Revista ACE 2008 Ley 388 Del 97 Articulos

Incluye sección especial de los 10 años de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia

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Incluye sección especial de los 10 años de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia

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Año III | Número 7 | junio 2008 ISSN on-line: 1886-4805 ISSN papel: 1234-5678 Depósito Legal: B.43924-2006 Marca registrada

Director: Josep Roca Cladera Coordinación especial: Luís Molina López y Carolina Albarracín Granados Responsable de Redacción: Carlos Marmolejo Duarte Coordinadora de Redacción: Magda Ulied Seguí Consejo Científico: Horacio Capel Sáez (Univ. de Barcelona) Lluís Villanueva Bartrina (UPC) Manel Guardia Bassols (UPC) Pilar Garcia Almirall (UPC) Rafael Serra Florensa (UPC) Daniel González Romero (Univ. de Guadalajara, México) Hector Gaete Feres (Univ. del Bio-Bio, Chile) Jean-Paul Laborie (Univ. Toulouse Le Mirail) José Antonio Pereira Tenedorio (Univ. Nova da Lisboa) Luigi Fusco Girard (Univ. Federico I de Nápoles)E Pedro Abramo Campos (Univ. de Rio de Janeiro) Riccardo Roscelli (Politécnico de Torino) Comité Editorial: Montserrat Moix Bergadà (web master) Pau Queraltó Ros (web manager) Malcolm Burns Rolando Biere Arenas Alejandro Marambio Castillo Bahaa Eddine Al haddad Helena Coch Roure Xavier Carceller Roque Corresponsal: Blanca Arellano Ramos (México Noroeste) Demetrio Muñoz (Paises Bajos) Esperanza Durán de Gámez (Colombia) Jesús Fitch Osuna (México-Norte) Jorge Cerda Troncoso (Chile) Mario Bragagnini (Perú) Michael Oxley (Reino Unido) Susana Ruiz (País Vasco y Navarra) Apoyo Administrativo: Carme Salvat Andrés (Administradora) Esther Balboa Gómez (Secretaria)

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Índice EDITORIAL Editorial. 6 Luís Molina López Sección de artículos Rupturas, imaginarios y utopías: contribución a la visión crítica de la arquitectura y la ciudad. 13 Daniel González Romero ¿Cuánto estamos dispuestos a pagar por el silencio?: un análisis contingente para la ciudad de Barcelona. 21 Carlos Marmolejo Duarte y Agustín Frizzera Sección especial de los 10 años de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia La ley 388 de 1997 en Colombia: Algunos puntos de Tensión en el proceso de su implementación. 43 María Mercedes Maldonado Copello

Los instrumentos de planeamiento urbanístico en la Ley 388 de 1997. 67 Luis Molina López y Carolina Albarracín Granados Bogotá, D.C. Primera experiencia de recuperación de plusvalía urbana para la colectividad, en el marco de la Ley de Desarrollo Territorial. 79 María Clara Vejarano Alvarado Impactos en las regulaciones del precio de suelo no urbanizado: Caso de estudio Bogotá. 107 Oscar Borrero Ochoa y Carlos Morales Schechinger

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Problemática de los procesos de valoración urbanística en términos de la Ley 388 de 1997. 117 Jorge Gaitán Torres y Jorge Delgado Amaya Avances del modelo de urbanismo colombiano: Una mirada retrospectiva al análisis de su estructura planteado por García-Bellido en 1998. 135 Augusto Cesar Pinto Carrillo Debilidades del nivel regional en el ordenamiento territorial colombiano. Aproximación desde la normatividad política administrativa y de usos del suelo. 145 Gustavo Adolfo Carrión Barrero Sección especial del encuentro realizado en la ciudad de Barrancabermeja Colombia. “Los 10 años de la Ley de Desarrollo Territorial: una lectura desde las regiones en Colombia”. Enajenación de inmuebles en el marco de la Ley 388 de 1997. 169 Hernando Acuña Carvajal Ley 388 de 1997: Una década de fortalecimiento legal del ordenamiento ilegal. 177 Miguel Antonio Espinosa Rico Eco-región Eje Cafetero: Una experiencia de desarrollo regional en Colombia. 199 Oscar Arango Gaviria Modelos de ocupación y zonificaciones territoriales en el Norte de Santander, Colombia (Región Catatumbo). 221 Guillermo Quintana Machado Ordenamiento territorial en el Departamento del Atlántico: Estado del arte. 243 Javier Quitian Quintero Comuna 7 de Barrancabermeja: Una propuesta participativa de ordenación territorial en barrios de origen informal. 259 Luis Molina López

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Sección de tesis y tesinas Modelli di urbanizzazione costiera: morfologia e complessità strutturale, a scala urbana e territoriale, nella Regione Metroplitana di Barcellona. 273 Nicola Colaninno y Josep Roca Cladera Aportaciones a la diagnosis territorial de Menorca. Comparación con las directrices del Plan Territorial Insular (2003). 295 Aina González Puig y David Carreras Martí Sección de notas Breve reseña: Exposición: 5X50 Cinco paisajes por cincuenta años. 313 Magda Ulied Seguí Abstracts Resúmenes de los artículos en inglés. 315

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Editorial

La edición número 7 de la revista ACE, es producto del trabajo mancomunado entre la Universidad Politécnica de Cataluña y el Instituto Universitario de la Paz (Unipaz), específicamente, a través, del Centro de Política de Suelo y Valoraciones, y del Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio (GEURM). Asimismo, se debe resaltar el inestimable apoyo de la Arq. Esperanza Durán, corresponsal de la Revista ACE en Colombia, y de la Arq. Carolina Albarracín, en la coordinación y logística necesaria para la preparación del monográfico. El presente número, pretende ofrecer un análisis de los avances, retos y perspectivas futuras de la Ley de Desarrollo Territorial (LDT) en Colombia, así como proporcionar elementos para su debate y reflexión, con motivo de los 10 años de su expedición. Además de la habitual sección de artículos generales, la sección monográfica sobre la LDT incluye 13 contribuciones en dos grandes secciones: una de artículos generales, y otra, dedicada especialmente a las comunicaciones del encuentro realizado en la ciudad de Barrancabermeja Colombia, los días 18 y 19 de julio de 2007, con motivo de la celebración de los 10 años de la Ley 338 de 1997. En la sección Artículos se presentan 7 aportaciones. En la primera, La Ley 388 de 1997 en Colombia: algunos puntos de tensión en el proceso de su implementación, la profesora María Mercedes Maldonado, Abogada investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, examina los contenidos y puntos de discusión, del proceso de implementación de políticas públicas de ordenamiento y suelo en Colombia, así como sus principales tensiones en torno a 3 aspectos centrales: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la distribución de competencias, 2) el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad y 3) la articulación entre políticas de suelo y políticas de vivienda de interés social; todo ello, desde el interés creciente que en América Latina se verifica en torno a estos temas, y aportando elementos para la discusión sobre las mejores condiciones de intervención en el mercado del suelo en las ciudades Latinoamericanas. Posteriormente, el profesor y director del GEURM de la Unipaz Luis Molina López y la Arquitecta, asesora del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), Carolina Albarracín, en su artículo Instrumentos de planeamiento urbanístico en la Ley 388 de 1997, abordan la estructura general de dicha Ley, así como, explican la jerarquía de los componentes en los planes de ordenamiento, concluyendo con un análisis de la eficacia de los diferentes instrumentos de planeamiento urbano. En el tercer artículo, Bogotá, D.C. Primera experiencia de recuperación de la plusvalía urbana para la colectividad, en el marco de la Ley de Desarrollo Territorial, la Arquitecta y profesora de la Universidad Nacional de Colombia, María Clara Vejarano, expone la primera experiencia de recuperación de plusvalías en la ciudad de Bogotá, al tiempo que desarrolla un pormenorizado análisis de la participación de

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las plusvalías en el marco de la Ley 388. Seguidamente, el Economista y avaluador Oscar Borrero Ochoa y el profesor Carlos Morales Schechinger, de la Universidad Nacional Autónoma de México, en su aportación Los impactos de las regulaciones en los precios de suelo no urbanizado: caso de estudio Bogotá, desarrollan un análisis del comportamiento de los precios individuales de suelo en áreas no urbanizadas, demostrando que estos tienden a bajar individualmente, pese a las cargas regulatorias impuestas, de manera contraria a la opinión generada a priori por los demás agentes inmobiliarios. En la quinta aportación, los ingenieros Catastrales y Geodestas, Jorge Gaitán y Jorge Delgado, director de proyectos de ordenamiento territorial y subgerente técnico, respectivamente, de la firma Recaman Koppel, analizan los aspectos técnicos y problemáticos de los procesos de valuación en suelos de expansión, así como en el cálculo del efecto de las plusvalías urbanas, al tenor de lo contemplado en la Ley de Desarrollo Territorial. En la sexta contribución, el Arquitecto Augusto Pinto Carrillo, subdirector de Vivienda y Desarrollo Urbano del Departamento Nacional de Planeación de Colombia, en su artículo Avances del modelo de urbanismo colombiano: Una mirada retrospectiva al análisis de su estructura planteado por Javier García-Bellido en 1998, aborda de forma reflexiva, la implementación de la Ley 388 conjuntamente con las críticas y recomendaciones planteadas por García-Bellido en 1998, acerca de las perspectivas del nuevo urbanismo colombiano. En el último artículo de esta sección, el ingeniero Catastral y Geodesta, asesor del MAVDT, Gustavo Carrión Barrero, realiza en profundidad en su contribución, Debilidades del nivel regional en el ordenamiento territorial colombiano. Aproximación desde la normatividad político administrativa y de usos del suelo, un análisis crítico de la puesta en práctica de la legislación referente a los aspectos regionales del ordenamiento territorial colombiano, con un enfoque desde la organización político administrativa y de usos del suelo propuestos, para las diferentes entidades territoriales. La segunda sección del monográfico, dedicada a las comunicaciones del encuentro 10 años de la Ley de Desarrollo Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia, está compuesta por 6 contribuciones. La primera, del profesor Hernando Acuña Carvajal, coordinador de la Especialización en Avalúos de la Universidad Distrital de Bogotá, acerca de la Enajenación de inmuebles en Colombia en el marco de la Ley 388 de 1997, explicita los grandes inconvenientes técnicos, a la hora de realizar las valoraciones de inmuebles, para ello aborda los conceptos de enajenación forzosa y voluntaria, lucro cesante y daño emergente, como aspectos centrales de conflicto en el cálculo técnico de los avalúos inmobiliarios con fines de uso público, en este contexto, el contraste de este articulo con los presentados en la primera sección, proporcionará al lector, una visión más amplia de las distintas posiciones, dificultades técnicas y formas de solución, en la aplicación de ciertos instrumentos contemplados en la Ley de Desarrollo Territorial colombiana. La segunda contribución, Ley 388 de 1997: Una década de fortalecimiento legal del ordenamiento ilegal, del profesor Miguel Espinosa Rico, subdirector del GEURM, desarrolla un balance crítico, de la aplicación de la Ley 388 en los departamentos de Huila y Tolima, y de cómo en algunas ocasiones la

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Ley ha sido objeto de manipulaciones inescrupulosas en el favorecimiento de grandes propietarios de tierras urbanas y rurales, de igual forma, señala algunas experiencias positivas llevadas a cabo en el Departamento del Huila y su articulación interinstitucional, en pro de resultados claramente observados en la implementación de los instrumentos contemplados en la Ley. Seguidamente, el profesor Oscar Arango Gaviria, director del Comité Técnico Alma Mater, en su artículo Ecorregión Eje Cafetero: Una experiencia de desarrollo regional en Colombia, expone la propuesta de desarrollo regional de la Ecorregión Eje Cafetero, haciendo especial énfasis en los procesos urbano-regionales y de metropolización, acorde con el marco general de la Ley 388, así como de los principales componentes de las agendas para el desarrollo propuestas para la Ecorregión. La cuarta aportación, del ingeniero Catastral y Geodesta, Guillermo Quintana Machado, investigador del GEURM, en su contribución sobre Modelos de ocupación y zonificaciones territoriales en Norte de Santander, Colombia (Región Catatumbo), realiza una caracterización general del estado actual del ordenamiento municipal en el Departamento de Norte de Santander, al tiempo que sintetiza las zonificaciones y modelos de ocupación en la región del Catatumbo, con una visión integral, que aborda el papel actual y futuro de lo institucional y los retos en los distintos niveles e instancias territoriales de decisión. Posteriormente, la contribución sobre el ordenamiento territorial en el Departamento del Atlántico: Estado del arte, el ingeniero Catastral y Geodesta, Javier Quitian Quintero, asesor de la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, desarrolla una lectura actualizada de la formulación y revisión de planes de ordenamiento territorial en la región Caribe, con una perspectiva ambiental y desde la ordenación de cuencas hidrográficas. Finalmente, en el último artículo, Comuna 7 de Barrancabermeja: Una propuesta participativa de ordenación territorial en barrios de origen informal, el profesor Luis Molina, cierra esta sección de la Revista ACE, presentando una experiencia novedosa de planeamiento participativo, desarrollada por un grupo de líderes comunitarios, que han utilizado los instrumentos contemplados en la Ley 388, para construir una propuesta local de ordenación territorial con perspectiva regional. La sección de artículos generales está formada por dos aportaciones. La primera está firmada por el Dr. Arquitecto Daniel González Romero del Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseño. En concreto el autor realiza una reflexión sobre la teoría de la arquitectura en un momento en el cual la arquitectura y el urbanismo están envueltos en procesos de mercado global y consumo, está colmada de símbolos monopólicos formales y estructurales, que producen unas dinámicas en cuyos extremos se producen asimetrías que derivan en la dualidad pobreza-riqueza, inclusión-exclusión y estética-ética. Dicho análisis deriva en la comprensión de que la arquitectura, en tanto hecho histórico, forma parte de la autogeneración de la sociedad, y expresa, en tanto manifestación física, la complejidad de las contradicciones sociales. Es por tanto la síntesis estético-técnica, social-histórica que no solo es consecuencia sino también causa de interpretaciones ideológicas. El segundo artículo elaborado por el Dr. Carlos Marmolejo y el Sociológico Agustín Frizzera, tiene un enfoque más específico y pragmático. A través del uso de la

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valoración ambiental, y más específicamente de la valoración contingente, los autores pretenden encontrar el valor que, para el conjunto de la sociedad barcelonesa, tiene el silencio ambiental. Sus resultados dejan ver que el ruido ambiental, en una ciudad compacta, diversa y que utiliza intensivamente el espacio público como Barcelona, produce un impacto tal sobre el bienestar de las personas, que incluso éstas estarían dispuestas a pagar por reducirlo. Así, la disposición a pagar (DAP) media se equipara a un 0,28% de la renta familiar disponible, una cifra bastante parecida a la encontrada por otros estudios en el Estado Español, pero inferior a lo reportado en otras ciudades europeas.

Finalmente la sección de artículos de tesis resume el trabajo del Arquitecto Nicola Colaninno, dirigido por el Dr. Josep Roca, sobre el análisis de la forma urbana mediante el uso de información derivada de la interpretación de imágenes del satélite Landsat. A través de un conjunto de indicadores cuantitativos llegan a medir la influencia que, sobre los patrones de urbanización, a escala territorial y urbana, tiene el sistema costanero en la Región Metropolitana de Barcelona. Sus principales conclusiones señalan que a medida que nos alejamos de la costa la densidad, continuidad y complejidad formal disminuyen de manera sistemática a lo largo del sistema metropolitano. Y las aportaciones a la diagnosis territorial de Menoría. Comparación con las directrices del Plan Territorial Insular (2003) de Aina González y David Carreras.

Y en la sección de notas encontramos una breve reseña de la Exposición: 5X50 Cinco paisajes por cincuenta años organizado por el Ministerio de Vivienda.

Luís Molina López

10ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | RUPTURAS, IMAGINARIOS Y UTOPÍAS: CONTRIBUCIÓN A LA VISIÓN CRÍTICA DE LA ARQUITECTURA Y LA CIUDAD.

Daniel González Romero

Sección de artículos



RUPTURAS, IMAGINARIOS Y UTOPÍAS: CONTRIBUCIÓN A LA VISIÓN CRÍTICA DE LA ARQUITECTURA Y LA CIUDAD. Daniel González Romero1 Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseño.

División de Artes y Humanidades. Universidad de Guadalajara.

Remisión Artículo: 26-2-2008 Remisión definitiva: 23-4-2008 Palabras Clave: teoría de la arquitectura, López Rangel, modernidad. Resumen: En este documento se realiza una reflexión sobre la teoría de la arquitectura en un momento en el cual la arquitectura y el urbanismo están envueltos en procesos de mercado global y consumo, está colmada de símbolos monopólicos formales y estructurales, que producen unas dinámicas en cuyos extremos se producen asimetrías que derivan en la dualidad pobreza-riqueza, inclusión-exclusión, estética-ética. Dicho análisis deriva en la comprensión de que la arquitectura, en tanto hecho histórico, forma parte de la autogeneración de la sociedad, y expresa, en tanto manifestación física, la complejidad de las contradicciones sociales. Es por tanto la síntesis estético-técnica, social-histórica que no solo es consecuencia sino también causa de interpretaciones ideológicas. En primer lugar es para mí una muy grata ocasión el tener la oportunidad de compartir algunas ideas con una persona a quien respeto y aprecio, maestro y amigo, lo mismo el que nos encontremos entre estimados colegas compañeros de viaje en el debate acerca del proceso y espacio arquitectónico-urbano, ahora confinado entre los nacientes paradigmas y recurrencias epistemológicas de la sustentabilidad y la globalización. Momento que nos permite reflexionar en conjunto acerca de un cada vez más complejo tema: la teoría de la arquitectura y lo que de esto desde hace casi un siglo se desprende con la modernidad. La misma connotación que le hemos impuesto al Seminario nos induce a introducirnos en el ya imprescindible y urgente debate sobre la cultura material que implican a la arquitectura y la ciudad, a las prácticas urbanísticas y su indisoluble vínculo con el ambiente natural y lo que se ha dado en denominar como sustentabilidad. En el titulo de esta participación me he permitido tomar una parte del titulo de un trabajo puntual en la historia de la arquitectura en México, en que ya se prevenían los cambios conceptuales que procedían de los cambios que se observaban en la realidad de la cultura edificada y en la reconfiguración de las estructuras económico sociales del mundo. Se trata del libro “Contribución a la visión critica de la arquitectura” del maestro Rafael López Rangel, publicado en 1977, cuyo contenido puede considerarse uno de los textos fundacionales, entre los que por entonces dieron impulso a un nuevo tratamiento de la arquitectura y el urbanismo, su clave histórica bajo una caracterización conceptual critica, que situó una vertiente teorizante que se aparto del reduccionismo teórico-ideológico en boga anclado por la vía pedagógica en pretendidos ideales redimidos del baúl de las “Academias”, bajo definiciones universales decimonónicas, incluso renacentistas – recordemos la repetida formula del catecismo vitruviano –, en la subjetividad moralista del bien común, cuando no en la encrucijada de las expectativas

1 Persona de contacto Daniel González Romero, correo: [email protected]



racional-funcionalistas que dieron margen a los primeros debates en la producción arquitectónica y urbana de la era del nacionalismo y el privilegio de las clases en el poder. En esos tiempos López Rangel sentaba en sus trabajos y conferencias – gracias a una de las cuales lo conocí y me alentó – las bases del conocimiento arquitectónico de raíz dialéctica, en consecuencia histórico-social, para poder comprender la construcción de la cultura material, de la arquitectura y el ámbito urbano, como un proceso vivo de la realidad. En su contenido se avizoraba ya la complejidad de la modernización plantada en las sociedades dependientes bajo la égida de las metrópolis dominantes del capitalismo, y la caracterización y efecto particular de este fenómeno en nuestros territorios y comunidades. Con el énfasis de los tiempos en que se estableció el tema de la lucha y estructura de clases, manifiesta en la arquitectura y la ciudad, se fueron reuniendo las contradicciones la utopía moderna, se recordaban las posturas que surgieron con la reivindicación social, como en aquella de los arquitectos mexicanos, del lapidario y ya paradigmático "Resumen pragmático" de la conferencia de Juan Legorreta, sustentada en la Sociedad de Arquitectos Mexicanos (SAM) en 1933: "Un pueblo que vive en jacales y cuartos redondos no puede hablar de arquitectura. – Haremos las casas del pueblo, Estetas y Retóricos –. Ojalá mueran todos, harán después sus discusiones".2 Desde los años en que a pareció la contribución critica de López Rangel, en el contenido de su trabajo, éste puso énfasis en el análisis de un tema que hoy día se ha convertido en un asunto central. La formula de los valores que utilizaron ampliamente los círculos que dominaban la práctica de la enseñanza de la arquitectura en lo que se conocía en la teoría de arquitectura de José Villagrán, en la que concurrían los cuatro valores: útil, lógico, social y estético, que fue entresacado de su concepción idealista de la modernidad arquitectónica y de la identidad regionalista para encadenarlo, sin aislarlo de lo demás, a una visión consecuente con los grupos de poder intelectual de las escuelas de arquitectura, y llevarlo a su esencialidad como manifestación objetiva de sus cualidades estéticas y éticas en la realización de los ideales sociales de la arquitectura, bajo la irreductible fórmula concluida en la frase de que la arquitectura es (era) “el arte de construir la morada integral del hombre”, según la versión local de Ignacio Díaz Morales. Apunto por entonces, que “La arquitectura, como hecho histórico, forma parte de la autogeneración de la sociedad y expresa por lo tanto, a su manera (como producción social del espacio), el complejo de contradicciones sociales. La arquitectura no es en consecuencia – agrego aquí la ciudad – un simple hecho técnico, o estético en el sentido de la romantik (es decir, ideal-puro) sino que constituye una organización formal estético-técnica, social-histórica, que a su vez juega un papel en la producción y en las forma ideológicas, por medio de las especificidades de su lenguaje”… Es a través de este enfoque, que podremos comprender el verdadero carácter y esencia de la arquitectura a través de su historia, y entenderla como un proceso real (valga la expresión). Y de esta manera, la arquitectura deviene en hecho histórico en si mismo, conformado y conformador de la historia” (López Rangel, R. 1977:17) Este breve texto de López Rangel se hace patente la importancia y contenido de la vigencia de su pensamiento. Vale aquí recordar, para comprender la tendencia crítica y perturbadora del maestro, otros trabajos que cuestionaban los sucesos de su tiempo desde y en otros puntos de la geografía. Por aquellos años, de entre el pensamiento emergente en aquel inquieto mundo modernizante, Henry Lefebvre – un referente básico en los estudios urbanos cuya vigencia sorprende hoy día –, desde Francia, se abordaba uno de los problemas que ya desde entonces se convirtió en un presente ineludible en la sociedad, en especial hacia el futuro que preveía la

2 Tomada de Pláticas Sobre arquitectura. México, 1933. Sociedad de Arquitectos Mexicanos. Editor Arq. Alfonso Pallares. Impreso en Editorial Lumen, México, 1934.



dinámica urbanización y los conflictos que se encerraban en esto: la ciudad como el punto neurálgico de la sociedad moderna y contemporánea, sitio dominante de la producción social. Su obra El derecho a la ciudad (Editorial Península, 1978), nos anunciaba la problemática que ya se fermentaba en el seno de la modernidad urbana. Las tesis de ambos – Lopéz Rangel y Lefevbre – se encontraban en el margen de las ideas que alimentarían las propuestas intelectuales progresistas de aquellos días en sus particulares contextos. Pensamiento que era al mismo tiempo nutridos por otros significativos estudiosos (Benevolo, Harvey, Castells, Topalov, Rossi, Folin, Segre, Waismann, Hardoy, etc.), con sus particularidades, que dieron impulso al pensamiento y la respuesta crítica sobre la arquitectura y la ciudad, en los tiempos en que se articulaban dinámicamente sus primeras consecuencias y contradicciones sociales, para condensar el estudio de la complejidad del hábitat humano en desarrollo y su definición respecto de la visión de un progreso sin finitud, tiempos que se anunciaban con los primeros llamados que se desprendían del Informe del Club de Roma y el sentido malthusiano de su contenido. Ello puso en evidencia la esencia política, por lo tanto ideológica, no solo estética, artística o económica de los hechos arquitectónicos y urbanísticos. “La estructura social figura en la ciudad, y en ella se hace sensible y significa un orden – escribió Lefevbre –… En su nivel específico, la ciudad contiene así la proyección de éstas relaciones” (Lefebvre, Henry, 1978: 78), y de esta manera el resultado histórico de su organización y funciones, el corolario de los imaginaros y las utopías acumuladas en el cambio cultural, político y económico de los siglos XIX y principios del XX. Tiempos de consolidación conclusiva de la burguesía dominante moderna y de reconstrucción de la identidades y relatos modernos de los países y regiones del mundo, con lo que se reafirmaba una etapa del capitalismo y sus condiciones para la recomposición de la geografía económica del planeta, especialmente luego de las guerras mundiales y la remodelación cultural del arte y las adopciones culturales de las comunidades, vendría entonces hacia los ochentas la proclama fundada desde el discurso: democracia igual a mercado, desplegado desde la denominada globalización, tiempos que trajeron consigo la formula actualizada y los prolegómenos del nuevo siglo, con la recuperación del valor simbólico de la forma, signo que definen posmodernos o hipermodernos como tiempos y era del consumismo (Bauman, Harvey, Alonso, García Canclini). Frampton explica que “El desarrollo de la arquitectura moderna después de la ilustración parece estar dividido entre utopismo de vanguardia, formado por primera vez a principios del XIX en la ciudad ideal y fisiocrática… desde entonces, en su esfuerzo por trascendir la división del trabajo y las crudas realidades de la producción y la urbanización industriales, la cultura burguesa a oscilado entre los extremos de las utopías totalmente planificadas… y por otra una negación de la efectiva realidad histórica… Si bien todas las artes están limitadas en cierto grado, por los medios de producción y reproducción, esto ocurre por partida doble en el caso de la arquitectura, que no sólo está condicionada por sus propios métodos técnicos, sino también por fuerzas productivas que se encuentran fuera ella. En ninguna otra parte ha sido esto más evidente que en el caso de la ciudad… El éxito y el fracaso de la moderna arquitectura hasta hoy, y su posible papel en el futuro, deben ser evaluados definitivamente ante este fondo más bien complejo. En su forma más abstracta, la arquitectura ha desempeñado, desde luego, un cierto papel en el empobrecimiento del entorno” (Frampton, Kenneth. 1987: 9). La ruptura fue ya entonces por los años de la denominada década perdida clave del debate. Este tratamiento crítico que hace Frampton nos lleva así a los ochenta, tiempos que se calificaron como los de la década perdida, en el que se comienzan a razonar abiertamente y se hacen claras las acumuladas desde las tendencias progresistas puestas en duda, las frecuencias activas que se han seguido hasta el presente (pensemos en Jacobs, Morin, Braudillard, Bourdieu, Berman, Wallerstein y las más recientes en Jameson, Harvey, Borja,



Alonso, Bauman y Ulrich, entre otros ), cuando explica que: “La vulgarización de la arquitectura y su progresivo asilamiento de la sociedad han concentrado últimamente la disciplina en si misma… esta tendencia reduce los elementos arquitectónicos a signos puramente sintácticos que nada significan aparte de su propia operación “estructural” y en la más nostálgica celebra la perdida de la ciudad a través de propuestas metafóricas e irónicas las cuales son proyectadas en “yermos astrales” o fijadas en el espacio metafísico [que nos confinan ahora ya] del esplendor urbano del siglo XIX” (Frampton, Kenneth. 1987: 10). Las condiciones de la arquitectura y la ciudad se encontraron entonces como una fórmula básica de la existencia moderna a escala mundial, y por lo tanto de la modernización de todos los esquemas y costumbres de la sociedad, lo que Lefebvre planteó como derecho a la vida urbana. En tal circunstancia lo que López Rangel planteaba desde entonces, comprendía la esencial relación entre arquitectura y sociedad, la ciudad. Así se produjo una confrontación conceptual que partía del hecho arquitectónico y la realidad urbana que demandaba nuevas opciones de análisis e intervención y por lo tanto en la elaboración y la transmisión de contenidos educativos, en la vertiente conceptual de la enseñanza, de sus pautas teóricas y las practicas recurrentes; intentar vías de análisis que acercaran la compresión y conocimiento de un fenómeno que se conformó con la modernidad dependiente, como el espacio más significativo del desarrollo social particular de América Latina: la ciudad y, por lo tanto, su arquitectura y ambiente, intentar la necesaria toma de una nueva conciencia, aún entre la presencia dominante en las instituciones de enseñanza por parte de los sectores intelectuales que permanecían en la corriente tradicional. En esta noción el urbanismo y el “medio ambiente” pasaron a ser considerados como una forzada parte de la temática, con las excepciones del caso como fueron las islas de los talleres Autogobierno en la UNAM, o los esquemas particulares de las universidades públicas como las de Guadalajara, Autónoma de Sinaloa, Autónoma de Coahuila, Michoacana de San Nicola de Hidalgo, Autónoma de Guerrero, etc., cuyas corrientes teóricas progresistas que surgieron desde la relación entre arquitectura, la ciudad y la realidad social que resultaba del modelo capitalista, se vieron reformadas a modo, aligeradas, reprimidas o eliminadas del programa y estigmatizados los profesores que se encontraban ubicados en este pensamiento. Anoto aquí de manera crítica, para asumir un primer compromiso como clave del tiempo de la ruptura que nos ha transportado hasta el presente, algo que ya desde los años setentas afirmaba Fernández Alba y cuyo eco aún se escucha, como encuentro con las condiciones actuales, “… los arquitectos aún no se atreven a aceptar en todo su rigor un axioma recogido hace algún tiempo por los analistas de la sociedad post-industrial, y que es: «una gran parte de los temas culturales a los que da valor nuestra civilización no tienen origen en la actividad profesional, sino en los productos de ésta actividad»” (Fernández Alba, Antonio, 1980:63). Es sabido que hace cerca de un siglo la arquitectura – décadas antes si tomamos en cuenta su fragua – se encontró la nueva disyuntiva de su racionalidad, de su papel funcional en el fragor del pensamiento de los arquitectos que dieron paso a los esquemas conceptuales y prácticas de la modernización que anticipaba ya entonces la proyección del carácter urbano de las arquitecturas. La movilidad y el desplazamiento necesarios descargados en las tecnologías del transporte para que los procesos productivos se encausaran, el ferrocarril y el automóvil principalmente, convirtieron las estructuras arquitectónicas en elementos formales y funcionales que se agregaban a la continuidad urbana, a las necesidades de urbanización extensiva, que se requerían para la remodelación de la sociedad. Las propuestas del CIAM en sus diferentes versiones con las innegables influencias de las aportaciones lecorbusianas (se desconoce en gran parte que el tema de la planta libre fue iniciado por Victor Horta en la Casa de Hierro en 1896 en Bruselas), y el ejemplo de la edilicia del aparador estadounidense, sumado más tarde a la recuperación patrimonialista desprendida desde la Europa de la reconstrucción, incidieron en nuestro recetario formal y técnico. La parte del imaginario de



imitación y cierto apego conceptual llego posteriormente desde de la Bauhaus redimida en Chicago por Walter Gropius luego de su entrega al Nazismo. Ese panorama estructuró la formación, la visión, la experimentación si se quiere, de la modernidad propia, o “apropiada” según argumentaba por entonces críticamente Christian Fernández Cox desde Chile (1980). El desarrollo de las tecnologías para la edificación y el transporte, como para la producción reelaboraron por entonces las nuevas estrategias de modelación de la ciudad y la arquitectura, se pasó de aquel urbanismo especulativo que recordaba al Hausmman que supuso la construcción de un nuevo espacio para el capital inmobiliario, como campo de la incipiente formación capitalista de la sociedad y sus hitos arquitectónicos que representaban el poder de la floreciente burguesía. De esta manera el espacio racionalizado, funcionalista de la ciudad y de la arquitectura moderna, comprendió un nuevo estatus para la ciudad y la arquitectura y quienes cercaron en su dominio las ideas por aplicar. De ello formaron parte paso a paso la enseñanza y su transmisión hacía la práctica profesional proyectual y edificatoria para la realización del imaginario de la sociedad modernizadora dependiente, que condensaban la utopía de un estado de progreso sin cotas y de una dimensión paradigmática que a partir de los años sesenta comienza a entrar en crisis, hasta confrontarse con los nuevos paradigmas que portaban su visión sobre el medio ambiente, la ecología y, más tarde en años recientes, con los de la gobernanza, la democracia, la constatación de la ciudadanía y la sustentabilidad, todo esto inmerso en la reformulación de las teorías de la complejidad y los avances del conocimiento científico y la tecnología. En resumen el siglo XX fue una etapa en la que la aceleración de los cambios ha descargado huellas importantes sobre las sociedades del mundo, muchas indelebles aún en el contexto de la contradicción o negación de lo permanente de la condición moderna, condiciones que impactan especialmente a los habitantes de las regiones de economías y desarrollo relativo, deficitario o dependiente, con efectos en el medio natural y construido. Sobre todo bajo la asechanza de las tendencias de un marco mundializado en el que la aceleración de las transformaciones en el umbral del siglo XXI, que nos muestran un horizonte de intensa complejidad e aceleradas transiciones, de cambios profundos, que nos anuncian escenarios de nueva especie y contenido, no obstante desde la planeación funcional y sus métodos fundamentados en las practicas del zonning, y las arquitecturas del mercadeo consumista que se insertan en modulaciones a manera de proyectos urbanos, siga minimizando sus concreciones en función del marketing prevaleciente ya desde el siglo pasado. Como dice Fernández Güell: el “… catálogo de transformaciones puede desdramatizarse argumentando que, históricamente la ciudad ha estado expuesta a los cambios del entorno”. (Fernández Güell, José Miguel, 2006:28), tesis que aborda la denominada planeación estratégica de tipo empresarial posfordista, de la denominada “competitividad” “toyotista” y las pautas de la creciente especulación formal y funcional que ha cubierto la enseñanza, la conceptualización y las prácticas especulativas e imitaciones extrapoladas y aplicadas a la arquitectura y la ciudad. Ya la utopía funcionalista e internacional del urbanismo y la arquitectura, que gravitó a partir de los cincuentas sobre el pensamiento y la utopía moderna de los arquitectos y planificadores urbanos, concibieron el ser moderno como un arma expresiva que apoyado por el aparato estatal burocrático vio crecer personalidades y corporaciones que se consideraron custodios de los avances del bienestar humano. Fueron las épocas del “estado benefactor”, que trascendida a nuestras realidades constituyó un instrumento de validación y soporte de la nueva nación posrevolucionaria y a su vez generaron la renovación de los espíritus de las personalidades dominantes cercanos al poder político y económico. En esta concurrencia entre contradicciones que dieron pauta a los movimientos sociales de fines de los sesentas y principios de los setentas, los proyectos modernizadores aparecieron también en esta línea de pensamiento, considerada la utopía en la enseñanza en las escuelas de arquitectura y el urbanismo ya entonces incluido. Más como afirma Harvey “Pero las transformaciones radicales que se produjeron en el paisaje social y físico de las sociedades capitalistas a menudo tenían poco



que ver con esas pretensiones. En primer lugar, la valoración de terrenos y propiedades (obtener renta de la tierra y construir con ganancias, de manera rápida y barata) era una fuerza dominante para una industria de la construcción, arma fundamental de la acumulación del capital” (Harvey, David, 2004:90). La transformación de la arquitectura y el proyecto urbano dominante en espectáculo en consonancia con la verificación del tiempo que ya deducía y proponía en Aprendiendo de las Vegas, de Robert Venturi, Denisse Scott Brown y Steven Izenour. “Los años setenta reflejaron y amplificaron los valores que nacieron los movimientos políticos de protesta. Incluso aunque estos eran fundamentalmente minoritarios, su fuerte visibilidad se tradujo en un cambio en los discursos de dominación hegemónica… En los ochenta aparece un clima social y cultural diferente que va a ser, en cierta forma la antítesis precedente. Se desarrolla el pensamiento progresivo del consumo de «culturas privadas»… De hecho, se asiste a la emergencia irresistible del hedonismo como valor fundamental y a la primacía del concepto del narcisismo. La emoción y la sensualidad tienden a prevalecer sobre la racionalidad. El consumo no es ya algo que se valore por la opulencia… Con los últimos años noventa asistimos a una nueva orientación social, en la que el trabajo y la posición profesional han perdido parcialmente su papel de significante” (Alonso, Luis Enrique, 2006:87). Con esto me permito entrar en el centro de lo que ahora me o nos preocupa respecto a la arquitectura y la ciudad. Luego de la asunción de las aglomeraciones urbanas y sus consecuencias, tomo aquí un texto de Humberto Eco: “La situación conocida como cultura de masas tiene lugar en el momento histórico en que las masas entran como protagonistas en la vida social y participan en las cuestiones públicas. Estas masas han impuesto a menudo un ethos propio, han hecho valer en diversos periodos históricos exigencias particulares, han puesto en circulación un lenguaje propio; han elaborado, pues, proposiciones que emergen desde abajo. Pero, paradójicamente, su modo de divertirse, de pensar de imaginar, no nace de abajo: a través de las comunicaciones de masa, todo le viene propuesto en formas de mensajes formulados según el código de la clase hegemónica. Tenemos, así, una situación singular: una cultura de masas en cuyo ámbito se consumen modelos culturales creyéndolos una expresión propia. (Eco, Humberto, 1995: 42). En tal circunstancia, pasar de la retórica anterior y rebasar la ambigüedad ideológica prevaleciente, marcada por los procesos del mercado global y el consumo, colmada de símbolos monopólicos formales e estructurales, nos introducen en un esquema de dinámicas complejidades en cuyos extremos se producen las asimetrías que pueblan el mundo de hoy, el de la globalización, en la dualidad pobreza-riqueza, su repertorio de inclusión-exclusión, la cauda de resultados estético-ética, la resultante de la depredación ambiental consumo-sustentabilidad, y el preludio sobre lo endeble de la estabilidad social-gobernanza, que al caso de la arquitectura y la ciudad, su reserva educacional política-ideológica, convergen sistemáticamente como factores que requieren de una reflexión de nuevas cualidades. La recuperación, por lo menos conceptual, de las variables que pueden intervenir en los procesos de proyectación arquitectónica y urbana y en la construcción de las ciudades (metrópolis, e-topolis, tecnopolis, zoopolis, megalópolis), en boga bajo la producción de ciudades y arquitecturas globalizadas en competencia, nos introduce en “… la sensación de estar atrapados en una vorágine en la que todos los hechos y valores se arremolinan, explotan, se descomponen, se recombinan, y de incertidumbre básica sobre lo que es lo fundamental, lo que es valioso, hasta lo que es real” (Berman, Marshall, 1991:119). La nota y el discurso de que otro mundo es posible situado en los ejes de las transformaciones que se suceden hoy día nos regresan a los temas que décadas atrás expresan y nos conducen a redefinir un desafío de carácter nada neutral. La notoria revolución tecnológica que revisten los nuevos escenarios en construcción, la egida del mercado y las tendencias que claman a modificar los procesos de deterioro del planeta, auguran imaginarios que revaloran los



espectros teóricos que en el pasado causaron temor a las ideologías del cambio conceptual. La nueva coherencia que puede reunir los ámbitos de la arquitectura la ciudad y el ambiente, se encuentra entre bastidores, en espera de ser incluida en la discusión y en su tratamiento. El lenguaje de la imagen prevaleciente, de rancia esencia neoconservadora, no obstante ha generado amplia militancia, no ha resuelto su permanencia social ante los problemas cotidianos de las mayorías y su dimensión, sin que ponga en peligro otras realidades particulares, y sus acciones beligerantes preventivas. La sociedad del riesgo (Hans-Ulrich Beck) y el miedo, recupera sin que sea expreso mediante lo que Bauman llama como un esquema y proceso de modernidad liquida, algunos elementos del equilibrio social. Como explica Lipovetsky (2006:68-91), “la desintegración de las utopías políticas de la «crisis del futuro». Ya no ha fe en un futuro necesariamente mejor que el presente. .. Es innegable que al exaltar el disfrute del aquí-ahora y la novedad perpetua, la civilización consumista contribuye sin cesar al deterioro de la memoria colectiva, acelerar la desaparición de la continuidad y la repetición de la ancestral. Sin embargo, hay que decir que, lejos de estar enclaustrada en un presente que se ha cerrado él mismo con llave, la época es escenario de un frenesí patrimonial y conmemorativo y de un hervidero de identidades nacionales y regionales, étnicas y religiosas… Los modernos querían hacer tabla raza del pasado, nosotros los rehabilitamos. Ultramodernidad que revela sin embargo el creciente hincapié en el impacto económico de la conservación del patrimonio, en criterios de rentabilidad directa o indirecta en el seno de una esfera antaño animada por el culto a la Nación y al espíritu de la utilidad pública. La consagración de calles y el levantamiento de estatuas han sido reemplazados por conmemoraciones explotadas por empresas. Cabe recuperar aquí entonces lo que en el inicio de este trabajo citamos de López Rangel: “La arquitectura, como hecho histórico, forma parte de la autogeneración de la sociedad y expresa por lo tanto, a su manera (como producción social del espacio), el complejo de contradicciones sociales. La arquitectura no es en consecuencia – agrego aquí la ciudad – un simple hecho técnico, o estético en el sentido de la romantik (es decir, ideal-puro) sino que constituye una organización formal estético-técnica, social-histórica, que a su vez juega un papel en la producción y en las forma ideológicas, por medio de las especificidades de su lenguaje”. Especialmente ante el vacío y el envanecimiento formalista que se ha infiltrado en las escuelas de arquitectura y urbanismo.



Bibliografía: Alonso, Luis Enrique. 2006. La era del consumo. Siglo XXI. Madrid. Bauman, Sygmunt, 2002. Modernidad Liquida, Fondo de Cultura Económica, México. Berman, Marshall, 1991. Todos los sólidos se desvanece en el aire. La experiencia de la modernidad. Siglo XXI, Madrid. Eco, Humberto, 1995. Apocalípticos e integrados. Lumen/Tusquets. Barcelona. Fernández Alba, Antonio, 1980. Arquitectura: entre la teoría y la práctica. Editorial Edicol, México. Fernández Güell, José Miguel, 2006. planificación estratégica de ciudades. Editorial Reverté. Barcelona. Frampton, Kenneth. 1987. Historia crítica de la arquitectura moderna. Gustavo Gili. Barcelona. Harvey, David, 2004. La condición de la posmodernidad. Investigación sobre los orígenes del cambio cultural. Amorrortu editores. Buenos Aires. Lefebvre, Henry, 1978. El derecho a la ciudad, Ediciones Península, Barcelona. Lipovetsky. 2006. Los tiempos hipermodernos. Anagrama. Barcelona. López Rangel, Rafael, 1977. Contribución a la visión critica de la arquitectura, Departamento de Investigaciones Arquitectónicas y Urbanísticas, Instituto de Ciencias, Universidad Autónoma de Puebla, Puebla.

21ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |¿CUÁNTO ESTAMOS DISPUESTOS A PAGAR POR EL SILENCIO?: UN ANÁLISIS CONTINGENTE PARA LA CIUDAD DE BARCELONA.

Carlos Marmolejo Duarte y Agustín Frizzera

¿CUÁNTO ESTAMOS DISPUESTOS A PAGAR POR EL SILENCIO?: UN ANÁLISIS CONTINGENTE PARA LA CIUDAD DE BARCELONA. Carlos Marmolejo Duarte1 y Agustín Frizzera. Departamento de Construcciones Arquitectónicas I Centro de Política de Suelo y Valoraciones. Universidad Politécnica de Cataluña. Remisión artículo: 20-04-2008 Palabras Clave: valoración contingente, valoración del ruido, Barcelona.

Resumen: El municipio de Barcelona posee un modelo de ciudad compacta caracterizado por una elevada densidad, en la que conviven diversas actividades económicas y residenciales, lo cual aunado a un diseño adecuado de los espacios públicos altamente utilizados debido al clima mediterráneo, produce niveles sónicos graves. Este problema tiene una especial incidencia no sólo en el uso del espacio público, sino también, en el nivel de bienestar experimentado dentro de las viviendas. La investigación que se reporta en este artículo intenta conocer el valor que, para el conjunto de la sociedad barcelonesa, tendría una eventual reducción del ruido urbano. A tales efectos se han realizado dos análisis contingentes que intentan conocer: 1) el nivel de importancia del ruido en relación a otros problemas y atributos urbanos y 2) la disposición a pagar por una eventual reducción del ruido. La importancia de la ausencia del ruido está en un 6º lugar dentro de 11 características urbanas propuestas relacionadas con la accesibilidad, la jerarquía social y la calidad ambiental. De hecho el 50,7% de los 405 respondedores/as declaró que el ruido tenía mucha o bastante importancia a la hora de elegir su localización residencial; mientras que el 50,8% dijo que éste le provocaba bastante o mucha molestia. Sin embargo, cuando se les preguntó por el nivel de prioridad que tenía su reducción a través de políticas públicas éste quedó en 4º lugar dentro de un conjunto de 5 acciones propuestas. De media las personas estarían dispuestas a pagar por la reducción sónica ofrecida 3,39 euros por mes y persona, es decir, aproximadamente el 0,28% de la renta familiar disponible. El análisis econométrico de las respuestas, con ayuda de un SIG, sugiere que detrás de la DAP está el nivel de perjuicio producido por el ruido, el nivel de renta, la percepción de otros factores ambientales, y el nivel de aislamiento de sus viviendas contra el ruido. Estos resultados son coherentes con la teoría y muy similares a los de otras investigaciones de valoración contingente.

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Introducción Nuestras vidas están repletas de sonidos, los sonidos nos elevan, nos enaltecen; sin embargo, cuando un sonido resulta excesivo y molesto para quien lo oye se convierte en un “ruido” (del latín rugitus, rugido). El problema de la valoración del ruido en los ambientes urbanos es complejo por dos razones: en primer lugar porque el valor es una construcción social ampliamente influida por la percepción, y en segunda porque el silencio es un bien público, y por tanto no tiene precios explícitos. La percepción a su vez en si misma compleja porque está influida por aspectos físicos, culturales y subjetivos propios de la persona que percibe el sonido (Daumal, 2001). Dentro de las herramientas de la valoración ambiental, dos han sido las aproximaciones a la valoración del ruido: de la familia de las preferencias reveladas, el método de precios hedónicos (en lo sucesivo PH); y de la familia de las preferencias declaradas, la valoración contingente (VC). Mientras que el método de PH intenta inferir, por medio de técnicas de análisis multivariante, el precio implícito de las variables ambientales, la VC extrae directamente la disposición a pagar (en lo sucesivo DAP) por ellas, en tanto se entiende modifican el nivel de bienestar de los individuos. En definitiva mientras que el primer método utiliza el mercado de los bienes privados como mecanismo de valoración de los públicos, en el segundo se realiza una emulación de un hipotético mercado de provisión de bienes ambientales (Riera, 1994). A pesar de que ambos métodos intentan llegar a un mismo fin, existen diferencias sustanciales tanto en su aplicabilidad como en el valor que son capaces de capturar. Así, mientras el método de PH requiere de la existencia de un mercado de bienes privados, por ejemplo el inmobiliario, sobre el cual se reflejen las externalidades de los bienes públicos, en el segundo método este supuesto no es necesario. Más en el fondo, mientras que el método de VC es fácil que se aprehendan valores de no uso, como los de oportunidad, existencia y legado, en el método de los PH básicamente se internalizan valores de uso. Esto abre una brecha importante sobre los ámbitos en los que se pueden utilizar estas metodologías y sobre los resultados que ambas arrojan, véase a Brookshire et al. (1982). Cabe señalar que en la economía ambiental la DAP no es más que una vía para conocer en qué medida las personas valoran el incremento en el nivel de bienestar que origina un incremento en el nivel de un bien público. En ningún momento el método asume que efectivamente las personas tengan que pagar por beneficiarse del bien propuesto cuando se valora la desaparición de externalidades negativas emitidas por otros. Quizás, en este caso, sería más coherente utilizar la vía de la disposición a ser compensado (DAC), siendo el que paga el emisor de las externalidades, y el que recibe quien tiene derecho a disfrutar de unas condiciones ambientales adecuadas. Sin embargo, esta última aproximación, a pesar de que tiene el mismo significado teórico que la DAP, es decir encontrar la variación compensatoria suele arrojar sesgos más difíciles de controlar, y por tanto su utilización es escasa. La variación compensatoria es la cantidad monetaria que pagaríamos por disfrutar de un incremento en la calidad ambiental manteniendo nuestro nivel de utilidad, y que además, haría indiferente la alternativa de no pagar nada, mantener el estado de la calidad ambiental y mantener nuestro nivel de utilidad (Riera, 2005). En definitiva esta variación mide, en unidades monterías, lo que se gana o se pierde con un cambio en el nivel de bienestar.



En este artículo se reportan los resultados de una investigación basada en una VC que intenta conocer, para la ciudadanía del municipio de Barcelona: 1) la importancia relativa que el ruido tiene en la elección de la localización residencial y 2) la DAP por una eventual reducción del nivel de ruido. Este trabajo ha sido desarrollado en el contexto del Curso de Valoración Ambiental de la UPC2. El resto del artículo se estructura así: primero se hace una pequeña revisión de las dos técnicas utilizadas en la literatura de la valoración del ruido, luego se explica la estructura de la encuesta utilizada, enseguida se exponen los resultados del análisis de ranquin contingente y finalmente se hace lo propio con el análisis de la DAP. El artículo concluye sintetizando el trabajo realizado y los principales hallazgos encontrados.

1. La valoración hedónica y contingente del silencio. El método de PH asume que el precio de mercado de los activos inmobiliarios internaliza los precios implícitos de las externalidades ambientales. De manera que las localizaciones mejor provistas de servicios ambientales, manteniendo igual todo el resto de factores, tienen un mayor precio, en tanto proveen de una utilidad mayor a sus usuarios. Por tanto, el valor del suelo no es más que la integración del valor marginal de los atributos locacionales como la accesibilidad, la jerarquía social y la calidad del medio ambiente (natural o antropeizado). Precisamente por este carácter multivariante, el método de los precios hedónicos parte de la utilización de la estadística para inferir el valor de cada uno de estos factores, máxime cuando en la práctica lo que se utiliza no es el precio del suelo, sino el de los edificios acabados, y en este sentido es necesario controlar otros factores como la tipología, el estado de conservación, la calidad de los acabados, etc. La metodología asume que los hogares, al adquirir o alquilar una vivienda, son plenamente conscientes no sólo del nivel de ruido al que estarán expuestos sino sobre todo del nivel de merma que éste provocará sobre su nivel de bienestar. Esto es mucho asumir, porque las asimetrías informativas en el mercado inmobiliario, en tanto los bienes no son perfectamente sustituibles entre sí, son enormes, y porque la percepción es compleja en tanto es difícil evaluar el impacto que producirá un evento que aún no se ha experimentado. Estas situaciones pueden provocar inestabilidad en la DAP implícita (Becker y Lavee, 2003). En teoría si los hogares viesen insatisfechas sus expectativas tendrían que vender inmediatamente el activo y buscar otro, reajustando de esta manera el precio, lo cual no ocurre exactamente así en la realidad, debido a los significativos costes de transacción (mudanzas, impuestos, comisiones, servicios jurídicos, gastos registrales, etc.). Adicionalmente en países en donde el cambio residencial a lo largo del tiempo es escaso, como históricamente lo ha sido en España, el ajuste del precio por esta vía es dudoso. Por otra parte el método asume que los hogares, en aras de maximizar su función de utilidad, eligen la localización residencial donde el nivel de cada atributo es tal que su disposición marginal a pagar para cada uno se equipara a su precio implícito (Rosen, 1974). Lo cual, de hecho, es difícil que ocurra debido a 2 Este curso forma parte de los actuales estudios de Máster Oficial de Investigación en Gestión y Valoración Urbana. Esta investigación se implementó con la ayuda del alumnado de la edición 2006 de dicho curso el cual participó en la definición de la encuesta y su aplicación: Carlos Roca, César Sánchez, Claudia Pérez, Eileen Tuñón, Irune Sacristán, Jimena de Gortari, Natalia Romero, Núria Romera, Mariela Offermann y Paulina Monreal. Asimismo, se contó con la asesoría de los profesores doctores Francesc Daumal y Josep Roca, especialistas en acústica y valoraciones respectivamente. La georeferenciación de las encuestas en el sistema de información geográfica corrió a cargo de Luis Miguel Llamas. A todas estas personas los autores agradecen sus aportaciones y eximen de cualquier error en el diseño, implementación, análisis e interpretación de los resultados.



que los hogares difícilmente pueden evaluar simultáneamente y con suficiente profundidad todos los atributos que componen la propiedad, y además tener a su disposición una oferta amplia donde elegir precisamente aquel inmueble cuyos precios implícitos se equiparan a las disposiciones marginales de pago. A pesar de estas fronteras teóricas y prácticas el método de los PH ha sido el más utilizado en la valoración marginal del silencio tanto en ambientes urbanos como rurales. Para medir el impacto del ruido sobre el valor de los inmuebles Walters (1975) desarrolló el Noise Depreciation Sensibility Index (NDSI). El NDSI representa la reducción porcentual en el precio de los inmuebles por cada unidad de variación del sonido. Habitualmente esta unidad de variación es un indicador simple de la intensidad sónica medida en dBA (con patrones como el Leq, Ldn o el L10), y excepcionalmente es un indicador compuesto como el NEF, ANEF o el NNI3. A efectos de estimación directa del NDSI en la literatura los modelos utilizados son del tipo (1).

in

i i XBCLnP ∑+= (1)

En (1) LnP es el logaritmo neperiano del precio de mercado de los bienes privados (usualmente el precio de las viviendas), C es la constante del modelo, y B es el coeficiente de cada una de las i covariables o factores X dentro de los que se incluyen los indicadores de la calidad ambiental, como la intensidad del sonido. En otras palabras (1) mide la elasticidad del precio de mercado de los bienes privados ante la variación de las variables independientes. Diferentes estudios empíricos han puesto de relieve la variación del NDSI en diferentes geografías en Marmolejo (2008) se ha realizado una revisión de ellos para el caso del ruido vehicular (principal causante del ruido urbano ambiental). En síntesis los estudios revisados por él han encontrado que el NDSI adopta un valor medio de 0,8% con un recorrido de 0,08% a 2,36%. Es decir de media el valor de los inmuebles analizados se reduce en un 0,8% por cada unidad (p.e.: dBA Leq) que incrementa la intensidad del sonido. Es interesante ver como algunas investigaciones reportadas en dicho estudio como el de Becker y Lavee han detectado que el impacto del ruido vehicular es más alto en los entornos suburbanos en comparación con los entornos urbanos; lo cual sugiere una mayor apreciación del silencio en aquellas áreas que se espera sean, por antonomasia, silenciosas. Para el caso del ruido aeroportuario el NDSI adopta valores más severos. En una revisión de estudios de PH Marmolejo y Romano (2008) han reportado que el NDSI en entornos residenciales afectados por instalaciones aeroportuarias varía entre el 0% y el 10% con una media de 3%, un recorrido y una media más amplia, y que resulta coherente con el efecto esperado que tiene este ruido tan específico y de un impacto más localizado. A diferencia del método de PH la VC ha tenido una menor aplicación empírica en la estimación del valor marginal del silencio. Este hecho puede ser explicado por el mayor coste para aplicar la encuesta y la mayor dificultad para evitar los sesgos estratégicos que puede conllevar el uso de esta metodología, y por tanto el escepticismo de algunos investigadores para utilizarla. Sin embargo, el informe Blueribbon de la National Oceanic and Atmospheric Administration de

3 Estos indicadores combinan el tono, la intensidad, el número de eventos (p.e.: aterrizajes o despegues en el caso del ruido aeroportuario)



EEUU de 1993 ha avalado el uso de la VC en la valoración de las externalidades ambientales, y en general, de los bienes públicos. Vainio (2001) ha aplicado el método de VC en Helsinki, mediante 418 encuestas válidas, encontrando que la DAP media es de 22 euros (de dicho año) por dB de reducción (por encima de 55 dBA) por hogar y por año. Navrud (2000) ha encontrado, en un estudio aplicado en Oslo que la DAP por beneficiarse de una reducción del ruido viario por hogar y por año variaba entre 165 y 275 euros, asumiendo que dicha reducción ofrecida equivalía a 10 dBA. En su encuesta las personas entrevistadas estaban expuestas a ruidos de 65 dB y más; sin embargo, el autor no encontró una correlación significativa entre el nivel de perturbación sónica y la DAP. Al contrario Bjorner (2004) en un análisis aplicado en Copenhague ha encontrado una correlación clara entre el nivel de perturbación declarado por los respondedores/as y su DAP. Asimismo este autor encontró que las personas con altos niveles de educación y con niños viviendo en el hogar estaban dispuestas a pagar más por la reducción sónica ofrecida, manteniendo igual el resto de factores. Estos hallazgos son coherentes con la teoría porque es previsible que las personas con mayores niveles educativos empleen el tiempo doméstico en actividades como la lectura, la realización de trabajos en casa, es decir actividades fácilmente perturbables por el ruido, de la misma manera que lo es el sueño de los infantes. En España, Barreiro et al. (2005) han realizado un estudio de VC en Pamplona mediante el uso de 600 encuestas. Su aproximación novedosa utiliza el one and one-half bounded method desarrollado y aplicado por Cooper and Hanemann en 1995 y Cooper et al. en el año 2001 para encontrar el valor marginal a pagar por una reducción sónica. La principal ventaja de esta innovación es la minimización de los sesgos estratégicos. Los resultados muestran que la DAP está entre los 26 y 29 euros por hogar y por año para una reducción sónica equivalente a pasar de la intensidad de un día laboral a una hora laboral a otra equivalente a un día laboral a las 21:30; o de pasar de un día laboral a una hora laboral a otra equivalente a un domingo por la mañana. Los autores argumentan que, más allá del nivel de perjuicio provocado por el ruido, hay factores socioeconómicos que influencian la DAP. En su estudio el hecho que los respondedore/as tuviesen estudios universitarios afecta positiva y significativamente la DAP, así como la credibilidad del vehículo de provisión ofertado.4 En términos de proporción con la renta la DAP representa un 0,27% del ingreso medio anual familiar, que es un tanto menor que el 0,32% reportado por el trabajo de Vainio (2001). Sin embargo, al igual que en el caso de los resultados del método de los PH, se ha de tener en cuenta que detrás de la DAP hay factores como la cultura, el nivel de exposición a los espacios exteriores -fuertemente influido por la climatología- y otros aspectos edificatorios que pueden hacer variar esta valoración. En Barcelona Daumal y de Gortari (2006) han realizado un estudio sobre la relación que existe entre el ruido y el precio de la vivienda. Sobre la base de 207 encuestas de tipo sociológico aplicadas en el Eixample, uno de los distritos centrales más diversos y densos de la ciudad, han encontrado que un 66% de los respondedores/as consideran molesto el ruido de la calle. Asimismo, reportan que los residentes cuyas viviendas dan hacia el interior de las manzanas valoran más el silencio, en tanto están menos expuestos al ruido, y además se consideran privilegiados frente a las personas cuyas viviendas tienen frente a las vías públicas. Sin embargo, los respondedores/as a pesar de reconocer alguna existencia entre el valor de la 4 La encuesta incluía una pregunta que evaluaba cuan eficaz crean los respondedores eran las políticas de lucha contra el ruido ofrecidas como vehículo de provisión.



vivienda y el nivel de ruido; dijeron que el valor del suelo estaba más influido por otros factores como las comunicaciones o la oferta de servicios. Más allá de la versión más habitual de la VC otros autores como Saelensminde (1999) o Scarpa y Willis. (2006) han usado modelos de elección discreta para extraer la DAP por la reducción del ruido, a efectos de minimizar los sesgos estratégicos.

2. Magnitud del problema sónico en Barcelona y diseño de la valoración. Barcelona (1,6 millones de personas, 100 Km2 de los cuales 64 urbanizados) es el corazón de la segunda área metropolitana de la península Ibérica. Como ciudad mediterránea y compacta que es, sufre de problemas de ruido considerables, en tanto el denso tejido urbano está caracterizado por una gran diversidad de usos que conviven espacialmente en un esquema de actividades mixtas. Además, el buen clima de la región y el diseño de los espacios públicos, favorece la realización de actividades al aire libre, dentro de las cuales, las ejercidas por el turismo han ganado de manera progresiva protagonismo. Todo esto, aunado a una relativamente escasa presencia de áreas verdes favorece la generación y propagación del sonido. 2.1 El problema del ruido urbano en Barcelona. El penúltimo mapa sónico realizado en 1997 ayuda a ilustrar la magnitud del problema. En dicho ejercicio se realizaron 95 mediciones de 30 minutos y 4.715 mediciones de 10 minutos durante días laborables sin vientos ni lluvias obteniendo los resultados de la tabla 1. En dicha tabla se observa cómo la mayor parte de las mediciones diurnas se encuentran según los autores del estudio en un nivel “tolerable” (de 65 a 75 dB diurnos), mientras que un 37,2% de las mediciones nocturnas se han de mejorar. En cambio, si se tomasen como referencia los niveles recomendados por otras organizaciones como la de la OCDE la cual considera que a partir de 55-60 dBA el ruido causa molestia, entre 60-65 dBA la molestia es considerable, y por encima de los 65 dBA surgen perturbaciones en el comportamiento y síntomas de daño grave (García y Garrido, 2003, pág. 98), tendríamos que en horario diurno el 76,6% de los puntos podrían comprometer gravemente el comportamiento y la salud, mientras que en horario nocturno un 91,5%. Este es uno de los costes sociales de vivir en una ciudad compacta, diversa y densa. Ante este panorama la administración local ha realizado una sería de políticas públicas como: campañas de concienciación ciudadana, vigilancia sónica, peatonalización, inversión de prioridad de tránsito y repavimentación de los principales viales, en tanto, es el tráfico viario, según han demostrado los estudios, el principal causante de este mal.5

5 Si se comparan los resultados del mapa acústico de 1990 con el de 1997 se ve el resultado de alguna de estas políticas municipales y de la propia mejora de las emisiones sónicas del transporte, en concreto la intensidad sónica ha disminuido en 7 distritos entre -2,0 dB y -0,2 dB y sólo en 3 distritos ha incrementado en menos de +0,05 dB.



Tabla 1 Intensidad sónica en Barcelona en 1997 según 95 mediciones del mapa sónico municipal

Intensidad diurna

Intensidad nocturna

Tolerancia según los

autores del estudio

% puntos medidos en

horario diurno

% puntos medidos en

horario nocturno

< 65 dB < 55 dB Buena 23,4% 8,5%65 a 75 dB 55 a 65 dB Tolerable 63,8% 54,3%

> 75 dB > 65 dB a mejorar 12,8% 37,2%

100,0% 100,0%

Fuente: elaboración propia sobre la base de los resultados del Mapa Acústico 1997 (Ajuntament de Barcelona 2.2 Estructura de la encuesta contingente La estructura de la encuesta realizada en esta investigación está formada por tres partes: 1) contextualización, 2) ranquin contingente, valoración contingente DAP, y 3) Información socioeconómica y de control. La parte de contextualización tiene el objetivo de hacer recordar a las personas encuestadas la experiencia cotidiana que tienen con el ruido ambiental. En este sentido se les pidió que mencionaran, dentro de una escala ordinal ad hoc, el nivel de molestia que les provoca el ruido que proviene del exterior de su vivienda; además se les preguntó a qué hora del día, durante los días de la semana y los fines de semana, dicha externalidad les provocaba una mayor perturbación. Asimismo, se les pidió que especificaran la fuente emisora. De acuerdo con Barreiro et al. (2005) esta primera fase de contextualización prepara a los encuestados para la valoración contingente propiamente dicha, en tanto, les permite recordar la perturbación que éstos experimentan cuando el ruido exterior irrumpe sus actividades domésticas. La valoración contingente es la segunda parte de la encuesta. La reducción de ruido ofrecida equivale a pasar del “nivel actual de ruido en un día laboral durante una hora punta a otro nivel inferior como el que se experimenta en un día laboral a las 21:00 hrs”. Este ofrecimiento permite evaluar la reducción en función de la propia experiencia de las personas, a costa de no poder concretar una cantidad precisa del ofrecimiento medida en dB. En todo caso el ofrecimiento por una reducción específica de la intensidad en dB sería artificioso, en tanto las personas encuestadas no son expertas en la mensuración de esta faceta del sonido. Nótese que una eventual reducción del ruido que se suscita en una hora punta a otro en un horario nocturno comporta no sólo la reducción de la intensidad, sino también implica un cambio de las fuentes emisoras, de las frecuencias, de la intermitencia de emisión, y también de las actividades que son perturbadas en la actividad cotidiana de los encuestados. Para reducir la tasa de rechazo, se pensó en que el vehículo de provisión partiese de una directriz europea y no fuese, en origen, una iniciativa local. En concreto los encuestados fueron informados de la existencia de un programa de reducción del ruido en los principales centros urbanos formado por una repavimentación con materiales de baja sonoridad, la



instalación de paneles sono-absorbentes, el incremento de las barreras verdes, el soterramiento de algunas vías de alta velocidad y la optimización sónica del tránsito vehicular. Dicho programa, sería implementado por los ayuntamientos y financiado a través de una tasa mensual por persona. La razón para elegir este vehículo de pago es sencilla y responde al hecho que en España la ciudadanía está bastante habituada a realizar contribuciones de esta naturaleza destinadas a financiar servicios específicos, en este caso la reducción del ruido ambiental. Una vez expuesto el escenario de provisión y explicado el vehículo de pago, se procedió a extraer la DAP. La escala de la disposición de pago es continua basada en una aproximación de subasta: primero se preguntó si se estaría dispuesto a pagar más o menos que un valor de salida, en seguida se volvió a preguntar si se estaba dispuesto a pagar más o menos que un segundo valor de referencia, finalmente se pidió que se concretase de manera abierta la cantidad. Tanto el valor de salida, como el de segunda referencia fue producto de la calibración previa de la encuesta. En el caso de negativa de pago, y con el objeto de identificar las respuestas de protesta, se pidió que se motivase la indisposición a pagar. Alternativamente a la valoración contingente DAP se realizó una valoración por el método de ranquin contingente. Primero las personas encuestadas valoraron ordinalmente el grado de importancia que le darían al nivel del ruido en el evento que pudiesen elegir una localización para vivir. Luego se pidió que se valorase ordinalmente la importancia que tienen diferentes atributos espaciales en la elección residencial, tales como: la proximidad al transporte ferroviario, las buenas comunicaciones viales, la presencia de parques y equipamientos, el estado y la calidad de la urbanización, la disponibilidad de comercios de conveniencia, la oferta de bares, restaurantes y terrazas de ocio, la seguridad pública, el prestigio social de la zona, la ausencia de ruido y la ausencia de actividades industriales molestas. Para conocer la importancia relativa del ruido como problema ciudadano, frente a otros problemas, se realizó una segunda aproximación. En concreto se pidió a los encuestados que fijasen el nivel de prioridad con el cual el Ayuntamiento tendría que atender problemas relacionados con: la mejora de la política de vivienda, la mejora urbanística de los barrios con la dotación espacios verdes, la construcción de equipamientos, la mejora del transporte público y la reducción del ruido. La tercera parte de la encuesta tiene por objeto recoger aquellos aspectos socioeconómicos y de la vivienda de las personas que podrían explicar la valoración del ruido. En lo relativo a la vivienda se recogieron los factores que pueden potenciar la exposición de las personas al ruido exterior cuando éstas están en su vivienda. En concreto se recogió el tipo de carpintería y vidrios, las posibles obras de aislamiento acústico6, el nivel real de la vivienda en relación a la vía pública, el hecho que las viviendas tuviesen frente a la vía, al patio de manzana o ambos, lo mismo en relación al dormitorio de la persona encuestada y el tipo de vía pública en el que está su vivienda (p.e.: avenida, calle, vía rápida, etc.), asimismo se pidió se declarase el número de años que el o la respondedora llevaba viviendo en su domicilio actual.

6 Nótese que el nivel de aislamiento tiene dos significados, por una parte, se espera que las personas más sensibles al ruido hagan obras de aislamiento siempre y cuando éstas estén dentro de sus posibilidades, y por otra, las personas que residen en viviendas aisladas es probable estén menos afectadas por el ruido anterior.



Desde la perspectiva socioeconómica se recogió la edad, el tipo de hogar y en su caso de familia, el número de hijos, el número de hijos menores de 15 años, la relación con la actividad, en su caso la escala socioprofesional, el nivel de estudios y el sexo. Factores todos ellos que potencialmente podrían tener alguna relación con la perturbación percibida por el ruido. La encuesta fue aplicada7 en la primavera del 2006 con 405 unidades válidas que fueron respondidas por personas mayores de 18 años.

3. Resultados del ranquin contingente. En general el ruido es considerado como una molestia por el 64% de los respondedores, la mayor parte considera que el ruido les perturba bastante. Asimismo, casi la mitad (50,6%) de los/as respondedores dijeron que el nivel sónico de la zona sería importante ante una eventual elección residencial como se detalla en la tabla 2. De hecho la tabla 3 documenta, a través del análisis de la chi-cuadrada de Pearson y del rho de Spearman que el nivel de molestia del ruido está correlacionado positivamente con cuán importante es para las personas el ruido a la hora de elegir el sitio donde vivir, esto soporta la idea que las respondedoras/es fueron coherentes en sus respuestas a lo largo de la encuesta. Tabla 2 Nivel de molestia del ruido e importancia de éste en la elección residencial.

7 113 encuestas fueron telefónicas, mientras que 292 presenciales.



Tabla 3 Relación entre el nivel de molestia del ruido y la importancia de éste en la elección residencial.

Nivel importancia ruido elec resNivel

molestia ruido Ninguna Alguna Normal Bastante mucha

nada 13 35 42 38 16 144poco 4 14 24 11 4 57bastante 0 15 35 51 30 131mucho 1 3 14 25 30 73

18 67 115 125 80

Pearson Chi-Square Tests Spearman's rho 0,360 Chi-square 71,54 Sig. (2-tailed) 0,000 df 12Sig. 0,000

The Chi-square statistic is significant at the 0.05 level.Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

Fuente: elaboración propia La tabla 4 resume el resultado de la valoración relativizada de la ausencia del ruido frente a otros atributos espaciales a la hora de elegir la localización residencial. En general los respondedores/as dijeron que la seguridad pública8 es el primer factor decisivo, seguido de la ausencia de industrias molestas, de la accesibilidad tanto en transporte público como privado, y de la dotación de equipamientos. En sexto lugar quedó el ruido, aunque indirectamente este está representado por la ausencia de industrias que, entre otras externalidades negativas, generan ruido. Ahora bien, cuando la muestra se segmenta en función de la molestia del ruido se observa que las personas que dicen que el ruido les molesta priman más la ausencia de ruidos (posición 5 del ranquin) por sobre la buena comunicación vial (que para este grupo queda en la sexta posición). Esto podría indicar que las personas más afectadas por el ruido viven cerca de las vías de comunicación principales y por esta razón tienen una mayor perturbación acústica, que las hace valorar más el silencio en vez de las comunicaciones viales. El test ANOVA compara la similitud estadística de las medias, y para este caso demuestra que solamente en la valoración del ruido y de los jardines-equipamientos, las respuestas son significativamente diferentes entre las personas perturbadas y las no perturbadas por el ruido. El hecho que las personas perturbadas por el ruido valoren más la presencia de jardines y equipamientos en comparación con las no perturbadas refuerza la hipótesis anteriormente expuesta, por cuanto estos sitios suelen generar menos ruido que las vías de comunicación.

8 Este atributo podría estar sobrevalorado porque justo en la época de encuestamiento salió a la luz un conjunto de asaltos y robos a viviendas unifamiliares, seguramente magnificado por los medios informativos.



Tabla 4 Valor relativo del silencio frente a otros atributos locacionales (0= sin importancia, 4= muy importante)

Le molesta el ruido Test ANOVA

Ranquin No SI F Sig. general Proximidad a estación metro o tren 3 3,2 3,2 0,00 0,98 Buena comunicación vial 4 3,2 3,1 0,57 0,45 Presencia de jardines y equipamientos 5 3,0 3,2 5,94 0,02 Buena calidad y conservación de la urbanización 7 3,0 3,1 0,80 0,37 Disponibilidad de comercios de conveniencia 9 2,9 2,9 0,15 0,70 Disponibilidd de bares, restaurantes y terrazas 11 2,0 1,9 0,83 0,36 Seguridad pública 1 3,4 3,5 1,79 0,18 Prestigio social de la zona 10 2,3 2,2 0,57 0,45 Ausencia de ruidos molestos 6 2,9 3,2 5,44 0,02 Proximidad a los servicios sanitarios 8 2,9 3,0 0,03 0,86 Ausencia de act. industriales molestas 2 3,3 3,4 1,49 0,22

* Estadísticamente significativo al 95% de confianza La segunda aproximación es la prioridad de actuación del Ayuntamiento, como se había dicho antes, los/as respondedores/as declararon cual, según ellos, era el orden de apremio en la solución de problemas en la agenda municipal. La tabla 5 inferior detalla que el acceso a la vivienda es la prioridad principal, seguida de la mejora en el transporte público, y el mejoramiento de las áreas verdes. Por su parte la reducción del ruido quedó en cuarto lugar sólo antes de la mejora de los equipamientos. A diferencia del análisis anterior en este caso, el análisis ANOVA no revela diferencias estadísticamente significativas en la forma en cómo respondieron las personas separándolas en dos grupos según la molestia. Ambas aproximaciones sugieren que si bien a efectos de decisión individual la calidad sónica del ambiente tiene un papel moderado, cuando las problemáticas actuales de la ciudad se enfrentan, la mejora acústica ambiental queda en la cola.

Tabla 5 Prioridad declarada de actuación municipal (1=más prioritario)

Le molesta el ruido Test ANOVA

Ranquin No SI F Sig. general

Mejora política de vivienda, p.e: más VPO y alquiler 1 2,5 2,4 1,32 0,27

Apertura de nuevos espacios verdes, como parques y jardines 3 3,0 2,9 0,86 0,46

Construcción de más equipamientos, como bibliotecas y centros de acogida 5 3,2 3,5 1,83 0,14

Mejora del transporte público, como el incremento de la frecuencia de paso 2 2,8 2,9 0,44 0,73

Reducción del ruido ambiental, como la instalación de elementos sonoabsorbentes 4 3,5 3,2 1,00 0,39

Fuente: elaboración propia



4.- Resultados de la DAP. De las 405 encuestas válidas 110 son de protesta, es decir, el 27% de las personas encuestadas no manifestó su disposición a pagar como una medida de rechazo al ejercicio. Esta tasa de protesta está ligeramente por encima de lo que es normal en esta clase de valoraciones (Riera, 1994). Lo cual se debe al hecho que los encuestados que protestaron piensan, legítimamente, que no han de pagar por una externalidad generada por otros (aunque ellos/ellas puedan ser parte también del problema); y en todo caso, piensan que el problema tendría que solucionarse con los tributos generales pagados. Lo significativo es que a pesar de este razonamiento general el 73% de los respondedores haya manifestado su valoración por el silencio, lo cual no hace sino refrendar la magnitud del problema que representa esta externalidad urbana. La DAP promedio del resto de encuestados (ceros verdaderos incluidos) es de 3,39 euros por persona y mes, con una desviación estándar de 3,39 euros. De hecho un 30% estaba dispuesto a pagar más de 5 euros/persona/mes.

Figura 1 Nivel de hogares con ruidos en el exterior de su vivienda (izq.) y georeferenciación de las encuestas.

Para explicar la disposición a pagar se ha realizado un análisis de regresión múltiple. A priori se esperaría que la DAP fuese una función del nivel de renta, del perjuicio producido por el ruido, de la consideración del ruido como un agente patógeno, de la edad, del nivel de formación. Toda esta información, como se ha explicado antes, fue recabada en la propia encuesta. Sin embargo, afectos de complementarla se decidió extraer más información contextual del Censo de Población, Vivienda y Locales del Instituto Nacional de Estadística del año 2001. Por esta razón las encuestas fueron geoposicionadas en un sistema de información geográfica, al cual se le añadió una capa de información con datos relativos a: la ocupación socioprofesional de los residentes, el nivel de estudios terminados, el número de hogares que consideran que su vivienda tiene problemas de ruido exterior, el número de locales de diversas actividades



económicas, y el estado de conservación de las viviendas. A través de una consulta geoespacial los datos del Censo, georeferenciados a escala de sección censal, fueron transferidos a un buffer de 300 metros de radio dibujado a partir del domicilio aproximado de cada persona encuestada. La figura 1 anterior detalla este proceso, en el mapa izquierdo se observa el porcentaje de hogares, por sección censal, que declaró en el Censo tener problemas de ruido en su entorno residencial, mientras que el otro mapa detalla la posición de cada encuesta. La tabla 6 sistematiza los estadísticos descriptivos de la información utilizada para explicar inferencialmente la DAP de las personas encuestadas. Diferentes variables de control fueron utilizadas, como el nivel de aislamiento en tanto todavía un 25% de los encuestados vive en casas con carpintería de madera, y solo un 24% ha realizado obras para protegerse del ruido. Asimismo, se incluyeron variables de percepción como el nivel de molestia (tanto del encuestado como de los hogares del entorno), la percepción del ruido en relación con la salud, la importancia del ruido como factor locativo a la hora de elegir el sitio de residencia, y su importancia en relación con otros problemas ciudadanos. El nivel de exposición potencial al ruido exterior también fue controlado, porque un 57% de los encuestados tienen viviendas que dan a la vía pública, y un 75% de éstas son calles, mientras que un 49% tiene su dormitorio hacia la vía pública, el nivel de la vivienda en relación a la calle también fue controlado. Para analizar la influencia del nivel de renta se utilizó como proxy la ocupación socioprofesional del encuestado, y del entorno en el cual vive (con datos del Censo), en tanto existe una estratificación social marcada en el cual el nivel de renta está asociado a la posición que las personas tienen dentro de la jerarquía laboral.



