado por el contrato de conce-sión. La diferencia estriba en la propiedad de los activos. Es así que en Chilelos bienes que el Estado tenía en dominio en las empresas estatales fuerontransferidos junto con la participación accionaria en ellas, de modo que si elEstado decidiera retomar esta actividad –cosa que por lo demás su Cons-titución no le encomienda ni le reconoce– debería readquirir todos losbienes. Por consiguiente, la forma en que en Chile se regula la actividad delos privados en la provisión de los servicios de agua potable y alcantarilladoes mucho más una función del Estado que en el caso de las demás aproxi-maciones, más cercanas a la lógica del derecho civil de los contratos.

En lo que se refiere a los mecanismos de participación o consulta ciuda-dana, previstos en la legislación comparada sobre servicios de agua pota-ble, en todos los países considerados existen instancias para estos efectos.Destacables son la Ley de Participación Popular de Bolivia y las normas pre-vistas en la legislación sectorial de Perú, que permiten un alto grado de par-ticipación de la comunidad en materia regulatoria. También cabe subrayar lainiciativa argentina de instituir audiencias públicas, modalidad que pese ano encontrarse contemplada en la legislación, ha sido implementada por elregulador (ETOSS) a través de sus normas reglamentarias. Contrastanestas iniciativas con la legislación chilena, que no permite la participaciónciudadana45 y prescinde de la consulta al público para que el reguladorpueda tomar sus decisiones.

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45 Para ser precisos, los «interesados» durante el lapso inicial del procedimiento de cálculo tarifario podrán hacer observa-ciones con respecto a las bases que servirán posteriormente para la elaboración de los estudios tarifarios del regulador y dela empresa. Tendrán para esto un plazo de 60 días.

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En general se observa que en los países donde más se ha profundizado enmateria de entrada de capital privado a la industria de los servicios de aguapotable y saneamiento, como Argentina y Chile, la legislación contempla unalto grado de regulación en materia de recopilación de información sobre elregulado. Argentina, en particular, presenta un desarrollo importante en ma-teria de contabilidad regulatoria, al igual que Chile.

Con respecto a la transparencia de la información que maneja el reguladoren relación con la comunidad, en todos los países existen normas sobre pu-blicidad de la información que mantiene el sector público, normas que, des-contando algún tecnicismo interno que aparte a los reguladores del sectorpúblico, son extensivas a los organismos reguladores bajo estudio.

Como es de esperar, la legislación sectorial sobre el agua potable en Ar-gentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú es bastante extensa y diversa. Delmismo modo, la experiencia de estos países difiere en cuanto al éxito lo-grado con el ingreso de capital privado a la prestación del servicio públicode agua potable y alcantarillado. Baste recordar el término de la concesiónde Aguas Argentinas S.A. y Azurix en Buenos Aires, Aguas del Aconquija enTucumán, Aguas del Illimani y del Tunari en Bolivia, para poner derelieve lanecesidad de profundizar en el tema de la eficacia de los marcos regulato-r i o snacionales.

Luego de revisadas estas cinco legislaciones, queda por establecer las cau-salidades tras las experiencias exitosas y las no exitosas. Esto favorecerála formulación de políticas públicas pertinentes a las realidades que cadauno de estos países enfrenta.

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Tribunal Constitucional del Ecuador (2004). Resolución N° 0262-2004-RA. 29-1-2006.

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PresentaciónEn la presente sección queremos ofrecer a los lectores diferentes versionesanalíticas sobre regulación derechos de uso y uso de aguas en países an-dinos. Para este fin, hemos invitado a varios investigadores, académicos ypersonas involucradas en la gestión pública o en el diseño normativo deaguas, con quienes hemos realizado una entrevista por medios electróni-cos.

Contamos en este apartado con las opiniones y análisis de las siguientespersonas: Nancy Yañez (Chile, abogada, asesora de organizaciones indí-genas en Chile en temas de aguas), Mario Alejandro Perez (Colombia, pro-fesor de la Universidad del Valle-Instituto Cinara, Cali), Juan FernandoRecalde (Ecuador, Coordinador Institucional del Consejo Nacional de Re-cursos Hídricos del Ecuador) y Laureano del Castillo (Perú, abogado, es-pecialista en temas agrarios y aguas, trabaja en los proyectos de Ley deAguas del Perú en debate legislativo en el Perú).

La solvencia académica e intelectual y el compromiso con el tema, desdesus ámbitos laborales, de nuestros entrevistados, proveerá sin duda nutridainformación y análisis sobre la realidad institucional y normativa de cuatropaíses andinos: Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Estamos seguros que suaporte será tomado en cuenta en el debate constituyente en Bolivia, parti-cularmente en lo relativo al tema de recursos hídricos y servicios de agua po-table.

Agua Sustentable

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ENTREVISTAS INTERNACIONALES

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REGIMEN DE AGUAS EN CHILE

Nancy Yañez

1. ¿Cual es el régimen de derechos de aguas que existe en tu país ycuales son sus características para distintos usos y tipos de usuarios,por ejemplo, mineros, industriales, pueblos indígenas, comunidadescampesinas, etc?

En 1981 se promulgó el Código de Aguas, D.F.L. Nº 1.222, a través del cualse instaura en Chile un derecho real de aprovechamiento perpetuo y no con-dicionado. Este derecho se constituye por un acto de autoridad, indepen-diente si el solicitante es dueño o no de la tierra donde está ubicada el aguay si hace o no uso efectivo y/o beneficioso del recurso, y se reasigna a tra-vés de la enajenación, habiéndose dispuesto en la legislación que el dere-cho es transferible, transmisible y prescriptible.

Este régimen de derecho individual consolidó tempranamente un proceso demonopolización de derechos en manos de grupos corporativos que consti-tuyeron derechos sobre las mayorías de las fuentes de agua, sin conside-rar el derecho de usuarios tradicionales y comunidades locales, indígenas ycampesinas, sobre las mismas. Los usuarios tradicionales, en general, nopudieron reaccionar, debido a la condición de vulnerabilidad social y jurídicaque les caracteriza y habida consideración de que el procedimiento de re-gularización de derecho de aguas es engorroso y de alto costo para ellos,no así para otro usuarios de mayor poder adquisitivo – agro industria, mi-nería, hidroeléctricas, industrias.

El Código de Aguas, sin embargo, establece una norma transitoria, artículo2 del Código de Aguas, que tiende a favorecer a quienes usaban las aguasa la época de entrada en vigencia de este texto legal. Este precepto permiteregularizar los derechos reales de aprovechamiento en base a la ocupacióny uso efectivo, para lo cual se requiere el uso no interrumpido del agua pormás de 5 años, sin violencia ni clandestinidad y sin reconocer dominio ajeno.

No obstante, la efectividad de esta norma ha sido limitada y son pocos loscasos de individuos o comunidades indígenas o campesinas que lograronrevertir la constitución de derechos a favor de terceros por la vía de utilizaresta normativa.

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Frente a esta situación de inequidad en la distribución de aguas y pérdidade derechos producida por la Ley de Aguas, la autoridad hídrica, propicióplanes y programas destinados a constituir derechos de usuarios tradicio-nales sobre aguas superficiales en zonas de escasez hídrica o de uso in-tensivo de aguas para riego. Este proceso significó la imposición de unarégimen individual de derechos de aguas, restringió los derechos de uso an-cestral a la disponibilidad hídrica de la cuenca limitada por la constitución dederechos de terceros sobre los acuíferos y alteró las organización tradicio-nal imponiendo nuevas instancias de gestión tales como las asociaciones decanalistas y las juntas de vigilancia donde se impone la lógica de quién con-centra la mayor cantidad de derechos sobre las aguas.