Tabla 6 Estadísticos descriptivos de la información utilizada en la construcción del modelo econométrico

N Min Máx Mean Std. Deviation

E El ruido perjudica la salud (1=si) 405 0 1 90% 0,3 Nivel molestia ruido (3=mucha) 405 0 3 1,3 1,1 Carpintería aluminio (1=si) 405 0 1 56% 0,5 Carpintería plástico (1=si) 405 0 1 18% 0,4 Carpintería madera (1=si) 405 0 1 25% 0,4 vidrio doble (1=si) 404 0 1 50% 0,5 Ha realizado obras contra ruido (1=si) 405 0 1 24% 0,4 Nivel importancia ruido elec res (4=mucha) 405 0 4 2,4 1,1 Niv imp próx metro (4=mucha) 404 0 4 3,2 1,0 Niv imp com vial (4=mucha) 405 0 4 3,2 0,9 Niv imp equipamientos (4=mucha) 405 0 4 3,1 0,9 Niv imp calidad y conser urbani (4=mucha) 405 0 4 3,1 0,9 Niv imp comercio conveniencia (4=mucha) 405 0 4 2,9 0,8 Niv imp presencia de rest, terraza, bar (4=mucha) 405 0 4 2,0 1,1 Niv imp seguridad pub (4=mucha) 405 0 4 3,5 0,7 Niv imp prestigio social (4=mucha) 405 0 4 2,2 1,1 Niv imp ausencia ruido (4=mucha) 405 0 4 3,1 0,9 Niv imp prox serv sanit (4=mucha) 405 0 4 3,0 1,0 Niv imp ausencia industria (4=mucha) 405 0 4 3,3 0,9 Niv prioridad vivienda (1=más prioritario) 404 1 5 2,5 1,6 Niv prioridad área verde (1=más prioritario) 404 1 5 2,9 1,2 Niv prioridad equipamiento (1=más prioritario) 404 1 15 3,4 1,4 Niv prioridad transporte público (1=más prioritario) 403 1 5 2,9 1,3 Niv prioridad reducción ruido (1=más prioritario) 404 0 5 3,3 1,4 Vive junto a calle (1=si) 402 0 1 75% 0,4 Vice junto a avenida (1=si) 402 0 1 15% 0,4 vive junto a ronda (1=si) 402 0 1 2% 0,1 vive junto a peatonal (1=si) 402 0 1 3% 0,2 vive junto a plaza (1=si) 402 0 1 4% 0,2 Nivel vivienda 387 0 12 3,7 1,9 viv da a via pública (1=si) 401 0 1 57% 0,5 viv da a patio de manzana (1=si) 401 0 1 16% 0,4 viv da a via y patio de manzana (1=si) 401 0 1 27% 0,4 dormitorio da a via pública (1=si) 384 0 1 49% 0,5 dormitorio da a patio de manzana (1=si 384 0 1 45% 0,5 dormitorio da a via y patio de manzana (1=si) 384 0 1 5% 0,2 Propietario (1=si) 402 0 3 59% 0,5 casado o pareja de hecho (1=si) 403 0 1 66% 0,5 soltero (1=si) 403 0 1 21% 0,4 divorciado (1=si) 403 0 1 8% 0,3 viudo (1=si) 403 0 1 5% 0,2 tiene hijos (1=si) 401 0 1 53% 0,5 Estudiante (1=si) 400 0 1 10% 0,3 Ocupado (1=si) 400 0 1 71% 0,5 Parado (1=si) 400 0 1 3% 0,2 Amo de hogar (1=si) 400 0 1 5% 0,2 Pensionado (1=si) 400 0 1 11% 0,3 Nivel de estudios (3=licenciatura) 405 0 3 1,8 0,8 Hombre (1) 403 0 2 46% 0,5 Edad 400 13 89 42,8 15,3 Escala_profesional (7 =directiva) 358 0 7 4,2 1,7 Cualificado (profesional o directivo) 405 0 1 21% 0,4 Niños <15 años viviendo en el hogar 173 0 3 0,85 0,8 Locales de act económica/1.000 personas 396 0 802 100,29198 106,0

C % directivos en el entorno 395 3% 27% 11% 0,0 % profesionales en el entorno 395 5% 38% 22% 0,1 % técnicos en el entrono 395 9% 20% 17% 0,0 % administrativos en el entorno 395 7% 17% 13% 0,0 % dependientes en el entorno 395 6% 26% 14% 0,0 % operarios en el entorno 395 2% 15% 6% 0,0 % no cualificados en el entorno 395 3% 22% 8% 0,0 % analfabetas en el entorno 395 5% 12% 6% 0,0 % sin estudios en el entorno 395 5% 22% 11% 0,0 % personas con primaria en el entorno 395 10% 32% 20% 0,0 % personas con secundaria en el entorno 395 31% 48% 42% 0,0 % personas con est universitarios o FP en el entorno 395 4% 42% 21% 0,1 % hogares con problemas de ruido exterior 395 21% 62% 45% 0,1 % viviendas en el entorno en estado ruinoso 395 0% 21% 2% 0,0 % viviendas en el entorno en estado malo 395 0% 44% 4% 0,1 % viviendas en el entorno en estado deficiente 395 0% 45% 16% 0,1 % viviendas en el entorno en buen estado 395 19% 100% 78% 0,1

Elaboración propia sobre la base de la encuesta ( E)y el Censo de Población, Vivienda y Locales ( C) (INE 2001)



Para analizar la influencia del nivel de formación se utilizó el nivel de estudios tanto del/a encuestado/a como del entorno. Otras características sociodemográficas como el tipo de hogar, el sexo, la edad y la presencia o no de infantes en el hogar también fueron considerados. Con el objetivo de medir la elasticidad de la DAP ante la variación de las variables explicativas se utilizó el siguiente modelo:

in

i i XBCLnDAP ∑+= (2)

En (2) LnDAP es el logaritmo natural de la disposición a pagar, en euros por mes y persona, y X es cada una de las i covariables y factores descritos en la tabla 6.

Tabla 7 Modelo DAP

Model Summary

Model R R SquareAdjusted R Square

Std. Error of the Estimate

7 ,663(g) 0,439 0,43 0,65 h Dependent Variable: LNDAP

Predictors: (Constant), Nivel molestia ruido, El ruido perjudica la salud, Niv imp ausencia ruido, Cualificado (profesional o directivo), Carpintería aluminio, Mayores_64, Niv imp ausencia industria

ANOVAModel Sum of Squares df Mean Square F Sig.

7 Regression 90,86 7 12,98 31,11 0,000 Residual 115,98 278 0,42 Total 206,84 285

Coefficients

Model Unstandardized Coefficients

Standardized Coefficients

t Sig.

B Std. Error Beta B Std. Error7 (Constant) 0,42 ‐ 0,18 2,31 ‐ 0,022 Nivel molestia ruido 0,32 0,04 0,44 9,01 0,000 El ruido perjudica la salud 0,42 0,12 0,17 3,40 0,001 Niv imp ausencia ruido 0,13 0,05 0,13 2,53 0,012 Cualificado (profesional odirectivo) 0,26 0,09 0,13 2,77 0,006 Carpintería de aluminio 0,22 0,08 0,13 2,81 0,005 Mayores_64 0,29 ‐ 0,13 0,10 ‐ 2,21 ‐ 0,028 Niv imp ausencia industria 0,09 0,04 0,10 2,00 0,047

Proceso propio en SPSS 15,0 Método pasos sucesivos El mejor de los modelos, resumido en la tabla 7, es capaz de explicar el 43% de la DAP. El signo de los coeficientes es el esperado y todas las variables mostradas son significativas al 95% de confianza, mientras que el modelo en conjunto es significativo al 99% de confianza. El signo de los coeficientes sugieren lo siguiente: cuanto mayor es la molestia ocasionada por el ruido mayor es la DAP, si los respondedores piensan que el ruido perjudica la salud la DAP incrementa, cuanto mayor es la importancia del silencio a la hora de elegir la localización residencial mayor es la DAP, el nivel de renta medida como el hecho o no de que los respondedores fuesen profesionales cualificados incrementa la DAP, mientras que si son



mayores de 64 años la DAP disminuye, finalmente el nivel de importancia que tiene la ausencia de industria en el entorno residencial incrementa la DAP. El coeficiente B de la variable nivel de molestia del ruido indica que la elasticidad de la DAP ante la variación del perjuicio es del 32%, es decir, por cada escalón que incrementa el nivel de ruido percibido dentro de la escala ordinal propuesta en la encuesta (por ejemplo, por pasar de una afección media a otra alta), la DAP incrementa en la proporción antes indicada. Los coeficientes beta construidos con las variables tipificadas detallan que el nivel real de afección sonora y la percepción del ruido como un factor maligno para la salud son la principal explicación de la disposición de las personas a pagar por una eventual reducción del ruido ambiental. Según el modelo las personas de 65 años están menos dispuestas a pagar. La correlación lineal de Pearson entre la edad y el nivel de molestia del ruido es negativa debido a que la presbiacucia produce una pérdida gradual de la audición a medida que envejecemos, especialmente en lo que se refiere a los tonos altos. Según el National Institute of Deafness and Other Communication Disorders entre el 30 y el 35 por ciento de las personas entre 65 y 75 años tiene una pérdida de audición, mientras que este porcentaje se eleva hasta el 50 por ciento para los mayores de 75 años. Por tanto, el hecho que en el modelo de regresión múltiple, que teóricamente controla el efecto del nivel de molestia, la edad avanzada continúe teniendo un signo negativo, es representativo del menor nivel de renta que se percibe tras la jubilación. En consecuencia el efecto parcial de este factor debe entenderse como un indicador de renta estructural. En cuanto a la carpintería de aluminio se sugiere una causalidad bidimensional, por una parte es de esperar que los hogares más sensibles al ruido tiendan a reformar su vivienda aislándola a través de la sustitución de las ventanas de madera por otras más eficientes en términos acústicos y térmicos, pero también este factor puede estar asociado al nivel de renta, en tanto las viviendas mejor equipadas son también las más caras. Finalmente resulta relevante el hecho que la preocupación por otras externalidades como la ausencia de actividades industriales esté correlacionada con la DAP por reducir el ruido, con lo cual la consciencia ambiental parece ser un fenómeno multidimensional.

Figura 2 prueba de normalidad de los residuos y homocestaicedad



Conclusiones Uno de los principales costes que pagamos cotidianamente por vivir en ciudades densamente urbanizadas es el ruido ambiental. Esta externalidad tiene efectos no sólo en el nivel de confort, que experimentamos cuando nos desplazamos por los espacios públicos como cuando descansamos en nuestros hogares, sino también tiene repercusiones sobre nuestra salud. En definitiva el ruido, es decir, el sonido que por sus características nos resulta molesto, produce una pérdida de bienestar que se traduce en una reducción de calidad de vida. Aunque en ocasiones esta externalidad es en realidad el producto de otros factores que en el fondo son positivos y aumentan las prestaciones urbanísticas de ciertos entornos, como por ejemplo la compacidad y la diversidad de los tejidos urbanos de la ciudad. En este artículo reportamos los resultados de una investigación que tiene por objeto conocer en qué medida la pérdida de bienestar producida por el ruido ambiental se traduce en un valor económico social. Así, el impacto sobre el nivel de bienestar residencial se ha valorado a través de un ejercicio contingente doble que intenta conocer: 1) el nivel de importancia del ruido en relación a otros problemas y atributos urbanos y 2) la disposición a pagar (DAP) por una eventual reducción del ruido. La DAP debe entenderse como un vehículo para valorar el impacto del ruido y no como una propuesta para que las personas afectadas efectivamente contribuyan a mitigar una externalidad negativa originada por terceras personas; aun cuando eventualmente, el ruido urbano es producido de manera colectiva, y en esa medida tendríamos que contribuir en la parte que somos responsables. La importancia de la ausencia del ruido está en un 6º lugar dentro de 11 características urbanas propuestas relacionadas con la accesibilidad, la jerarquía social y la calidad ambiental. De hecho el 50,7% de los 405 respondedores/as declaró que el ruido tenía mucha o bastante importancia a la hora de elegir su localización residencial, mientras que el 50,8% dijo que el ruido le provocaba una bastante o mucha molestia. Estos resultados dejan ver que desde la perspectiva de la percepción de las personas el ruido ambiental es una externalidad negativa que afecta con cierta severidad a casi la mitad de la población barcelonesa. Sin embargo, cuando se preguntó por el nivel de prioridad que tenía su reducción a través de políticas públicas éste quedó en 4º lugar dentro de un conjunto de 5 acciones propuestas. El 73 por ciento de las personas encuestadas revelaron su DAP, siendo ésta de media equivalente a 3,39 euros por persona y día para una reducción sonora equivalente a pasar de un nivel de ruido característico de una hora punta de un día laborable a otro característico del nivel que se experimenta a las 21:00 horas del mismo día. Esta DAP equivale, aproximadamente9, a un 0,28% de la renta bruta familiar disponible del municipio de Barcelona, Barreiro et al. (2005) han reportado para un nivel de reducción sónica similar un porcentaje muy parecido (0,27%) para el caso de Pamplona. Para analizar el comportamiento de los participantes su DAP fue analizada mediante un análisis de regresión múltiple. Mediante la ayuda de un sistema de información geográfica, la información individual de cada respondedor/a fue complementada con otros datos provenientes del contexto de la vivienda del/a respondedor/a definido por un buffer de 300 metros de radio. El modelo econométrico capaz de explicar el 43% de la DAP es coherente con la teoría en tanto, la DAP aumenta a medida que incrementa el nivel de molestia producido por el ruido, cuando se cree que éste 9 La renta bruta familiar disponible de referencia es del año 2002 es decir la última publicada por el Departament d’Estadística de l’Ajuntament de Barcelona.



perjudica la salud, cuando el ruido es un determinante en la elección residencial, así como también lo es la ausencia de industria. En sentido contrario la DAP disminuye en el caso de los respondedor/a de más de 64 años debido a que las rentas del trabajo también disminuyen tras la jubilación, considerando el hecho que la menor perturbación producida por el ruido en las personas mayores ya ha sido controlado por la variable que mide el nivel de molestia que produce el ruido. Cabe concluir señalando la importancia de avanzar en este tipo de investigaciones que permitan conocer en toda su magnitud el impacto económico social del ruido, por ejemplo el que se produce, más allá de la vivienda, sobre la habitabilidad del espacio público. Esta debería ser la base para la generación de políticas urbanísticas socialmente más rentables; fundadas más que en el control, en la conciencia de preservación colectiva de nuestro entorno ambiental más inmediato: la ciudad.

“Pues ¿qué? ¿No será alguna vez más cómodo estar libre de todo tumulto? […] ¿Qué necesidad de torturarse más tiempo, si Ulises encontró tan fácilmente para sus compañeros el remedio adecuado contra las sirenas?”

Lucio Anneo Séneca



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Sección especial de los 10 años de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia.

43ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | LA LEY 388 DE 1997 EN COLOMBIA: ALGUNOS PUNTOS DE TENSIÓN EN EL PROCESO

DE SU IMPLEMENTACIÓN María Mercedes Maldonado Copello

LA LEY 388 DE 1997 EN COLOMBIA: ALGUNOS PUNTOS DE TENSIÓN EN EL PROCESO DE SU IMPLEMENTACIÓN María Mercedes Maldonado Copello1 Instituto de Estudios Urbanos Universidad Nacional de Colombia Remisión artículo: 26-03-2008 Palabras Clave: Régimen jurídico-urbanístico de la propiedad, políticas de suelo, políticas de vivienda de interés social, derecho urbanístico, ordenamiento territorial.

Resumen: La experiencia colombiana de expedición e implementación de la legislación de ordenamiento territorial y suelo constituye un buen ejemplo sobre el tipo de debates, tensiones y resistencias que en la coyuntura se movilizan en América Latina en este aspecto crucial de la gestión urbana. Varias décadas de esfuerzos para contar con un marco constitucional y legal que ha sentado bases consistentes para la intervención en el mercado del suelo y ha dotado a los gobiernos municipales de herramientas para contar con nuevas fuentes de financiación de la urbanización a partir de la movilización de plusvalías y para apoyar las políticas de vivienda de interés social, las ambientales o las de movilidad entre otras. La legislación ha sido precisada y desarrollada por una amplia e innovadora jurisprudencia, en particular producida por la Corte Constitucional y desde principios de 2000, cuando empezaron a ser aprobados los planes de ordenamiento, atraviesa la etapa más difícil de implementación a nivel municipal, donde se enfrentan problemas que van desde la definición de competencias para adoptar decisiones políticas en este campo, el fuerte arraigo patrimonialista en relación con la propiedad del suelo; hasta la construcción de capacidad institucional pública y privada y la adaptación a un cambio fuerte en las reglas de juego relacionadas con la asignación de las normas de uso y edificabilidad. Tomando en cuenta que la Ley de Desarrollo Territorial llegó el año pasado a sus diez años de vigencia sin mayores modificaciones, el artículo examina tanto los contenidos jurídicos como los puntos de discusión y tensión de este proceso centrado en tres aspectos: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la distribución de competencias, 2) el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad a partir de la revisión del significado y alcance de la función social de la propiedad y 3) la articulación entre políticas de suelo y políticas de vivienda de interés social. El artículo aporta elementos para la discusión sobre las mejores condiciones de intervención en el mercado del suelo en las ciudades latinoamericanas dadas sus particulares condiciones en términos de exclusión, desigualdad o inequidad.

1 Persona de contacto: María Mercedes Maldonado, correo electrónico: [email protected]



1. Introducción En un entorno de cuestionamiento, por diversas motivaciones, a la planificación urbana, de preferencia por los (grandes) proyectos urbanos y las intervenciones estratégicas sobre los planes, tildados de inflexibles y pesados, bien sean que provengan de ejercicios burocráticos o tecnocráticos, que por igual reciben todo tipo de críticas. En un entorno global de predominio de la regulación de los distintos procesos sociales a través de mecanismos de mercado, el surgimiento y aplicación de legislaciones urbanísticas nacionales, como está ocurriendo en países como Brasil y Colombia no deja de resultar extraño, pero al mismo tiempo estimulante para la discusión sobre las perspectivas de gestión y de políticas urbanas en la región. Dichas legislaciones contemplan la formulación obligatoria de planes urbanísticos (planes directores se les denomina en Brasil y de ordenamiento territorial en Colombia), e intentan dar contenido y alcance concretos a la función social de la propiedad, una categoría propia del discurso político por mucho tiempo confinada a la retórica y a un discurso un tanto difuso, que en América Latina se ha convertido en una categoría jurídica con diversas trayectorias y expresiones; además, están actualizando o renovando los institutos convencionales de regulación del mercado del suelo e incluso se insertan en el discurso o enfoque –también hoy en boga con todas sus ambigüedades- de los derechos. Para algunos este proceso es visto como una vuelta al pasado, o un nadar contra la corriente, o sería una moda más, quizás pasajera. Los representantes del sector inmobiliario y, sobre todo de la construcción, tienden a manejar posiciones adversas y a movilizar argumentos, ligados a los efectos nocivos sobre los mercados del suelo de este tipo de medidas, la afectación a los derechos de los propietarios o incluso problemas de estabilidad jurídica o de discrecionalidad que supuestamente terminaría afectando uno de las actividades con mayor dinámica en la economía de las ciudades. En todo caso, y en medio de las críticas, simultáneamente con los procesos, no necesariamente fáciles, de implementación del Estatuto de la Ciudad en Brasil o la Ley 388 en Colombia, en varios países latinoamericanos, distintos actores, públicos o privados, movilizan la necesidad de adoptar leyes de ordenamiento territorial, de mejorar la tributación sobre el suelo o de adoptar políticas de suelo, y, en general, la necesidad de enfrentar el problemático comportamiento de los mercados del suelo en los centros urbanos, donde coexisten situaciones de concentración de la tierra con una veloz movilización de la misma, en procesos formales e informales, así como baja tributación, escasas obligaciones a cargo de los propietarios del suelo, precios del suelo muy altos, sobre todo en relación con el nivel de ingresos de la población, informalidad persistente y una segregación residencial especialmente aguda, así como relaciones patrimonialistas con la tierra2. La legislación colombiana, acompañada de una rica y consistente producción jurisprudencial y de experiencias de aplicación en varias ciudades, aún en proceso de maduración y consolidación, conjuntamente con la brasilera ha marcado la pauta en América Latina de transformación legal, de creación de nuevos ámbitos de discusión de lo jurídico y lo urbano, de replanteamiento del papel que la planeación territorial puede y debe cumplir para asegurar 2 Para un desarrollo de estos argumentos, ver: Smolka Martim O., Mullahy, Laura. Perspectivas urbanas. Temas críticos de políticas de suelo en América Latina. Cambridge, 2007. También consultar los trabajos de Martim Smolka, en http://www.lincolninst.edu/



mejores condiciones de vida y de integración urbana para una población creciente que ha decidido o ha sido empujada a vivir en centros urbanos. Teniendo en cuenta esta circunstancia y recordando que la Ley 388 se inspira en cierta medida de la legislación española del suelo en su versión de 1992, este artículo examina algunos de los puntos de tensión entre la expedición de un texto legal y el proceso de implementación como pretexto para revisar la manera cómo circulan ideas, categorías e instrumentos trabajados por décadas por el urbanismo y cómo son interpretadas y adaptadas en el contexto de cada país, aportando a la discusión sobre las mejores condiciones de intervención en el mercado del suelo en las ciudades latinoamericanas, con sus particulares condiciones en términos de exclusión, desigualdad y con uno de los peores índices a nivel mundial en materia de distribución del ingreso. Los aspectos que serán abordados son: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la distribución de competencias, 2) el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad a partir de la revisión del significado y alcance de la función social de la propiedad, y 3) la articulación entre políticas de suelo y políticas de vivienda de interés social.

2. Relaciones entre niveles de gobierno y distribución de competencias referidas al ordenamiento territorial

Colombia se organiza como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. La Constitución Política reconoce como tales a los departamentos, los municipios y distritos3 y los territorios indígenas, y establece la posibilidad de que una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que aún no ha sido expedida, pueda darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias. La relación entre unidad y autonomía es ambigua desde el mismo texto constitucional, y no ha sido del todo fácil de resolver en el ejercicio concreto de la actividad estatal de cada nivel de gobierno, sobre todo entre las autoridades nacionales y municipales la tensión ha sido permanente. En cualquier caso, las entidades territoriales tienen un relativo margen de libertad para manejar los asuntos a su cargo y detentan derechos reconocidos constitucionalmente: de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales, particularmente en los ingresos corrientes de la nación en porcentajes predeterminados y de transferencia automática. La dirección general de la economía, según la Constitución, está a cargo del Estado. La producción legislativa, evidentemente competencia exclusiva del Congreso de la República, como es propio de un estado unitario, permite ejercer, entre otras la función de intervención económica, precisar los fines, alcances y los límites a la libertad económica. Dicha intervención se extiende a la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo, la producción,

3 Municipios con régimen especial, como el Distrito Capital de Bogotá y algunas ciudades de la Costa Caribe consideradas como Distritos turísticos. Para efectos urbanísticos la diferencia no tiene mayor relevancia.



distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, y, en general, en la racionalización de la economía. De acuerdo con la Constitución Política corresponde a los Concejos Municipales “Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (art. 313 numeral 7). La tributación sobre la propiedad inmueble también es competencia exclusiva de los municipios4, igualmente dentro de los límites de la Constitución y de la Ley. La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo con la Constitución (Art. 88) se establecerá a través de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que hasta el momento no ha sido expedida, a pesar de trece o más intentos, porque sus contenidos afectarían intereses electorales regionales y abrirían la puerta a un necesario replanteamiento en la distribución de los recursos fiscales. También porque tendría que avanzar en temas como el reconocimiento de los derechos territoriales de comunidades indígenas y afro-descendientes, de comunidades campesinas y el sistema de áreas protegidas, en especial los parques nacionales naturales, territorios todos que son justamente el escenario del conflicto armado. Aunque muchas leyes, incluso ordinarias, han definido distintas competencias sectoriales, el artículo de la Ley 388 de 1997 que establecía las competencias entre niveles nacional, departamental, metropolitano y municipal fue declarada inconstitucional5, por considerar la Corte que este tema era materia exclusiva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Aún así, es posible afirmar que las competencias referidas al urbanismo que se trabajan en el presente artículo –ordenamiento físico del territorio, políticas de suelo, construcción y vivienda- han sido tradicionalmente municipales, bajo la imprecisa denominación de reglamentación de los usos del suelo, que, como ya se indicó, es competencia de los Concejos Municipales. La Ley 388 de 1997 asume el ordenamiento territorial como una función pública de competencia municipal o de las áreas metropolitanas, y según su artículo 5, “El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos o áreas metropolitanas6 en ejercicio de la función pública que les compete…”. El mismo artículo establece que el ordenamiento del territorio se hará tomando en cuenta las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, pero varias disposiciones de esta Ley reiteran el carácter municipal de la función pública del urbanismo. Decidir sobre el uso del suelo y sobre su tributación, dentro del marco general definido por la Ley, implica un margen de actuación 4 Con excepción de la contribución de valorización (conocida en muchos países como de mejoras) que puede ser aplicada por otros niveles de gobierno, incluso por entidades como las Corporaciones autónomas regionales, como se denominan las autoridades ambientales y eventualmente la participación en plusvalías (a la cual se hace referencia más adelante), aunque la ley 388 estableció que sería reglamentada exclusivamente por los concejos municipales 5 Ante una demanda que cuestionaba la intromisión en materia de ordenamiento territorial en las atribuciones de las autoridades indígenas, es decir, en una discusión que no tenía que ver con las competencias propiamente urbanísticas 6 Según la Ley 128 de 1994, Ley Orgánica de las Áreas Metropolitana. Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada. Están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio autoridades y régimen especial. Pueden ser creadas por iniciativa de los Alcaldes de los Municipios interesados, la tercera parte de los Concejales de dichos municipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizado de los mismos municipios.



muy importante de los gobiernos locales (alrededor de 1.100 municipios existen en Colombia, unas 50 ciudades mayores de 100.000 habitantes, y cinco áreas metropolitanas formalmente organizadas) para cumplir con sus obligaciones de orientar el desarrollo y asegurar condiciones de vida adecuadas para la población en términos ambientales y de acceso a las infraestructuras de servicios públicos domiciliarios, vivienda digna y espacio público en general. Para ello, los gobiernos municipales disponen de las siguientes herramientas: un plan de ordenamiento territorial vinculante para actores públicos y privados, la aplicación del impuesto predial7 de la contribución de valorización o de la participación en plusvalías y una serie de mecanismos e instrumentos, que serán comentados en el punto siguiente, que permiten movilizar las plusvalías o precios del suelo socialmente creados para producir suelo urbanizado que permita mejorar las condiciones materiales de vida y la integración socio-espacial. La participación de la colectividad en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del Estado, al igual que en España, tiene rango constitucional, y hace parte del capítulo de los derechos colectivos y del medio ambiente. La solución jurídica a la articulación de las decisiones entre el nivel nacional, e incluso instancias regionales, y las autoridades municipales en materia de ordenamiento territorial, habida cuenta que muchos de los procesos espaciales exceden el ámbito político-administrativo municipal, fue la de los determinantes de superior jerarquía que deben tener en cuenta los planes de ordenamiento territorial municipal. Dichos determinantes tienen que ver con los distintos aspectos ambientales (desde la gestión de riesgo hasta los sistemas de áreas protegidas), con el patrimonio cultural, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, con el señalamiento y localización de las infraestructuras relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia y los componentes de ordenamiento territorial correspondientes a hechos metropolitanos, cuando exista esta figura. Cuando inició la aprobación e implementación de los planes de ordenamiento territorial, el ámbito en el cual había relativamente reglas claras era el ambiental, en tanto existía un sistema nacional ambiental8 y existían marcos normativos previos que orientaron la definición de los contenidos de los planes. Este marco abrió paso a discusiones y decisiones interesantes en la no siempre fácil relación entre los objetivos ambientales y los de desarrollo urbano. Solo a manera de ejemplo, la discusión entre el alcalde de Bogotá y las autoridades ambientales, asesorada por un grupo de expertos ad-hoc para dirimir el conflicto designado por el Departamento de Planeación Nacional, sobre el uso de 1.600 has localizadas en el norte de Bogotá, en la zona tradicionalmente destinada para usos más rentables, que finalmente quedó calificada como zona de protección ambiental, abrió paso a una reforma legal que convirtió la autorización previa por parte de las corporaciones autónomas regionales de los asuntos ambientales de los planes de ordenamiento, a una simple concertación, que en la práctica resulta ser lo mismo. Con el paso del tiempo el panorama se ha ido volviendo menos claro: las instancias nacionales han venido produciendo normas de manera un tanto caótica, en respuesta a conflictos

7 O impuesto territorial o a la propiedad inmobiliaria. 8 Hoy un tanto desdibujado con la fusión del Ministerio de Medio Ambiente en uno solo que tiene a cargo, además, las actuaciones en materia de vivienda y desarrollo urbano.



coyunturales o problemas puntuales e incluso a intereses particulares, de manera que una figura como la de los determinantes de superior jerarquía, dirigida a armonizar, ha derivado en imposiciones del nivel nacional no del todo sustentadas jurídicamente ni necesariamente adecuadas desde el punto de vista técnico, que han producido una creciente incertidumbre relacionada con la vigencia de las normas de usos del suelo y con la primacía de las mismas. Decretos nacionales, y no leyes, han determinado que la ejecución de obras o proyectos de utilidad pública definidos por y a cargo de la Nación, pueden ser ejecutados sin que les puedan ser oponibles las decisiones de los planes de ordenamiento municipal; han intentado, sin mayor claridad, calificar como tributos las disposiciones dirigidas a establecer cargas u obligaciones urbanísticas a cargo de los propietarios de suelo y han llegado al extremo de establecer no solo normas mínimas9 para viviendas de interés social, sino remitir directamente a los curadores urbanos10 para que apliquen directamente, aún por encima de las disposiciones municipales, estándares que llegan a determinar un lote mínimo en vivienda unifamiliar de 35 m2, 70 m2 en vivienda bifamiliar y en agrupación de 120 m2, manteniendo porcentajes fijos de cesiones para áreas verdes y equipamientos11, lo que está conduciendo a elevadas densidades y a precarias condiciones de habitabilidad. Recientemente, la Ley Nacional del Plan de Desarrollo12 (que cambia cada cuatro años en tanto recoge el programa de gobierno de cada presidente) ha establecido la posibilidad de desarrollar proyectos nacionales de interés social que podrían llegar a pasar por encima de las normas municipales de usos del suelo. Más allá de la simple discusión jurídica, está la discusión política. La primera guarda relación, en primer término, con los efectos adversos de esta superposición de normas nacionales emitidas por fuera de los procedimientos legalmente establecidos de revisión de los planes de ordenamiento territorial, y que invaden la órbita de la regulación de los usos del suelo por parte de las autoridades municipales, en una interpretación problemática de la jerarquía normativa que rige los ordenamientos jurídicos occidentales. Los efectos se traducen en incertidumbre jurídica como resultado de la vigencia simultánea de dos disposiciones diferentes o contradictorias válidamente expedidas por dos o más autoridades públicas, cuya presunción de legalidad se mantiene para una y otra. En segundo lugar, remite a una discusión sobre el alcance de la actuación municipal: hay una posición proclive a que el control del tema del ordenamiento del territorio esté en buena medida en el nivel nacional, que indica que solo lo que esté previsto de manera específica y detallada en la Ley nacional puede ser aplicado por las autoridades municipales, y otra que plantea que la Ley nacional establece un marco general, en particular en lo que respecta al régimen urbanístico de la propiedad privada del suelo, dentro del cual las autoridades municipales, titulares de la competencia de regulación de los usos del suelo, podrían desarrollar con un margen relativamente amplio de libertad sus actuaciones. Por efecto de la primera posición, por ejemplo, la Ley 388 adolece de un excesivo puntillismo y está recargada de formalidades, que han entorpecido la aplicación de muchos de los instrumentos sin crear necesariamente mayores condiciones de estabilidad jurídica. Los productores de legislación y en general los distintos operadores jurídicos, parecen comprender aún mejor el garantismo respecto a los derechos individuales que de los colectivos. 9 Lo cual sería admisible como parte de las funciones nacionales, pero el problema es que termina equiparando los mínimos a máximos, reduciendo las normas municipales vigentes 10 Particulares en quienes se ha delegado la función pública de otorgar licencias de urbanismo y construcción 11 Ver Decreto 2060 de 2004, por el cual se establecen normas mínimas para Vivienda de Interés Social Urbana. 12 Ley 1151 de julio 24 de 2007, por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2006-2010.



La discusión política remite a las salidas prácticas a la armonización de dos principios constitucionales de la organización política colombiana, que no han alcanzado suficiente claridad: la unidad y la autonomía de las entidades territoriales. Puede ser razonable la preocupación del nivel nacional ante la resistencia o negativa de los alcaldes a que se construya vivienda social en sus territorios o las dificultades crecientes frente a la localización de sistemas de disposición o tratamiento de residuos, entre otros aspectos, pero no parece conveniente que se invada o interfiera en una competencia municipal de larga tradición en nuestros países, como es la regulación de los usos del suelo. No es posible en este artículo detenerse en la justificación elemental para esta consideración: la conveniencia de que sean las comunidades políticas locales, con sus distintas expresiones y fuerzas, las que decidan sobre el ordenamiento de sus territorios. Por ahora, lo que tendría que ser resuelto a través de mecanismos de coordinación y de complementariedad, se ha venido abordando mediante una estrategia de imposición del nivel nacional sobre el municipal. La tensión está lejos de ser superada, tiene un camino largo por recorrer y no es un asunto banal, habida cuenta de la concreción que ha venido tomando la categoría de la función pública del ordenamiento territorial13, donde más allá de la clásica visión de las prerrogativas del poder público, estamos ante un deber de las autoridades municipales de ejercer dicha función, a través de una serie de acciones urbanísticas establecidas en la Ley, con el fin de garantizar derechos colectivos y sociales (como el del medio ambiente sano, el espacio público, la participación en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del Estado, la producción de suelo urbanizado de manera ordenada o la vivienda digna). Cuando la tensión entre autoridades de distintos niveles de gobierno es por el cumplimiento de obligaciones o acciones positivas ante la ciudadanía, la discusión adquiere una nueva dimensión.

3. El régimen jurídico-urbanístico de la propiedad a partir de la revisión del significado y alcance de la función social de la propiedad

La Ley 9 de 1989, titulada de reforma urbana, es el antecedente inmediato de la Ley 388 y el primer estatuto de planeación y regulación del mercado del suelo en Colombia, expedida luego de cuatro décadas y numerosos proyectos de ley dirigidos a adoptar herramientas para enfrentar los diversos problemas urbanos relacionados con el acceso generalizado a toda la población al suelo urbanizado y las condiciones de financiación de su producción, en ciudades como las colombianas, dominadas por fuertes disparidades en la disponibilidad de suelo urbanizado, por precios del suelo particularmente altos, si se comparan con el nivel de ingresos de la población, y por una importante presencia de las ocupaciones informales. La Ley 9 contemplaba la formulación de planes de desarrollo municipal para los municipios con más de 100 mil habitantes, inspirados sobre todo en el modelo de la planeación del desarrollo en boga en América Latina desde la década de 1960, que debían incluir planes sectoriales de obras públicas y un reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias, bajo el enfoque de la asignación estática de las normas de usos y edificabilidad. Además contemplaba una serie de instrumentos apenas descritos, tomados de diferentes sistemas urbanísticos: el reajuste de

13 Tomada del sistema urbanístico español.



tierras, inspirado en la experiencia japonesa, el derecho de preferencia a favor de bancos de tierra, según la práctica francesa, la transferencia de derechos de construcción y desarrollo un tanto al estilo norteamericano. Estos instrumentos se acompañaban de algunos otros de inspiración más local: la extinción del dominio para los terrenos ubicados dentro del perímetro urbano declarados como de desarrollo prioritario que no se urbanizaran o construyeran en un término de dos años; la expropiación sin indemnización14 para los propietarios que vendieran, prometieran en venta promovieran o simplemente toleraran ocupaciones informales de sus terrenos, sin ajuste a las normas urbanísticas municipales15. Se contemplaba adicionalmente, la disposición de no tener en cuenta en la determinación de la indemnización en caso de expropiación, para evitar un enriquecimiento sin causa, el simple anuncio de proyectos u obras públicas o su ejecución o las compras públicas de suelo realizadas dentro de los cinco años anteriores, o el cambio de normas urbanísticas dentro de los tres años anteriores16 y, por último un tributo denominado contribución del desarrollo municipal, que permitía convertir en ingreso fiscal municipal la tercera parte de los incrementos en los precios del suelo producidos por cambios en los usos del suelo o en la destinación de los inmuebles, aumento de densidad o ejecución de obras públicas. La noción de función social de la propiedad está ligada, en el largo plazo, y en esta etapa de expedición de la Ley 9 de 1989, a la representación de una propiedad sobre la tierra inmóvil –vinculada incluso a un discurso sobre rezagos feudales- que debe ingresar a la explotación agrícola o urbana, en el marco de estrategias modernizadoras de construcción del capitalismo. En ocasiones este discurso estuvo ligado a enfoques de corte más social, dirigido a enfrentar la concentración de la tierra, particularmente a nivel rural. En el terreno urbano, este enfoque se traduce en la reglamentación –usual en los países latinoamericanos- de tarifas más altas del impuesto predial para los lotes de engorde y en figuras como la urbanización o construcción obligatorias, con diversos tipos de sanciones, incluida la pérdida de la propiedad sin compensación alguna. En un segundo momento, el significado de función social de la propiedad se enriquece, en particular con los aportes de la jurisprudencia constitucional y con la discusión ambiental, y se convierte en el conjunto de obligaciones o responsabilidades que se pueden imponer a la propiedad, en particular del suelo. Es decir, que adquiere mayor peso la segunda parte de la fórmula constitucional “la

14 Este mecanismo se conservó en la Ley 388, recortado en detalles y con supresión de los términos de tres y cinco años, pero aún así, se ha convertido en uno de los mecanismos más importantes de control de los precios del suelo y de soporte a los instrumentos de gestión asociada y distribución equitativa de cargas y beneficios, porque permite además, establecer el precio del suelo despojado de expectativas para determinar los aportes de suelo o el cálculo de la participación en plusvalías. 15 Expropiación que se limitaba al suelo, sin extenderse a las construcciones o mejoras realizadas por los ocupantes, quienes tenían derecho a que les fueran escriturados los terrenos sin realizar pagos adicionales al loteador informal o pirata y con la posibilidad de exigir a este la restitución de las sumas pagadas (para comprender este instrumento hay que tener en cuenta que en Colombia predomina la práctica de la comercialización de lotes por parte de agentes que incluso manejan stocks muy importantes de suelo y por regla general cobran sumas relativamente elevadas por lotes sin ningún tipo de servicio ni equipamiento) 16 Expropiación que se limitaba al suelo, sin extenderse a las construcciones o mejoras realizadas por los ocupantes, quienes tenían derecho a que les fueran escriturados los terrenos sin realizar pagos adicionales al loteador informal o pirata y con la posibilidad de exigir a este la restitución de las sumas pagadas (para comprender este instrumento hay que tener en cuenta que en Colombia predomina la práctica de la comercialización de lotes por parte de agentes que incluso manejan stocks muy importantes de suelo y por regla general cobran sumas relativamente elevadas por lotes sin ningún tipo de servicio ni equipamiento)



propiedad es una función social que implica obligaciones”. A continuación se desarrollan dos temas: el del papel que juega en la delineación de cualquier sistema urbanístico la discusión sobre la movilización de la tierra y, el régimen jurídico urbanístico de la propiedad en la legislación colombiana. La Ley 9 de 1989 fue demandada casi en su totalidad y declarada constitucional casi en su totalidad por la Corte Suprema de Justicia. Un importante conjunto de sentencias de esta corporación y posteriormente de la Corte Constitucional, creada en 1991, han contribuido en buena medida a construir el derecho urbanístico colombiano, enviando una señal clara de que se ha producido un cambio importante en las reglas de juego. Una de ellas declaró constitucional la extinción del dominio, una de las medidas más extremas que el poder público puede tomar en relación con un propietario de suelo. Esta decisión judicial y la intención de aplicación de este instrumento por parte de algún gobierno municipal, fue uno de los aspectos que contribuyó a crear el consenso político necesario para la expedición de la Ley 388, asumida como un ajuste de la Ley 9 de 1989 a la Constitución de 1991. Para el sector inmobiliario tenía una gran importancia, aún simbólica, replantear la extinción del dominio, para afirmar las prerrogativas y el margen de libertad del propietario del suelo, respecto a la utilización dada a su propiedad. Es así como fueron aceptados sin mayor oposición otros instrumentos –como la participación en plusvalías-, y se mantuvo la declaratoria de desarrollo prioritario sujeta a venta forzosa en pública subasta, tomando como valor base el precio del suelo en el momento de la declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria17. Una nueva preocupación acompaña la construcción de consenso sobre la expedición de la Ley 388 y es la búsqueda, antes bien, de mecanismos que agilicen y faciliten la incorporación de tierra para usos urbanos, es decir, una preocupación desarrollista, que vendrá a ser matizada por el conjunto de responsabilidades incorporadas a la propiedad y, en parte, por el surgimiento de la legislación y de las preocupaciones ambientales urbanas. El régimen jurídico-urbanístico de la propiedad será analizado teniendo en cuenta los principios o regulaciones generales y los instrumentos de planeación y de gestión del suelo. La principal concepción de la función social de la propiedad18, la asume un elemento constitutivo o esencial del derecho de propiedad y no un elemento externo a él, y que dicha función compromete a los propietarios con el deber de solidaridad plasmado en la Constitución y permite conciliar los derechos del propietario con las necesidades colectivas, debidamente fundamentadas. De este principio se desprende que lo que el ordenamiento jurídico colombiano garantiza es el núcleo esencial de la propiedad, entendido como el nivel mínimo de goce y disposición de un bien que permita a su titular obtener utilidad económica en términos de valor de uso y valor de cambio que justifiquen la presencia de un interés privado. Además, según la Corte Constitucional, “…la configuración legal de la propiedad, como traducción de la función social, puede apuntar indistintamente a la supresión de ciertas facultades, a su ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de alguna de

17 Es decir, un mecanismo de recuperación de plusvalías. 18 Concretada por la jurisprudencia constitucional (derivada de acciones de constitucionalidad y de tutela o amparo, que pueden ser ejercidas por cualquier ciudadano). El lector interesado en conocer en detalle la jurisprudencia y las sentencias organizadas temáticamente, puede consultar a: Pinilla, Juan. Recopilación de la jurisprudencia colombiana: Derecho urbanístico 1991- 2004, en http://www.territorioysuelo.org/legislacion.



ellas.”19. En la misma sentencia se indica que (...) el usus, en el esquema clásico, facultad esencial derivada de la propiedad, se subordina a la concreta determinación, general y específica de las instancias públicas de planeamiento y desarrollo urbano. Vale la pena insistir entonces, que la función social no remite a simples límites externos impuestos a la propiedad por la acción administrativa del Estado, sino a una redefinición profunda de su naturaleza y contenido, que se concreta a través de planes de ordenamiento territorial municipal, los cuales no estarían limitando o coartando un derecho originalmente absoluto o ilimitado, sino que establecerían hasta dónde y bajo qué condiciones puede llegar el ejercicio de ese derecho en el terreno del urbanismo, es decir, de los procesos de transformación, consolidación, conservación o protección de los distintos territorios que componen un municipio. Las categorías que constituyen la base de las responsabilidades asignadas a los propietarios de suelo y que concretan el régimen urbanístico de la propiedad son: 1) la clasificación del suelo, 2) la calificación de suelo para vivienda de interés social (VIS) y de áreas críticas para la prevención de desastres, 3) el establecimiento de cargas o responsabilidades a cargo de los propietarios de suelo, como condición previa a la asignación de los derechos o aprovechamientos urbanísticos, 4) la actuación o gestión asociada del suelo urbanizable o de renovación, mediante unidades de actuación urbanística que se ejecutan a través de reajustes de tierras, integración inmobiliaria o cooperación entre partícipes, 5) la participación de la colectividad en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del Estado, y 6) la previsión constitucional, de que para la indemnización, en los casos de expropiación, se tendrán en cuenta los intereses del afectado y de la colectividad, y la previsión legal, que establece que la indemnización corresponde al precio comercial del terreno, pero teniendo en cuenta la reglamentación urbanística vigente en el momento de la oferta de compra, es decir, sin incorporar expectativas, así como la destinación económica del terreno y la factibilidad de prestación de servicios públicos domiciliarios, vialidad y transporte, además dispone, que a dicho valor comercial se le descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participación en plusvalía o la contribución de valorización, según sea del caso. No es posible desarrollar un análisis detallado de cada una de ellas, en tanto no es el objetivo de este artículo, pero nos detendremos en algunas de ellas: la clasificación del suelo, mecanismo básico y más importante de configuración de la propiedad, en tanto establece regímenes diferentes de derechos y obligaciones, y procedimientos urbanísticos, según el tipo de procesos de ordenamiento territorial previstos para cada clase de suelo. El suelo se clasifica en urbano, rural y de expansión urbana. El suelo rural puede incluir la categoría de suelo suburbano. En cualquier clase de suelo puede establecerse la categoría de suelo de protección. El suelo de expansión urbana es el que será habilitado para uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, según lo determinen los programas de ejecución20 mediando la formulación de un plan parcial y establecida la “factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva…”. En la categoría de suelo de expansión pueden incluirse áreas de desarrollo concertado, a través de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para el desarrollo de las mismas, mediante su adecuación y habilitación urbanística, las cuales estarán a cargo de los propietarios. El desarrollo de estas áreas está condicionado a su adecuación previa. Mientras la conversión de esos suelos en urbanos no se concrete mediante un plan parcial y la

19 Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 20 A los cuales se hace referencia más adelante.



subsiguiente ejecución de las obras de urbanismo, el suelo continuará teniendo el régimen rural y solo le podrán ser asignados usos agrícolas o forestales, previsión que no solo está contemplada en la Ley sino que ha sido ratificada por varios planes de ordenamiento territorial municipal. Las obligaciones o responsabilidades urbanísticas que pueden ser impuestas a los propietarios de suelo, según lo concrete cada plan de ordenamiento territorial, son:

1. Las cesiones urbanísticas con destino a vías locales e intermedias de cualquier tipo, equipamientos colectivos o comunitarios, áreas verdes y recreativas y espacio público en general, que se definan en las reglamentaciones municipales. Por lo general los planes de ordenamiento municipal traducen esta obligación en un porcentaje (mínimo del 25% para áreas verdes y recreativas y equipamientos, más los suelos para vías locales y en algunas ciudades se ha empezado a expresar en metros cuadrados por habitante, sin bajar del mínimo indicado. Un decreto nacional establece como mínimo de espacio público efectivo por habitante que deben asegurar las regulaciones municipales 15 m2 por habitante.

2. Las cesiones o aportes de suelo y la ejecución de obras públicas correspondientes a redes matrices, secundarias y domiciliarias de servicios públicos domiciliarios (particularmente acueducto y alcantarillado) y de vías principales. Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos se podrán financiar por medio de tarifas de servicios públicos, contribución de valorización, participación en plusvalías y en caso de que no esté previsto ninguno de estos sistemas tributarios, mediante la financiación por parte de los propietarios de suelo a través de la técnica de distribución equitativa de cargas y beneficios, concretados en los planes parciales.

3. La gestión o actuación asociada a través de unidades de actuación urbanística, cuando así lo disponga el respectivo plan de ordenamiento territorial

4. La destinación de un porcentaje del suelo útil de cada proyecto de desarrollo urbano a la producción de vivienda de interés social y,

5. La conservación ambiental o arquitectónica, para la cual existe una reglamentación un tanto confusa y que no ha sido posible aplicar, consistente en el reconocimiento de compensaciones, en el caso de inmuebles particularmente afectados por este tipo de declaratoria en zonas urbanas ya construidas. Dichas compensaciones pueden consistir en reducción en las tarifas de servicios públicos domiciliarios o del impuesto predial; en otros estímulos económicos o en la transferencia de derechos de construcción.

Los instrumentos de planeamiento contemplados en la legislación nacional son el plan de ordenamiento territorial, sujeto a los determinantes de superior jerarquía a los que se hizo referencia en el punto anterior, el programa de ejecución y el plan parcial. El programa de ejecución es un componente del plan de desarrollo económico y social, y de programación de inversiones en el que cada alcalde plasma el programa de gobierno con base en el cual fue elegido, y que define, con carácter obligatorio, las actuaciones previstas en el plan de ordenamiento, que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. Este documento de planeación deberá incluir varios contenidos importantes: la localización de los terrenos necesarios para atender la demanda de



vivienda de interés social en el municipio o distrito, la delimitación de las zonas de mejoramiento integral, la indicación de los instrumentos para su ejecución pública o privada, y los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construcción se consideren prioritarios21. El plan parcial22 es el instrumento mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano, según lo defina cada plan de ordenamiento y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales. El plan parcial incluye las previsiones relacionadas con las directrices de planeamiento y diseño urbanístico de la respectiva área o proyecto, la definición específica de usos e intensidad de usos y la adopción de los instrumentos de gestión del suelo, captación de plusvalías, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de gestión, evaluación financiera y programación de las obras de urbanización. A continuación se realiza una revisión general a los instrumentos de gestión del suelo23, clasificados de la siguiente manera: aquellos relacionados con la producción de suelo urbanizado o reurbanizado y con la movilización de plusvalías para financiar los costos de urbanización; los que sirven de soporte a la adquisición pública de suelo o a la movilización de suelo para los procesos de desarrollo urbano y los instrumentos tributarios de financiación con base en suelo. En el primer tipo la legislación colombiana contempla básicamente dos alternativas: los bancos de tierra o bancos inmobiliarios, y los reajustes de suelo (en suelo con tratamiento de desarrollo) o integraciones inmobiliarias (en suelo urbano, es decir, en proyectos de redesarrollo o renovación). Como es conocido, los dos apuntan a enfrentar un problema recurrente de los mercados del suelo, cual es la fragmentación de los terrenos producida por los movimientos y transferencias en un régimen en el que domina la propiedad privada, y se basan en la conformación de globos de terrenos lo suficientemente amplios para contar con condiciones adecuadas de diseño y de uso más eficiente del suelo. Los dos involucran movilización de plusvalías, pero se diferencian en que los bancos de tierra se basan en la adquisición pública de suelo para producir los englobes, bien sea a través de compras directas, de expropiación o mediante la utilización del derecho de preferencia o de preémption24, bajo la premisa de la adquisición del suelo a precios lo suficientemente bajos o descontaminados de toda expectativa de urbanización, con el fin de financiar los costos de urbanización con la venta del suelo urbanizado y, también, para regular el mercado del suelo gracias a la capacidad de la administración pública de movilizar patrimonios públicos de suelo o una oferta lo suficientemente importante de suelo urbanizado, bien sea para reducir los precios a nivel global o para desarrollar programas de vivienda social y otros de interés para la colectividad.

21 En la actualidad el Decreto 2181 de junio 29 de 2005, reglamenta parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley 388 de 1997. 22 Como base para luego aplicar la venta forzosa en pública subasta. 23 Se puede ampliar la información en: Maldonado, María Mercedes; Pinilla Juan; Rodríguez, Juan y Valencia, Natalia. Planes parciales, gestión asociada y mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanístico colombiano. Bogotá: Lincoln Institute of Land Policy, 2006. Se puede revisar artículos relacionados con el tema en http://territorioysuelo.org/ 24 Apenas enunciada, de manera escueta, en la Ley 9 de 1989, pero cuya utilización hasta el momento ni siquiera ha sido discutida o prevista por ningún gobierno municipal.



El reajuste de terrenos, por contraste, es una alternativa a la expropiación y, sobre todo, al ingreso de suelos al patrimonio público25 y al mismo tiempo, y sobre todo, un mecanismo de financiación de la urbanización que puede ser adelantando por iniciativa de los particulares, sin intervención pública o con intervención de agencias estatales, por lo general municipales. La premisa básica es que con la venta de una porción de los terrenos urbanizados o reurbanizados o de los aprovechamientos urbanísticos o derechos de construir se financian los costos de urbanización que viabilizan la respectiva operación. Gracias a la utilización complementaria de la técnica del reparto equitativo de cargas y beneficios, en últimas, todo el suelo, independientemente de su destinación final, es pagado a un mismo precio, aquel resultante del reparto, aplicando así el principio de equidad entre los propietarios involucrados y, lo que es más importante, entre éstos y la colectividad. La principal finalidad de los planes parciales, que son a la vez instrumento de planeamiento e instrumento de gestión, es servir de base para la conformación de unidades de actuación urbanística26 para su ejecución posterior a través de reajustes de suelo o integración inmobiliaria.

En los primeros años de vigencia de la Ley 388 se ha verificado una tensión en la utilización de estos instrumentos: la creación en 1998 de un banco de tierras en la ciudad de Bogotá, como parte del conjunto de medidas e intervenciones urbanas adoptadas durante el gobierno de Enrique Peñalosa, convirtió este instrumento en protagonista y desde entonces ha sido promovido prioritariamente por el gobierno nacional, en desmedro del reajuste de tierras y la técnica de la distribución equitativa de cargas y beneficios, que a nuestro juicio constituían la esencia de la reforma legal de 1997. Esta promoción se ha hecho incluso desconociendo los diversos problemas de los bancos de tierra: la compra de suelo por parte de las entidades públicas, a pesar de la existencia de normas explícitas dirigidas a controlar los avalúos y a descontar los incrementos de precio ligados a la especulación, termina por lo general en altos precios por dos razones: en nuestra legislación se contempla como obligatoria una etapa previa a la expropiación de enajenación voluntaria dirigida a lograr un acuerdo entre propietario y poder público y, además existe por regla general la expropiación por vía judicial ante los jueces civiles y de manera excepcional, por vía administrativa, cumplidas ciertas condiciones respecto a los motivos de utilidad pública y de urgencia justificada, adelantada directamente por parte de autoridades públicas municipales. En este marco, ha predominado la idea, equivocada a nuestro modo de ver, de que es mejor pactar precios en la etapa de enajenación voluntaria fácilmente aceptables por el propietario, para evitar las demoras de un proceso judicial y, sobre todo, el riesgo de que los jueces civiles, imbuidos por la concepción civilista de la propiedad, y que por lo general restringen la idea de justicia a la protección del propietario afectado por el poder público, definan indemnizaciones altas. Detrás de esta lógica se esconde una tendencia usual en la utilización de la expropiación, la de pagar precios altos, reconocer simples expectativas y convertir este instrumento, particularmente cuando se trata de adquirir suelo, en una fuente injusta de ganancia a favor del propietario.

25 Obviamente distintos a aquellos destinados a infraestructuras y equipamientos. 26 La Ley 388, en su artículo 39, define las unidades de actuación urbanística como “…el área conformada por uno o varios inmuebles, explícitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios…”.



De otra parte, como los recursos de que disponen los gobiernos municipales habitualmente son escasos, solo pueden adquirir terrenos aislados y de extensión reducida, por lo general en zonas periféricas, con lo cual terminan actuando como un factor de inflación del precio de los terrenos vecinos, no solo por las indemnizaciones comparativamente altas que reconocen sino en razón de las obras de infraestructura que deben realizar para habilitar los suelos para usos urbanos. De esta manera se pierde el factor de control y regulación de los precios del suelo, sin contar, además, con que las entidades públicas asumen todos los riesgos y costos de la titularidad de suelo, y se presentan –como ha ocurrido en el caso de Metrovivienda en Bogotá- costos indirectos especialmente altos, factores todos que redundan en que el precio del suelo urbanizado termine siendo más alto que el que logra tramitar directamente un promotor privado, o que haya que reconocer aprovechamientos del suelo excesivamente elevados para facilitar su comercialización, afectando la calidad de vida de los beneficiarios de programas de vivienda de interés social. Por el contrario, el reajuste ha sido tildado de complicado, demorado y difícil de entender, se enfrenta a problemas de capacidad de gestión en el sector público al tiempo que enormes resistencias entre los propietarios de suelo, en tanto les transfiere de manera explícita buena parte de las obligaciones urbanísticas y los obliga a asociarse con otros propietarios. No se ha contado con suficiente capacitación o apoyo técnico del nivel nacional para su implementación y ha implicado un proceso de aprendizaje más largo de lo conveniente, lo cual ha afectado su alcance y eficacia y redundado en la persistencia de las resistencias. Los impactos del cambio en las reglas de juego respecto a la apropiación y distribución de las plusvalías, o rentas del desarrollo urbano que la utilización de este instrumento implica, ha llevado a que por ahora las intervenciones de los gobiernos locales han sido tímidas y en muchas ciudades de escaso alcance. Aún así, algunas ciudades como Bogotá, Pereira y Medellín avanzan en la aplicación de la técnica de la distribución equitativa de cargas y beneficios, para contar con alternativas más racionales a la obtención de suelo para fines colectivos y sociales, y con fuentes alternativas de financiación de los costos de urbanización. El segundo grupo de instrumentos está conformado por: 1. La expropiación, a la que ya se hizo referencia y de la que se destaca la existencia de la vía

judicial o la vía administrativa, y la amplitud, de todas maneras, de los motivos de utilidad pública para recurrir a la vía administrativa, así como la posibilidad de descontar los incrementos en los precios del suelo producidos por el anuncio del proyecto u obra, que constituye el motivo de utilidad pública que justifica la expropiación. Respecto al pago se prevé la posibilidad de pagar en varios contados (entre un 40% y un 60% del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco contados anuales sucesivos e iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria), y de realizarlo en efectivo, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta, siempre y cuando constituyan efectivamente un medio legal de pago, en documentos fácilmente negociables, que puedan ser convertidos en dinero en cualquier momento e irrevocables unilateralmente27.

27 Una sentencia de la Corte Constitucional de 2002 precisó algunos de los alcances de la indemnización, de la cual se pueden derivar, entre otras, las siguientes conclusiones: una interpretación integral de las normas sobre la materia permite establecer que el valor de la indemnización no es equivalente al valor de mercado del bien expropiado y determina que la indemnización se caracteriza por ser un pago reparatorio por los daños causados por una actuación legítima del Estado y que en ningún caso se pueden reconocer pagos adicionales que supondrían un enriquecimiento



Está contemplada también la expropiación a favor de terceros, que puede ser un mecanismo adecuado para apoyar la gestión asociada u otros proyectos de interés colectivo, en el caso de propietarios renuentes, sin tener que comprometer recursos públicos en el pago de las indemnizaciones, que pueden provenir de la venta anticipada de los lotes urbanizados o de derechos de construcción, a través de los fideicomisos que se constituyan para la gestión de los reajustes de suelo o las integraciones inmobiliarias. No obstante, presenta el riesgo de la utilización del poder público en el proceso expropiatorio para desplazar población socialmente vulnerable, sobre todo teniendo en cuenta que es motivo de utilidad pública, incluso para la expropiación por vía administrativa, la ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en la Ley 388, sin ninguna otra calificación como que sean proyectos destinados a la producción de vivienda social u otros similares de interés colectivo.

2. La declaratoria de desarrollo prioritario sujeta a venta forzosa en pública subasta, a la cual

ya se hizo referencia.

El último grupo está conformado por los instrumentos tributarios. Además del impuesto predial, que tiene potencial para recuperar plusvalías y que es utilizado para cumplir objetivos urbanísticos como en el caso de la tarifa más elevada para los lotes de engorde y como mecanismo de compensación de los inmuebles declarados de conservación, existen la contribución de valorización y la participación en plusvalías. La primera permite recuperar el costo de ejecución de obras de infraestructura, más un porcentaje para administración del tributo, entre los propietarios de suelo o de edificaciones localizados en el área de influencia de la obra, sobre la base de que su ejecución produce una valorización de los inmuebles. La segunda se aplica solo al suelo, es decir a los incrementos de precio producidos por los cambios de norma en términos de usos más rentables o mayor aprovechamiento del suelo y también en el caso de ejecución de obras. El límite de cobro es entre el 30 y el 50% de los incrementos en los precios del suelo, según lo decida el Concejo Municipal en el Acuerdo en que se adopte la aplicación de la participación en el respectivo municipio. En el caso de la ejecución de obras la administración debe decidir cuál de los dos instrumentos aplica. Teniendo en cuenta el límite máximo del 50% sobre el incremento en los precios, como mecanismo de financiación de obras resulta más eficaz la contribución de valorización que asegura recuperar el costo total de la obra y ofrece mejores condiciones de programación financiera, ya que el hecho generador es la ejecución de la obra y se puede cobrar en un periodo relativamente corto, aún antes de la iniciación de las obras. Por el contrario la participación en plusvalía solo se hace exigible cuando en el momento de la venta del inmueble o de solicitud de una licencia de urbanismo o construcción. La contribución de valorización es un instrumento con una larga tradición en varias ciudades colombianas y con una utilización relativamente difundida. Sin embargo, presenta algunos sin justa causa del propietario. Además establece que la expropiación tiene que ser justa, es decir, consultar los intereses del propietario afectado y de la comunidad, como indica la Constitución, y que dichos intereses deben ser ponderados en cada caso concreto, en particular teniendo en cuenta la situación socio-económica del afectado. Como se acaba de indicar, la indemnización por regla general tiene un carácter reparatorio (incluye el daño emergente y el lucro cesante, que debe ser demostrado o justificado), pero en algunos casos puede ser reducido, contemplando los intereses colectivos, y puede tener un carácter simplemente compensatorio o en caso de especial indefensión social del propietario o de vivienda familiar puede asumir una modalidad restitutiva.



problemas: que se aplica por lo general en áreas urbanas ya construidas, sobre todo para obras de ampliación o mejoramiento vial, mientras que para suelo por desarrollar ha sido poco utilizada, lo que encierra cierta inequidad porque las obras terminan siendo pagadas por los usuarios finales mientras los propietarios de suelo han captado previamente las plusvalías. La otra dificultad se relaciona con su utilización, en algunos casos, para presionar el desplazamiento de población de bajos ingresos de zonas bien localizadas, ante la imposibilidad de pagar el tributo, sin que la ejecución de obras se traduzca para ellos en mayores ingresos. Para corregir en parte este problema, por lo general son exentas del pago de la contribución de valorización las familias de menores ingresos lo que restringe el uso del tributo a las zonas con capacidad de pago y refuerza, de otra manera, la fuerte exclusión que caracteriza las ciudades latinoamericanas. La principal limitación de la participación en plusvalías radica en una norma –de procedimiento y no sustancial- que solo permite calcular los incrementos del suelo en relación con la norma anterior y no con la situación real del inmueble. Esta disposición, introducida en el trámite en el Congreso, no tuvo en cuenta que en la mayoría de las ciudades en el periodo previo a la Ley 388, se aplicaron estatutos de usos del suelo basados en la creencia de que el principal papel de la planeación era el estímulo a la actividad inmobiliaria a partir de la asignación de edificabilidades muy altas y sin ninguna contraprestación a cargo del propietario, como supuesto factor de dinamización económica de las ciudades. En muchos casos, la edificabilidad prevista no había sido agotada en el momento de ser expedidos los primeros planes de ordenamiento territorial, razón por la cual el potencial de recaudo de la participación en plusvalías en las zonas urbanas, de ciudades marcadas por fuertes procesos de densificación y de transformación, ha resultado mínimo. Tendrá importancia solamente en las zonas de expansión urbana, lo que de todas maneras no es desdeñable porque además se trata de un tributo con destinación específica, y la mayoría de las destinaciones posibles atiende fines sociales relacionadas con la vivienda social nueva o con programas de mejoramiento. Por último, planteamos una síntesis de lo que serían las obligaciones a cargo de los gobiernos locales, como expresión de la función pública del ordenamiento territorial que les corresponde:

1. No pueden conceder las normas de uso y edificabilidad de manera gratuita, en particular en los procesos de desarrollo o incorporación de suelos para usos urbanos, y en los de renovación o redesarrollo, porque deben simultáneamente otorgar derechos e imponer obligaciones urbanísticas a los propietarios de los terrenos, y señalar previamente los procedimientos para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación.

2. Deben posibilitar a todos los habitantes el acceso a las vías públicas, las infraestructuras de transporte y demás espacios públicos y su destinación al uso común y hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.

3. Deben asegurar la oferta de suelo para vivienda de interés social en proporción adecuada a la composición social de la población.

4. Deben impedir que haya en su municipio población que habite en zonas de riesgo28.

28 Situación que desafortunadamente es usual en las ciudades colombianas, como una de las expresiones extremas de la informalidad



5. Debe aplicar los tributos sobre el suelo de que dispone, para hacer efectivo el derecho de la colectividad de participar en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del estado.

6. Debe revisar, y si es del caso, impugnar los avalúos que se realicen para la aplicación de los distintos instrumentos de gestión del suelo.

Esta concepción de la función pública del ordenamiento del territorio, como ya se indicó, es un aspecto muy importante, ante la creciente interferencia del nivel nacional, porque no se estarían limitando o matizando con ese tipo de intrusiones simples prerrogativas del poder público, sino el cumplimiento de ciertos deberes ante la ciudadanía, amparados por supuesto de manera general en la Ley y, en muchos, casos, coartados o desdibujados por decretos nacionales. La relación de estas regulaciones con las políticas de vivienda de interés social, que se tratarán en el punto siguiente, muestra que aún falta mucho por hacer para lograr que se ejerzan los deberes, atribuciones y herramientas que la Constitución y la Ley 388 ponen a disposición y exigen a los gobiernos locales.

4. Políticas de suelo y vivienda de interés social La relación entre políticas de suelo y políticas de vivienda de interés social, constituyen una de las principales paradojas que ha enfrentado la implementación de la Ley 388. Una de las preocupaciones centrales y reiteradas de los actores que participaron en el largo proceso de formulación de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, fue la búsqueda de alternativas de solución a los problemas de acceso a la vivienda para los sectores más pobres de la población, alternativas centradas en la solución a los problemas de pobreza e inequidad, ligados a los mecanismos existentes de apropiación de la tierra y distribución de las rentas derivadas del desarrollo urbano, tal como está planteado en algunos de los proyectos de ley. El rechazo durante décadas a la aprobación de una ley de reforma urbana coincide con el periodo en el cual se verifica un acelerado proceso de urbanización, marcado por una fuerte participación de las ocupaciones informales. Justo en el momento de expedición de la Ley 9 de 1989 y de la Constitución de 1991, que incluyen las herramientas de intervención en el mercado de la tierra a disposición de los gobiernos municipales, que se acaban de describir, se produjo una profunda reorientación de las políticas de vivienda social, que, esencialmente, pasaron de actuaciones del lado de la oferta de vivienda y crédito por parte de entidades nacionales, en algunos casos complementados con entidades municipales o departamentales, a la adopción, recortada, del sistema de subsidios directos a la demanda cuya aplicación se inició en Chile. La vivienda para los sectores populares fue insertada en una política de incentivación económica al sector de la construcción, en lugar de una política social. Este cambio produjo un fuerte desmonte institucional de la actuación estatal en los diferentes factores involucrados en la producción de vivienda (crédito, tecnologías, materiales, gestión del suelo, entre otras), de las organizaciones y programas comunitarios o cooperativos de autogestión, y la intervención estatal se redujo al manejo de un fondo nacional que otorga subsidios en dinero, que cubren entre un 10 y un 30% del precio de las viviendas y en el mejor



de los casos el 50%, en los casos de población en condiciones extremas de vulnerabilidad29. El resto del precio, debe ser aportado por las familias a través de un ahorro programado y de un crédito bancario, que es muy difícil de obtener para las personas de menores ingresos o vinculadas informalmente al trabajo. De otra parte, se pretendió que un aporte individual en dinero en la proporción indicada, iba a servir de estímulo suficiente para que el sector privado atendiera la producción de vivienda a precios accesibles para un porcentaje importante de la población, que enfrenta problemas crecientes de pobreza, altos niveles de desempleo, precarización del empleo cuando no vinculación estructural al trabajo de manera informal. Las políticas de suelo fueron unas de las grandes ausentes del nuevo enfoque de las políticas de vivienda. Durante años el nivel nacional prestó mínima atención a la necesaria coordinación y colaboración que tendría que existir entre los niveles de gobierno, para actuar en lo que actualmente se reconoce como uno de los principales cuellos de botella de las políticas de vivienda de interés social, la disponibilidad de suelo urbanizado y bien localizado adecuado para la construcción de vivienda de bajo precio. No solo no se apoyó la implementación de políticas de suelo enfocadas a la producción de vivienda de interés social, sino que la timidez y lentitud en la adopción de los instrumentos de la Ley 388, así como la inercia de las regulaciones de los usos del suelo, basados en la valorización del suelo de propiedad privada sin contraprestación a cargo de los propietarios de suelo, que prevén grandes zonas para los usos rentables, mientras las calificadas para vivienda social no guardan la más mínima relación con la composición socio-económica de la población, ha redundado en la presencia de precios altos del suelo a nivel de las ciudades como un todo y en fuertes procesos de especulación. Como si esto fuera poco, el objetivo de incentivo al sector de la construcción, además de exenciones tributarias y de los subsidios directos a la demanda, se ha acompañado de políticas de suelo basadas en el incremento en los aprovechamientos del suelo, bajo la creencia equivocada de que de esa manera se estimula la producción de vivienda social. Como ya se señaló, se ha llegado al extremo de una reglamentación nacional vía Decreto, que intenta sobreponerse a las decisiones municipales, determinando unas áreas de los terrenos destinados a vivienda social de las más pequeñas de América Latina30. El efecto ha sido el contrario al planteado como justificación para expedir esta norma: incremento en los precios del suelo, de manera similar a lo que ocurre con los subsidios directos a la demanda, al habilitar o mejorar la capacidad de pago de las familias más pobres. Para apoyar la oferta de suelo urbanizado para vivienda de interés social la Ley 388, en su artículo 92, contempla una disposición que refleja la preocupación por servir de soporte a este tipo de políticas y que establece que las autoridades municipales determinarán sus necesidades en materia de interés social y de acuerdo con las mismas definirán los objetivos de mediano plazo, las estrategias e instrumentos para la ejecución de programas tendientes a la solución del déficit correspondiente. En todo caso, continúa esta norma, al incorporar suelo de expansión urbana, los planes de ordenamiento y los instrumentos que los desarrollen 29 No solo son reducidos los montos individuales asignados sino los montos globales, de manera que el impacto frente a la informalidad ha sido reducido. 30 En particular el lote de 120 m2 para vivienda multifamiliar, donde en un sistema de agrupación se construyen hasta siete pequeñas casas, que pueden llegar cada una a una altura de 3 pisos, pero que reducen de manera dramática los espacios privados disponibles, en contravía con la noción de vivienda digna y además en medio de altas densidades.



determinarán porcentajes del nuevo suelo que deberán destinarse al desarrollo de programas de vivienda de interés social. Igual previsión habrán de contener los planes parciales para programas de renovación urbana. Lo anterior, sin perjuicio de que este tipo de programas se localicen en otras zonas de la ciudad, de acuerdo con las normas generales sobre usos del suelo. Los planes parciales correspondientes determinarán la forma de definir las localizaciones de los terrenos tendientes al cumplimiento de los porcentajes expresados. En la última Ley nacional del plan de desarrollo se estableció como de obligatoria y directa aplicación, aún sin estar previsto en los planes municipales, la destinación de por lo menos un 25% del suelo útil de cualquier proyecto de desarrollo a la producción de vivienda de interés social31, o el 15% a vivienda de interés prioritaria32. Las autoridades municipales pueden incrementar esos porcentajes y precisar la destinación y, de no hacerlo, será el propietario del suelo el que decida el tipo –o precio- de la vivienda que se construye dentro de las alternativas propuestas. La aplicación de esta disposición, aunque aparece insuficiente ante el porcentaje de población urbana de bajos ingresos y empleo precario, podría ser el inicio de la solución al problema de la debilidad de las políticas de suelo en este terreno, que, no obstante, está acompañado de vacilaciones y ambigüedades, como la que permite el traslado de la obligación a otras zonas de la ciudad, manteniendo los agudos patrones de segregación socio-espacial, o problemas en los criterios de cálculo de las equivalencias entre las zonas originales y aquellas a donde se puede trasladar la obligación, debilidades que pueden ser objeto de ajuste y mejoramiento. Esta herramienta y el anuncio reciente de algunas ciudades de iniciar la utilización de la declaratoria de desarrollo prioritario, para posterior subasta del suelo calificado para vivienda de interés social, abriría la puerta a un avance realmente significativo en la aplicación de la Ley 388 al que habrá que hacer seguimiento y evaluación en los próximos años, así como a la utilización de los reajustes de terrenos con distribución equitativa de cargas y beneficios que permitan superar las dificultades y sobrecostos de los bancos de tierra.

5. Comentarios finales Hay dos aspectos por resaltar del proceso de implementación de la Ley 388 de 1997: primero, que llegar a diez años sin mayores modificaciones, en un país donde incluso la temporalidad de la Constitución se acerca o se ha vuelto incluso menor que la de las políticas públicas, es un logro importante que refleja cierta madurez de los actores públicos involucrados en este campo de la gestión urbana y una mediación hasta ahora adecuada ante los intereses privados. Esta circunstancia ha proporcionado un espacio de estabilidad para el proceso de comprensión, aprendizaje y aplicación de los instrumentos. El segundo aspecto por destacar, es simple y llanamente, que se está aplicando, lo cual también es importante en América Latina donde es habitual que la ley no se aplique o que se obedezca pero no se cumpla, según el conocido dicho popular. Como se ha indicado, la aplicación de los instrumentos de gestión del suelo no se ha generalizado en todos las ciudades, el proceso ha sido más lento de lo deseable y, sobre todo no se ha utilizado todo el potencial que la ley permite, porque tienden a predominar ciertas inercias, falta de visión o de compromiso político con el tema de muchos alcaldes, así como un desbalance en el garantismo, más del lado del derecho de propiedad que de los derechos e

31 Que tiene un precio entre US 16.000 y US 31.000. definido legalmente. 32 Con precio de hasta US 16.000.



intereses colectivos y sociales. Aún así, el proceso de implementación está en marcha y tiene posibilidades. Una expresión de la indecisión o falta de compromiso de muchos de los gobiernos locales, ahondada por las señales ambiguas del nivel nacional, que en los últimos años ha jugado más en el sentido de poner frenos y límites que en el de estimular la aplicación, es el peso que juega la profusa jurisprudencia, derivada de acciones ciudadanas de inconstitucionalidad, de tutela o amparo, de legalidad o acciones populares o de cumplimiento. Ante la vacilación del poder público nacional y local los ciudadanos han jugado un papel importante movilizando el poder judicial en la búsqueda de efectividad de una legislación por largos años construida con el fin de reorientar la lógica de actuación de un mercado caracterizado por la exclusión y la inequidad. En este momento estamos en la revisión judicial de los primeros instrumentos municipales de gestión del suelo, a la espera de que se reafirmen los principios e interpretaciones a favor de interés colectivo hasta ahora establecidos por los tribunales. Esta circunstancia se ha convertido, por ahora, en un factor de apoyo a la implementación. De todas maneras, hay razones para ser optimistas: en los ámbitos de la administración pública, académicos y ciudadanos el debate se mantiene vigente, se ha cualificado, contribuyendo también a mejorar las condiciones que hagan más fluida el diseño y la aplicación de los instrumentos. Es de esperar también una segunda etapa de acciones ciudadanas dirigidas a presionar la aplicación local de los instrumentos con mayor impacto social. En aspectos como los criterios para la elaboración de avalúos, la utilización de tributos con base en suelo (como la contribución de valorización o la participación en plusvalías o el fortalecimiento de las formaciones catastrales y el impuesto predial) los avances son innegables, como lo muestran algunos de los artículos incluidos en esta publicación. Incluso en relación con los planes parciales parece atemperarse la importancia de su aplicación, a pesar de que han estado en el ojo del huracán porque significaron quizás el cambio más fuerte en las reglas de juego. De la asignación gratuita e incondicionada de las normas de uso y edificabilidad a la asignación condicionada a la financiación de las obras de infraestructuras viales y de servicios públicos y de espacio público en general, del desarrollo predio a predio a la gestión asociada que permite un uso más racional del suelo. Los primeros planes de ordenamiento territorial fueron aprobados hacia el año 2000, y en ellos se dio más fuerza al planeamiento que a la gestión del suelo, en 2003 se inició la etapa de revisión ordinaria en varias ciudades y ahora nos aproximamos a la revisión general de los planes, etapas en las que cada vez cobran más presencia las políticas de suelo, al igual que en la formulación de los planes cuatrienales de desarrollo económico y social. En un taller realizado en mayo de 200733, con funcionarios de planeación municipal de 19 municipios de diferente talla y localización regional, se elaboró un documento que señala que existe un amplio consenso entre los participantes acerca del cambio positivo que significó pasar del planeamiento puntual, reducido a los Códigos de Urbanismo, como ocurría antes de la Ley 388, al ordenamiento basado en una visión del territorio en un marco al menos de mediano plazo, con obligaciones de los gobiernos municipales ante la ciudadanía, que permiten superar una actuación que apenas seguía el vaivén de los intereses que se manifestaban bien sobre la administración, bien sobre los concejos municipales. La norma se ha convertido apenas en un componente dentro de un conjunto más amplio de instrumentos dentro de un marco regulador más estable que obliga a los distintos intereses a manifestarse simultáneamente y pone directamente en la mesa de discusión la necesidad de un balance general de propuestas e intereses. 33 Como parte de las actividades preparatorias del Seminario 10 años de la ley 388 de 1997: sus aportes al ordenamiento urbano y a la consolidación de políticas de suelo. Salón Elíptico del Congreso de la República convocado por el Congreso de la República y la Universidad Nacional de Colombia con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, Bogotá, Mayo 24 y 25 de 2007, se puede consultar el documento en http://territorioysuelo.org/eventos



Evidentemente existen problemas de capacidad institucional, tanto en las entidades del nivel nacional como del municipal. En muchas ciudades la aplicación de la Ley 388 llegó en un momento de reducción presupuestal y recortes de personal, y también es un problema la presencia muy reducida de funcionarios de carrera administrativa, de manera que con cada cambio de gobierno (hasta 2003 cada 3 años, actualmente 4) se inicia prácticamente de cero por los cambios de los funcionarios y asesores. Hizo falta diseñar procesos adecuados de transición, así como de información y formación. Como se señaló, la ley es excesivamente puntillista y cargada de procedimientos, y presenta en varios ítems importantes problemas de técnica jurídica en su redacción, lo cual opera como un obstáculo para su comprensión, encarece y enrarece ciertos procedimientos y abona el terreno para conflictos, judiciales o no, basados en simples consideraciones formales. Como se señaló en el taller antes mencionado, los problemas de fortaleza técnica y capacidad de respuesta ante el cambio exigido por la ley en las prácticas de planeamiento y de las políticas de suelo no se reducen a los funcionarios públicos: los organismos de control, los curadores urbanos, las autoridades ambientales, los jueces municipales encargados de definir los precios indemnizatorios en los casos de expropiación o conflictos puntuales y también los agentes privados han enfrentado dificultades para entender el nuevo marco jurídico y sujetarse a él. La falta de acompañamiento con procesos de formación y de capacitación y la debilidad de los equipos municipales han implicado que en que en muchos casos la elaboración de los proyectos de planes quedara en manos de consultores que no necesariamente contaban con suficiente capacidad técnica y que tendieron a uniformizar y repetir recetas y formatos. Los participantes en el taller en cuestión concluyeron que los actores políticos y gubernamentales locales “…comienzan a entender y aplicar la Ley y los agentes privados se van acomodando a ella con diferentes grados de resistencia. La implementación ha sido un proceso complejo de mucho aprendizaje, en el que se va reconociendo una amplia gama de oportunidades para el ordenamiento territorial de los municipios, enfrentada a inercias, bajo conocimiento de la ley y conflictos propios de los dilemas entre los actores interesados”. Los instrumentos con los que contaba el municipio frente a los actores privados eran escasos, razón por la cual las herramientas que ofrece la ley son fundamentales para fortalecer la gestión pública municipal. Creer en la propiedad, iniciativa y gestión privadas, no excluye la necesidad de tener en cuenta el papel que juega el Estado y la necesidad de regular e intervenir el mercado del suelo. En el terreno de las discusiones conceptuales, en la coyuntura se verifica un debate que ha estado presente en muchos de los países y ciudades que han adoptado legislaciones de ordenamiento territorial y suelo y las han desarrollado a través políticas, actuaciones e instrumentos: la tendencia a definir como tributario cualquier instrumento que incluya la condicionalidad en los usos e intensidad de usos del suelo, que las someta al cumplimiento de obligaciones urbanísticas, o que establezca diversas posibilidades de pago por el derecho de construir, en procesos de gestión asociada o no o incluso su comercialización representada en valores, a través de bolsa o en mercados de otro tipo. Este debate encierra una resistencia a aceptar el profundo ajuste conceptual que han sufrido interpretaciones manipuladas de la propiedad civilista, que supuestamente integraría todos los atributos de manera unitaria y absoluta en cabeza del propietario del suelo. El usus (del suelo), como lo indica una de las sentencias de la Corte Constitucional colombiana que se ha comentado e incluso buena parte de la doctrina en una perspectiva de largo plazo, está sujeto a la determinación que de él se haga en las instancias públicas de planeamiento o, en otras palabras, hace parte del ámbito de la comunidad y no es un atributo exclusivo del propietario. Cuando los planes definen el



alcance y el contenido del derecho de propiedad, adquiere particular importancia que los procesos de ordenamiento territorial trasciendan y se difundan en el conocimiento y debate ciudadano, sean conocidos y controlados por un número amplio de actores urbanos. También encierra la resistencia a reconocer la diversificación y actualización de los enfoques e instrumentos de la hacienda pública y de la naturaleza y alcance de los recursos públicos o ingresos fiscales, como expresión de procesos de modernización y de evolución de la gestión pública. Los agentes inmobiliarios de nuestros países se insertan sin problema en los circuitos globales de inversión, mientras que en sus espacios locales continúan atados a viejas prácticas patrimonialistas y al manejo inmediatista y especulativo de sus intereses. Esta discusión guarda además relación con aquella, ya clásica en el urbanismo, sobre los criterios y mejores alternativas de financiación de la urbanización, sobre las posibilidades de vinculación de los propietarios de suelo, versus alternativas de perecuación de costos entre el conjunto de contribuyentes de la ciudad o sobre el vinculo lógico y razonable que debe existir entre cada operación urbana y las infraestructuras y equipamientos que se financian con cargo a aquella que remite al de las relaciones entre el aprovechamiento del suelo y los soportes urbanos necesarios para generar ciudades en las que la calidad de vida constituya una de las bases de la integración social y se superen rupturas profundas en el vínculo social como aquellas derivadas de la negación para un porcentaje importante de la población del acceso a los elementos materiales elementales que definen la ciudad y la ciudadanía, como los servicios públicos en red, la accesibilidad y movilidad o los equipamientos sociales, sin contar con el acceso a la vivienda digna. La experiencia colombiana enfrenta varios espacios de tensión pero también de posibilidades de construcción, que se espera en un futuro no muy lejano se resuelva a favor de los intereses colectivos, de formas de hacer ciudad con menos exclusión y mayor redistribución. Recogiendo las tensiones que se ha intentado describir y explicar en este artículo: un balance adecuado entre las atribuciones del nivel nacional y las atribuciones de los gobiernos municipales, para avanzar hacía una mayor colaboración en lugar de interferencias inconvenientes y juegos de poder; un balance eficaz entre las responsabilidades de los propietarios del suelo y las de los gobiernos locales como titulares de la función pública del urbanismo, de cara al conjunto de ciudadanos que habitan y disfrutan cada ciudad, y mucha claridad y firmeza para que los instrumentos construidos en un largo proceso político y jurídico contribuyan, entre otros objetivos, a mejorar el acceso al suelo urbanizado y a la vivienda de los más pobres, rompiendo con los múltiples círculos viciosos de la informalidad.



Bibliografía. Maldonado, María Mercedes; Pinilla, Juan; Rodríguez, Juan; Valencia, Natalia. Planes parciales, gestión asociada y mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanístico colombiano. Bogotá: Lincoln Institute of Land Policy, 2006 Smolka Martim O., Mullahy, Laura. Perspectivas urbanas. Temas críticos de políticas de suelo en América Latina. Cambridge, 2007. Trabajos técnicos y de investigación consultados Maldonado, María Mercedes, Pinilla, Juan Felipe. La jurisprudencia de las altas cortes colombianas en materia urbanística como soporte para las políticas municipales de suelo. Documento elaborado como resultado del trabajo de investigación Construcción de las Líneas jurisprudenciales de las altas cortes colombianas en Derecho Urbanístico colombiano, Lincoln Institute of Land Policy, Bogotá, mayo de 2007, no publicado. Recursos de internet consultados Pinilla, Juan Felipe. Recopilación de la jurisprudencia colombiana: Derecho urbanístico 1991- 2004, en http://www.territorioysuelo.org/legislacion Legislación y jurisprudencia colombiana consultada República de Colombia, Congreso de la República. Ley 9 de enero 11 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. República de Colombia, Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de Colombia de 1991. Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 1993, Magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz. República de Colombia, Congreso de la República. Ley 128 de 23 de febrero de 1994, por la cual se expide la ley orgánica de las Aéreas Metropolitanas. República de Colombia, Congreso de la República. Ley 388 de 18 de julio de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones. Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002, Magistrado ponente Manuel José Cepeda.



República de Colombia, Decreto 2201 de agosto 5 de 2003, por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997. República de Colombia, Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, Decreto 2060 de 24 de junio de 2004, por el cual se establecen normas mínimas para Vivienda de Interés Social Urbana. Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, Decreto 2181 de junio 29 de 2005, por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanística. República de Colombia, Congreso de la República. Ley 1151 de julio 24 de 2007, por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2006-2010.

67ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO EN LA LEY 388 DE 1997

Luis Molina López y Carolina Albarracín Granados

LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO EN LA LEY 388 DE 1997. Luís Molina López1 Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio. Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ. Carolina Albarracín Granados Dirección de Desarrollo Territorial. Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial Remisión artículo: 26-03-2008 Palabras Clave: Planeamiento urbanístico, ordenamiento territorial, planificación territorial, Ley 388 de 1997.

Resumen: La promulgación de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997, se convierte en un punto de inflexión en la planificación territorial colombiana. Es por tal razón que el propósito central del artículo, está encaminado hacia el análisis de la estructura general de la Ley 388 de 1997, así como de la eficacia de los diferentes instrumentos de planeamiento urbano. Para ello los autores, buscaron desde una perspectiva metodológicamente cualitativa, inducir un conocimiento reflexivo con base en la experiencia adquirida durante ocho años de trabajo en varias regiones del país en los temas relacionados con el ordenamiento del territorio. Finalmente el documento aclara interrogantes frente a la jerarquía de los componentes de los planes de ordenamiento, así como en la aplicabilidad de los instrumentos de gestión del suelo en los procesos de construcción de ciudad.

1. Introducción. La promulgación de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997, se convierte en un punto de inflexión en la planificación territorial en Colombia, ya que avanza en la reglamentación de las disposiciones de la Constitución Política, en adelante C.P., de 1991, frente a aspectos tales como: la función pública del urbanismo y el papel de la propiedad como función social y ecológica, al tiempo que retoma una serie de instrumentos de gestión del suelo urbano, que aun cuando algunos ya aparecían en la Ley de reforma urbana 9 de 1989, no se habían llevado adecuadamente a la práctica, o sencillamente no se habían desarrollado en los primeros ejercicios de planificación territorial. En este contexto, el propósito central del artículo va dirigido hacia la presentación y análisis de la estructura general de la Ley 388 de 1997, así como de la eficacia de los diferentes instrumentos de planeamiento urbano. Para ello los autores, buscaron desde una perspectiva metodológicamente cualitativa, inducir un conocimiento reflexivo (Bonilla y Rodríguez, 1997, pág.73) con base en la experiencia adquirida durante ocho años de trabajo (en la formulación, revisión y ajuste de planes de ordenamiento territorial) en varias regiones del país, conjuntamente con el análisis de los aspectos urbanos contemplados en los paneles de expertos realizados en el marco del encuentro nacional: 10 años de la Ley de Ordenamiento

1 Persona de contacto: Luis Molina López, correo electrónico: [email protected], [email protected]



Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia2, buscando que no solo se presentaran apreciaciones de casos singulares, sino que se avanzara en el análisis e interpretación de la realidad socio-territorial desde la misma acción participante de sus autores en los procesos de ordenación del territorio. Fundamentalmente el artículo presenta 3 grandes apartados; el primero, desarrolla la descripción y el análisis de la estructura general de la Ley, de los componentes de los planes de ordenamiento territorial, y de las características de las normas urbanísticas y los instrumentos que las desarrollan; el segundo, aborda la eficacia de los instrumentos de planeamiento urbano, señalando la necesidad de realizar una lectura con dos escalas fundamentales de evaluación dadas las complejidades técnico-administrativas presentadas en la implementación de la Ley, y el ultimo, desarrolla las conclusiones de los temas tratados construyendo una lectura integral de los instrumentos de planeamiento urbanístico y su aplicabilidad en el contexto colombiano.

2. Estructura general de la Ley 388 de 1997 Antes de realizar un balance de la eficacia de los instrumentos de planeamiento contemplados en la Ley 388, se presentará un análisis general de la Ley. Para ello, el presente apartado explicara de forma detallada cada uno de los componentes de la Ley, sus principios, así como los instrumentos específicos de planificación territorial, para después desarrollar una lectura transversal de la eficacia de los mismos y su aplicación a los procesos municipales de planeamiento urbano. 2.1 Acerca del concepto de ordenamiento territorial El artículo 5, capítulo II de la Ley 388, define el ordenamiento territorial municipal como:

…un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Se observa que la ley define un concepto de carácter local, resaltando que corresponde a un conjunto de acciones de planificación física concertadas, lo cual implica que debe existir una acción participante de los actores sociales tal como lo expresa la Constitución Política de 1991 (art. 79). Por otra parte, la definición deja ver claramente que dichas acciones no son de carácter exclusivamente urbano, aun cuando la Ley en términos generales siempre tuvo un sesgo hacia la promulgación de instrumentos de planificación y de gestión del suelo para las áreas urbanas prioritariamente. Otro aspecto interesante de resaltar es su carácter vinculante con las estrategias de desarrollo socioeconómico, base de las teorías de planificación del desarrollo y fundamento de la planificación municipal colombiana, la cual tiene su expresión en los respectivos planes de

2Encuentro organizado por el Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio del Instituto del Universitario de la Paz UNIPAZ, el Sistema regional de Planeación Participativa del Magdalena Medio SRPPMM, La Corporación Planeación del Desarrollo Regional y la Corporación Ciencia y Cultura para el Desarrollo Regional, los días 18 y 19 de julio de 2007 en la ciudad de Barrancabermeja.



desarrollo que deben formular los alcaldes electos en los primeros meses de su gobierno3. Además logra dejar explicita su apuesta por la prevalencia del interés colectivo cuando termina expresando su relación de armonía con el medio ambiente y, en especial, con las tradiciones históricas y culturales, condición que ha permitido que las comunidades campesinas y principalmente los pueblos indígenas logren avances significativos en el respeto por su cultura, tradiciones y por su relación especial con el territorio. Finalmente, el concepto de ordenamiento no se aparta de las acepciones europeas, en cuanto lo vincula con el desarrollo del territorio y con la organización física del espacio4, permitiendo pensar la planificación territorial con una perspectiva más integral, aboliendo los viejos códigos de urbanismo como instrumento rector del planeamiento urbanístico, los que a su vez podían variar según intereses y conveniencia de los diferentes concejos municipales, aun cuando en la práctica esta consideración (incorrecta por cierto) aun tiende a prevalecer en municipios pequeños y alejados de los principales centros urbanos regionales. 2.2 Los principios de la Ley 388 Fundamentalmente la Ley de desarrollo territorial colombiana presenta 3 principios centrales a saber:

La función social y ecológica de la propiedad La prevalencia del interés general sobre el particular La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

Adicionalmente, en sus artículos 3 y 4, la Ley resalta como principios generales, la función pública del urbanismo y la participación democrática como ejes fundamentales en la construcción de políticas públicas5 relacionadas con el ordenamiento del territorio municipal, en tanto que estos permiten asegurar la eficacia de las políticas y propenden por el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores. Al respecto conviene decir que lo más relevante de estos principios en la Ley, es el hecho que retoma dos elementos constitucionales fundamentales para el campo urbanístico: el de función social y ecológica de la propiedad, y el de la prevalencia del interés público sobre el particular (C.P, 1991, artículo 58). Además se incorporan otros como la función pública del urbanismo y la distribución equitativa de cargas y beneficios, lo que permite, según Maldonado (2004, pág. 9), concretar en diferentes escalas o ámbitos geográficos la noción de propiedad como derecho-deber. Queda entonces definido, interpretando las disposiciones de la Constitución Política, según Maldonado, que:

La propiedad privada ha sido reconocida no solo como un derecho sino como un deber en tanto implica obligaciones, y en esa medida el ordenamiento jurídico garantiza no solo su núcleo esencial, sino su función social y ecológica, que permite conciliar los

3Los planes de desarrollo municipal son formulados por las administraciones municipales para un periodo de 4 años y deben (según la Ley 152 de 1994) articularse con los planes de ordenamiento territorial, los cuales tienen una vigencia de 3 periodos administrativos, ósea 12 años. 4Para ampliar en mayor detalle, ver Carta Europea de Ordenación del Territorio (1983). 5Según Meny y Thoenig (citado en Vargas, 2001, pág.56), la política pública se entiende como “el resultado […] de los actos y de los no actos comprometidos de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia”.



derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas ( 2004, pág. 7).

Adicionalmente, el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios ha generado en el planeamiento urbano colombiano, una nueva visión en la forma de construir ciudad, permitiendo que el Estado, a través de las administraciones municipales, dictaminen unas reglas de juego que permitan intervenir en el mercado de la tierra con el ánimo de garantizar que los procesos de utilización y transformación del territorio obedezcan a los pactos políticos expresados en los planes de ordenamiento, y acorde con un modelo de ciudad, construido desde la acción participante de los actores sociales. Para finalizar este tema, conviene precisar que el proceso desarrollado en estos 10 años de vigencia de la Ley 388, no ha sido una tarea fácil, y que su lectura, en cuanto a sus avances, debe realizarse en dos perspectivas: la primera, desde las grandes ciudades o centros regionales de primer orden a nivel nacional, en donde ha habido una mayor difusión y debate tanto de los instrumentos como de su aplicabilidad, y la segunda, desde los municipios pequeños6 en donde, pese a tener sus planes aprobados, aun existen grandes dificultades tanto en su formulación técnica, como en la comprensión de los instrumentos que brinda la Ley. Notemos entonces, que la primera lectura deja un balance positivo, con un gran camino por recorrer, y con avances relevantes para el proceso nacional expresados en varias sentencias de la Corte Constitucional7 y representados en mejoras sustanciales en las revisiones y ajustes a los planes de ordenamiento de las principales ciudades del país; mientras que la segunda, denota la necesidad de mayor difusión y de mejoramiento de la capacidad técnica-administrativa municipal para avanzar de forma adecuada en los propósitos centrales no solo de la Ley, sino de la Constitución Política, situación que no ha podido ser cumplida en cabalidad por la presencia de cacicazgos políticos que se rehúsan a su desaparición y a ceder sus intereses particulares frente a la reivindicación de los derechos de la colectividad. 2.3 Los componentes de los planes de ordenamiento Antes de indicar los componentes de los planes de ordenamiento, se debe resaltar el hecho de que la Ley 388 prevé 3 tipos de planes (artículo 9): 1) Plan de Ordenamiento Territorial, son los “elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a 100.000 habitantes”; 2) Planes Básicos de Ordenamiento Territorial, “elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes”; y 3) Esquemas de Ordenamiento Territorial, “elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes”. En todo caso los componentes que se tratarán a continuación son parte integral y obligatoria en cualquiera de los planes mencionados. En términos generales, los planes de ordenamiento presentan 3 grandes componentes, el general, el urbano y el rural, cada uno de ellos contiene unos requerimientos claros y representan un nivel de planificación específico, “…un poco a la manera de cascada de planes Española, que se articulan al de gestión del suelo, de manera que dependen entre sí” (Maldonado, 2004, pág.9), y que se condensa en un solo documento denominado Plan de Ordenamiento Territorial.

6Según el censo 2005, realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, en Colombia el 72,7% de los municipios tiene poblaciones en áreas urbanas por debajo de los 10.000 habitantes, y el 54,9% del total nacional urbano está debajo de los 5.000. 7Para ampliar más, ver Corte Constitucional de Colombia: Sentencias de Tutela No. T/427 de 1998 y T-523 de 1994; Sentencias de constitucionalidad C-223/94 y 275 de 1996.



En este sentido y acorde con el artículo 11 de la Ley, el componente general de los planes de ordenamiento “estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo”; el componente urbano “por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano; y el componente rural “por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal” (ver figura 1). Ahora bien, cada uno de los componentes definen claramente las intervenciones tanto estructurales como detalladas para el territorio municipal, pero se debe enfatizar el hecho que la Ley define y detalla con mayor rigurosidad los instrumentos de gestión del suelo8 para las áreas urbanas (retomadas por supuesto en el componente urbano), situación que implica un avance en el planeamiento y gestión del suelo urbano, pero que no da un tratamiento igual a las áreas rurales y pone en desventaja a los municipios con vocación rural, que como ya señalábamos antes son más del 72,7% del total nacional. Asimismo, la estructura de la Ley, pese a ser clara, en la práctica cotidiana de los municipios pequeños se encuentra una fuerte tendencia a confundir las normas urbanísticas, contempladas en el artículo 15 de la Ley, con las normas de reglamentación de usos específicos para las áreas urbanas (componente urbano), debido a la inadecuada interpretación que hacen los técnicos de planeación municipal sobre el término urbanístico, relacionándolo directamente con lo urbano y no con lo territorial municipal en donde se involucra tanto lo rural como lo urbano, que era lo que pretendía la Ley.

Otro aspecto de confusión en la formulación de los planes y de sus componentes, y debido a la falta de preparación técnica para enfrentar el proceso, fue abordar el plan de ordenamiento al mismo estilo del plan de desarrollo dispuesto por la Ley 152 de 19949, presentando adicionalmente confusiones con la obligatoriedad en la utilización de las guías metodológicas que desde los entes nacionales se empezaron a formular, hasta el punto que las autoridades ambientales10 exigían para su aprobación y concertación el desarrollo procedimental de dichas guías en la formulación de los planes, elevándolas al rango de obligatorias.

8Según Maldonado (2002, pág. 7) “La gestión del suelo puede ser definida como el conjunto de intervenciones de las entidades públicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podría conducir a evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia económica y ecológicamente peligrosas, dada la naturaleza económica de la tierra y, de manera aun más simple, todas las acciones tendientes a asignar una utilización a los terrenos”. 9Dicha Ley, establece la obligatoriedad, para las administraciones municipales, de realizar un plan de desarrollo (de carácter socioeconómico) que debe contener una parte estratégica y un plan de inversiones. 10Las autoridades ambientales son una instancia de concertación y consulta, contemplada en el artículo 24 de la Ley 388, la cual debe emitir una aprobación concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales de los planes de ordenamiento territorial. El papel de estas autoridades ambientales fue, en sus primeros años, un problema adicional que tuvieron que enfrentar los municipios para la aprobación de sus respectivos planes de ordenamiento territorial, ya que dichas autoridades, en su mayoría, tenían muy pocos profesionales preparados técnicamente para abordar el proceso de revisión de los P.O.T.



Figura 1 Componentes de los planes de ordenamiento territorial.

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 388 de 1997. R.N. Recursos Naturales. S.P.D. Servicios Públicos Domiciliarios. U.A.U. Unidades de Actuación Urbanística. V.I.S. Vivienda de Interés Social. 2.4 Las normas urbanísticas Cuando la Ley 388 presenta el termino de normas urbanísticas, parece referirse a la conocida normativa de usos del suelo urbano, pero en su espíritu lo que intenta reflejar es una jerarquía de intervención territorial, que a futuro será fundamental en el seguimiento y evaluación de los planes, ya que no permitirá que estos pierdan su carácter de largo plazo, ni que sean fácilmente manipulables por aquellas administraciones que no participaron en su formulación. En este sentido la Ley, en su artículo 15, determina que las normas urbanísticas son las que “…regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos”. Asimismo, establece su jerarquía de la siguiente manera:

1) Normas urbanísticas estructurales: “son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del Plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano”. Estas normas prevalecen sobre las demás y solo podrá emprenderse su modificación con la revisión general del plan, o por el alcalde con base en estudios técnicamente sustentados (cursiva nuestra).

2) Normas urbanísticas generales: “Son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes



zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión”. Son las normas de segundo nivel y las que más se relacionan con la distribución de cargas y beneficios, contempladas en los principios de la Ley, así como las que articulan las disposiciones de la noción de propiedad como derecho-deber, ya que otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores.

3) Normas urbanísticas complementarias: Son las “relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del Plan de Ordenamiento, y […] todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas específicas y casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales”. Dentro de esta categoría se encuentran contemplados los planes parciales (figura fundamental en el procedimiento de reparto de cargas y beneficios).

Según Maldonado (2004, pág. 13) “las normas urbanísticas (clasificación del suelo, usos, edificabilidad) en el sistema urbanístico colombiano tienen una relación directa con la movilización de recursos ligados al desarrollo urbanístico, es decir, tienen un contenido patrimonial ligado a un sistema de reparto”. En esta afirmación se hace referencia implícita también a las disposiciones establecidas en la Ley (como la recuperación de plusvalías, los bancos inmobiliarios de tierras o el derecho de preferencia) que permiten intervenir en el mercado de la tierra, algo casi impensable antes de la expedición de la Ley de desarrollo territorial. Ahora bien, dentro de este marco de normas urbanísticas y de intenciones legislativas, debe considerarse que la ausencia de un proceso serio de capacitación en el reciente tema del ordenamiento del territorio, unido a las enquistadas prácticas alrededor de los códigos de urbanismo, como instrumento sagrado para el planeamiento urbano, fueron algunas de las causas principales por las cuales la interpretación de la Ley tuvo en sus inicios demasiadas dificultades para los municipios medianos y pequeños. Dicha situación se sigue presentando después de 10, repercutiendo seguramente, pero en menor cuantía, en graves falencias y desaciertos en su implementación y en sus procesos de revisión. 2.5 Los instrumentos de planeamiento urbano Los instrumentos de planeamiento urbano contemplados en la Ley se refieren en principio a tres grandes figuras (ver figura 2): la primera, corresponde al plan de ordenamiento como tal, especialmente al desarrollo de su componente urbano; la segunda, se refiere al plan parcial, el que a su vez juega un doble papel tanto de instrumento de planeamiento como de instrumento de gestión del suelo; y el tercero, corresponde a las unidades de actuación urbanística, que al igual que el plan parcial cumple la doble función de instrumento de gestión y de planeamiento, siendo la primera su espina dorsal frente al aprovechamiento del suelo y en la definición final del reparto equitativo de cargas y beneficios, así como para la generación de suelo con fines de uso público. El plan de ordenamiento, como instrumento de planeamiento, establece específicamente para su componente urbano, que:

…es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas (Ley 388 de 1997, articulo 13).



Con este instrumento se dejaran explicitas las políticas de uso y ocupación del suelo, la localización de infraestructura vial y de transporte, la delimitación de áreas para la protección y conservación de los recursos naturales, los tratamientos y actuaciones urbanísticas, las estrategias para los programas de vivienda de interés social, las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, las características de las unidades de actuación urbanística, las directrices para la formulación de planes parciales, la expedición de normas urbanísticas y los procedimientos e instrumentos de gestión urbana. Por su parte, el plan parcial, es el instrumento:

…mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales (Ibíd., artículo 19).

El plan parcial definirá los objetivos y directrices urbanísticas (espacio público, alternativas de expansión, estímulos a los propietarios e inversionistas para el mejor aprovechamiento de los inmuebles y los programas y proyectos urbanísticos entre otros), las normas urbanísticas específicas, las características del espacio público, el trazado de vías y la adopción de instrumentos de manejo del suelo (captación de plusvalías, reparto de cargas y beneficios, evaluación financiera de las obras). Finalmente las unidades de actuación urbanística, son:

…el área conformada por uno o varios inmuebles, explícitamente delimitada en las normas que desarrolla el Plan de Ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios (Ibíd., artículo 39) (cursiva nuestra).

Con las anteriores consideraciones se observa la integración y relación directa entre los instrumentos de planificación con los de gestión del suelo, estableciendo claramente que los primeros desarrollan y complementan las políticas, objetivos y estrategias del P.O.T. y concretizan la norma urbanística en áreas específicas del suelo urbano o de las zonas de expansión, y los segundos, permiten establecer los mecanismos para el reparto equitativo de cargas y beneficios (los aprovechamientos específicos del suelo y el cálculo de las plusvalías). Esta situación de jerarquización de planes y unidades de planeamiento a diferentes escalas territoriales (ver figura 2), que no estaban muy explicitas en la Ley, ocasionaron una confusión para muchos municipios de escala media y pequeña, hasta el punto de dejarlos, en muchas ocasiones, solamente enunciados en sus documentos pero sin claridad alguna para su posterior aplicación en el proceso de planeamiento urbano.



Figura 2 Jerarquía de los instrumentos de planeamiento urbano.

Fuente: Molina, L. (2006).

3. La eficacia de los instrumentos de planeamiento urbano Como se ha expresado en otros apartes del presente documento, cuando se aborda el tema de la eficacia de los instrumentos de planeamiento urbano en el proceso de ordenamiento territorial colombiano, se deben contemplar dos escenarios básicos de análisis, ya que el nivel de articulación, difusión e implementación de los diferentes instrumentos contemplados en la Ley no han logrado el mismo grado de eficacia en todos los municipios del país. En el primer escenario, el que corresponde a las grandes ciudades y principales centros urbanos regionales, el proceso presenta avances considerables, a pesar que aun existen dificultades tanto en su comprensión como en su implementación, dichos avances han permitido que ciudades como Bogotá desarrollen intervenciones trascendentales para el ordenamiento urbano, denominadas operaciones estratégicas. Un ejemplo claro de ello fue el Plan Zonal Centro en donde con tan solo el 17% de inversión pública se consiguieron la construcción de 330.000 m2 de espacio público, 335.000 m2 de nuevas zonas verdes, 42.000 m2 de ejes peatonales, 15,6 km de nuevas vías y 40,6 km de nuevas vías en el sistema integrado de transporte, sin contar con los 4.500.000 m2 de nuevos desarrollos inmobiliarios11. 11Datos tomados de la Ponencia presentada del P.O.T de Bogotá ante el Congreso de la República de Colombia, el 17 de mayo de 2007, en el marco de los 10 años de la Ley 388 de 1997, sus aportes al ordenamiento urbano y a la consolidación de políticas de suelo.



Asimismo, otras ciudades como Medellín aplican los planes parciales en intervenciones de renovación urbana y en la producción de nuevos desarrollos urbanísticos; muestra de ello es la meta trazada, al año 2007, por el gobierno municipal frente a la planificación de 447 hectáreas mediante la aprobación de 17 planes parciales12. En este punto vale la pena hacer una pequeña digresión, para enfatizar que en ciertos casos, la delimitación de unidades espaciales con áreas demasiado pequeñas no permite trascender del planeamiento particular (predio a predio) hacia escalas espaciales mayores en donde se obtenga una mejor visión de conjunto de los espacios estratégicos para la construcción de ciudad, situación que en principio se ha ganado legalmente con la promulgación de la Ley 388. Con respecto al segundo escenario, la situación es muy distinta puesto que los municipios medianos y pequeños, haciendo la salvedad en algunas excepciones, no han logrado trascender hacia una visión del ordenamiento territorial como un instrumento de planificación a largo plazo, que debe ser construido como un acuerdo político a través de la acción participante de los actores sociales, y no como una simple condición de obligatoriedad frente a las disposiciones normativas que pueden modificarse a conveniencia de los intereses particulares por encima de los colectivos, o desconociendo que los planes de ordenamiento “exigen una estrecha articulación con los planes de desarrollo, pues los primeros deben establecer el marco espacial de los segundos y estos deben formular directrices para los primeros; sin embargo, en la práctica cada plan se maneja como una actuación independiente” (Massiris, 2006, pág. 129). En la revisión empírica desarrollada en los últimos 8 años en municipios de los departamentos de Casanare, Santander, Bolívar, Cesar, Antioquia, Córdoba, Atlántico, Santander del Norte, Valle del Cauca, Meta, Risaralda y Quindío13, se encuentra que existen planes de ordenamiento con graves falencias tanto en su formulación como en su implementación, llegando al punto que en departamentos como Casanare y Bolívar, los documentos finales aprobados por el Concejo Municipal, no se encuentran completos o no corresponden con los que revisaron las autoridades ambientales. Situación que denota la grave ausencia de una verdadera visión del ordenamiento como proceso y como instrumento de planificación. En cuanto a los instrumento de planeamiento urbano, es casi una regla general, que en los municipios pequeños no se apliquen (planes parciales y unidades de actuación urbanística), ya que estos solo se han limitado a utilizar, en el mejor de los casos, las normas de usos del suelo contempladas en los componentes urbanos de los respectivos planes. Por su parte los municipios de tamaño mediano han efectuado diversas aplicaciones e interpretaciones de los instrumentos según la capacidad técnica de sus profesionales o acorde con las conveniencias particulares de los promotores de vivienda sin importar su articulación con los planes de ordenamiento. En este sentido vemos que ciudades como Barrancabermeja y Yopal14, han hecho caso omiso a las disposiciones de sus planes de ordenamiento, ya que en la primera, se han construido

12Ibíd. P.O.T Medellín. En este caso se evidencian unidades que en promedio poseen 26,2 hectáreas, lo que puede repercutir en la pérdida de la visión integral en la planificación del conjunto urbano. 13Se hace referencia a estos departamentos, de los 32 que existen en Colombia, por dos razones fundamentales: 1) porque son regiones en donde los autores han adelantado proyectos específicos de formulación, revisión y ajuste a P.O.T., y 2) hacen parte de la información suministrada en las ponencias realizadas en el Encuentro Nacional “10 años de la Ley de Ordenamiento Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia”. 14Barrancabermeja tiene una de las refinerías más grandes de Latinoamérica y Yopal es capital del departamento de Casanare y recibe cuantiosas inversiones producto de las regalías percibidas por la extracción de hidrocarburos. Las dos ciudades contienen más de 100.000 habitantes y presentan interesantes dinámicas en su crecimiento debido a la inversión que reciben de las regalías petroleras, por ello se toman como dos ejemplos claros de ciudades intermedias



obras de infraestructura por más de 10.000.000.000 millones de pesos en sectores para los cuales es obligatorio formular con anticipación un plan parcial, o en la segunda, se han desarrollado proyectos por más de 5.000.000.000 en zonas que no habían sido declaradas de expansión urbana por el P.O.T. Cabe concluir que los instrumentos de planeamiento urbano han logrado, en casos como Bogotá, Cali y Medellín, y en otras ciudades de relevancia urbano regional, avanzar en la construcción de territorios más incluyentes y con menores desequilibrios en la provisión de servicios sociales básicos (salud, educación, servicios públicos domiciliarios, recreación), al tiempo que han impreso una visión más integral e integradora a la hora de realizar intervenciones urbanas en beneficio de la colectividad; pero es imperante señalar que aun, después de 10 años, se está asimilando las disposiciones de la Ley 388 y las enormes ventajas de los instrumentos de planeamiento en la construcción de ciudades más incluyentes y menos segregadas15 en su espacio socio-territorial.

4. Conclusiones Según Maldonado (2004, pág.8), la Ley 388 “fue expedida como una reforma a la Ley 9 de 1989, es decir, que pretendió dar continuidad al objetivo de una reforma urbana [de allí su sesgo urbano] que traduce una reivindicación del papel de la planificación urbanística en sus distintas dimensiones, articulada a la gestión del suelo o intervención en el mercado de la tierra”, situación claramente descrita en la doble funcionalidad de los planes parciales y en las unidades de actuación urbanística, los cuales actúan simultáneamente como instrumento de gestión del suelo y de planeamiento urbano. Un avance significativo en los procesos de planificación territorial en Colombia, se asocia con la superación de la escala de trabajo del predio a predio, que acontecía de forma general en el país, y avanza en la presentación y articulación de instrumentos de gestión que, conjuntamente con los de planeamiento urbano, permiten trascender la escala de lo particular hacia lo colectivo, de forma que construye una nueva lectura del territorio con mayor integralidad y propiciando una adecuada distribución de las cargas y beneficios en las actuaciones urbanas (parcelación, urbanización y edificación de inmuebles). Tenemos en consecuencia que la promulgación de la Ley de desarrollo territorial, ha proporcionado un nuevo marco instrumental y de política pública que redefine la forma clásica de planeamiento urbanístico en Colombia. Dicha situación trae consigo la necesidad de efectuar acciones concretas y acompañamiento directo por parte del Estado, especialmente en la escala municipal, frente a la definición y cumplimiento de los derechos y deberes de los distintos actores (públicos, privados y comunitarios) que asisten a la construcción de un modelo de ciudad más incluyente y menos fragmentada. Ya que de lo contrario, los intereses particulares y la especulación con los precios de la tierra, serán las pautas que guiaran la organización físico-espacial del territorio. Con todo lo expresado hasta ahora, podemos decir que la planificación territorial y en especial la aplicación de instrumentos de planeamiento urbano, a partir de la promulgación de la Ley

en donde los instrumentos de planeamiento urbano deberían jugar un papel preponderante dentro del desarrollo territorial municipal. 15El termino de segregación, se ha asumido en este texto con una connotación negativa desde la base de las diferencias económicas, ya que ha sido una de las formas más generalizadas del término en Latinoamérica, pero no se quiere con esto desconocer que el concepto es mucho más amplio y requiere acepciones más profundas. Para ampliar este tema en el contexto Latinoamericano ver: La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina (Sabatini, 2003).



388, es un tema complejo de valorar, ya que tiene matices distintos dependiendo el ámbito de aplicación desde el cual se observe. Pero se debe resaltar que desde una perspectiva más amplia, los fallos administrativos que se han dado desde el orden nacional, le otorga un fuerte marco legal y mayores elementos de sustento técnico-administrativo para que los próximos ejercicios de revisión y ajuste avancen en procesos más incluyentes y en donde se refleje una verdadera apuesta por una visión de desarrollo compartida de los municipios y sus ciudades

Bibliografía. Bonilla, Elssy y Penélope, Sehk. Más allá del dilema de los métodos, la investigación en ciencias sociales. Bogotá: Uniandes, 1997. Maldonado, María. El Proceso de construcción del sistema urbanístico colombiano: entre reforma urbana y ordenamiento territorial. Bogotá, 2004. Maldonado, María. Instrumentos de gestión del suelo: algunos elementos de contexto. Bogotá, 2002. Massiris, Ángel. Políticas latinoamericanas de ordenamiento territorial: realidad y desafíos. Tunja: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, 2006. Sabatini, Francisco. La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina. Documentos del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad de Chile, 2003, Serie Azul No 35. Vargas, Alejo. Notas sobre el estado y las políticas públicas. Bogotá: Almudena, 2001. Legislación colombiana consultada República de Colombia, Congreso de la república. Ley 152 de 15 de julio de 1994, por la cual se establece la Ley orgánica del plan de desarrollo. República de Colombia, Congreso de la república. Ley 388 de 18 de julio de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones. República de Colombia, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2181 de 29 de junio de 2005, por la cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanística.

79ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |BOGOTÁ, D.C PRIMERA EXPERIENCIA DE RECUPERACIÓN DE LA PLUSVALÍA URBANA PARA LA COLECTIVIDAD, EN EL MARCO DE LA LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL

María Clara Vejarano

BOGOTÁ, D.C. PRIMERA EXPERIENCIA DE RECUPERACIÓN DE LA PLUSVALÍA URBANA PARA LA COLECTIVIDAD, EN EL MARCO DE LA LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL.1 María Clara Vejarano Departamento de Urbanismo. Escuela de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Nacional de Colombia. Remisión artículo: 17-07-2007 Palabras Clave: contribución de valorización, captura de plusvalías, Ley 388 de 1997. Resumen: En América Latina, Colombia tiene reconocimiento en los medios académicos y de la administración pública relacionada con la financiación del desarrollo urbano, como un país que posee una experiencia importante en el empleo de la contribución de valorización2 3. Mediante este instrumento se recuperan parte de los incrementos en el precio del suelo derivados de la ejecución de obras públicas por parte del Estado. Es decir, actúa parcialmente como un instrumento de recuperación de plusvalías, aunque tiene un límite de cobro, establecido por el costo de la obra, que impide que la recuperación tenga como referente el mayor valor adquirido por el suelo4. El presente artículo informa acerca de la experiencia de la ciudad de Bogotá, entre los años 2000 a 2004, en la aplicación de un instrumento diferenciado, pero complementario de la contribución de valorización, denominado participación en la plusvalía. El objetivo explícito de este instrumento es recuperar entre el 30% y el 50% de la plusvalía generada por acciones del Estado, ya no solo circunscritas a la ejecución de obras públicas, sino debidas a acciones urbanísticas de las entidades públicas. Las acciones urbanísticas a partir de las cuales la Ley de Desarrollo Territorial5 (388 de 1997) autoriza la recuperación de la plusvalía mediante este instrumento son las siguientes: i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; ii) la autorización de un cambio de uso, a uno más rentable, y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. Todas las anteriores decisiones constituyen acciones administrativas de las entidades públicas, en las que aun cuando no está comprometida la inversión de recursos económicos por parte de ellas, en ejercicio de sus funciones en materia de urbanismo, generan un incremento en los precios del suelo, el cual no obedece a un esfuerzo del propietario del mismo6 7 8.

1 Este artículo constituye una adaptación y versión reducida, del artículo con el mismo nombre contenido en “Movilización social de la valorización de la tierra: casos latinoamericanos”. Vejarano, María Clara compiladora – editora. Lincoln Institute of Land Policy Cambridge, Massachussets. 2007 CD Rom. La versión del artículo contenido en el CD Rom fue elaborada conjuntamente por Sandra Viviana Salgado Naranjo, Alexander Sierra Leguizamón, Magda Cristina Montaña y María Clara Vejarano. 2 En otros paises de América Latina se denomina Contribución por mejoras. 3 Vejarano, María Clara. Contribución de valorización. La experiencia de Bogotá durante la década de los 80 y 90. Lincoln Institute of Land Policy. Sin publicar 4 Jaramillo, Samuel. La experiencia colombiana en la recuperación estatal de los incrementos del precio del suelo. La Contribución de Valorización y la Participación en Plusvalías. En: “Recuperación de plusvalías en América Latina, alternativas para el desarrollo urbano”. Smolka, Martim y Furtado, Fernanda, editores. Pontifica Universidad Católica de Chile, Eurelibros, Lincoln Institute of Land Policy, 2001. 5 El texto de la Ley puede consultarse en www.minambiente.gov.co, en el enlace Normatividad. 6 Jaramillo, Samuel. Consideraciones teóricas sobre la participación de los municipios en las plusvalías urbanas. En: “Desarrollo urbano en cifras”. Bogotá – Colombia No.4, mayo 1998. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable – Cenac.



La participación en la plusvalía fue consignada en el artículo 82 de la Constitución Política de Colombia de 1991 como un Derecho Colectivo y del Ambiente. En 1997, la Ley de Desarrollo Territorial (LDT), en uno de sus catorce capítulos9, definió e hizo precisiones conceptuales y operativas sobre la aplicación del instrumento.

Sin embargo, sólo hasta finales del año 2003, Bogotá adoptó de manera específica este tributo mediante el Acuerdo “Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalías en Bogotá, Distrito Capital” (Acuerdo 118 de 30 de diciembre de 2003) y, por mandato de este Acuerdo, inició su aplicación al año siguiente. El artículo informa sobre dos períodos de tiempo, el primero entre 2000 y 2002 y el segundo entre mediados de 2003 y el primer semestre de 2004, en los que la Administración Distrital inició y dio continuidad a la discusión sobre la adopción de la participación en la plusvalía. Como resultado de este proceso, durante los meses de enero a abril de 2004 y después de un desarrollo técnico, conceptual y jurídico que puede calificarse como pionero, desarrollado por la Administración de la ciudad, fue posible por primera vez en el país, calcular, liquidar, aplicar la tarifa y notificar la obligación de pagar la plusvalía, a los propietarios de aproximadamente 5.575 inmuebles en los que se había configurado el efecto plusvalía, como efecto de la aplicación de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de la ciudad. A partir de esta primera experiencia, la administración pública de Bogotá ha ido involucrando –no sin dificultades– el proceso de aplicación de la participación en la plusvalía como parte de sus actividades rutinarias y hasta el mes de marzo de 2008, el recaudo es del orden de aproximadamente $ 33.937 millones de pesos equivalentes a US$ 19.216.00010. De esta experiencia interesa resaltar la manera como se superaron los diversos y aparentes obstáculos que los opositores a la aplicación de la participación en la plusvalía argumentaban como dificultades, en algunos casos insalvables o cuya única resolución –a su juicio– residía en la modificación de la Ley, es decir, en su paso nuevamente por el Congreso de la República. La alternativa de modificar la Ley hubiera sido un proceso muy complejo y entrañaba un peligroso riesgo de que fueran derogados o modificados los componentes esenciales de la Ley, la cual debe considerarse como una Ley del Suelo progresista, que define el ordenamiento del territorio como una función pública y que establece como principios del ordenamiento territorial en Colombia, la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y, la distribución equitativa de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano. El artículo describe la forma como, a partir de varias circunstancias favorables, fue posible superar los argumentos que eran contrarios a la posibilidad de dar aplicación a este tributo y desarrollar todos los procedimientos técnicos requeridos para calcular, liquidar, aplicar la tarifa y notificar la obligación de pagar la plusvalía a los propietarios de aproximadamente 5.575 inmuebles, en un tiempo récord de tres meses. En la primera sección del artículo se presenta información general sobre la Ley de Desarrollo Territorial, en particular sobre el capítulo IX, Participación en plusvalía, que desarrolla los aspectos operativos, desde el cálculo hasta el cobro, destino de los recursos, formas de pago y otros procedimientos.

7 García Bellido, Javier. Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un análisis de su estructura. En: “Desarrollo Urbano en cifras”. Bogotá – Colombia No. 5, agosto 1998. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable – Cenac. 8 Smolka, Martim y Furtado, Fernanda. Ensayo introductorio: Recuperación de plusvalías en Latinoamérica: ¿bravura o bravata?. En: “Recuperación de plusvalías en América Latina, alternativas para el desarrollo urbano. Smolka, Martim y Furtado, Fernanda, editores. Pontificia Universidad Católica de Chile, Eurelibros, Lincoln Institute of Land Policy. 2001 9 Participación en la plusvalía: Ley 388 de 1997, capítulo IX, artículos 73 a 90. 10 1US$ = $ 1766, cambio de dólares a pesos de 30 mayo de 2008



La segunda sección describe, específicamente para Bogotá, aspectos más directamente relacionados con la aplicación de la plusvalía: i) el contenido general del Plan de Ordenamiento Territorial, herramienta de planeación en la que se originan los hechos generadores de plusvalía; ii) las discusiones que se desarrollaron dentro de la Administración Distrital en relación con la elaboración del Proyecto de Acuerdo de Adopción de la Plusvalía y las dificultades que se consideraba no hacían viable la aplicación del instrumento; iii) la presentación al Concejo de la ciudad de dos proyectos de acuerdo de reforma tributaria, dentro de los cuales se incluía la participación en la plusvalía, y iv) la reglamentación o desarrollo con mayor nivel de detalle de las normas generales del POT, en las que se precisaron e hicieron cuantificables los hechos generadores de la plusvalía. La tercera sección presenta el contenido del Acuerdo 118 de 2003, por medio del cual se adopta en Bogotá la participación en la plusvalía. En la cuarta sección se describe el procedimiento que adelantaron las tres entidades distritales que por sus funciones están directamente involucradas con el tema de la plusvalía11, para poner en marcha el tributo entre enero y abril de 2004. En la última sección, se plantean algunas conclusiones de este proceso, que tienen como objetivo, subrayar y resaltar la importancia que tuvo, en el caso de Bogotá, la confluencia de la decisión política del Alcalde de la ciudad, la sólida argumentación teórica y jurídica, con la decisión y diligencia para superar dificultades técnicas. 1. La ley de desarrollo territorial.

En 1997, el Congreso de la República aprobó la Ley de Desarrollo Territorial (LDT o Ley 388/97), que debe ser considerada como una ley de urbanismo y suelo, equivalente a la importancia que tiene en Brasil el Estatuto de la Ciudad. Con esta Ley finaliza un período de casi 40 años de múltiples intentos legislativos promovidos por representantes de partidos políticos de ideologías opuestas, interesados en que se diera cumplimiento al concepto de propiedad establecido en la Reforma Constitucional y Política de 1936 (“la propiedad es una función social” 12) y en que se aprobara una Ley que desarrollara y definiera instrumentos y procedimientos prácticos para regular el mercado del suelo urbano y periurbano. A lo largo de estos 40 años, de los aproximadamente 15 proyectos de ley presentados al Congreso, solamente uno se convertiría en Ley con anterioridad a la Ley de Desarrollo Territorial: la Ley de Reforma Urbana de 1989. Todos los demás intentos fueron sistemáticamente rechazados e impedida su aprobación. La Ley de Reforma Urbana o Ley 9ª de 1989 estableció un conjunto de nuevos instrumentos que contribuyen de diversa manera a regular el mercado del suelo: declaratoria de interés público, reajuste de tierras e integración inmobiliaria, expropiación –ya existente para ese momento en la legislación colombiana–, banco de tierras, derecho de preferencia, declaratoria de desarrollo y construcción prioritarios, y participación en la plusvalía. A esta última se le dio el nombre de contribución de desarrollo municipal. Su aplicación no pudo siquiera intentarse, pues fue declarada inexequible por una de las cortes, debido a un error en el procedimiento mediante el cual se incluyeron, en el texto del proyecto de ley, algunas exenciones al pago de esta contribución.

La Ley de Desarrollo Territorial, aprobada ocho años después de la Reforma Urbana, es también una ley que cuestiona la propiedad privada absoluta del suelo y se compromete con la

11 Departamento Administrativo de Catastro Distrital, hoy Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, hoy Secretaría Distrital de Planeación y, Secretaría Distrital de Hacienda. 12 Maldonado, María Mercedes. La propiedad en la Constitución colombiana de 1991.Superando la tradición del código civil. Versión ajustada para el Curso profesional de recuperación en plusvalías en América Latina, Lincoln Institute of Land Policy, Septiembre 2003 y 2004, de la publicada en Arocha, Jaime., compilador. 2004. Utopía para los excluidos. El multiculturalismo en África y América Latina. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Humanas, Centro de Estudios Sociales CES, pp. 347-363.



regulación pública del mercado del suelo. Desde un punto de vista político y técnico, implica un avance en relación con la Ley de Reforma Urbana, por cuanto define unos fundamentos para el ordenamiento urbano en Colombia y establece una relación directa y operativa entre instrumentos de planeamiento urbano e instrumentos de regulación pública del mercado del suelo13. En la Ley de Reforma Urbana, a pesar de que quedaron consignados los instrumentos de gestión pública del suelo ya mencionados, se mantuvo intacto, por omisión, el contenido operativo predominante del urbanismo en Colombia. Esta práctica, en la que ha prevalecido una modalidad que podría llamarse “urbanismo inmobiliario”, ha estado basada casi exclusivamente en la asignación en el suelo de uso privado, de usos del suelo y metros cuadrados de edificabilidad –asignación de rentas urbanas–, con exigencia de muy pocas contraprestaciones al propietario del suelo en materia de infraestructuras públicas, equipamientos colectivos y de redistribución de la plusvalía obtenida sin su esfuerzo. Aunque la inclusión de los instrumentos de regulación del mercado del suelo en esta Ley produjo efectos prácticos muy limitados, constituyó un importante avance político y propició posteriores discusiones e intentos de aplicación, que condujeron a la elaboración de la Ley de Desarrollo Territorial. La Ley de Desarrollo Territorial define el ordenamiento del territorio como una función pública y establece como principios del ordenamiento territorial en Colombia, los siguientes: 1. la función social y ecológica de la propiedad 2. la prevalencia del interés general sobre el particular 3. la distribución equitativa de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano La Ley establece procedimientos e instrumentos concretos de planeamiento urbano y de regulación del mercado del suelo que se integran entre sí de manera bastante precisa y coherente, ofreciendo una plataforma operativa muy completa para garantizar el cumplimiento de los fundamentos de la Ley14. Uno de estos instrumentos, la participación en la plusvalía, responde estrictamente al objetivo establecido en el artículo 82 de la Constitución Política: “… las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”. 1.1. La participación en la plusvalía en la Ley de Desarrollo Territorial El capítulo IX de la LDT, Participación en la plusvalía, desarrolla de manera detallada tanto el concepto de plusvalía que deberá adoptarse en las ciudades colombianas, como el procedimiento operativo que deberá seguirse, desde el cálculo de la plusvalía hasta el pago de la misma a la Administración Municipal. Algunos investigadores, académicos y funcionarios públicos consideran que la Ley se excedió en el establecimiento de procedimientos técnicos y plazos, condición que ha sido interpretada como una limitación a la autonomía municipal, y como un exceso de detalle que puede estar generando dificultades operativas y económicas para que algunos municipios pongan en marcha el instrumento. 13 Esta asociación estrecha entre categorías específicas del urbanismo y la regulación pública del mercado del suelo, lamentablemente, no ha sido suficientemente valorada por los urbanistas colombianos, para quienes el reconocimiento de esta relación, parece implicar una claudicación del interés, muy válido, por defender la especificidad espacial del urbanismo. Una cosa no implica la otra. 14 Un número importante de los instrumentos de regulación del mercado del suelo ya habían sido adoptados por la Ley de Reforma Urbana; no así, los relacionados con decisiones de ordenamiento urbano (planes parciales, unidades de actuación urbanística). Entre los instrumentos contenidos en esta Ley se mencionan algunos: i) Clasificación del suelo, con incidencia en la definición de la responsabilidad de la propiedad del suelo en la asunción de cargas urbanísticas, como requisito para acceder a los beneficios del ordenamiento urbano, representados en la asignación de usos y edificabilidad; ii) planes parciales y unidades de actuación urbanística, como instrumentos de planeamiento y gestión del suelo que posibilitan el reparto equitativo de las cargas y beneficios, en diferentes escalas de la ciudad –desde la escala general hasta escalas menores–; iii) reajuste de tierras; iv) expropiación; v) desarrollo y construcción prioritaria; vi) enajenación voluntaria, expropiación judicial y por vía administrativa; vii) participación en la plusvalía.



El argumento contrario también es posible: de no haber quedado establecido un procedimiento tan preciso, la aplicación del tributo se hubiera dificultado, por ausencia de reglamentación. En el caso de Bogotá, la precisión del procedimiento establecido en la LDT contribuyó a racionalizar y organizar la puesta en marcha efectiva de la participación. Entre los conceptos y procedimientos contenidos en la Ley se encuentran los siguientes:

• Noción (art. 73): Se define como plusvalía, de acuerdo con lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Política, el beneficio económico derivado del incremento de aprovechamiento en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano, producido por las acciones urbanísticas de regulación que son competencia de las entidades públicas, lo cual les da derecho a éstas a participar de este beneficio15 16.17 Para que un municipio colombiano pueda dar aplicación efectiva a la participación en la plusvalía, no es suficiente su adopción en la Constitución como derecho colectivo, ni la definición y procedimientos para su cálculo y cobro establecidos en la LDT. Debido a las competencias territoriales que están establecidas en Colombia en materia de impuestos, cada municipio debe adoptar, mediante Acuerdo aprobado por el Concejo Municipal, las normas específicas para su aplicación en el respectivo territorio municipal.

• Hechos generadores (art. 74): Las decisiones de las entidades públicas municipales

consideradas como generadoras del efecto plusvalía, en los términos establecidos por la Constitución y la LDT, y que deben ser adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial de cada municipio, son tres: i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o a suelo suburbano, ii) la modificación de la zonificación de usos del suelo con autorización de usos más rentables respecto de los existentes y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. Para cada uno de los hechos generadores, la Ley establece un procedimiento de cálculo del efecto plusvalía18. Consiste en la realización de dos avalúos comerciales para las zonas geoeconómicas homogéneas en las que se encuentran ubicados los predios beneficiados con el efecto plusvalía. El primer avalúo debe expresar el precio del suelo por metro cuadrado, determinado por la norma urbanística anterior a la generación del efecto plusvalía; es decir, según sea el caso, como suelo rural o suelo con uso menos rentable y/o aprovechamiento en edificación menor al que ha sido aprobado con la nueva norma urbanística. El segundo avalúo debe expresar el precio que adquirirá el suelo por metro cuadrado, una vez que el inmueble respectivo haga uso de la nueva norma urbanística. La diferencia entre los dos avalúos del suelo por metro cuadrado, multiplicada por el área total del lote, constituye el efecto plusvalía total19.

• Monto de la participación (art. 79): Se establece una tasa de participación a la Administración Municipal en la plusvalía generada de entre el 30% y el 50% del efecto plusvalía total; se deja a discreción del Concejo Municipal la adopción de la(s) tasa(s) que se aplicará(n) en cada municipio.

15 Smolka y Furtado, 2001 16 Jaramillo, 2001 17 García Bellido, 1998 18 LDT, artículos 75 a 77. 19 Al lector de este texto le pueden surgir algunas preguntas acerca del tema de los dos avalúos: i) momento en que deben realizarse cada uno de los dos avalúos, ii) conversión de los avalúos a un mismo momento en el tiempo para hacer comparables los datos de precios del suelo, iii) aspectos metodológicos de la elaboración de los avalúos, iv) disponibilidad de información de precios del suelo para períodos anteriores al del momento de elaboración del primer avalúo, con el fin de eliminar incrementos del precios del suelo derivados del anuncio de la nueva norma, etc. Algunos de estos temas serán desarrollados con algún detalle más adelante en el texto.



• Procedimiento de cálculo y liquidación del efecto plusvalía (arts. 80, 81): La Ley define

un procedimiento y un cronograma, que deberán adoptar las administraciones municipales desde el momento en que se acoge la norma urbanística que empieza a configurar el hecho generador del efecto plusvalía, hasta que se notifica a los propietarios de los inmuebles y se informa a terceros. Este procedimiento incluye: i) la solicitud de cálculo del efecto plusvalía por parte del alcalde dentro de cinco días hábiles20 después de adoptada la norma urbanística que constituye el hecho generador; ii) las entidades a las que el alcalde puede solicitar la realización de los avalúos y por lo tanto el cálculo del efecto plusvalía (entidades catastrales nacional y locales, y avaluadores privados) y el plazo de tiempo que tienen para hacerlo (60 días hábiles como máximo); iii) los plazos de que dispone el alcalde, una vez recibe de la entidad avaluadora la determinación del efecto plusvalía, para liquidar el efecto plusvalía, aplicar la tasa correspondiente a cada uno de los inmuebles, expedir el acto administrativo y notificarlo a los propietarios (45 días + 30 días hábiles); iv) los medios que se deben emplear para notificar a los propietarios (tres avisos en edición dominical de periódicos reconocidos en la ciudad y edicto fijado en la sede de la alcaldía); v) la inscripción, en el folio de matrícula inmobiliaria de los inmuebles21, de la responsabilidad que tiene el propietario de pagar la participación en la plusvalía, como manera de informar sobre el gravamen a un posible comprador para que sea conciente de que asume la responsabilidad de pagar el tributo en caso de adquirir el inmueble.

• Revisión de la estimación del efecto plusvalía (art. 82): Los propietarios o poseedores de los inmuebles pueden solicitar que la Administración Municipal revise el efecto plusvalía estimado para la zona en la que se encuentra su predio y para que se haga un nuevo avalúo, para lo cual tienen cinco días hábiles después de la publicación del último de los tres avisos de periódico mediante los cuales se hace la notificación.

• Exigibilidad y cobro de la participación (art. 83): Se establecen cuatro situaciones en

las que el propietario o poseedor del inmueble deberá demostrar haber hecho el pago de la participación: i) solicitud de la licencia de urbanización o construcción, aplicable para los tres hechos generadores del efecto plusvalía22; ii) cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el caso de autorización a un uso más rentable; iii) transferencia de dominio sobre el inmueble, aplicable al paso de suelo rural a de expansión urbana y a la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación23; iv) adquisición de títulos valores representativos de derechos adicionales de construcción y desarrollo, que es un instrumento alternativo para hacer efectiva la participación en la plusvalía.

20 Día hábil hace referencia a los días entre lunes y viernes, sin tener en cuenta sábado, domingo y días festivos. 21 Registro público nacional de la historia de la propiedad de cada inmueble. 22 El Decreto 1788 de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial modificó esta condición, haciendo exigible el pago de la participación en el momento de la expedición de la licencia y no en el de su solicitud, atendiendo al concepto jurídico que establece que el hecho generador de la plusvalía está constituido por la autorización específica para el nuevo uso y/o la mayor edificabilidad y no la norma general. 23 Este momento de exigibilidad ha sido criticado, pues en el momento de la venta del inmueble no hay seguridad de que efectivamente el nuevo propietario vaya a hacer uso del beneficio normativo que constituye el hecho generador del efecto plusvalía. Es decir, se podría estar exigiendo el pago, aun antes de obtener el beneficio. Bogotá no adoptó esta situación como momento de exigibilidad del pago.



• Formas de pago (art. 84): Se establecen cinco posibles formas de pago, en las que

siempre deberá haber una equivalencia con la obligación en dinero que ha sido liquidada y notificada a cada propietario o poseedor: i) dinero en efectivo; ii) porción de terreno, que puede ser parte del predio que genera la plusvalía o estar localizado en otra área de la ciudad, manteniendo siempre la equivalencia del valor correspondiente al pago de la participación; iii) admitiendo como socio del proyecto inmobiliario a la administración municipal, mediante el reconocimiento a ésta de un valor accionario equivalente al pago de la participación; iv) construcción de obras de infraestructura vial, de servicios públicos y/o de equipamientos sociales en zonas de la ciudad de desarrollo incompleto; v) adquisición anticipada de títulos valores representativos de la participación en la plusvalía.

• Destinación de los recursos (art. 85): Los recursos provenientes del pago de la

participación en la plusvalía se pueden destinar a las siguientes acciones: i) planes y proyectos de vivienda de interés social; ii) adecuación y mejoramiento de barrios incompletos: infraestructura vial, servicios públicos domiciliarios, parques y equipamientos sociales; iii) red de espacio público: obras de recreación, parques, zonas verdes, equipamientos; iv) infraestructura vial y sistemas de transporte masivo de interés general; v) programas de renovación urbana; vi) fomento de la creación cultural y del patrimonio cultural, especialmente en zonas de la ciudad de desarrollo incompleto.

• Independencia de otros gravámenes y participación en la plusvalía por ejecución de

obras públicas (arts. 86 y 87): Se establece que la participación en la plusvalía es independiente de otros gravámenes, que podrá utilizarse la participación para recuperar el incremento en el precio del suelo debido a la construcción de obras públicas, siempre y cuando no se haya utilizado la contribución de valorización.. Las anteriores precisiones constituyen, de manera general, el contenido de la Ley de Desarrollo Territorial en relación con la participación en la plusvalía.

2. El plan de ordenamiento territorial de Bogotá

La LDT estableció la obligatoriedad de elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) a todos los municipios con una población superior a 100.000 habitantes24. Este Plan está definido en la Ley como un instrumento de planeamiento de carácter marcadamente territorial: “…conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”. La estrecha articulación que establece la Ley entre principios del ordenamiento territorial, instrumentos de planeamiento urbanístico e instrumentos de regulación pública del mercado del suelo constituyen la esencia de los planteamientos de la Ley y su principal aporte e innovación. Quedó establecido un marco normativo, que impone la superación de la tradición más influyente en el urbanismo colombiano, que debe ser llamada sin eufemismos “urbanismo

24 La Ley estableció otras dos categorías de planes para municipios con un número menor de habitantes: i) Planes básicos de ordenamiento territorial, para municipios de entre 30.000 y 100.000 habitantes y ii) Esquemas de ordenamiento territorial para municipios con población inferior a 30.000 habitantes.



inmobiliario”25, practicado en Colombia durante todo el siglo XX, particularmente a partir de los años cincuenta, cuando se desarrolló el más intenso y dinámico proceso de urbanización del país. Esta tradición constituyó la fuente de la que aprendieron buena parte de los practicantes de esta disciplina, representados tanto por los funcionarios públicos como por los profesionales liberales, los propietarios del suelo, los miembros del gremio inmobiliario e incluso una proporción importante de los docentes universitarios en el área del urbanismo. La LDT obliga a la modificación y renovación de las ideas y procedimientos operativos en relación con el ordenamiento del territorio urbano, en función de prácticas orientadas no solamente hacia la mejor calidad y equipamiento general del espacio urbano, sino inequívocamente comprometidas con procesos de mayor equidad, inclusión social y sostenibilidad ambiental. No obstante, el proceso de cambio, aunque efectivamente está sucediendo, es lento y subsisten prácticas inadecuadas e insuficientes que se derivan de diversas formas de resistencia a los principios establecidos en la Ley. A partir del caso de Bogotá se ejemplificarán algunos de estos avances e interpretaciones equívocas. 2.1. Primer Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá26 - Decreto 619 de 200027

Aspectos generales28: El Plan de Ordenamiento de Bogotá merece ser estudiado y analizado para evaluar el contenido de algunos de los intereses que manifestaron las administraciones municipales del país en la adopción de los principios de la LDT, entre los que fue inevitable una actitud ambigua en relación con la regulación pública del mercado del suelo, actitud característica del inicio de este proceso. El POT de Bogotá adoptó de manera explícita varias de las exigencias que la LDT estableció para estos planes y fijó planteamientos específicamente urbanísticos, con la pretensión e interés de definir un modelo de ciudad, categoría urbanística a cuya ausencia en procesos anteriores de planeamiento de la ciudad se ha asignado la responsabilidad del fracaso del planeamiento urbano en Bogotá29 i) Clasificó el suelo del Distrito en suelo urbano, de expansión y rural, y dentro de ellos especificó el suelo de protección, estrecha aunque no exclusivamente representado por el suelo que en este plan se denominó estructura ecológica principal. 25 Práctica que de manera general se caracteriza por: i) la protección implícita y explícita del derecho absoluto de propiedad, ii) la presencia de algunas de las expresiones de este concepto, como la entrega gratuita a los propietarios del suelo, de las plusvalías producidas por la acción del Estado, con todas las inequidades sociales y territoriales que genera esta práctica y, iii) la producción deficitaria y muy por debajo de los estándares requeridos, de la infraestructura urbana que hace parte esencial del proceso de urbanización: equipamientos educativos, recreativos, de salud, de cultura, de bienestar social, etc. 26 Se trata del primer plan de ordenamiento para Bogotá elaborado con posterioridad a la expedición de la Ley de Desarrollo Territorial y no en sentido estricto, del primer proceso de planeación urbanística de la ciudad. Bogotá, en su condición de capital del país, es la ciudad colombiana que más tempranamente ejerció diversas modalidades de planeamiento urbano desde los años treinta del siglo XX que se expresaron en la producción y aprobación de una amplia normativa urbanística. Este Plan fue revisado en 2003 y la revisión fue adoptada mediante Decreto 469 de 2003. La recopilación de las normas de los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003 fue adoptada mediante Decreto 190 de 2004, vigente en la actualidad. 27 Debido a demoras en el trámite del Plan ante el Concejo de la ciudad, el POT de Bogotá fue adoptado mediante Decreto del alcalde de la ciudad, Enrique Peñalosa y no mediante Acuerdo del Concejo Distrital. 28 Debe entenderse que esta descripción es una simplificación del contenido del POT y solamente señala los temas de mayor importancia para los efectos de este artículo. 29 Esta consideración requiere un debate académico riguroso, pues ha sido progresivamente aceptada sin mayor cuestionamiento. Detrás de ella considero que subyace un razonamiento ingenuo: el poder inherente de un modelo urbano, como posibilidad de solución de los problemas de la ciudad, que distrae la atención sobre las causas esenciales del fracaso del planeamiento urbano. Èstas están estrechamente asociadas con la ausencia de políticas públicas de regulación del mercado del suelo y a la complacencia –por acción u omisión- de la Administración Pública y de la sociedad, con los intereses privados de la propiedad del suelo; dicho de otra manera, a la adopción de un modelo específico de ciudad: la ciudad especulativa o la ciudad mercancía.



ii) Adoptó, bajo el concepto de modelo territorial, un conjunto de políticas y decisiones en relación con la región y los componentes urbano y rural del territorio. iii) En el componente urbano, a partir de la delimitación de “piezas urbanas y centralidades” que constituyen el modelo urbano propuesto, adoptó políticas, decisiones, programas, proyectos y normas en materia de medio ambiente y recursos naturales, expansión urbana, vialidad y transporte, servicios públicos, equipamientos colectivos, espacio público, vivienda, patrimonio, renovación urbana, normas para usos del suelo y tratamientos urbanísticos. Entre estas decisiones, algunas, como la definición de áreas clasificadas como suelo de expansión de la ciudad, empiezan a constituir hechos latentes generadores del efecto plusvalía, debido a que autorizan la incorporación de suelo rural al de expansión urbana. El POT establece que la incorporación concreta de este suelo a suelo de expansión se producirá solamente cuando se apruebe un plan parcial que especifique los usos del suelo, la edificabilidad y los requerimientos de infraestructuras públicas y equipamientos colectivos que deberán desarrollarse en ese suelo. Por lo tanto, sólo en el momento en que haya normas definidas, será posible y deberá hacerse el cálculo del efecto plusvalía. Otras normas que constituirán hechos generadores del efecto plusvalía, como la autorización de usos más rentables o de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, en zonas de la ciudad ya consolidadas, no son especificadas en el POT; solamente se adoptarán después de la aprobación del Plan, cuando se desarrollen otros instrumentos de planeamiento de menor jerarquía que éste, como la reglamentación de las llamadas unidades de planeamiento zonal (UPZ): iv) En el componente rural adoptó decisiones y normas en materia de áreas protegidas –en particular los cerros orientales–, asentamientos humanos, sistema vial, centros poblados rurales y régimen de usos. v) En una sección del Plan adoptó lo que se denominó Instrumentos de Gestión Urbana (Título V). Allí, de manera desarticulada y con evidente incomprensión del comportamiento del mercado inmobiliario y por lo tanto de la necesaria integración y complementación entre ellos, de los instrumentos de gestión del suelo y, entre éstos y los instrumentos de planeamiento, incluyó indiscriminadamente instrumentos como a) la asignación, por medio de “fichas normativas”, de usos del suelo y edificabilidad predio a predio en las UPZ, en una reproducción bastante fiel de la tradición del urbanismo inmobiliario practicado a lo largo de los últimos 50 años; b) los planes parciales y otras categorías de planes –maestros de equipamientos y servicios públicos, maestros de parques, de reordenamiento, de recuperación geomorfológica de canteras, de implantación, de regularización y manejo–30; c) algunos instrumentos de regulación pública del mercado del suelo a los que se dio el nombre de instrumentos de actuación urbanística: reajuste de tierras, cooperación entre partícipes, mezclados con otros remanentes del urbanismo inmobiliario, como la urbanización y la edificación aislada; d) los denominados instrumentos de financiación, entre los cuales se incluyó la participación en la plusvalía31 32, los fondos para el pago compensatorio de cesiones públicas para parques, parqueaderos y equipamientos, títulos representativos de derechos de construcción y desarrollo, y bonos y pagarés de reforma urbana33.

30 Ninguna de estas categorías de planes se asoció de manera directa y precisa con el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano, ni con los instrumentos de gestión pública del suelo contenidos en la LDT. 31 La consideración de la participación en plusvalía como instrumento de financiación, evidencia el concepto estrecho que ha habido respecto de este instrumento. Se le considera prioritariamente como una fuente de recursos, pero se ignora su potencial como regulador del mercado del suelo y por lo tanto, con una importante incidencia en el desarrollo urbanístico general de la ciudad. 32 La mención de la participación en la plusvalía en el POT no reemplazaba la necesidad de la adopción legal de este tributo para la ciudad, que debía hacerse mediante Acuerdo del Concejo Distrital. 33 Los bonos y pagarés de reforma urbana constituyen modalidades de endeudamiento de la Administración Municipal a partir de recursos privados, adoptados en la Ley de Reforma Urbana.



2.2. Las discusiones sobre la participación en la plusvalía34

Después de adoptado el POT y entre 2000 y 2002, los intentos de adopción de la participación en la plusvalía en Bogotá D.C. no tuvieron mayores resultados. Cuatro entidades distritales tenían algún interés y responsabilidad en el tema y participaron en la discusión: i) el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD)35, entidad responsable entre otras obligaciones del ordenamiento territorial de la ciudad; ii) la Secretaría de Hacienda Distrital (SHD), responsable del manejo de las finanzas públicas distritales; iii) Metrovivienda, empresa comercial e industrial del Distrito, responsable de promover la construcción de vivienda para la población de bajos ingresos, que en Colombia recibe el nombre de vivienda de interés social, y iv) el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (DACD)36, cuya función principal es el mantenimiento actualizado del inventario físico, jurídico y económico de los bienes inmuebles del Distrito y la realización de los avalúos comerciales que requieran las entidades públicas. Durante este período, el interés predominante de estas entidades, particularmente de las tres primeras –DAPD, SHD y Metrovivienda– en relación con la participación en la plusvalía, era de carácter financiero: interesaba adoptar el tributo como fuente de financiación de los proyectos adoptados por el POT; este interés para Metrovivienda era más específico: la financiación de vivienda de interés social. Aún no se entendía ni discutía la participación en la plusvalía como un instrumento de regulación del mercado del suelo, que en asocio con los demás instrumentos que cumplen esta función y están establecidos en la ley37 tiene efectos concretos en el ejercicio del principio del reparto equitativo de las cargas y beneficios del desarrollo urbano en las diversas escalas de la ciudad. Tampoco se había asimilado aún la utilidad del conjunto de instrumentos para concretar los objetivos y proyectos del ordenamiento territorial, particularmente los relacionados con la adecuada presencia, en términos de localización y cantidad, de los usos y las actividades urbanas más frágiles, pero social y culturalmente esenciales, como las infraestructuras de servicios públicos, los sistemas de equipamientos de uso colectivo, la estructura ecológica y la sostenibilidad medioambiental y la vivienda para la población de bajos ingresos, entre otros. Los obstáculos y discusiones en el período 2000-2002 se concentraron en los siguientes temas: - Necesidad o no de adoptar la participación en la plusvalía mediante un acuerdo del Concejo Distrital: El DAPD, a partir de un concepto jurídico contratado específicamente para este fin, argumentó que esta participación adoptada en una ley de ordenamiento territorial en la que no era descrita ni recibía el nombre de tributo, podía empezar a ser recaudada sin necesidad de su adopción por parte del Concejo Distrital. La SHD discrepaba de este concepto, por cuanto tenía claridad de que la participación sí constituía un tributo y por lo tanto, en cumplimiento de la Constitución Política Nacional, debía ser el órgano de representación popular –Concejo Distrital– el que lo adoptara específicamente para Bogotá D.C. y estableciera los elementos mínimos para su aplicación. De hecho, durante 34 Esta sección se redactó con base en el texto escrito para esta recopilación por la abogada Magda Cristina Montaña, en aquel momento subdirectora jurídico-tributaria de la Secretaría de Hacienda Distrital, y por los ingenieros catastrales Sandra Bibiana Salgado y Alexander Sierra, de la División de Actualización del Departamento Administrativo de Catastro Distrital. 35 Hoy Secretaría Distrital de Planeación - SDP 36 Hoy Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD 37 Instrumentos hasta ese momento tampoco suficientemente entendidos y, por lo tanto, mencionados solamente de manera formal sin ningún efecto práctico: : i) Clasificación del suelo, con incidencia en la definición de la responsabilidad de la propiedad del suelo en la asunción de cargas urbanísticas, como requisito para acceder a los beneficios del ordenamiento urbano, representados en la asignación de usos y edificabilidad; ii) planes parciales y unidades de actuación urbanística, como instrumentos de planeamiento y gestión del suelo que posibilitan el reparto equitativo de las cargas y beneficios, en diferentes escalas de la ciudad, desde la escala general hasta escalas menores; iii) reajuste de tierras; iv) expropiación; v) desarrollo y construcción prioritaria; vi) enajenación voluntaria, expropiación judicial y por vía administrativa; vii) participación en la plusvalía.



este período, la SHD presentó dos proyectos de acuerdo al Concejo Distrital, cuyo objetivo era una Reforma Tributaria Integral: “Tributar para Progresar”, en la que se incluía la participación en la plusvalía. - Imposibilidad de cobrar la participación, aun cuando se lograse su adopción por parte del Concejo Distrital, pues a la fecha en que se daban estas discusiones ya había sido aprobado el POT y, por lo tanto –era la discusión que se daba-, ya había ocurrido el hecho económico que hacía exigible la obligación tributaria. Por lo anterior y en cumplimiento del principio de irretroactividad para la aplicación de normas tributarias, la participación no podría ser exigida; el hecho económico que la generaba habría ocurrido con anterioridad a la hipotética aprobación del Acuerdo Distrital que la haría obligatoria para el Distrito38. Este argumento empezaba a ser de común utilización por parte no solamente de funcionarios del DAPD, sino de algunas otras ciudades del país. - Aparente imposibilidad de calcular el efecto plusvalía para el hecho generador correspondiente a la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. El método de cálculo del efecto plusvalía establecido por la Ley para este hecho generador es equivocado (LDT, art. 77 y Decreto Reglamentario de la LDT 1599, art. 6), pues conduce a calcular un valor económico que involucra una relación entre el costo de construir los metros cuadrados adicionales autorizados y el área del terreno. Esta relación no tiene que ver estrictamente con la incidencia en el precio del suelo derivada de la autorización de un mayor potencial edificatorio o metros cuadrados adicionales de construcción. Tanto el DAPD como la SHD consideraban en esa época que la única salida para esta dificultad estaba en manos del Gobierno Nacional, mediante la expedición de una norma reglamentaria de este nivel o una nueva ley –se preveía que podría ser el Proyecto de Ley de Ingresos Tributarios Territoriales– que precisara que la forma de cálculo del efecto plusvalía para este hecho generador solamente tuviera en cuenta la incidencia del potencial adicional de edificación en el precio del suelo39. - Doble tributación, entre la participación en la plusvalía y, por un lado, el impuesto de propiedad, que es un tributo del orden municipal, y, por el otro, el de renta, perteneciente al nivel nacional40.