Las críticas al régimen de derechos de agua impuesto por el modelo chi-leno han propiciado una reforma al Código de Aguas, Ley N° 20.017 dejunio del 2005. La reforma impone la obligación de justificar el caudal soli-citado en función de la actividad económica a realizar y se faculta a la Di-rección General de Aguas para denegar peticiones excesivas. Lamodificación instaura un cobro de patente por no uso, que comenzó a regirel 1 de Enero del año 2006, cuyo objetivo es desincentivar el acaparamientoy la especulación, la que conforme estipula la Ley se cobrará en los casosen que no existan obras de captación de aguas y se regirá por una tabla di-ferenciada por zonas, que depende de la condición de escasez del área ge-ográfica donde se localiza el recurso.

La reforma perfecciona el mecanismo del remate como mecanismo para lareasignación de agua en caso de que haya mas de un peticionario. Hastaantes de la reforma existía un plazo de tres meses para rematar un derechode agua sobre el cual había más de un interesado. Este plazo, a partir de lamodificación se amplía a seis meses, siendo concebido como un remate pú-blico en el caso de aguas superficiales y uno privado para las aguas subte-rráneas. A través de esta disposición se persigue promover un acceso máscompetitivo al derecho de aprovechamiento del recurso. No considera la re-forma mecanismos destinados a permitir el acceso competitivo y en igualdadde condiciones de las comunidades locales, campesinas e indígenas, por loque es de suponer que el remate como ha sido concebido redunda en pri-vación de derechos y sigue favoreciendo la monopolización por parte de ter-ceros ajenos a las comunidades locales que cuenten con recursoseconómicos para acceder al remate y adjudicarse los derechos. Llama laatención que se haya dispuesto un mecanismo público para el remate deaguas superficiales y uno de carácter privado para el remate de aguas

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subterráneas. En la actualidad, la mayoría de los derechos de aguas su-perficiales están constituidos y en cambio existe un proceso masivo de cons-titución de derechos de aguas subterráneas por parte de gruposempresariales que cuentan con los recursos para efectuar las prospeccio-nes y alumbrar reservas de aguas subterráneas. En este contexto, resultagrave que el mecanismo de remate de aguas subterráneas de menos ga-rantías de publicidad y participación que el de aguas superficiales.

El principal fundamento esgrimido por el Ejecutivo para propiciar la reforma,fue precisamente dinamizar el mercado de aguas por la vía de: generar lascondiciones adecuadas para un mejor aprovechamiento del recurso en elpaís y otorgar mayor disponibilidad de recursos hídricos para quienes ten-gan proyectos; en síntesis: favorecer la libre competencia y eliminar las prác-ticas monopólicas, la especulación y el acaparamiento del recurso.1

Así lo señaló expresamente la autoridad hídrica chilena, Dirección Generalde Aguas / Ministerio de Obras Públicas, al presentar la reforma. La DGAconstata que el otorgamiento de derechos de aprovechamiento de agua enforma gratuita, a perpetuidad, sin limitación de caudal y en condiciones demonopolio implicaba grandes pérdidas para el país. En un comunicado emi-tido el 2 de marzo del 2005 con el que se presenta la modificación legal delCódigo de Aguas a la opinión pública, el Ministerio de Obras Pública reco-noció que el hecho de que una o pocas personas puedan concentrar gran-des volúmenes de derechos de agua sin utilizarlos significa que otraspersonas no puedan ejecutar sus proyectos concretos de inversión. Lamisma entidad informa que en Chile han sido constituidos derechos no con-suntivos (aquellos que devuelven el agua a su curso, como por ejemplo lageneración hidroeléctrica) por 13.000 metros cúbicos por segundo, de losque sólo se utilizan 2.500, es decir, apenas el 19 por ciento. Además se hansolicitado derechos no consuntivos por 50.000 metros cúbicos por segundo,lo que equivale a casi cinco veces el caudal de todos los ríos entre Arica yPuerto Montt.

A pesar de estas constataciones hechas por la misma autoridad hídrica, lareforma al Código de Aguas defirió el pago de patente por no uso – eje dela reforma - en la provincia de Palena (X región) y las regiones XI y XII, dis-poniendo que regirá en 7 años para favorecer a las empresas hidroeléctri-cas que proyectan comenzar a ejecutar sus proyectos en ese plazo.

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1 Gentes, Ingo y Nancy Yáñez,(2005). Fundamentos jurídicos para el reconocimiento de derechos indígenas al agua: Análisisnormativo, jurisprudencial y de casos en el contexto chileno. WALIR no publicado.

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Si bien la modificación incorpora al régimen legal de las aguas la regla deluso efectivo o beneficioso, a través del pago de patente por no uso, lo haceprecisamente para agilizar el mercado de las aguas y garantizar su uso pro-ductivo en función del crecimiento económico y, por tanto, no duda el legis-lador en favorecer intereses corporativos vulnerando incluso el principio degeneralidad que debe inspirar la Ley.

Como se observa, la reforma no respondió a las demandas de usuarios tra-dicionales postergados del proceso de constitución de derechos de aguasy, por tanto, no resolvió las inequidades sociales del modelo. El único dere-cho reconocido a usuarios tradicionales es el establecimiento de un plazopara regularizar derechos de aguas de pozos no inscritos a pequeños agri-cultores, con un volumen de máximo 2 litros por/seg en las zonas de esca-sez hídrica y de hasta 4 litros por/seg en áreas de mayor disponibilidad deaguas.

Para garantizar la protección ambiental y sustentabilidad hídrica la recientemodificación sólo contempla el establecimiento de caudales ecológicos.

En síntesis, los paliativos a las externalidades ambientales y sociales del ré-gimen de aguas en Chile, siguen estando fuera del marco normativo de laLey de Aguas, establecidos en cuerpos normativos dispersos, que por lodemás no se cumplen

Las normas de protección ambiental de los sistemas hidrológico ac-tualmente vigentes en Chile son: Constitución política de la República, ar-tículo 19 N° 8, y la Ley de Bases del Medio Ambiente N° 19.300 de 1993.Artículo 73, Código Sanitario; Decreto Supremo N° 609 de 1998, del Minis-terio de Obras Públicas, que regula las descargas a los sistemas de alcan-tarillado; D.S. N° 90 /2000, que regula todo tipo de descargas a aguassuperficiales, incluyendo las provenientes de los efluentes de plantas de tra-tamiento de aguas servidas; Ley 18.263 de 1984, artículo 1, letra d), quecrea el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado; De-creto Ley N° 3.557 de 1981, sobre protección Agrícola; Resolución ExentaN° 1.381/2000, sobre Norma Técnica Provisoria SISS para la Regulaciónde Contaminantes Asociados a las Descargas de Residuos Industriales Lí-quidos a Cursos deAguas Superficiales Continentales. Complementan estasnormas el artículo 17 N° 1 del Código de Minería, el cual para proteger fuen-tes de aguas y obras hidráulicas exige la autorización del gobernador res-pectivo para ejecutar labores mineras en: sitios destinados a la captación

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de aguas necesaria para un pueblo; cuando están localizadas a menor dis-tancia de cincuenta metros medido horizontalmente de defensas fluviales,cursos de aguas y lagos de uso público; o bien, cuando están localizadas emenor distancia de doscientos metros, medidos de la misma forma, de obrasde embalse.

La problemática, como se señalara, es que no existe voluntad política paragarantizar el cumplimiento de esta normativa y los controles ambientales fa-llan cayendo en una situación de descrédito y falta de legitimidad.

En lo que respecta a los derechos de los pueblos indígenas en Chile,éstos han sido resguardados a través de normas específicas que han in-tentado paliar, aunque sea parcialmente, los efectos negativos del régimende aguas vigente a partir de la promulgación del Código de Aguas de 1981.La legislación chilena ha resguardado los derechos indígenas por medio deproteger los ecosistemas indígenas, Ley N° 19.145 de 1992, que modificóel Código de Aguas y limitó la exploración y explotación de aguas subterrá-neas en zonas acuíferas que alimentan vegas y bofedales de las RegionesI y II del país; adquirir derechos de aprovechamiento de aguas para perso-nas o comunidades indígenas, mediante compra o subsidio, Ley N° 19.253de 1993, Ley Indígena, crea el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas y con-templa normas generales de protección de los derechos de aguas de lascomunidades indígenas, artículos 20 y 21; y, a través, de reconocer a losPueblos Indígenas del Norte del País - que habitan en zonas de escasez derecursos hídricos - el derecho de propiedad ancestral sobre las aguas, LeyN° 19.253 de 1993, Ley Indígena, protege derechos de aguas de comuni-dadesAymaras, Atacameñas y otras del Norte del País, artículos 64 y 3 tran-sitorio.

Si bien el derecho nacional coloca límites al libre mercado del agua y, final-mente, imponen restricciones en el ámbito ambiental, social y de derechoshumanos, reconociendo especialmente el derecho de los Pueblos Indíge-nas sobre sus fuentes de agua ancestrales y resguardos a la sustentabilidadhídrica de ecosistemas frágiles, la evidencia empírica demuestra que estasnormas se vulneran sistemáticamente y que los intereses de los inversoresque aspiran a apropiarse de dichas fuentes de agua siempre priman sobrelos intereses indígenas y de usuarios tradicionales así como de todos loschilenos a exigir que se garantice la sustentabilidad ecológica de tales re-servas de aguas . Casos emblemáticos en Chile abundan: Río Loa (Se-quía de Quillagüa; imposición régimen de derechos individuales sobre las

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aguas y pérdida de derechos tradicionales; sobre explotación de agua loque ha generado que sea declarada cuenca saturada; nuevas amenazassobre la sustentabilidad hídrica como consecuencia de la explotación geo-térmica de las fuentes termales y explotación de aguas subterráneas); Ex-plotación de lagunas y ecosistemas húmedos altoandinos2 protegidospor normas nacionales e internacionales para usos mineros (Pampa Lagu-nillas, Laguna del Huasco; Laguna Cancosa y Michincha, Laguna del NegroFrancisco; Salar de Surire; Salar de Ascotán y Cebollar; Salar de Atacama;Pampa Colorada; Laguna del Negro Francisco); Explotación minera en lasnacientes de las aguas que alimentan territorios indígenas y de localidadescampesinas ( Proyecto Minero Pascua Lama a través el cual se pretende ex-plotar un yacimiento minero localizado bajo los glaciares que dan nacimientoal sistema hidrológico del Valle del Huasco, específicamente a los ríos Es-trecho, El toro y Chollay; Proyecto Minero El Morro en las nacientes de lasaguas del Río el Tránsito en el mismo Valle del Huasco; Proyecto MineroPelambres que impacta los derechos de agua para riego de los campesinodel Valle de Secano del Pupío – IV Región) Modelos Productivos de altoimpacto ambiental (Monocultivos de especies exóticas de pino y eucalip-tos que impacta las fuentes de agua; Industrias contaminantes en ecosis-temas de importancia hidroecológicas donde se han instalado plantas decelulosa y de cultivo de salmones) Explotación Hidroeléctrica de lasaguas de uso ancestral (Constitución de Derechos de agua no consuntivospara centrales hidroeléctricas en territorio Mapuche - Liquiñe río Colpiante– Empresa estatal Noruega SN Power)

2. ¿Cuales son las competencias regulatorias (es decir de otorgaciónde derechos y de regulación del ejercicio de los mismos) que los go-biernos (nacional, regional, provincial o local, según sea el caso) tienencon respecto a la otorgación de los derechos mencionados anterior-mente?

En Chile son siete las instituciones encargadas de la gestión del agua: laDirección de Obras Hidráulicas (DGA) del MOPTT es el órgano competenteen materia de gestión de recursos de agua de naturaleza continental (su-perficial y subterráneo), lo que incluye el control de calidad del agua, la en-trega de la concesión y la manutención del registro de propietarios dederechos de agua; el Ministerio de Salud determina las normas de calidadrelativas al agua potable y debe velar por su cumplimiento; la Superinten-dencia de

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2 Algunas demandas de aguas subterráneas y superficiales - en proceso de tramitación u otorgadas recientemente - enacuíferos que alimentan lagunas altoandinas, vegas y bofedales en territorios indígena de extrema escasez hídrica: 903 L/segLaguna El Huasco – Minera Doña Inés de Coallahuasi; 1023 L/seg Pampa Colorada – Minera Escondida; 400 L/seg PampaPuno - Codelco; aumento explotación de salmuera en el Salar de Atacama 1.500 L/seg – SQM.

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Servicios Sanitarios (SISS) supervisa específicamente la calidad del aguapotable que entregan las empresas sanitarias concesionadas, define yotorga licencias de descargas y administra las tarifas del agua; el ServicioAgrícola Ganadero (SAG) controla la calidad del agua de riego y vela por elcumplimiento de la normativa pertinente; la Comisión Nacional de Riego(CNR) supervisa el desarrollo de la infraestructura de regadío; mientras quela Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIREC-TEMAR) del Ministerio de Defensa regula las descargas de aguas residua-les industriales (incluidas las de minería) a puertos, ríos navegables y lagos,y asentamientos humanos en las riberas; la Comisión Nacional del MedioAmbiente (CONAMA) coordina el proceso de actualización de las normas decalidad del agua y emisiones, así como la promulgación de normas nuevas(OCDE/ CEPAL, 2004:71ss.)3

La nueva ley entrega nuevas atribuciones a la Dirección General de Aguaspara hacer frente a eventos críticos como la sequía. También otorga facul-tades al organismo para sancionar el robo del agua de cauces superficialesy subterráneos así como detener obras que no estén debidamente autori-zadas, entre otras cosas

3. ¿Como evalúas, en pocas palabras, el modelo institucional regula-torio de tu país?

A partir de la reforma, lo que se perfecciona es el libre comercio de aguasen Chile y lo que se asegura es que los mercados operen en mejores con-diciones, evitando a través de la regulación prácticas monopólicas y espe-culativas. La normativa como ha quedado demostrado sigue resguardandolos intereses empresariales y postergando los derechos de usuarios tradi-cionales sobre las fuentes de agua. En este marco normativo, lo que se ob-serva en la realidad chilena actual es un nuevo proceso de monopolizacióny sobreexplotación de aguas subterráneas y superficiales sin que existanresguardos institucionales para proteger los ecosistemas que alimentanesos acuíferos y que en la mayoría de los casos corresponden a territoriosancestrales de comunidades indígenas.

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3 Gentes, Ingo ( 2006) El status jurídico y el debate entre derechos individuales y colectivos de aguas.-análisis de legislación, política hídricas y jurisprudencia sobre derechos de agua y gestión ciudadana en Chile. Proyecto VisiónSocial del Agua – Línea Derechos de Agua y gestión Ciudadana.

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REGIMEN DE AGUAS EN PERÚ

Laureano del Castillo

1. ¿Cual es el régimen de derechos de aguas que existe en tu país ycuales son sus características para distintos usos y tipos de usuarios,por ejemplo, mineros, industriales, pueblos indígenas, comunidadescampesinas, etc?

En Perú, la vigente Ley General deAguas establece que todas las personas,empresas e instituciones (sean públicas o privadas) para poder usar el aguanecesitan contar con un derecho, el cual es otorgado por el Estado. De-pendiendo de los casos, esos derechos serán licencias, permisos o autori-zaciones. La única excepción a esa norma está dada por los usosdestinados a satisfacer necesidades primarias y las domésticas.

Para poder usar en forma permanente el agua se requiere contar con unalicencia, la cual faculta a su titular a su titular a emplearla por un tiempo in-definido para cualquiera de los usos contemplados en la ley (agrícola, pe-cuario, industrial, minero, poblacional, generación de energía eléctrica, etc.).Las licencias de acuerdo a la Ley, que data de 1969, deben ser otorgadaspor la Dirección General de Aguas, aunque modificaciones posteriores en-cargaron esta facultad a los Administradores Técnicos de los Distritos deRiego y últimamente a la Intendencia de Recursos Hídricos del Instituto Na-cional de Recursos Naturales (INRENA).