- El abundante número de avalúos necesarios para calcular el efecto plusvalía y el alto costo de su realización podría ser mayor que el recaudo de los recursos, resultando, por lo tanto, inocuo y aun contraproducente dar aplicación al tributo41. - El prolongado proceso establecido por la Ley de Desarrollo Territorial entre la adopción de la norma que configura el hecho generador de plusvalía hasta su notificación a los propietarios de los inmuebles (mínimo siete meses), que daba lugar a que durante este tiempo los propietarios obtuvieran la licencia de urbanización y/o construcción, sin que hubieran sido notificados de su obligación del pago de la plusvalía, por tanto, haciendo imposible su cobro.

38 Más adelante se explica la argumentación que se desarrolló para superar esta interpretación y posibilitar el cobro de la plusvalía para todos los hechos generadores establecidos en el POT - Decreto 619 de 2000, salvo en los casos en los que en el momento de su aplicación ya se hubiera expedido la licencia de urbanización y/o de construcción para el respectivo inmueble. 39 Mas adelante se explicará la forma como el Acuerdo de adopción de la participación en la plusvalía en Bogotá superó este obstáculo de procedimiento e incidió para que se adoptara la misma solución en un Decreto del nivel nacional, es decir, con aplicación para todo el país. 40 Este argumento continuó teniendo mucha fuerza en las discusiones con la Asociación de Constructores, las lonjas de propiedad raíz, hasta la época de los debates del Proyecto de Acuerdo en el Concejo Distrital a finales de 2003. 41 En el artículo se explicará que el uso de la metodología de zonas geoeconómicas homogéneas permite hacer avalúos para tan solo una muestra representativa de los predios que componen la zona homogénea y no para el universo completo de ésta. Así, se pudo desvirtuar el argumento de los altos costos derivados de la elaboración de los avalúos.



2.3. Primeros intentos de adopción de la participación en plusvalía en Bogotá A pesar de que en relación con la adopción de la participación en la plusvalía, el período entre 2000 y 2002 se caracterizó más por la confusión, las dudas y un ambiente general de escepticismo sobre las posibilidades de su aplicación, la SHD y el DAPD participaron en iniciativas tanto específicas de Bogotá como del Gobierno Nacional, orientadas a dar solución a algunos de los inconvenientes ya mencionados. Durante 2001, la SHD elaboró dos proyectos de acuerdo para su discusión y aprobación en el Concejo Distrital, cuyo objetivo era establecer una reforma tributaria, “Tributar para Progresar”, dentro de la cual se incluyó la participación en la plusvalía. Debido a la falta de madurez y de claridad en relación con la conceptualización sobre la participación, ninguno de los dos proyectos de acuerdo desarrolló alternativas a los obstáculos ya mencionados y se limitaron a hacer una transcripción casi textual del contenido de la LDT, con algunas precisiones de carácter operativo y de procedimientos: i) el establecimiento del 50% como única tarifa de cobro, ii) la exención para la vivienda de interés social42, iii) la obligatoriedad por parte de los propietarios de los inmuebles beneficiados de presentar la liquidación del tributo43, iv) el señalamiento de sanciones por la no declaración del tributo por parte de los contribuyentes, v) reglas de procedimiento para la forma de pago mediante acciones asignadas a la Administración Distrital en proyectos inmobiliarios y vi) la destinación específica del recaudo dentro de los parámetros de la LDT. Para ese momento, la Administración Distrital requería que el Concejo Distrital aprobara las iniciativas de la Reforma Tributaria que le representaran un volumen importante de recursos e inmediatez en la obtención de los mismos, condiciones que no cumplía la participación en la plusvalía. Así, lo que la SHD obtuvo de esta reforma fue, entre otras medidas, el incremento y mejoramiento del recaudo del impuesto de industria y comercio, el mejoramiento del régimen de procedimientos de los impuestos y de sanciones por no pago y la simplificación de beneficios en los impuestos predial y de vehículos. La participación en la plusvalía dejó de presentarse como un tema prioritario para la Reforma Tributaria, debido a la proyección un poco difusa del posible recaudo, a las críticas que surgieron a las normas del POT y a lo extenso del plazo para obtener el recaudo pleno. Para este mismo período 2000-2002, tanto la SHD como el DAPD participaron en grupos de trabajo con la Dirección de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable del Ministerio de Desarrollo Económico (trasladada después al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) en la elaboración de un decreto reglamentario de la LDT en materia de participación en la plusvalía, y con el Ministerio de Hacienda, en un Proyecto de Estatuto de Ingresos Tributarios Territoriales. En los dos casos y cada uno en su especificidad –territorial urbanística y tributaria–, las propuestas desarrollaban y especificaban procedimientos operativos, sin asumir lo que se consideraba obstáculos importantes para la aplicación del tributo44, con excepción de la forma de cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo en edificación. En ese período, finalmente no se avanzó en materia de reglamentación de la participación, ni en el nivel nacional ni distrital de Gobierno y se mantuvieron los equívocos acerca de su aplicación.

42 En ese momento todavía era común el entendimiento equivocado de que la recuperación de la plusvalía por parte de la Administración Pública implica su traslado al comprador final del inmueble, con una directa incidencia en el encarecimiento del inmueble. De esta interpretación errónea se derivan las frecuentes iniciativas de ese momento, de establecer exenciones o tarifas diferenciales para la vivienda de interés social y otras situaciones consideradas estratégicas y que requieren incentivos, como por ejemplo, los programas de renovación urbana. 43 Este es un procedimiento utilizado con otros tributos en la ciudad, que consiste en que a partir de unos montos de referencia que constituyen la obligación tributaria y son establecidos por la Secretaría de Hacienda, los contribuyentes liquidan y efectúan el pago correspondiente. 44 En este artículo se presenta mas adelante la información que evidencia que Bogotá logró resolver los considerados obstáculos que requerían una modificación de la ley, mediante el Acuerdo finalmente aprobado por el Concejo Distrital en diciembre de 2003, a partir de una rigurosa conceptualización del tributo y sin hacer ninguna modificación a la Ley.



2.4 La reglamentación del Plan de Ordenamiento Territorial - Decreto 619 de 2000

Una vez aprobado el POT y de manera simultánea a las discusiones que se acaban de mencionar en relación con la participación en la plusvalía, el DAPD inició el proceso de desarrollo y reglamentación del Plan de Ordenamiento. El área urbana y el suelo de expansión de Bogotá ocupan aproximadamente 40.000 hectáreas (400 km²), extensión que debido a la complejidad y número de decisiones que se deben tomar en desarrollo de un plan de ordenamiento, obligó a que el POT de Bogotá y de otras ciudades grandes y de escala intermedia, desarrollaran diferentes escalas territoriales de planeación y niveles progresivos de detalle y especificación de decisiones urbanísticas. Las directrices territoriales estructurantes en la escala general de la ciudad fueron planteadas y desarrolladas en el documento del POT, adoptado mediante el Decreto 619 de 200045. Como se mencionó en este documento, el POT tomó decisiones en materia de: i) clasificación del suelo en rural, de expansión y urbano, con la subcategoría de suelo de protección en cada uno de estos suelos; ii) políticas en relación con la región y los componentes urbano y rural del territorio; iii) modelo urbano, mediante la delimitación de “piezas urbanas y centralidades”, territorios en los que de manera general se adoptaron políticas, decisiones, programas, proyectos y normas en materia de medio ambiente y recursos naturales, expansión urbana, vialidad y transporte, servicios públicos, equipamientos colectivos, espacio público, vivienda, patrimonio, renovación urbana, normas para usos del suelo y tratamientos urbanísticos. En estricto sentido, ninguna de las decisiones estructurantes contenidas en el POT y adoptadas en el Decreto constituyó un hecho generador de plusvalía acabado y completo. La designación de suelo rural como suelo de expansión o la delimitación y asignación general de usos del suelo más rentables para ciertas zonas de la ciudad constituían solamente una posibilidad de incrementos en el precio del suelo respectivo. Estas decisiones adoptadas con un amplio nivel de generalidad no permitían a la Administración de la ciudad calcular el mayor precio del suelo, ni a los propietarios de éste hacer uso de la norma hasta tanto no hubiera una mayor especificación del aprovechamiento posible, mediante la reglamentación de las unidades de planeación zonal (UPZ) o el diseño detallado de los planes parciales y, en ambos casos, su adopción mediante decreto de la Alcaldía y el DAPD46. Es decir, la normativa de la UPZ y los planes parciales constituyen una norma urbanística de carácter más específico, pues definen con precisión, para conjuntos de inmuebles agrupados en “sectores normativos”, usos del suelo e indicadores de edificabilidad que permiten hacer el cálculo del efecto plusvalía en caso de que éste se presente. Mediante estas normas de mayor detalle se continúa configurando el hecho generador de la plusvalía, aun cuando la obligación tributaria solamente se produce mediante el otorgamiento de la licencia de urbanización o de construcción o autorización específica. Durante el segundo semestre de 2000, el DAPD inició la reglamentación urbanística de las UPZ; también empezó a trabajar en los planes parciales, pero debido a que constituía una figura de planeación inédita, que exigía nuevos conocimientos para su diseño y gestión, como

45 Se hace referencia a las decisiones estructurantes de lo que se puede llamar el Modelo Urbano para Bogotá, es decir, en términos territoriales o físico-espaciales. Sin embargo, como se mencionó, el POT presentaba una debilidad muy importante en materia de instrumentos de gestión pública del suelo, que debe ser considerada una falla estructural del Plan, en la medida en que esta ausencia se convierte en un obstáculo central para el logro del modelo urbano propuesto. 46 Este planteamiento, desarrollado desde un punto de vista técnico y jurídico de manera más rigurosa, fue uno de los argumentos que respaldó la presentación y aprobación del Acuerdo de Plusvalía en Bogotá. Con él se refutó el concepto dominante hasta ese momento, tanto en la Administración Distrital como en el Gobierno Nacional, acerca de que el POT ya había definido los hechos generadores de plusvalía y que al no disponer del Acuerdo de Adopción del tributo con anterioridad o al mismo tiempo de la aprobación del POT, su cobro constituía un cobro retroactivo, no autorizado por la legislación tributaria.



la técnica del reparto equitativo de cargas y beneficios del ordenamiento urbano, su desarrollo empezó a dilatarse. Para el momento de aprobación del Acuerdo de Adopción de la Plusvalía en Bogotá, en diciembre de 2003, solamente se habían aprobado once planes parciales, mientras que ya se habían reglamentado aproximadamente 16 UPZ47. (ver figura 1) Figura 1 Las unidades de planeación zonal constituyen porciones del territorio de la ciudad ya construida y consolidada, con origen o no en la urbanización formal, “… conformadas por un barrio o conjunto de barrios tanto en suelo urbano como en suelo de expansión, que mantienen unidad morfológica y funcional”. El área urbana de la ciudad fue dividida en 112 UPZ, que pueden tener en promedio una superficie de 350 hectáreas. El Plan de Ordenamiento Zonal es el instrumento definido por el POT para precisar las normas urbanísticas de las UPZ48. En esencia, la reglamentación urbanística de las UPZ, si bien tuvo la pretensión de constituir un Plan, con precisión de su estructura urbana y de programas, además de la normativa de usos y edificabilidad, terminó siendo esto último, una norma de usos y edificabilidad que aplica a cada uno de los predios de la UPZ, agrupados en sectores normativos, caracterizados por una cierta homogeneidad urbanística y de usos del suelo, para los que se adoptan, mediante “fichas normativas”, decisiones precisas en materia de:

47 En 13 de estas 16 UPZ y en algunos sectores de las mismas, las normas de usos y edificabilidad aprobadas constituían de manera preliminar hechos generadores de plusvalía (después se constataría que en algunos sectores no se producía tal efecto). El número aproximado de predios pertenecientes a esos sectores de las 13 UPZ era de 18.000, que correspondían al 1% del total de predios de la ciudad. 48 Este es el concepto sobre planes de ordenamiento zonal en el Decreto 619 de 2000. El Decreto mediante el cual se revisó el POT, al cual se hará referencia más adelante, modifica la definición de Plan de Ordenamiento Zonal.



… normas que regulen el uso principal, los usos complementarios y los restringidos establecidos para el sector, la intensidad y mezcla de los usos específicos, los criterios para la localización de los usos, las exigencias de estacionamientos, las condiciones de edificabilidad con base en la aplicación de índices de ocupación y construcción, las alturas y aislamientos, las pautas para la determinación de los elementos relacionados con el espacio público tales como antejardines, paramentos, rampas y escaleras, y las demás normas necesarias para complementar el planeamiento de la zona específica…49.

De manera adicional a los anteriores contenidos, el Decreto mediante el cual se adopta la reglamentación de una UPZ incluye un capítulo de Instrumentos de Gestión Urbanística, uno de los cuales es la participación en plusvalía, que se especifica en el caso de que las normas de usos y edificabilidad adoptadas para cualquiera de los sectores normativos de la UPZ constituya un hecho generador de plusvalía. A manera de ejemplo de la manera como se especifica la aplicación del efecto plusvalía en un decreto de reglamentación de UPZ, se transcribe el correspondiente a las UPZ 88/97 Refugio/Chicó Lago: Artículo 15. APLICACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 468 a 470 del Decreto Distrital 619 de 2000, son zonas con efecto plusvalía en las UPZ 88/97, REFUGIO/CHICÓ LAGO las siguientes:

HECHO GENERADOR SECTORES NORMATIVOS 1. Por asignación de nuevas áreas de actividad con cambio de uso a uno más rentable:

1, 3, 8, 9, 18

2. Por asignación de nuevo tratamiento con mayor edificabilidad:

1, 2, 3, 4, 8, 10, 11, 13, 17 y 18

3. Acuerdo 118 de 2003 “por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalías en Bogotá, distrito capital”50

Durante el segundo semestre de 2003, la Administración Distrital, con la asesoría del LILP-LAC51, elaboró el Proyecto de Acuerdo de Adopción de la Participación en Plusvalía para su presentación al Concejo Distrital. El Acuerdo fue aprobado por esta corporación el 22 de diciembre del mismo año y sancionado por el alcalde de la ciudad Antanas Mockus Sivickas el 31 de diciembre. A finales de 2002 se presentaron unas circunstancias favorables que aceleraron la adopción de la participación en la plusvalía en la ciudad. Hubo un importante acercamiento entre altos niveles de la Administración Distrital, representados en el Alcalde Mayor y el DAPD y el Programa del LILP en Colombia, concretamente de la persona responsable del mismo. En el DAPD se había producido recientemente un cambio en su Dirección; la nueva Directora manifestó un claro interés en la adopción de los instrumentos de regulación pública del mercado del suelo contenidos en la LDT, entre ellos la participación en la plusvalía. Durante 2003, la Administración Distrital, con la asesoría técnica del LILP, preparó el Proyecto

49 POT, Decreto 619 de 2000, artículo 453, Fichas Normativas. 50 El análisis del proceso de elaboración y aprobación de este Acuerdo requiere una presentación específica para este fin, que no la constituye el presente artículo. Por lo tanto, en éste solamente se mencionarán los temas que constituyen la mayor contribución para el desarrollo práctico de la aplicación de la participación. 51 Lincoln Institute of Land Policy - Programa para América Latina y el Caribe.



de Acuerdo e hizo su presentación para discusión y aprobación en el Concejo Distrital, durante los meses de noviembre y diciembre de ese año. Para las entidades participantes en la elaboración del Proyecto de Acuerdo, el DAPD y la SHD, ya había claridad en ese momento de que los obstáculos argumentados en el período 2000-2002 como impedimentos para dar aplicación al tributo –a los que se hizo referencia en la primera parte de este artículo52– podían ser resueltos sin necesidad de acudir a una modificación de la LDT. La preparación del Proyecto de Acuerdo centró el énfasis en construir los argumentos conceptuales de contenido tributario y establecer el respaldo jurídico necesario, para dar adecuada salida a estos obstáculos. La más importante contribución del Acuerdo de Plusvalías en Bogotá puede resumirse en los dos siguientes temas53: i) Desarrolló una argumentación acerca de que el hecho generador de la plusvalía es un proceso que puede llamarse “acto complejo”, que no se configura en un solo momento en el tiempo, sino mediante decisiones sucesivas. Se inicia la configuración del hecho generador mediante la ocurrencia de decisiones de la Administración en materia de clasificación del suelo (por ejemplo, rural a expansión), asignación de usos y edificabilidad, que constituyen normas generales, pero el hecho se concreta y produce de manera completa mediante la expedición de la licencia de urbanismo y/o construcción, que constituye la autorización específica. Con lo anterior se argumentó que el proceso de cálculo, liquidación y cobro de la participación en la plusvalía podía hacerse siempre y cuando el propietario o poseedor del inmueble no hubiera obtenido la licencia de urbanización o construcción. De esta manera se desvirtuó el argumento alrededor de la posible retroactividad en el cobro de la participación, en el caso de que el Acuerdo se aprobara en 2002, 2003 o después, debido a que cualquiera de estas fechas sería posterior a 2000, año de adopción del POT. Siempre y cuando los propietarios de inmuebles en los que se hubiera empezado a configurar el hecho generador de plusvalía, mediante las normas generales del POT, de las UPZ y de los planes parciales, no hubieran obtenido las licencias mencionadas, habría lugar a todo el proceso por parte de la Administración Distrital para hacer el cobro de la participación. ii) Especificó que para el caso del cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo en edificación, si bien el método que quedó consignado en la Ley era equivocado, era posible recurrir a respaldos constitucionales y legales, con el fin de especificar que para este hecho generador debería utilizarse el método de avalúo residual; mediante este método se obtiene el precio del suelo como resultado de la incidencia o repercusión en éste, del número de metros cuadrados y/o del uso del suelo autorizados a construir:

… nos soportamos en el deber de asegurar el ejercicio del derecho de la colectividad a participar en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del Estado, y en la obligación que tiene de aplicar el principio de equidad del sistema tributario para regular un tributo justo y equitativo, dentro de los límites de la Ley 388/97 y el artículo 338 de la Constitución Nacional, … para ello se incluyó en el procedimiento para el cálculo del efecto plusvalía el elemento: “… la incidencia o repercusión sobre el suelo del número de metros cuadrados que se autoriza a construir …”. La precisión que se

52 Para ayuda de los lectores se mencionan las tres mayores dificultades: i) El Acuerdo de Adopción de la Plusvalía en cualquier ciudad debería haberse aprobado con anterioridad o al tiempo de la aprobación del POT y ya no había sucedido de esta manera. Se consideraba que el POT contenía los hechos generadores. Esta circunstancia –no contar previamente con el Acuerdo– generaría un cobro de la participación con retroactividad, condición no admisible en términos tributarios; ii) la necesaria variación del método de cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo en edificación, requería una modificación de la LDT, y iii) la generación de doble tributación con los impuestos predial y de renta. 53 La explicación que se presenta no utiliza el rigor de los términos jurídicos y económicos contenidos en los conceptos que se elaboraron en su momento. Al hacer la exposición en términos que no son estrictamente técnicos, la intención es hacerlos de fácil comprensión para el lector.



introduce consiste en hacer explícito lo que los avaluadores denominan precio de incidencia o repercusión…54.

El texto del Proyecto de Acuerdo desarrolló los temas que requerían alguna aclaración o precisión particular para el caso de Bogotá; es decir, evitó repetir el contenido del capítulo IX de la LDT, que, como se expuso, es bastante detallado y prolijo. El texto aprobado tiene, en términos generales, el siguiente contenido55:

• Objeto (art. 2): Establecer las condiciones generales para aplicar en Bogotá D.C. la participación en la plusvalía, de acuerdo con la Constitución Política y la LDT.

• Hechos generadores (art. 3): Especifica que los hechos generadores están

constituidos por las autorizaciones específicas56 para destinar el inmueble a un uso más rentable o para incrementar el aprovechamiento del suelo en edificación. En el caso de Bogotá no se incluyó la incorporación de suelo rural a suelo de expansión porque el POT estableció que este cambio solo tendría efectos concretos mediante la aprobación de un plan parcial, que de hecho constituye la autorización de usos más rentables y un mayor aprovechamiento del suelo. Es decir, los dos hechos generadores establecidos incluyen la incorporación de suelo rural a de expansión. La Administración Distrital decidió expresamente no incluir como hecho generador la ejecución de obras públicas, pues la Contribución de Valorización o por Mejoras tiene en Bogotá una tradición de uso y recuperación de costos de las obras bastante consolidada57.

• Exigibilidad (art. 4): Especifica, en concordancia con la afirmación de que el hecho generador se concreta en la licencia, que el pago de la participación será exigible en el momento en que sea expedida la licencia y no antes.

• Determinación del efecto plusvalía (art. 5): Aclara que en el cálculo del efecto plusvalía

“… se tendrá en cuenta la incidencia o repercusión sobre el suelo del número de metros cuadrados adicionales que se autoriza a construir, o del uso más rentable, aplicando el método residual”58.

• Este artículo contiene un parágrafo que, dando aplicación a que el hecho generador está constituido por la licencia y no por la norma general, determina que la Administración Distrital liquidará de manera general59, dentro de un período de tres meses a partir de que entre en vigencia el Acuerdo, la participación en la plusvalía a aquellos inmuebles en los que el POT o los instrumentos que lo desarrollen60 hayan dispuesto acciones urbanísticas, siempre y cuando no se haya configurado el hecho generador, es decir, no se haya expedido la licencia.

• El Acuerdo fue sancionado por el Alcalde el 30 de diciembre de 2003, con lo cual la 54 Montaña, Magda Cristina, ex Subdirectora Jurídico Tributaria de la Secretaría de Hacienda Distrital. 55 Solo se incluyen los temas contenidos en el Acuerdo que se consideran útiles para el objetivo del artículo; algunos son particularmente específicos y pueden confundir más que aclarar ideas o requieren una explicación extensa. 56 El texto escrito de esta manera evidencia la superación de la interpretación que establecía que el hecho generador estaba constituido por la acción administrativa de asignar usos, edificabilidades o de incluir suelo rural como de expansión. Se precisa que el hecho generador es la autorización específica, que es la licencia de urbanización o construcción. . 57 La Administración prefirió no incluir este hecho generador y evitar un debate adicional a los que se pensaba iban a suceder. La Contribución de Valorización es una forma de recuperar la plusvalía y el término para su pago es de corto plazo, predecible en el tiempo. 58 Con esta especificación se supera la imposibilidad del cálculo generada por el texto del artículo 77 de la LDT. 59 Es decir, la Administración deberá solicitar los avalúos, revisar el cálculo y establecer el efecto plusvalía para cada uno de los inmuebles, según la zona geoeconómica homogénea. 60 Por ejemplo, la reglamentación urbanística de las Unidades de Planeamiento Zonal UPZ y/o la adopción mediante decreto de los Planes Parciales.



Administración tuvo plazo hasta el 30 de marzo de 2004 para cumplir con lo ordenado en el parágrafo del artículo 5º.

• Tarifa de la participación (art. 6): Se adoptó, dentro de los rangos establecidos por la

Ley, una tarifa progresiva: 30% para el año 2004, 40% para el 2005 y 50% de 2006 en adelante.

• Destinación de los recursos (art. 7): Dentro de las posibilidades de destinación de los

recursos que estableció la LDT, el Acuerdo de Bogotá decidió que el 70% de todos los recursos se destinaran a alguna de las siguientes tres modalidades de oferta de vivienda de interés social: i) vivienda nueva o infraestructura y espacio público para estos proyectos de vivienda, ii) infraestructura urbana para zonas de mejoramiento integral y iii) programas de renovación urbana que incluyan viviendas de interés social. Un 15% para espacio público de la zona que genera la plusvalía61 y el 15% restante para compra de suelos clasificados como de protección y conservación ambiental y para estímulos, incentivos y compensaciones para inmuebles con tratamiento de conservación arquitectónica, histórica o cultural.

4. Primera experiencia de aplicación de la participación en la plusvalía en Bogotá A mediados de enero de 2004 se inició el proceso para dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo del artículo 5 del Acuerdo 118 de 2003, sobre la responsabilidad de la Administración Distrital de liquidar el efecto plusvalía derivado de los instrumentos que ya hubieran especificado algunas de las decisiones generales del POT en materia de usos y edificabilidad, en un plazo de tres meses a partir del 30 de diciembre. Para la fecha de expedición del Acuerdo se habían reglamentado 16 UPZ y adoptado 11 planes parciales, es decir, para estas áreas urbanas se habían especificado normas urbanísticas más precisas en su contenido que las del POT, pero todavía de carácter general, en el sentido de que si bien asignan usos y edificabilidades específicos y definidos para los inmuebles de un sector normativo, solamente cuando al propietario del inmueble se le otorgue la licencia respectiva, la norma será ya de carácter específico; dependerá del propietario hacer uso de las posibilidades que le otorga la norma, de forma total o parcial (ver plano 1: UPZ y planes parciales adoptados a diciembre de 2003). En este proceso participaron funcionarios del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y de la Secretaría de Hacienda; contó con la asesoría técnica y jurídica del Programa del LILP en Colombia y tuvo seguimiento cercano por parte de los directivos de las tres entidades. Para el desarrollo de este proceso de liquidación del efecto plusvalía fue de mucha utilidad el procedimiento detallado que contiene la Ley en relación con la definición de plazos, actividades y responsables de ejecutar cada una de las etapas del proceso, desde la solicitud de cálculo del efecto plusvalía, hasta la inscripción del tributo en el folio de matrícula inmobiliaria. No fue necesario inventarse ningún procedimiento, sino actuar con cuidado y rigor en la aplicación de las indicaciones de la Ley, con el fin de evitar posteriores demandas en contra del proceso por parte de los todavía numerosos opositores a la medida. A continuación se presenta una descripción sintética de los procedimientos básicos que desarrollaron de manera conjunta el DAPD, el DACD y la SHD para cumplir con la exigencia del Acuerdo.

61 Esta fue una destinación que se introdujo en el texto del proyecto de Acuerdo, como resultado del debate político en el Concejo Distrital. Desde un punto de vista teórico, reduce el objetivo redistributivo que constituye componente esencial de la recuperación de la plusvalía.



4.1. Solicitud del DAPD al DACD, para que estimara el mayor valor por metro cuadrado o monto de la plusvalía Durante la primera semana del mes de febrero de 2004, la Directora del DAPD, mediante comunicación escrita, solicitó al Director del DACD62 determinar el efecto plusvalía para los sectores normativos de cada una de las 13 UPZ en los que el Decreto de adopción de la norma respectiva había hecho esta especificación, así como para un plan parcial. La información enviada al DACD que acompañó la solicitud de cálculo del efecto plusvalía –norma urbanística anterior, norma urbanística vigente, planos- garantizaba que los avaluadores tendrían la información necesaria para hacer los dos avalúos requeridos para establecer el efecto plusvalía. Los avaluadores debieron ser asesorados por un arquitecto de la Subdirección de Planeamiento Urbano del DAPD en la interpretación que debía darse a indicadores como los Índices de Ocupación y de Construcción, básicos para calcular la edificabilidad de los predios, y que con frecuencia están afectados en la norma por decisiones muy puntuales y excepciones sobre aislamientos laterales y posteriores de los edificios, voladizos o sobre las diversas formas de considerar los estacionamientos y los altillos63. 4.2. Elaboración de los avalúos por parte del DACD En el DACD se vincularon al cálculo del efecto plusvalía tres oficinas distintas: i) la División de Actualización Catastral, responsable directa de la realización de los avalúos; ii) la Subdirección de Informática, a cuyo cargo está la base de datos predial de la ciudad64, y iii) la División de Cartografía, responsable del plano digital de la ciudad. De las 13 UPZ reportadas por el DAPD para el cálculo de la plusvalía, una vez realizados los avalúos, el DACD confirmó que solamente en ocho de ellas se configuraba el efecto plusvalía65. En estas ocho UPZ se generaba efecto plusvalía en aproximadamente 40 del total de sectores normativos, dentro de los cuales se contabilizaron cerca de 5.575 predios. Para determinarlo fue necesario realizar un total de 350 avalúos, utilizando el método de avalúos masivos, también denominado de zonas homogéneas geoeconómicas, en las que para un número superior a 250 inmuebles, pueden ser suficientes mínimo cinco puntos o avalúos de muestra66 67. Aproximadamente cinco semanas después de que el DAPD solicitara la elaboración de los avalúos, es decir hacia mediados del mes de marzo, el DACD entregó al DAPD el informe técnico de la elaboración de los avalúos y del cálculo del efecto plusvalía para cada una de las UPZ.

62 Bogotá decidió solicitar los avalúos al DACD, en lugar de hacerlo con avaluadores privados, otra de las posibilidades que establece la Ley. 63 El altillo lo constituye el último piso de un edificio, cuando no es un piso con entrada independiente, sino que corresponde al segundo piso interior de los apartamentos situados en la parte mas alta del edificio. 64 Bogotá contaba para la época con aproximadamente 1.740.000 predios urbanos. 65 Esta situación se presentó debido a que los arquitectos del DAPD encargados de elaborar las normas de las UPZ asignaron, en algunas ocasiones, unas normas que si bien aparentemente implicaban un aumento de edificabilidad, debido a las condiciones particulares de los lotes y a las exigencias en materia de estacionamientos, hacían imposible la aplicación de la norma y, por lo tanto, la generación del efecto plusvalía. 66 Para cada punto de muestra, de acuerdo con la metodología para calcular el efecto plusvalía, se debieron realizar dos avalúos. El primero debe simular que se aplica la norma de usos y edificabilidad anterior a la nueva que está autorizando la UPZ. El segundo debe simular que se aplica la nueva norma. 67 La realización de los avalúos masivos, desvirtuó uno de los prejuicios que desestimulaba la aplicación del tributo: los altos costos de la elaboración de los avalúos. De acuerdo con este argumento, hubiera sido necesario hacer 5.575 avalúos, lo cual sí hubiera resultado muy costoso y hubiera vuelto muy complejo todo el procedimiento de cálculo, liquidación, notificación, registro en el folio de matrícula inmobiliaria, etc.



4.3. Liquidación de la participación en plusvalía, expedición de la resolución de determinación y notificación a propietarios y poseedores68 Para dar cumplimiento a la ejecución de todo el proceso, hasta la publicación en periódicos de amplia circulación en la ciudad, el DAPD realizó los siguientes procesos:

• Revisión de los informes entregados por el DACD. • Elaboración de un informe técnico para cada UPZ, en el que se consignó la revisión

técnica realizada a los avalúos del DACD, se hizo la liquidación del efecto plusvalía y se aplicó la tasa de cobro.

• Elaboración de los reportes mediante los cuales se consignó, para cada zona

homogénea geoeconómica y para cada uno de los inmuebles, el efecto plusvalía por m² y se aplicaron las tasas de cobro.

• Elaboración de la resolución mediante la cual se determinó y se notificó a los propietarios y poseedores la liquidación de la participación en la plusvalía - publicación en ediciones dominicales de periódicos en el Distrito.

• Publicación de la Resolución en los periódicos La República, El Espectador y El

Tiempo.

a) Revisión de los informes de cálculo del efecto plusvalía por parte del DAPD: Una vez recibidos los informes del DACD sobre la realización de los avalúos y el cálculo del efecto plusvalía, el DAPD tenía cinco días hábiles para objetar el cálculo en caso de ser necesario y solicitar su revisión al DACD. Con el fin de cumplir con este requisito, el DAPD organizó de manera muy rápida dos equipos de trabajo: i) El primero integrado por los arquitectos que habían elaborado las normas urbanísticas de las 13 UPZ (Subdirección de Planeamiento Urbanístico). La tarea de cada uno de ellos fue revisar, en un plazo de dos días, si los avaluadores del DACD habían aplicado de manera correcta las normas urbanísticas con base en las cuales se hicieron los avalúos y se calculó la plusvalía. Esta revisión dio como resultado que en todos los sectores normativos se había hecho una correcta aplicación de la norma. ii) El segundo, integrado por los economistas de la Subdirección Económica, de Competitividad e Innovación. Su responsabilidad fue, a partir del visto bueno de la Subdirección de Planeamiento en relación con la aplicación de la norma, revisar los avalúos hechos por el DACD. Para ello contaban con publicaciones especializadas y con un Observatorio del Mercado Inmobiliario que empezaba a constituirse en esa Subdirección. Como en el caso de la revisión de la norma, el informe de los avalúos también dio como resultado que éstos eran correctos; es decir, el DAPD no tuvo necesidad de solicitar al DACD la revisión de los mismos. b) Elaboración de un informe técnico para cada UPZ, en el que se consignó la revisión técnica realizada a los avalúos del DACD, se hizo la liquidación del efecto plusvalía y se aplicó la tasa de cobro: Con base en la anterior revisión, la coordinadora del proceso dentro del DAPD69 debió elaborar un informe para cada UPZ, en el que quedó consignado el proceso que condujo a la liquidación del efecto plusvalía para cada uno de los inmuebles objeto de la misma y a la aplicación de las tarifas correspondientes. La minuciosidad en la elaboración de todos los informes sobre el proceso de cálculo y liquidación de la plusvalía tuvo como objetivo, además

68 Si bien los temas que están contenidos en este numeral constituyeron una responsabilidad técnica del DAPD, la SHD y la asesoría del LILP apoyaron la resolución de vacíos y dudas sobre la forma de desarrollar y resolver algunos de los procesos: i) liquidación de la participación en predios con efecto plusvalía mínimo, ii) contenido de informes técnicos, iii) texto de la resolución de determinación de la liquidación de la participación, entre otros. 69 Arquitecta urbanista María Clara Vejarano, asesora de la Subdirección de Gestión Urbanística del DAPD y miembro del programa LILP - LAC.



de dar respuesta a la exigencia del Acuerdo 118/2003, documentar y respaldar de manera detallada todo el proceso, previendo demandas contra el mismo, como efectivamente sucedió. Este informe, mediante el cual se dio cumplimiento a lo establecido en el parágrafo del artículo 5 del Acuerdo 118/2003, es decir, mediante el cual se liquidó el efecto plusvalía, fue suscrito por los subdirectores de Planeamiento Urbano, de Gestión Urbanística y Económica, de Competitividad e Innovación, y entregado a la Directora el 30 de marzo de 2004. c) Elaboración de los reportes mediante los cuales se consignó, para cada zona homogénea geoeconómica y para cada uno de los inmuebles, la liquidación del efecto plusvalía por m² y se aplicaron las tarifas correspondientes: Desde el 15 de marzo y de manera simultánea a la revisión y elaboración de informes a los que se acaba de hacer referencia, la Oficina Asesora de Sistemas del DAPD diseñó los cuadros de reporte de la liquidación del efecto plusvalía por m² y de aplicación de las tarifas correspondientes para cada uno de los inmuebles, en cada una de las zonas homogéneas geoeconómicas, por UPZ y aplicó el programa de computador respectivo para producir los reportes necesarios. Este reporte se elaboró a partir de la base de datos de los 5.575 inmuebles que la Subdirección de Informática del DACD entregó al DAPD como parte del cálculo del efecto plusvalía. A manera de ejemplo, se incluye el encabezamiento de uno de los cuadros de reporte. Unidad de Planeamiento Zonal No. 30, BOYACA REAL Decreto No. 70 de 02-06-2002

Tabla No. 1

Liquidación del efecto plusvalía por asignación de nuevas áreas de actividad con cambio de uso a uno más rentable, en relación con cada uno de los inmuebles objeto de

la misma y aplicación de las tarifas correspondientes.

Situación antes de la acción urbanística generadora de plusvalía

Situación después de la acción urbanística generadora de plusvalía

Acuerdo 6 de 1990 y decretos reglamentarios de normas de usos

Precio por m2 de terreno $ 238.950 (pesos 2002 )

Decreto No. 348 de 08-15-2002 Normas de uso

Precio por m2 de terreno $ (pesos año que sea

Efecto plusvalía por m2 de suelo $ 261.050 (pesos 2002)

Zona homogénea física POT 6462215153121 $ 500.000 Tarifa por m2 de suelo $

Dirección Chip

Matrícula Inmobiliaria

Cédula catastral

Area terreno m2

Efecto plusvalía total predio 2004

30% 2005 40%

2004 50%

Cl 70 90 14 AAA0064CTK 1317964 EGU79909 240.9 62.886.945 78315 104420

130526

Siguen hacia abajo, todos los demás predios de la zona homogé nea geoeconó mica.

Estos cuadros de reporte hicieron parte de la liquidación del efecto plusvalía, producida mediante los informes que los subdirectores entregaron a la Dirección del DAPD el 30 de marzo, así como de la publicación en tres ediciones dominicales en periódicos de amplia circulación en Bogotá D.C. d) Elaboración de la Resolución mediante la cual se determinó y se notificó a los propietarios y poseedores la liquidación de la participación en la plusvalía - publicación en ediciones dominicales de periódicos en el Distrito: Inmediatamente después del 30 de marzo, el DAPD y la SHD iniciaron la elaboración del acto administrativo (Resolución) mediante el cual se



determinó el efecto plusvalía, de acuerdo con los plazos establecidos por la LDT70. La Resolución No. 0220 fue adoptada por la Directora del DAPD el 22 de abril de 2004, “por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles localizados en las zonas o subzonas objeto de dicha participación, correspondientes a las UPZ Nos. 19, 29, 30, 39, 44, 88/97, 102, 07 y al Plan Parcial de la Magdalena, y se determina el monto de la participación en plusvalía de conformidad con las tarifas aprobadas por el Concejo Distrital”. El 25 de abril, domingo siguiente a la expedición de la Resolución, se hizo la primera publicación de la misma y de los reportes con la información para cada uno de los predios en el periódico La República. El 2 de mayo se publicó en el periódico El Espectador y el 9 de mayo en El Tiempo. De esta manera se completó el proceso de cálculo, liquidación, determinación y notificación a propietarios y poseedores de la participación en la plusvalía. Otro de los argumentos que han planteado personas y funcionarios opuestos a la aplicación del tributo, es el relacionado con el costo que implica su puesta en marcha. En el caso de Bogotá, la realización de los aproximadamente 350 avalúos tuvo un costo aproximado de US$ 27.300. La publicación de la Resolución 0220 de 2004 y de los listados con los 5.575 inmuebles en los tres diarios fue del orden de US$ 57.000. Es decir, el costo total de los dos procedimientos para los cuales la Administración debió hacer un pago fue de US$ 84.300. El recaudo de la participación hasta marzo de 2006 se aproximaba a los US$9.850.00071. Las cifras concretas son el mejor argumento para desestimar la apreciación de que puede ser más costoso hacer el cobro, que lo que se obtendrá por el recaudo72. 4.4. Elaboración de Decreto Reglamentario del Acuerdo 118 de 2003 Mientras que el DAPD y el DACD desarrollaban los procesos técnicos de cálculo y liquidación de la participación en la plusvalía, la SHD, con la asesoría del LILP, desarrolló y clarificó los aspectos de técnica tributaria y jurídica necesarios para respaldar todo el proceso. Como resultado de este trabajo, el 29 de marzo de 2004, el alcalde mayor de la ciudad, Luis Eduardo Garzón, la directora del DAPD, Carmenza Saldías, y el secretario de Hacienda Distrital, Pedro Rodríguez, adoptaron el Decreto No. 084 –reglamentario del Acuerdo 118–, “por el cual se definen los lineamientos para regular la operatividad de la liquidación del efecto plusvalía y la determinación privada de la participación en plusvalía”. El contenido de este Decreto establece decisiones sobre la organización y competencias institucionales frente al proceso de determinación del efecto plusvalía, cálculo del mismo, control y administración del tributo, en relación con procesos específicos como73: - Procesos de liquidación del efecto plusvalía, a cargo del DAPD. - Estimación general del efecto plusvalía: Autoriza a que sin perjuicio de la responsabilidad que tienen el DACD, el IGAC o peritos privados para establecer el mayor valor por metro cuadrado de suelo, el DAPD podrá establecer una estimación general del efecto plusvalía en los decretos mediante los cuales se expiden normas urbanísticas para UPZ, planes parciales y

70 De acuerdo con el artículo 81 de la Ley, la Administración dispone de 30 días hábiles –después de tener la liquidación de la participación en la plusvalía– para expedir la Resolución que la determina. 71 Son cifras aproximadas, pues el recaudo no corresponde exclusivamente a los predios para los cuales se hizo la liquidación en marzo de 2003. En la medida en que el procedimiento se ha vuelto rutinario para la Administración, el recaudo de aproximadamente US$ 4.500.000 del total recaudado, incluye pagos hechos por inmuebles a los que se les hizo la liquidación después de marzo de 2003. 72 Es necesario hacer la aclaración de que si los municipios acuden para la elaboración de los avalúos a las lonjas de propiedad raíz, es decir, a avaluadores privados, los costos no son sustancialmente mayores. Esto ya se evidenció en el caso de la ciudad de Pereira, en la elaboración de avalúos para la Operación Urbanística Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo. 73 En la LDT, estos procesos están asignados de manera genérica a la Administración Municipal, es decir, al alcalde. En el momento de dar aplicación concreta al tributo, se hace evidente que no será el alcalde quien deba asumir estas responsabilidades, sino los directores de las entidades directamente concernidas.



otros instrumentos de planeamiento74. - Inscripción de la liquidación en el registro público de inmuebles o historial de transferencia del dominio: Establece que para fines de publicidad ante terceros, el DAPD ordenará a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos se haga esta inscripción una vez esté en firme la resolución de liquidación del efecto plusvalía. - Adopción de un mecanismo de pago anticipado del tributo –declaración de autorretención o determinación privada de la participación en plusvalía–, en tanto se expide la liquidación definitiva del efecto plusvalía. Para esta declaración de autorretención, el contribuyente utilizará como base para determinarla, la estimación general hecha por el DAPD en los decretos de adopción de normas. 4.5. Continuación del proceso de puesta en marcha de la participación en la plusvalía - Avances Como continuación del proceso de puesta en marcha de la participación en la plusvalía en Colombia durante el año 2004, se hará referencia a dos escenarios en los que continuaron desarrollándose iniciativas: a) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y b) la misma ciudad de Bogotá. a) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial: Los avances logrados por Bogotá mediante la adopción del Acuerdo 118 de 2003, en relación con algunos de los obstáculos que se habían identificado para la aplicación de la participación en la plusvalía, tuvieron un efecto muy importante en el Gobierno Nacional.

El 3 de junio de 2004, el Presidente de la República y los ministros de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Hacienda y Crédito Público adoptaron el Decreto Nacional No. 1788, “Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones referentes a la participación en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997”. En este Decreto se logró la confirmación de algunas de las regulaciones del Acuerdo de Bogotá, con lo cual se dio un importante soporte a este Acuerdo y se allanó el camino para los demás municipios del país75. Entre los temas de la experiencia de Bogotá que se puede considerar que tuvieron influencia en el contenido del Decreto Nacional, se encuentran los siguientes: i) Adopción, para el cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo en edificación, de la aclaración de que se tendrá en cuenta “la incidencia de la edificabilidad adicional autorizada sobre el valor del suelo”. De esta manera se adoptó la medida que había sido utilizada en el artículo 5 del Acuerdo 118. ii) Exigencia del pago de la participación en la plusvalía, en el momento en que vaya a ser expedida la licencia de urbanización o construcción al interesado y no en el momento de solicitar la licencia, como establecía el anterior Decreto Reglamentario de Plusvalía. De esta manera se ratifica el concepto de que la autorización específica (licencia) es el hecho generador de la plusvalía76. b) Bogotá: Las entidades distritales involucradas en la puesta en marcha de la participación en la plusvalía –DACD, DAPD y SHD– continuaron con procesos de capacitación de los

74 Esta medida hace parte de la posibilidad de que el contribuyente haga una declaración del tributo –declaración de autorretención– en el momento en que se le expida la licencia de urbanismo o construcción, si aún no ha quedado en firme la liquidación y aplicación de tarifas del tributo por parte de la Administración Distrital. Es un procedimiento tributario para impedir la evasión en el pago, debido a la asincronía entre el proceso de otorgamiento de la licencia de urbanización o construcción y el proceso de la liquidación de la participación en plusvalía. 75 La influencia de Bogotá en el Gobierno Nacional, se logró mediante la participación en las discusiones que se daban en los ministerios, del Secretario de Hacienda Distrital, Israel Fainboim, quien, además de su comprensión del tema, había aceptado y compartido la asesoría del LILP. 76 Se da respaldo al argumento desarrollado por Bogotá acerca de que la generación del efecto plusvalía es un acto complejo, que se construye sucesivamente, pero que sólo se concreta y concluye en el momento de otorgamiento de la licencia de urbanización y construcción.



funcionarios a la nueva responsabilidad y con la precisión de procedimientos internos en cada entidad77. El mayor esfuerzo de definición y adaptación a nuevas rutinas lo debió realizar la SHD. Después de que el DAPD publicó la Resolución de Liquidación de la Participación en la Plusvalía, era necesario precisar los procedimientos de pago por parte de los contribuyentes, tarea específica de la SHD.

• Entre los temas en los que la SHD logró hacer avances, se encuentran los siguientes:

i) Hacer comprensivo el tema para todos los funcionarios, debido a que es un tributo cuya finalidad tiene horizontes urbanos más complejos que los de cualquier otro tributo, lo cual requiere que los funcionarios encargados del control y orientación al ciudadano sean concientes del contenido social y colectivo del tributo. Por ello se decidió capacitar a los funcionarios en los conceptos básicos del mecanismo de recuperación de plusvalías, como un instrumento de gestión del suelo. ii) Atender y prestar servicio al ciudadano que solicita licencias de urbanismo o construcción sobre inmuebles beneficiados con aprovechamientos que generan el pago del tributo de la participación en plusvalía, en particular en la asesoría para el diligenciamiento del formulario de declaración privada de la liquidación de la participación en plusvalía, que debe hacer el particular con el fin de obtener la licencia. iii) Responder las solicitudes de certificación para autorizar a los particulares a realizar cambios en el registro del historial de propiedad sobre los bienes inmuebles en los cuales aparece publicado el acto de liquidación del efecto plusvalía. Este procedimiento implica revisar si se ha expedido la licencia de urbanismo o construcción y, por lo tanto, para autorizar la eliminación de la inscripción del acto de liquidación del efecto plusvalía, debe exigirse la declaración privada del impuesto que se debe pagar y la constancia del pago del tributo. De no haber ocurrido la autorización específica (licencia), la Secretaría de Hacienda debe autorizar el registro del cambio de propietario, por cuanto aún no se ha generado la exigibilidad del cobro de la participación. iv) Especificar formas y facilidades para el pago del tributo en dinero en efectivo78, como el otorgamiento de plazos, antes de iniciar procesos de cobro. De esta manera se autoriza obtener la licencia de urbanización o construcción, acreditando como mínimo el pago del 30% del total de la deuda y garantizando el cumplimiento de la obligación restante, mediante garantías a través de pólizas de seguro o prenda sobre bienes muebles o hipoteca sobre inmuebles. v) Coordinar con los curadores urbanos79, la metodología para informar a la SHD sobre el otorgamiento de licencias en las cuales hayan autorizado mayor aprovechamiento o cambio de uso en virtud del nuevo Plan de Ordenamiento Territorial, para verificar si ha cumplido correctamente la obligación de declarar y pagar (control tributario) y, a su vez, certificar a las oficinas de registro inmobiliario. vi) Conformar, conjuntamente con el DAPD, una base de datos de los predios a los que se ha hecho la liquidación o la preliquidación80 de la participación para posteriores controles. • Por su parte, en el DAPD se conformó un equipo de funcionarios de las diversas subdirecciones, Grupo de Plusvalías, con el fin de que asuma la función de realizar de manera rutinaria las diversas etapas que son responsabilidad del DAPD y garantice que la Dirección 77 En este aparte del artículo se consignan los avances de cada entidad hasta septiembre de 2005. Es posible que con posterioridad a esta fecha, haya habido nuevos desarrollos que no se incluyen. 78 Aún no se ha avanzado en la definición y reglamentación de las otras formas de pago autorizadas por la Ley. 79 Personas particulares en quienes la LDT delegó la función pública de expedir las licencias de urbanización y construcción, en los municipios colombianos de más de 100.000 habitantes. 80 Preliquidación es otro nombre para designar lo establecido en el Decreto Reglamentario del Acuerdo 118/2003, en relación con la posibilidad de que el DAPD realice una estimación general del efecto plusvalía dentro del proceso de trámite de expedición de planes parciales, UPZ u otros instrumentos de planeamiento.



del DAPD cumpla con los trámites necesarios en los tiempos establecidos: i) elaboración de liquidaciones generales del efecto plusvalía durante la expedición de reglamentaciones de planes parciales, UPZ y otros instrumentos de planeamiento; ii) solicitud de cálculo del efecto plusvalía al DACD; iii) revisión, visto bueno y liquidación del efecto plusvalía y de la participación; iv) elaboración de Resolución que la determina; v) publicación en periódicos, entre otros procedimientos. • En el DACD no ha sido necesario hacer adecuaciones particulares, ni trabajo específico con los funcionarios. Esta entidad tiene la capacidad de responder a las exigencias de la elaboración de los avalúos y del cálculo del efecto plusvalía, con su estructura institucional y su funcionamiento corriente. • De manera conjunta, entre el DAPD y la SHD se avanzó en otro dos frentes de trabajo: i) Coordinación con la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para la publicación en el registro del historial de los inmuebles81 del acto de liquidación del efecto plusvalía y para la comunicación que se debe establecer con la SHD, con el fin de actualizar la inscripción y verificar el cumplimiento del pago del tributo82. De manera general, la instrucción administrativa hace referencia a los siguientes temas: .ii) Respuestas a demandas judiciales contra el Acuerdo 118 de 2003 y los actos de liquidación: se ha avanzado con solidez en la defensa judicial contra el Acuerdo 118 de 2003. Tal como se previó, cuando la ciudad comprendió que el cobro del tributo era una realidad, se iniciaron las demandas en su contra. Los argumentos que se prepararon para defender la presentación del Proyecto de Acuerdo en el Concejo han sido los principales argumentos para responder a las demandas. Se considera que la defensa del tributo ya está estructurada. 5. Conclusiones La experiencia de Bogotá en relación con la aprobación del Acuerdo que reglamenta la recuperación de la plusvalía, así como la ejecución del primer procedimiento de cálculo del efecto plusvalía, liquidación, notificación y cobro de la participación, se puede considerar sin duda alguna como un importante logro de la Administración Distrital, una experiencia exitosa. Los factores que contribuyeron al buen resultado de esta experiencia son de diverso orden. Algunos están relacionados con condiciones muy específicas de Colombia, que no son fácilmente reproducibles de manera literal en otros países, aun cuando tampoco constituyen condiciones insustituibles. Otros aspectos que contribuyeron al éxito de la experiencia están relacionados con actividades y procedimientos corrientes y cotidianos del normal desarrollo de las entidades públicas y con el desempeño oportuno y responsable de los funcionarios de estas entidades. Entre las condiciones que se presentaron en Bogotá y que pueden considerarse como derivadas de las muy particulares circunstancias de Colombia y de la ciudad se encuentran las siguientes: • La referencia expresa de la Constitución Política de Colombia a que las entidades públicas

deben participar en la plusvalía que genere su acción urbanística, participación que es calificada por la Constitución como un derecho colectivo y del ambiente. Se puede decir, por lo tanto, que en Colombia la recuperación de la plusvalía es un mandato constitucional, lo cual otorga una clara legitimidad y vigor a su recuperación para la colectividad. Si bien esta circunstancia constituyó un muy importante y eficiente respaldo al proceso de aprobación del Acuerdo mediante el cual la ciudad de Bogotá adoptó la recuperación de la plusvalía como un tributo que debía ser cobrado en la ciudad, no quiere decir que la consideración de la plusvalía como un derecho constitucional sea condición indispensable y necesaria para que en otros países de América Latina sea posible la puesta en marcha

81 El registro historial de los inmuebles es responsabilidad de esta oficina. 82 Según lo establecido en el artículo 81 de la LDT.



de este tributo. Numerosos juristas latinoamericanos del derecho urbano coinciden en afirmar que con la actual estructura, principios y contenidos jurídicos de las legislaciones de los países de América Latina es perfectamente posible su implementación.

• La referencia explícita que la Ley de Desarrollo Territorial hace en relación con la

participación en la plusvalía, así como el detallado procedimiento que establece para hacer operativa su implementación. De manera similar al papel que ha cumplido la Constitución Política, la consideración de la participación en la plusvalía en la Ley de Desarrollo Territorial constituyó un valioso respaldo al proceso de adopción del tributo en Bogotá. Sin duda, el amplio detalle que contiene la Ley fue una condición definitiva para que en Bogotá, dentro de un límite de tiempo bastante estrecho, se pudiera hacer el primer cobro de la participación. Si bien un número reducido de países en América Latina dispone en la actualidad del respaldo legislativo requerido, se observa una tendencia reciente a adoptar legislaciones urbanísticas más progresistas y modernas en varios países de la región (Brasil, Colombia, Panamá, Uruguay, por mencionar solamente algunos), circunstancia que sin duda debe ser aprovechada para incluir la redistribución social de la plusvalía.

• La inequívoca y explícita actitud favorable y de respaldo político expresada por el Alcalde

de la ciudad, que se hizo evidente en su exigencia a las entidades distritales interesadas en el desarrollo urbano de que elaboraran el proyecto de acuerdo de adopción de la participación en la plusvalía para su presentación y debate en el Concejo Distrital. El comportamiento del Alcalde de la ciudad es expresión de un número creciente de alcaldes de ciudades latinoamericanas que son electos por votación directa de los ciudadanos, mediante procesos políticos reconocidos como “voto de opinión”. El sufragio de los votantes expresa coincidencia e identificación con las propuestas políticas de un candidato y su comportamiento electoral se deslinda de las indeseables prácticas clientelistas y populistas. Antanas Mockus, como candidato, estableció en su campaña a la Alcaldía de Bogotá que incrementaría los impuestos de la ciudad, anuncio que desde el punto de vista político resultaba sorprendente, pues propiciaba una situación en la que sus posibles electores podrían sentirse desmotivados a darle su apoyo. Su actitud fue políticamente responsable, aun a riesgo de que su propuesta le resultara perjudicial, desde el punto de vista de la votación. Si bien el alcalde Mockus no era una persona especializada en aspectos específicamente urbanísticos y tributarios, entendió la importancia de que el Distrito adoptara la participación en la plusvalía y dio total respaldo e impulso a la elaboración del proyecto de acuerdo y a su presentación en el Concejo Distrital. De manera consistente y coherente con su explícito apoyo a la puesta en marcha de la participación en la plusvalía, dio instrucciones muy concretas a los directores de las entidades públicas de la ciudad que debían involucrarse en el proceso (Departamento Administrativo de Planeación, Departamento Administrativo de Catastro y Secretaría de Hacienda), para que comprometieran todos los esfuerzos de la entidad en lograr que la medida fuera ejecutada de manera oportuna y eficiente, instrucción que permitió hacer un trabajo muy coordinado entre las diversas entidades.

Entre los factores que contribuyeron a la buena realización de esta experiencia, y que no están tan asociados a circunstancias específicas de Colombia y Bogotá, deben mencionarse: • La puesta en marcha de un proceso de preparación e inducción previo a la presentación

del proyecto de acuerdo de aprobación de la participación en la plusvalía en el Concejo Distrital, que involucró a algunos funcionarios de las entidades responsables ya mencionadas (Planeación, Catastro y Secretaría de Hacienda) y a los miembros del Concejo Distrital, particularmente a los concejales ponentes del proyecto de Acuerdo, es decir a los que tuvieron la responsabilidad de presentar y dirigir la discusión del proyecto de acuerdo ante el pleno del Concejo. Como las entidades que presentaron el proyecto de Acuerdo al Concejo Distrital (Planeación y Secretaría de Hacienda) conocían del posible



ambiente contrario a la adopción de la plusvalía por parte de los concejales de la ciudad, la inducción previa se concentró en argumentar y explicar acerca de la legitimidad y beneficios de la participación en la plusvalía, desde el punto de vista de la equidad y la eficiencia del mercado del suelo y de las ventajas desde el punto de vista tributario.

• La discusión y concertación, previa a la presentación del proyecto de Acuerdo, con los

gremios inmobiliarios de la ciudad, a fin de contar con su adhesión, que se consideraba necesaria por cuanto son agentes con una fuerte capacidad de incidencia y presión, y cuyos intereses gremiales están fuertemente representados en el Concejo Distrital. Esta concertación con los gremios inmobiliarios dio por resultado que uno de los gremios con mayor incidencia manifestara de manera clara y concreta su apoyo, con lo cual se facilitó la labor de discusión en el Concejo Distrital.

• Elaboración de un concepto jurídico por parte de un abogado con amplio reconocimiento

en temas tributarios, en el cual se argumentó acerca de la legitimidad y oportunidad de la adopción de la participación en la plusvalía en las ciudades colombianas, con énfasis en algunos aspectos específicos tanto conceptuales como procedimentales, que permitieron que las entidades distritales responsables de la discusión del proyecto de acuerdo en el Concejo tuvieran argumentos y defensas suficientemente bien elaboradas desde el punto de vista conceptual, técnico y jurídico.

• El alto nivel técnico de los funcionarios del Departamento de Planeación, de Catastro y de

la Secretaría de Hacienda, quienes asumieron sus respectivas responsabilidades de manera muy seria y eficiente. No todos los temas técnicos estaban adecuadamente resueltos y planteados; por ejemplo, el contenido de las normas urbanísticas y arquitectónicas correspondientes a la situación anterior al POT y las correspondientes al POT, con base en las cuales se hacen los avalúos para el cálculo del efecto plusvalía, evidenció una carencia de conocimiento sobre el comportamiento del mercado del suelo y aun de las características de los procesos inmobiliarios, por parte de quienes fueron responsables de elaborarlas. De esta manera, sobre una presunción inicial de que los predios generadores de plusvalía de esta primera experiencia se acercaban a 18.000, se constató que, debido a insuficiente elaboración de las normas, solamente el 31% de este número de predios resultó ser generador de efecto plusvalía. Pero, en términos generales, el trabajo técnico de los funcionarios se caracterizó por su compromiso, rigor y eficiencia.

De esta manera se ha presentado la experiencia de aprobación del acuerdo de adopción de la participación en la plusvalía en la ciudad de Bogotá y se ha hecho un seguimiento al proceso que permitió que desde un ambiente pesimista y contrario a la adopción de la plusvalía, se pasara a una realidad concreta muy favorable, sin embargo no exenta aún de dificultades y de intentos por echar atrás la medida. A partir de la decisión y experiencia de Bogotá, aproximadamente 25 municipios colombianos, entre ciudades grandes, intermedias y pequeñas, han adoptado sus propios acuerdos de adopción de la participación en la plusvalía83.

83 Al momento de finalizar la adaptación de este artículo para la revista ACE, mayo de 2008, han sucedido cambios importantes y no necesariamente de buen signo, a juicio de la autora del artículo, en la puesta en funcionamiento de la participación en plusvalías en Bogotá. El análisis y evaluación de estos cambios merece una investigación específica, que no alcanza a ser consignada en el presente artículo.



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107ACE© AÑO II, núm7, junio 2008 |IMPACTOS DE LAS REGULACIONES EN LOS PRECIOS DE SUELO NO URBANIZADO: CASO DE ESTUDIO DE BOGOTÁ

Oscar Borrero y Carlos Morales

IMPACTOS DE LAS REGULACIONES EN LOS PRECIOS DE SUELO NO URBANIZADO: CASO DE ESTUDIO BOGOTÁ.1 Oscar Borrero Ochoa2 Borrero Ochoa & Asociados Ltda. Carlos Morales Schechinger Facultad de Arquitectura. Universidad Autónoma Nacional de México. Remisión artículo: 2-05-2008 Palabras Clave: Regulaciones urbanas, participación en plusvalías, precio del suelo, suelo no urbanizado.

Resumen: Las regulaciones urbanas en Latinoamérica que crean beneficios para los terratenientes en forma de mayores ganancias suelen ser bien recibidas, especialmente por los que tienen tierras donde se han concentrado más beneficios; por ejemplo, cuando los planes de zonificación autorizan la urbanización en un área pero la limitan en otra, o cuando los códigos de construcción estimulan un tipo de vivienda y perdonan la provisión de infraestructura. No obstante, las regulaciones urbanas que imponen cargas en la urbanización, como la provisión de carreteras principales, la dedicación de tierras para fines medioambientales, la inclusión de vivienda social, el reajuste de tierras con vecinos o el pago de cargas especiales, genera una fuerte resistencia. En este contexto, el artículo aborda el principio contemplado en la Ley 388 de 1997 de distribución equitativa de cargas y beneficios, para presentar los resultados preliminares de la investigación, patrocinada por el Lincoln Institute of Land Policy, que busca medir la forma en que los beneficios y cargas reguladoras establecidas recientemente están ejerciendo un impacto en los precios de las tierras sin urbanizar.

1. Confrontando la sabiduría convencional Uno de los argumentos más frecuentes contra la imposición de cargas en la urbanización de tierras, es que dichas cargas se transferirán al consumidor mediante precios más altos. No obstante, la teoría económica de las tierras nos indica que las cargas se capitalizarán en el precio de las tierras, y que por lo tanto serán absorbidas por el terrateniente. Esto se debe a la falta de elasticidad relativa de la oferta de tierras bien localizadas, que tengan infraestructura y que estén disponibles para su urbanización. La escasez relativa de dichas tierras permite al

1 Traducción al español por los autores del texto publicado en Land Lines, vol. 10, No 4, pp.14-19, octubre de 2007, Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1287_584_Land%20Lines%20Oct%2007%20rev.pdf 2 Persona de contacto: Oscar Borrero, correo electrónico: [email protected]



terrateniente cobrar el precio de licitación más alto, tomando normalmente toda la capacidad de pago del lado de la demanda, ya sea del urbanizador o del usuario final de las tierras. En América Latina, las partes interesadas involucradas expresan escepticismo acerca de estas teorías, especialmente cuando se discuten las regulaciones urbanas. Son escépticos (casi cínicos) en lo que respecta a cualquier política de suelo que imponga nuevas cargas, incluidas nuevas leyes y la implementación de otras existentes. Este tema genera un intenso debate en toda la región por tres razones3: 1) ignorancia: los arquitectos, que en gran medida son responsables de la planificación

urbana de la región, generalmente tienen poco o ningún conocimiento de economía, e incluso es posible que los economistas que trabajen en política fiscal no diferencien el comportamiento económico de tributos al suelo comparados con otros tipos de tributos;

2) ideología: los políticos de derecha prefieren mercados liberalizados, incluidos los mercados de suelo, pero, paradójicamente, los políticos de izquierda también favorecen la liberalización en la producción de vivienda social por razones diferentes, pero con efectos similares; e

3) interés: los terratenientes y los urbanizadores en posesión de tierras que busquen ganancias más altas a corto plazo en vez de beneficios menores pero más estables y sostenibles se resisten a los costos adicionales, asustando a los consumidores con un aumento de los precios y amenazando a los políticos con un colapso eventual del negocio.

2. Caso de estudio en Bogotá Se han hecho pocos estudios en Latinoamérica sobre la forma en que las regulaciones ejercen un impacto en los precios del suelo, en parte porque es difícil obtener información y porque hay muchos problemas metodológicos cuando se trata de aislar los efectos sobre los precios que dependen de muchas variables. Un estudio reciente en Bogotá, Colombia, patrocinado por el Lincoln Institute of Land Policy, está produciendo ciertos resultados interesantes aunque preliminares. Una de las finalidades clave del estudio era medir la forma en que los beneficios y cargas reguladoras establecidas recientemente están ejerciendo un impacto en los precios de las tierras sin urbanizar. Colombia introdujo una nueva ley urbana general hace diez años, la Ley 388 de 1997. Uno de sus principios fundamentales es la distribución equitativa de costos y beneficios de la urbanización. Es decir, si un terrateniente desea recoger los beneficios de la tierra que se está desarrollando para fines urbanos, debe correr con parte de los costos para hacerlo. El gobierno local de Bogotá está muy avanzado en la puesta en práctica de muchos aspectos de la Ley. Entre las iniciativas de la ciudad se encuentran: un plan urbano (Plan de Ordenamiento Territorial, POT) con muchas regulaciones de zonificación específicas; un nuevo tributo sobre el aumento de la plusvalía de la tierra debido a inversiones públicas o cambios en el uso del suelo; dos regulaciones específicas que permiten una densidad adicional para parcelas sin urbanizar que paguen por carreteras principales e incluyan viviendas sociales y

3 Tomamos de Smolka las tres “i” que tipifican la resistencia hacia políticas de suelo alternativas que se presenta en América Latina.



espacios verdes adicionales; y dos planes zonales importantes en las áreas de expansión que regularán la forma en que los terratenientes reúnen sus tierras en proyectos grandes, y cómo deben compartir costos y beneficios según un Plan Parcial con múltiples usos del suelo. La Tabla 1 organiza y resume las regulaciones para cuatro grupos de parcelas en Bogotá. El equipo de investigación definió una muestra de 30 propiedades que comprendían 335 hectáreas, o aproximadamente un 13.6 por ciento del área urbana de Bogotá. Esta área representa un 45.4 por ciento de las 737 hectáreas de suelo no urbanizado ofrecidas en el mercado desde junio de 2005 hasta marzo de 2007, y el 6.2 por ciento de las 5408 hectáreas de suelo no urbanizado regulado por los cuatro tipos de regulaciones. Por cada parcela, el equipo de investigación hizo lo siguiente: Estudió el precio de oferta original antes de que las regulaciones fuesen impuestas o antes

de que los terratenientes se percataran de ellas; calculó el valor potencial de cada parcela con los beneficios adicionales de regulación

derivados de nuevas densidades o asignaciones de uso de suelo; calculó el costo de las cargas de regulación, deducidas del valor potencial (efectivamente

calculando el valor residual del suelo), y confirmó con los urbanizadores si este era el valor máximo que considerarían como aceptable; y

negoció el precio con los propietarios de las tierras para ver cuánto reducirían (o aumentarían) su valor original después de argumentar que habría nuevas cargas y beneficios regulatorios involucrados. Se usaron los precios finales reales cuando estaban disponibles en vez de los precios negociados (hipotéticamente aceptables).

La Figura 1 muestra el comportamiento esperado en diferentes condiciones usando el valor promedio de los 30 casos estudiados, ponderado por la superficie de cada terreno. Los resultados muestran que los beneficios de regulación aumentan el valor potencial un 23.2 por ciento más que el precio original. Pero estos beneficios sólo son posibles cuando se usan teniendo en cuenta las cargas de regulación, que reducen a su vez el valor potencial en casi un 47.7 por ciento (o en un 35.6 por ciento si se comparan con el precio original). Cuando los propietarios conocen las cargas y beneficios de regulación y negocian un precio nuevo, están aceptando una reducción de sólo un 23.7 por ciento con respecto a su precio original. Se trata de promedios ponderados, pero muestran una tendencia: en general, los precios no están subiendo como normalmente esperan los interesados escépticos en Latinoamérica, sino que de hecho están bajando. Se puede entender muy bien que si las regulaciones sobre la tierra sólo aumentaran los beneficios, entonces los precios subirían en esas áreas que han resultado afectadas. Pero si los beneficios regulatorios se combinan con cargas adicionales, entonces el aumento podría ser anulado. Si estas cargas superan a los beneficios, entonces es probable que los precios bajen. Esto parece cierto en la mayoría de los casos estudiados, pero las excepciones también son de interés.



Tabla 1 beneficios y cargas de regulación en suelo no urbanizado de Bogotá

Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D

Regulación específica

Decreto 327, 2004, para terrenos grandes sin urbanizar de menos de 10 hectáreas.

Decreto 436, 2006, para terrenos grandes sin urbanizar de más de 10 hectáreas.

Plan Zonal Norte para la periferia norte (decreto cuya aprobación se espera para finales de 2007).

Plan Zonal Nuevo Usme para la periferia sur (decreto 252, 2007, aprobado después de haber hecho este trabajo de campo de mercado).

Beneficios básicos IC: hasta 1,0 (1)

IC según la zonificación contenida en el plan urbano (POT)

Ninguno; ver beneficios adicionales.

Ninguno; ver beneficios adicionales.

Cargas básicas

Los derivados de descuentos al calcular el IC (1) y para instalaciones estándar del vecindario (2)

Los derivados de reajuste de tierras, para descuentos al calcular el IC (1), y para instalaciones estándar del vecindario (2)

Los derivados del reajuste de tierras, para descuentos al calcular el IC (1), y para instalaciones estándar del vecindario (2)

Los derivados de reajuste de tierras, para descuentos al calcular IC (1), y para instalaciones estándar del vecindario (2)

Beneficios adicionales

IC adicional, dependiendo de la zonificación, hasta: 1.75 habitacional 2.0 habitacional 2.5 mixto, oficinas y comercios.

IC adicional, dependiendo de la zonificación y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras, hasta: 1.75 habitacional 2.0 habitacional 2.5 mixto, oficinas y comercios.

Usos lucrativos de las tierras y mayor IC establecido en un plan parcial específico y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras.

Usos de tierras relativamente lucrativos y mayor IC establecido en un plan parcial específico y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras.

Cargos adicionales

20% de vivienda social.

Pago para carreteras principales

20% de vivienda social Pago para carreteras

principales, excepto si el 100% es para vivienda social.

4.0 m2 por habitante para espacios verdes; mínimo de 17% del área total.

Urbanización de la tierra estableciendo sólo un plan parcial específico imple mentado mediante el reajuste de tierras.

Vivienda social en varias proporciones; usos no lucrativos de las tierras y costos de infra-estructura e instalaciones principales establecidos en un plan parcial específico y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras.

Participación en plusvalía a una tasa del 50% (3)

Porcentaje elevado de vivienda social; lotes con servicios para vivienda auto-construida; usos de tierras no lucrativos, costos de instalaciones principales e infraestructura establecidos en un plan parcial específico y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras.

Participación en plusvalía a una tasa del 50% (3)

Fuente: Adaptado de Borrero (2007) (1) Para un IC (índice de construcción) básico, el área sobre el cual se aplica es la superficie neta de la tierra sin urbanizar, es decir, después de haber descontado los derechos de paso principales, las áreas medioambientales y las áreas de urbanización no viable. (2) Se requiere que todas las urbanizaciones otorguen cesiones de tierra y servicios estándar básicos para el vecindario (aproximadamente el 40% del área neta). (3) Según el Acuerdo 118, 2003, todos los terrenos están sujetos a este tributo (Participación en plusvalías). Los terrenos en los grupos A y B resultaron virtualmente exentos del tributo porque están ubicados en áreas cuya densidad de uso del suelo disminuyó según la nueva zonificación de los planes urbanos.



Figura 1. Promedio ponderado del efecto en precios del suelo sin urbanizar antes y despúes de los beneficios y cargas regulatorios en Bogotá (US$/m2)

Fuente: Elaboración propia

3. Una mirada más detallada de las propiedades afectadas Los propietarios de 18 de las 30 propiedades del estudio aceptaron reducciones de sus precios de oferta originales a un nivel que permitiría al urbanizador absorber todas las cargas estatutarias, sin transferirlos así al consumidor. En siete casos, los propietarios acordaron reducir los precios, aunque no lo suficiente para incorporar todas las cargas; dos de estos propietarios se aproximaron a menos del 5 y 7 por ciento de cubrir todas las cargas, respectivamente. En cinco casos, los propietarios solicitaron de hecho mayores precios que originalmente, argumentando que sus expectativas eran ahora mayores, ya fuera debido a una mejor zonificación urbana o a diversas condiciones del mercado que redundarían en un cambio de las regulaciones. Por otra parte, los urbanizadores no estaban dispuestos a pagar mayores precios que los calculados por el equipo de investigación, incluso en casos en que consideraban que el terreno en cuestión fuese considerado como bien localizado. La diferencia en los precios originales y los negociados varía de un grupo a otro; aparentemente esto depende del equilibrio entre beneficios y cargas regulatorios (ver resultados del estudio en las tablas 2 y 3 y promedios ponderados en cada grupo). En el Grupo A, donde las regulaciones permiten un índice de construcción (IC) adicional, los beneficios pueden aumentar el valor a un promedio ponderado del 18.1 por ciento por encima del precio de salida original. No obstante, las cargas regulatorias como viviendas sociales y pagos para carreteras principales representan el 25.2 por ciento del valor potencial de los terrenos una vez que se hayan incorporado los nuevos beneficios regulatorios. Como las cargas son mayores que los beneficios, el resultado final es que los precios originales bajan en un 12,5 por ciento como promedio.



Tabla 2 Resultados del estudio para cuatro grupos de parcelas Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D

Superficie total de suelo regulado sin urbanizar (ha = hectáreas)

909.0 ha 2,705.0 ha 1,044.3 ha 749.7 ha

Superficie de suelo sin urbanizar efectivamente en el mercado o que se estaban negociando durante el período del estudio (junio 2005–marzo 2007)

284.9 ha 129.3 ha 139.5 ha 183.7 ha

Nº (1)

ha (2)

% (3) Nº ha % Nº ha % Nº ha %

Terrenos estudiados 13 27.6 3.0 9 47.1 1.7 6 99.4 9.5 2 160.3 21.4

Subgrupo de terrenos que redujeron el precio lo suficiente para absorber las cargas regulatorias 9 20.6 2.3 4 29.5 1.1 4 80.6 7.7 1 6.3 0.8

Subgrupo de terrenos que no redujeron el precio o no lo redujeron lo suficiente como para incorporar todas las cargas regulatorias.

4 7.0 0.8 5 17.6 0.7 2 18.9 1.8 1 154.0 20.5

Fuente: Adaptado de Borrero y Maldonado (2007) (1) Número de terrenos en grupo o subgrupo. (2) Superficie total de terrenos en el grupo o subgrupo (3) Porcentaje de superficie de terrenos en el subgrupo, comparado con la superficie total de suelo regulado sin

urbanizar en el grupo.

Tabla 3 Variaciones promedio ponderadas por superficie total de terrenos por grupo Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D

Beneficios regulatorios adicionales como % del precio original

18.1% -15.2% 25.9% 142.7%

Cargas regulatorias adicionales como % del precio original (antes de beneficios adicionales)

11.7% 28.5% 49.2% 39.3%

Cargas regulatorias adicionales como % del valor potencial (después de los nuevos beneficios regulatorios)

25.2% 15.7% 59.6% 75.0%

Reducción del precio después de las nuevas regulaciones como % del precio original

12.5% 14.3% 38.6% 10.2%

Fuente: Adaptado de Borrero (2007)



En el Grupo B, con beneficios de regulación similares, los valores potenciales efectivamente disminuyeron un 15.2 por ciento cuando se comparan con los precios de oferta originales, aparentemente porque las regulaciones anteriores permitían mayores densidades y casi cualquier uso del suelo, y por lo tanto las expectativas eran altas; la nueva zonificación urbana ha reducido esta intensidad de urbanización debido a limitaciones de infraestructura. Las cargas regulatorias en este grupo incluyen las del grupo anterior más espacios verdes adicionales y reajuste de las tierras con sus vecinos, representando el 28.5 por ciento del precio de oferta original. Cinco de los nueve propietarios de este grupo resistieron las reducciones de precios y de hecho aumentaron su precio original. Ésta es una posible explicación de una reducción del 14.3 por ciento del promedio ponderado del grupo, similar al primer grupo en que las cargas no eran tan altas pero los beneficios eran similares. La Tabla 3 muestra que para el Grupo C en el norte de Bogotá (ver figura 2), los beneficios regulatorios aumentarán el valor de los terrenos en un promedio del 25.9 por ciento por encima del valor original, pero las cargas regulatorias serán del 49.2 por ciento. Los precios originales ya contenían algunas expectativas elevadas porque los terrenos están ubicados en la tendencia de urbanización más destacada de Bogotá y en las áreas comerciales y de alto ingreso. No obstante, en cuatro casos en que efectivamente se han cerrado las transacciones se han aceptado completamente las cargas, y en otros dos se aceptaron reducciones sustanciales, aunque no lo suficiente como para cubrir todas las cargas. La reducción ponderada promedio de los precios de oferta originales fue del 38.6 por ciento para este grupo. El Grupo D, en el área de Nuevo Usme (ver figura 3), al sur de Bogotá, representa una situación interesante donde el gobierno está tratando de ganar la batalla contra lotificadores ilegales que suministran terrenos sin servicios a los pobres a precios comparativamente altos (Maldonado y Smolka 2003). Las intenciones del gobierno son proporcionar suelo servido alternativo a precios razonables haciendo participar a los propietarios y urbanizadores en programas de reajuste de tierras prácticamente autofinanciados. La ciudad está usando la mayoría de las herramientas de gestión de tierras proporcionadas por la nueva ley, aunque los lotificadores están resistiendo las nuevas regulaciones tanto como pueden. Para entender la forma en que la regulación afecta los precios de las tierras, el equipo de investigación pudo documentar dos casos del Grupo D: un propietario cerró el trato aceptando una reducción del precio e incorporando el costo completo de las cargas adicionales; el otro (el terreno más grande del estudio y del área) no lo había cerrado en el momento del estudio, pero había reducido sustancialmente sus expectativas. El aumento promedio de valor de estos terrenos procedente de los beneficios adicionales de usos mixtos del suelo y de una mayor densidad representa un 142.7 por ciento con respecto al valor de oferta original; así el valor potencial representa el 242.7 por ciento del precio original. No obstante, las cargas adicionales en el Grupo D son también altas, al 75 por ciento del valor potencial, o un 39.3 por ciento por debajo del valor original. El promedio ponderado muestra que los propietarios están aceptando una reducción del 10.2 por ciento comparado con su precio de oferta original (justo al finalizar este artículo, el propietario grande estaba negociando una reducción adicional de este precio de oferta, que convertiría el promedio ponderado al 39.3 por ciento en vez de al 10.2 por ciento reportado en el estudio, aceptando de hecho todos las cargas regulatorias).