Los permisos se otorgan por los Administradores Técnicos de los Distritosde Riego y permiten usar el agua en forma transitoria, preferentemente parausos agrícolas y están condicionados a la existencia de sobrantes de agua.Las autorizaciones tienen también carácter transitorio y se otorgan por plazodeterminado, para realizar estudios, ejecutar obras y otras labores transi-torias y especiales.

Todos los derechos de agua, en especial las licencias, están sujetas al cum-plimiento de las obligaciones y normas legales, entre las que se cuentanestar inscrito en el Padrón de Aguas correspondiente, participar en la Juntade Usuarios respectiva y el pago de una tarifa por el uso del agua. De ma-nera general, la Ley señala como obligación de los usuarios, el emplear lasaguas con eficiencia y economía, en el lugar y con el objeto para el que lesean otorgadas, asimismo utilizar el agua sin perjuicio de otros usos. Las li-

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cencias no pueden transferirse. Aunque son indefinidas, la autoridad deaguas tiene la facultad de sancionar a los usuarios por el incumplimiento desus obligaciones o la inobservancia de la ley, pudiendo aplicar multas, sus-pender el derecho e incluso revocarlo.

Cabe mencionar que el esquema anterior no se aplicado adecuadamente,pues aunque sobre todo en la región de la costa todos los usuarios que usanagua para riego deberían contar con una licencia (dado que en la costa pe-ruana no llueve), hasta hace muy poco tiempo el número de licencias re-gistrado era mínimo, por lo que se ha tenido que crear un programa deformalización de derechos de agua para el ámbito agrario, que hasta lafecha ha entregado más de 500 mil licencias.

La Ley no ha hecho distingos respecto de los derechos de las comunidadescampesinas ni de las comunidades nativas, que es como se reconoce la le-gislación peruana a los pueblos y comunidades indígenas, por lo que lasconsidera en general, como usuarios de uso de agua. No obstante que seles reconoce el derecho al uso al agua y que por lo general los propios co-muneros han construido y mantienen sus canales de riego, el Estado no lesha entregado licencia de uso de agua.

2. ¿Cuál es el régimen de derechos que existe en tu país para la pres-tación de servicios de agua potable (concesiones, licencias, autoriza-ciones, etc.) y cuales son sus características mas destacadas (p.e. portipo de prestador, según escala, o sujeto, como ser comités de agua,cooperativas, empresas publicas, etc.)?

La Ley General de Aguas reconoce a los usos poblacionales el primer ordende prioridad, lo que se manifiesta fundamentalmente en momentos de es-casez del agua. Todas las entidades prestadoras de servicio de agua pota-ble y saneamiento deben contar con una licencia.

Hace algunos años se transfirió todas las empresas de saneamiento a lasmunicipalidades (48 empresas), con la sola excepción de la empresa de sa-neamiento del agua de la ciudad de Lima (SEDAPAL). Durante el gobiernodel presidente Fujimori se pretendió privatizar estas empresas, entregán-dolas en concesión, pero la propuesta no prosperó. No obstante, la mala si-tuación en la que se encuentran algunas de ellas y el deficiente servicio queprestan ha llevado a que en tiempos recientes se haya retomado la idea deentregarlas en concesión. El único caso que ha avanzado en ese sentidohasta la fecha es el de la ciudad de Tumbes, cerca de la frontera con

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Ecuador, cuya concesión se ha entregado a la empresa Aguas de Tumbes.Las propuestas de privatizar las empresas de agua potable de Piura y Huan-cayo siguen paralizadas y el único caso anterior, que se dio en Pacasmayo,la concesión fue cancelada.

Parte de los problemas que afectan a las empresas prestadoras se serviciosde agua potable y saneamiento tienen que ver con la ingerencia política delas autoridades, en particular de los alcaldes, que por ser impopular para sugestión municipal impiden la fijación de tarifas que cubran los costos de ope-ración de las empresas y más aún que se realicen las inversiones necesa-rias. Esa actitud populista lleva a que el servicio empiece a deteriorarse, loque se traduce en deterioro de la calidad del agua o en la disminución de lacantidad de agua (con la consiguiente restricción del servicio).

Adicionalmente, las leyes han previsto, la formación en las ciudades pe-queñas y poblaciones rurales de Juntas Administradoras de Servicios deSaneamiento, mejor conocidas por sus siglas de JASS, las que sin mayor in-tervención del Estado intervienen en la prestación de estos servicios a su po-blación. No hay en el Perú experiencias de cooperativas u otras empresasque presten estos servicios.

3. ¿Cuáles son las competencias regulatorias (es decir: de otorgacionde derechos y de regulación del ejercicio de los mismos) que los go-biernos (nacional, regional, provincial o local, segÚn sea el caso) tie-nen con respecto a la otorgación de los derechos mencionadosanteriormente?

De acuerdo a la Ley General de Aguas, correspondía a la Dirección Gene-ral de Aguas del Ministerio de Agricultura (hoy sería a la Intendencia de Re-cursos Hídricos de INRENA) las funciones relacionadas con la conservacióndel agua, esto es, de la cantidad de agua, mientras que lo relacionado conla calidad o preservación del Agua, se encargó al Ministerio de Salud, a tra-vés de la Dirección General de Salud Ambiental.

La dispersión y atomización de las funciones de la autoridad de aguas quese produjo durante el gobierno de Fujimori ha hecho que ese esquema dierapaso a la existencia de más de veinte entidades públicas que intervienenen la gestión del agua, a diferentes escalas y con diferentes funciones, de-bilitando a la autoridad de aguas. De esta forma, la Intendencia de Recur-sos Hídricos se limita al otorgamiento de licencias, permisos yautorizaciones, velando por que se cuide los aspectos relacionados con la

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calidad. Pero aunque el cuidado de la calidad sigue recayendo en el Minis-terio de Salud, la constitución de los distintos Ministerios en las respectivasautoridades ambientales, hace que el tema del control de la calidad y la apli-cación de sanciones en casos de contaminación resulte un tema muy com-p l i c a d o .

Adicionalmente de las labores asignadas al Ministerio de Vivienda, Cons-trucción y Saneamiento en materia de servicios de agua potable y alcanta-rillado y de las funciones que en este campo toca a las municipalidades,para la fiscalización y regulación de las empresas de saneamiento se creóla Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), de-pendiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. De acuerdo a su nor-mativa, corresponde a SUNASS normar, regular, supervisar y fiscalizar laprestación de servicios de saneamiento, así como resolver los conflictos de-rivados de éstos, aunque queda claro que sus competencias se extiendentan solo a las 49 empresas prestadoras de servicios de agua potable y sa-neamiento. De manera más precisa, SUNASS interviene en la fijación delas tarifas que cobran las empresas a sus usuarios o más bien en la super-visión de la fijación de las mismas.

4. ¿Existe algún órgano regulador independiente de los gobiernos (p.e.superintendencias, entidades autárquicas-autónomas, Direcciones,etc.) con competencias regulatorias de aguas y servicios de agua po-table?

La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), quees actualmente una entidad dependiente de la Presidencia del Consejo deMinistros, fue creada en 1992. El ser una entidad pública descentralizada,adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, en teoría le daría la au-tonomía que no tendría de depender directamente de un Ministerio. Deacuerdo a su normativa, le corresponde normar, regular, supervisar y fisca-lizar la prestación de servicios de saneamiento que brindan las empresasprestadoras de servicios de agua potable y saneamiento en el país.

Corresponde a la SUNASS, de acuerdo a la Ley General de Servicios de Sa-neamiento, garantizar a los usuarios la prestación de los servicios de sane-amiento en las mejores condiciones de calidad, contribuyendo a la salud dela población y a la preservación del ambiente, para lo cual ejerce, entre otras,las siguientes funciones:

- Coordinar con los municipios los planes maestros que deban ejecutar

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las entidades prestadoras, dentro del ámbito de su jurisdicción.- Proponer la normatividad necesaria para proteger los recursos hídricoscontra la posible contaminación generada por las entidadesprestadoras.

- Proponer las políticas y normas relativas a la prestación de los serviciosde saneamiento y dictar las disposiciones complementarias que se re-quieran referentes al sistema tarifario y a la prestación de los servicios desaneamiento.- Fiscalizar el cumplimiento de las normas establecidas para la provisiónde los servicios de saneamiento y la correcta aplicación de las normastarifarias.

- Sancionar las infracciones que en la prestación de los servicios desaneamiento, incurran las Entidades Prestadoras.

5 . ¿Como evalúas, en pocas palabras, el modelo institucional regula-torio en tu país? ¿Los gobiernos (nacional, regional o local) deberíantener competencias regulatorias? ¿Deberían existir mecanismos y es-pacios de participación social en dichos modelos institucionales re-gulatorios?

En general el modelo institucional regulatorio en el Perú es bastante débil.No solo no hay una experiencia anterior regulatoria, sino que habiéndosecreado este esquema durante los años del gobierno de Fujimori, su actua-ción fue bastante limitada, dado que en ese entonces se dieron concesionesque favorecieron ampliamente a las empresas concesionarias, siendo muypoco lo que hicieron los organismos reguladores.

Posteriormente, estos organismos han intentado recuperar espacios, lo cualresulta difícil con contratos de concesión firmes. De otro lado, además de lapoca participación de los usuarios en dichas entidades, existe un gran des-conocimiento de la población respecto de las funciones y atribuciones quetienen estos organismos.

Por último, el hecho de que recién se esté dando pasos hacia la descentra-lización de estas instituciones ha significado una fuerte limitación, pues ellasfuncionaban en Lima, dificultando grandemente el acceso de los pobladoresdel interior del país. Con la instalación y funcionamiento de los GobiernosRegionales desde hace más de cuatro años, la necesidad de una descen-tralización se hacía imperiosa.

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REGIMEN DE AGUAS EN COLOMBIA

Mario Alejandro Pérez R

1. ¿Cual es el régimen de derechos de aguas que existe en tu país ycuales son sus características para distintos usos y tipos de usuarios,por ejemplo, mineros, industriales, pueblos indígenas, comunidadescampesinas, etc?

Mediante la Ley 99 de 1993 se creó el Ministerio del Medio Ambiente, comoorganismo rector de la gestión ambiental encargado de realizar, entre otrastareas, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación,conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamientode los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a finde asegurar el desarrollo sostenible. Con el fin de dar coherencia a la ges-tión, se estableció como objetivo del Ministerio el de coordinar el SistemaNacional Ambiental (SINA) constituido por el conjunto de normas, recursos,entidades estatales y organizaciones comunitarias y no gubernamentalescon responsabilidades en esta materia. Por su parte, la responsabilidad di-recta en el manejo del recurso hídrico esta en cabeza de las CAR (Corpo-raciones Autónomas Regionales), las cuales tienen un área de influencia yde responsabilidad que coincide con la división política administrativa y nocon la división por cuencas hidrográficas, generando limitaciones en el ma-nejo integral del recurso hídrico y de sus recursos interrelacionados. Es im-portante destacar además, que la unidad básica de la organización políticadel país, el Municipio, tienen un rol marginal en la responsabilidad del ma-nejo de sus recursos naturales y de sus cuencas hidrográficas. Sin embargo,los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), mejoran en algo su papel.

En la parte normativa se destaca que al igual que en la mayoría de los paí-ses deAmérica Latina, el agua es considerada como un bien público. El Có-digo Nacional de Recursos Naturales, CRN (Decreto 2811 de 1974) declaraque:

“Todos los recursos renovables, incluyendo los recursos hídricos entodas sus formas, pertenecen a la Nación, y el Estado en su nombre ve-

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lará por garantizar su preservación (Art. 42). Los particulares,podrán adquirir los derechos a usar los recursos naturales renovables dedominio público por ministerio de la ley, permiso, concesión y asocia-ción (Art. 51)”.

En el Artículo 36 del CRN, toda persona natural o jurídica, pública o privada,requiere concesión para obtener el derecho al aprovechamiento de lasaguas para todos los siguientes fines: Abastecimiento doméstico; Riego y sil-vicultura; Abastecimiento de abrevaderos; Uso industrial; Generación tér-mica o nuclear de electricidad; Explotación minera y tratamiento deminerales; Explotación petrolera; Inyección para generación geotérmica; Ge-neración hidroeléctrica; Generación cinética directa; Flotación de maderas;Transporte de minerales y sustancias tóxicas; Acuicultura y pesca; Recrea-ción y deportes; Usos medicinales, y otros usos similares. En este sentidono existe en la legislación Colombiana ningún régimen excepcional para losdiferentes usuarios como mineros, comunidades indígenas, uso consuetu-dinario, etc.

2. ¿Cuál es el régimen de derechos que existe en tu país para la pres-tación de servicios de agua potable (concesiones, licencias, autoriza-ciones, etc.) y cuales son sus características mas destacadas (p.e. portipo de prestador, según escala, o sujeto, como comités de agua, coo-perativas, empresas publicas, etc.)?

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El sector de agua en Colombia sufrió un cambio sustancial con la Constitu-ción de 1991 y la Ley 142 de 1994 de Servicios Públicos Domiciliarios, puesmediante ambas se consolidó la responsabilidad de los municipios de ga-rantizar la prestación de los servicios de agua y saneamiento; se redefinie-ron las competencias de las instituciones del sector y se empezó su“modernización”; y se generó e implementó un marco regulatorio para la vi-gilancia y control de la calidad de los servicios y las empresas del sector, yse adoptaron metodologías tarifarías que permitieron la recuperación decostos; con ello se mejoró la posibilidad de la participación privada en laprestación de los servicios públicos. Igualmente, se definieron esquemasnovedosos de financiamiento con recursos de la nación, principalmente asig-nando un porcentaje de las transferencias del Sistema General de Partici-paciones (los recursos que el estado transfiere a los municipios) al sector,la participación del sector privado, incrementándose el financiamiento delsector a través de tarifas. Aunque se reconoce que tales reformas han ge-nerado avances significativos, especialmente en áreas urbanas, aún se re-quiere un fuerte impulso en el sector.

Esta reestructuración del sector significó que las municipalidades son lasresponsables de garantizar la prestación de estos servicios, los cuales pue-den ser provistos directamente por empresas públicas de orden municipal,compañías mixtas (públicas y privadas), empresas privadas o por organi-zaciones autorizadas las cuales pueden ser de base comunitaria y otras, lasque trabajan principalmente en zonas rurales y pequeñas localidades (verTabla 1).

CUADRO 1Tipos de operadores de agua en Colombia

Según la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, SSPD(2006), de las 221 empresas proveedoras del servicio de agua a poblacio-nes con más de 2.500 suscriptores (que representan 78% de losproveedores del área urbana) registradas, un 64% presta conjuntamente losservicios de acueducto, alcantarillado y aseo incluyendo a un 3% que prestaademás servicios como energía y teléfono. Mientras tanto, un 27% de esasempresas presta solo los servicios de agua y alcantarillado, el 7% solo el ser-vicio de agua y el 2% el servicio de agua y aseo. En general, de los presta-dores de servicios en zonas mayores a 2.500 suscriptores, un 80% sonempresas, un 20% corresponden a prestación directa municipal y existe unasola organización comunitaria.

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3. ¿Cuáles son las competencias regulatorias (es decir: de otorgacionde derechos y de regulación del ejercicio de los mismos) que los go-biernos (nacional, regional, provincial o local, según sea el caso) tienencon respecto a la otorgación de los derechos mencionados anterior-mente?