Figura 2 Foto Terreno periférico en el norte de Bogotá

Fuente: Autores

Figura 3 Foto Plan Zonal Usme (Terreno periférico borde sur de Bogotá)

Fuente: Autores



4. Algunas observaciones Uno de los resultados más importantes de estos datos, aunque sean preliminares, es que los precios del suelo individuales tienden a bajar cuando se imponen cargas regulatorias. Estas cargas claramente no se transfieren a los precios como afirmaron erróneamente algunos interesados. Se espera que otros resultados del estudio de Bogotá contribuyan a este debate, junto con otros estudios que está haciendo el Lincoln Institute en Latinoamérica. Al mismo tiempo, es necesario hacer más preguntas. Por ejemplo, el equipo de investigación de Bogotá encontró diversos niveles de conocimiento de la Ley 38 de 1997 y otras regulaciones entre los terratenientes, e incluso entre algunos de los corredores que actuaban en su nombre. Los avaluadores de propiedades y los urbanizadores parece que han asumido mejor las implicaciones de las regulaciones. Las autoridades locales y los gestores de política parecen tener sentimientos encontrados, aunque lentamente están poniendo en práctica la nueva Ley. Los expertos de las universidades en Bogotá han desempeñado una función importante en la explicación de estas cuestiones a las partes interesadas involucradas. Los mercados tardan en ajustarse a las nuevas regulaciones. Así, algunos casos del estudio que han mostrado poca reducción o ninguna reducción de los precios podrían tardar más en adaptarse. No sorprende que los terratenientes sean lentos en asimilar las nuevas regulaciones, porque para muchos de ellos esta transacción de tierras será una experiencia que se dará una vez en la vida. Otros interesados que representan el lado de la demanda tendrán muchas oportunidades de este tipo y tenderán a ser más conscientes del impacto de las regulaciones. Esta diferencia estimula aún una mayor información asimétrica de los lados de oferta y demanda, que es característico de los mercados de suelo Latinoamericanos. Otro punto interesante es que, excepto en lo que se refiere a la participación en plusvalía, las regulaciones detalladas que afectan los terrenos en los grupos C y D no habían entrado completamente en vigor en el momento del estudio. No obstante, los beneficios y cargas ya estaban ejerciendo un impacto en los precios. Dos de las posibles razones son que algunos de los terratenientes han estado participando en el debate sobre las nuevas regulaciones y por lo tanto son más conscientes de las futuras implicaciones, y que ha habido un mayor compromiso del gobierno local para sí implementar las regulaciones en estas áreas. Un asunto relacionado tiene que ver con la estabilidad de las regulaciones, o al menos de la política pública, y el compromiso de los políticos y funcionarios municipales. Algunos terratenientes del estudio pidieron mayores precios originalmente, apostando a que las regulaciones cambiarían a su favor (es decir, que se eliminarían o subsidiarían los cambios de regulación) y que los beneficios se quedarían o aumentarían para reflejar usos más lucrativos de las tierras, incluso cuando la demanda no pagaría por ellos a largo plazo. En algunos casos el precio negociado fue incluso menor que el valor potencial que ya había sido disminuido por las cargas regulatorias. Sugerimos dos posibles explicaciones. Una es una manifestación de información asimétrica, es decir, que los propietarios podrían ser conscientes de las nuevas regulaciones, pero no pueden calcular los impactos tan bien como los urbanizadores. Otra explicación es que estos terrenos no han estado en el mercado lo



suficiente para que más de un urbanizador licite la tierra y empuje el precio en un valor residual más realista. Aún se está en el proceso de hacer cumplir las regulaciones por lo que los urbanizadores se han venido comportando de modo muy precavido. Además, muchos de los precios negociados no son aún los precios finales. Aun cuando parece que hay cantidades sustanciales de tierras en el mercado, en las pocas transacciones que efectivamente se han completado, no parece que los terratenientes estén en la posición de retener sus tierras hasta que tengan una idea más clara del futuro. Los propietarios que retienen tierras beneficiadas por regulaciones en anticipación de una ganancia mayor podrían imponer una carga a las ciudades que en consecuencia tendrían que ampliar la urbanización futura en áreas desfavorables a mayores costos. Un reparto de costos y beneficios entre la oferta y la demanda en el negocio de la tierra, un principio fundamental de la Ley colombiana, parecer ser una alternativa constructiva. Uno de los beneficios para el terrateniente al retener las tierras es ejercer presión en el mercado para conseguir precios más altos. Cuando se introdujo en Bogotá, la participación en plusvalías (un tributo sobre el incremento de valor del suelo) incluía una tasa que aumentó durante los tres primeros años, del 30 por ciento en 2004 al 50 por ciento a partir de 2006. Por ello, los terratenientes estaban deseosos de vender tan rápido como les fuera posible durante los dos primeros años para impedir que disminuyeran más sus ganancias. Una tasa del 50 por ciento en el incremento neto del precio del suelo reduce el premio por la retención a la mitad, aunque no lo suficiente para evitar la retención, y es ciertamente un factor atenuador. Los gestores de políticas de toda Latinoamérica que están considerando opciones similares, están siguiendo este caso colombiano cada vez más de cerca. Estos resultados preliminares sobre los impactos de los beneficios y cargas regulatorias en los precios del suelo ayudarán a arrojar cierta luz, sino es que en la gestión misma de política, al menos invitarán a que se hagan más investigaciones sobre terrenos y condiciones adicionales.

Bibliografía Borrero, Oscar. The effects of land policies on urban land prices in Bogotá. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, 2007. Maldonado, María y Smolka, Martim. Uso de captura de plusvalías para beneficiar a los pobres: proyecto USME de Colombia. Land Lines 15(3) de julio, 2003. Maldonado, Maria. Inclusión y derecho a la ciudad: línea de gestión del ordenamiento territorial. Secretaría de Hábitat de Bogotá, Misión Hábitat Bogotá. Recuperado 15 de abril, 2008, de http://www.habitatbogota.gov.co/sdht/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=31

117ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |PROBLEMÁTICA DE LOS PROCESOS DE VALORACIÓN URBANÍSTICA EN TÉRMINOS

DE LA LEY 388 DE 1997.

Jorge Eliécer Gaitán y Jorge Eliécer Delgado

PROBLEMÁTICA DE LOS PROCESOS DE VALORACIÓN URBANÍSTICA EN TÉRMINOS DE LA LEY 388 DE 1997. Jorge Eliécer Gaitán Torres1 Dirección de proyectos de ordenamiento territorial Recaman Koppel y Cia. Ltda. Bogotá, Colombia. Jorge Eliécer Delgado Amaya2 Subgerencia Tècnica Recaman Koppel y Cia. Ltda. Bogotá, Colombia. Remisión artículo: 07-06-2008 Remisión definitiva: 09-06-2008 Palabras Clave: Avalúos, Plusvalía, Expansión Urbana Resumen: El propósito de este artículo es presentar ante la comunidad académica y la sociedad civil en general, un resumen de la historia valuatoria reciente en Colombia, algunas de sus vicisitudes, experiencias y estado del arte actual que, en desarrollo de algunos de los instrumentos de gestión de suelo previstos por la Ley 388 de 1997, presentan componentes o requieren de procesos de valoración. El artículo abarca únicamente lo referente a avalúos en suelos de expansión y cálculo del efecto plusvalía. Si bien el artículo se desarrolla como un diagnóstico de los procesos de valoración para suelos de expansión urbana y para la captura del efecto plusvalía, se presentan dentro de las mismas posiciones personales de los autores sobre algunos elementos o componentes que, hoy por hoy, no se encuentran plenamente definidos en la estructura normativa o jurídica del país.

1. Introducción Parte de la historia valuatoria de Colombia puede ser analizada a través de la actividad que hasta mediados de los 90 ejercían tanto las entidades públicas como los avaluadores particulares dedicados a esta actividad. Para las entidades oficiales encargadas de elaborar avalúos de inmuebles, existen básicamente dos objetivos generales en el ejercicio de esta actividad: de una parte, la formación, actualización y conservación catastral, y de otra la realización de avalúos comerciales o avalúos especiales para las operaciones de adquisición y enajenación de inmuebles puntuales de interés para el Estado, o bien para propósitos específicos señalados en la ley. En el primer caso, su función básica se refiere a la elaboración de las denominadas zonas homogéneas geoeconómicas y a su vez precisar el valor de las construcciones (mediante tablas y/o modelos de construcción) con el fin de establecer la base gravable del impuesto a la

1 Jorge Eliecer Gaitán Torres, [email protected], [email protected] 2 Jorge Eliécer Delgado Amaya, [email protected], [email protected]




propiedad raíz dentro del sistema tributario nacional. La forma de desarrollar esta actividad valuatoria se considera como una técnica masiva y se encuentra legislada por la Ley 14 de 1983 y sus decretos reglamentarios. En cuanto a la tarea de las entidades estatales para la elaboración de avalúos comerciales de bienes cuando su intención es vender o comprar propiedades en aplicación de objetivos específicos determinados por las leyes, por ejemplo, de reforma agraria y de reubicación de asentamientos en zonas de riesgo, entre otros fines, existen normas especiales que reglamentan la ejecución de este tipo de avalúos, bien sea con técnicas de tasación individual o masiva, así como guías para la elaboración de los mismos desarrolladas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, única entidad pública delegada para la determinación y aprobación de metodologías valuatorias, catastrales y comerciales para fines del Estado. En cuanto a la actividad valuatoria privada, podría decirse que los primeros avaluadores particulares con que contó el país fueron aquellos propietarios de finca raíz o sus representantes o intermediarios, quienes debido al conocimiento del mercado inmobiliario y a las experiencias que habían tenido en la transacción de muchos de sus inmuebles, lograban identificar comportamientos en los valores; y mediante técnicas básicas de comparación3, conseguían determinar el valor de predios de terceras personas, de forma que el empirismo era total. Fueron pocos los avaluadores empíricos que intentaron desarrollar metodologías o técnicas que les permitieran analizar de forma coherente la información que manejaban y no se diseñaron manuales o promulgaron normas para regular esta actividad. Sin embargo, cuando existió un número significativo de personas dedicadas a esta actividad, en Bogotá primero4 y, un cuarto de siglo después, en otras ciudades principales del país, se crearon agremiaciones o colegios profesionales con miras a contribuir a la regulación del mercado y a establecer normas de ética y competencia entre sus asociados. Años después, con la participación de estas asociaciones en eventos internacionales y su vinculación a organismos mundiales de profesionales inmobiliarios, se consideró necesaria una mayor preparación y adquisición de conocimientos sobre la materia. Por tanto los gremios y otras instituciones de investigación privadas, iniciaron la actividad de educación no formal en este campo, a través de una serie de eventos académicos con conferencistas internacionales que vinieron a nuestro país a contar sus experiencias5. Es así como en la década de los 80 recibimos una alta dosis de conocimiento de los brasileros, mientras en los 90 fuimos frecuentemente visitados por avaluadores mexicanos y hoy en día observamos con atención la técnica valuatoria de los españoles. Posteriormente con la expedición de la Ley de Desarrollo Territorial, 388 de 1997, el tema de la valoración de la tierra se convirtió en una actividad transversal en el proceso de ordenamiento territorial que conllevó el desarrollo y adopción de una regulación específica en materia valuatoria6. Sin embargo es de recordar que al gremio avaluador –en especial al privado, que para entonces ya tenía más de cincuenta años de tradición– le resultó difícil asumir en el corto

3 Técnicas que no tenían un sustento científico o procedimiento claramente definido; su rigor estadístico era bastante

bajo. 4 La primera agremiación de este tipo constituida en 1945 en Colombia fue la sociedad anónima denominada Lonja de Propiedad Raíz, hoy corporación sin ánimo de lucro Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, cuyo esquema de realización de avalúos, denominados corporativos, siguieron las demás Lonjas y asociaciones avaluadoras que se constituyeron posteriormente, y particularmente, a partir de la posibilidad de participar en avalúos para el Estado a partir del Decreto-Ley 2150 de 1995.

5 Experiencias que con el paso del tiempo se convirtieron en las reglas generales aceptadas en nuestro medio para el ejercicio valuatorio. Sin mayor adaptación a las circunstancias locales, se adoptaron normas de otros medios sociales y económicos y se utilizaron de manera incompleta las formulas presentadas por los expositores, entre otros factores. 6 Se expidieron el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 762 del mismo año, reglamentarios de la Ley 388 de 1997, a efectos de determinar los métodos y procedimientos de valoración para los fines de dicha Ley.




plazo y sin mayor preparación para el efecto la obligación de ejercer esta función pública por delegación, en una actividad desarrollada con un alto grado de empirismo y casi siempre para fines exclusivamente privados. Debe tenerse en cuenta que en Colombia hasta la promulgación del Decreto-Ley 2150 en diciembre 5 de 1995 de supresión de trámites ante el Estado7, la realización de avalúos para las entidades estatales estaba asignada exclusivamente a los organismos públicos especializados: el IGAC y a los Catastros descentralizados existentes8. Mediante este Decreto-Ley, a efectos de agilizar trámites de expedientes de expropiación, y de adquisición o venta de bienes públicos, entre otros, se autorizó formalmente a las entidades estatales interesadas a solicitar los avalúos requeridos a entidades públicas o a avaluadores privados, según su libre escogencia. En caso de escoger la opción privada, el perito avaluador encargado debía ser designado por la Lonja o asociación profesional de avaluadores del lugar de ubicación del inmueble objeto de avalúo. De esta forma, las lonjas y asociaciones similares, pasaron a ejercer una función pública por delegación para la cual no estaban preparadas inicialmente9. Luego, la Ley 388 de 1997, retomó para los fines en ella establecidos el procedimiento determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, haciendo mención específica al mismo10. Es así como a través de los últimos años, al ampliar su campo de acción a los fines del Estado el uno y a las condiciones del mercado el otro, ambos segmentos del sector avaluador privado y público, han ido transformando tanto su forma de pensar como su técnica en la realización de los avalúos comerciales de que trata la Ley 388 de 1997. No obstante esta transición no ha sido rápida y en la mayoría de los casos el desconocimiento en la aplicación adecuada de los métodos legalmente aceptados, ha conducido a errores graves que a su vez llevan a una conclusión inadecuada de valor, siendo hoy por hoy una de las barreras que limitan la fluidez en el proceso de ordenamiento del territorio. En algunas ocasiones las malas prácticas valuatorias conducen a menoscabar el patrimonio o los intereses bien sean del Estado o de particulares, provocando que alguno de los partícipes se sienta lesionado sin justa causa.

7 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública”. Fue reformado parcialmente por la Ley 962 de julio 8 de 2005, pero quedó vigente, entre otros el artículo 27 del Decreto 2150 de 1995 relativo a avalúos.

8 El único antecedente de participación de privados en el avalúo de bienes para fines Estatales se dio poco tiempo antes, con el Decreto 855 de abril 28 de 1994, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993 (Estatuto de Contratación Administrativa), en materia de contratación directa, así: “Artículo 15.- Para efectos de la venta o adquisición de inmuebles, las entidades estatales solicitarán un avalúo, que servirá como base de la negociación. Dicho avalúo será efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, previa solicitud de la entidad. Si pasados quince días hábiles contados a partir de la solicitud, ésta no fuere atendida o el Instituto manifestare su imposibilidad de hacerlo, la entidad contratará, con tal fin, una persona natural o jurídica experta en la materia.” 9 “ART. 27.- Avalúo de bienes inmuebles. Los avalúos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades públicas o que se realicen en actuaciones administrativas, podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos. Parágrafo : Si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a la Lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles.” 10 Fue sustituido en gran parte por la Ley 962 de julio 8 de 2005 “por la cual por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, pero quedó vigente, entre otros, el artículo 27 del Decreto 2150 de 1995 relativo a avalúos y por ende su mención específica en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997.




Para fortuna nuestra, Colombia ha venido avanzando en su desarrollo territorial a pasos agigantados que le han permitido posicionarse en los últimos años como uno de los líderes del tema en América Latina. Sin embargo, parte de ese ordenamiento territorial realizado a través de instrumentos como la plusvalía, los planes parciales y la renovación urbana, entre otros, tienen como punto fundamental de partida la valoración de los inmuebles involucrados en cada proceso, tarea que mal ejecutada retrasa o anula los proyectos planteados por el Estado. Actualmente para efectos del ordenamiento, el territorio se ha dividido normativamente en zonas urbanas, rurales, de expansión urbana, renovación urbana y protección, donde las últimas tres denominaciones, corresponden a espacios físicos que no se enmarcan concretamente dentro de las metodologías valuatorias legalmente establecidas11, o necesitan de unas aplicaciones específicas, que permitan medir de manera correcta y acertada su valor comercial.

2. Zonas de Expansión Urbana. Con la aparición de la Ley 388 de 1997 se introdujeron o precisaron algunos términos en materia urbanística que de una u otra forma afectarían el quehacer del gremio avaluador privado, el cual hasta ese entonces daba mayor relevancia a los aspectos físicos y económicos en los avalúos y dejaba un poco de lado las condiciones normativas, de situación jurídica y urbanística que regían para los predios objeto de estudio. Uno de los nuevos términos que introdujo la Ley 388 de 1997 fue el de Zona de Expansión Urbana el cual corresponde a una porción del territorio que se habilitará para el uso urbano bajo ciertas condiciones; es decir se configuró legalmente una franja de transición que permite, de manera controlada en el tiempo y en condiciones de provisión de infraestructura, la incorporación del suelo rural al urbano, evitando el crecimiento inoportuno y desarticulado y la ocupación de usos urbanos en el área rural colindante con el área urbana. De esta manera se creó para los avaluadores privados un escenario geoeconómico diferente que –la verdad sea dicha– no tuvo mayor trascendencia hasta mediados del año 2.00312, época en la cual el Gobierno Nacional con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, intensificó la socialización y promoción a través de una serie de conferencias a lo largo del país13, del uso de los instrumentos de gestión del suelo, financiación y desarrollo que fueron consagrados en la mencionada Ley de Desarrollo Territorial.14 A estas conferencias, se invitaron diferentes actores de la sociedad, entre ellos –claro está– los avaluadores privados, quienes empezaron a participar con algo de prevención sobre el tema, pero con curiosidad e interés por encontrar un papel más proactivo en esta nueva etapa del ordenamiento territorial. El inicio no fue fácil, pues las primeras veces que los avaluadores privados asistieron a las conferencias de divulgación, flotaba en el ambiente el prejuicio del sector público y sus asesores respecto de este gremio, considerando que tan solo pensaba en el bienestar del particular y no asumía un alto compromiso con la comunidad; que sus dictámenes periciales tan solo favorecían la actividad de los constructores, atentando permanentemente contra la justa y equilibrada distribución de cargas y beneficios que demanda el desarrollo del territorio. Incluso en una ocasión llegó a exhibirse un avalúo comercial elaborado por uno de las más 11 Decreto 1420 de 1998 y Resolución 762 de 1998. 12 Cabe mencionar que a finales de ese año se efectuó la revisión del Plan de Ordenamiento territorial de la ciudad de Bogotá. 13 Uno de estos eventos se realizó en mayo del 2.004 bajo el título “Región, Gestión del Suelo y Participación en Plusvalías. Los aportes de la ley 388 de 1997 a la gestión urbana y regional” 14 En aquel entonces y en casi todos los escenarios donde se tocaba el tema de ordenamiento territorial, se repetía (como se sigue repitiendo hoy en día) que la Ley 388 de 1997, es una caja de herramientas sin explorar, que cuenta con un importante número de instrumentos de gestión del suelo y de financiación del desarrollo del territorio, que es hora de empezar a implementar.




tradicionales Lonjas del país con el ánimo de evidenciar los grandes errores15 que se estaban cometiendo por parte de los peritos y descalificando de manera tajante el trabajo realizado. No obstante todo lo anterior, y más allá de las fibras y sensibilidades que se tocaron en el proceso de enseñanza de los instrumentos de la Ley de Desarrollo Territorial, existía una dicotomía a la que debía enfrentarse el avaluador al abordar el estudio de las denominadas zonas de expansión urbana. Por un lado, el espíritu de la nueva legislación hace énfasis en la función social de la propiedad privada y el rechazo total al encarecimiento inapropiado del suelo que se encuentra justamente colindando con el área urbana de la ciudad, y por el otro, existía –y aún existe– un escenario socioeconómico que enmarca la actividad inmobiliaria en la zonas de expansión urbana, el cual refleja que la sociedad, en el complejo mundo de sus relaciones, acepta los valores de la tierra impuestos por el mercado; es decir, obedece al punto de equilibrio entre la oferta y demanda existentes, sin tomar en algunos casos su ajuste a la legalidad (normatividad). Para el gremio avaluador privado, después del proceso de aprendizaje, quedó claro que una de las intenciones del Estado en el nuevo esquema de ordenamiento territorial, es capturar parte de las plusvalías o mayores valores que se generan por su actuación y evitar que los propietarios particulares se enriquezcan de manera injustificada por esta acción. El efecto de mayor valor o plusvalía se hace mucho más evidente justamente en las zonas de expansión urbana que de rurales pasan a ser urbanas, incrementando su valor de terreno en forma impactante y es allí donde podrían estar los mayores ingresos por plusvalía. Por este motivo se reiteraba entonces, al igual que hoy, que los avaluadores no deben tener en cuenta en la elaboración de los avalúos comerciales las expectativas futuras que se generan en las denominadas zonas de expansión urbana y que el valor comercial de estos terrenos tan solo debe fijarse basados en las condiciones de ubicación y fertilidad del suelo. Pese a entender la situación anterior, al comienzo cuando el avaluador se desplazaba a las zonas de expansión urbana y/o revisaba su archivo histórico, encontraba que los valores de transacción de la tierra superaban de manera considerable los valores que posiblemente podría obtener si se tuviera en cuenta tan solo la ubicación y productividad de los terrenos. Por ello la resistencia a adoptar esta forma de valoración y preferir continuar avaluando los terrenos de acuerdo con lo encontrado en el mercado. Además de lo anterior, los planes de ordenamiento eran bastante imprecisos en el manejo de los suelos de expansión urbana; algunos como en el caso de Bogotá, señalaban los índices básicos de ocupación y construcción, así como el área de actividad, mientras otros iban más allá y establecían normas específicas para su desarrollo; es decir en ninguna parte estaba claro que estos suelos tendrían un uso rural y por ello debían valorarse bajo esa óptica. En esos momentos el avaluador no encontraba ningún argumento legal preciso que le permitiera afirmar que el suelo de expansión debía valorarse como suelo rural, y por el contrario encontraba un mercado lleno de transacciones que superaban este valor comercial. Es decir, si no existía una condición que cambiara el escenario, continuaría valorando el suelo de expansión urbana con un valor intermedio entre el valor del suelo rural y el valor del suelo urbano más próximo a éste. Fue hasta diciembre del 2003, cuando la ciudad de Bogotá requirió elaborar los avalúos comerciales de referencia de un suelo de expansión urbana para la denominada Operación Estratégica Nuevo Usme, que se dio nuevamente la discusión sobre la forma de valorar este tipo de suelo. La Administración Distrital concluyó que la mejor alternativa para superar las diferencias de criterio era establecer a través de la legislación una base jurídica que le permitiera a los avaluadores valorar el suelo de expansión urbana como suelo rural, y fue así como en el Decreto 469 de 200316 se incluyó un artículo que dejó en claro cual es el uso de los 15 Se tildó como error la normativa urbanística aplicada y el método valuatorio empleado. 16 Decreto Distrital por el cual se revisó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C., adoptado mediante el Decreto 619 de 2.000. Estos decretos fueron compilados en el Decreto Distrital 190 de 2.004.




terrenos de expansión17 y la forma de valorarlos18, herramienta suficiente para que los avaluadores Bogotá ejecutaran su labor sin restricción técnica alguna. Lo anterior fue un gran avance para la ciudad de Bogotá, pero aún el resto del país continuaba con el problema y era necesario solucionarlo; por ello de manera acertada el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial tomó cartas en el asunto y a través del Decreto 2181 de 2006 estableció a nivel nacional los usos de los suelos de expansión urbana brindando nuevamente a los avaluadores una base legal firme para su labor de valoración.

3. Estado actual y proceso de implementación del efecto plusvalía. Para poder desarrollar un análisis de la captura que en términos de plusvalías ha implementado y logrado recaudar el Estado colombiano, debe presentarse de manera simple el estado actual del arte y sus antecedentes. Es así que la expedición de la Ley 388 de 1997, marca el inicio desde el punto de vista jurídico, de los procesos del cálculo del efecto plusvalía en nuestra estructura de ordenamiento territorial. Aunque desde la Ley 9ª de 1989 conocida como Ley de Reforma Urbana, ya se había incluido esta figura bajo la denominación de Contribución al Desarrollo Municipal19, ésta nunca logró ser implementada en la práctica. En este sentido, hasta antes de la promulgación de la Constitución de 1991, al Estado parecía importarle poco capturar el efecto que causaban sus actuaciones en el valor de los terrenos urbanos o rurales y mucho menos observar o controlar de forma alguna los altos grados de especulación que se originaban, bien fuera en los terrenos colindantes con el área urbana o en aquellos terrenos desarrollados de forma ilegal20. Es hasta la aparición del artículo 82 de la Constitución Nacional, que a su tenor establece que “Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común“, cuando el Estado finalmente se obliga a medir su aporte a la conformación del valor de los terrenos y recuperar parte de este aporte para ser reinvertido en la sociedad. Solo hasta el inicio del presente siglo, por parte de la academia y de algunas agremiaciones, se inician procesos de capacitación y divulgación del tema, el cual en un comienzo –y aún todavía– se ha fundamentado en el desarrollo teórico de la plusvalía, dejando de lado el proceso de capacitación y formación directa de los funcionarios de entes administrativos municipales, la rama judicial (concretamente Notariado), el gremio de avaluadores, los constructores, y el público en general (que incluye la academia, entre otros). Solo hasta el año 2004 y por convocatoria de Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el Lincoln Institute of Land Policy, el

17 Una parte del Artículo 42 del Decreto 190 de 2004 establece lo siguiente: “En el caso de suelos clasificados como de expansión urbana, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 89 del Decreto 619 de 2000 tendrán usos forestales y agropecuarios hasta tanto no se incorporen al perímetro urbano mediante Planes Parciales, por tanto se valorarán teniendo en cuenta exclusivamente criterios de localización y productividad rural”. (Subrayado fuera de texto). 18 El Decreto 190 de 2004 en su artículo 53, menciona “Artículo 53. Reglas para la elaboración de avalúos (artículo 53 del Decreto 469 de 2003). Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 61 de la ley 388 de 1997 y en el Articulo. 21 del Decreto 1420 de 1998, las entidades distritales que realicen o soliciten la realización de avalúos para cualquier finalidad, verificarán que se tenga en cuenta la reglamentación urbanística vigente en el momento de la realización del avalúo, y que en ningún caso se incorporen meras expectativas en los precios de los inmuebles avaluados.

19 Ver Artículos 107 a 111 de la Ley 9ª de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 20 Entiéndase desarrollos sin el lleno de los requisitos, en términos generales.




CIDER, la Universidad de Los Andes y Fedevivienda, se produce una de las primeras conferencias que abandera el proceso. A partir de ese año y durante los dos siguientes se realizaron varios eventos21 que, como se anotó antes, presentaron un alto contenido teórico, sin entrar a precisar experiencias, limitaciones y dificultades del cálculo y la aplicación de la plusvalía debido a la poca experiencia acumulada en el país sobre esta materia.

Por otra parte el número de municipios que ha recibo capacitación sobre el particular, no supera la cantidad de 20, cifra que comparada contra los cerca de 1.100 municipios existentes en Colombia, es bastante baja y muy poco representativa; sin embargo son pocos los municipios que cuentan con elementos normativos y urbanísticos que pueden generar Participación en la Plusvalía. A través de la experiencia de los autores y su contacto con las administraciones municipales, se observa un grado de incertidumbre y un interés bajo o nulo en la implementación del cálculo, liquidación y cobro de la Participación en la Plusvalía. Sin embargo, se debe resaltar que el artículo 82 de la Constitución Política de Colombia señala como un imperativo el hecho de que las entidades territoriales participen en la plusvalía, excluyendo por tanto la posibilidad de que la participación sea facultativa22. A la fecha, la implementación de la Participación en la Plusvalía, solo se ha cumplido en algunas ciudades del país, sin tener el efecto que el Estado esperaba, tanto en el número de municipios que hacen uso de este instrumento, como en la captura de ingresos por este concepto. De otra parte, los cálculos del efecto plusvalía solo se han desarrollado para algunas clases de suelo; es decir, no se ha generado este cálculo en todos los tipos de suelo. La tabla No. 1 siguiente, muestra los municipios sobre los cuales se han desarrollado procesos de implementación y cálculo del efecto plusvalía, así como sobre los tipos de suelo en los cuales éstos se han aplicado.

TABLA 1

MUNICIPIOS CON CÁLCULO DE PLUSVALIA SEGÚN CLASES DE SUELO

MUNICIPIO ÁREA URBANA

ÁREA DE EXPANSIÓN

ÁREA RURAL

PLANES PARCIALES

BOGOTÁ SI SI NO SI MONTERÍA SI NO NO NO

FUSAGASUGA NO SI NO NO PEREIRA NO NO NO SI

FACATATIVA NO SI NO SI CALI SI NO NO NO

Fuente: Elaboración propia, datos a diciembre de 2007. Como se puede observar, la implementación y el cálculo de la plusvalía en Colombia se reduce a muy pocos municipios y se aplica solo para algunas clases de suelo, siendo Bogotá la ciudad que ha desarrollado en mayor número y cobertura el cálculo del efecto plusvalía. Aunque un número mayor de municipios ha desarrollado y adoptado el acto normativo (Acuerdo del Concejo municipal) por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalías, éstos no superan la veintena y muchos de los acuerdos ya existentes, en algunos apartes superan las condiciones que la Ley 388 de 1997 definió en este sentido. Si bien es cierto que el número de municipios en los que se ha implementado la Participación en Plusvalía es bajo, también es cierto, que un buen número de municipios –ya sea por falta de compromiso político, desconocimiento o simplemente inexistencia de interés en su aplicación– han permitido que esos mayores valores que toma el suelo a través de su propia acción 21 Convocados básicamente por el Lincoln Institute of Land Policy, el CIDER, la Universidad de Los Andes. 22 Tomado del Concepto No. 0013 de fecha 05 de mayo de 2000, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.




urbanística sigan siendo captados íntegramente por los propietarios del suelo, sin que se les exija la participación parcial al Estado a la que estarían obligados. Es decir, se puede concluir que por efecto de la no implementación del instrumento, se presenta una pérdida de captura de plusvalías que bien podría constituirse en un detrimento patrimonial del Estado. Otra de las situaciones observadas –posiblemente por no contar con unas reglas o técnicas únicas de cálculo y/o procedimientos únicos para el establecimiento del efecto plusvalía, o por existir en los elementos normativos que regulan el mismo, situaciones de ambigüedad o vacío jurídico– han generado, ya sea por parte de las oficinas de planeación municipal o por, los gremios o entes encargados de los cálculos, interpretaciones y/o ajustes que, en términos de la Ley, desvirtúan el principio rector de la plusvalía, desbordan su aplicación o simplemente se desarrollan bajo la interpretación de la persona o equipo de turno. Ante ello, el Estado ha tenido que producir doctrina normativa que regule su aplicación y de la cual se debe decir, que, aún siendo un avance, no es el punto final al que debe orientarse la implementación y cálculo del efecto plusvalía. En concepto de los autores, la Participación en la Plusvalía, debe ser analizada en función de la relación Beneficio/Costo que ésta genere sobre la municipalidad. Bajo esta óptica, no todos los municipios deberán desarrollar estos procesos, ya que para algunos, –probablemente los más pequeños y/o con poca dinámica de crecimiento o cambio,– pueden resultar más altos los costos de la implementación y cálculo que los posiblespotenciales ingresos que sea posiblefactible o se espere percibir, en función de los hechos generadores de plusvalía que resulten de los cambios en el planeamiento y la normatividad urbanística previstos en la vigencia de sus planes de ordenamiento. Lo anterior hace necesario iniciar un proceso de jerarquización de los municipios según su real potencial de desarrollo y evidenciar que la Participación en la Plusvalía no es simplemente un recurso fácil al que puede apelarse para aumentar sus ingresos, como parecen pensar algunos luego de las argumentaciones de las ventajas fiscales del uso de este instrumento,; en estos casos deberán desarrollardesarrollarse ejercicios de precalculo, precálculo de plusvalía que permitan diagnosticar la situación del municipio, frente a la plusvalía y si debe, de acuerdosolo cuando se justifique conforme a su evaluación técnica, implementar los procesos de cálculo y liquidación de la misma.

4. El galimatías de la plusvalía en los suelos rurales ¿Deberán los predios localizados en las zonas rurales realizar la contribución de Participación en Plusvalía? Ante una inquietud como la referida –que no debería ser una pregunta, sino una afirmación– se debe anotar que buena parte de los gremios, municipios, académicos y propietarios, responden negativamente, lo cual se explica en la interpretación incompleta que al parecer hacen de algunos artículos de la Ley 388 de 1997 relativos a la noción y acciones generadoras de plusvalía. En primer lugar, cuando el legislador señala en el artículo 73 de la Ley 388 de 1997: “NOCIÓN. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, …” (subrayado fuera del texto), se realiza la lectura por una parte de los gremios, municipios y otros, como si únicamente se estuviera haciendo referencia a las acciones urbanísticas que tienen que ver con el suelo urbano. Pero tal y como lo señala la Constitución Política en su artículo 82, “… Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”, (subrayado fuera de texto), el principio de la plusvalía no está dirigido a una clase de suelo en específico y solo enuncia que la acción urbanística del Estado es generadora de plusvalía.




Un segundo aspecto de la redacción de la Ley que ha causado polémica en relación a si los suelos rurales son o no generadores de plusvalía, se refiere al contenido del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, por el hecho que éste no hace alusión expresa al suelo rural en los hechos generadores por establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo ni a la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez, interpretación que no tiene sustento por cuanto, estos hechos generadores sí pueden configurarse en las zonas rurales. En concepto de los autores, los suelos rurales deben ser objeto de participaciónParticipación en plusvalíala Plusvalía, siempre y cuando se genere una acción urbanística que signifique para el predio modificaciones en su régimen de usos y un mayor aprovechamiento del suelo.

5. La Participación en Plusvalía controla el valor del suelo? Se ha dicho en varios medios y por diferentes voceros que la Participación en la Plusvalía, permite controlar el valor en el mercado del suelo; en este sentido se presenta a continuación una serie de elementos teóricos y de experticia, que permiten llegar a una aseveración en este sentido. En forma general la dinámica propia del mercado del suelo al interior de un sistema económico de tipo capitalista como el colombiano, establece en principio que la formación de los valores de la tierra no es otra cosa que la capitalización de las rentas futuras o la acumulación de plusvalías futuras, basadas en las potencialidades de explotación que puedan llegar a tener los terrenos. Y es a partir de este punto que debemos analizar la manera en que un instrumento de financiación del desarrollo como la Participación en la Plusvalía logra controlar el valor en el mercado del suelo. Es necesario entonces estudiar más a fondo la formación del precio del suelo desde el área rural para posteriormente pasar al área urbana y observar las alteraciones y el grado de especulación de las transacciones. Si se entiende el procedimiento “natural” de la formación del suelo y el grado de influencia de las acciones o actuaciones urbanísticas del Estado, podremos entender la manera en que la Participación en la Plusvalía puede llegar a controlar el mercado del suelo al interior de las ciudades colombianas. Como se puede extraer de lo anterior, bien sea en los terrenos rurales o en los urbanos, el valor comercial del suelo depende directamente de las posibilidades reales de explotación; no obstante es de tener en cuenta que gran parte de estas posibilidades o potencialidades radican en las normas urbanísticas establecidas. Es así como terrenos urbanos con ubicación y capacidad portante similar, pueden tener un valor comercial diferente debido a la norma urbanística que los cobija; un ejemplo claro son los predios ubicados en la zona del Chicó23 en Bogotá, algunos de ellos con autorización para construir 5 pisos de altura y otros con permiso para construir hasta 7 pisos, los cuales presentan comercialmente valores de $2’300.000 y $ 2´900.000 respectivamente, pese a tener condiciones físicas y socieconómicas muy similares. Desafortunadamente, y debido en parte a la permisividad del Estado, se desarrollaron en las zonas rurales colindantes a la ciudad usos que la norma urbanística no permitía, como las parcelaciones o algunos condominios de la zona conocida como Guaymaral al norte de la ciudad de Bogotá, circunstancia que originó un valor comercial del suelo bastante lejano de la potencialidad legal establecida por la normas urbanísticas de la zona. Este valor comercial se formó en la ilegalidad y por lo tanto no debe ser tenido en cuenta dentro de un mercado formal, transparente y equitativo; es decir estos valores especulativos no pueden formar parte de un estudio que tenga como fin determinar el valor comercial de un predio ubicado en zonas aledañas a los cascos urbanos de las ciudades. 23 Sector norte de la Ciudadciudad de Bogotá, de estrato socioeconómico alto.




Si bien es claro cómo se forma el precio del suelo y que el Estado tiene la obligación de recuperar parte del precio que gracias a su acción se ha formado, no es del todo claro cómo la aparición de este instrumento denominado “Participación en la Plusvalía” contribuye a controlar el mercado del suelo. Para ello es necesario observar diferentes escenarios, los cuales se presentan en la Tabla No. 2 que sigue a continuación.

TABLA 2 COMPARACIÓN DEL PROCESO VALUATORIO ANTES Y DESPUÉS DE LA LEY 388 DE 1997

Antes de la

Ley 388 de 1997 Con la Aparición de La Plusvalía

Suelo Urbano Consolidado

El valor comercial de los terrenos estaba directamente relacionado con las oportunidades inmobiliarias del momento y la potencialidad legal que la norma urbanística establecía.

El valor comercial del suelo conserva el mismo principio de formación del valor, es decir la plusvalía no interviene ni controla el mercado de estos suelos; simplemente se limita a recaudar el incremento de valor resultante de la acción del Estado. En términos de un mercado inmobiliario activo, la aparición de la “Participación en Plusvalía” no altera el mercado de este tipo de suelo, ni como erróneamente se cree aumenta de manera alguna el valor del producto final.

Suelo de Expansión

Este tipo de suelo no existía a nivel normativo, sin embargo claramente se entiende que es suelo colindante con el área urbana. El comportamiento de los valores comerciales era bastante especulativo y el propietario de la tierra se apropiaba de todas aquellas expectativas futuras que se generaban por el simple hecho de estar estos terrenos colindantes a las áreas urbanas. En otras ocasiones estos terrenos usualmente se parcelaban o subdividían por debajo del área mínima establecida en las respectivas normas urbanísticas de cada municipio y hacia aplicación de procesos de división como si fueran terrenos urbanos. Estos fenómenos elevaban de manera exponencial el valor de los terrenos, y en consecuencia al pasar a ser urbanos, tomaban un valor tan alto que impactaban directamente en el valor comercial del producto final. Esta característica poco deseable disminuía de manera ostensible las posibilidades de construcción de vivienda de interés social, pues diferente a la vivienda de estrato alto que puede elevar los valores comerciales del producto final, la vivienda de interés social se encuentra enmarcada dentro de unos márgenes de negociación y soportado sobre un programa de subsidios del Estado, y por lo tanto se dificultaba bastante conseguir terrenos cuyo valor comercial permitieran el desarrollo de vivienda de Interés social.

Al definir jurídicamente que el suelo de expansión está constituido por la porción del territorio municipal destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, y que a partir de ese momento el Estado participaría de los mayores valores que su actuación (en este caso dejar de ser suelo rural) generara en el valor del suelo, quedó en claro que el mercado de este tipo de inmuebles tenía un actor más a tener en cuenta y que los valores comerciales se encontrarían sujetos no solo a las fuerzas especulativas del mercado sino a las realidades normativas que desde ese momento y con mayor interés haría cumplir el Estado.

Posteriormente se determinó que los suelos de expansión “Mientras no se aprueben los respectivos planes parciales, en las zonas de expansión urbana solo se permitirá el desarrollo de usos agrícolas y forestales. En ningún caso se permitirá el desarrollo de parcelaciones rurales para vivienda campestre”24, por lo tanto se deja en claro la potencialidad actual de este tipo de suelos y se liga el valor comercial de estos terrenos a la actividad propiamente rural, es decir se elimina todo aquel grado de especulación que tenían los precios de los terrenos por las expectativa que estos tenía de ser urbanos.

24 Apartes del Artículo 29 del Decreto 2181 DE 2006




Ocupación Ilegal

Los urbanizadores piratas no sólo han recuperado todos los incrementos del precio derivado del desarrollo urbano, sino que además han tomado bajo control el proceso. La urbanización ilegal resultante es costosa para los ocupantes individuales de dichos asentamientos y para la sociedad como un todo, ya que eleva el costo de los futuros programas de mejoras entre tres y cinco veces, en comparación con el costo de urbanizar suelo no ocupado25.

La proliferación de loteos ilegales tiene básicamente dos orígenes: el primero la falta de control policivo del Estado y el segundo la capacidad de compra de los estratos más bajos que encuentran en este tipo de desarrollo ilegal un valor del suelo asequible a su posibilidades económicas inmediatas. Al respecto vale la pena tomar el siguiente texto:

“Uno de los aspectos más importantes del estudio de políticas de suelo en América Latina es la falta de tierra urbanizada al alcance de los habitantes de bajos recursos. Esta carencia, y la consiguiente ocupación ilegal de terrenos carentes de infraestructuras, son características de las ciudades latinoamericanas, especialmente en las periferias urbanas y en áreas no aptas para el mercado inmobiliario (o excluidas del mismo) debido a sus condiciones topográficas o ambientales.”26

Si a través de los instrumentos de desarrollo se genera una oferta de terrenos de precio asequible a los estratos bajos y a su vez se desestimula al urbanizador ilegal, bajando la presión por este tipo de producto (lotes ilegales) el valor comercial de los terrenos definitivamente se podrá controlar.

Fuente: Elaboración propia. Como se puede observar, los anteriores escenarios permiten evidenciar que realmente son las normas urbanísticas las que de una u otra forma regulan el valor comercial de los terrenos y por lo tanto no es del todo claro cómo la Participación en la Plusvalía controla el mercado del suelo. Con relación a las afirmaciones que se hacen en la Tabla No. 2 anterior respecto al comportamiento del valor del suelo urbano consolidado con la aparición de la Participación en la Plusvalía, podemos realizar un análisis básico que nos permite visualizar (Ver Tabla 3) este fenómeno a partir del siguiente ejemplo27:28 (Ver Tabla 3):

TABLA 3. ZONA URBANA CONSOLIDADA

NORMA ANTERIOR

NORMA ACTUAL

ALTURA PERMITIDA: 6 PISOS USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. AREA TOTAL VENDIBLE: 1.900 M2 Valor de venta Producto final: $2´200.000/M2 AREA LOTE: 800 M2 VALOR UNIT. LOTE: $1´000.000/M2 VALOR TOTAL $ 800´000.00

ALTURA PERMITIDA: 8 PISOS USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. AREA TOTAL VENDIBLE: 2.500 M2 Valor de venta Producto final: $2´200.000/M2 AREA LOTE: 800 M2 VALOR UNIT. LOTE: $1´200.000/M2 VALOR TOTAL $ 960´000.00

PLUSVALÍA TOTAL =$960´000.000 - $800´000.000 = $160´000.000 Fuente: Elaboración propia. 25 Tomado del documento Exposición de motivos, presentado al Concejo de Bogotá, para la aprobación del Acuerdo de Plusvalía respectivo. 26 Land Lines: July 1999, Volume 11, Number 4, ), Smolka, Martim O. y Iracheta Cenecorta, Alfonso 27 Los valores unitarios que se utilizan son parte del ejemplo y no están referidos a espacios geográficos puntuales. 28 Los valores unitarios que se utilizan son parte del ejemplo y no están referidos a espacios geográficos puntuales.




Ahora bien, si por ejemplo, un constructor sale al mercado a comprar un terreno para desarrollar un proyecto residencial en un lote de 800 M2 con una altura permitida de 8 pisos, encontrará el mercado dos alternativas (ver tabaTabla 4);): la primera, enfocada enserían los lotes del área y localización requerida que antes de la nueva norma urbanística tenían y con la norma actual tienen autorización para construir 8 pisos de altura y cuyo valor es de $1´200.000 M2 (situación 1); la segunda alternativa para comprar el lote que busca, la encontrará en aquellos predios que gracias alde las características deseadas, que antes del cambio normativo hoy pueden construir 8 pisos de alturapodían edificar una altura (posibilidad que antes no tenían) de 6 pisos y valían $1’000.000 M2 y que lógicamente hoy también tienenhoy, luego de que las normas vigentes le aumentaran el potencial de edificación a 8 pisos de altura, pasaron a tener un valor por metro cuadrado de $1´200.000/M2 (situación 2)), es decir el mismo que sus símiles.

TABLA 4. MERCADO ACTUAL

Situación 1.

Situación 2. ALTURA PERMITIDA: 8 PISOS USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. AREA TOTAL VENDIBLE: 2.500 M2 Valor de venta Producto final: $2´200.000/M2 AREA LOTE: 800 M2 VALOR UNIT. LOTE: $1´200.000/M2 VALOR TOTAL $ 960´000.00

ALTURA PERMITIDA: 8 PISOS USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. AREA TOTAL VENDIBLE: 2.500 M2 Valor de venta Producto final: $2´200.000/M2 AREA LOTE: 800 M2 VALOR UNIT. LOTE: ($1´000.000+ $200.000 = $1´200.000/M2 VALOR TOTAL $ 960´000.00

Fuente: Elaboración propia.

Como se puede observar, para el constructor es indiferente adquirir un predio que haya sido objeto del efecto plusvalía o uno que no; simplemente él, de acuerdo a la potencialidad del lote y a los valores de venta del mercado estará dispuesto a pagar por uno o por otro la suma de $1´200.000/M2, y el valor de la venta o producto final no debe ser alterado. Adicionalmente se debe recordar que existe una anotación en el folio de matrícula inmobiliaria que advierte cuándo un lote ha sido objeto de participación en plusvalía; por lo tanto el comprador (por ejemplo un constructor) se encuentra advertido de esta situación y dentro del proceso de negociación quedará en claro que él está dispuesto a pagar por el lote a razón de $1´200.000 M2 y que obviamente la participación en plusvalía deberá ser cubierta por el actual propietario. Por todo lo anterior se puede concluir que en términos de un mercado inmobiliario activo, la aparición de la “Participación en Plusvalía” no altera el mercado de este tipo de suelo (suelo urbano consolidado), ni como erróneamente se cree, aumenta de manera alguna el valor del producto final. Ahora bien, para los escenarios de Suelo de Expansión y Ocupación Ilegal tampoco se puede concluir que la aparición del instrumento de la Participación en la Plusvalía intervenga “directamente” o sea el único instrumento que controla el mercado del suelo; no obstante hay que entender el instrumento en su totalidad y debemos recordar que una de las destinaciones que se prevén para los recursos captados mediante este instrumento, es la compra de terrenos para proyectos de interés social, macroproyectos, programas de renovación urbana, etc., destinaciones que permiten que el Estado se pueda volver un actor más del mercado inmobiliario y entre a competir con urbanizadores piratas al poder ofrecer terrenos




urbanísticamente adecuados, dotados de la infraestructura necesaria y con ofertas comerciales atractivas al alcance del grupo de la población de menores recursos. Por otra parte si el Estado se convierte en un oferente de terrenos debidamente urbanizados y los ofrece a valores que permitan que un constructor pueda desarrollar vivienda de Interésinterés social al alcance de los potenciales demandantes, afecta en gran medida las ofertas del mercado ilegal y controla el valor comercial de los lotes urbanos aún sin desarrollar que se encontraban especulando en el mercado. Una claro ejemplo de esta situación se puede ver en la ciudad de Bogotá con los programas de urbanización de Metrovivienda. Desde que se inició este programa los lotes de desarrollo de estrato 1 y 2 han venido reduciendo en forma vertiginosa su valor comercial y en su mayoría no son atractivos para un constructor que en vez de desembolsar una gran cantidad de dinero para comprar un lote en bruto, urbanizarlo y posteriormente publicitar su producto, prefiere comprar un lote urbanizado en Metrovivienda desembolsando un menor monto (pues puede comprar tan solo una manzana) y con la garantía de una demanda concentrada. En todo caso no hay que confundir la manera en que la Participación en la Plusvalía pude controlar el mercado del suelo, con aquellas consecuencias que puede traer consigo la tardanza en la adopción de instrumentos de desarrollo (planes parciales, planes maestros, etc.) circunstancia que en últimas desestimula la inversión privada y desplaza estos recursos a otros renglones de la economía. En un foro recientemente llevado a cabo en la ciudad de Pereira se mencionaba cómo la zona norte de Bogotá donde los valores comerciales hasta hace pocos años eran verdaderamente especulativos no presentaba en estos momentos gran volumen de transacciones ni valores elevados en las pocas transacciones que se habían llevado a cabo, por lo cual concluía el expositor que se había controlado el valor del suelo; pero otra explicación a posible de este fenómeno es la falta de interés de los particulares por invertir en un zona con un cierto grado de incertidumbre jurídica, pues aparte de que han transcurrido seis años sin que se reglamente la zona, se sabe que hace más de ocho meses se encuentra terminado el Plan de Ordenamiento Zonal de este sector de la ciudad y aún no se ha sancionado el respectivo decreto de su adopción. Es así como también la inseguridad jurídica de las actuaciones del Estado afecta el valor de los inmuebles (distinto a controlarlo) y como claro ejemplo podemos citar el predio de interés cultural conocido como Villa Adelaida, bastante deteriorado pero aún con elementos a conservar, ubicado en la Carrera 7ª con Calle 70 de la ciudad de Bogotá, el cual ha sido objeto de una ardua polémica por la y competencia entre entidades del orden nacional y distrital en la que ha participado también la sociedad civil, respecto del potencial. El tema central de la polémica radica en los diferentes potenciales de uso y edificación que deberáestas entidades y la comunidad consideran deben permitirse, lo cual ha generado tal incertidumbre alrededor de su verdadero potencial, que este inmueble, por el cual fácilmente cualquier comprador interesado hubiera estado dispuesto a pagar una importante cifra por metro cuadrado, hoy ha vistove bastante reducida su posibilidad de comercialización a cualquier precio pues esson totalmente inciertainciertos su normatividad y el tiempo que puede transcurrir para superar este obstáculo.

6. Consideraciones Finalesfinales

La Ley 388 de 1997 define el marco normativo bajo el cual se debe establecer el cálculo del efecto plusvalía para cualquiera de los hechos generadores y de acuerdo a lo referenciado en el inciso 1 de los artículos 75, 76 y 77 de la mencionada Ley, “Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la




plusvalía”. En este sentido, es claro que los avalúos para el cálculo del efecto plusvalía, deben ser desarrollados bajo los procedimientos de zonas homogéneas geoeconómicas. EL Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 762 de 1998, establecen los métodos valuatorios aplicables en nuestro país para los fines del Estado contemplados en la citada ley. Específicamente la Resolución 762 determina como aplicables para los fines de la Ley los siguientes métodos: Método de Comparación o de Mercado, Método de Capitalización de Rentas o Ingresos, Método del Costo de Reposición y Método o Técnica Residual. Desde el punto de vista de las técnicas y procedimientos que se han empleado para los cálculos del efecto plusvalía y su adecuada o no correspondencia con el espíritu normativo que busca la Ley 388 de 1997, se evidencian algunas situaciones que en concepto de los autores del presente artículo deberán ser analizadas y corregidas, para cuyo efecto se presentan algunas propuestas metodológicas de aplicación en el cálculo del efecto plusvalía.

• Las principales dificultades encontradas en la práctica de los avalúos para el cálculo del efecto plusvalía, radican en la falta de formación del profesional que enfrenta el cálculo. Nos referimos a deficiencias en su formación y/o desconocimiento de correcta aplicación de las técnicas valuatorias, esencialmente en el manejo de la técnica residual y de los métodos de comparación y renta, así como desconocimiento de los procesos que dicho análisis requiere de forma específica en cuanto a la definición de unas reglas claras y únicas de la forma y tipos de valoración.

• En relación a los métodos generales de valoración se debe empezar concretando que para los procesos de cálculo del efecto plusvalía se requiere básicamente la aplicación de dos métodos: el método de mercado o de comparación y la técnica residual. A la fecha y en una buena parte de los procesos de cálculo desarrollados, ha hecho carrera que el método de valoración para tal fin es únicamente la técnica residual, concepto que en opinión de los autores, no puede ser la única regla de valoración válida. Si bien es cierto que lo que se busca es establecer el incremento de valor que la propiedad percibe por efectos del cambio de uso y modificación de la edificabilidad del predio, y donde el método residual es una buena aproximación del valor, éste no puede convertirse en el único aplicable, por cuanto este tipo de técnicas es demasiado sensible a los cambios en los valores estimados, ya sea de venta, costos, utilidad y otros, lo que se traduce en oscilaciones significativas en el valor final de suelo. Se propone, que, además de la técnica residual, se debedeba sustentar los valores con datos de mercado que, como es obvio, deberán estar enfocados a la propiedad en estudio, tanto en sus condiciones físicas como normativas.

• Otra de las situaciones observadas que dificultan el desarrollola elaboración de los avalúos para el cálculo del efecto plusvalía, está asociado con la exigencia normativa del desarrollo de los valores del suelo por metodologías de zonas geoeconómicas homogéneas. Se ha evidenciado falta de este conocimiento específico en la generalidad de los avaluadores privados, debido a que históricamente el empleo de esta técnica siempre estuvo en manos de funcionarios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o de los Catastros descentralizados.

• La técnica residual debe desarrollarse bajo el principio de mayor y mejor uso, según el cual el valor de un inmueble susceptible de ser dedicado a diferentes usos será el que resulte de destinarlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, al económicamente más rentable, o si es susceptible de ser construido con distintas intensidades edificatorias, será el que resulte de construirlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, con la combinación de intensidades que permita obtener la mayor rentabilidad,




principio que no está legalmente estipulado29 y que se desconoce por una parte significativa de los avaluadores.

• Además de la falta de una capacitación específica en cuanto a los métodos generales de valoración, la mayor dificultad observada para el cálculo del efecto plusvalía es la falta de conocimientos, formación y experiencia en la elaboración de zonas homogéneas físicas y geoeconómicas. Para estos procedimientos se ha desarrollado una serie de pasos o y criterios para su elaboración que han sido producto más de la experiencia de las instituciones competentes a cargo, que de una normatividad específica. No se puede desconocer que las zonas geoeconómicas son una alternativa más de aplicación en la valoración masiva.

• Se demanda por parte de los entes que solicitan el cálculo así como por los profesionales que los desarrollan, la formulación de una guía general donde se presenten de manera cronológica, de ser posible, las diferentes etapas y elementos mínimos con que se debe contar y que se deben producir, para el desarrollo de la implementación, cálculo y liquidación del efecto plusvalía.

• Observada la legislación pertinente, es oportuno anotar que si bien es cierto el Decreto 1788 de 2004 no estableció una fecha única para estimar los valores comerciales antes de la acción urbanística, no puede perderse de vista que el objeto del cálculo del efecto plusvalía es establecer el mayor valor que adquiere la tierra generado por una acción del Estado. En este sentido las técnicas o métodos valuatorios utilizados para el cálculo, deben propender por encontrar aquel incremento en valor ocasionado únicamente por la acción del Estado y lograr excluir aquellos incrementos en el valor de la tierra que son atribuibles a la dinámica inmobiliaria.

• Los autores sugieren que para lograr cumplir con el objetivo de valoración, se considere una análisis temporal diferente, en función de que los hechos generadores. Es decir, que para el cálculo del efecto plusvalía debido a la incorporación de suelo rural a suelo de expansión o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, los valores comerciales iniciales se estableceránestablezcan un (1) año antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. De esta forma se evita que el cálculo del valor pueda llegar a verse afectado por las expectativas que genera el cambio de norma en los propietarios deseosos de concretarlas antes de la adopción de la nueva normatividad y que inciden directamente en los valores de pedido de los predios. Si la investigación se desarrolla con valores de un año antes de la acción generadora de plusvalía, se evitaría la incorporación de dichas expectativas no concretables aún. Para el cálculo del efecto plusvalía en los hechos generadores por mayor aprovechamiento y cambio de uso, en suelo urbano, los valores antes de la acción urbanística deben ser calculados justamente un día antes a la fecha de adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, su revisión o de la adopción de los instrumentos que lo desarrollan y complementan. La anterior sugerencia para el cálculo de la plusvalía, se basa en que al hacerlo de esta forma se cuantifica exactamente el mayor beneficio generado ‘exclusivamente’ por el cambio de la norma urbanística, sin que se incluyan en este cálculo factores de tiempo, utilización de datos del pasado, empleo de índices de actualización que no son exclusivos del sector inmobiliario, o valorizaciones propias de la dinámica del mercado inmobiliario.

Para facilitar la comprensión de este fenómeno se muestra el siguiente ejemplo:

29 Es decir, nuestra la reglamentación en términos vigente de avaluos, adolece dela Ley 388 sobre avalúos, no incluyó la definición específica del principio de mayor y mejor uso. La definición citada corresponde a los términos universalmente aceptados de este principio.




Area Lote 600,00No. de Pisos 5 8Area Construida 3.000,00 4.800,00Area Vendible 2.550,00 4.080,00

Valor en venta $/M2 2.500.000 (a la fecha del cálculo)Valor construcción $/M2 1.500.000 (a la fecha del cálculo)

Total Ventas 6.375.000.000 10.200.000.000Total Construcción -4.500.000.000 -7.200.000.000Finacieros (10%) S.V. -637.500.000 -1.020.000.000Utilidad (15%) S.V. -956.250.000 -1.530.000.000

Residual Para el Terreno 281.250.000 450.000.000Valor $/M2 de terreno 468.750 750.000

Plusvalia (100%) 281.250

CALCULO EN UN SOLO MOMENTO. UN DIA ANTES

Como se puede apreciar, si el cálculo se realiza en la forma propuesta, se estaría midiendo sin mayor complicación y con mejor precisión técnica el efecto real y directo de haber incrementado la potencialidad del lote y poder construir 8 y no 5 pisos.

Si por el contrario el cálculo se hiciese un año antes el desarrollo sería el siguiente:

IPC (1 AÑO) 5%Area Lote 600,00No. de Pisos 5 8Area Construida 3.000,00 4.800,00Area Vendible 2.550,00 4.080,00

Valor en venta $/M2 2.250.000 (un año antes)Valor en venta $/M2 2.500.000 (a la fecha de calculo)

Valor construcción $/M2 1.350.000 (un año antes)Valor construcción $/M2 1.500.000 (a la fecha del cálculo)

Total Ventas 5.737.500.000 9.180.000.000Total Construcción -4.050.000.000 -6.480.000.000Finacieros (10%) S.V. -573.750.000 -918.000.000Utilidad (15%) S.V. -860.625.000 -1.377.000.000

Residual Para el Terreno 253.125.000 405.000.000Valor $/M2 de terreno 421.875 675.000

(un año antes) (a la fecha del cálculo)Valor $/M2 de terreno Actualizado 442.969 675.000

Plusvalia (100%) 232.031

CALCULO UN AÑO ANTES

Como se puede observar es necesario incluir dentro del cálculo del residual, datos tanto de construcción como de ventas de un año antes, situación que podría eventualmente dificultar la consecución de esta información. De otra parte, al final el valor del terreno debe ser actualizado con el Índice de Precios al Consumidor - IPC




según lo disponen la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1788 de 2004, pero en muchos casos la valorización ha superado de manera significativa este índice; por ejemplo mientras el IPC del 2005 fue de 4,85%30 la valorización de la zona del Refugio en Bogotá fue del 18,75% y en Santa Bárbara Alta del 22,2%31. Al utilizar esta técnica (1 año antes) la actualización del valor del terreno mediante el IPC puede dar un resultado como el del ejemplo anterior, es decir en donde el Estado “pierde” plusvalía; esto debido a que en una época de auge el IPC estará por debajo de la valorización y en una época de crisis el valor actualizado será superior al valor actual encontrado y no se capturaría plusvalía por un cambio normativo importante.

BIBLIOGRAFIA

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Ley 388 de julio 18 de 1997. Ley de Desarrollo Territorial “Por la cual se modifican la Ley 9ª. de 1989 y la Ley 3ª. de 1991 y se dictan otras disposiciones”. Decreto 1420 del 24 de julio de 1998 “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27, el Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos”. Resolución 762 del 23 de Octubre de 1998 “Por la cual se establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997”.

Decreto Distrital 619 de julio 28 de 2000 “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital”.

Decreto Distrital 469 de diciembre de 2003 “Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C”.

Decreto Distrital 190 de junio de 2004 “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”.

Decreto 1788 de junio 3 de 2004 “Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones referentes a la participación en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL. Manual de elaboración de Zonas Homogéneas Físicas. 2004.

30 Fuente: Dane. 31 Datos referidos a la ciudad de Bogotá tomados del estudio “El Valor del Suelo en Bogotá – 2005”. Lonja de Propiedad Raiz de Bogotá.




DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL. Manual de elaboración de Zonas Geoeconómicas. 2004. Foro: Región, Gestión del suelo y Participación en Plusvalías. Universidad de los Andes. Bogotá D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Alcaldía Mayor de Bogota D.C. Proyecto de Acuerdo “Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la Participación en Plusvalías en Bogota D.C”. Foro: Región, Gestión del suelo y Participación en Plusvalías. Universidad de los Andes. Bogotá D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Maldonado María Mercedes. Notas de Clase, Instrumentos de Gestión del Suelo – Algunos Elementos de Contexto. Foro: Región, Gestión del suelo y Participación en Plusvalías. Universidad de los Andes. Bogotá D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Maldonado María Mercedes. El Proceso de Construcción del Sistema Urbanístico Colombiano: Entre Ordenamiento Territorial y Reforma Urbana. Foro: Región, Gestión del suelo y Participación en Plusvalías. Universidad de los Andes. Bogotá D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Jaramillo Samuel. La Experiencia Colombiana en la Recuperación Estatal de los Incrementos del Precio del Suelo. La Contribución de Valorización y La Participación en Plusvalías. Jaramillo González, Samuel. Notas Sobre el Mecanismo de Participación en Plusvalía. Reforma Urbana y Desarrollo Territorial. Bogota D.C. 2003. Delgado, Jorge, Moreno, Oliverio y Vivas Adriana. “Metodología para el Cálculo del Efecto Plusvalía Resultado del Mayor Aprovechamiento del Suelo”. Tesis de Grado, Especialización en Avalúos, Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Bogotá, 20

135ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | AVANCES DEL MODELO DE URBANISMO COLOMBIANO: UNA MIRADA RETROSPECTIVA AL ANÁLISIS DE SU ESTRUCTURA PLANTEADO POR JAVIER GARCIA BELLIDO EN 1998.

Augusto Cesar Pinto Carillo

AVANCES DEL MODELO DE URBANISMO COLOMBIANO: UNA MIRADA RETROSPECTIVA AL ANÁLISIS DE SU ESTRUCTURA PLANTEADO POR JAVIER GARCIA BELLIDO EN 1998. Augusto Cesar Pinto Carrillo1 Arquitecto. Remisión Artículo: 28-05-08 Palabras clave: planeamiento urbanístico, planes parciales, plusvalías. Resumen: Con la oportunidad que brinda la Revista ACE a través de la presente publicación de realizar un balance sobre el proceso de implementación en Colombia de la Ley 388 de 1997, o Ley de Desarrollo Territorial – LDT, y consecuentemente de la aplicación de instrumentos de planeamiento urbanístico general y derivado, el presente artículo revive en parte la crítica y recomendaciones que realizara el Arquitecto Javier García-Bellido en su artículo “Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un análisis de su estructura”, publicado en la Revista Desarrollo Urbano en Cifras del Ministerio de Desarrollo Económico (1998). Metodológicamente, se realizó una lectura pormenorizada al artículo, seleccionando principalmente los temas, críticas y recomendaciones que se planteaban con el fin de alimentar la reflexión nacional sobre la aplicación de la LDT; desarrollándose a continuación comentarios sobre su incorporación y avance en la implementación de la Ley y de sus instrumentos. 1. Introducción. La década de los 90 representó para Colombia un salto de gran magnitud en lo relacionado con la producción de normas y políticas urbanas que de manera directa promueven la mejora de las ciudades en términos de planificación y ordenamiento territorial; como también, en la introducción de nuevos instrumentos a través de los cuales se busca garantizar una efectiva gestión del suelo, la participación de los propietarios del mismo en la gestión del urbanismo, la vinculación de capitales privados en programas y proyectos asociados con el desarrollo urbano, y especialmente, cumplir con los derechos y deberes definidos por la Constitución Política de Colombia de 1991, con el fin de garantizar: el derecho de propiedad y la función social y ecológica de la misma, el acceso a una vivienda digna, la libre asociación, la recreación y el deporte, el ambiente sano, entre otros. Particularmente, el proceso previo de formulación de la LDT demandó la participación de múltiples actores locales e internacionales bajo la orientación del equipo técnico del Ministerio de Desarrollo Económico – Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, entidad del Estado colombiano competente para la formulación y ejecución de la política urbana nacional. Dentro del equipo de expertos internacionales que acompañó dicho proceso se contó con la asesoría de funcionarios de la Comunidad de Madrid (1994-1995), según lo confirma el mismo García-Bellido en su artículo. Desde entonces, la semblanza de la LDT con las leyes españolas del suelo es más evidente, mucho más evidente que en la anterior Ley 9ª de 1989, de la Reforma Urbana, lo cual quedó expresado de la siguiente manera por García-Bellido: “buena parte de la estructura sobre la que descansa la nueva Ley 388 de 1997 tiene un enfoque análogo al de la legislación española 1 Master en Gestión Urbanística de la Universidad Politécnica de Cataluña - Barcelona (2004), Master en Gestión Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Pontificia Universidad Javeriana – Bogotá (1998). Cargo actual: Subdirector de Vivienda y Desarrollo Urbano del Departamento Nacional de Planeación de Colombia, [email protected]



del periodo 1956-95, pero con muy positivas correcciones y adiciones introducidas por el Gobierno colombiano (García-Bellido, 1998, p 122)”. Tanto este antecedente, como su interés intelectual por estos temas, le llevó a estudiar en detalle cada capítulo de la Ley, como también algunos documentos sobre el urbanismo colombiano. Como resultado, escribió el artículo al que se hace mención en adelante, el cual se anticipó a muchas de las situaciones que actualmente viene enfrentando el proceso de implementación de los instrumentos de planeamiento urbanístico general y de detalle en Colombia. 2. Aciertos y desaciertos del análisis de García-Bellido sobre la estructura del nuevo

urbanismo colombiano. Efectivamente, la necesidad generada en Colombia en torno a transformar, construir o hacer ciudad, que comparten algunos países de la Región, es también de índole universal. No obstante, la respuesta a cada problemática debe ser particular, así resulte necesaria la transferencia de técnicas de otros países que evidencian avances y éxito en la implementación de sus estructuras o modelos urbanísticos. Al respecto, y con gran acierto, García-Bellido planteó que “las estructuras de los procesos de producción y transformación social del espacio son cuestión muy distinta, virtualmente incopiables, intransferibles, pertenecen al acervo cultural y social específicamente urdido por cada pueblo o país y a su entera historia acumulada: a lo sumo ciertas estructuras superficiales podrán ser lentamente inoculadas por procesos de difusión, convergencia y transformación, en todo caso, durante generaciones. Porque su estructura profunda subyace en las formas de organización socio-política y jurídica de cada cultura (García-Bellido, 1998, p 119)”. De tal forma, el proceso de implementación de la LDT y de sus instrumentos de planeamiento y gestión del suelo encontraron en las estructuras superficiales existentes hasta entonces en Colombia un primer gran obstáculo. Algunos aspectos que corroboran lo anterior son los siguientes: • Desde el punto de vista de la organización jurídica, se define una ley que pretende

organizar un sistema de planeamiento con instrumentos de escala general y parcial, vinculantes entre sí, que garanticen la función social y ecológica de la propiedad.

• La nueva ley no solo pretende salvaguardar los derechos de los propietarios del suelo, sino también, establece que a los mismos le son inherentes deberes, particularmente la cesión de suelo (en dinero o especie), a través de los cuales se complemente la función pública del urbanismo.

• Tradicionalmente las ciudades se desarrollaron predio a predio, al antojo de los urbanizadores formales e informales, y por lo tanto sin cumplir y/o generar estándares deseables de desarrollo urbano (espacio público, vías, equipamientos, etc.). El nuevo esquema de planeamiento propone un cambio estructural en la forma de “construir ciudad”, basado en la gestión asociada del suelo (propietarios, urbanizadores, Estado, entre otros) y soportado sobre el principio universal del reparto equitativo de cargas y beneficios: “todos ponen – todos ganan”.

• El interés particular, manifestado en una suma de derechos ilimitados e inquebrantables de la propiedad del suelo, siempre prevaleció ante el interés general.

• Los instrumentos de planeamiento existentes solo se aplicaban en un número de reducido de ciudades, especialmente las de mayor tamaño, y se enfocaban hacia aspectos como la zonificación y regulación de los usos del suelo y el establecimiento de aprovechamientos urbanísticos (alturas y metros cuadrados edificables).

• Los ejercicios de planificación urbana (formulación de los planes de urbanismo y su ejecución) eran desarrollados por las oficinas de planeación, o las que hicieran sus veces, en cada municipalidad. En ningún momento se consultaba a la comunidad y demás interesados en las decisiones y definiciones que se llevaran a cabo por los mismos.



• Desde el punto de vista socio-político, las decisiones relacionadas con la planificación urbana dependían únicamente de los Consejos Municipales, quienes cumpliendo funciones establecidas por la Constitución Política adoptaban la clasificación y usos del suelo, como también, la delimitación de los perímetros urbanos.

• La práctica de ampliación de los perímetros urbanos, por cuestiones de índole particular y favorecimiento político, predominó ante parámetros técnicos de planeamiento asociados con la demanda real de suelo urbanizable para cubrir el déficit de vivienda, especialmente la de interés social; o por ejemplo, la necesidad de generar suelo para la dotación de espacios y equipamientos públicos, o la consolidación de sistemas de movilidad y ecológicos.

• La ganancia ocasional o plusvalía generada por la incorporación de suelos rurales a urbanos, siempre permaneció en poder de pocos propietarios del suelo que convirtieron en un gran negocio su localización en proximidad a los perímetros urbanos.

• En términos generales, las comunidades asumieron un papel pasivo en cuanto a las normas urbanísticas generadas por las instancias políticas que, en gran medida, limitaban sin mayor justificación sus derechos de propiedad y el patrimonio producido por las rentas del suelo y del mercado inmobiliario.

Tal vez, y sobre el reto de la implementación de una nueva estructura urbanística en Colombia, lo que ha costado más trabajo es transformar la cultura y la forma tradicional de pensar la ciudad y su planeamiento por parte de las instancias políticas, para lo cual se recomendó “someterlas a una limpieza metódica, reinventarlas, reapropiárselas, hacerlas penetrar en el contexto de legitimación de la cultura receptora, lo cual implica un cambio en dicha estructura socio-política para adaptar/adoptar la innovación (García-Bellido, 1998, p 122) ”. Por lo expuesto anteriormente, la LDT y la nueva estructura urbanística en Colombia se fundaron sobre un “paradigma urbanístico holista”, consiente fundamentalmente de la necesidad de forjar objetivos colectivos y la construcción del espacio social de todos. García-Bellido recomendó también “caminar con paso largo y sostenido por la práctica de la senda técnico-política, operativa y concreta, formulando proposiciones de trazo fino sobre lo que pueda perfilarse y perfeccionarse para el desarrollo de los que dichas leyes, como es lógico, han diseñado como trazo grueso (García-Bellido, 1998, p 122)”. Cuando planteó tal recomendación en 1998, se habían expedido apenas dos decretos reglamentarios de la Ley. Diez años después, son más de treinta los que están soportando dicha estructura. Pese a los pasos largos que se han dado en los primeros diez años de implementación de la Ley, en lo que corresponde a la organización jurídica de la estructura, se mantiene vigente la necesidad de “crear la cultura urbanística necesaria y suficiente para que este salto sea irreversible (García-Bellido, 1998, p 122)”. Lo anterior es importante por ejemplo para evitar que en tan poco tiempo de expedida la Ley se ponga en tela de juicio la pertinencia de instrumentos como los planes parciales, los cuales como instrumentos de planeamiento han demostrado su efectividad en otros países donde, con mucho más tiempo, se han logrado perfeccionar y ajustar a las dinámicas sociales y culturales. Por el contrario, dichos instrumentos requieren más bien de un redimensionamiento basado en la disminución de trámites y tiempos requeridos actualmente para su concertación y aprobación. Al respecto, lo que las instancias técnico-políticas no deben permitir es la acomodación nuevamente de las reglas de juego impartidas por la Ley al beneficio particular. De tal forma, los encargados de desarrollar las normas y las políticas asociadas con la planificación urbana, deben terminar de construir y mejorar los instrumentos y procedimientos garantizando los menores costos y tiempos para su ejecución.



2.1. Sobre los principios rectores modelo urbanístico colombiano. Así mismo, y como también lo señala la historia del urbanismo español según García-Bellido, culturalmente el nuevo modelo impuesto en Colombia se ve obligado a romper con algunos paradigmas político-ideológicos asociados, tiempo atrás, a la propiedad fundiaria: tender a no cargarle tributos, no gravarle con deudas, no expropiarle, otorgarle a todos lo mismo con el mismo plan o favorecer individualmente a los propietarios del suelo frente al sector industrial de la construcción. Para lograr lo anterior, es probable que se hayan planteado en la LDT principios como el reparto equitativo de cargas y beneficios entre propietarios del suelo, y la función social de la propiedad. Al respecto, es importante que nos sigamos haciendo la pregunta ¿a quién beneficia el plan y en qué le beneficia? Pues bien, si en primera instancia los beneficiarios son “los propietarios del suelo gracias al plusvalor creado por los planes; que sean ellos también los que entreguen gratuitamente a cambio, como justa contraprestación a la colectividad, los terrenos necesarios para los usos y obras públicas (García-Bellido, 1998, p 127)”. Por otro lado, es importante terminar de delimitar los parámetros de equidad entre los beneficiarios, no solo en términos de las ganancias económicas, en función de los aprovechamientos urbanísticos generados por el plan, sino también en función de la distribución de los deberes o cargas impuestos por el mismo. En la estructura del urbanismo español el reparto equitativo de los valores, deberes y derechos se lleva a acabo mediante la técnica de la reparcelación. En Colombia, pese a que la Ley establece la figura del reajuste de terrenos para efectos de cumplir con el mismo propósito, es en términos generales a través del Plan Parcial y de las Unidades de Actuación Urbanística – UAU, en las cuales se está concretando esta práctica jurídico-económica. Mientras tanto, la expectativa que plantea García-Bellido en su ejercicio comparativo entre los urbanismos colombiano y español, en referencia a que los propietarios del suelo se conviertan en empresarios-urbanizadores asociados forzosos para cada UAU, en el caso colombiano y de lo observado en algunos planes parciales adoptados en ciudades del país, se mantiene la práctica de que el empresario urbanizador compra directamente el suelo y desarrolla el plan parcial, y por el contrario ninguno de los propietarios iniciales participa como socio en la operación. La “gestión asociada” por desarrollar a través de mecanismos como el reajuste de terrenos o la cooperación entre partícipes, se ha limitado en muy pocos casos a simples ejercicios de integración inmobiliaria entre los socios capitalistas, compradores y propietarios finales del suelo. Sobre tales parámetros vale la pena mantener en cuestión la pertinencia de un mecanismo como el reajuste de terrenos (así lo hemos interpretado desde la experiencia española con las reparcelaciones y la japonesa con el kukaku seiri o reajuste de terrenos), habiéndosele antepuesto la función del reparto equitativo de las cargas y beneficios al Plan Parcial y las UAU, figuras a las que quedó atado jurídicamente. De tal forma, la expectativa planteada por García-Bellido en cuanto a que con el nuevo modelo en Colombia se evitaría la cruda dependencia y el protagonismo otorgado a los propietarios del suelo (casi monopólica), por lo pronto si se observa que la clase terrateniente es dominante frente al empresariado industrial (constructores), y la participación del pequeño propietario del suelo es muy limitada: “Debe estarse muy atento a esta evolución en los próximos años, y la mejor vía es la de dejar muy claros desde el comienzo los conceptos jurídico-económicos fundamentales de los “derechos otorgados” y las “plusvalías generadas” por el plan, así como los de “participación” de la colectividad en las mismas, temas centrales también en el modelo colombiano (García-Bellido, 1998, p 129 - 130)”.