La Ley 142 de 1994 de Servicios Públicos Domiciliarios establece el régimenorganizativo y legal para su prestación donde el agua potable y el sanea-miento básico son parte esencial de los mismos. En este contexto, las ins-tituciones del nivel nacional (Ministerio del Ambiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial (MAVDT), Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios(SSPD) y Comisión Reguladora de Agua, CRA) son las responsables de laregulación y el control de la prestación de los servicios de agua y sanea-miento. El MAVDT, es el ente rector del sector y el que formula políticas, pla-nes y programas. Igualmente, coordina las entidades del sector y ayuda asu financiamiento. La CRA ejerce el papel de Regulador de la prestación delos servicios a través de la regulación por comparación, el diseño de las me-todologías de costos y tarifas y establecimiento de estándares de calidad dela prestación del servicio. La Super por su parte vigila el cumplimento denormas técnicas y regulaciones de calidad prestación servicio de agua y sa-neamiento de los proveedores y el manejo del Sistema Único de Información(SUI).

El papel del departamento es muy marginal en el sector y el municipio aun-que es responsable de la prestación, la cual la hace de manera indirecta enmuchos casos, regularmente no tiene una instancia encargada de vigilar lacalidad de esta prestación en su área de influencia.

4. ¿Existe algún órgano regulador independiente de los gobiernos (p.e.superintendencias, entidades autarquicas-autonomas, Direcciones,etc) con competencias regulatorias de aguas y servicios de agua po-table?

En el caso de Colombia existe un órgano regulador (CRA) y un órgano quesupervisa y vigila que se cumpla este marco regulador. Aunque estos órga-nos tratan de ser independientes del gobierno en la ley, en la práctica es di-fícil pues dependen del presupuesto estatal a nivel central en su mayor partey además sus instancias directivas corresponden a los Ministerios relacio-nados con el sector como Miambiente, Minprotección Social y PlaneaciónNacional. Por otra parte el esquema es altamente centralizado y los muni-

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cipios y departamentos no tienen mayor ingerencia en sus decisiones. Asi-mismo, solo la Superintendencia tiene cinco regionales en el país que tra-tan de canalizar las quejas y demandas de los diferentes departamentos desu área de influencia. Incluso las comunidades indígenas en términos de re-gulación y vigilancia de la prestación del servicio no tienen ninguna jurisdic-ción especial. En términos de participación comunitaria, solo en lasempresas de carácter comunitario y en las estatales se tiene espacio paraello a través de los Comités de Control Social de los Servicios Públicos, loscuales están conformados por los usuarios y en donde un representante delos mismos puede tener asiento en el Consejo Directivo de la empresacuando esta es de carácter pública. Este esquema no se reproduce para laempresa privada.

5. ¿Como evalúas, en pocas palabras, el modelo institucional regula-torio en tu país? ¿Los gobiernos (nacional, regional o local) deberíantener competencias regulatorias? ¿Deberían existir mecanismos y es-pacios de participación social en dichos modelos institucionales re-gulatorios?

A pesar de algunos avances que se han logrado en Colombia en el arregloinstitucional del sector, sin embargo, es necesario reconocer que una cosaes el marco legal existente y otra la realidad y los resultados. Un balance ge-neral de la gestión del agua muestra que existen diversos factores que limi-tan una gestión sustentable del recurso, entre los cuales se destacan: a) Noexiste conocimiento del valor estratégico del agua, b) Debilidad y falta dejerarquía institucional del sector ambiental ante los diferentes estamentosde desarrollo del país, c) Dentro del mismo sector ambiental existe una im-portante descoordinación del trabajo a desarrollar desde su dirección en elMinisterio del Medio Ambiente, hasta el nivel regional(CorporacionesAutónomas Regionales y entes territoriales), d) Procesos dedescentralización contradictorios que han llevado a descentralizar la res-ponsabilidad de la prestación de los servicios públicos relacionados con elagua al nivel municipal, mientras el papel de estos entes territoriales es mar-ginal en la gestión del recurso hídrico. Ello ha posibilitado una baja coordi-nación entre instituciones; e) El rápido desmonte del manejo y controloperativo del recurso hídrico por parte de algunas Corporaciones no ha sidoasumido por ninguna institución generando un vacío institucional importante.Por el lado de los servicio de agua y saneamiento, los diversos programasdesarrollados por el Gobierno están limitados por varios factores, unos in-ternos a las entidades y otros externos a las mismas, dando lugar a: a) De-

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ficiente gestión empresarial, b) Baja capacidad de inversión y capital de tra-bajo limitado, c) Poca capacitación técnica y rezago tecnológico, d) Infor-mación del sector dispersa, e) Regulación y control inadecuados, f)Problemas de orden público; g) Descuido y atraso de las zonas rurales y lospequeños municipios. g) Un esquema regulatorio sesgado hacia la sufi-ciencia financiera que favorece a las empresas prestadoras en contra de losusuarios a los cuales se les ha cargado en buena medida los sobrecostosde la ineficiencia de la prestación con importante impacto en la poblaciónmás pobre.

Indudablemente, si la responsabilidad final de la prestación del servicio pú-blico recae sobre los municipios, estos deberían tener asiento, a través deun representante municipal, en la Comisión de Regulación y en la Super.Además, deberían tener una instancia dentro de la estructura organizativadel mismo municipio que permitiera el seguimiento, vigilancia y apoyo a laprestación del servicio en su área de influencia. De la misma manera, enforma paralela, en los niveles de Regulación Nacional deberían existir es-pacio para la participación de los usuarios y comunidades.

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REGIMEN DE AGUAS EN ECUADOR

Ing. Juan Fernando Recalde

1. ¿Cual es el régimen de derechos de aguas que existe en tu país ycuales son sus características para distintos usos y tipos de usuarios,por ejemplo, mineros, industriales, pueblos indígenas, comunidadescampesinas, etc?

La Constitución establece que: “Las aguas son bienes nacionales de usopúblico; su dominio será inalienable e imprescriptible; su uso y aprovecha-miento corresponderá al Estado o a quienes obtengan estos derechos, deacuerdo con la ley”, lo que corresponde al CNRH en su representación através de sus órganos territoriales desconcentrados denominados Agenciasde Aguas, con jurisdicción por cuenca hidrográfica y ubicación en 11 de las22 provincias del país.

La Ley de Aguas regula el aprovechamiento de las aguas marítimas, su-perficiales, subterráneas y atmosféricas del territorio nacional, en todos susestados físicos y formas Las aguas no son susceptibles de posesión, acce-sión o cualquier otro modo de apropiación. No hay ni se reconoce derechosde dominio adquiridos sobre ella y los preexistentes sólo se limitan a su usoen cuanto sean eficientes y de acuerdo a la ley. Se declaran bienes nacio-nales de uso público todas las aguas, inclusive las que se han consideradode propiedad particular. Sus usuarios continuarán gozándolas como titula-res de un derecho de aprovechamiento. La concesión de un derecho deaguas, estará condicionado a las disponibilidades del recurso y a las nece-sidades reales del objeto al que se destine y el orden de prelación privilegiaa los usos domésticos y abrevaderos de animales, a la agricultura y gana-dería en segundo lugar, a los usos energéticos, industriales y mineros entercero y para otros usos en cuarto lugar como es el caso de usos para acui-cultura, recreativo y deportivo, balneología, aguas de mesa y minerales, na-vegación, etc.

Existe un distorsión con la Ley de Desarrollo Agrario, que es norma com-plementaria a la Ley de Aguas, que dice que para la transferencia del dere-cho de aprovechamiento de aguas, “ con la sola presentación del título depropiedad del predio por parte de su adquirente, el CNRH traspasará auto-máticamente la concesión del derecho del agua en forma total o

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proporcional a la superficie vendida al nuevo titular.”. Esto se contrapone alprincipio que las concesiones son transferibles, solo en materia del cambiode dominio del titular al nuevo propietario mediante un proceso iniciado enel CNRH.

La Ley de Aguas tiene una amplia normativa para concesiones de derechode aprovechamiento para riego (mas del 70% de articulados se refieren aeste uso), y en menor escala para fines de agua potable, energéticos, in-dustriales y mineros; para uso de aguas subterráneas; para aguas minera-les, termales y medicinales, entre los mas importantes.