2.2. Acerca del Plan de Ordenamiento Territorial - POT y las clases de suelo. Efectivamente, la universalización de los POT en todos los municipios del país conllevó a la unificación de criterios de planeamiento urbano, la estandarización de formas de gestión del suelo determinadas por la LDT (a la fecha 1.088 de los 1.101 municipios tienen el POT adoptado) y la clasificación del suelo municipal (urbano, de expansión urbana y rural). No obstante, las expectativas sobre la articulación de los procesos de escala municipal con los de carácter supramunicipal (departamental y metropolitano) quedaron rezagadas en la medida que fue derogado el artículo 7° de la Ley que le establecía competencias a las instancias encargadas de dicho planeamiento (gobernaciones departamentales y áreas metropolitanas). Para efectos de complementar el ordenamiento general determinado por el POT (zonificación de grandes usos y destinos potenciales futuros), los Planes Parciales concretan la planificación de detalle con usos específicos, edificabilidades y afecciones por áreas de cesión. Podría afirmarse que en los primeros 10 años de implementación de la LDT el proceso y los esfuerzos se concentraron en la formulación de los POT y particularmente en el levantamiento de la información que requería dicho ejercicio: cartografía, estudios ambientales y de riesgos, censos socio-económicos, inventarios patrimoniales (arquitectónico y urbanístico), entre otros. Pese a que algunos municipios ya han llevado a cabo revisiones y ajustes de sus POT según lo ordena la Ley2, no ha sido significativo durante los primeros 10 años de expedida la Ley el avance del planeamiento derivado, como se observa en la Tabla 1.

2 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Ley 388 de 1997, Artículo 28, Vigencia y Revisión de los POT.



Tabla 1. Planes Parciales Adoptados en Ciudades Colombianas a 2007. Fuente: Encuesta a ciudades. Departamento Nacional de Planeación: DDUPA, 2007. De otra parte, y pese a que García-Bellido en su artículo destaca que el modelo colombiano supera al español en cuanto a que “la LDT simplifica en un solo tipo de Plan Parcial la gestión del suelo, tanto en suelos urbanos como de expansión (García-Bellido, 1998, p 130)”3; en la práctica su aplicación viene siendo más expedita en los de expansión, y no en los urbanos con tratamientos de desarrollo y renovación urbana. De tal forma, es muy prematuro aún confirmar la supuesta ventaja introducida en el modelo colombiano acerca del alcance multipropósito de los mismos. De otra parte, y en la medida que la articulación de las dos categorías de espacios urbanos que contienen los Planes Parciales (públicos y privados) debe estar regida por la calidad de vida del entono y darse de forma recíproca, estable, determinada y cierta para cada cultura o nivel de desarrollo social, es importante que el modelo colombiano supere la situación puramente individualista en la que algunos promotores inmobiliarios o propietarios del suelo pretendan siempre adaptar la norma a sus propios intereses con el fin de obtener el mayor aprovechamiento y ocupación del suelo posible. Lo anterior, sin importar la aplicación efectiva de estándares urbanísticos adecuados, relacionados principalmente con los sistemas ecológicos, de movilidad y espacio público. Al respecto, el Gobierno colombiano expidió un decreto reglamentario de la LDT en materia de Planes Parciales4, a través del cual, además de establecer los procedimientos y plazos para su formulación, concertación y adopción, delimitó un escenario para la estimación del reparto de las cargas (generales y locales) y los beneficios. Pese a tales desarrollos reglamentarios, aún es ambiguo por ejemplo la aplicación de estándares como el de espacio público por habitante, el cual desde otro decreto5 se determinó como mínimo en 15 metros. Exigencias como esta, derivadas del mismo ejercicio reglamentario de la LDT, no tienen mayor aceptación por parte de los propietarios del suelo a quienes se les exige a manera de carga (obligatoria y gratuita) dichas cesiones. En la Tabla 2 se presentan las áreas de suelo cedidas para espacio público (parques y zonas verdes) a través de Planes Parciales en tres de las principales ciudades del país, las cuales oscilan entre el 13% y el 18% del área bruta de los mismos.

3 “El modelo español diferencia artificiosamente los nombres de los planes parciales o especiales de múltiples fines, según donde y para lo que se apliquen”. 4 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2181 de 2006. 5 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 1504 de 1998.

Ciudad No de Planes Area / HasBogotá 27 545Pereira 13 420,55Barbosa 1 5Medellín 23 517,6Popayan 2 181,54Sogamoso 2 116Yopal 2 150,85Palmira 5 235,13Barranquilla 3 579Buenaventura 1 37Total 79 2.787,67



Tabla 2. Cesión de suelo para espacio público en planes parciales. Fuente: Oficinas de Planeación de las ciudades. Elaboración propia. 2008. Un obstáculo importante que enfrenta actualmente la implementación de los instrumentos de planeamiento derivado tiene que ver con el exceso de trámites, y consecuentemente los tiempos que requieren ahora los propietarios del suelo o promotores inmobiliarios para desarrollar sus proyectos urbanísticos. Las fases de revisión y adopción por parte de las autoridades municipales competentes (normalmente a través de las oficinas de planeación) se dilatan excesivamente mientras se logran acuerdos y ajustes, especialmente en temas de servicios públicos, medio ambiente y cumplimiento de estándares urbanísticos asociados con la malla vial, el espacio público y los equipamientos. Pese a la eliminación de algunos trámites relacionados con la consulta de los Planes Parciales ante la autoridad ambiental, las demoras en el proceso de adopción persisten y la queja de los particulares se mantiene. Así mismo, y volviendo al tema de los estándares urbanísticos, no se ha establecido un límite máximo de densidad o intensidad habitacional, o un tope de índice de edificabilidad (por ejemplo, una frontera prudencial como la que propone García-Bellido de 75 – 80 viviendas por hectárea), que permita cerrar el sistema de reparto y especialmente garantizar principios de proporcionalidad equitativa a través de los Planes Parciales. Al respecto, aún está vigente la recomendación de García-Bellido de llevar a un decreto o reglamento un grupo de estándares de reservas de suelo (valores mínimos o franjas mínimas exigibles que debería adoptar los POT) para equipamientos públicos e infraestructuras de servicios públicos. Sobre la clasificación del suelo, particularmente del suelo de expansión urbana, se viene cumpliendo el anuncio de García-Bellido en cuanto a que en la medida que los propietarios de este suelo tienen asegurada su valoración por la Ley e impiden la invasión de sus terrenos, el suelo restante de borde urbano clasificado como rural va a ser el depositario de las expansiones marginalizadas y clandestinas, en muchos casos con la plena cooperación de sus propietarios quienes con esto revalorizan de facto dicho suelo. Lo anterior puede ser más evidente si no se adoptan medidas de control urbano para evitar o dirigir los procesos de desarrollo espontáneo en las áreas rurales o suburbanas. Otro aspecto de la clasificación del suelo que vale la pena resaltar tiene que ver con la imprecisión con la que se llevó a cabo la delimitación de la categoría de suelos de protección, tanto por situaciones ambientales como de riesgo, en cualquiera de las tres clases de suelo establecidas por la LDT. Dicha delimitación, en la mayor parte de los casos, se realizó sin el pleno conocimiento de las limitaciones y afectaciones que se generaban sobre el derecho de propiedad, y los usos actuales y potenciales de los predios. Como resultado de lo anterior, se han generado innumerables procesos de consulta y revisión de los POT (no en todos los casos a favor del propietario) entre los propietarios afectados, las autoridades ambientales y los municipios.

Ciudad Area Total Planes

Parciales (Has)

Area Cesión Espacio Público

(Has)

%

Bogotá 545 71 13Medellín 517 93 18Barranquilla 579 107 18



2.3. Participación de la colectividad en las plusvalías públicas. Finalmente, un aspecto que vale la pena mencionar, en la medida que su aplicación garantiza también el cumplimiento de la función social de la propiedad, tiene que ver con la definición e implementación del mecanismo de participación de plusvalías determinado por el capítulo IX (Artículos 73 al 90) de la LDT. Mientras que en España “es un instrumento aún muy mal resuelto y que han padecido onerosamente desde 1975 (García-Bellido, 1998, p 142)”; en Colombia no goza de un avance importante, tanto por no tener resuelta su reglamentación6 y consecuentemente por no haberse aplicado, excepto parcialmente en ciudades como Bogotá y Medellín. Sobre el procedimiento de cálculo, para efectos de aplicar lo establecido por la LDT en el caso de la autorización específica de un “mayor aprovechamiento” del suelo en edificación (Artículo 77), se requiere precisar la fecha de referencia para el establecimiento del valor comercial por metro cuadrado de suelo, como también las formulas para el cálculo del efecto y pago de la participación cuando este es autorizado. Así mismo, se considera que los trámites establecidos por la Ley para los procedimientos de cálculo, liquidación y cobro de la participación son muy complejos, razón por la cual la mayor parte de las ciudades del país no la han implementado. 3. Conclusiones. Por la riqueza de sus comentarios y la precisión de sus recomendaciones, el artículo de García-Bellido se constituye en un referente importante para medir los avances en la implementación de la LDT colombiana; como también, en un compendio de reflexiones aún vigentes desde las cuales se sigue aportando a su reglamentación e implementación. Apenas con 10 años de expedición de la LDT, se considera un tiempo muy corto para llevar a cabo una evaluación sobre la “eficacia” de los instrumentos de planeamiento urbanístico general y derivado. No obstante, Colombia evidencia avances importantes tanto en la organización jurídica de su estructura (expedición de la Ley y sus decretos reglamentarios), como en la formulación e implementación de los mismos (particularmente los POT) en todos los municipios del país. La introducción de la “función pública del urbanismo” dentro del modelo descentralizado de planeamiento económico y social, se ha constituido en uno de los principales aportes que ha realizado la LDT y la implementación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Sin embargo, los municipios y distritos deben realizar un esfuerzo mayor en el cumplimiento de dicho principio, particularmente a través de acciones como el control urbano. Una vez superada la primera fase de implementación de la LDT, con la respectiva formulación de los POT en casi todos los municipios del país, la segunda fase debe concentrarse en terminar de definir los escenarios técnico-políticos y jurídico-económicos del planeamiento derivado a través de los Planes Parciales y las UAU. Al respecto, es importante terminar de precisar, conceptual y técnicamente, el escenario de la distribución equitativa de cargas y beneficios entre los partícipes de la gestión urbanística.

6 El Decreto 1599 de 1998 reglamentó la participación en plusvalías, el cual fue derogado posteriormente por el Decreto 2320 de 2000.



Así mismo, debe trabajarse aún más en el forjamiento de una “cultura urbanística” que garantice la confianza de los propietarios del suelo y el sector privado en el proceso de gestión asociada; como también, la aprensión de los principios del ordenamiento territorial establecidos por la LTD: función social y ecológica de la propiedad, distribución equitativa de cargas y beneficios, y prevalencia del interés general sobre el particular. Para cumplir con lo anterior, las entidades del Gobierno Nacional deben mantener y profundizar los ejercicios de “pedagogía de la Ley” y la “asistencia técnica” a las entidades territoriales. Lo anterior, con el fin de garantizar la comprensión y alcances de la fase de planeamiento derivado, y la efectiva aplicación de los instrumentos de financiación (participación en plusvalías) y de los sistemas de gestión asociada (reajuste, integración, cooperación y compensación). Para efectos de desenredar el proceso de formulación y adopción de los instrumentos de planeamiento urbanístico derivado (Planes Parciales y UAU) se requiere acometer acciones (jurídicas y metodológicas) de simplificación de los trámites y tributos asociados con los mismos. De igual forma, es importante que los equipos locales de planeación se fortalezcan técnicamente y mejoren su capacidad de gestión. Bibliografía. García-Bellido, Javier. Ministerio de Desarrollo Económico, Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional – CENAC. Revista Desarrollo Urbano en Cifras, 1998, N° 5, p.118-194. Legislación Consultada.

Diario oficial. Ley de Reforma Urbana, 9ª de 1989. Presidencia de la República. Constitución Política de Colombia de 1991. Ministerio de Desarrollo Económico. Ley de Desarrollo Territorial, 388 de 1997. Ministerio de Desarrollo Económico. Decreto 1599 de 1998. Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a la participación en plusvalías de que trata la Ley 388 de 1997. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2181 de 2006. Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanística. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 1504 de 1998. Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2320 de 2000. Por el cual se deroga el Decreto 1507 de 1998.

145ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |DEBILIDADES DEL NIVEL REGIONAL EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COLOMBIANO. APROXIMACIÓN DESDE LA NORMATIVIDAD POLÍTICO ADMINISTRATIVA Y DE USOS DEL SUELO

Gustavo Adolfo Carrión Barrero

DEBILIDADES DEL NIVEL REGIONAL EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COLOMBIANO. APROXIMACIÓN DESDE LA NORMATIVIDAD POLÍTICA ADMINISTRATIVA Y DE USOS DEL SUELO Gustavo Adolfo Carrión Barrero1 Grupo de Políticas y Lineamientos de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia. Remisión artículo: 1-4-2008 Remisión definitiva: 21-5-2008 Palabras Clave: Ordenamiento, planeación, región, organización político-administrativa.

Resumen: El propósito de este artículo es presentar una revisión crítica y general a la puesta en práctica de algunas normas, leyes, decretos y regulaciones sobre ordenamiento territorial dadas en Colombia, desde dos de los enfoques de ordenamiento territorial más discutidos en el país. Dichos enfoques están relacionados con: a) La organización político-administrativa, avances y retrasos de la legislación orgánica de ordenamiento territorial en asuntos como las competencias normativas de los entes territoriales; y b) la planificación de los usos del suelo, específicamente en la aplicación de la Ley 388 de 1997 para la formulación y adopción de los planes de ordenamiento territorial por parte de municipios y distritos colombianos. Mediante el uso de información secundaria y reflexiones personales del autor, se señalan además algunas debilidades y dificultades que ha tenido la perspectiva regional del ordenamiento territorial desde la aplicación práctica de ambos enfoques, proponiéndose finalmente unos elementos de discusión para la promoción de un ordenamiento territorial más efectivo con visión regional.

1. Una aproximación al concepto de Ordenamiento Territorial en Colombia Los orígenes del concepto de ordenamiento territorial, su esencia, o sus antecedentes, es un tema muy amplio y tratado durante los últimos 20 años en Europa y en Latinoamérica que obviamente desbordaría los alcances de este trabajo. No obstante lo anterior, se asume como un hecho que esta noción surgió en Alemania y en Francia (Borja, 2000), asociada a intentos de política y planificación que buscaban la solución a problemas de localización industrial, mineras y de aglomeraciones urbanas, derivados de la creciente demanda de viviendas y ausencia de zonas verdes en el caso de Alemania, y a un desarrollo de la planificación centralizada para la localización de actividades económicas e infraestructuras en los años 50 en el caso de Francia (Hildenbrand, 2002, pág. 55). Este concepto, que se acuña en Europa a mediados del Siglo XX, se empieza a entender desde allí como una disciplina científica, una técnica administrativa y una política para el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio, mientras que en Latinoamérica éste se ha asumido principalmente como un desarrollo de técnicas de

1 Gustavo Adolfo Carrión Barrero, correo electrónico: [email protected], [email protected] Las opiniones aquí expresadas son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la Dirección ni al Ministerio.



planificación de usos del suelo, planificación ambiental y/o planificación socioeconómica, que se desarrollaron en el continente desde la segunda mitad del siglo XX (Massiris, 2006). Aunque no es propósito de este ensayo entrar a definir, o a proponer una nueva definición sobre ordenamiento territorial en Colombia, la revisión de múltiples estudios, y la experiencia de la aplicación práctica de ciertas normas y jurisprudencia nacional, señalan que en nuestro caso no existe una definición clara, única y precisa sobre el concepto de ordenamiento territorial, y esto explica algunas de las dificultades que ha tenido su aplicación en el país a través de leyes, políticas y regulaciones. Algunos autores como Borja (2000), insinúan que “este concepto está en construcción en las ciencias sociales y en la acción política, y en el país, esa condición no es la excepción”, con lo que se sugiere que el concepto es polisémico, llegando a entenderse e interpretarse desde enfoques geográficos, económicos, urbanos, político-administrativos, ambientales y culturales. Massiris (2005), señala que el ordenamiento territorial se concibe como una política de Estado y un proceso planificado de naturaleza política, técnica y administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar y administrar la ocupación y uso del espacio, de modo que éstos contribuyan al desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo. Por ello, este concepto se asocia en el país a la necesidad de contar con políticas integrales de naturaleza urbana, ambiental, económica y cultural, desde una mirada territorial, es decir, se percibe como una nueva forma de intervenir en el territorio a través de políticas, planes y proyectos que va más allá de las formas tradicionales de planeación. Así, el ordenamiento territorial se ha concebido generalmente en Colombia como un instrumento de apoyo a la gestión planificadora y una política estatal para lograr la descentralización (Borja, 2000), por lo cual se ha asumido durante los últimos 20 años que los procesos de ordenamiento territorial y las políticas de descentralización deben ir muy articulados. De hecho, se considera que la acción del Gobierno Nacional, que se ejecuta sobre las regiones y municipios del país, tiene impactos territoriales considerables debido a los recursos y responsabilidades trasladadas a los gobiernos locales, y en la medida en que la descentralización es un instrumento para la consolidación de procesos de desarrollo local, el ordenamiento territorial se convierte en un asunto de extrema urgencia para promover el desarrollo territorial y facilitar la misma descentralización.2 Sea cual sea el enfoque de ordenamiento territorial, siempre está explícita o implícita la idea de regularizar u organizar el uso, ocupación y trasformación del territorio para su aprovechamiento óptimo (Massiris, 2005, pág. 15). Por ello, las nociones de ordenamiento territorial deben materializarse a través de políticas y regulaciones, ya sea para la definición de competencias territoriales, fortalecimiento de la descentralización, localización de población e infraestructuras viales, de servicios públicos, de grandes equipamientos; y/o para el desarrollo de instrumentos de gestión que permitan zonificar, restringir usos y ocupaciones en planes locales, regionales o nacionales. En el caso colombiano, la primera advertencia que se debe hacer es que el tema

2 Fals (2000) sostiene que ambas políticas (ordenamiento y descentralización) son hermanas siamesas, y argumenta que “los dineros del Estado deben tener receptáculos o contenedores bien conformados, como serían municipios reconstruidos. Solo así se evitan los despilfarros y la corrupción que ha reinado en el país”.



no es nuevo y hoy en día son abundantes los estudios e investigaciones adelantadas alrededor del asunto. Las aplicaciones más recientes del concepto de ordenamiento territorial en Colombia se pueden localizar en ejercicios de política nacional adelantados entre los años 50 y 70 del siglo pasado, tendientes a revisar la organización político-administrativa del país desde enfoques económicos, institucionales y ambientales3, al igual que en algunos procesos regionales que irrumpen en el panorama político nacional a finales de los años 80 y comienzos de los 90 con el fin de formular planes territoriales y definir propuestas autonómicas desde las regiones;4 en la formulación de políticas de conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales a finales del siglo pasado; y en desarrollos jurídicos recientes como el Decreto 2811 de 1974, la Ley 9 de 1989, la Constitución Nacional de 1991, y la Ley 388 de 1997, mediante los cuales se llamó la atención sobre aspectos ambientales, urbanos y políticos administrativos del ordenamiento territorial, y la planificación de los usos del suelo. Méndez, citado en Massiris, (2005), sostiene que son sólo dos los enfoques principales de ordenamiento territorial, que engloban otros enfoques. Estos son: de planificación económica y social, atado a políticas de desarrollo económico regional y a otras políticas integrales (Hildenbrand, 2002, pág. 33); y el otro, ligado a la planificación física, asociada a los usos del suelo y a procesos urbanos, cuyo objeto principal es la coordinación de aspectos sectoriales alrededor de la planificación urbanística municipal. En el caso colombiano, los principales enfoques de ordenamiento territorial han privilegiado nociones político-administrativas, y de planificación espacial y de usos del suelo. En el primer caso, se asocia este enfoque con la misma forma y estructura del Estado Colombiano5, la distribución de competencias entre la nación y sus territorios, el fortalecimiento del proceso de descentralización, y las funciones de las entidades territoriales. Estos asuntos están materializados en el Título XI de la Constitución Política y en los fallidos intentos por expedir una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) desde el año 1991. El segundo enfoque se orienta mucho más a la planificación espacial, asociándose permanentemente a regulaciones de usos del suelo o transformaciones físicas para dotaciones de infraestructura física y expedición de normas para el control, la gestión, el seguimiento de los usos y ocupación del territorio, o la protección y conservación de los recursos naturales. En ese sentido hace referencia a disposiciones normativas como la Ley 388 de 1997 y la Ley 99 de 1993, que se han constituido en el fundamento de muchas funciones adelantadas por 3 Se destacan entre otros, el de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC creada en 1954 bajo el concepto de “Ordenamiento y Desarrollo Integral de Cuencas”, cuyo origen proviene de la Tennesse Valley Authority –TVA–; los modelos de regionalización del país de los años 60 y 70 (informe Lebret y otros); y la creación de los Consejos Regionales de Política Económica y Social –CORPES- en 1985, los cuales desaparecieron finalmente en el año 2001. 4 Dentro de los planes territoriales se pueden mencionar: Proyecto Piloto de Ordenamiento de la Sierra Nevada de Santa Marta (1993); Planes de Ordenamiento Departamental en Antioquia (1991) y el Plan de Ordenamiento de la Región Centro Sur de Caldas – Palestina, Manizales y Chinchiná (1989). En cuanto a las propuestas autonómicas, estas van desde intentos de ordenamiento regional adelantados por los departamentos del Caribe Colombiano en los años 80, hasta las propuestas de asambleas constitucionales en departamentos del sur de Colombia durante los años 90, entre otros. 5 El artículo 1 de la Constitución Política de 1991 señala “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”



municipios y distritos del país en temas relacionados con la formulación, adopción y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, así como la obligatoriedad de formular e incorporar políticas ambientales en los planes de desarrollo. Para los fines de este ensayo, se han tomado dos de los marcos normativos más importantes, discutidos y conocidos en el país, los cuales hacen referencia a la Legislación Orgánica de Ordenamiento Territorial, y a la formulación, adopción e implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal6.

2. El asunto de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT Las discusiones sobre la organización del Estado han estado presentes en buena parte de la historia político-institucional de Colombia, aunque desde una perspectiva generalmente administrativa y poco consecuente con procesos reales de conformación de asentamientos humanos, localización y dinámica de las actividades económicas, relaciones de movilidad, y presión de la población sobre ecosistemas regionales. En relación con la organización territorial y la descentralización, su discusión más reciente se da durante la década de los años 80 del siglo XX, en torno a temas como la elección popular de alcaldes, la profundización en la construcción de la democracia local, especialmente en el diseño de instrumentos autónomos para su consecución, manejo y ejecución de recursos para su desarrollo, y en la necesidad de definir un nuevo modelo de organización del Estado nacional. Muchos de estos acuerdos fueron plasmados en el Título XI de la Constitución Política Nacional de Colombia del año de 1991, en donde se abordan de forma complementaria aspectos propios de la descentralización colombiana, así como las orientaciones del proceso de ordenamiento territorial en el país. Entre otros aspectos tenemos: a) Los municipios se convirtieron en los responsables de la ordenación del desarrollo de su

territorio. b) Se promovieron procesos asociativos entre los entes territoriales para la prestación de

servicios. c) Se planteó la necesidad de conformar provincias y regiones administrativas de planificación

y la importancia de fortalecer el papel de las áreas metropolitanas existentes. d) Se crearon las corporaciones autónomas regionales con funciones de protección y

vigilancia ambiental regional, y se dio continuidad a las áreas metropolitanas. e) Se planteó la constitución de nuevas figuras territoriales como las entidades territoriales

indígenas, al igual que la titulación colectiva de tierras para comunidades afrocolombianas. Con el propósito de agrupar en un sólo cuerpo normativo la mayoría de estas disposiciones, la Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 151 la necesidad de expedir una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), mediante la cual se establecerían las

6 Otro enfoque relacionado con los usos del suelo en Colombia se asocia al Ordenamiento Ambiental del Territorio, el cual se ha entendido desde la Ley 99 de 1993 como un proceso técnico-político, que parte de la zonificación del uso adecuado de la tierra mediante un enfoque ecosistémico, en aras de equilibrar las actividades presentes y proyectadas hacia el futuro, con las características ecológicas y socioeconómicas del territorio nacional, con el fin de prevenir y evitar nuevos conflictos ambientales, bajo un enfoque prospectivo. Este asunto desborda los alcances de este documento y debe ser objeto de otro estudio.



competencias de entidades territoriales y otras figuras de administración territorial7, desde un claro enfoque político-administrativo del ordenamiento territorial. Los aspectos sobre los cuales debe legislar la LOOT se encuentran establecidos en diferentes partes de la Constitución Política, aunque los contenidos mínimos de dicho instrumento hacen referencia a: a) La asignación de competencias a las diferentes entidades territoriales y la distribución

general de dichas competencias entre la Nación y las entidades territoriales (Constitución Política –CP- Art. 151 y 288).

b) Requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP Art. 297). c) Condiciones para solicitar la conversión de una región en entidad territorial (CP Art. 307)

junto con la definición de los estatutos especiales, órganos de administración, y recursos de cada región.

d) Régimen especial de las áreas metropolitanas. e) Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas (CP Art. 329)8.

Aunque muchos de los temas de esta legislación especial ya han sido reglamentados por otras leyes, a 17 años de expedida la Carta Política Nacional aun no se cuenta con un instrumento integral que organice, defina y señale claramente las funciones y competencias que debe ejercer cada nivel territorial, y establezca el procedimiento para crear muchas de las figuras territoriales que propone la Constitución, lo cual genera confusiones frente al papel y funciones que cada nivel territorial debe ejercer. En los últimos años se han presentado para estudio ante el Congreso de la República más de 16 proyectos de ley, lo que equivale a casi un proyecto por año desde la promulgación de la Constitución Política de 1991. Estos proyectos se han planteado desde perspectivas muy amplias9, hasta visiones de contenidos y normas “mínimas” como son los recientes intentos hechos dentro del período del Gobierno de Uribe Vélez10, aunque siempre privilegiando aspectos como las funciones y competencias de los diferentes niveles territoriales. En cuanto a los contenidos, la Corte Constitucional de la República de Colombia ha hecho algunas aclaraciones, sobre la no exigencia de que sea una sola ley la que los regule, por lo cual, la tendencia reciente del país ha sido la de hablar de "legislación orgánica de ordenamiento territorial", teniendo en cuenta que muchos temas ya han sido definidos por otras leyes. Entre otros casos ya reglamentados se tienen:

7 Para este artículo, la noción de figuras de administración territorial hace referencia a aquellas divisiones del territorio, diferentes a los entes territoriales definidos en el artículo 286 de la Constitución Política, que se determinan por ley para el cumplimiento de algunas funciones y servicios a cargo del Estado. Estas figuras tienen funciones administrativas o de autoridades en algunos temas pero fundamentalmente se establecen para administrar asuntos especiales. Entre otras figuras podemos mencionar: áreas metropolitanas, corporaciones autónomas regionales, asociaciones de municipios, títulos colectivos afrocolombianos y resguardos indígenas, en el marco de los fueros especiales que les da la ley. 8 Estos contenidos mínimos están plenamente explicados en la Sentencia 600 A de 1995, Corte Constitucional de la República de Colombia. 9 Uno de los proyectos más ambiciosos presentados a la fecha es el 103 de 1996, elaborado y presentado por el exministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo. Este proyecto constaba de 810 artículos, siendo el más numeroso y amplio que se haya presentado hasta el momento. 10 Proyectos de ley 24 C de 2007, y 016 Senado/2003.



a) El régimen de las áreas metropolitanas a través de las Ley 128 de 1994. b) La definición de competencias de entes territoriales en temas de salud y educación, hecha

mediante la Ley 715 de 2001. c) La reglamentación del proceso de titulación colectiva para grupos afrocolombianos

mediante la ley 70 de 1993 d) Otros temas, que si bien no son del resorte estricto de una ley orgánica, si tienen relación

directa con temas de ocupación y usos del suelo y el territorio (Ver Tabla 1). Gran parte de la dificultad de contar con un instrumento integral sobre ordenamiento territorial radica en tres problemas: Falta de voluntad política, gran número de normas sobre la materia que implica en muchas ocasiones un desconocimiento del tema, y falta de interés en la dimensión regional del ordenamiento territorial. Sobre la voluntad política se debe decir que la expedición de esta norma recae en el Congreso de la República, siendo necesario abordar temas álgidos como la creación o supresión de figuras territoriales y entes territoriales como departamentos, municipios y distritos, por efectos de un ordenamiento territorial más eficiente. El Congreso de la República de Colombia es bicameral, integrado por el Senado y la Cámara de Representantes, los cuales son de elección nacional y territorial respectivamente, y en ese sentido, la LOOT puede llegar a implicar una autolimitación del Congreso, al tocar directamente circunscripciones electorales como los departamentos y la redistribución de los poderes locales regionales, algo en lo cual no estarían de acuerdo muchos congresistas al momento de votar el proyecto11. La otra dificultad es la existencia de numerosas normas con que abordan el tema, lo que ha propiciado el desconocimiento y la confusión por parte de los órganos legislativos y ejecutivos, e instituciones académicas, en torno al concepto de ordenamiento territorial. Algunas de estas normas, se pueden observar a continuación en la Tabla 1.

11 Fals (1999, pág. 90) viene advirtiendo hace años que “Es posible que los políticos locales con intereses en los mismos sitios, se resistan a los ajustes territoriales, porque quedaría en entredicho su viejo poder”.



Tabla 1 Principales leyes colombianas con impacto en decisiones sobre ordenamiento territorial12

Leyes sobre planificación

Alcances

Decreto Ley 2811 de 1974

Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente

Decreto Ley 1333 de 1986

Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal

Ley 9 de 1989 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones

Ley 3 de 1991 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones

Ley 21 de 1991 Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes

Ley 70 de 1993 Mediante la cual se reconoce a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en zonas rurales ribereñas de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción

Ley 99 de 1993 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones

Ley 128 de 1994 Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas Ley 134 de 1994 Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana Ley 136 de 1994 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar organización y funcionamiento de los

municipios Ley 152 de 1994 Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo Ley 191 de 1995 Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera Ley 388 de 1997 Por la cual se modifica la ley 9a. de 1989, y la ley 3a. de 1991 y se dictan otras disposiciones Ley 400 de 1997 Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes Ley 507 de 1999 Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997 Ley 521 de 1999 Por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo sobre planificación de asentamientos humanos en los

pasos de frontera entre la República de Colombia y la República del Ecuador Ley 546 de 1999 Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan objetivos criterios generales a los

cuales debe sujetarse el Gobierno para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones

Ley 614 de 2000 Por medio de la cual se adiciona la Ley 388 de 1997 y se crean los comités de integración territorial para la adopción de los planes de ordenamiento territorial

Ley 617 de 2000 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional

Ley 675 de 2001 Por la cual se expide el régimen de propiedad horizontal Ley 708 de 2001 Por la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio Familiar para vivienda de interés

social y se dictan otras disposiciones Ley 715 de 2001 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con

los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros

Ley 810 de 2002 Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones

Ley 902 de 2004 Por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones Ley 1083 de 2004 Por medio de la cual se establecen algunas normas sobre planeación urbana sostenible y se dictan

otras disposiciones Ley 1151 de 2007 Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010

Ley 1152 de 2007 Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones

12 En esta tabla se muestran algunas de las leyes con impacto en el ordenamiento territorial. Los decretos nacionales, que se constituyen en actos administrativos mediante los cuales el presidente del República reglamenta algunos temas de las leyes, no se muestran en esta tabla, debido a que se desbordaría el alcance de este documento.



En cuanto a la falta de interés en el nivel regional, desde la reforma descentralizadora de 1991 el país se ha centrado en el fortalecimiento del municipio, dotándolo de derechos y deberes especiales, mientras que la descentralización en su nivel regional ha sido un tema muy poco atendido, reduciéndose, básicamente a lo relacionado con delegación de algunas competencias para los departamentos, sin profundizar mucho en otras figuras regionales propuestas desde la Constitución Política de 1991. Lo que en efecto es un hecho paradójico si se tiene en cuenta que las discusiones dadas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se centraron, ante todo, en la necesidad de dar mayor peso político a las decisiones de las regiones. Dentro de los aspectos más importantes de la división territorial está la diferenciación que hace la Constitución Política entre entes territoriales y figuras de administración territorial. Los primeros se constituyen en las bases fundamentales de la división política interna del país, con derechos y deberes constitucionales relacionados con autonomía para gobernarse por autoridades propias, ejercicio de competencias que les corresponda, administración de recursos y establecimiento de tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participación en las rentas nacionales13. Los segundos se refieren a divisiones administrativas territoriales diferentes a los entes territoriales, las cuales se establecen por la ley para el cumplimiento de algunas funciones y servicios a cargo del Estado (Art. 285, CP de 1991). Estas figuras tienen funciones administrativas o de autoridades en algunos temas por delegación desde la nación, y en ocasiones se establecen para administrar asuntos especiales en un nivel regional. Entre otras podemos mencionar: las corporaciones autónomas regionales, las asociaciones de municipios, los resguardos indígenas (en el marco de los fueros especiales que les da la ley), y las áreas metropolitanas. La creación de entes territoriales como las regiones territoriales (agrupaciones de departamentos) y las provincias (agrupaciones de municipios), no han dejado de ser puras expectativas y frustraciones permanentes, mientras que figuras administrativas como las áreas metropolitanas carecen de instrumentos fuertes para hacer que muchas de sus decisiones sean acogidas por los municipios que las integran14. Otras figuras como las corporaciones autónomas regionales, con gran conocimiento de la dimensión regional del ordenamiento territorial, centran sus funciones única y exclusivamente en temáticas ambientales, en consonancia con el papel que les encomienda la Constitución y las leyes15.

13 Los entes territoriales establecidos por la Constitución son el departamento, municipio y distrito, y se establece que la LOOT desarrollará los mecanismos para constituir regiones, provincias y resguardos como entes territoriales. 14 De acuerdo con la ley 128 de 1994, las áreas metropolitanas “son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada”. 15 El artículo 23 de la ley 99 de 1993 define a las Corporaciones Autónomas Regionales como “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”. Estas figuras que al momento de su creación tenían funciones de desarrollo regional, fueron transformadas con la Constitución Política de 1991, y sus funciones se limitaron exclusivamente a atender las temáticas ambientales regionales. Los temas de desarrollo regional quedan en manos de entes territoriales como el departamento y el municipio, y la injerencia de las corporaciones autónomas regionales se centra en disposiciones ambientales dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) municipales.



En esa misma línea, la regulación de figuras administrativas regionales durante los últimos años se ha orientado hacia la delegación de funciones adicionales a los departamentos, a la promoción indirecta de instancias de articulación de políticas sectoriales con los departamentos, y a algunos acuerdos de voluntades entre diferentes niveles territoriales16. En consecuencia, es evidente que los temas que aún faltan por reglamentar en el marco del proyecto de la LOOT se centran en aspectos propios de la escala regional (requisitos para la formación de nuevos departamentos, creación de regiones como entidades territoriales, y conformación de entidades territoriales indígenas), y por lo tanto, el desarrollo de instrumentos de ordenamiento territorial, en sus perspectivas político-administrativa y de usos del suelo, presentan muchos obstáculos y debilidades al momento de su formulación, adopción o implementación. Por otra parte, el énfasis dado a los proyectos de LOOT (tratamiento de temas de competencias y funciones de entes territoriales), ha dejado de lado aspectos básicos del ordenamiento como la conceptualización del acelerado proceso de urbanización que ha experimentado Colombia en los últimos años, y junto a este, la pérdida de áreas rurales y degradación de los recursos naturales por procesos de urbanización no controlada, con lo cual se han venido modificando las formas de organización territorial y la estabilidad económica entre las regiones. Sobre este aspecto se volverá más adelante. La atención a este tema regional (urbano–rural), de gran impacto en las decisiones e instrumentos de ordenamiento territorial, se ha materializado, básicamente, con políticas urbanas, políticas ambientales, estatutos de desarrollo rural, y otras normas sobre gestión del suelo, con las cuales se ha avanzado en la práctica durante los últimos años, desde una perspectiva más sectorial que territorial. Finalmente, y junto con los criterios político-administrativos señalados atrás, la Constitución Política de 1991 definió otros principios básicos para entender la planificación de usos del suelo en el país, los cuales han servido de sustento para el desarrollo de normas como la Ley 388 de 1997. Estos principios hacen referencia a temas tales como: a) Se estableció que a la propiedad privada le es inherente una función social y ecológica y

que por motivos de utilidad pública, el interés privado deberá ceder al interés público o social, asignándole entonces al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra (Art. 58 CP de 1991)

b) Se permitió la intervención directa, o por delegación, del Estado en los usos del suelo (Art. 334 CP de 1991)

c) Se instauró la participación de los municipios en las plusvalías generadas en el desarrollo urbano con miras a una distribución equitativa de cargas y beneficios (Artículos 13 y 82 CP de 1991).

16 Este hecho se observa en “Estrategias de fortalecimiento departamental” como las formuladas en el Documento CONPES 3238 de 2003, y recientemente con la expedición de la ley 1176 de 2007, en donde se establecen competencias específicas para estos entes territoriales en cuanto a la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. En cuanto a las instancias de articulación de políticas, se pueden mencionar: los comités de articulación de políticas sectoriales en los departamentos, creados mediante el decreto 1188 de 2003, los comités de integración territorial para la implementación de los POT municipales, creadas mediante la ley 614 de 2000, y los Consejos Regionales de Competitividad que operan en algunos departamentos colombianos.



3. Los asuntos de la Ley 388 de 1997 Gran parte de las bases legales del ordenamiento en el país se encuentran en la Ley 388 de 1997, mediante la cual se estableció la obligatoriedad de formular y adoptar Planes de Ordenamiento Territorial (POT) a municipios y distritos. Teniendo en cuenta los principios constitucionales de la planificación de usos del suelo señalados atrás, la Ley 152 de 1994 creó dos figuras novedosas de planeación: El Plan de Desarrollo Municipal, que debe ser adoptado por los alcaldes municipales con el fin de definir las acciones locales en materia de desarrollo económico, social y ambiental para cada período constitucional; y el Plan de Ordenamiento Territorial, regulado más tarde por la Ley 388 de 1997, el cual representa una figura novedosa de planificación estructural y físico-espacial de la ciudad y el suelo rural, en donde se incorporan importantes instrumentos de gestión del suelo, en concordancia con algunos preceptos de la Constitución Política de 1991 (Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT, 2005, pág. 103). La Ley 388 de 1997 creó en la práctica un nuevo esquema de planeación, en el cual se relaciona el ordenamiento territorial y la planificación de los usos del suelo con las demás prácticas de planeación del municipio (MAVDT, 2005, pág. 108), lo que ha permitido en algunos casos identificar y programar con eficiencia proyectos y programas públicos, y establecer regulaciones necesarias para implementar un modelo territorial de largo plazo (de mínimo 12 años), como expresión del futuro deseable del municipio. Los planes de ordenamiento territorial deben plantear acciones concretas relacionadas con usos, densidades y ocupaciones, a través de la clasificación del suelo municipal y la definición de instrumentos de intervención territorial municipal. En el primer caso, y como se ve en la Figura 1, se obliga a la delimitación de tres clases de suelo municipal: el suelo urbano, el suelo de expansión urbana y el suelo rural, y a ellos se agregan las categorías de: suelo suburbano, para el suelo rural; y suelo de protección para cualquiera de las otras 3 clases de suelo.

Figura 1 Clases de suelo en los POT municipales.

Fuente: Elaboración propia con base en el artículo 30, Ley 388 de 1997 En segundo lugar, mediante los instrumentos de ordenamiento territorial se busca el cumplimiento de estrategias de ordenamiento y la ejecución de programas establecidos que permitan viabilizar e implementar el POT municipal. De acuerdo con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial estos instrumentos se clasifican en las siguientes categorías:

CLASES DE SUELO

Urbano

Expansión Urbana

Rural Suburbano

De protección

CATEGORIAS DE SUELO



a) De planificación, cuyo propósito es complementar las disposiciones del POT, a través del desarrollo de sus postulados en sectores específicos que requieren de un proceso de planificación adicional (planes parciales, actuaciones integrales y macroproyectos urbanos).

b) De financiación, mediante los cuales se establecen fuentes de recursos y mecanismos alternativos que posibilitan la financiación de las cargas del desarrollo territorial para la implementación de los proyectos del POT (participación en plusvalía17, valorización, pagares y bonos de reforma urbana18).

c) De gestión del suelo, con los cuales se establecen algunos mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano, o para intervenir la morfología urbana y la estructura predial con el fin de facilitar el desarrollo y financiación de proyectos (unidades de actuación urbanística, compensaciones y transferencia de derechos, reajuste de suelos, integración inmobiliaria y cooperación entre partícipes)19.

d) De intervención, que facilitan la adquisición de inmuebles y predios para el desarrollo de operaciones urbanísticas (enajenación voluntaria, enajenación forzosa, expropiación administrativa, expropiación judicial y derecho de preferencia), y

e) De control urbanístico, como las licencias y las sanciones urbanísticas. Tres argumentos con que se critica permanentemente en el país la aplicación práctica de la Ley 388 de 1997, y la formulación de los planes de ordenamiento territorial han sido la debilidad técnica de los POT formulados, el ámbito meramente municipal de esta Ley, y el énfasis urbano de los instrumentos a desarrollar en dichos Planes de Ordenamiento Territorial. Frente a la debilidad técnica, se debe tener en cuenta que la formulación y adopción de los POT en el país es, y ha sido, un proceso de aprendizaje en la práctica, debido a la poca experiencia de las administraciones locales en temas de planificación territorial. Ello, articulado a la falta de recursos y los ajustes institucionales que se han llevado a cabo durante los últimos 15 años por la aplicación de normas de tipo fiscal para la eficiencia territorial20, explicaría en parte la debilidad técnica de dichos POT, pero no sería suficiente para entender la problemática, la cual tiene que ver además con:

17 La participación en plusvalía se establece en el artículo 70 de la ley 388 de 1997 y se entiende como un beneficio al que tienen derecho a participar las entidades públicas, a causa de las acciones urbanísticas realizadas por estas, en aras de regular la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando para ello su aprovechamiento. Esta participación se debe destinar a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital. 18 Los pagarés y los bonos de reforma urbana tienen su origen en los artículos 99 al 105 de la ley 9 de 1989 y se constituyen en títulos de deuda pública destinados a la indemnización o pago de inmuebles adquiridos por enajenación voluntaria o expropiación, o a la financiación de varios tipos de proyectos de desarrollo urbano (remodelación urbana, reintegro y reajuste de tierras, construcción, mejoramiento y rehabilitación de viviendas de interés social, construcción, ampliación, reposición y mejoramiento de redes de acueducto y alcantarillado, infraestructura urbana, planteles educativos y puestos de salud, centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos, instalaciones recreativas y deportivas, trata-miento de basuras y saneamiento ambiental), respectivamente. 19 Estos instrumentos se explican y desarrollan en los artículos 39 al 48 de la Ley 388 de 1997. 20 Las principales leyes de ajuste fiscal territorial son la 550 de 1999, 617 de 2000, 715 de 2001 y 819 de 2002. Cabrera (2003) presenta un buen análisis sobre el énfasis fiscalista de la descentralización en Colombia y las implicaciones de estas normas en el ordenamiento territorial, concluyendo que “En estas circunstancias es muy difícil para los mandatarios territoriales dar respuestas eficaces y oportunas a los requerimientos locales, por falta de instrumentos políticos y recursos.”



a) Falta de voluntad política de los mandatarios locales para acometer acciones claras y contundentes sobre los usos del suelo municipal.

b) Baja capacidad técnica de las consultorías que se contratan para adelantar la formulación de los POT, lo cual genera problemas serios para las administraciones locales.

c) Falta de divulgación de resultados con las comunidades, con lo cual no se garantiza la inclusión y participación efectiva y real en este proceso de toma de decisiones.

d) Incoherencia y desarticulación entre los POT y los Planes de Desarrollo Municipal a pesar de los mandatos legales existentes21.

La debilidad técnica también puede asociarse con dificultades en la aplicación de estos instrumentos en municipios con características territoriales muy diversas ente ellos. A abril del año 2008, y después de 11 años de ponerse en vigor la Ley 388 de 1997, de los 109922 municipios y distritos con que cuenta el país, aún 9 de ellos no han adoptado su POT. Como se puede apreciar en la Tabla 2 y en la Figura 2, muchos de los municipios que aún no cuentan con POT, están localizados en regiones donde no se requeriría pensar en figuras de planeación de usos locales, sino que las respuestas provienen de otras lógicas: ambientales, por la presencia de ecosistemas regionales especiales que obligan a la conservación y aprovechamiento sostenible de recursos naturales; étnicas y culturales, por la presencia de comunidades indígenas o afrocolombianas; o lógicas asociadas a fenómenos propios del conflicto armado colombiano, por la presencia de grupos armados en su territorio. Esto implica la necesidad de buscar respuestas en la escala regional, que supere lo meramente municipal.

Tabla 2 Municipios colombianos que aún no cuentan con POT Departamento Municipio Observaciones Cesar González Para discusión por parte del respectivo concejo municipal Chocó Bagadó En proceso de formulación o en revisión por parte de la

autoridad ambiental regional Nariño El Charco En proceso de formulación o en revisión por parte de la

autoridad ambiental regional Nariño Mosquera En proceso de formulación o en revisión por parte de la

autoridad ambiental regional Nariño Nariño Para discusión por parte del respectivo concejo municipal Nariño Iscuandé En proceso de formulación o en revisión por parte de la

autoridad ambiental regional Santander Curití Para discusión por parte del respectivo concejo municipal Sucre Colosó En proceso de formulación o en revisión por parte de la

autoridad ambiental regional Vichada Cumaribo Para discusión por parte del respectivo concejo municipal Fuente: Dirección de Desarrollo Territorial – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 21 El artículo 18 de la Ley 388 de 1997 señala que, mediante el Programa de Ejecución, se define con carácter obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas en el Plan de Ordenamiento, que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. 22 Existe una controversia frente al número total de municipios del país. Se crearon 3 municipios a comienzos del año 2008, lo que implicaría tener 1102 municipios actualmente. Sin embargo, estos municipios afrontan algunas demandas de constitucionalidad, y por ello, solo para efectos de este ensayo se decidió tomar la información del Departamento Nacional de Planeación que a Abril del año 2008 hablaba de 1099 municipios.



Figura 2 Mapa de Colombia con municipios sin Plan de Ordenamiento Territorial,

territorios étnicos y parques nacionales

Fuente: Dirección de Desarrollo Territorial – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial



Con relación al segundo argumento, el hecho de que la Ley 388 se haya centrado en el nivel municipal tiene que ver con un mandato constitucional: “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes” (Art. 313 CP de 1991). Con base en esta disposición, la Ley 388 de 1997 establece su propio concepto sobre el ordenamiento territorial, entendiendo a este como un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. Este concepto, que si bien es de aplicación municipal, entraña una definición mucho más amplia y rica que supera con creces el mero alcance municipal que la Constitución le dio a la Ley 388 de 1997, teniendo en cuenta que la definición de acciones político-administrativas, planificación física, la disposición de instrumentos de orientación del desarrollo del territorio y regulación de la utilización, transformación y ocupación del espacio, son acciones que deben adelantarse en los diferentes niveles territoriales, independientemente de su escala. De hecho, desde la aplicación de la misma Ley 388 se ha buscado la promoción de procesos de integración regional para el cumplimiento de estas acciones, con relativo éxito en algunos territorios del país. Entre otros ejemplos, se tienen los Comités de Integración Territorial promovidos por la Ley 614 de 2000 para municipios de un área metropolitana o de un área de influencia donde habite un número superior a quinientos mil habitantes, para la concertación de los planes de ordenamiento territorial y a la presentación de la visión de desarrollo futuro del área de influencia, al igual que otros procesos de articulación de planes de ordenamiento territorial por grupos de municipios. No obstante lo anterior, la concepción municipalista sigue primando después de más de una década de ser promulgadas la Ley 388 de 1997 y la Constitución Política de 1991, y muchos procesos de mayor escala no se han podido desarrollar por la estrecha visión localista, por carecer de visiones territoriales consistentes, y por ausencia de normas sobre la materia, que permitan a municipios y regiones definir sus necesidades y aspiraciones comunes en materia de desarrollo territorial. Finalmente, es cierto que la Ley 388 se originó con un énfasis muy urbano. El antecedente de política más importante que dio origen a la Ley 388 fue la política urbana “Ciudades y Ciudadanía”, del gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994 – 1998), y la ley del suelo español, en donde se privilegiaban enfoques urbanistas del ordenamiento territorial. Es conveniente aclarar además que la Ley 388 de 1997 surgió bajo la misma tendencia en la evolución de normas sobre planificación de usos dictadas por el gobierno nacional, que desde antes de los años 80 se orientó hacia la poca participación del sector rural en los procesos de planificación.



En ese sentido, también es importante decir que la ley surgió como una propuesta de profundización y ajuste a los contenidos de la Ley 9 de 1989, que trata sobre reforma urbana23. Sin embargo, recientemente se han venido articulando a los POT algunos temas, que aunque no se desarrollaron a profundidad en la Ley, han surgido por necesidades prácticas derivadas de la aplicación del instrumento POT desde criterios regionales. Entre otros se tienen: a) La necesidad de regular el desarrollo de actividades mineras en regiones como la Sabana

de Bogotá y la Jagua de Ibirico en el Departamento del Cesar debido a sus altos impactos sociales y ambientales;

b) La regulación a la expansión de zonas urbanas en la región Andina y Caribe, sobre todo en áreas metropolitanas como Bogotá y Valle de Aburrá en Antioquia, sobre los suelos rurales y ambientales de municipios aledaños;

c) La necesidad de incorporar en forma más eficiente la gestión del riesgo en la planificación regional y local del país, debido a constantes fenómenos como deslizamientos e inundaciones en todo el territorio nacional;

d) La creciente preocupación por el manejo de asuntos territoriales indígenas en el marco de los fueros especiales dados por la Constitución en regiones como la Amazonía Colombiana, el Cauca y la Sierra Nevada de Santa Marta;

e) La regulación a fenómenos de suburbanización asociados a la localización de viviendas campestres y a la necesidad de habilitar suelo para proyectos de vivienda de interés social en municipios aledaños a grandes áreas metropolitanas y regiones urbanas, que no dejaron suelo de este tipo en sus respectivos POT; y

f) Otros asuntos relacionados con la protección y conservación de los recursos naturales, y de ordenamiento rural de los usos del suelo,

Todos estos asuntos han venido abriendo nuevos frentes de discusión sobre el tema, y algunos de ellos ya han sido incorporados en el desarrollo reglamentario de la misma Ley 388 de 1997. Uno de los más recientes e interesantes tiene que ver con la regulación de actividades industriales y los usos de vivienda campestre en zonas rurales de grandes regiones urbanas de Colombia, hecha a través de los Decretos nacionales 97 de 2006 y 3600 de 2007. Con estos nuevos instrumentos de ordenamiento territorial se ha propuesto la regulación de los usos y la ocupación del suelo rural establecido en los POT municipales desde un claro enfoque de política supramunicipal. Estas regulaciones parten del reconocimiento de un fenómeno reciente que se viene dando en regiones urbanas, el cual se asocia a un fuerte proceso de suburbanización dispersa que es resultado de la ocupación progresiva de suelos rurales en municipios cercanos a áreas metropolitanas, y que tiene consecuencias en las inversiones futuras del Estado para la provisión de infraestructuras y servicios públicos. Lo que buscan estos instrumentos legales es la destinación de los suelos rurales a usos agrícolas, ganaderos, forestales, y actividades análogas, previniendo desde los mismos POT el desarrollo de actividades no compatibles con los usos “rurales”; lo mismo que la sujeción en la expedición de licencias de parcelación o construcción en suelo rural para vivienda campestre, a la delimitación precisa de estas áreas en los POT, con la definición de las normas urbanísticas que las sustentan. 23 La Ley 388 de 1997 lleva por subtítulo “Por la cual se modifica la ley 9 de 1989 y la ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones”.



4. Lo regional: el punto de encuentro entre ambos enfoques La perspectiva regional del ordenamiento territorial, tanto en su versión de la organización político-administrativa como en la planificación de usos del suelo, que si bien fue discutida de manera especial en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, no fue considerada expresamente como un objetivo de la reforma descentralizadora, con lo cual se habría fortalecido ampliamente las prácticas del ordenamiento en Colombia. A raíz del surgimiento de algunos programas de competitividad, generación de empleo y gestión ambiental regional24, y en general, del surgimiento de iniciativas regionales de los últimos 15 años, tales como asambleas constitucionales regionales, propuestas de regiones administrativas y de planificación, asociaciones de municipios, y ecorregiones regionales, entre otras, se ha buscado llenar muchos de los vacíos de la planificación y el ordenamiento territorial desde un claro enfoque regional. La perspectiva regional de ordenamiento pasa necesariamente por el entendimiento de la configuración urbano-rural del territorio colombiano. Según la Tabla 3, Colombia cuenta con una población aproximada de 43 millones de habitantes, de la cual, cerca de 11 millones está localizada en zonas rurales y 32 millones se ubican en centros urbanos. Esto implica que alrededor del 74% de la población vive hoy en día en áreas urbanas.

Tabla 3 Población colombiana por áreas urbanas y rurales

Población Total Población Cabecera (áreas urbanas)

Población Resto (áreas rurales)

42.888.592 31.890.892 10.997.700 Fuente: Censo General Nacional. Año 2005 - http://www.dane.gov.co/censo/ En otro extremo, como se observa en la Tabla 4, más de 900 municipios agrupan apenas el 38% de su población en el núcleo urbano o cabecera, pero ocupan más del 70% del territorio nacional; con características principales y condiciones de ruralidad según su POT, con grandes extensiones, con una inadecuada integración con otros municipios, preeminencia de grandes espacios ambientales estratégicos (caso de amazonía y el pacífico colombiano), o cuentan con la presencia de comunidades étnicas especiales. Por estas particularidades requieren un manejo territorial diferente a otros municipios de vocación más urbana.

24 Plan Nacional de Rehabilitación, Programa de Desarrollo Rural Integrado, Plan Pacífico y las Agendas XXI para la Amazonía y el Pacífico colombiano, entre otros.



Tabla 4 Discriminación de la población municipal por áreas rurales y áreas urbanas

Número de municipios

Población en áreas urbanas

Población en áreas rurales

Más del 90 % de la población áreas urbanas

41 19.509.084 452.012

Entre el 70 % y el 90% de la población en áreas urbanas

132 6.707.456 1.469.479

Entre el 50% y el 70% de la población en áreas urbanas

176 2.560.986 1.745.600

Menos del 50% de la población en áreas urbanas

770*

3.113.366 7.330.609

Fuente: Cálculos propios con base en el Censo General Nacional. Año 2005 - http://www.dane.gov.co/censo/ * Incluye 750 municipios y 20 corregimientos departamentales. Frente a los municipios con concentración de población en pocas zonas urbanas, y de acuerdo con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, este hecho ha generado algunos impactos sociales y ambientales que se han materializado en: a) La migración hacia grandes ciudades y la baja oferta de estas para atender la nueva

población. b) Infraestructura precaria de servicios públicos y de gestión ambiental en ciudades

intermedias. c) Expansiones fuera de los perímetros urbanos hacia suelos rurales y de protección

ambiental. d) Localización de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo. Esta condición regional (urbano – rural) se ha constituido entonces en un problema de gran complejidad que obliga a repensar las formas de administrar y usar el territorio, y en consecuencia, la necesidad de plantear un ordenamiento territorial que promueva procesos de integración territorial de conjuntos de ciudades o departamentos, con instrumentos de planificación adecuados y proyectados a largo plazo para los entes territoriales, y con figuras regionales novedosas para el cumplimento de estos fines. 4.1. Propuesta de principios para la Legislación Orgánica Territorial y los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal En los marcos conceptuales de los proyectos de LOOT y en la formulación de los POT municipales se debe dar énfasis a los procesos mencionados atrás en óptica de integración regional y desarrollo territorial, y a la necesidad de dar equilibrio en las formas de uso del suelo urbano y rural, con el fin de controlar y equilibrar las tendencias de la actual ocupación regional, y la consecuente afectación de ecosistemas estratégicos.



De otra parte, y como ya se ha dicho, los contenidos de la LOOT deben orientarse a reglamentar las materias que la Constitución Política le reservó, las cuales hacen referencia a la determinación precisa de competencias de las entidades y figuras territoriales y, en parte, a la administración de sus recursos. En este sentido, la Ley tendrá que establecer reglas estructurales para impulsar la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, y determinar las condiciones para adecuar y flexibilizar la organización político-administrativa del Estado, a través de la promoción de procesos de asociación entre las entidades territoriales25. Existen algunos asuntos de vital importancia que en perspectiva de la articulación entre competencias de entes territoriales y planificación de los usos del suelo debería promoverse dentro de la legislación orgánica territorial. Estos aspectos hacen referencia a: a) Promover la asociatividad y la articulación regional entre los diferentes niveles territoriales

con el fin de apoyar la armonización de la planificación territorial. b) Fortalecer el papel del Estado como promotor de procesos asociativos para conformar

alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo, competitividad y economías de escala en la organización territorial del estado. Ello implica diseñar y apoyar los mecanismos que faciliten la gestión sub-regional en desarrollo de los principios consagrados en la Ley 152 de 1994 y los determinantes del ordenamiento establecidos en la Ley 388 de 1997, al igual que la generación de mecanismos flexibles y adecuados a cada realidad territorial.

c) Concomitante con el punto anterior, se deben fortalecer figuras regionales de planificación tales como las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las provincias y las corporaciones autónomas regionales, al igual que otras instancias de integración regional entre municipios, distritos, departamentos y territorios indígenas.

d) Reconocer las figuras municipales como ejes muy importantes – no los únicos - para los procesos de armonización y/o integración de ciudades o conjuntos de municipios, y en este sentido, promover la formulación de acciones concertadas de ordenamiento territorial entre conjuntos de municipios y/o nuevas entidades territoriales, que puedan surgir de los procesos de armonización.

e) Definir competencias sobre planificación de usos del suelo para entes territoriales y figuras de administración territorial diferentes al municipio, retomando así algunas disposiciones como las del artículo 7 de la Ley 388, mediante el cual ya se establecían competencias en esta materia26.

En cuanto hace referencia a los efectos de la Ley 388, es conveniente resaltar que cualquier acción en los territorios colombianos debe pasar por la correspondencia con las políticas, estrategias, planes y programas formulados por los municipios en sus respectivos planes de ordenamiento. Así, el balance de casi 11 años de planificación territorial municipal, por efecto de la aplicación de la Ley 388 de 1997, señala la necesidad de “robustecer fortalezas” y

25 La fase conceptual de uno de los últimos proyectos de LOOT (Proyecto de ley No. 016 de 2003 Senado, “Por la cual se Expiden Normas Orgánicas en Materia de Ordenamiento Territorial y se Dictan Otras Disposiciones”), identificó procesos clave para una ordenación adecuada del territorio colombiano: el crecimiento acelerado de los asentamientos principales del país; los efectos socioeconómicos del conflicto armado y del narcotráfico, los cuales han modificado las formas de organización territorial; la reconfiguración de la tenencia de la tierra; la insostenibilidad de ecosistemas regionales; y las distintas amenazas para una estabilidad económica de las regiones. 26 El Artículo 7 de la Ley 388 de 1997 señalaba competencias en materia de ordenamiento territorial a municipios, distritos, departamentos, áreas metropolitanas y a la Nación. Estas normas fueron declaradas inconstitucionales mediante la Sentencia C 795 de 2000 de la Corte Constitucional de Colombia, no por ser secundarios, sino por ser este un tema con reserva exclusiva para la LOOT, es decir: por problemas de procedimiento.



“amortiguar debilidades” del instrumento POT, para una promoción más efectiva del desarrollo territorial. Esto implica promover entre otras cosas, procesos de armonización de la planificación territorial, desde un decidido enfoque regional, con miras a una revisión de los alcances y retos de los POT locales y regionales, a fin de concertar acciones de desarrollo regional que recojan las distintas aspiraciones y expectativas municipales y departamentales. La mayoría de Planes de Ordenamiento Territorial entran a cumplir sus vigencias de largo plazo al finalizar el periodo de los actuales mandatarios locales27, lo cual es una oportunidad interesante para el gobierno nacional y para los futuros mandatarios locales en lo relacionado con la incorporación de los principios y sugerencias expuestas en este documento. Seguramente esta no sea la solución a todos los problemas territoriales de Colombia cuyas raíces históricas, culturales, ambientales, sociales y de conflicto son muy profundas. Aún así, este sería un pequeño paso que desde la práctica nos puede señalar rumbos en un tema en el cual ya se tienen acervos de experiencias muy importantes que permitirían trazar rumbos reales sobre algo que la constitución ya se planteaba: Colombia como un Estado regional, y por ello una normativa de planificación territorial más acorde con estos mandatos.

Conclusiones a) Desde la promulgación de la Constitución Política de Colombia, los dos enfoques

normativos de ordenamiento territorial más estudiados y debatidos en el país, han sido el político administrativo, vinculado a la definición de funciones y competencias de los niveles territoriales; y el de usos de suelo, estrechamente relacionado con la formulación, adopción e implementación de los planes de ordenamiento territorial municipales.

b) En el caso del enfoque político administrativo, su desarrollo se ha dado gracias a la aplicación de los principios de descentralización promovidos por la misma Constitución de 1991, y a 17 años de ser expedida ésta, es evidente que aún no se cuenta con gran parte de la legislación orgánica territorial, con la cual se desarrollarían muchas de las funciones y competencias de ciertas figuras regionales.

c) En cuanto a los planes de ordenamiento territorial, su aplicación obedece al desarrollo de la Ley 388 de 1997, donde a pesar de los avances dados durante los últimos años, se ve la necesidad de abordar temas que hagan mucho más efectiva la planificación local. Dichos temas pasan por la solución de problemáticas no abordadas originalmente en la Ley 388 de 1997 tales como: procesos de ocupación de suelos rurales, e impulso a mecanismos de articulación entre diferentes planes de ordenamiento territorial de una misma región.

d) Frente a lo anterior, y desde el reconocimiento de los errores y aciertos dados en la práctica durante estos años, es necesario empezar a proponer puentes de articulación entre los dos enfoques de ordenamiento territorial, los cuales, como se planteó aquí, pasan por el entendimiento de las lógicas de ocupación regional (urbano - rurales) del país, la promoción efectiva y real de la planificación regional y por el fortalecimiento de figuras, instrumentos y mecanismos que favorezcan el ordenamiento con una visión regional.

27 Los actuales alcaldes municipales cumplen su periodo constitucional el 31 de diciembre del año 2011.



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República de Colombia, Congreso de la República. Ley 128 de 1994, por la cual se expide la ley orgánica de las Áreas Metropolitanas. República de Colombia, Congreso de la República. Ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. República de Colombia, Congreso de la República. Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. República de Colombia, Congreso de la República. Ley 614 de 2000, por medio de la cual se adiciona la Ley 388 de 1997 y se crean los comités de integración territorial para la adopción de los planes de ordenamiento territorial. República de Colombia, Congreso de la República. Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. República de Colombia, Congreso de la República. Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. República de Colombia, Congreso de la República. Proyecto de Ley No. 016 de 2003, por la cual se Expiden Normas Orgánicas en Materia de Ordenamiento Territorial y se Dictan Otras Disposiciones. República de Colombia, Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento CONPES 3238 de 2003, Estrategias para el fortalecimiento departamental. Recursos de internet consultados Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE. Censo General Nacional. Año 2005. Recuperado Enero 12 de 2008 de http://www.dane.gov.co/censo/.

167ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |ENAJENACIÓN DE INMUEBLES EN COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LEY 388 DE 1997

Hernando Acuña Carvajal

Sección especial del encuentro realizado en la ciudad de Barrancabermeja Colombia. “Los 10 años de la Ley de Desarrollo

Territorial: una lectura desde las regiones en Colombia”.



ENAJENACION DE INMUEBLES EN COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LEY 388 DE 1997. Hernando Acuña Carvajal1 Especialización en Avalúos. Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Remisión artículo: 17-07-2007 Palabras Clave: enajenación de inmuebles, avalúo comercial, daño emergente, lucro cesante

Resumen: En Colombia existe una legislación importante sobre los lineamientos jurídicos y técnicos para la adquisición de predios tanto de nivel urbano como rural, en particular, cuando uno de los actores o intervinientes en ese proceso de adquisición es el Estado. En tal sentido, se ha reglamentado en relación con la enajenación forzosa y enajenación voluntaria. Dicha reglamentación incluye los procedimientos a seguir en los casos en que la entidad Estatal es la que requiere el bien inmueble, bien sea para su uso o para una obra pública, que por ende, es de beneficio general. De acuerdo con esta reglamentación y procedimientos vigentes y a las situaciones reales vividas en los últimos diez años, es importante realizar ajustes a esta normatividad, que permitan mejorar los procedimientos y minimizar los perjuicios generados para alguna de las partes.

1. A manera de introducción. Teniendo en cuenta que la Ley 388 de 1997, fija los lineamientos y normas sobre la adquisición de bienes inmuebles, en particular cuando existe intervención del Estado, es oportuno analizar las falencias que aun se presentan al aplicar los procedimientos en los casos de enajenación. En este sentido, se resalta como el artículo 59 de la Ley 388 establece que: Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades. Adicionalmente, es importante precisar que la Constitución Política Colombiana expresa que “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles […], por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá

1 Persona de contacto: Hernando Acuña Carvajal, correo electrónico: [email protected], [email protected]



haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa” (1991, art. 58); situación que en la realidad no se está cumpliendo, generando una problemática en los procesos de negociación, ya que permite aumentar los casos de expropiación, y en consecuencia causa detrimento patrimonial. En síntesis, el artículo desarrollará una breve reseña de la normatividad relacionada con el tema de la enajenación de inmuebles, dentro del marco de la Ley 388 de 1997, y de otro lado, presentará los vacíos en su aplicación y propondrá consecuentemente los correctivos.

2. Generalidades La circunstancia casual que tiene un propietario de un predio, del cual el Estado se encuentre interesado en comprarle o adquirirle, bajo la premisa, de que dicho predio se ha convertido de interés público o de beneficio general, está generando unos procedimientos que son demorados, faltos de equidad y equilibrio en su cuantificación. En relación con esta temática se tiene en nuestro territorio, además una variada legislación (ver figura1) de cuyos procesos no se ha evolucionado. En cada una de ellas, sea para bienes rurales (Ley 160 de 1994), proyectos hidroeléctricos, acueductos (Ley 56 de 1981), normatividad catastral (Ley 14 de 1983), normas sobre racionalización tributaria (Ley 223 de 1995) o normas forestales y de tierras, no han logrado establecer un claro procedimiento para las expropiaciones. Para entender un poco más sobre el tema, es necesario recalcar sobre términos como propiedad privada, utilidad pública, expropiación, indemnización y avalúo.

Las declaratorias de utilidad pública generadas por el Estado, son decisiones administrativas que recaen sobre bienes particulares y del mismo Estado, congelando comercialmente los inmuebles y causándoles una afectación, la cual está definida en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, pero que el mismo Estado no aplica evitándose así unos pagos por compensaciones reguladas; en ese sentido, esas afectaciones no son inscritas en las oficinas de registro de instrumentos públicos ocasionando su inexistencia. Sin embargo, es evidente que dicha afectación sí se causa en la realidad, más allá de su no inscripción legal. Un ejemplo de esto se puede observar con las Curadurías Urbanas, ya que estas no expiden licencias de construcción sobre predios afectados por una futura obra pública. Figura 1 Normas relacionadas con la expropiación de bienes inmuebles en Colombia

Fuente: Elaboración propia



Las obras públicas son programadas y gestadas al interior de las oficinas de Planeación Municipal, en concordancia con las oficinas ejecutoras de obras como: el Instituto de Desarrollo Urbano IDU en el caso Bogotá, y en consecuencia, son ellas las conocedoras de los inmuebles afectados por tales obras y por ende los Curadores Urbanos. De igual forma sucede, entre otras situaciones, en los casos de obras realizadas mediante contribución por valorización. Dicha contribución es de carácter obligatorio y generalmente se aplica a aquellos predios beneficiados por obras de infraestructura. Esta situación, es una decisión administrativa que permite adquirir predios para ejecutar obras de interés público, en donde los predios son afectados desde el mismo momento en que se toma la decisión de ejecutar una obra nueva, a pesar que la notificación al propietario, así como la inscripción en la oficina de registros públicos, pueda tardar varios años. Lo anterior demuestra que el propietario, particular (privado) de un bien inmueble, bajo las anteriores circunstancias, no recibe indemnización alguna por los perjuicios recibidos entre la toma de la decisión y la notificación e inscripción a la oficina de instrumentos públicos. Dichos perjuicios no son cuantificados por parte del Estado, en el proceso de enajenación voluntaria. Este procedimiento, establecido en los capítulos VI, VII y VIII de la Ley 388 de 1997, no establece ni ventila la posibilidad tal reconocimiento, y solo puede llegarse a obtener en el proceso de expropiación que se detallará más adelante. Se establece en la Ley 388, que el procedimiento en la adquisición de un predio por parte del Estado, inicialmente, se debe contemplar la oferta formal para una enajenación voluntaria, en la cual se notifica al propietario del bien sobre la necesidad de adquisición, acompañado de un plano del predio y el avalúo comercial cuya vigencia del mismo no sobrepase un año. Este avalúo es realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC o un perito debidamente avalado e inscrito por una Lonja. Cumplido el plazo establecido en la Ley de treinta días (art. 61), si el propietario no acepta la oferta, la entidad del Estado inicia el proceso de expropiación. Según la Ley 388 en su artículo 61: El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica. Antes de analizar el proceso de expropiación, es interesante precisar, sobre el daño o perjuicio que recae sobre el propietario de ese bien inmueble, no sin antes aclarar sobre la definición contemplada en el Decreto 1420 de1998 sobre avalúo comercial: Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien (art. 2). Esto con el propósito de recalcar, el alcance del perito avaluador, al fijar estos valores en los cuales no es posible incluir algún tipo de indemnización o perjuicio causado en el tiempo, lucro cesante, good will, aspectos sociales, entre otros.



Sobre el daño mucho se ha discutido, sobre sí en un momento dado, es justo o injusto, sí se asume total o parcial, sí se reconoce o no, sí es leve o es grave, en todo caso, la vida en sociedad comporta para toda persona un doble riesgo permanente: dañar y ser dañado; el daño es un fenómeno inherente al ser humano que debe ser resarcido, indemnizado por quien lo causa. A este respecto, Henao (1998) opina que, “la reparación del daño debe dejar indemne a la persona, esto es, como si el daño no hubiere ocurrido, o al menos, en la situación más próxima a la que existía antes de su suceso”. Dicho de otra manera, se puede afirmar que se debe indemnizar el daño, sólo el daño y nada más que el daño; en términos de la Corte Constitucional colombiana, “el resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa con la magnitud del daño causado más no puede superar ese límite”2. La explicación que se da a esta regla, se apoya en un principio general del derecho: si el daño se indemniza por encima del realmente causado, se produce un enriquecimiento sin justa causa a favor de la victima; si el daño se indemniza por debajo del realmente causado, se genera un empobrecimiento sin justa causa para la víctima, es así, el daño la medida del resarcimiento, en este sentido: Es evidente que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución Política es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización3.

Entendido un poco el daño, el perjuicio, su reconocimiento no se hace en la instancia de la enajenación voluntaria, si no precisamente en el proceso de expropiación. Se han citado pues, algunas situaciones en las que se genera la afectación real al inmueble:

Declaratoria de utilidad pública. Acuerdo o decisión administrativa para adelantar una obra. Diseño y acuerdo interinstitucional para la ejecución de la obra. Notificación de oferta de compra. Fecha de la resolución de expropiación. Notificación del proceso de expropiación. Fecha de admisión de demanda de expropiación. Fecha de elaboración del avalúo comercial. Fecha de la entrega voluntaria o anticipada del bien. Fecha del depósito del anticipo. Fecha del pago al propietario.

Las expropiaciones según la Ley 388 de 1997, pueden ser por vía administrativa o por vía judicial, siendo ésta la más común. Sin embargo, falta agilidad en el proceso y claridad sobre los procedimientos. La misma Ley, establece que “la indemnización que decretare el juez comprende el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial…” (art. 62).

2 Ver Corte Constitucional, Sentencia E-197, del 20 de mayo de 2003, la cual estudia la constitucionalidad de normas de asistencia a las víctimas de atentados terroristas. 3 Ver Corte constitucional. Sentencia, 153 de 1994.



3. Daño emergente El cálculo del daño emergente en cabeza de los peritos auxiliares de la justicia, no está claramente definido. Siguiendo un análisis de Henao (1998): Cuando el hecho dañino afecta a un bien mueble o inmueble, o en general aquellos bienes, el juez aplica la misma lógica de la reparación del daño emergente sobre personas: se indemnizan todos los rubros que sean consecuencia directa del hecho dañino, y cuyo restablecimiento permita volver a la situación que antecedía al daño o, al menos, a la que más se le parezca. Se busca así permitir, mediante la indemnización, que la víctima del daño tenga el dinero para reemplazar el bien, o el dinero necesario para realizar las reparaciones indispensables para que vuelva a cumplir la función que venía cumpliendo antes del hecho dañino, o aun, el dinero que haya invertido en la recuperación de su bien. Es así como la reparación del daño emergente dependerá del nivel de afectación del bien. Si la destrucción es total, el juez reconocerá como daño emergente el equivalente en dinero o el valor de reemplazo, ya se trate de bienes muebles o inmuebles, valiéndose para ello normalmente de peritajes producidos en el proceso. La misma lógica se emplea cuando el bien inmueble ha sufrido, por ejemplo, una inundación, o cuando fue ocupado por un trabajo público o por una invasión, porque en tales hipótesis, el perjuicio sufrido por el demandante puede asimilarse a una expropiación. Si la destrucción del bien es parcial, el juez reconocerá como daño emergente, el valor en dinero de las reparaciones necesarias para que el bien vuelva a cumplir la función anterior al hecho dañino4. En efecto, la reparación del daño corresponde al valor de dicha reparación o reconstrucción, para que quede de manera idéntica al bien deteriorado, y se tiene de todas formas como límite, por simple lógica, que los gastos de reparación no sobrepasen el valor venal del bien al día del accidente. A pesar de que se considera que la posición es lógica, y de sentido común, puesto que el acreedor no tiene porqué solicitar una reparación de su bien, que supere el valor de reemplazo en el mercado, es cuestionable la solución francesa cuando afirma que tiene que ser el valor venal del día del accidente. En efecto, puede ocurrir que el valor venal del día del accidente, actualizada al día de pago, sea inferior al valor de reemplazo a dicho día. En esta hipótesis, el daño se indemniza plenamente, cuando el pago se efectúa al valor de reemplazo del bien, en el momento del pago, porque de lo contrario la victima del daño sería indemnizada por debajo de su aminoración patrimonial. De igual manera, “el prejuicio que resulta de la depreciación del bien inmueble es indemnizable, al igual de lo que ocurre cuando se presenta por causa de trabajos públicos5”. Es claro que en tal circunstancia al propietario del bien, por la desvalorización del inmueble producida por el hecho dañino, se le produce una merma en su patrimonio. Poco importa que

4 Ver a nivel de ejemplo: Consejo de Estado Colombia. Sección Tercera, 14 de agosto de 1997. C.P.: Betancur Jaramillo, actor: Sociedad Ferretería lea Ltda., expediente11807: "Para la determinación de la cuantía de estos perjuicios, o sea de los correspondientes 3 daños locativo; se tendrá en cuenta el dictamen pericial rendido en el curso del proceso, el cual no fue objetado por ninguna de las partes y las facturas de compra de materiales, que suman $22´040.990, valor éste que se indexara desde la fecha de las mismas facturas (enero de 1990) hasta la fecha en que se redacta la presente sentencia, reconociéndose sobre su valor histórico intereses legales del 6% anual.

5 Ver Consejo de Estado Colombia, 22 de noviembre de 1990, C. P.: Dr. Uribe Acosta, actor: Elida López Guerrero, expediente. 6203; de noviembre de 1995, C. P.: Dr. Betancur Jaramillo, actor- Esperanza Rico P., expediente. 10238; 17 de abril de 1998,0. P.: Dr. Suárez Hernández, expediente. 11082 "En cuanto al daño emergente se refiere, también los peritos que actuaron en segunda instancia, en un muy bien fundamentado dictamen calcularon a precios el 19 de junio de 1992, fecha en que se terminó la construcción del puente, en $55'492.172 la desvalorización sufrida por el inmueble, como consecuencia de esa obra pública. Incluyeron la suma de $54'273.080 correspondiente al valor pagado por la demandada para ampliar una de las entradas al local, obra que debió emprender a raíz del obstáculo que representó para el acceso al local, la construcción del puente, según lo constataron los peritos".



se trate de un inmueble de habitación o de uso comercial, porque si se presenta una depreciación sufrida en el momento de la cesión del establecimiento de comercio la indemnización también es procedente. Tampoco tiene trascendencia que sea un bien inmueble o uno mueble. Asimismo el daño emergente, no solo se predica del daño del bien en sí mismo, sino de todas aquellas erogaciones que son consecuencia de su privación. Es decir, si la destrucción total o parcial del bien implicó otro daño emergente, como por ejemplo contratar un bien similar de reemplazo transitorio6, un pago de abogados para efectos de hacer respetar los derechos, entre otros, la indemnización procede. Si se trata de la ocupación de un inmueble en el que se habitaba, el juez no duda en reconocer los gastos de alimentación, o en general, todos los gastos consecutivos a la imposibilidad de utilizar los bienes, tales como los gastos de instalación de un mostrador provisional en una exposición y los alquileres necesarios, son indemnizables.