Sin embargo, sobre el tema de los derechos consuetudinarios, indígenas ocampesinos, solo hay dos artículos del total de 108 que consideran esa te-mática y que son: uno de los incisos del Art. 20, donde se señala que lasconcesiones y plan de manejo de las fuentes y cuencas hídricas deben con-templar los aspectos culturales relacionados con ellas, de las poblaciones in-dígenas y locales, cuya aplicabilidad no consta en la reglamentaciónexistente, razón por la que queda como un simple enunciado.

Y el Art. 33 que faculta la indemnización a favor de los campesinos y agri-cultores que resulten afectados por afectaciones a sus derechos de apro-vechamiento de aguas, en beneficio de sectores urbanos, tanto de laprivación del uso del agua como de las inversiones realizadas, lo cual lógi-camente puede ser una peligrosa fuente de conflictos sociales entre usua-rios .

VISION GENERALAl momento de su expedición, la Ley deAgua fue considerada como una delas mejores de Latinoamérica y su aplicación, inicialmente por el Ex InstitutoEcuatoriano de Recursos Hidráulicos extinto el 24 de octubre de 1994 y ac-tualmente por el CNRH y la Secretaría General en su sustitución, como uninstrumento de continuidad que ha significado una aceptable solución a losconflictos relacionada con el agua.

Sin embargo, es un instrumento jurídico que actualmente tiene limitacionesimportantes, tales como dar un énfasis preferente al riego con relación aotros usos y prestar poca atención a la gestión integral de los recursos hí-dricos por cuencas hidrográficas, tanto en cantidad como en calidad; controlde la calidad del agua y autorización, regulación y control de vertidos; la ges-tión de áreas de protección y fuentes de captación, así como, la comercia-

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lización y fijación de tarifas y tasas de servicio institucional.Capítulo especial merecen la planificación y programación hídrica; preven-ción y control de inundaciones; la creación de los Consejos u Organismosde Cuencas; inclusión de componentes de difusión y comunicación social,cultura del agua y educación infantil y priorización de participación de lamujer como eje de protección y conservación primaria de los RH.

Además, la relación directa con el Ministerio del Ambiente, el establecimientode incentivos para la aplicación de métodos y técnicas que beneficien lamayor eficiencia de uso y consumo del agua; el establecimiento de zonas demanejo especial etc.

Por último, uno de los puntos mas débiles de la ley deAguas es la poca par-ticipación en las instancias de decisión, planificación o en el Directorio delCNRH, de representantes de la Sociedad Civil, como son el caso de usua-rios directos del recurso agua, díganse juntas de agua potable o de riego odirectorios de agua.

2. ¿Cuál es el régimen de derechos para prestación de servicios deagua potable (concesiones, licencias, autorizaciones, etc.), y cualesson sus características mas destacadas?

El organismo rector del sector es la Subsecretaría de Agua Potable y Sa-neamiento Básico y Desechos Sólidos, dependiente del Ministerio de Urba-nismo y Vivienda. Por lo que se refiere a las JAAPs, el decreto ejecutivo3.327 autoriza su creación como “entidades de derecho público con la sufi-ciente y necesaria autonomía” para implementar los servicios de infraes-tructura sanitaria en las comunidades rurales.

Por su parte, el Ministerio de Salud Pública es responsable de las funcionesrelativas a las normas y monitoreo de la calidad del agua potable.

En cuanto a la parte ejecutiva, existe un programa fundamental para áreasrurales y pequeñas municipalidades de menos de 10000 habitantes, finan-ciado con fondos del Banco Mundial, cuyo principal objetivo es ampliar lacobertura de los servicios de agua potable y saneamiento y mejorar su efi-ciencia técnica, financiera y gerencial de las empresas prestadoras de ser-vicio, mucho de las cuales son construidas por los pequeños municipios oson comunitarias y tienen la participación activa de los usuarios a través dela Junta durante la construcción y la posterior operación y mantenimiento,

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contando con el asesoramiento técnico de la SSAP y SB.Sobre las grandes ciudades, existen pocos municipios que tienen empre-sas municipales que en la mayoría de veces son empresas mixtas o tras-nacionales como INTERAGUA en Guayaquil, que están distorsionando elservicio publico del agua potable, privilegiando el monopolio y la privatiza-ción del servicio, e inclusive, acaparando las medianas y pequeñas fuentesde agua.

3. ¿Cuáles son las competencias regulatorias (es decir de otorgaciónde derechos y de regulación del ejercicio de los mismos) que los go-biernos ( nacional, regional, provincial, local), tienen respecto a la otor-gación de los derechos mencionados anteriormente?

Las disposiciones que más directamente determinan la actividad del sectorson la propia Constitución, la Ley de Régimen Municipal, la Ley de Aguas ylos decretos ejecutivos 1.218 de 1993 y 3.327 de 1979.

En virtud de las dos primeras, las municipalidades son las responsables dela prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, teniendo li-bertad para hacerlo en forma de gestión directa (mediante una unidad des-concentrada o una empresa o institución pública, municipal o no), o en formade gestión indirecta, mediante delegación al sector privado o al sector co-munitario, en particular en este último caso a través de las Juntas Adminis-tradoras de Agua Potable. Asimismo, las municipalidades tienen libertad,dentro del marco definido por la Ley de Administración y Control del Presu-puesto del Sector Público, para fijar las tarifas de los servicios, pudiendo de-cidir los subsidios que consideren convenientes.

A nivel nacional el decreto ejecutivo 1218 establece en 1993 el ámbito de ac-ción y las atribuciones principales del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vi-vienda –MIDUVI-, delimita las competencias de las instituciones de gobiernocentral según lo siguiente:

En materia de agua potable y saneamiento, corresponde al MIDUVI “esta-blecer las políticas y estrategias, normas y regulaciones”, “elaborar acuer-dos, resoluciones, normas técnicas y programas”, “colaborar con losorganismos seccionales en la formulación de proyectos”, “velar por el cum-plimiento de las leyes, reglamentos y demás normas” y, en general, el ejer-cicio de las funciones características de un órgano nacional regulador,normador y de control del sector de agua potable y saneamiento.

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El EX Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), actualmente Sub-secretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico , queda adscrito al MI-DUVI como organismo ejecutor de las funciones que se acaban de indicar;

El Ministerio de Salud Pública (MSP) es responsable de las funciones queles atribuye el Código de Salud en materia de medio ambiente, en particu-lar las relativas a las normas y monitoreo de la calidad del agua potable.

En desarrollo del decreto 218, el IEOS fue transformado en la Subsecreta-ría deAgua Potable y Saneamiento Básico (SAPYSB), que por consiguientees el órgano ejecutor de las funciones del MIDUVI para el sector de agua po-table y saneamiento.

Por lo que se refiere al decreto ejecutivo 3327, autoriza en 1979 la creación–a través del IEOS- de las JAAPs como “entidades de derecho público conla suficiente y necesaria autonomía” para implementar los servicios de in-fraestructura sanitaria en las comunidades rurales, esto es, en las pobla-ciones que “no sean cabeceras de cantón”; en este sentido, en aquelloscantones que tengan constituida una empresa municipal de agua potablecon jurisdicción en todo el cantón no se autorizan las JAAPs.

Además de estas disposiciones legales más determinantes, hay un buennúmero de otras que condicionan complementariamente el sector, bien lasde tipo más general –como la Ley de Aguas, el decreto de constitución delCNRH o la Ley de Gestión Ambiental, que se analizan en otros lugares delpresente documento- bien las que afectan a determinados aspectos másconcretos –como el ya mencionado Código de la Salud o la que asigna el Mi-nisterio de Defensa Nacional la prevención y el control de la contaminaciónde las aguas costeras y los ríos navegables-

4. ¿Existe algún órgano regulador independiente de los gobiernos (p.e.superintendencias, entidades autárquicas-autónomas, Direcciones,etc.) con competencias regulatorias de aguas y servicios de agua po-table?

En cuanto a la concesión de los derechos de aprovechamiento uso de aguaesta es una responsabilidad privativa del CNRH como ente rector de los re-cursos hídricos, lo cual se justifica en la necesidad de administrar los recur-sos con criterios nacionales, técnicos, por cuenca hidrográfica y con las

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capacidades que concede la experiencia y práctica de mas de 35 años deaplicación de la ley de aguas, su reglamento general de aplicación y las nor-mas jurídicas complementarias y supletorias. La razón por la que la admi-nistración de los recursos hídricos no debe ser responsabilidad de losgobiernos intermedios o seccionales así como las corporaciones regionalesde desarrollo, es porque ellas tienen un ámbito de actuación basado en ladivisión territorial por provincias y sus marcos jurídicos son exclusivos paraelaborar planes, programas y ejecutar proyectos específicos, o lo que espeor, generalmente sus autoridades responden a un proceso de elecciónpopular y muchas veces su capacidad y formación difieren radicalmente delos requisitos para una verdadera gestión integrada de los recursos hídri-cos, pudiendo con seguridad influir su relación política localista en la gestiónjusta y equitativa del agua como elemento de planificación e inventario de lacantidad y calidad de los recursos hídricos; y, de seguimiento de la admi-nistración del uso del agua para el aprovechamiento eficiente y solución deconflictos entre usos y usuarios.

Sobre el agua potable, no hay otro ente regulador mas que la SSAAP y SB,lo cual si sucede en otros sectores de uso de agua como son el subsectorhidroeléctrico, minero, turismo y ecológico.

5. ¿Cómo evalúas, en pocas palabras, el modelo institucional regula-torio en tu país? ¿Los gobiernos (nacional, regional o local) deberíantener competencias regulatorias? ¿Deberían existir mecanismos y es-pacios de participación social en dichos modelos institucionales re-gulatorios?

En cuanto a las políticas y estrategias nacionales hídricas, al igual que la pla-nificación y normatividad, deben estar en manos de un organismo que laspueda implementar con criterio nacional, con un fuerte componente técnicoy capacidades de especialización, ya que la concesiones de uso del aguason un acto netamente técnico administrativo. Además, considero que elmodelo para otorgar las concesión de los derechos de aprovechamiento usode agua debe ser privativo para el Estado, como el resto de recursos estra-tégicos caso petróleo, aire, mares, subsuelo, minería y biodiversidad pro-tegida, asegurando que el agua sea de acceso de todos los ecuatorianos,en un marco de equidad social y de protección a la población mas vulnera-ble, que comprende más del 70% en niveles de pobreza y 30 % de indi-g e n c i a .

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Esa privatización a favor de todos los ecuatorianos se ejecuta a través delCNRH, que aplica las políticas nacionales hídricas con mas facilidad a nivelregional, provincial y local.Los gobiernos regional, provincial y local deben cumplir con las responsa-bilidades de ser los diseñadores, ejecutores y operadores de los proyectose infraestructura hidráulica necesaria para el uso eficiente del agua en elámbito de su jurisdicción, efectuando mancomunidades cuando el territorionatural o cuenca hidrográfica exceda los limites políticos administrativos.

Una de las falencias reconocidas en la Ley de Aguas es la falta de la parti-cipación de actores de la sociedad civil y usuarios del agua en todas las ins-tancias de decisión y ejecución, lo cual debe corregirse con la obligación debalancear la participación pública con la privada en todos los directorios delos subsectores de usos del agua.

6. Análisis de la Ley de Aguas del Ecuador, para clarificar los términosfundamentales sobre CONCESIONES, LICENCIAS yAUTORIZACIONES

A continuación se detalla los principales artículos de Ley de Aguas que ilus-tran las diferentes disposiciones y normas relacionadas con la administra-ción de los recursos hídricos y que establecen la diferencia de conceptos yacepciones .

Sobre Concesiones:Traspaso de concesiones: (Art. 5.- Ley de Aguas)

Derecho adquirido de las actuales legalmente concesionadas. (Art. 5.- Leyde Aguas)

La concesión de un derecho de aprovechamiento de aguas, estará condi-cionado a las disponibilidades del recurso y a las necesidades reales delobjeto al que se destina. (Art. 7.- Ley de Aguas).

Sólo mediante concesión de un derecho de aprovechamiento, pueden utili-zarse las aguas, a excepción de las que se requieran para servicio domés-tico. (Art. 14.- Ley de Aguas).

Por las concesiones del derecho de aprovechamiento de aguas que otor-gue el Estado, el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, cobrará las tari-fas que se fije en reglamento tanto a las personas naturales como a las

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jurídicas. (Art. 18.- Ley de Aguas).

Las concesiones y planes de manejo de las fuentes y cuencas hídricasdeben contemplar los aspectos culturales relacionados a ellas, de las po-blaciones indígenas y locales. (Art. 20.- Ley de Aguas).

Las concesiones de un derecho de aprovechamiento de aguas son:

a.“Ocasionales”, sobre recursos sobrantes;b.“De plazo determinado”, para riego, industrias y demás labores pro

ductivas; y,c.“De plazo indeterminado”, para uso doméstico. (Art. 23.- Ley de

Aguas).

El Consejo Nacional de Recursos Hídricos podrá cancelar, suspender o mo-dificar una concesión de aguas, cuando el usuario no la aproveche en formaeficiente, o la utilice de modo distinto o con finalidad diversa a la señaladaen la concesión. En ningún caso se reconocerá el pago de indemnizacionespor obras realizadas. (Art. 31.- Ley de Aguas).

Los derechos de aprovechamiento de agua caducan al terminar el objetopara el que se concedieron, al finalizar el plazo de la autorización o por ma-nifiesta disminución del recurso que haga imposible el uso del agua. (Art.32.- Ley de Aguas).

Los campesinos y agricultores que resulten perjudicados por afectaciones asus derechos de aprovechamiento de aguas, en beneficio de sectores ur-banos, serán indemnizados por las entidades beneficiarias no solamentepor la privación del uso del agua, sino también por las inversiones realiza-das para aprovechar tales derechos, incluyendo el daño emergente y el lucrocesante. (Art. 33.- Ley de Aguas).

Las concesiones del derecho de aprovechamiento de agua se efectuaránde acuerdo al siguiente orden de preferencia:

a. Para el abastecimiento de poblaciones, para necesidades domé ticas yabrevadero de animales;

b. Para agricultura y ganadería;c. Para usos energéticos, industriales y mineros; y,d. Para otros usos. (Art. 36.- Ley de Aguas).

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Nadie podrá explotar aguas subterráneas sin autorización del Consejo Na-cional de Recursos Hídricos y, en caso de encontrarlas, la concesión de de-rechos de aprovechamiento está sujeta, a más de las condicionesestablecidas en el Art. 24, a las siguientes:

a. Que su alumbramiento no perjudique las condiciones del acuífero niel área superficial comprendida en el radio de influencia del pozo ogalería; y,

b. Que no produzca interferencia con otros pozos, galerías o fuentesde agua y en general a otras afloraciones preexistentes. (Art. 43.-Ley de Aguas).

A la finalización del plazo de la concesión, o antes de éste, si se dejare deexplotar las aguas a que se refiere este artículo, las obras e instalaciones pa-sarán a ser de propiedad del Estado sin indemnización alguna. (Art. 49.- Leyde Aguas, inciso C).

LICENCIASLas personas naturales o jurídicas que realicen perforaciones para alum-brar aguas subterráneas estarán obligadas a obtener del Consejo Nacionalde Recursos Hídricos la licencia respectiva. (Art. 46.- Ley de Aguas).

Todas las personas naturales o jurídicas que realicen perforaciones paraalumbrar aguas subterráneas, están obligadas a obtener anualmente su li-cencia en el Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos, mediante el pagodel derecho de un mil sucres. (Art. 123.- Reglamento a la Ley de Aguas).

AUTORIZACIONESLas autorizaciones para efectuar trabajos de alumbramiento de aguas sub-terráneas, podrán otorgarse inclusive en terrenos de terceros, quienes ten-drán preferencia para ser concesionarios de los excedentes. (Art. 18.- Leyde Aguas).

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