4. El lucro cesante Cuando una lesión se produce directamente sobre un bien, está se constituye por lo que éste deja de producir en razón del hecho dañino. Al igual que en hipótesis anteriores, el lucro cesante, no es excluyente con la pérdida del valor del bien en si mismo considerado, a la cual ya se ha hecho referencia en el tema de daño emergente. En efecto, todas las ganancias frustradas que se esperaba producirían el bien, se tiene como daño indemnizable. De todas formas, se debe descontar del daño, lo que su propietario como empresario, gastaba a titulo de gastos de producción, lo cual es apenas lógico en la medida en que sólo se indemniza lo que él dejo de ganar, utilidad líquida, que normalmente se establece con base en un peritaje, pero también, en ocasiones, a partir del interés comercial del bien. Es así como, cuando se trata de determinar el lucro cesante, se debe descontar aquello que la víctima habría tenido que gastar para obtener la ganancia esperada. Se debe estudiar la situación que se presenta, cuando el bien se destruye y su propietario pide indemnización por su pérdida, así como porque dejó de producir. Según esta posición, en caso de destrucción total del bien, se puede pagar lo que la cosa vale al momento de su destrucción, más los intereses comerciales de dicho valor, desde la fecha del daño hasta la del pago, como lucro cesante que el bien habría producido hasta su vida probable, más el valor de la cosa al terminar su vida útil. Todo lo anterior para indicar que en los cálculos de daño emergente y lucro cesante, están sujetos a la aplicación indistinta de los peritos auxiliares de la justicia, y de índices de actualización de manera particular y no de manera técnica ni única; es así como se utilizan índices de construcción, índice de precios al consumidor IPC, comportamiento de la Unidad de Valor Constante UVR, etc. De igual manera, son utilizados para estos cálculos, fechas iníciales de manera indistinta, diferentes a la fecha de oferta de adquisición del bien, como las indicadas anteriormente, que originan grandes diferencias en los valores calculados finalmente; situación ésta, unida a la manera indistinta como los peritos incluyen en sus experticias valoraciones relacionadas con desplazamientos, gastos, reparaciones. Esto para indicar la falta de reglamentación y determinación clara de procedimientos que no permitan cálculos ni

6 Ver la improcedencia de la indemnización pero por falta de prueba: Consejo de Estado Colombia. Sección Tercera, 24

de febrero de 1994, C. P.: Dr. Uribe Acosta, actor: Luis Emilio Chavarriaga, expediente. 8987. 52. Consejo de Estado Colombia, Sección Tercera, 15 de septiembre de 1994, C. P.: Dr. Uribe Acosta, actor: Alberto Uribe Oate, expediente. 9391. 53. Consejo de Estado, 8 de febrero de 1952, Terrancle, Rec., p. 95.



apreciaciones subjetivas que conducen evidentemente a detrimentos y demoras en los procesos. En consecuencia, es evidente la necesidad de revisar y modificar parte del articulado de los capítulos VI, VII y VIII de la Ley 388 de 1997, que hacen alusión a la enajenación forzosa y voluntaria de los bienes inmuebles, de manera que permitan proceder a los entes del Estado de manera expedita y unificada en esta importante tarea de adquisición de bienes inmuebles, evitando así, mayores perjuicios a los particulares de un lado, y de otro, pagos exagerados por cálculos subjetivos de los peritos avaluadores de turno.



Bibliografía.

Henao, Juan. El daño, análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del estado, en derecho colombiano y francés. Bogotá: Universidad externado de Colombia, 1998. Serrato, Clara; Tellez, William y Acuña, Hernando. Metodología para el Cálculo de la indemnización en procesos de expropiación urbana por vía judicial. Bogotá: Universidad Distrital, 2004 Legislación colombiana consultada República de Colombia, Congreso de la república. Ley 14 de 6 de julio de 1983, por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones. República de Colombia, Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de Colombia de 1991. República de Colombia, Congreso de la república. Ley 9 de 11 de enero 1989, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones. Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Resolución 762 de 1998, por la cual se establece la metodología para la realización de avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997. República de Colombia, Decreto 1420 de 24 de julio de 1998, por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos. República de Colombia, Congreso de la república. Ley 388 de 18 de julio de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones.

177ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | LEY 388 DE 1997: UNADECADA DE FORTALECIMIENTO LEGAL DEL

ORDENAMIENTO ILEGAL Miguel A. Espinosa Rico

LEY 388 DE 1997: UNA DÉCADA DE FORTALECIMIENTO LEGAL DEL ORDENAMIENTO ILEGAL.

Miguel Antonio Espinosa Rico1 Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio. Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ. Remisión artículo: 17-07-2007 Palabras Clave: Ordenamiento territorial, privatización, región alto Magdalena

Resumen: Hacer un balance de una década de funcionamiento de la Ley 388 de 1997, más conocida como Ley de Ordenamiento Territorial, resulta al mismo tiempo una tarea arriesgada pero atractiva, dado que para algunos resulta muy pronto para tal ejercicio cuando para otros es apenas justo. El presente artículo examina, desde la lectura de documentos oficiales y de la experiencia propia del autor, lo ocurrido en el departamento del Tolima entre los años 1997 y 2007 en relación a la aplicación de la citada Ley, concluyendo que la motivación, válida de la misma, ha sido objeto de la manipulación perversa de los propietarios de la tierra rural y urbana fortalecido la privatización del ordenamiento del territorio.

1. Tres razones que soportan el ordenamiento territorial en Colombia

La argumentación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC (1997), para validar la Ley 388 de 1997 se condensa en tres razones:

1. El crecimiento desordenado, o no planificado de las ciudades. 2. El no funcionamiento de los centros urbanos como sistemas. 3. La segregación socioespacial generada en el interior de las ciudades.

Cada una de estas razones es objeto de argumentadas exposiciones de las cuales se deriva, en consecuencia, la necesidad imperiosa de asumir una actitud planificadora del territorio, éste si desde una perspectiva enteramente neoliberal:

1. Lograr una ciudad económicamente competitiva. 2. Lograr una ciudad socialmente equitativa. 3. Lograr una ciudad ambientalmente sostenible.

A diferencia de estos últimos tres preceptos bien podría haberse planteado que se buscaba generar un desarrollo urbano planificado; generar un espacio urbano sistémico y reducir la segregación socioespacial. Obviamente la connotación de la competitividad, la equidad y la sostenibilidad forman parte de la jerga impuesta por el modelo neoliberal en las políticas de reestructuración de los Estados Latinoamericanos y su uso es de obligatorio curso en la literatura oficial. Claro resulta que el sistema urbano en los países dependientes está presionado a ajustarse de manera plena a los nuevos escenarios del mercado único global propuesto por el modelo neoliberal, lo cual explica la validez de la orientación hacia la competitividad del territorio. Allí

1 Persona de contacto: correo electrónico: [email protected], [email protected].



está la esencia de la competitividad, no tanto como respuesta endógena de nuestras ciudades de frente al mercado global, sino como espacios de mercado de las grandes superficies y de los servicios financieros y de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), que succionan hasta la última gota los ingresos de los pobladores urbanos y de toda el área de influencia de las ciudades. Así asistimos al espectacular tránsito de lo que es justo y sano, en términos de la filosofía liberal, a lo perverso, en términos de la nueva ideología y jerga neoliberal que comanda al sistema-mundo durante las últimas décadas.

2. El estado de los planes de ordenamiento territorial en los municipios del Alto Magdalena

Aunque parezca extraño, no se encuentran documentos de análisis sobre el estado del proceso de formulación de los esquemas y planes de ordenamiento territorial, al menos en los departamentos del Alto Magdalena, Tolima y Huila, Algunos ejercicios críticos se han realizado en diferentes momentos durante la última década, con el propósito de llamar la atención de las autoridades departamentales y municipales acerca del valor que los ejercicios de ordenamiento territorial pueden tener para la construcción de propuestas alternativas de construcción del territorio y de superación de problemas críticos del desarrollo local y regional. Tan evidente es este aspecto que en la página del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, apenas aparece la información que aquí se trascribe en las tablas 1 y 2, Tolima y Huila, respectivamente (ver también figuras 1 y 2). De dichas tablas se observa que mientras en el Huila los esquemas y planes de ordenamiento territorial fueron aprobados por los respectivos concejos municipales y autoridad ambiental entre los años 1999 y 2000, en estricto cumplimiento de los términos de la Ley, en el Tolima lo fueron entre los años 2000 a 2004 y 30 de los 47 lo fueron apenas entre los años 2002 a 2004. Apenas en el año 2006 se logró el cumplimiento de la meta de formulación de esquemas y planes de ordenamiento territorial2; ya que el 6 de febrero, el municipio de Icononzo radicó ante la Corporación Autónoma del Tolima Cortolima, su esquema de ordenamiento territorial EOT, convirtiéndose en el último municipio del departamento (el número 47), en cumplir con la etapa de diagnóstico y formulación que amerita el proceso de ordenamiento del territorio. No se cuenta un solo esquema o plan que a la fecha haya sido objeto de revisión y solamente el Plan de Ordenamiento de la capital del departamento se encuentra en dicho proceso, con carácter extraordinario, siete años después de ser aprobado. Paralelamente el municipio de El Espinal anuncia la iniciación del mismo proceso. Para comprender la situación es necesario aclarar que en el caso del Tolima los esquemas y planes fueron asumidos por los municipios y el apoyo de entidades como del Departamento y la Corporación Autónoma Regional fue apenas un acto de voluntad verbal. En contraste, en el Huila tanto el Departamento como la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena CAM, asumieron de frente y con recursos de sus presupuestos o por apoyo nacional el proceso, constituyendo una instancia de coordinación interinstitucional en la que participaron

2 La Ley 388 de 1997, artículo 9, establece que los planes de ordenamiento del territorio se denominaran: a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes, y c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.



las entidades municipales, departamentales y la Corporación Autónoma Regional. Los resultados saltan a la vista. En el mismo sentido, en el Tolima, con recursos del Fondo para la Reconstrucción Social y Económica del Eje Cafetero FOREC, se formularon los Lineamientos para el Ordenamiento Territorial Departamental (2000), sin que los mismos hayan sido considerados por los municipios o hayan tenido incidencia alguna en los procesos que en ese momento estaban en curso. La razón parece encontrarse en el hecho que tales lineamientos constituyen más bien la reedición de un convencional plan de desarrollo y no constituye una propuesta ordenadora para las dinámicas territoriales ni para la articulación de una política planificada de desarrollo local y regional. En contraste, en el Huila la Asamblea Departamental expide la Ordenanza Número 78 de 2000, “Por la cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial Departamental y se dictan otras disposiciones, acogiéndose a las atribuciones que le confiere el ordinal 2 del artículo 300 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 7 de la Ley 388 de 1997”. Tabla 1 Tolima. Esquemas, Planes Básicos y de Ordenamiento Territorial No. Municipio Plan Adopt por

Acuerdo Resolución

CAR Fecha

Resolución CAR Fecha última Actualización

Revisión y ajuste

1 Ibagué POT 1 1390 29-Sep-00 04-Mar-04 En proceso 2 Alpujarra EOT 1 266 03-Mar-04 7-Jul.04 no 3 Alvarado EOT 1 2260 12-Sep-03 06-Abr-04 no 4 Ambalema EOT 1 232 01-Mar-04 20-Ago-04 no 5 Anzoátegui EOT 1 1946 14-Ago-03 20-May-04 no 6 Armero Guayabal EOT 1 267 03-Mar-04 13-Jul-04 no 7 Ataco EOT 1 1693 24-Jul-03 04-Mar-04 no 8 Cajamarca EOT 1 1579 03-Nov-00 04-Mar-04 no 9 Carmen de Apica EOT 1 1526 04-Jul-03 04-Mar-04 no

10 Casabianca EOT 1 428 29-Abr-04 20-Ago-04 no 11 Chaparral PBOT 1 1253 28-Sep-01 04-Mar-04 no 12 Coello EOT 1 850 21-Abr-03 15-Mar-04 no 13 Coyaima EOT 1 1217 20-Sep-01 04-Mar-04 no 14 Cunday EOT 1 551 14-Mar-03 04-Mar-04 no 15 Dolores EOT 1 2885 14-Nov-03 04-Mar-04 no 16 Espinal PBOT 1 1727 27-Nov-00 04-Mar-04 no 17 Falán EOT 459 30-Abr-04 18-May-04 no 18 Flandes EOT 1 142 11-Feb-02 06-Abr-04 no 19 Fresno PBOT 1 1805 25-Nov-02 04-Mar-04 no 20 Guamo PBOT 265 03-Mar-04 06-Abr-04 no 21 Herveo EOT 04-Mar-04 no 22 Honda EOT 1 233 01-Mar-04 04-Mar-04 no 23 Icononzo EOT 04-Mar-04 no 24 Lérida EOT 1 1569 09-Jul-03 04-Mar-04 no 25 Líbano PBOT 1 610 16-May-01 04-Mar-04 no 26 Mariquita PBOT 429 28-Abr-04 12-May-04 no 27 Melgar EOT 1 488 17-Abr-01 04-Mar-04 no 28 Murillo EOT 1 1864 08-Ago-03 04-Mar-04 no



29 Natagaima EOT 1 268 08-Mar-04 01-Oct-04 no 30 Ortega PBOT 1 1047 09-Ago-01 04-Mar-04 no 31 Palocabildo EOT 04-Mar-04 no 32 Piedras EOT 1 1931 27-Dic-00 04-Mar-04 no 33 Planadas PBOT 1 1833 05-Ago-03 12-May-04 no 34 Prado EOT 1 1284 09-Ago-02 04-Mar-04 no 35 Purificación EOT 1 1541 08-Nov-01 04-Mar-04 no 36 Rioblanco PBOT 1 332 15-Mar-02 04-Mar-04 no 37 Roncesvalles EOT 1 1726 27-Nov-00 04-Mar-04 no 38 Rovira EOT 1 145 11-Feb-02 04-Mar-04 no 39 Saldaña EOT 1 82 30-Ene-02 04-Mar-04 no 40 San Antonio EOT 1 440 29-Abr-04 12-May-04 no 41 San Luis EOT 1 1036 08-Ago-01 04-Mar-04 no 42 Santa Isabel EOT 1 2547 03-Oct-03 11-Mar-04 no 43 Suárez EOT 1 604 19-Mar-03 04-Mar-04 no 44 Valle de San Jua EOT 1 146 11-Feb-02 04-Mar-04 no 45 Venadillo EOT 1 482 06-May-04 21-Jun-04 no 46 Villahermosa EOT 1 795 06-Jun-00 04-Mar-04 no 47 Villarica EOT 1 2934 21-Nov-03 10-Mar-04 no 47 Total Tolima 41 no

Fuente: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, 2004.



Tabla 2 Huila. Esquemas, Planes Básicos y Planes de Ordenamiento Territorial No. Municipio Tipo

de Plan

Adoptado por

Acuerdo o

Decreto Municipal

Resolución CAR

Fecha Resolución

CAR

Fecha última Actualización

Proceso de Revisión y

ajuste

1 Neiva POT 1 548 9--jun-00 01-Dic-03 concertación con la CAM

2 Acevedo EOT 1 659 05-Jul-00 01-Dic-03 En proceso 3 Agrado EOT 1 481 23-May-01 01-Dic-03 No 4 Aipe EOT 1 114 07-Feb-00 01-Dic-03 En proceso 5 Algeciras EOT 1 1393 20-Dic-00 01-Dic-03 No 6 Altamira EOT 1 604 22-May-00 01-Dic-03 no 7 Baraya EOT 1 1147 27-Oct-00 01-Dic-03 no 8 Campoalegre EOT 1 1396 10-Dic-99 01-Dic-03 Concluido 9 Colombia EOT 1 18 11-Ene-00 01-Dic-03 no 10 Elías EOT 1 1463 27-Dic-99 01-Dic-03 no 11 Garzón PBOT 1 1438 22-Dic-99 01-Dic-03 En proceso 12 Gigante EOT 1 1332 05-Dic-00 01-Dic-03 En proceso 13 Guadalupe EOT 1 543 09-Jun-00 01-Dic-03 En proceso 14 Hobo EOT 1 19 11-Ene-00 01-Dic-03 no 15 Íquira EOT 1 126 11-Feb-00 01-Dic-03 no 16 Isnos EOT 1 125 12-Feb-00 01-Dic-03 no 17 La Argentina EOT 1 1366 14-Dic-00 01-Dic-03 no 18 La Plata PBOT 1 345 06-Abr-00 01-Dic-03 Concluido 19 Nátaga EOT 1 344 06-Abr-00 01-Dic-03 no 20 Oporapa EOT 1 133 14-Feb-00 01-Dic-03 no 21 Paicol EOT 1 129 11-Feb-00 01-Dic-03 22 Palermo EOT 1 1427 21-Dic-99 01-Dic-03 Concluido 23 Palestina EOT 1 127 11-Feb-00 01-Dic-03 no 24 Pital EOT 1 1459 27-Dic-99 01-Dic-03 no 25 Pitalito PBOT 1 100 01-Feb-00 01-Dic-03 Concluido 26 Rivera EOT 1 1366 06-Dic-99 01-Dic-03 Rivera 27 Saladoblanco EOT 1 113 07-Feb-00 01-Dic-03 no 28 San Agustín EOT 1 130 11-Feb-00 01-Dic-03 no 29 Santa María EOT 1 530 02-Jun-00 01-Dic-03 En proceso 30 Suaza EOT 1 1228 02-Jun-00 01-Dic-03 Concluido 31 Tarqui EOT 1 94 31-Ene-01 01-Dic-03 no 32 Tesalia EOT 1 sin 01-Dic-03 no 33 Tello EOT 1 213 02-Mar-00 01-Dic-03 no 34 Teruel EOT 1 529 02-Jun-00 01-Dic-03 no 35 Timaná EOT 1 1349 30-Nov-99 01-Dic-03 no 36 Villavieja EOT 1 1416 22-Dic-00 01-Dic-03 no 37 Yaguará EOT 1 53 17-Ene-00 01-Dic-03 En proceso 37 Total Huila 37 Fuente: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, 2004.



Figura 1 Mapa Tolima. Localización de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de Ordenamiento Territorial

Fuente: Elaboración propia El texto de la Ordenanza, si bien se expide en el momento en que se está concluyendo la aprobación de los esquemas y planes, ha sido fruto del trabajo de coordinación de esfuerzos técnico-políticos entre el Departamento Administrativo de Planeación Departamental y la Asamblea. El contenido de la Ordenanza es por supuesto muy superior en su concepción, orientaciones y formulación a los inadvertidos Lineamientos para el Ordenamiento Territorial del Tolima.



Figura 2 Mapa Huila. Localización de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de Ordenamiento Territorial

Fuente: Elaboración propia En el informe de gestión 2005 de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena CAM, se lee:

Durante la vigencia 2005, vale resaltar la articulación de esfuerzos y acciones entre el Gobierno Departamental y la Autoridad Ambiental Regional, con miras a ofrecer a las Administraciones Municipales un acompañamiento coordinado, sistemático y planificado en todos los procesos de gestión e implementación de sus POT.

De la misma manera se logró un fortalecimiento de la participación social, comunitaria, gremial e institucional en los procesos de revisión, modificación y ajuste de POT, así como en los de formulación de Planes Parciales3.

En el caso del Tolima nunca este tipo de coordinación interinstitucional fue posible, a pesar que se realizaron numerosas reuniones entre la Corporación Autónoma, la Gobernación, la Universidad del Tolima, el IGAC y otras entidades privadas interesadas.

En el informe financiero y de gestión 2004, de la Contraloría departamental del Huila, se analizan los cuatro ejes del Plan de Desarrollo del gobierno departamental de la vigencia concluida, uno de los cuales es el correspondiente a ordenamiento territorial, ambiente e infraestructura, que muestra una visión integral del desarrollo territorial y que ha sido objeto del

3 Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena. Recuperado 10 de julio de 2007. http://www.cam.gov.co/camh/cam/index.php?option=com_content&task=view&id=155&Itemid=263.



trabajo de las administraciones departamentales de los períodos 2001-2003 y 2004-2007. De dicho eje se lee en la evaluación en mención:

ORDENAMIENTO TERRITORIAL, AMBIENTE E INFRAESTRUCTURA: Cuyo objetivo es alcanzar una infraestructura acorde a los lineamientos del Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento [en adelante POTD], y adecuada para propiciar un desarrollo sostenible y competitivo, conforme al espacio físico y a las oportunidades de mercado. Se han formulado siete estrategias básicas, dirigidas a mejorar la cobertura y prestación de los servicios públicos como el gas domiciliario, agua potable y saneamiento básico, telecomunicaciones y energía eléctrica; además, se prevé el mejoramiento de la red vial secundaria, el desarrollo de proyectos de infraestructura eléctrica, el incremento de la competitividad de todo tipo de transporte para pasajeros y carga y la gestión de recursos para la conservación del equilibrio ecológico del Macizo Colombiano y otras áreas protegidas y ecoturísticas.

Los recursos asignados a este Eje temático representan el 21.9% del total del cuatrienio. Referente a la fuente de financiación de este Eje Temático, los mayores recursos provienen de la Nación con el 40.5%, seguida por el Departamento con el 32.4%, los municipios con el 6.7% y las otras fuentes tienen asignado el 20.4% del total. Sin duda el mayor impacto del proceso iniciado en el departamento del Huila tiene que ver con la conformación de una alianza estratégica entre el Departamento, la CAM, los municipios, el IGAC, las universidades públicas y privadas y otras entidades públicas y privadas, cuyo propósito central estaba orientado a lograr una adecuada asesoría y acompañamiento a las entidades territoriales municipales para el proceso de formulación de los esquemas y planes de ordenamiento territorial, lo cual se ve reflejado en el Plan de Ordenamiento Territorial Departamental, ya comentado atrás. Sin embargo, conversaciones con funcionarios de la Dirección de Planeación Departamental y CAM del Huila4, permiten constatar que el proceso ha sido afectado por la acusada debilidad de las entidades territoriales municipales en aspectos como la capacidad técnica, la inexistencia de expedientes municipales y la discontinuidad en las políticas de los gobiernos municipales. A ello se agrega el hecho que la Ley 388 constituye una orden de nivel nacional que delega en los departamentos una función de asistencia técnica que no está acompañada por mecanismos de acción frente a los municipios. En esta misma perspectiva se hace evidente la pérdida del papel articulador del Departamento con respecto a las políticas del desarrollo territorial, las cuales quedan prácticamente al libre albedrío político y la capacidad financiera que logre cada municipio. Los mayores logros en materia de aplicación del POT se percibe y constata en la ciudad de Neiva, donde a partir de 1997 se promueve una notable transformación del espacio urbano y de la relación de la ciudad con los municipios del departamento. Un artículo del periódico La Nación5, en su edición de celebración de sus 10 años de publicación, destaca los cambios más notables en la ciudad entre 1994 y 2004. Indica el artículo:

Hace 10 años, Neiva era una ciudad relativamente pequeña, a partir de ese momento, las grandes construcciones y la descentralización urbanística y comercial, empezaron a surgir. Desde 1994 Neiva en materia urbanística ha cambiado considerablemente, en los últimos años nuestra ciudad dio un vuelco a nivel de ordenamiento territorial, a raíz de la

4 Comunicación con Elena Borrero, funcionaria del Departamento Administrativo de Planeación del Huila y Hernán Cortés, profesional de la Corporación Autónoma Regional Alto Magdalena CAM 17 de junio de 2007 5 Polanía, J. Periódico La Nación. Recuperado 14 de junio de 2004. http://www.lanacion.com.co/cms/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=77&Itemid=89&yearID=2004&monthID=6&dayID=15



Constitución Nacional de 1991 y posteriormente en el año 1997 con la Ley 388, los municipios y en particular Neiva, empezaron a ordenar el territorio y a definir políticas y estrategias para mejorar la estructura urbana de la ciudad y disminuir los desequilibrios urbanos que existen en el aspecto normativo. En 1994, Neiva no poseía edificaciones atractivas y novedosas. Los centros comerciales, de diversión, restaurantes, auditorios, edificios oficiales y privados entre otros, se ubicaban en su gran mayoría, en el centro de la ciudad. Arquitectónicamente, las edificaciones no eran novedosas y modernas, además con la contaminación visual, no se podía casi distinguir una de la otra.

Indica el artículo que el POT permitió orientar el desarrollo urbano regional alrededor de ejes estratégicos como:

Red hídrica, como eje estructurante del espacio público urbano; Equipamientos urbanos de impacto regional; Orientación de la localización de infraestructura privada y los desarrollos urbanísticos; Definición de la malla vial en sus escalas local y de articulación regional

Adicionalmente, con posterioridad a 2004 se han formulado varios planes parciales, cuya orientación guarda los lineamientos del POT y propone una interesante propuesta de diseño de los espacios urbanos, siendo a primera vista superior a lo observado en ciudades intermedias como Ibagué, Armenia, Pereira, donde se ha formulado planes parciales. Con respecto a los procesos de revisión el resultado es alentador si se lo comparara con lo observado en el Tolima, donde de 47 municipios tan solo Ibagué se encuentra adelantando el proceso de revisión y ajuste. De los 37 municipios del Huila, 5 ya realizaron el proceso y 9 están adelantándolo. En los restantes 23 municipios el proceso enfrenta dificultades debidas a la carencia de recursos para su financiación. En este mismo departamento, el Huila, la Corporación Autónoma destinó recursos al apoyo y asesoría a los tres municipios mayores del departamento. Igualmente se cuenta con un aplicativo instalado en cada municipio, para la formulación de los expedientes municipales, el cual fue posible con recursos aportados por el Departamento y el concurso de la CAR. La necesidad de la revisión y ajuste de los POT en el departamento se ha hecho evidente ante la exigencia del cumplimiento de normas o políticas por parte de entidades nacionales, departamentales o incluso locales. En el espacio urbano la exigencia de licencia para emisiones de residuos líquidos o sólidos que generan conflictos de uso, la presencia de mataderos, entre otros, obligan la referencia a la necesidad de la revisión y ajuste. En fin, igual que lo ocurrido con la exigencia de la formulación de los esquemas y planes, con posterioridad a la presentación de éstos, la actitud y el comportamiento de las municipalidades es similar y se espera algún tipo de presión externo para asumir la tarea.

3. Los departamentos: La difícil situación en un modelo centralista y altamente ejecutivo

Con la Ley 388 de 1997 ocurrió como en el dicho popular de que No hay que darle carne al que no tiene dientes, pues es obvio que entidades departamentales como el Tolima, no lograron asimilar que la Ley podría constituir una herramienta oportuna para generar espacios de coordinación entre el nivel local y el departamental, perdidos con la reducción de las funciones de las reformadas y casi extinguidas secretarías de planeación departamental.



Al ya criticado hecho de inexistencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento siguió la advertencia de un proceso de ordenamiento municipal sin la previa definición de una política departamental, agravado con las deficiencias en recursos financieros para la formulación de los esquemas y planes, pero más grave aún, con la implementación de ejercicios que no pudieron contar con los medios tecnológicos para la producción de la cartografía municipal. Con excepciones, el país no cuenta con mapas departamentales que puedan ser configurados a partir de las cartas municipales y ni siquiera pudo comprenderse la verdadera función de recursos tecnológicos como los de Diseño Asistido por Computador (conocido por sus siglas en ingles como CAD Computer Aided Desing), o los Sistemas de Información Geográfica SIG. Toda la cartografía municipal en el Tolima, como lo sería en la mayoría de departamentos, fue editada en CAD, herramienta construida para labores de ingeniería y arquitectura pero no para la producción cartográfica, la cual tiene niveles de exigencia ya reglados internacionalmente. Con todo, una adecuada comprensión de la ocasión brindada por el proceso de formulación de los esquemas y planes de ordenamiento territorial se dejó escapar por parte de muchos departamentos. Allí estaba la oportunidad de formalizar procesos provinciales y de establecer apuestas estratégicas de desarrollo territorial, buscando rescatar el papel del Departamento en la coordinación de las políticas de desarrollo local y en el puente necesario entre el nivel local y el departamental y entre éstos y el nivel central de gobierno. La llamativa visión urbano- regional en esquemas y planes de ordenamiento territorial no pasa de ser un ejercicio interesante aportado por los asesores y consultores, pero cae en el vacío porque no se encuentra anclada a proceso alguno de escala regional. Como muchos aspectos de la documentación presentada, hace parte de los requisitos de obligatoria presentación exigidos por quienes tenían a su cargo la revisión y concepto del informe final, pero solo eso. La excusa, en buena medida válida, de la ausencia de recursos para implementar un dispositivo técnico apropiado para la administración del proceso de ordenamiento del territorio, ha resultado en que a partir de 2004 ni las corporaciones autónomas ni los departamentos administrativos de planeación ni las contralorías departamentales, volvieron a constituir instancias de presión sobre los debidos procesos de revisión y ajuste de los POT, y mucho menos que los programas de gobierno y los planes de desarrollo se vieran obligados a tomar éstos como referentes para su formulación. En el Tolima la división de ordenamiento territorial de la Corporación Autónoma lleva un trabajo ingente durante de tres años, tratando de normalizar el mapa departamental, a partir de la cartografía producida por los diferentes esquemas y planes de ordenamiento territorial en un tránsito de CAD a un Sistema de Información Geográfica SIG, que a su vez demandará un proceso de verificación y ajustes en campo. En síntesis, no se dispone aún, diez años después de implantada la Ley 388, de un mapa departamental y toda cartografía que se produce y existe en la actualidad es, necesariamente, objeto de duda técnica. La Ley 388 en su carácter municipalista y en cierta medida autista del desarrollo, llegó a escenarios departamentales despojados, por las reformas estructurales del Estado, de competencias soportadas en medidas de política nacional, para ejercer un papel de orientación explícita de su aplicación y de mecanismos de obligatoriedad aplicables a las municipalidades. En suma, se configuró un cuadro de reforzamiento del centralismo, restándole capacidad real tanto a los municipios, los mayores afectados, como a los departamentos, heridos de muerte por las leyes 5506 y 6177. 6 Aunque las empresas fueron las que más aprovecharon la Ley 550, un total de 74 entes territoriales, entre los cuales figuran municipios y departamentos, acudieron a ese instrumento para saldar sus deudas. Al respecto, Gilberto Toro, presidente de la Federación Colombiana de Municipios, señaló que “las leyes 550 y 617 sí funcionaron, pese a que fue



4. La utilidad del ordenamiento en los procesos urbanos de las grandes y medianas ciudades

Ordenar para controlar más eficientemente las relaciones de poder y hacer más evidentes los procesos de segregación socioespacial, parece ser un resultado cierto de la introducción de la normatividad derivada de la obligatoriedad de contar con el POT en las ciudades.

En el caso de ciudades como Ibagué, la orientación de los usos del suelo, la delimitación del perímetro urbano y de las áreas de expansión, han sido sugeridas por los equipos de profesionales vinculados al sector de la construcción y del urbanismo.

Inclusión y exclusión inexplicadas de áreas en el perímetro urbano y erráticas medidas con relación a la vocación de los usos del suelo y de las áreas de expansión, han marcado el traumático proceso de formulación del POT y la actual revisión del mismo, siete años después de su aprobación y cuatro después de haberse cumplido el plazo de su primera revisión.

La inclusión y exclusión han obedecido en todo caso al poder de presión que los propietarios han tenido sobre el gobierno municipal, confirmando el principio según el cual en el régimen capitalista, el capital, es el instrumento ordenador del territorio y constructor de espacios de valor. La validez de la teoría del valor y la renta del suelo de Marx son aquí irrefutables y se aplican con la crudeza que solo es posible esperar del capitalismo y de los capitalistas.

El ordenamiento territorial lejos de lograr la reducción de las desigualdades socioespaciales del desarrollo, es decir, la equidad social y la reducción de la segregación socioespacial, refuerza la construcción de ghetos exclusivos bajo las figuras cuestionadas de conjuntos cerrados y sectores exclusivos bajo el cuidado oficial y la vigilancia compartida de la fuerza pública y verdaderos ejércitos armados privados. También, como en el caso concreto de Ibagué, existen quebradas que al entrar y salir de predios donde se han construido conjuntos cerrados, han sido cercadas, es decir, incorporadas de manera a todas luces ilegal, a la propiedad privada de los mismos. El fortalecimiento de la segregación socioespacial se hace visible en la orden de definir las áreas para la llamada vivienda de interés social VIS, reforzada por medidas privadas, avaladas por la política gubernamental, de destinar ciertos sectores de las ciudades a vivienda para estratos socioeconómicos superiores. Al hacerlo así, las clases altas garantizan que alrededor de sus conjuntos exclusivos no se aproximen los pobres, a los cuales por lo demás han ido expulsando discretamente de la vecindad a punta de medidas silenciosamente agresivas de especulación en el precio de la tierra y en la elevación inconsulta del estrato socioeconómico en los cobros de servicios públicos. muy duro para muchos alcaldes por los grandes sacrificios sociales y políticos que debieron asumir”. Recuperado 14 de abril de 2008. http://www.elpais.com.co/paisonline/ediciones_anteriores/ediciones.php?p=/historico/abr142008/PRI 7 Según Gutiérrez (Diputado del Departamentos de Caldas) “Además de la nueva categorización de departamentos y municipios, la Ley contempla un plan de racionalización de las finanzas públicas locales que pone en peligro la existencia de más de 400 municipios del país y de no pocos departamentos, si al cabo de cuatro años no logran «viabilizar» sus entidades. Se determina, de igual manera, la eliminación de personerías, contralorías, institutos del deporte, consejerías para la mujer, la niñez y la juventud, oficinas para la atención de vivienda de interés social, defensa del medio ambiente, quejas y reclamos, dependencias de tránsito, casas de la cultura, veedurías y hasta las funciones de control interno y contabilidad se podrán prestar por entidades afines en los municipios de categorías dos a seis. En los demás municipios se deberán reducir a lo mínimo. Y para completar el desorden en el manejo de la cosa pública, a partir de la expedición de la Ley no se exigen calidades profesionales o técnicas a los directivos o secretarios de despacho de los municipios de la tercera a sexta categoría”. Recuperado Abril 15, 2008, de http://www.deslinde.org.co/Dsl41/Dsl41_indice.html



El afán por hacer más vivible la ciudad se vuelve una frase vacía, cuando se observa que lo que interesa ordenar es fundamentalmente los mecanismos propicios para la realización de la óptima renta de la tierra, combinando propuestas dirigidas, por un lado, a sectores con medianos y altos ingresos y; por otro, a sectores pobres, a los que se envía a ocupar las periferias urbanas socioeconómicamente marginalizadas. Los sectores de medianos y altos ingresos se ubican en enclaves urbanos bajo la figura de conjuntos cerrados, con localizaciones que van desde espacios geográficamente centrales de la malla urbana hasta periferias de alto valor construido por la alta inversión en su amoblamiento, accesos y construcción arquitectónica. Los sectores de bajos ingresos se ubican en las periferias urbanas, empujando justamente los perímetros urbanos hasta el límite con las áreas de futura expansión. Todo muy bien concebido para hacer posible también la futura expansión de las redes de servicios y dejando servido el enriquecimiento de los propietarios de tierras en los cinturones de expansión urbana. La Ley 388, como instrumento legal, ha cumplido como todos los dispositivos de información, un papel crucial desde la apropiación que de la misma han hecho quienes desde la posesión de la tierra urbana y del capital financiero la han hecho funcional a sus intereses, no sin contar con el papel favorable de las administraciones municipales. Así, el ordenamiento ha sido fundamentalmente diseñado desde arriba y los ejercicios de la participación ciudadana se han reducido apenas a los actos formales de aprobación de las medidas tomadas por la vía de los listados de asistencia a los eventos públicos convocados para formalizar, de manera indebida, decisiones que no son compartidas por toda la ciudadanía. Es decir, la información sobre el proceso de ordenamiento territorial si ha permitido realizar diagnósticos incluso inéditos sobre la realidad territorial municipal y procesos de formulación de usos del suelo que en muchos casos han sido los apropiados a la aptitud de los mismos y a la conveniencia colectiva. Sin embargo, es en la aplicación que la conveniencia colectiva ha sido reemplazada por la conveniencia particular y la orden de cómo planificar los usos del suelo ha servido solo para fortalecer los procesos de realización particular de la renta del suelo, haciendo uno perverso de la información servida por el POT. Por citar solo un ejemplo, todos, o la mayoría de los esquemas y planes de ordenamiento territorial han recomendado la densificación urbana para presionar la construcción sobre predios8 vacíos o lotes de engorde presentes en el espacio urbano, pero también los urbanizadores han recurrido a estrategias de urbanización sobre sectores marginales de los actuales perímetros urbanos, con lo que por un lado aparecen acogiendo la medida pero por otro, elevan exponencialmente la valorización de los lotes que se siguen reservando en espacios urbanos centrales. En el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué (2000), se lee:

La vivienda contribuye con el 59% de los ingresos prediales, lo que desde el punto de vista de la tributación hace más atractiva una política de consolidación del área urbana del municipio, y no de expansión, porque por un lado se tiene la infraestructura de servicios públicos y hace más viable él llevarlos hasta el perímetro de la ciudad, y por el otro, la presencia de lotes sin urbanizar no contribuye en mayor grado a los ingresos prediales, ya que sólo representan el 27%, y generan un crecimiento desordenado de la ciudad (subrayado nuestro).

8 Según el artículo 11 de la Resolución 2555 de 1998, emitida por el IGAC, un predio es “el inmueble perteneciente a una persona natural o jurídica, o a una comunidad situado en un mismo municipio y no separado por otro predio público o privado”.



El comportamiento histórico de los recaudos prediales evidencia una tendencia fluctuante: Los años de mayores recaudos se deben a políticas de incentivos tributarios y no a la generación de rentas. En el año 1998 la notable caída de los recaudos está inducida por la situación general de la economía del país. En lo que se refiere a su participación en el total de ingresos del municipio muestra una tendencia estable, lo que hace necesario optar por la generación de nuevos prediales. Del área urbana, aproximadamente el 44% está para ser urbanizada, en términos económicos y a la luz de la ley 388, este hecho le representa al municipio y a los particulares, un mayor valor agregado, generado por la normativa y la implementación de proyectos de impacto económico y social. Desde la óptica de la tierra como tal, adquiere un mayor valor ese 40% del territorio, que en este momento tiene un valor catastral de aproximadamente $1.500.000 millones de pesos, y generará como mínimo un 30% adicional, de los cuales, el municipio recauda entre el 30% y 40%, $67.500 millones de pesos, lo que equivale al déficit presupuestal actual de la administración central municipal (91-92) La figura 3 ilustra el caso de la ciudad de Ibagué, donde a partir de la entrada en vigencia de la Ley 388 de 1997, todos los proyectos de Vivienda de Interés Social VIS, se han localizado, y se continúan localizando, en la periferia urbana, en las comunas 6, 7, 8, 9, 12 y 13. Allí mismo se ilustra como los conjuntos exclusivos, destinados a estratos 4, 5 y 6 se localizan en lotes de engorde de las comunas geográficamente centrales: 3, 4, 5 y 6. Es conocido por los equipos de formulación, hace siete años, y de revisión, en la actualidad, que en Ibagué, una ciudad con medio millón de habitantes, según el Censo del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE 20059, se dispone de un poco más de 1.400 hectáreas de suelos de expansión urbana proyectada, frente a solo 1.600 hectáreas para Bogotá, con una población cercana a los siete millones de habitantes. Allí queda en evidencia cómo y hacia qué sectores apunta la mirada el uso especulativo de la renta de la tierra en esta ciudad colombiana, replicando una práctica que ha sido oficialmente protegida por décadas de la historia urbana. Con respecto a procesos que ofrecen alta potencialidad en la planificación del desarrollo urbano, como los planes parciales, Laserna (citado por Giraldo, 2006, pág.13), expresa:

… la falta de adecuada concepción de los planes parciales, han hecho que estos instrumentos lejos de ser aplicados como mecanismos impulsores de desarrollos urbanísticos integrales a través de la reglamentación urbanística específica para secciones de la ciudad completos o autosuficientes, se han convertido simplemente en un trámite previo y adicional al ya tradicionalmente utilizado de la obtención de la correspondiente licencia de urbanización.

En efecto, los planes parciales, a diferencia del propuesto para la Comuna 7 de Barrancabermeja10, han sido propuestos por sectores privados vinculados a la construcción o por instancias de planeación municipal. 9 Consultado Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Recuperado 12 de junio, 2007, de http://190.25.231.242/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BASE=CG2005BASICO&MAIN=WebServerMain.inl 10El Plan Parcial de Ordenamiento Territorial y Unidad de Gestión Urbanística Ciudadela Educativa de la Comuna 7 de Barrancabermeja, fue un proyecto propuesto por una organización comunitaria de base con el apoyo de la Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio CDPMM, la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol, Merilectrica S.A. y la Alcaldía de Barrancabermeja. El documento puede ser consultado en la Sede Paloka de la Corporación Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral, CORCEDIC, Comuna 7 de Barrancabermeja.



Figura 3 Ibagué. Orientación de los procesos de construcción 1997 - 2007

Fuente: Elaboración propia En el primer caso para obtener la licencia de proyectos urbanísticos de escala micro local11; en el segundo caso, para justificar proyectos de renovación o expansión urbana12. En este caso podría aplicarse la consigna según la cual bajo el modelo neoliberal el Estado actúa como un facilitador del mercado, o como lo expresa mejor Giraldo:

En términos más simples y por lo tanto más abstractos, entrando en la esencia de la discusión puesta en escena por la ley 388 del 97: sin Estado no mercado y sin éste es imposible el Estado, dos instituciones esenciales de la sociedad que siendo irreductibles, son inseparables: el Estado es quien crea el mercado y éste en la sociedad capitalista, le da sentido de legitimidad al Estado que solo existe en su interrelación por medio y a través del mercado (2006, pág.17).

Incluso en palabras del propio Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los planes parciales tienen un rol funcional al mercado de tierras más que a la intencionalidad de un ordenamiento urbano integral. Así se desprende de las palabras de la Ministra13:

11 En Ibagué, entidades como la Caja de Compensación Familiar COMFENALCO. 12 En Ibagué, Planes parciales en el sector Picaleña; en Barrancabermeja, Plan Parcial de Renovación Urbana de la Comuna 1, Sector Comercial. 13Presidencia de la República de Colombia. Recuperado el 2 de marzo de 2007. http://www.presidencia.gov.co/sne/2006/febrero/08/02082006.htm



Adicionalmente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial anunció que el Gobierno trabaja en la reglamentación de los planes parciales, que presentan problemas en varias zonas del país.

Los planes parciales son los instrumentos por los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial (POT), para áreas determinadas del suelo urbano o del suelo de expansión urbana.

Según la ministra del ramo, Sandra Suárez Pérez, hay muchas ciudades en las cuales ya no hay donde hacer vivienda en suelo urbano, como Bucaramanga y Manizales, ciudades en las que prácticamente ya no hay suelo urbano.

Pero además hay problemas de parte de los municipios del país en cuanto a normas y trámites que obstaculizan el desarrollo de la vivienda social, dijo.

Y agregó: También encontramos otros problemas como que el suelo urbano, así como el de expansión, debe tener unas características particulares. Sin embargo, en muchos municipios se otorgan, sin norma y sin reglamentación, licencias de parcelación en suelo rural, y de esta forma se convierte el suelo en vulnerable, poniendo en riesgo el tema del suelo agrícola y el de los recursos de recursos naturales.

Dijo que también se dan casos de regiones del país donde se están buscando unos desarrollos grandísimos de tipo urbano y donde no está claro, por ejemplo, temas como el de abastecimiento de agua. Por eso se han venido tomando unas medidas y se van a tomar otras, indicó la Ministra.

Entre estas medidas figura la reglamentación en curaduría, construcción de vivienda en suelo agrícola y planes parciales, así como la continuación del acompañamiento y asesoría a los municipios que todavía no han concluido sus planes de ordenamiento territorial POT. Al inicio del actual Gobierno, 414 municipios no tenían plan de ordenamiento territorial, y en la actualidad sólo faltan 57 municipios. El objetivo es que el 100 por ciento de las localidades del país dispongan de POT.

Según el MAVDT (2004, pág. 58) acerca de la formulación y aplicación de la Ley 388 de 1997 se lee:

En agosto de 2002, 5 años después de la expedición de la Ley, 414 municipios no tenían POT adoptado. Por ello el Gobierno se propuso como meta para el año 2006 que todos los municipios de Colombia deberían tener Plan de Ordenamiento Territorial.

Como efecto de ese compromiso asumido por el MAVDT, actualmente el 93% de los municipios de Colombia (1.022) tienen planes de ordenamiento adoptado. Ello implica que el 97.4% de la población total del país, el 98.9% de la población urbana y el 93.8% de la población rural, cuenten con un instrumento guía que establece los acuerdos para lograr el desarrollo territorial. De otra parte el 88% del territorio nacional está planificado con visión a largo plazo.



El documento anuncia una estrategia “…de apoyo y seguimiento a los municipios que han decidido emprender la revisión del Plan, en el marco de lo establecido por la misma Ley 388”, pero no se cuenta con información oficial sobre el estado del proceso de revisión, el cual no ha sido asumido con carácter de obligatoriedad por parte de los municipios y frente al cual será necesaria alguna medida de carácter coactivo, tal como ha sido la práctica seguida por las municipalidades para dar cumplimiento a lo ordenado por el legislador. No es que ya no haya lugar para la vivienda social, como lo percibe la Ministra, más bien la tierra para localizar dicha vivienda ha sido objeto de la creación de una escasez ficticia bajo la figura de los lotes de engorde en los centros geográficos de las ciudades. En consecuencia hay que buscar la tierra para la vivienda social en las periferias urbanas pobres14. Así las cosas, el mercado, en este caso de la tierra urbana, vuelve a colocarse a la altura categorial de una institución. El problema de fondo en la discusión es que al reconocerse tal estatuto, y pese a que la Ley lo establece, su control se torna elusivo y las más de las veces escapa al Estado, su irreductible anverso, capturado por los intereses del capital, expresado en pequeños, medianos y grandes grupos de presión. A contracorriente de los que consideran la inevitabilidad del modelo neoliberal, el Estado que crea el mercado y que no puede existir sin éste y que a la vez lo legitima, no puede estar por lo tanto al servicio del interés colectivo, pues como una verdad de Perogrullo, su lógica es la lógica del capital, es decir, de la ganancia derivada del plus valor, cualquiera sea el objeto de su realización y la vía o los mecanismos por los cuales se obtiene. Suficientemente documentado está en los estudios urbanos del pasado y del presente de la sociedad urbanizada, es decir, por excelencia de la sociedad capitalista, que los lugares que adquieren dinámicas generadoras de especulación en los precios de la tierra, empiezan a ser incómodos los asentamientos socioeconómicamente pobres y las actividades que puedan afectar la valorización de los bienes físicos y el ambiente de los mismos. Así, los espacios urbanos han sido objeto de incesantes e inacabados procesos de renovación, presentados con los más diversos y disímiles adjetivos por parte de agentes inmobiliarios, el sector inversionista privado y el propio gobierno. La renovación urbana no es un asunto nuevo, como quiere hacérselo parecer, a propósito de la aplicación de la Ley 388 de 1997 en Colombia. La modernización urbana en todas las ciudades colombianas durante las décadas 30 a 50 fue en conjunto un gigantesco movimiento de renovación urbana, contenido en algunas ciudades durante la década del 60 pero reiniciado de manera mucho más clara y agresiva en los 70, luego que entraran en vigencia las recomendaciones urbanísticas de Currie y la avalancha de recomendaciones de los organismos multilaterales internacionales, ante la inexorable urbanización de las sociedades latinoamericanas. En Bogotá buscad a los desplazados por las grandes avenidas en los barrios populares de Ciudad Bolívar, del occidente y del nororiente; en Medellín en las comunas nororientales, en Bello y en Itagüi; en Cali en Aguablanca; en Barranquilla en los barrios bajos del sur cercanos al río Magdalena; en Ibagué en las Comunas 7, 8 y 9, en los lugares más apartados del centro de la ciudad.

14 Y aclaramos que son periferias urbanas pobres, pues existen las periferias exclusivas, construidas por el capital urbanizador.



Como en una fórmula matemática, con algoritmo y todo, buscad a los más pobres en los lugares justamente opuestos a los lugares donde hoy florece el mercado de la renta del suelo urbano. El documento del MAVDT y otros (2004, pág. 68). Los resultados perceptibles de la puesta en práctica, expresa:

6.4. Mejora en los resultados fiscales y económicos.

A partir de la expedición de los planes de ordenamiento por parte de los municipios, se iniciaron las aplicaciones de los instrumentos que permiten intercambiar norma urbanística de edificabilidad por espacios públicos y servicios urbanos. Más recientemente, se han comenzado a expedir varios estatutos de plusvalía con los cuales los municipios captan para sí parte de las rentas que genera el desarrollo urbano, pudiéndolos aplicar por mandato de la Ley 388 de 1997 a la solución de los problemas de hábitat popular: dotación de agua y saneamiento básico para los más pobres, mejoramiento integral de barrios, y construcción de vivienda popular.

Igualmente, los municipios han iniciado el estudio de comportamiento de impuesto predial y la contribución por valorización. En el caso de los municipios localizados en el departamento de Cundinamarca la Gobernación realizó un apoyo técnico que produjo un cambio en la base gravable, una actualización de la información catastral, todo lo cual, generó un aumento significativo en los ingresos municipales.

Sin duda tales resultados son obvios y sus repercusiones derivarían en notables procesos de reinversión social, con altas tasas de retorno para la comunidad que ha generado la valorización de la tierra urbana, pero no funciona así el mecanismo del reparto de cargas y beneficios: en Colombia se ha ido acuñando una sentencia según la cual las cargas en el proceso reordenador son para los afectados y los beneficios para los realizadores del proceso, es decir, para los inversionistas en finca raíz, en construcción y en el capital financiero de los mismos proyectos; por supuesto, también para los políticos y técnicos corruptos que hacen bien su papel de facilitadores de este nuevo rol del Estado. 5. La frustración del idealismo planificador y el despilfarro técnico en el ordenamiento

territorial Como una tempestad, de las que recurrentemente abaten el campo técnico y académico colombiano de tiempo en tiempo, llegó la Ley 388 de 1997, convirtiendo en obligatorio el ejercicio de formular los planes y esquemas de ordenamiento territorial y de paso, dejando en evidencia una vez más, la ausencia de políticas nacionales de Estado. De esta manera, como se ha venido advirtiendo desde la expedición misma de la citada Ley, una ley estatutaria ocupó el lugar de una orgánica, imponiéndose entonces el dicho según el cual en vez de nada algo es algo o pior es nada, que guían bajo una desastrosa influencia filosófica del actualismo y del presentismo existencialistas, los asuntos más serios de la política y la acción del Estado. Para la mayoría de los apologistas del espíritu de la ley, entre los que desfilan, desde conversos intelectuales poseídos por el hada del discurso de la nueva jerga neoliberal del actuar propositivamente, hasta los técnicos acuciosos de hallar oficio, la promulgación de la Ley 388 era la oportunidad soñada de hacer un verdadero despliegue de toda la tecnología de los diseños asistidos por computador (CAD) y de los sistemas de información geográfica (SIG), aunque no se precisara previamente su aplicabilidad ni sus exigencias técnicas de soporte ni mucho las capacidades humanas para su operación.



Y así, sin un patrón base, que debía suministrar como obligación de Estado el IGAC, antes de colocar por delante las ansias recaudadoras de su nueva concepción empresarial, consultores, asesores, instituciones públicas y privadas, fueron despachadas a producir la cartografía temática de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, cuyas memorias técnicas, sin desconocer excepciones, no pasan de ser un réplica sin mejora, aunque ciertamente más densas y técnicamente almibaradas, de las que para similar efecto han tenido los planes de desarrollo o los planes de manejo de cuencas hidrográficas. Como se ha advertido en diferentes eventos nacionales sobre el asunto15, el ejercicio fue confiado a consultores y asesores ante el desmantelamiento de las Secretarías de Planeación Municipal y Departamental, y por supuesto, ante la clara incapacidad de las municipalidades para responder por esta obligación. Como resultado, hoy plenamente reconocido, la inmensa mayoría de los municipios, incluyendo capitales departamentales, no cuentan con la capacidad ni humana ni técnica instalada para administrar las bases de datos y la cartografía del ordenamiento territorial. A esta situación, habría que agregarle las obvias dificultades que la presencia del conflicto interno armado ha tenido en el proceso, además de la intromisión del clientelismo en la selección o adjudicación de los contratos para la formulación de los planes y esquemas de ordenamiento. Tampoco pueden dejarse de lado, las no pocas veces enredadas intervenciones técnicas de algunas corporaciones autónomas16, cuya incapacidad e inexperiencia en el asunto las convirtió en factores de atascamiento y obstáculo en vez de facilitadoras competentes del proceso. La corrección de estas situaciones últimas solo fueron comprendidas a partir de 2002, lo cual, como se observa en el caso del Tolima, ha dado como resultado un avance en los procesos retrasados y un cumplimiento mucho mayor al presentado hasta 2001. Aún así, es pertinente preguntarse acerca de la calidad técnica de los productos cartográficos, de la unidad en las metodologías aplicadas para el levantamiento de la información y su veracidad, y sobre la tarea pendiente de transferir la información construida en CAD a un SIG. No hay duda que muchos de los ejercicios realizados terminarán por constituir un despilfarro más de recursos públicos y que, por constatación empírica en algunos municipios, éste deberá volverse a ejecutar. Sigue quedando pendiente igualmente, con qué capacidad humana y tecnológica contarán los municipios para administrar y retroalimentar sus bases de datos y para actualizar la información cartográfica en el futuro. Con respecto a aspectos vitales del proceso, como la formulación de una visión urbano-regional, resulta claro que ésta aparece difusa y más bien como un intento relacional con respecto a las capitales departamentales y centros metropolitanos de influencia supradepartamental, alimentada artificiosamente en el discurso de conectividad con el mercado exterior para insertar al municipio en la moda de la globalización. Ello por supuesto es comprensible, pues si no se ha logrado precisar la escala regional ni la magnitud de sus procesos, tampoco podría esperarse más al respecto.

15 XVI Congreso Colombiano de Geografía, Cali en 2000; XVII Congreso Colombiano de Geografía, Pasto, 2003. 16 Un ejemplo a destacar, por su indudable aporte y estímulo al proceso, es el de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena CAM, que en estrecho trabajo interinstitucional con el Departamento Administrativo de Planeación de la Gobernación y otras entidades del orden departamental, lograron que la totalidad de los 37 municipios de este departamento cumplieran durante el año 2000 con la formulación de sus respectivos planes y esquemas. En este caso el apoyo central estuvo en una adecuada programación, acompañamiento y seguimiento al proceso, pese a que éste fue contratado con consultores particulares. Casos contrarios pueden registrarse durante los primeros cinco años del proceso en departamentos como Bolívar, Santander y Tolima, para citar solo algunos.



Algo similar ocurre con temáticas como el manejo de áreas de especial significación ambiental, tales como parques naturales, ecosistemas estratégicos, cuencas hidrográficas y áreas arqueológicas compartidas, frente a las cuales se encuentra dificultad manifiesta al proponer acuerdos intermunicipales o políticas públicas con posible impacto regional. En este campo, la limitada definición de lo estratégico deja por fuera la consideración de ecosistemas que siendo de importancia estrictamente municipal, o incluso corregimiental, veredal o urbano, resultan fundamentales a la hora de prever el futuro del ambiente local. Es el caso, por cierto abundante en Colombia, de sistemas de sierras, sistemas residuales sedimentarios sobre valles interandinos, de las llanuras orientales, de la selva amazónica y pacífica, pero también de los llamados cerros testigos o tutelares, en los cuales se encuentran riquezas no desestimables de biodiversidad para un municipio o sector de éste. Como suele ocurrir con la copia sin beneficio de inventario de la terminología usada por las agencias del Estado en materia ambiental, lo aquí llamado estratégico hace alusión estricta a los grandes sistemas cordilleranos de altura, dejando por fuera la observación rigurosa de nuestra propia realidad socioambiental.



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199ACE© AÑO III, núm7, junio 2008 | ECO-REGIÓN EJE CAFETERO: UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO REGIONAL EN

COLOMBIA

Oscar Arango Gaviria

ECO-REGIÓN EJE CAFETERO: UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO REGIONAL EN COLOMBIA. Oscar Arango Gaviria1 Comité Técnico Alma Mater. Universidad Tecnológica de Pereira. Remisión artículo: 26-03-2008 Remisión definitiva: 16-04-2008. Palabras Clave: Ecorregión, participación ciudadana, dinámicas urbano regionales.

Resumen: Con la expedición de la Ley 388 de 1997, se inicia un nuevo proceso de planificación y desarrollo territorial en Colombia. Los preceptos contemplados en dicha Ley, aunados a procesos político-institucionales en la Eco-región Eje Cafetero, han permitido efectuar propuestas interesantes para su desarrollo regional. En este contexto, el artículo realiza una síntesis de algunos de los elementos que han ayudado a la construcción social, cultural y política de la Eco-región Eje Cafetero Colombiano. Asimismo, se puntualiza la diferenciación entre regiones y eco-regiones; se describe la ubicación y la delimitación territorial de la Ecorregión; se llama la atención sobre la dinámica urbano-regional haciendo énfasis en los cambios poblacionales 1993-2005, subrayando los procesos subregionales y de metropolización, acorde con el marco general de la Ley 388 de 1997. También se describen las dinámicas socioeconómicas y ambientales; se analiza el estado de las finanzas públicas, y el entramado institucional y político administrativo, y por separado se trata el tema del conflicto armado. Finalmente, se describen los principales componentes de las agendas para el desarrollo propuestas en esta Eco-región.

1. Regiones y Eco-regiones. Antes de abordar las eco-regiones como punto central del artículo, iniciaremos con una breve ilustración del concepto región, como aspecto de partida en la argumentación relacionada con las eco-regiones. En la teoría relacionada con el desarrollo regional, se ha destacado que las Regiones son “realidades geográficas, sociales, históricas, y económicas, a veces étnicas, que tienen derecho a un espacio en la organización político-institucional del país” (Castro, 2002, pág. 49). Según Castro (2002), son dos los elementos que configuran una Región: por una parte, “la identidad social y cultural que crea y desarrolla lazos de pertenencia y solidaridad tan fuertes que la comunidad que los posee se siente y es distinta de las demás comunidades con las que convive en la misma Nación o Estado”, y por la otra, “la comunidad de que se trate tiene su asiento en un área territorial determinada –o determinable- que también reúne características que la hacen particular y distinta. A veces, inclusive, se trata también de una Eco-región”2. Este es el caso del cual nos ocupamos en adelante para describir la dinámica de la Eco-región Eje Cafetero.

1 Persona de contacto: Oscar Arango Gaviria, correo electrónico: [email protected]. 2 Para ampliar ver: Castro, Jaime. La cuestión territorial. Bogotá: Oveja Negra, 2002.


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Aunque las eco-regiones no están definidas como tales en la Constitución de Colombia, ni en su normatividad vigente, ello no significa que no existan en la realidad. En nuestro país no pocas de las reflexiones que se hacen sobre la necesidad de un reordenamiento territorial pasan, de una u otra manera, por la configuración socio cultural y político institucional de estos territorios.

De hecho, hacia 1998 el entonces Ministerio del Medio Ambiente, emprendió programas de conservación y restauración de eco-regiones que por su valor natural o su importancia para la actividad económica y el bienestar de la población, fuesen consideradas estratégicas3 y de cuya oferta de bienes y servicios ambientales dependiera en gran medida la dinamización, sostenibilidad del desarrollo regional y la viabilidad económico-social.

En la política denominada Proyecto Colectivo Ambiental, los seis criterios que dicho Ministerio reconoce para la identificación de las Eco-regiones son4:

Presencia de unidades ecológicas prioritarias para la retención y regulación de agua; Presencia de ecosistemas estratégicos; Territorio compartido por más de dos entes territoriales y que corresponde a

jurisdicción de más de dos Corporaciones Autónomas Regionales; Posibilidad de articular territorialmente acciones relacionadas con varias áreas

temáticas del Proyecto Colectivo Ambiental; Posibilidad de vincular la oferta natural a la solución de conflictos y al bienestar de la

población; Posibilidad de articular diversas fuentes y recursos económicos.

A través del proceso de construcción de las Eco-regiones los actores sociales e institucionales deben participar en la identificación de prioridades ambientales y plantear alternativas de solución que posteriormente se concretan en procesos de gestión articulada y colectiva.

En estas Eco-regiones se encuentran ecosistemas, cuya funcionalidad estratégica se explica bajo la premisa de mantener equilibrios ecológicos básicos (regulación hídrica y climática), el abastecimiento de agua, energía y alimentos, y la prevención de riesgos y desastres naturales. En ellas se sitúan páramos, humedales, bosques protectores, áreas protegidas, microcuencas abastecedoras de acueductos, riego o receptoras de vertimientos líquidos, áreas degradadas que presentan situaciones de insostenibilidad productiva, áreas frágiles y corredores biológicos, entre otros.

Por otra parte, las Eco-regiones estratégicas se entienden como “laboratorios e instrumentos pedagógicos de gestión ambiental colectiva y articulada, y cumplen un papel fundamental para la concreción de la política, ya que permiten impulsar procesos de gestión ambiental colectiva en áreas prioritarias y contribuyen a dinamizar el Sistema Nacional Ambiental. Con esto se pretende potenciar la capacidad para enfrentar los problemas ambientales, generando condiciones para dar coherencia a las distintas acciones que se realicen en estos territorios en cumplimiento de la política” (MAVDT, 2003). En nuestro caso particular, la Ecorregión Eje Cafetero tiene su origen en las políticas del Ministerio de Ambiente a fines de los años 90 y que se refuerza con el proceso de

3 Entre ellas se citan los casos de las Eco-regiones del Amazonas, del Macizo colombiana, de La Mojana o del Eje Cafetero. 4 Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Recuperado 23 de mayo, 2007, de http://web.minambiente.gov.co/ecorre/intro/intro3.htm.


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reconstrucción que se desarrolló en los 28 municipios afectados por el terremoto de 19995. En cierta forma, esta es una Ecorregión que, desde la tragedia, ha vuelto a retomar importancia en un momento en que debió enfrentar no sólo los impactos del desastre, sino la mayor crisis económica y social conocida en su historia.

2. Ubicación y delimitación La del Eje Cafetero es una Eco-región conformada por tres grandes corredores ambientales que actúan como ejes estructurantes de la misma: a. El corredor ambiental de la cordillera Central, que tiene su origen en el páramo de Sonsón

en el suroriente de Antioquia en límites con Caldas, continuando con los páramos de San Félix en Caldas y el Parque Nacional Natural los Nevados compartido por Caldas, Risaralda, Quindío y Tolima, extendiéndose hacia el sur por el páramo de Chilí en el municipio de Génova (Quindío) y culminando en el Parque Nacional Natural las Hermosas en el Valle del Cauca.

b. El corredor ambiental de la cordillera Occidental, que inicia en el Parque Nacional Natural

Las Orquídeas en el suroccidente de Antioquia, continuando con la cuchilla de San Juan, Parque Nacional Natural Tatamá y serranía de Los Paraguas en Risaralda y norte del Valle del Cauca, culminando con el Parque Nacional Los Farallones en el Valle.

c. El corredor ambiental del río Cauca, gran eje fluvial y asiento de poblaciones gracias a la

fertilidad de sus suelos. Las principales cuencas hidrográficas del Eje Cafetero (ríos La Vieja, Risaralda, Chinchiná, entre otros) son tributarias del río Cauca.

Entre otras, las condiciones hidrológicas, de suelo, pendientes, altitud, y de clima, han hecho de este un territorio de gran aptitud para la producción cafetera. De hecho, gran parte de su historia económico-social y política, lo mismo que sus propias posibilidades de desarrollo han estado y están asociadas a la producción y comercialización del grano. La estructura territorial del Eje Cafetero también implica complejas relaciones de vecindad, conectividad y continuidad con el Chocó biogeográfico en el occidente; el Valle del Magdalena en el oriente; Antioquia en el norte, y Valle del Cauca y Macizo Colombiano en el sur. La Ecorregión está situada en el centro del triángulo Bogotá–Cali–Medellín donde habita el 58% de la población total del país, se produce el 76% del producto interno bruto, se realiza el 75% del comercio y se ofrece el 73% de los servicios generales. Al Eje Cafetero le cruzan ejes de desarrollo geoeconómico, como el conformado por Buenaventura–Bogotá–Caracas, integrador del comercio entre el Atlántico y el Pacífico; a su interior se desarrollan proyectos de gran trascendencia para el país como el puerto multimodal de La Dorada, el aeropuerto de Palestina, el puerto seco de La Tebaida, la terminación de la troncal del Cauca, la rehabilitación del ferrocarril de Occidente en 500 Km. (Buenaventura–La Felisa) o el túnel de La Línea.

3. La dinámica urbano-regional

La Eco-región está integrada por 92 municipios de los departamentos de Caldas, Risaralda, Quindío, norte del Valle y noroccidente del Tolima, donde viven aproximadamente 3.9 millones de habitantes. La participación en la población nacional tiende a decrecer: en 1973 era el 11,6% y en el 2005 fue de 9%. En el período intercensal 1993-2005 se presentó un

5 El 25 de enero de 1999, en la ciudad de Armenia ocurrió un terremoto de 6,2 grados en la escala de Richter, el cual dejó, según los datos de la Dirección de Atención y Prevención de Desastres, 4.795 heridos y 1.171 muertos.


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decrecimiento poblacional absoluto en 50 de los 92 municipios. De esta manera, los cambios intercensales 1993-2005 son poco menos que preocupantes. En Caldas 18 de los 27 municipios disminuyeron población en términos absolutos y el departamento redujo su población de 925 mil a 898 mil habitantes. En conjunto, la población rural continuó disminuyendo en términos absolutos y relativos. Esta información, sumada a la de los 12 municipios que solo crecieron en menos de mil habitantes, muestra un agudo problema de despoblamiento que, sin duda, refleja neurálgicos problemas en su estructura productiva y que trae consigo graves dificultades para garantizar la viabilidad político institucional de estas municipalidades. 3.1 Jerarquización del sistema de ciudades Las condiciones geográficas y ambientales que caracterizan esta Ecorregión han determinado distintos modelos de ocupación y poblamiento, claramente diferenciados entre ellos, por sus niveles de integración, su actividad económica y sus dinámicas propias (Ver figura 1). En la jerarquización funcional de la red urbana nacional, se ordenan los centros urbanos de acuerdo a los servicios6 que cada uno dispone para sí, y para la demanda localizada en su área de influencia. Desde este punto de vista, se pueden observar las siguientes dinámicas: Por su tamaño poblacional. Las ciudades capitales: Ibagué, Pereira, Manizales y Armenia, concentran la mayoría de la población urbana y tienen más de 250 mil habitantes cada una, ubicándose en la primera jerarquía. Armenia se destaca por la mayor tasa de urbanización (97%), mientras que Pereira tiene 81%, pero es la segunda ciudad de Colombia con mayor número de pobladores rurales (70 mil). En la segunda jerarquía se encuentran los municipios de Tulúa, Cartago y Dosquebradas con una población entre 100 mil y 200 mil habitantes que concentran el 8% de la población total de los 92 municipios. Entre 50 mil y 100 mil habitantes se encuentran Chinchiná, Riosucio, La Dorada, Calarcá y Santa Rosa, que también representan el 8% del total.

6 Financieros, aeropuertos, hospitales, museos, estadios, entre otros.


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Figura 1 Corredores urbanos Eje Cafetero

Fuente: Sistema de Información Regional SIR Infraestructura de Datos Espaciales Eje Cafetero Procesos de metropolización7. Al interior del corredor urbano–regional del Eje Cafetero se evidencia otra escala de urbanización, con tres procesos de diverso grado de avance: La zona metropolizada de Caldas: compuesta por la subregión centro-sur, la cual está

conformada por los municipios de Manizales, Neira, Palestina Chinchiná y Villa María. La zona metropolizada del Quindío: integrada por los municipios de Armenia, Circasia,

Calarcá, La Tebaida y Montenegro. La zona metropolizada de Risaralda y Valle: de la cual hacen parte el Área Metropolitana

Pereira, Dosquebradas y La Virginia, y sus municipios de influencia más directa, esto es, Alcalá, Cartago y Ulloa (en el Valle), y Santa Rosa de Cabal y Marsella, en Risaralda.

En conjunto este corredor urbano-regional posee una población aproximada de 1.9 millones de habitantes, que constituyen casi la mitad del total de la Ecorregión, y una población urbana de 1.6 millones de habitantes. Sobresale el nivel de concentración urbana de esta población (88%). Para el período 1993-2005 la tasa de crecimiento anual de estas zonas metropolizadas fue del 1,74%. Ahora bien, las distancias entre los municipios y sus respectivas ciudades capitales son relativamente cortas, si se las compara con otras regiones del país. En la tabla 3 se puede observar cómo entre algunos de los puntos extremos existe una distancia no superior a 325 Km, pero es igualmente claro que en la gran mayoría de los casos, las distancias no superan los 100 km y que los nuevos sistemas viales han acortado significativamente el tiempo promedio de los recorridos. Esta última circunstancia coadyuva para el aceleramiento de los procesos de conurbación que se presentan alrededor de las ciudades de Armenia, Manizales y Pereira.

7 Se entiende por metropolización, un conjunto de dos o más centros urbanos integrados a partir de un núcleo principal, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, y que funcionan como un solo núcleo.


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Tabla 1 Eco-región eje cafetero. Jerarquización del sistema de ciudades, según tamaño poblacional 2005

Rangos (Habitantes.) Por su tamaño poblacional total

Por su tamaño poblacional urbano

Y Jerarquías () No. de Municipios.

No. de Habitantes.

% Sobre la población

total

No. de Municipios.

No. de Habitantes.

% sobre la población.

urbana total

0 – 10.000 (6) 27 202.968 5,25 55 250867 8,57

10.001 – 30.000 (5) 37 667.497 17,25 21 369738 12,63

30.001 – 50.000 (4) 16 580.122 14,99 6 210307 7,18

50.001 – 100.000 (3) 5 324.659 8,39 3 178030 6,08

100001 – 200.000 (2) 3 491.407 12,70 3 452767 15,46

Mayores a 200.001 (1) 4 1´602.857 41,42 4 1466312 50,08

Total 92 3´869.510 100% 92 2928021 100.0% Fuente: Elaboración propia con base en DANE. Censo nacional de población, viviendas y unidades económicas, 2005

Tabla 2 Eje cafetero. Población en zonas con procesos de metropolización

Zonas metropolizadas Urbana Rural Total

De Caldas 454878 71089 525967 De Quindío 412124 43367 455491 De Risaralda y Valle 773550 120127 893677 Total 1640552 234583 1875135 Población de la Ecorregión 2928021 941489 3869510 % sobre la Ecorregión 56,03 24,92 48,46 Fuente: Elaboración propia con base en información DANE.

Tabla 3 Eco-región eje cafetero. Algunas distancias intermunicipales

Ciudad Tulua Cartago Pereira Manizales Armenia Cajamarca Ibagué La Dorada

Tulua 92 108 153 101 141 170 325 Cartago 92 16 61 43 94 123 236 Pereira 108 16 45 35 86 115 217 Manizales 153 61 45 80 131 160 172 Armenia 101 43 35 80 51 80 252 Cajamarca 141 94 86 131 51 29 188 Ibagué 170 123 115 160 80 29 159 La Dorada 325 236 217 172 252 108 159 Fuente: Instituto Nacional de Vías INVIAS.

4. Una lectura socio económica Es cierto que los servicios públicos domiciliarios, así como los de educación y salud tienen una cobertura cada vez mayor y que en algunos casos ya se aproxima al 100%, pero no sucede igual con la calidad de prestación de los mismos.


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El Informe de Desarrollo Humano (PNUD, 2003) concluyó que la región, prácticamente perdió la década 1993-2002 y no existen razones para creer que se esté transformando estructuralmente esta tendencia. Hace falta, por lo tanto, agrupar las voluntades político-institucionales para generar una política pública que otorgue prioridad al cumplimiento en cada municipio de las metas del milenio. Los municipios de esta Eco-región comparten como otra de sus características la de contar con una tradición en el cultivo y comercialización de café. Su historia está atada a los desarrollos y altibajos de la producción cafetera. Al lado de este cultivo han ido apareciendo desarrollos agroindustriales y cadenas productivas de relativa importancia (frutícola, avícola, forestal, entre otros). Las nuevas perspectivas de la seguridad alimentaria y sus estrechas relaciones con la economía campesina comienzan a dar sus frutos en varios municipios. La actividad industrial y exportadora se ha visto seriamente afectada en los últimos años como producto de la revaluación y de los nuevos arreglos institucionales del mercado mundial. El impacto sobre la industria de las confecciones, sobre las remesas8 y sobre los ingresos por exportación de café ha sido particularmente grave. Aún con ciertas limitaciones, se empieza a contar con una nueva infraestructura y políticas públicas que promueven la comercialización de productos diferentes al café. Sin embargo, es evidente la dependencia que aún se tiene de la economía cafetera en la gran mayoría de estos 92 municipios. Se cuenta con poco valor agregado en la producción y la crisis agropecuaria no se enfrenta con políticas estructurales. Poco a poco la región se ha ido posicionando como una importante prestadora de servicios, en especial turísticos. Si bien este servicio ha progresado significativamente en la Eco-región, es claro que hacen falta acuerdos estratégicos para dotarlo de un plan que articule esfuerzos, recursos y voluntades, y lo sitúe en condiciones de ofrecer paquetes más integrales. Por su parte, la actividad comercial cobra cada vez mayor peso específico en la composición del producto de ciudades como Pereira, Ibagué o Manizales. En la última década se han asentado en este territorio no menos de 10 grandes empresas comerciales (nacionales y extranjeras). Los observadores también resaltan una baja articulación entre los sectores primario, secundario y terciario de la economía regional, una alta vulnerabilidad por la internacionalización de la economía y una baja educación aplicada a ciencia y tecnología. Aún más, se ha hecho notar que los procesos económicos no se apoyan realmente en las bondades de la plataforma natural y que, por el contrario, son cada vez más frecuentes los conflictos de uso. Lo dicho es preocupante si se atienden las características ambientales de la Ecorregión. En 85 de los 92 municipios se presenta una alta dependencia en el sector agrícola y estatal, y una falta de generación de nuevas fuentes de empleo. Los problemas del desempleo abierto y del subempleo siguen siendo un rasgo distintivo que afecta el 70% de la población económicamente activa9. De igual manera, es evidente que la mayoría de los municipios

8La Eco-región tiene la mayor proporción, a nivel nacional, de migrantes en el exterior, es por esto que las fluctuaciones de la tasa de cambio de la moneda, repercute seriamente en la estructura socio-económica de miles de familias de la Ecorregión, debido a la variación del poder adquisitivo que tienen las remesas enviadas desde el exterior. 9 La encuesta de hogares del DANE de 2005 indica que Tolima, Quindío y Risaralda están entre los 4 departamentos con mayores tasas de desempleo en Colombia. http://190.25.231.242/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BASE=CG2005BASICO&MAIN=WebServerMain.inl


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dependen en mayor grado de otras zonas de servicios especializados (salud, educación, protección social), en especial en áreas rurales y en localidades ubicadas en zonas de ladera, donde además es insuficiente la dotación de infraestructura básica. Las tradicionales labores de apoyo social de los Comités de Cafeteros cada vez tienen menos presencia, aunque debe admitirse que gran parte de la infraestructura social y de servicios en la región se obtuvo merced a la cofinanciación del Fondo Nacional del Café.

5. Elementos ambientales En estos 92 municipios se cuenta con una riqueza hídrica conformada por los nacimientos de agua en la ladera oriental de la cordillera Occidental y en ambas laderas de la cordillera Central. Los tramos de los ríos Cauca y Magdalena son articuladores inequívocos de este proceso regional. Suman 111 las microcuencas abastecedoras de acueductos municipales. La calidad de los suelos que caracteriza esta zona puede definirse como de alta aptitud agrologica, al tiempo que se cuenta con una diversidad de relieve y de clima. Se comparten los ecosistemas cafetero y del Chocó biogeográfico. Como ya se ha mencionado, se dispone de importantes ecosistemas naturales, como son el Parque Natural de los Nevados, páramos, humedales y bosques en las cuencas hidrográficas que permiten la regulación hídrica. Existen aguas subterráneas como recurso alternativo que actualmente es utilizado en baja escala por particulares y poblaciones en municipios como Cartago o La Tebaida. No obstante, se presentan altos índices de contaminación de las fuentes superficiales por desechos sólidos y líquidos. Para la mayoría de los municipios existe un déficit de infraestructura en todos los niveles, tanto para el abastecimiento y potabilización del agua, como para el manejo de aguas residuales, tales como plantas de tratamiento y sistemas de acueducto y alcantarillado en áreas urbanas y rurales. La sostenibilidad del recurso hídrico se verá comprometida en el largo plazo si se continúa con el proceso de fragmentación, deterioro y pérdida de biodiversidad en de los ecosistemas, a través de actividades económicas que conllevan deforestación en áreas de importancia ecológica. Se estima que en 2015 no menos de la mitad de los municipios de esta Ecorregión soportarán los efectos de la escasez hídrica en tiempo seco y no se vislumbran efectivas acciones preventivas.

6. La conectividad Puede afirmarse que el sistema vial y de transporte de la mayoría de estos municipios, empieza a dar respuesta satisfactoria a parte de las necesidades económicas y sociales de la población. Las dobles calzadas Armenia-Manizales y Manizales-Tuluá; los probables acuerdos para conformar una Sociedad Aeroportuaria entre las terminales de Cartago y Pereira; la reactivación de la red férrea para conectar Zarzal con La Virginia, lo mismo que las opciones de la navegabilidad fluvial por el río Cauca, son hechos que advierten de una potencialidad importante. Según los informes oficiales del Ministerio de Transporte, el túnel de prueba en La Línea avanza a ritmo satisfactorio. A pesar de los significativos avances en el sistema vial y de transporte, las articulaciones entre los municipios cordilleranos aún presentan visibles falencias y los proyectos de conexión reposan durante años en las respectivas oficinas estatales. La conectividad oriente-occidente sigue siendo un asunto por resolver en el ordenamiento territorial de esta Ecorregión.


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En cuanto a los aspectos relacionados con el acceso a fibra óptica, banda ancha y gas domiciliario, las ciudades capitales, cuentan con una ampliación de la cobertura cada vez mayor. Asimismo, los servicios de telecomunicaciones presentan mayores desarrollos tecnológicos. La infraestructura, la cobertura y la calidad del servicio de energía eléctrica, si bien depende cada vez más de agentes externos a la región, produce cada vez mejores indicadores. Por supuesto, existen limitaciones. Por ejemplo, en la mayoría de las localidades no se dispone de rellenos sanitarios adecuados, y en algunos casos la disposición final de residuos sólidos aún se hace sobre ríos y quebradas. Las distancias entre los municipios y sus respectivas ciudades capitales son relativamente cortas, si se las compara con otras regiones del país. Entre los puntos extremos del territorio no existe una distancia superior a los 200 Km, pero es igualmente claro que en la gran mayoría de los casos, las distancias no superan los 30 km y que los nuevos sistemas viales han acortado significativamente el tiempo promedio de los recorridos. Esta última circunstancia coadyuva para el aceleramiento de los procesos de metropolización ya descritos.

7. Finanzas públicas 7.1 Categorización Según los indicadores de sus finanzas públicas, el Valle está en categoría 1, los departamentos de Caldas, Risaralda y Tolima están en categoría 2 y Quindío se ubica en categoría 310. Estos Departamentos han realizado importantes esfuerzos dirigidos a conseguir mejores desempeños en el indicador del endeudamiento y atender puntualmente las indicaciones contenidas en la Ley 617 de 2000. Por ejemplo, en casos como el de Risaralda11 se consiguió pasar de una deuda superior a $50 mil millones de pesos en 2000 a una de solo $2.200 millones en diciembre de 2006. Por municipios, en primera categoría están Ibagué, Pereira y Manizales; en segunda categoría se encuentran Armenia, Cartago, Dosquebradas12 y Tuluá; Villamaría y La Virginia13 están en la cuarta; Aguadas, Chinchiná, La Dorada, Riosucio, Risaralda, Calarcá, Santa Rosa y Zarzal están en la quinta categoría. Todos los demás municipios están en sexta categoría y no es claro cómo puedan ascender en este escalafón, pues se trata de un resultado al que sólo se llegará con un cumplimiento estricto de la Ley 617, pero, sobre todo, consiguiendo una 10 Según el artículo 1 de la Ley 617 de 2000, los departamentos en Colombia se categorizaran presupuestalmente de la siguiente forma: Categoría especial. Todos aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. Primera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. Segunda categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales. Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales. 11 Entrevista con Jairo Ordilio Torres. Secretario de Planeación Departamental de Risaralda, 4 de diciembre de 2006. 12 Dada su vinculación al Área Metropolitana Centro Occidente (AMCO). 13 Aunque ni la población ni sus recursos le permitirían estar en esta categoría, su participación en el AMCO también lo hace posible.


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reactivación del aparato productivo regional que le permita a las entidades territoriales obtener realmente una mayor cantidad de recursos propios. Para casi todos los municipios, el Sistema General de Participaciones SGP sigue siendo la fuente principal de recursos, razón que explica su efectiva preocupación por el proyecto que reforma la Ley 617, en donde se busca que las entidades territoriales (municipios y departamentos, entre otros) sean más autosuficientes fiscalmente, obligándolas a generar mayores recursos propios para su funcionamiento.

Contra la hipótesis de la pereza fiscal, el esfuerzo fiscal (esto es, la capacidad de generar recursos propios), se aumentó en casi todos los municipios. Este incremento ha dependido principalmente de la actualización de los catastros y de una mejor capacidad del recaudo. También es evidente una tendencia a disminuir el peso específico de los gastos de funcionamiento en beneficio de las inversiones y del gasto social municipal como está previsto en la Ley 617. Ahora el 61% del promedio de los gastos son para inversión. De esta manera, en la Ecorregión los mayores desempeños están, como norma, en los municipios de mayor tamaño, y en los demás, las tareas a emprender son de gran magnitud.

En todo caso, subir de categoría es un resultado al que sólo se llegará con un cumplimiento estricto de Ley, pero, sobre todo, consiguiendo una reactivación del aparato productivo regional que permita a los departamentos y municipios obtener realmente una mayor cantidad de recursos propios. 7.2 Las transferencias: términos de la discusión Está abierto el debate público alrededor de la Ley 1176 de 2007 (que modifica la Ley 715 de 2001 del Sistema General de Participaciones SGP), que se relaciona directamente con los porcentajes de las transferencias a las entidades territoriales, y que, a juicio de diferentes observadores, lesionará seriamente las finanzas territoriales, ya que desagrega la participación de propósito general y asigna tan solo un 5,4% de transferencia para el sector de agua potable y saneamiento básico14. En su XLV Asamblea, en noviembre de 2006, la Federación de Departamentos aprobó por unanimidad una proposición que expresa un “rotundo rechazo y oposición al acto legislativo 011 de 2006 que permite cercenar de manera grave los recursos que financian la salud la educación y el agua potable a través del sistema general de participaciones (transferencias), lo cual constituye un atentado contra la descentralización y la autonomía regional”. En nuestro concepto el crecimiento de las transferencias debe comportarse según los ingresos corrientes de la Nación, tal y como lo ordenó la asamblea nacional constituyente de 1991. No es cierto, de ninguna manera, que financiar la salud y la educación, cause el colapso de las finanzas públicas. Lo que debe hacer es un verdadero ordenamiento de las prioridades y más disciplina fiscal por parte del ejecutivo central, que es precisamente donde radica la causa principal del déficit del Gobierno Nacional. Por otra parte, prácticamente todos los municipios del Eje Cafetero disponen de su marco fiscal de mediano plazo, pero este instrumento puede resultar inocuo, si todo el escenario de las transferencias esperadas se modifica a partir de 2009, en detrimento de las finanzas públicas 14 Según Jairo Ordilio Torres, Secretario de Planeación de Risaralda, este departamento y sus municipios dejarían de percibir no menos de $70 mil millones anuales a partir de 2009, como consecuencia de las disposiciones de la Ley 1176 de 2007.


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territoriales como consecuencia de la disminución esperada de los recursos a transferir por el Gobierno nacional. En todo caso, es importante que la atención gubernamental y de los partidos políticos se oriente hacia el aumento de la inversión social territorial, lo cual supone una decisión política para que en los programas de gobierno de alcaldías y gobernaciones en 2007 esta sea una prioridad.

8. Entramado institucional y político administrativo

La Eco-región posee una estructura político-administrativa donde coexisten municipios, resguardos indígenas, territorios de comunidades negras, comunas y corregimientos15, con dos asociaciones de municipios, una en Caldas alrededor de Supía y otra en los municipios cordilleranos del Quindío. De los tres procesos metropolitanos citados, sólo en el caso de Pereira-Dosquebradas-La Virginia se dispone de una Área Metropolitana formalmente constituida. La descentralización al interior de las ciudades ha avanzado a ritmo lento e irregular. Aunque hay Juntas Administradoras Locales en siete de ellas16, el proceso aún no hace de las comunas y corregimientos unidades básicas de la planeación local y permanecen superpuestos los planes sectoriales de prestación de servicios. Se tienen 38 resguardos y 5 asentamientos de comunidades indígenas, con sus respectivos Cabildos y Gobernadores, y una población que según el censo 2005 suma 85 mil habitantes; al tiempo que se cuenta con un territorio colectivo de comunidades negras con un núcleo importante en el corregimiento de Santa Cecilia, Risaralda y una colonia en dinámico crecimiento en Pereira. Según el censo 2005 la población afrocolombiana contabiliza 90 mil habitantes y se organiza, en gran medida, a través de la Consultiva de Comunidades.

Las cinco Corporaciones Autónomas Regionales17 han estructurado, entre otros acuerdos de trabajo conjunto, un importante convenio intercorporativo para trabajar alrededor de proyectos ambientales de interés común.

La gestión social aún tiene una inestable institucionalidad y no alcanza a transformarse en una estrategia dentro de las instituciones estatales, partidistas y demás organizaciones de la sociedad civil. Los acuerdos supradepartamentales en esta materia aún brillan por su ausencia.

La dimensión institucional del proceso político electoral, es un componente clave de cualquier esfuerzo de gobernabilidad democrática. En el 2003, por diferentes causas, dejaron de realizarse elecciones para Alcalde en 12 municipios de la Ecorregión. En virtud de la reforma política, ahora los períodos son institucionales y a partir de 2007 no volverá a suceder esta circunstancia. En el año 2003 la participación electoral tuvo un promedio de 52% para gobernaciones y 56% para alcaldías. Participaron electoralmente prácticamente todos los partidos con personería jurídica. Los de mayor nivel de votación fueron, en su orden, el Partido de la U, el Partido

15 Las divisiones político administrativas de la Ecorregión eje Cafetero, van desde las entidades territoriales (contempladas en la Constitución Política de 1991, artículo 286) como municipios y resguardos indígenas, hasta las divisiones internas a nivel urbano (comunas) y divisiones internas de las áreas rurales municipales (corregimientos). 16 Armenia, Ibagué, Manizales, Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal, Belén de Umbría. 17 Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, Corporación Autónoma regional del Quindío CRQ, Corporación Valle del Cauca CVC, Corporación Autónoma Regional de Caldas Corpocaldas y Corporación Autónoma Regional del Tolima Cortolima.


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Liberal, el Partido Conservador, Cambio Radical, Movimiento Independiente de Renovación Absoluta MIRA y el Polo Democrático Alternativo PDA. Con desiguales procedimientos, intencionalidades y resultados se vienen desarrollando desde 2003 diversas experiencias de presupuesto participativo (Agencia Alemana de Cooperación GTZ, 2004), en las que se tiene como denominador común, el de colocar en discusión pública una porción cada vez más baja de los recursos propios de cada entidad territorial. En los años recientes ha crecido de manera importante la institucionalidad supradepartamental tanto en el sector público, como en el privado. Esta nueva dinámica se expresa con diferentes arreglos y cubre la vida gremial (Asoeje18), ambiental (Convenio entre las cinco CAR citadas), de servicios (Cámara Regional de Turismo), académica (Alma Mater) o de planificación (Mesa Regional de Planificación y Comité de Eco-región). En materia de la planificación supradepartamental se dispone de la Agenda para el desarrollo sostenible de la Eco-región eje Cafetero, un instrumento para avanzar en la concertación de los acuerdos interinstitucionales y del Estado con la sociedad civil. Estos procesos confirman la importancia de la integración regional más allá de los límites político-administrativos, para atender la solución de problemas comunes y concertar agendas colectivas de desarrollo.

Parte importante del aporte de las universidades públicas del Eje Cafetero al futuro ordenamiento territorial, es haberse agrupado y trabajar en red para construir región académica y, desde allí, aportar a la construcción de la Nación. Al reunir las 10 instituciones públicas de educación superior19 que operan en este territorio, uno de los esfuerzos ha sido contribuir a demostrar la viabilidad y las virtudes de acuerdos interinstitucionales, asentados en una nueva noción de territorio no limitado a jurisdicciones que parecían inflexibles. En fin, desde 2000 los 92 municipios tienen aprobado su respectivo Plan de Ordenamiento Territorial20, e incluso ciudades como Pereira (Primera Revisión POT Pereira, 2003), ya han realizado su primera revisión y ciudades como Armenia, Manizales, Dosquebradas e Ibagué están adelantando los estudios de rigor para aprobar los primeros ajustes ordenados por la Ley 388. 8.1 Institucionalidad cafetera Mención aparte debe hacerse de la institucionalidad cafetera. Esta Eco-región resultaría incomprensible, sin atender el rol desarrollado en la economía regional y nacional, de la red de instituciones gremiales relacionadas con la economía cafetera, siendo el Comité Nacional de la Federación de Cafeteros, la organización con mayor presencia territorial. No se ha agotado aún, aquel modelo en el que la Federación de Cafeteros era un Estado dentro del Estado, pero es claro que ya están superadas las condiciones históricas que lo hicieron viable y se requieren acuerdos interinstitucionales que garanticen, simultáneamente, cumplir los programas económico-sociales determinados por el Congreso Cafetero y participar, como un importante actor, de los nuevos pactos por el desarrollo regional (Pizano, 2001). 18 Asociación que agrupa las Cámaras de Comercio de La Dorada, Manizales, Chinchiná, Santa Rosa de Cabal, Dosquebradas, Pereira, Cartago y Armenia. 19 A saber universidades: de Caldas, Nacional –sede Manizales-; del Valle –sede Cartago-; del Quindío; del Tolima; Tecnológica de Pereira; lo mismo que la Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD, la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, la Unidad Central del Valle del Cauca UCEVA y el Colegio Integrado Nacional Oriente de Caldas CINOC. 20 Cabe recordar que los 28 municipios afectados por el terremoto de 1999 estuvieron entre los primeros del país en disponer de su POT gracias, entre otros factores, al apoyo del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero FOREC.


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La presencia institucional, en la mayoría de las zonas rurales, se ha restringido en la misma medida en que las inversiones tradicionales de los Comités de Cafeteros, han ido desapareciendo sin que los gobiernos territoriales puedan reemplazarlas como fuente de financiación. La deuda social con los asalariados y campesinos pobres sigue vigente y debe pagarse cuanto antes. El café trasciende lo regional y se torna en un tema de alcance nacional puesto que su futuro incidirá en la estabilidad democrática del país. Por ello, la red social cafetera debe ser una prioridad en la política pública colombiana.

9. Financiación del desarrollo regional En esta Eco-región se cuenta con una institucionalidad que sirve de soporte para financiar el desarrollo socio económico. Entre ellas se destacan el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas Inficaldas, el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales Infimanizales21 (que son bancos de inversión propiamente dichos), el Instituto Financiero para el Desarrollo de Risaralda Infider y el Instituto Financiero para el Desarrollo del Quindío Indequi. Los desarrollos y el mandato general de la Ley 715 de 2001 representan una importante oportunidad para participar en la administración de los recursos del SGP22. El Fondo de Regalías ha significado una importante fuente de recursos para financiar obras relacionadas con saneamiento básico y agua potable, y será necesario estar atentos a las reformas legales que el alto gobierno espera introducir en este instrumento. Asimismo, la experiencia regional con la Financiera para el Desarrollo Territorial Findeter indica que se ha mantenido un sistema de créditos que atiende esencialmente a las ciudades de mayor tamaño y obliga a los demás municipios a buscar fuentes alternas de financiación de sus proyectos. Pero, aún si se diera vía libre a esta alternativa, la financiación del desarrollo para la Región no estaría sino parcialmente resuelta y sería indispensable que otros mecanismos y opciones se aplicaran. Cabrían en este sentido estudios específicos sobre el rol que han cumplido en estos municipios el Fondo de Solidaridad y Garantías, el Fondo Nacional de Garantías, el Fondo para el Desarrollo de la Micro, la Pequeña y la Mediana Empresa, lo mismo que el Instituto para el Financiamiento Industrial y los demás Fondos estatales.

De manera complementaria se cita lo que pueda suceder regionalmente con el Banco de los Pobres y el programa de crédito con garantía automática, dirigido a microempresas en una alianza de la cual hacen parte el Fondo Nacional de Garantías, las respectivas entidades territoriales y las entidades financieras seleccionadas.

10. Capital social En el Eje Cafetero se dispone de una muy baja participación en organizaciones horizontales, orientadas a la búsqueda del bienestar colectivo, pues sólo en 14% de los hogares, al menos uno de sus miembros participa en organizaciones comunales, religiosas o políticas, mientras que en el país la cifra es del 45%. Además, solo el 30% de la población rural y el 28% de la

21 Estas dos entidades se han convertido en importantes apalancadoras de obras de infraestructura. En ellas se apoya, por ejemplo, la cofinanciación del Aeropuerto de Palestina. 22 Según el periódico La Tarde, 4 de diciembre de 2006, así se defiende en un proyecto de Ley que hace curso en el Congreso.


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población urbana, participa en las juntas de acción comunal de sus barrios (PNUD, 2004). El nivel de intervención en elecciones no partidistas es bajo, para las elecciones gremiales sólo participa el 14% y en las elecciones cafeteras lo hace el 24%. Sin embargo, en el campo gremial se ha ido generando un importante trabajo en red que se expresa en Asoeje, y que se ha creado una oficina regional de la Asociación Colombiana de Pequeños Industriales ACOPI, que ahora agrupa a Quindío, Risaralda y norte del Valle. Recientemente se ha conformado una Red Regional de Seguridad Alimentaria que congrega productores, académicos y funcionarios públicos. Los productores de guadua se han asociado y ahora trabajan mediante un acuerdo de competitividad que tiene el aval de las autoridades ambientales. La Sociedad Promotora Arquímedes, una institución mixta que cuenta con el aporte de gobernaciones (Caldas, Risaralda, Chocó), 8 Alcaldías, 3 instituciones de educación superior y Alma Mater, 5 Cámaras de Comercio, además de Asoeje, la Sociedad Puerto de Tribugá y otros representantes del sector privado, se erige como un claro argumento a favor de acuerdos interinstitucionales y supradepartamentales para conseguir intereses colectivos. En este caso, los relacionados con la vía Animas-Nuquí y con el puerto de Tribugá. Esta Sociedad resume bien un esfuerzo de agrupación de voluntades y de formación de capital social regional. El convenio Universidad-Empresa-Estado construyen región23, suscrito en 2007, es otra muestra de progreso en la construcción de capital social proclive a acuerdos en beneficio del desarrollo regional.

11. Conflicto armado Este territorio no es ajeno al conflicto armado ni a la actividad propia de los narcotraficantes y de grupos guerrilleros y paramilitares. Como en el resto del país, las expresiones del conflicto armado han disminuido, pero no han desaparecido. Según Acción Social entre 1994 y octubre de 2006 sumaron 57 mil las personas expulsadas por el conflicto armado y 19 mil las personas que llegaron a Caldas, Quindío y Risaralda. En estos departamentos se recibe el 4% de los expulsados y se expulsa el 3% del total nacional. Además la población campesina, indígena y afrocolombiana ha sufrido el despojo de sus tierras, ha sido víctima de asesinatos selectivos, amenazas y otras formas de intimidación, lo cual hace que la gobernabilidad democrática haya padecido serios traumatismos. Grupos guerrilleros, especialmente las FARC y el ELN24, realizaron algunas acciones armadas y secuestros en 2006, al tiempo que se produjeron serios golpes militares al reducto del EPL en el territorio de Caldas y Risaralda. Por otra parte, el asesinato de Liliana Gaviria, hermana del expresidente César Gaviria, y diferentes secuestros mantienen enrarecido el ambiente por la presencia de grupos paramilitares y comandos guerrilleros25.

23 Según Palacio (2007), para establecer la conexión entre Universidad-Empresa-Estado, “se propone, desde la ciudadanía como un proceso de práctica social orientada hacia el ejercicio permanente del reconocimiento. De la inclusión como agentes en ejercicio y goce de derechos, acceso equitativo a las oportunidades y formación de sus potencialidades. Recuperado 20 de marzo, 2008, de http://www.almamater.edu.co/new_page/documento/memorias_foro_itinerante/Memorias/3_Ponencias/4_MANIZALES/3_UEE.Un.Entrelazamiento.desde.la.Ciudadania_Mar%C3%ADa.Cristina.Palacio.pdf. 24 Convenio del cual hacen parte instituciones académicas de educación superior, Cámaras de Comercio, la Asociación Nacional de Industriales ANDI y el PNUD. 25 Dadas sus evidentes connotaciones políticas, el episodio de la señora Gaviria, además de otros efectos, causó la renuncia del general Mario Gutiérrez como responsable de la Policía en la jurisdicción que cubre Caldas, Quindío, Risaralda y norte del Valle.


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En la región se realizaron en 2006 dos desmovilizaciones de estructuras paramilitares: una en Santuario (Risaralda), bajo el mando de Carlos Mario Jiménez Naranjo alias Macaco, con 550 personas y otra en La Dorada y Puerto Salgar, donde Ramón Isaza encabezó la desmovilización de 850 personas. En el oriente de Caldas se mantiene armada una estructura paramilitar denominada cacique Pipintá. A propósito, la prensa local informa que, en el caso de Santuario y del oriente de Caldas, el retorno de los paramilitares es una realidad y que ha vuelto igualmente la zozobra y la inseguridad. Información que, sumada a las dificultades propias de la aplicación de la Ley de verdad, justicia y reparación, devela la complejidad de este proceso y llama la atención sobre los eventuales impactos acerca del futuro de la estabilidad institucional. En cuanto a la violencia social, en 2005 (año de expedición de la Ley 97526) la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes fue de 89 en Risaralda, 42 en Caldas y 22 en Quindío, mientras que a nivel nacional dicho indicador fue de 47. Por supuesto, preocupa la creciente presencia de pandillas y bandas juveniles, y su capacidad para afectar la vida y demás derechos fundamentales en ciudades como: Pereira, Dosquebradas, Ibagué y Manizales. Algunos observadores sostienen que este fenómeno está explicado, en gran medida, en la coyuntura por la participación en esos grupos por parte de jóvenes desmovilizados y por la decisión de las FARC de conseguir presencia urbana. Debe estimularse el debate público a propósito de: ¿Cómo aportar, desde la región, al necesario acuerdo humanitario?, ¿Cómo garantizar que la ley de justicia y paz efectivamente conduzca a nuevas opciones de convivencia pacífica?, ¿Cómo fortalecer las instancias de mediación, los jueces de paz y procesos similares?, ¿Qué podemos y debemos hacer desde la Ecorregión para que las eventuales negociaciones de paz con las FARC y con el ELN se transformen en una realidad?, y ¿Qué iniciativas específicas desde la sociedad civil pueden valorarse y replicarse como buenas prácticas para la paz?.

12. Las agendas para el desarrollo regional Las autoridades nacionales de planeación admiten la importancia de “promover dinámicas territoriales que trasciendan los límites político administrativos” y la apuesta a que en 2010 el país “deberá haber ajustado el marco constitucional y aprobado la ley orgánica que permita un ordenamiento flexible, con nuevas formas de organización e integración” (DNP, 2005, pág. 325). Cada día es más claro que gran parte de las dificultades de esta Ecorregión no se pueden resolver en el marco de las actuales fronteras los departamentos que la integran. Por consiguiente, es indispensable flexibilizar los arreglos institucionales y desarrollar una gestión pública que facilite los entendimientos con el norte del Valle y el noroccidente del Tolima. La Agenda Interna Nacional no puede ser entendida como la sumatoria de agendas construidas en los límites departamentales. Se requieren acuerdos auténticamente regionales que faciliten la perspectiva de la productividad y la competitividad, por una parte, y el desarrollo social, por la otra, como dos de las dimensiones esenciales del país en su ruta hacia el 2019. En este territorio se dispone de un amplio abanico de Agendas y Planes que son necesarios concertar. Desde las agendas internas y de competitividad, pasando por los planes departamentales y municipales de desarrollo y los planes estratégicos de gestión ambiental

26 La Ley 975 de 2005, dicta las disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional.


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regional, hasta la Agenda para el Desarrollo Sostenible del Eje Cafetero y el propio Pacto por la Región, conforman un nutrido conjunto de iniciativas que deben articularse de la mejor manera posible. En la coyuntura se enfrenta un desafío de doble dimensión: a) Como tal, la Agenda concertada debe servir de instrumento para movilizar social y políticamente la población, en pro de los objetivos allí consignados; b) Se debe dotar a este territorio de una Agenda Regional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Adicionalmente, desde el 2001, se cuenta con un convenio entre las cinco Corporaciones Autónomas Regionales con asiento en la Ecorregión, y este acuerdo, aún por encima de las dificultades que se puedan observar en el manejo puntual de algunos temas, indica que sí es posible un manejo interinstitucional que responda por proyectos regionales. Ahora bien, en opinión del PNUD (2004, pág. 174), las agendas regionales carecen de algunos aspectos básicos en el tema específico del desarrollo humano y en la operatividad de las estrategias. Para la gestión política y la concertación entre las agendas regionales de desarrollo, el Pacto por la Región promovido por el PNUD “concibe la necesidad de promover alianzas estratégicas entre los diferentes actores regionales para acometer los grandes proyectos de desarrollo en la región. Sobre la base de la premisa anterior, el Pacto acoge las líneas de acción y programas o proyectos de Ecorregión orientados a incidir en la sostenibilidad del Eje Cafetero” (2004, pág.173). Además, parece existir consenso en la necesidad de priorizar en las agendas púbicas la lucha contra la pobreza. En esta dirección es indispensable refundar el Pacto suscrito en 2003 para transformar las Metas y Objetivos del Milenio, en la principal agenda social de las administraciones municipales y seccionales del Eje Cafetero. Conviene entonces proceder a tejer nuevas y más potentes relaciones regionales entre las oficinas departamentales de Acción Social, las demás entidades nacionales que se relacionan más directamente con el quehacer de aquellas (Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, Ministerio de Protección Social, Ministerio de Agricultura) y la propia institucionalidad local y departamental. Pero es igualmente indispensable generar y fortalecer capacidad institucional para disponer de adecuadas líneas de base y de sistemas de seguimiento y control, que permitan evaluar la dinámica de cumplimiento de cada una de las metas del milenio en los diferentes municipios. El cumplimiento de las Metas citadas pasa por una redefinición institucional. La Mesa Regional de Planificación que por ahora agrupa a las Secretarías de Planeación de Caldas, Quindío y Risaralda, y a sus pares de las tres ciudades capitales, debería sumar a voceros del norte del Valle y del noroccidente del Tolima, de tal manera que se atiendan los requerimientos de desarrollo de la Ecorregión Eje Cafetero en su conjunto. En este sentido, la propia institucionalidad territorial del PNUD debería flexibilizarse para tener en cuenta las necesidades de una región que tiene una compleja jurisdicción territorial. De igual manera, es fundamental fortalecer la capacidad institucional de las alcaldías de menores recursos para dotarlas, al menos, de los paquetes tecnológicos que les permitan acopiar, sistematizar y evaluar a escala urbano-rural la información relacionada con las variables e indicadores que integran las Metas del Milenio. Mientras se analizan en detalle los datos oficiales del censo 2005, y se contrasta con los hallazgos obtenidos en el Informe del PNUD, se deben aplicar programas prioritarios de


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carácter urgente y proyectos con focalización en los municipios de máxima prioridad27: Filadelfia, La Dorada, Marulanda, Neira, Pensilvania, Riosucio, Risaralda, Alamina y Samaná en Caldas; La Celia, Mistrató, Pueblo Rico y Quinchía, en Risaralda, y Córdoba en Quindío. En el norte del Valle, se deben considerar los municipios que resulten con esas características en el informe preparado por el PNUD, y en el noroccidente del Tolima, incluir los municipios que a juicio de la Secretaría de Planeación merecen una atención inaplazable. 12.1 Pacto región-Nación Así pues, refundar el pacto por la región debe significar un compromiso de política pública para trabajar con fundamento en los lineamientos del Informe de Desarrollo Humano, apoyarse en los Documentos CONPES 91 de 2005 y 102 de 200628, ajustarlos a la realidad regional para avanzar progresivamente en el cumplimiento local de las Metas del Milenio y transformarlas en los propósitos prioritarios en cada uno de los municipios. Según el PNUD (2004, pág. 219), la “armonización de las políticas, planes y programas subnacionales con los nacionales se debe dar a través de un proceso de información, participación”, consiguiendo así un acuerdo o contrato entre la Nación y la Región, entendido como “un acuerdo de voluntades para la gestión y el desarrollo”. Desde el proceso de Ecorregión Eje Cafetero se trabaja en la perspectiva de desarrollar la gestión político institucional y académica, necesaria para que este acuerdo o contrato se viabilice a través de un Documento CONPES (Castaño, 2006). 12.2 Violencia y paz La gestión político institucional en pro de la paz debe garantizar, en primer lugar, una presencia estatal integral y eficaz en todo el territorio. En la coyuntura, entre otros objetivos, se requiere impedir que las fuerzas paramiliatares desmovilizadas, copen por otras vías y desborden la capacidad de la institucionalidad local y departamental. Es preciso, impedir que un proyecto estratégico como lo es la carretera Animas-Nuquí (vía al Pacífico), considerada como estratégica para el desarrollo regional, se transforme en un territorio copado por actores armados irregulares. En todo caso, no sólo se debe velar por el control militar de la vía, sino por ofrecer programas de desarrollo social para atender las comunidades asentadas en dicho territorio, y programas de sostenibilidad ambiental enmarcados dentro de las directrices ambientales, contempladas en los planes de ordenamiento territorial de los municipios involucrados. Es indispensable una mejor preparación de las alcaldías y gobernaciones para interactuar positivamente con los actores del conflicto; consolidar los esquemas de seguridad que garanticen el control de las armas por parte del Estado; eliminar las minas anti personales; estimular la participación activa de actores locales en las redes que se han ido construyendo en Colombia desde la sociedad civil para trabajar en bien de la paz29. En todos los municipios del Eje Cafetero, debe contarse con planes de derechos humanos y fortalecerse el sistema

27 Es decir, aquellos que partieron de niveles bajos (inferiores al promedio) de desarrollo humano en 1993 y que, al final del período (2002), se encontraban en una situación aún peor. Por su parte, los municipios de alta prioridad (27 en total) corresponden a los que habiendo partido de niveles elevados de desarrollo humano (superiores al promedio) experimentaron un retroceso en el indicador, a pesar de haber partido de niveles bajos. 28 El Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES fue creado por la Ley 19 de 1958. Esta es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Ver http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/tabid/55/Default.aspx 29 Por ejemplo, la red que agrupa los Programas de Desarrollo y Paz PRODEPAZ, en diferentes zonas del país; la Red de iniciativas por la descentralización, la autonomía territorial y la paz; la Red de investigaciones sobre población desplazada por el conflicto armado interno, entre otras.


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regional de atención integral a la población desplazada, mejorando los niveles de coordinación interinstitucional entre las directrices y los recursos nacionales, regionales y locales. Es necesario coordinar y mejorar la atención específica tanto a la población desmovilizada30, como a las víctimas del conflicto interno armado. En este sentido, deben adoptarse las decisiones institucionales indispensables, para conseguir una adecuada participación en la oficina regional de la Comisión Nacional para la Reconciliación y Reparación de las víctimas. Es importante trabajar desde ya para el postconflicto, mediante el fortalecimiento de programas de desarrollo y paz (programas que, por supuesto, no están diseñados para sustituir la institucionalidad púbica); la intensificación de ofertas pedagógicas sobre cultura ciudadana y la ejecución de tareas y actividades propias de las movilizaciones por la paz (PNUD, 2004, pág. 218). En estas materias la institucionalidad y la capacidad de gestión pública puede resultar fortalecida con acuerdos específicos y con agencias internacionales de cooperación. Por ejemplo, serían indispensables formas novedosas de entendimiento interinstitucional entre el PNUD, la GTZ y las entidades públicas y privadas, alrededor de propósitos comunes de convivencia pacífica y gobernabilidad democrática. Además, conviene que avance de manera significativa la investigación y el conocimiento sobre los temas del conflicto armado interno y la paz. Construir una región del conocimiento sobre estos asuntos resulta de importancia no solo para la adopción de mejores políticas públicas, sino para atender con mayor rigor las necesidades de una pedagogía de paz. La gestión regional por la paz también incluye, acuerdos interinstitucionales para garantizar una información pertinente en términos de calidad, cantidad, continuidad y capacidad de adaptación a las redes y sistemas nacionales e internacionales sobre el tema. Sin estos sistemas especializados de información, las iniciativas destinadas a articular los observatorios del conflicto y la convivencia resultan inviables. Para esta tarea es esencial sumar los recursos, entre otras, de las Secretarías de Gobierno, las oficinas departamentales de Acción Social y las instituciones de educación superior, lo mismo que de las ONG especializadas en el tema. En todo caso, el país continúa esperando la aprobación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ordenada por la Constituyente en 1991. Sin este instrumento parece imposible completar las piezas del rompecabezas para las eventuales negociaciones de paz. Dadas las dimensiones y naturaleza del conflicto armado, el ordenamiento territorial debe ser asumido como instrumento de paz. Guardando las proporciones, esta Ley debe jugar un rol similar al que en su momento desempeñó la Constitución de 1991. Se requiere transformar este ordenamiento en un pacto ciudadano que permita contribuir a la construcción de la Nación en condiciones de convivencia pacífica y de desarrollo sostenible. 12.3 Financiación Además de luchar porque el régimen de transferencias retorne a la fórmula establecida en la Constitución de 1991, la principal tarea en esta materia, está relacionada con formular y adoptar un programa estratégico de financiación del desarrollo regional que incorpore una valoración global de los programas contenidos en la Agenda, que identifique fuentes de financiación y adopte mecanismos específicos para la inversión de los recursos necesarios. 30 Personas que estuvieron en los grupos paramilitares que comandaban los alias de Macaco en Santuario, Ramón Isaza en el Magdalena Medio y Ernesto Báez en el norte de Caldas. Lo mismo que los desmovilizados individuales de organizaciones guerrilleras.


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Se requiere que los municipios “puedan hacer un uso más libre de una proporción de los recursos transferidos, siempre y cuando logren cumplir con metas específicas en cuanto a aumento de recursos propios y mejora en cobertura, eficiencia y calidad de los servicios prestados” (PNUD, 2004, pág. 218). Debe buscarse un escenario en el que el crecimiento de los recursos propios de las entidades territoriales, contribuya a garantizar la efectiva atención de las demandas sociales y la inversión pública local y regional. No deberían existir cortapisas para que, llegado el caso, existan acuerdos entre los Institutos de Financiamiento y Promoción del Desarrollo INFI, para aportar a la financiación de proyectos que trasciendan los límites político-administrativos de sus respectivas jurisdicciones y contribuir a financiar proyectos de impacto regional. Esta perspectiva se encuentra, sin embargo, condicionada a la necesidad de conseguir acuerdos para vincular mucho más activamente a Pereira31 y Armenia, al sistema de financiación del desarrollo regional. Sin la participación de los recursos de estas dos ciudades capitales, difícilmente se obtendrían los mínimos de capital indispensables para atender el financiamiento de los proyectos de carácter regional. 12.4 Otras recomendaciones

Es indispensable recorrer la ruta del desarrollo endógeno; avanzar hacia la modernidad fortaleciendo la ciudadanía y construyendo nuevas formas de entendimiento entre la sociedad civil y el Estado, lo mismo que entre el Gobierno Central y las autoridades locales y regionales. Se debe afianzar la presencia institucional de las alcaldías y gobernaciones en todo el territorio regional, y garantizar los derechos de las comunidades étnicas a sus territorios y formas de gobierno. Es fundamental fortalecer los proyectos de vida definidos por las autoridades y gobiernos de las comunidades indígenas, y de la población afrocolombiana con asiento en la Ecorregión. Por otra parte, se debe avanzar en la generación de condiciones favorables para el desarrollo económico y social en todos los municipios, de tal forma que se promuevan mayores relaciones de cooperación, otorgando énfasis a los proyectos que cubren dos o más departamentos, y atendiendo las limitaciones y potencialidades de la plataforma natural. Se sugiere entonces desplegar una gobernabilidad democrática sobre los asuntos públicos para el bienestar colectivo, con una eficiente coordinación interinstitucional, intersectorial y entre actores del desarrollo; se trata de una gran alianza de voluntades y capacidades que aborde con eficiencia las prioridades regionales, administre y ejecute estratégicamente los recursos y proyectos claves para el desarrollo regional.. Lo dicho supone escenarios para conseguir, con el apoyo de la academia, un mayor saber social, esto es, la obligación de estudiar más; de contextualizar mejor; de decantar las experiencias; de obtener, producir y divulgar más información, de consolidar la comunicación, y de fortalecer la infraestructura y el equipamiento social. Por último, desde el punto de vista político institucional, es recomendable consolidar el trabajo de redes públicas como las expresadas en los convenios de: las Corporaciones Autónomas Regionales; de la red de universidades públicas del Eje Cafetero (Alma Mater), y del convenio Universidad-Empresa-Estado construyen Región.

31 La Alcaldía de Pereira ha conformado una Promotora para el desarrollo.


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Fortalecer, por diferentes vías y procedimientos, la capacidad institucional de las organizaciones de la sociedad civil; su asociatividad; sus organizaciones de segundo grado y sus redes. Potenciar la Red de Seguridad Alimentaria para la Ecorregión Eje Cafetero. Adoptar la metodología de presupuesto participativo. Hacer realmente pública la información de fuentes y usos de recursos. Garantizar una mayor promoción y utilización de la Ley 134 de 1994 y ofrecer incentivos locales para la participación ciudadana. Consolidar los Consejos Territoriales de Planeación y los Consejos Territoriales de Política Social. Fortalecer el papel subsidiario de los departamentos. Mejorar la gestión y la institucionalidad para conseguir una mayor presencia de la cooperación internacional. Se debe vigilar que esta cooperación opere sobre la base de proyectos regionales concertados en la agenda común. La renovación institucional busca, entre otros objetivos, enfrentar problemas de cohesión social. Este debe ser el propósito central de las políticas públicas en la región, y debe acompañarse de una incuestionable legitimidad social, condición que procede de la participación de los diferentes actores en el diseño e implementación de tales políticas. Por supuesto, todo lo anterior pasa por reivindicar la política, como institución social para la tramitación y renovación de los intereses colectivos. Y tiene como condición el fortalecimiento de la confianza mutua entre los actores del desarrollo. Es necesario, pues, visualizar un marco institucional que abarque no sólo las formas de intervención de las agencias estatales, sino también el conjunto de reglas y convenciones no formales, e incluso incorpore normas éticas y morales de comportamiento que son parte de la interacción social. La Ecorregión Eje Cafetero es una región en marcha, que tiene iniciativa propia, que no se ha sentado a esperar las decisiones del Gobierno Central, ni se ha limitado a hacer antesala para que lleguen los grandes acuerdos políticos que despejen completamente el camino y hagan del desarrollo regional en Colombia un escenario exento de conflictos y tensiones. Es de esperar que para las elecciones de 2007, se produzcan diversos arreglos político-partidistas que ayuden a conformar un mapa donde los actores se puedan diferenciar claramente unos de otros, sobre la base de sus ofertas programáticas y sea a través de ellas que se establezcan las eventuales alianzas. Exigir claridad y coherencia en las posiciones de cada Partido, sobre el desarrollo regional, es un imperativo para el futuro de la democracia y de la estabilidad institucional en Colombia. En fin, tanto para el Pacto por la Región auspiciado por el PNUD, como para la Agenda de la Ecorregión, “el Eje Cafetero es un inmenso territorio de oportunidades, las cuales deben ser equitativamente distribuidas para que el mayor número de pobladores tenga acceso a mejores condiciones de vida, más dignas” (2004, pág.223).


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BIBLIOGRAFÍA Castaño, Diego. Propuesta de Documento CONPES. Agenda para el desarrollo sostenible de la Ecorregión Eje Cafetero. Pereira: Universidad Tecnológica de Pereira UTP, 2006. Castro, Jaime. La cuestión territorial. Bogotá: Oveja Negra, 2002. Pizano, Diego. El café en la encrucijada. Evolución y perspectivas. Bogotá: Alfaomega, 2001. Documentos técnicos consultados Agencia Alemana de Cooperación GTZ. Presupuesto participativo. Risaralda. Experiencia metodológica y resultados. Bogotá, 2004. Alcaldía municipal de Pereira. Plan de Ordenamiento Territorial de Pereira. Primera revisión. Pereira, 2003. Departamento Nacional de Planeación DNP. 2019. Visión Colombia II centenario. Propuesta para discusión. Bogotá, 2005. Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Un pacto por la región. Informe de desarrollo humano del Eje Cafetero. Bogotá, 2003. Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Hacia un pacto por la región. Informe de desarrollo humano del Eje Cafetero. Bogotá, 2004. Legislación colombiana consultada República de Colombia, Congreso de la república. Ley 617 de 6 de octubre de 2000, por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. República de Colombia, Congreso de la república. Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

República de Colombia, Congreso de la república. Ley 975 de 25 de julio de 2005, por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios. República de Colombia, Congreso de la república. Ley 1176 de 27 de diciembre de 2007, por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Recursos de internet consultados Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Sistema de Consulta REDATAM. Recuperado 12 de marzo, 2007, de


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http://190.25.231.242/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BASE=CG2005BASICO&MAIN=WebServerMain.inl Departamento Nacional de Planeación DNP. Consejo Nacional de Política Económica y Social. Recuperado 17 marzo, 2007, de http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/tabid/55/Default.aspx Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT. Criterios que definen una Ecorregión estratégica. Recuperado 23 de mayo, 2007, de http://web.minambiente.gov.co/ecorre/intro/intro3.htm. Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero Alma Mater. Foro Regional Sostenible con Responsabilidad Social. Recuperado 20 de marzo, 2008, de http://www.almamater.edu.co/new_page/documento/memorias_foro_itinerante/Memorias/3_Ponencias/4_MANIZALES/3_UEE.Un.Entrelazamiento.desde.la.Ciudadania_Mar%C3%ADa.Cristina.Palacio.pdf.

221ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |MODELOS DE OCUPACIÓN Y ZONIFICACIONES TERRITORIALES EN NORTE DE SANTANDER, COLOMBIA (REGIÓN DEL CATATUMBO).

Guillermo Hernando Quintana Machado

MODELOS DE OCUPACIÓN Y ZONIFICACIONES TERRITORIALES EN NORTE DE SANTANDER, COLOMBIA - (REGIÓN DEL CATATUMBO). Guillermo Hernando Quintana Machado1 Grupo de Estudios Urbano Regionales del Magdalena Medio. Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ. Remisión artículo: 17-07-2007 Palabras Clave: Ordenamiento Territorial, Modelos de Ocupación Territorial, Zonas de Reserva Forestal, Parques Nacionales Naturales, Territorios Étnicos.

Resumen: El presente artículo se elabora en base en el trabajo denominado “Modelos de Ocupación y Zonificaciones Territoriales en Norte de Santander, Colombia – Región del Catatumbo” presentado en el marco del Encuentro Nacional 10 años de la Ley de Ordenamiento Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia. Se desarrollan en éste los siguientes temas; inicialmente se realiza una caracterización del departamento Norte de Santander y del estado de los ordenamientos territoriales de sus municipios; posteriormente se define de manera general la región del Catatumbo en sus aspectos geográfico territoriales y sociopolíticos; a continuación se abordan las zonificaciones y modelos territoriales presentes en la región del Catatumbo, detallando cada una de ellas como son; la Zona de Reserva Forestal de la serranía de los Motilones, el Parque Nacional Natural Catatumbo – Barí, los Resguardos Indígenas Motilón – Barí y Catalaura y los Modelos de Ocupación Territorial al nivel municipal; finalmente se realiza una mirada actual al territorio del Catatumbo Nortesantandereano, examinando la institucionalidad en la región y planteando algunos retos en los distintos niveles e instancias territoriales.

1. Situación general de los ordenamientos territoriales municipales en Norte de Santander.

1.1 Contexto departamental Norte de Santander, está ubicado en la región nororiental colombiana, limita con los departamentos de Cesar, Santander, Boyacá y con la República Bolivariana de Venezuela, (ver figura 1.) El departamento tiene una extensión aproximada de 2.199.467 ha y una población proyectada a 2008, según el DANE de 1.275.781 habitantes de los cuales el 77,08 % es urbano (983.408 habitantes) y el 22,92 % (292.373 habitantes) es rural.

1 Persona de contacto: Guillermo Hernando Quintana Machado, correo electrónico: [email protected], [email protected]



Norte de Santander por su carácter fronterizo presenta una gran dinámica funcional, por el corredor vial Bucaramanga – Pamplona – Cúcuta – Venezuela, se moviliza la mayoría del intercambio comercial con el vecino país. Sus principales ciudades son San José de Cúcuta, Pamplona y Ocaña, en dichos centros urbanos se concentra la mayoría de la población departamental.

Figura 1. Localización general del departamento Norte de Santander.

Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía DANE). Norte de Santander cuenta con 40 municipios, los cuales están agrupados en 6 subregiones, tal como se muestra en la tabla 1, y se observa en la figura 2. El departamento tiene un área metropolitana conformada por cinco municipios; San José de Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia y San Cayetano. La división político administrativa del departamento Norte de Santander, se puede observar en la figura 3.



Tabla 1. Subdivisión en subregiones del departamento Norte de Santander.

Subregión Municipio Área (ha) Subregión Municipio Área (ha) CENTRO ARBOLEDAS 45545 ORIENTAL CÚCUTA 114403

CUCUTILLA 36882 EL ZULIA 52137 GRAMALOTE 14515 LOS PATIOS 12942 LOURDES 9634 PUERTO SANTANDER 4509 SALAZAR 49672 SAN CAYETANO 14604 SANTIAGO 17189 VILLA DEL ROSARIO 10107 VILLA CARO 39363 SUROCCIDENTAL CÁCOTA 14197

NORTE ABREGO 145690 CHITAGÁ 117848 CÁCHIRA 62260 LABATECA 26822 CONVENCIÓN 94249 MUTISCUA 15316 EL CARMEN 173191 PAMPLONA 29389 HACARÍ 41213 PAMPLONITA 17570 LA ESPERANZA 65828 SILOS 38543 LA PLAYA 25909 SURORIENTAL BOCHALEMA 17941 OCAÑA 49853 CHINÁCOTA 16556 SAN CALIXTO 39435 DURANIA 17205 TEORAMA 93011 HERRÁN 11699

OCCIDENTAL BUCARASICA 27427 RAGONVALIA 10324 EL TARRA 71156 TOLEDO 150742 SARDINATA 144685 TIBÚ 267171

Fuente: Gobernación Norte de Santander, SIAT - Corponor.

Figura 2. Subregiones del departamento Norte de Santander.

Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR - SIAT).



Figura 3. Mapa de División Político Administrativa del departamento Norte de Santander.

Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR - SIAT).



1.2 Los Ordenamientos Territoriales municipales En el siguiente cuadro se expresa la relación de municipios del departamento que han emprendido revisiones a sus ordenamientos territoriales, así como la fecha de adopción de los mismos y las iniciativas de planes parciales.

Tabla 2. Estado actual de OT municipales, fecha de adopción e iniciativas en planes parciales.

MUNICIPIO TIPO OT FECHA ADOPCIÓN *

AÑOS DE ADOPTADO REVISIÓN PLANES

PARCIALES TIPO DE PLAN PARCIAL

ABREGO PBOT 3-Abr-2001 6 X ARBOLEDAS EOT 31-May-2003 4 1 Desarrollo en suelo de expansión urbana.BOCHALEMA EOT 26-Feb-2004 4 BUCARASICA EOT 10-Dic-2000 7

CÁCHIRA EOT 8-Dic-2000 7 CÁCOTA EOT 23-Mar-2002 6

CHINACOTA EOT 10-May-2003 4 X CHITAGÁ EOT 21-Jun-2000 7

CONVENCIÓN EOT 7-Jun-2004 3 CÚCUTA POT 17-Ene-2001 7 1 Desarrollo en suelo de expansión urbana.

CUCUTILLA EOT 23-Jun-2003 4 DURANIA EOT 10-Dic-2003 4

EL CARMEN EOT 24-Dic-2003 4 EL TARRA EOT 20-Feb-2004 4 EL ZULIA EOT 2-Oct-2000 7

GRAMALOTE EOT 24-Jun-2002 5 HACARÍ EOT 8-Abr-2001 6 HERRÁN EOT 2-May-2002 5 1 Macroproyecto de reasentamiento.

LA ESPERANZA EOT 29-May-2002 5 LA PLAYA DE BELEN EOT 30-May-2000 7

LABATECA EOT 5-Sep-2003 4 LOS PATIOS PBOT 8-Dic-2000 7

LOURDES EOT 9-Sep-2001 6 MUTISCUA EOT 22-Mar-2003 5

OCAÑA PBOT 6-Sep-2002 5 X 9 (6) En suelos de expansión urbana,

(3) desarrollo urbano. PAMPLONA PBOT 31-Ago-2002 5

PAMPLONITA EOT 25-Feb-2003 5 PUERTO SANTANDER EOT 7-Dic-2000 7

RAGONVALIA EOT 28-Feb-2003 5 1 Desarrollo en suelo de expansión urbana.SALAZAR EOT 25-Ene-2003 5

SAN CALIXTO EOT 17-Sep-2001 6 SAN CAYETANO EOT 12-Jul-2000 7

SANTIAGO EOT 19-Sep-2000 7 SARDINATA EOT 16-Feb-2002 6

SILOS EOT 15-Dic-2000 7 TEORAMA EOT 11-Sep-2000 7

TIBÚ PBOT 6-Dic-2000 7 X TOLEDO EOT 22-Ago-2001 6

VILLA CARO EOT 25-Ago-2001 6 VILLA DEL ROSARIO PBOT 28-Dic-2000 7 Fuente: Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental – CORPONOR. * Fecha de adopción del Proyecto de Acuerdo por el Concejo Municipal. En el cuadro anterior se observa que un 35 %, de los municipios de Norte de Santander llevan más de 7 años de ordenamiento territorial municipal, aproximadamente un 63 % realizó su



adopción entre cuatro y seis años atrás, siendo solamente el municipio de La Playa el que adoptó su EOT hace tres años. Esto muestra que la mayoría de los municipios del departamento requieren de la iniciación del proceso de revisión de sus ordenamientos territoriales, sin embargo de los 40 municipios solo cuatro, Tibú, Abrego, Ocaña y Chinácota, han emprendido procesos de revisión a sus ordenamientos territoriales municipales. Por otra parte, en lo relacionado con el desarrollo de planes parciales, han cursado su procedimiento para evaluación ante la autoridad ambiental CORPONOR, un total de 13 planes parciales, de los cuales nueve (9) son para desarrollos de expansión urbana, y los demás corresponden a desarrollo urbano y un proyecto de reasentamiento. De estos trece planes parciales nueve fueron adelantados por el municipio de Ocaña, y los restantes por los municipios de Arboledas, Cúcuta, Herrán y Ragonvalia.

2. Contexto general de la región del Catatumbo. 2.1 Aspectos Geográficos – Territoriales Ésta región está ubicada al Norte del Departamento Norte de Santander, comprendiendo principalmente los municipios de El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, El Tarra, Tibú y otros en menor proporción que no se abordarán en el presente documento. El Catatumbo tiene una geografía densa, montañosa y boscosa, de complejo acceso, con restringidas redes viales, sus componentes climáticos y fisiográficos permiten el desarrollo de una abundante oferta de flora y fauna ligada a una red hídrica de gran riqueza y una considerable oferta minera y de hidrocarburos. En la región se presentan fuertes zonas de colonización (pequeña propiedad), que por una parte son comunidades que demandan acceso a tierra y regularización de tenencia y por otro representan una afectación directa a las zonas de reserva de la región. 2.2 Aspectos Sociopolíticos El Catatumbo nortesantandereano constituye una región que se caracteriza por una compleja dinámica territorial, que a través de su historia ha sido afectada por un gran número de factores asociados con la violencia por el conflicto armado, el narcotráfico asociado a los cultivos de uso ilícito, y conexo a estos entre otros, se presentan las violaciones al DIH y a los DDHH. Esta situación en el transcurrir de los últimos diez años no se ha alterado estructuralmente, es decir, han cambiado las intensidades y las tipificaciones de la violencia, pero en esencia lo que ocurre son transiciones y cambios de poder territorial, que sin duda alguna demuestran la ingobernabilidad de este territorio por parte de las Entidades Territoriales en todos sus niveles.



3. Zonificaciones y modelos territoriales en la región del Catatumbo. En la región del Catatumbo nortesantandereano se evidencia la superposición de diferentes modelos de ocupación territorial y distintos niveles de zonificación y manejo del uso del suelo, de mayor a menor jerarquía podemos encontrar los siguientes: Zonas de Reserva Forestal al nivel Nacional con competencia en el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT, Parques Nacionales Naturales al Nivel Nacional con competencia en la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales – UAEPNN, Territorios étnicos (Resguardos Indígenas) al nivel Nacional – Regional con competencia en la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y Justicia, y los Esquemas, Planes Básicos y Planes de Ordenamiento Territorial al Nivel Municipal con competencia en los Concejos Municipales. 3.1 Las zonas de reserva forestal en Colombia La Ley 2 de 1959 crea “Para el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre, se establecen con carácter de "Zonas Forestales Protectoras" y "Bosques de Interés General"…….., las siguientes zonas de reserva forestal”2, así: Sierra Nevada de Santa Marta, Serranía de Los Motilones, Sierra del Cocuy, Río Magdalena, Costa Pacífica, Región Central y Amazonia, que en conjunto tenían una cobertura aproximada de 65.73 millones de hectáreas

Tabla 3. Áreas de Reservas Forestales (Ley 2ª de 1959 y Decreto 111/59) - Áreas Sustraídas y actuales.

Reserva Forestal Área declarada (ha) Área sustraída (ha)

Área actual (ha)

Amazonía 43,959,737 6,115,213 37,844,524 Central 1,621,180 77,474 1,543,707 Cocuy 869,458 139,069 730,388

Pacífico 11,155,214 3,144,603 8,010,612 Río Magdalena 5,823,468 3,667,878 2,155,591

Serranía de los Motilones 998,581 445,890 552,691 Sierra Nevada de Santa

Marta 852,683 313,468 539,215

TOTAL 65,280,321 13,903,595 51,376,728 FUENTE: Proyecto Reservas Forestales (Convenio Minambiente – IDEAM, 097/01). Zonas de Reserva Forestal Serranía de Los Motilones La ZRF de la Serranía de Los Motilones, está comprendida dentro de los siguientes linderos generales, según el literal e) del artículo 1 de la Ley 2 de 1959: “por el oriente, la línea de frontera con la República de Venezuela y el límite entre los departamentos de Cesar y la

2 Congreso de Colombia, Ley 2 de 1959, Artículo 1. 3 Ministerio del Medio Ambiente, Dirección General de Ecosistemas, Grupo Bosques; Reservas forestales del orden nacional, compilador Raimundo Tamayo, 2004.



Guajira se sigue una distancia de 20 km.; se continúa al oeste de la frontera entre Colombia y Venezuela, desde el límite norte descrito en una línea paralela a 20 Km hasta la intersección con la longitud 73° 30' y de allí hacia el sur hasta su intersección con latitud norte 8° 30’ siguiendo por este paralelo hasta encontrar la frontera con Venezuela”. Sobre la Zona de Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones existen territorios indígenas, los resguardos Motilón – Barí y el Catalaura, los cuales ocupan un área aproximada a 191000 ha, lo cual equivale a un 35% del área total actual de la ZRF. Adicionalmente dentro de la ZRF se declaró el Parque Nacional Natural Catatumbo – Barí, con el objetivo de preservar los relictos de bosque húmedo tropical y toda la biodiversidad asociada a este ecosistema, presentes en la región norte del departamento Norte de Santander. Según el IDEAM, legalmente el Parque se sobrepone con la Reserva tan solo en 42.947 ha4, lo cual representa casi un 8% del área en Reserva Forestal. El ministerio de Ambiente hoy MAVDT, citando un estudio de consultoría realizado por la firma Ifcaya Ltda. en el año de 1989, relaciona que una solicitud de sustracción a la Reserva Forestal presentada al Inderena, determina que dadas las condiciones, especialmente en cuanto a la intervención antrópica y uso actual del suelo, escasamente 175.000 hectáreas deben permanecer bajo el régimen de la Ley 2 de 1959, distribuidas en dos sectores: uno de 160.200 hectáreas correspondiente al límite internacional con Venezuela y otro de 11.600 hectáreas localizadas entre los límites de los departamentos de Cesar y Norte de Santander. Según el IDEAM, el estado actual de la Reserva Forestal, presenta las siguientes características; “la cobertura boscosa alcanza la no despreciable superficie de 285.220 Ha correspondientes a más del 55% de la Reserva, sin embargo, la mayoría corresponde a bosques fragmentados del piso andino (163.368 Ha) situados principalmente en los límites del Parque Nacional; en estado natural se encuentran aún 121.853 Ha sobre algunas zonas contiguas al área protegida y sobre territorios de difícil acceso”5.

4 IDEAM, Subdirección de Ecosistemas e Información Ambiental; Reservas Forestales ley 2ª de 1959, Diagnóstico – Estado Actual, compilador Ing. Robert León Cruz. 5 Idem., pág. 6.



Figura 4. Mapa de la Zona de Reserva Forestal Serranía de Los Motilones.

Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR – SIAT, MAVDT).



3.2 Parques Nacionales Naturales En el nivel nacional el Sistema de Parque Nacionales Naturales es manejado y administrado por la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales – UAESPNN6, la cual es una dependencia del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonomía administrativa y financiera. El sistema de Parques Nacionales Naturales contribuye a la conformación y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas7 y a la coordinación e implementación de políticas, planes, programas, normas y procedimientos relacionados con el SINAP. Se entiende por Parque Nacional Natural, “Área de extensión que permita su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente por la explotación u ocupación humana, y donde las especies vegetales de animales, complejos geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales tiene valor científico, educativo, estético y recreativo nacional y para su perpetuación se somete a un régimen adecuado de manejo”8. En Colombia existen 53 áreas naturales pertenecientes al Sistema de Parques Nacionales Naturales, de las cuales 3 se encuentran ubicadas en el departamento Norte de Santander, así; el Parque Nacional Catatumbo Barí, Área Nacional Única Los Estoraques y el Parque Nacional Tamá, el cual colinda con un área protegida en territorio Venezolano. Parque Nacional Natural Catatumbo Barí En este escrito se hará especial referencia al PNN Catatumbo Barí, el cual fue declarado Parque Nacional Natural mediante Resolución Ejecutiva No. 121 del 21 de Octubre de 1989; Según la Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental – CORPONOR, el parque “constituye uno de los más bellos enclaves de bosque húmedo tropical. Su extensión es de 158.125 ha distribuidas en los siguientes municipios del Departamento Norte de Santander: Convención (35.1%), El Carmen (41.2%), Tibú (1.9%) y Teorama (21.8%). Tiene alturas que van desde los 200 hasta los 1.800 m.s.n.m., las formas terrestres del Parque varían de onduladas a fuertemente quebradas, con pendientes que oscilan entre 30% a 50 %. La precipitación anual se calcula en 1.200 hasta 2.000 mm. La temperatura promedio anual es de 28.5° C en las partes más bajas a 17° C en las cimas de cerros que alcanzan los 2.000 m.s.n.m. Todas las corrientes que se originan en el parque hacen parte de la hoya hidrográfica del Río Catatumbo”.9 6 Congreso de la República de Colombia. Ley 489 de 1998, artículo 54, Literal j. 7 El sistema Nacional de Áreas Protegidas, son el conjunto de áreas naturales protegidas (de carácter público, privado y comunitario en los niveles de gestión pública nacional, regional o local), actores sociales y las estrategias e instrumentos de gestión que los articulan y congregan para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservación que el país persigue. 8 Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2811 de 1974, artículo 329, literal a. 9 Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental CORPONOR, Plan de Gestión Ambiental Regional, San José de Cúcuta, 2002.



Figura 5. Mapa del Parque Nacional Natural Catatumbo Barí.

Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR – SIAT, UAESPNN).



3.3 Territorios étnicos indígenas. Los territorios étnicos indígenas en Colombia comienzan a recibir un tratamiento especial desde el punto de vista jurídico – territorial, después de la Constitución Política de 1991, en la cual se contempla la posibilidad de conformación de Entidades Territoriales Indígenas ETI, el artículo 329 de la CP, versa lo siguiente; ARTICULO 329 de la CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable. La ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte. PARAGRAFO. En el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso primero de este artículo. También se establece en el marco constitucional, que los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y que “la explotación de los recursos naturales se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades”10. Existen otros referentes normativos no menos importantes que hacen alusión a territorios étnicos, como son la Ley 70 de 1993, Ley 160 de 1994, Ley 388 de 1997, entre otros, que no se profundizarán en este escrito. En este sentido es de tener en cuenta que la existencia de territorios étnicos constituidos o no, o la presencia de comunidades étnicas, implican por parte del Estado un tratamiento particular, en el cual se concilie el ordenamiento municipal local con los Planes de Vida de dichos grupos, en el caso de Norte de Santander se hará referencia específicamente al pueblo indígena Barí. Resguardo Indígena Motilón - Barí En la región del Catatumbo Nortesantandereano, específicamente en jurisdicción del Parque Nacional Natural Motilón Barí existen dos territorios indígenas, así: el resguardo indígena Motilón - Barí localizada en los municipios de El Carmen, Convención y Teorama con una extensión de 101.742 ha de acuerdo a las resolución Incora 101 del 2 de Octubre de 1974, por la cual se constituye el territorio como reserva especial destinada a la población Motilón Barí, un área de terreno con un área aproximadamente de 83.000 ha, dicha área fue sustraída 10 Constitución Política de Colombia de 1991, Artículo 330.



previamente de la Zona de Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones (Ley 2 de 1959), mediante Acuerdo No. 016 de septiembre 8 de 1.972, del INDERENA. En el año de 1988, se expide la resolución 102 del 28 de Noviembre, por la cual se conforma oficialmente el resguardo Motilón Barí, sin embargo la situación de la ocupación de los terrenos declarados como reserva indígena mediante la resolución 101 del año 1974 cambió radicalmente, encontrándose invadidas por colonos un área aproximada de 26.000 ha. Por lo tanto se adicionaron a la conformación del resguardo en 1988, un área aproximada a 52.000 ha de terrenos baldíos, como compensación por los terrenos colonizados en el área reservada inicialmente. Según el PBOT del municipio de Tibú: “En su parte resolutoria (Resolución No. 102 de 26.11.88) establece un área de 108.900 Hectáreas para el Resguardo Motilón Barí ( De las cuales 56.330 Has. Correspondían a la Reserva Indígena y 52. 570 Has. A baldíos contiguos a la reserva en mención).”11 Por consiguiente, en suma el resguardo Motilón Barí cuenta según sus documentos de constitución con un área de 108.900 ha, las cuales se encuentran dentro de la jurisdicción del Parque Nacional Natural. Resguardo Indígena Catalaura El resguardo Indígena Catalaura está ubicado en la parte sur oriental del Resguardo Motilón Barí, en jurisdicción de los municipios de Teorama y Tibú, fue constituido mediante resolución Incora No. 105 de Diciembre 15 de l.981, la cual modificó lo dispuesto en la resolución de la misma entidad No. 145 del 24 de Julio de 1967, por tanto se declaran terrenos con un área de 13.300 ha, para una colonización especial a favor de la comunidad Indígena Motilón de Catalaura.

11 Municipio de Tibú, Plan Básico de Ordenamiento Territorial municipal, Capítulo V – La Etnia Barí dentro del contexto del Plan Básico de Ordenamiento Territorial Municipal, 2000.



Figura 6. Mapa de Territorios Étnicos Indígenas en la región del Catatumbo – Norte de Santander

Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR – SIAT).



3.4 Modelos de ocupación territorial al nivel municipal. Los modelos de zonificación ambiental de los Esquemas y planes básicos de ordenamiento Territorial de los municipios de la región del Catatumbo, no están totalmente armonizados entre sí, en algunos casos, municipios desarrollan diferentes tipos de producción económica, que varían desde agricultura tradicional hasta sistemas agrosilvopastoriles, todo esto en corredores con la misma vocación ambiental, pero pertenecientes a diferentes entidades territoriales. Existen directrices de carácter general, en las diferentes jerarquías territoriales, aún así la realidad sobrepasa la norma cuando se trata las intervenciones antrópicas sobre áreas protegidas o territorios especiales. Por otra parte por más que las administraciones municipales hagan esfuerzos normativos en el orden local para acoger las directrices nacionales y locales, no es suficiente para la armonización de sus ordenamientos territoriales locales, y principalmente para hacer efectivos los modelos de organización y desarrollo municipal. Al analizar los modelos de ocupación territorial municipales en la región del Catatumbo, se observa una fragmentación territorial, con diferentes niveles de conflicto sobre cada una de las clasificaciones, zonificaciones y administraciones especiales del territorio (Parque Nacional Natural, Territorio étnico, Zona de Reserva Forestal), como se podrá observar más adelante. A continuación se expresan las unidades de zonificación para los municipios de la zona de estudio, así; Convención, El Carmen, El Tarra, San Calixto, Teorama y Tibú.

Figura 7. Porcentaje de unidades de zonificación por municipio.

Fuente: Elaboración propia, (con base en datos CORPONOR – SIAT y Esquemas de Ordenamiento Territorial).

Unidades de Zonificación (%)Municipio de Convención

12,35

87,51

0,14 Areas de produccioneconomicaAreas de significanciaambientalAreas urbanas y degrandes equipamientos

Unidades de Zonificación (%)Municipio de El Carmen

28,28

0,05

8,4963,13

0,05

Areas de produccioneconomicaAreas de recuperacionambientalAreas de riesgosnaturalesAreas de significanciaambientalAreas urbanas y degrandes equipamientos

Unidades de Zonificación (%)Municipio de El Tarra

36,18

0,019,92

52,40

1,48


Unidades de Zonificación (%)Municipio de San Calixto

32,22

67,70

0,07 Areas de produccioneconomicaAreas de significanciaambientalAreas urbanas y degrandes equipamientos

Unidades de Zonificación (%)Municipio de Teorama

30,40

0,0969,34

0,16

Areas de produccioneconomica

Areas de recuperacionambiental

Areas de significanciaambiental

Areas urbanas y degrandes equipamientos

Unidades de Zonificación (%)Municipio de Tibú

58,93

0,94

3,36

35,30

1,47




Como se puede observar en la figura 7, los municipios de Convención, San Calixto, El Carmen y Teorama tienen zonificado su territorio en un alto porcentaje, entre 63% y 87%, identificado como Áreas de Significancia Ambiental, con un menor porcentaje se ubica El Tarra con un 52%, y por último se encuentra Tibú, el cual por razones económicas y políticas su territorio fue sustraído de la Zona de Reserva Forestal, establecida mediante Ley 2/59, y su PBOT estableció casi el 60% de su territorio para Áreas de Producción Económica. El promedio de territorio destinado por el resto de municipios para Áreas de Producción Económica es cercano al 30%, excepto Convención que solamente definió casi un 13% en esta unidad de zonificación. Las otras unidades de zonificación como Áreas de Recuperación Ambiental y Áreas urbanas y de Grandes Equipamientos representan porcentajes muy bajos, excepto las Áreas de Riesgos Naturales, las cuales alcanzan valores significativos en El Carmen y El Tarra, con valores cercanos al 10% y un valor no despreciable en Tibú de casi 4%. En la tabla a continuación se muestran las áreas de las zonificaciones territoriales municipales con respecto a las Áreas Especiales (Parque Nacional Natural, Resguardos Indígenas, Zona de Reserva Forestal), en ella se puede observar que en general todos los municipios referidos articularon sus ordenamientos territoriales a los lineamientos de Parque Nacional Natural y los Resguardos Indígenas, sin que esto en la práctica signifique el efectivo cumplimiento de las normas. Por otra parte en la Zona de Reserva Forestal se ven unas áreas que corresponden a producción económica, que corresponden a zonas de colonización periféricas al PNN y al resguardo Motilón Barí, tal como se observa en la Figura 9. La zonificación correspondiente a las Áreas de Recuperación Ambiental, se encuentran en el municipio de Tibú en jurisdicción del resguardo Indígena Catalaura, y las Áreas de Riesgo Natural en el municipio de El Carmen dentro de la Zona de Reserva Forestal.



Tabla 4. Zonificaciones Municipales vs Áreas Especiales.

MUNICIPIO AREA

ESPECIAL APE ARA ARN ASA TOTAL RESGUARDO M.B. 48924,37 48924,37ZRF 8261,21 16689,46 24950,67CONVENCION

PNN-CTBI 58572,52 58572,52Total Convención 8261,21 124186,35 132447,57

RESGUARDO M.B. 44646,07 44646,07ZRF 41672,49 84,88 9721,93 45917,61 97396,92EL CARMEN

PNN-CTBI 65009,45 65009,45Total El Carmen 41672,49 84,88 9721,93 155573,13 207052,44

RESGUARDO M.B. 4441,42 4441,42ZRF 25706,22 10,39 7060,89 33011,69 65789,19EL TARRA

PNN-CTBI 4368,49 4368,49Total El Tarra 25706,22 10,39 7060,89 41821,60 74599,10SAN CALIXTO ZRF 2473,75 7083,77 9557,52Total San Calixto 2473,75 7083,77 9557,52

RESGUARDO M.B. 20567,85 20567,85ZRF 22243,66 59490,75 81734,40TEORAMA

PNN-CTBI 30055,61 30055,61Total Teorama 22243,66 110114,21 132357,86

RESGUARDO M.B. 61,30 61,30TIBU PNN-CTBI 1364,59 1364,59

Total Tibú 1425,88 1425,88(1) Áreas de Producción Económica, (2) Áreas de Recuperación Ambiental, (3) Áreas de Riesgos Naturales, (4) Áreas de Significancia Ambiental Fuente: Elaboración propia, (con base en datos CORPONOR – SIAT y Esquemas de Ordenamiento Territorial).



Figura 8. Mapa de Modelos de ocupación territorial al nivel municipal en la región del Catatumbo – Norte de Santander




Figura 9. Mapa de Modelos de ocupación y zonificaciones territoriales en la región del Catatumbo – Norte de Santander




4. El catatumbo nortesantandereano; mirada integral al territorio actual 4.1 La institucionalidad en la región. Existen múltiples instituciones e instancias territoriales que tienen jurisdicción sobre la zona del Catatumbo nortesantandereano, dicha situación configura en la región una realidad compleja en cuanto a políticas y directrices de desarrollo, sumando a ello la presencia de grupos armados al margen de la ley, los cuales desde hace décadas están en confrontación por el dominio del territorio. Por tanto en la región se ha percibido durante las últimas décadas la falta de presencia estatal y la ingobernabilidad de esta región, lo cual se evidencia en las cifras de desplazamiento, y en todas las estadísticas de diferentes fuentes sobre las acciones de grupos armados en la región. Los modelos de ocupación territorial de los municipios se ajustan principalmente a los lineamientos de carácter nacional relacionados con la preservación y conservación de áreas estratégicas como los Parques Nacionales Naturales, dado que la UAESPNN medianamente logra hacer interlocución con las diferentes alcaldías locales, en cumplimiento del rol administrativo del PNN. En lo referente a las Zonas de Reserva Forestal todas en el país han sido afectadas de procesos de colonización, y como se ha podido observar la ZRF de la Serranía de Los Motilones no es la excepción. La situación respecto a la interrelación entre la institucionalidad municipal y las autoridades indígenas de los resguardos en su jurisdicción, es mínimo, no se incorporan elementos de los Planes de Vida de las comunidades indígenas a los componentes generales de los ordenamientos territoriales municipales.

Figura 10. Superposición de competencias institucionales.

Fuente: Elaboración propia.

MAVDT MININTERIOR

SINAENTIDADES

TERRITORIALESMUNICIPALES Y

DEPARTAMENTALES

AUTORIDADES YCOMUNIDADES

ÉTNICAS

UAEPNN

MAVDT MININTERIOR

SINAENTIDADES

TERRITORIALESMUNICIPALES Y

DEPARTAMENTALES

AUTORIDADES YCOMUNIDADES

ÉTNICAS

UAEPNN



4.2 Algunos retos para el ordenamiento territorial en los distintos niveles e instancias

territoriales. A continuación se esbozan algunos de los puntos que a mediano y largo plazo se consideran que revisten gran importancia para el desarrollo del ordenamiento territorial local y regional; Se deben garantizar lineamientos generales en Ordenamiento Territorial que permitan

generar modelos de ocupación locales que no riñan con los intereses regionales. Se deben definir responsabilidades institucionales para promover una política en

Ordenamiento Territorial transversal tanto a los entes territoriales como a las entidades con competencia, que permita plantear modelos territoriales equilibrados.

En el marco del desarrollo de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, procurar por incorporar los elementos básicos para promover cambios estructurales acordes con los requerimientos que Colombia necesita para afrontar las problemáticas territoriales.

Se deben promover los procesos de saneamiento y delimitación de territorios étnicos. Generar espacios para el desarrollo de estrategias de acceso a tierras para habitantes en

áreas de fuerte colonización, incluyendo posibilidades de redelimitación y sustracción de áreas muy intervenidas en Zonas de Reserva Forestal.

Bibliografía. Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental – CORPONOR, Plan de Gestión Ambiental Regional, San José de Cúcuta, 2002. Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental CORPONOR, Sistema de Información Ambiental Territorial - SIAT, San José de Cúcuta, 2003. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM, Subdirección de Ecosistemas e Información Ambiental; Reservas Forestales ley 2ª de 1959, Diagnóstico – Estado Actual, Bogotá, 2003. Ministerio del Medio Ambiente - Dirección General de Ecosistemas, Grupo Bosques; Reservas forestales del orden nacional, Bogotá, 2004. Legislación Colombiana Consultada Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2811 de 1974, Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. República de Colombia, Congreso de la República. Constitución Política de Colombia de 1991. República de Colombia, Congreso de la República. Ley 2 de 1959, por la cual se dictan normas sobre economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables.



República de Colombia, Congreso de la República. Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional. Documentos técnicos consultados Municipio de Convención, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte, Convención, 2000. Municipio de El Carmen, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte, El Carmen, 2003. Municipio de El Tarra, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte, El Tarra, 2001. Municipio de San Calixto, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte, San Calixto, 2003. Municipio de Teorama, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte, Teorama, 2003. Municipio de Tibú, Plan Básico de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte, Tibú, 2000. Recursos de internet consultados Parques Nacionales Naturales de Colombia. ¿Qué es el Sistema Nacional de Áreas Protegidas? Recuperado Mayo 8 de 2007 de http://www.parquesnacionales.gov.co/pnn/portel/libreria/php/decide.php?patron=01.11

243ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO: ESTADO DEL ARTE. Javier Quitian Quintero

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO: ESTADO DEL ARTE. Javier Rodolfo Quitian Quintero1 Subdirección de legalización y regularización de barrios y titulación predial. Secretaria Distrital del Hábitat – Distrito Capital de Bogotá. Remisión artículo: 14-04-2008 Palabras Clave: Ordenamiento territorial, planeación ambiental, Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuenca Hidrográfica POMCA. Resumen: Durante los últimos 10 años en Colombia, se ha realizado un gran esfuerzo por abordar el tema de la planificación y el ordenamiento del territorio, no solo a nivel municipal, sino desde las regiones que conforman las cuencas hidrográficas, como una estrategia de las Corporaciones Autónomas Regionales en la planificación ambiental territorial; sin embargo, aun no existe la suficiente articulación y coordinación político-institucional, que permita direccionar las acciones hacia una verdadera planificación sostenible del territorio. Dentro de este marco general de análisis, el presente artículo evidencia el estado del arte, en la formulación y revisión de los planes de ordenamiento municipal del Departamento del Atlántico, analizando sus problemática ambientales generales, así como el grado de aplicación de los instrumentos de gestión contemplado en la Ley 388 de 1997. 1. Antecedentes La constitución política de 1991 establece las bases fundamentales del ordenamiento en Colombia, entre las que se encuentra la función social y ecológica de la propiedad, el interés general sobre el interés particular y la función pública del urbanismo. Por supuesto las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR2) ya tenían antecedentes de vieja data, sobre todo en el tema de las Corporaciones del Desarrollo y con los antiguos Consejos Regionales de Planificación Económica y Social CORPES, que hacían la función de grandes organismos, con amplios territorios administrativos que generaban políticas y proyectos de carácter supra-regional. En este contexto se empieza a hablar de los ordenamientos de cuencas hidrográficas, como un compendio de políticas, programas, planes y proyectos para recomponer y optimizar los recursos naturales de una cuenca hidrográfica. El desarrollo posterior de los principios constitucionales referentes al medio ambiente, permitió la formulación y expedición de la ley 99 de 1993, como Ley general del Medio Ambiente, creando figuras como las CAR, con un sistema de rentas propias con destino especifico, dirigido hacia el mejoramiento del medio ambiente y el desarrollo sostenible del territorio; estos adelantos en materia ambiental “estuvieron motivados por los imperativos generados en el contexto internacional y por la formulación de ambiciosas metas sociales y ambientales” (Rodríguez, en Cepeda, 2004).

1 Persona de contacto: Javier Rodolfo Quitian Quintero, e-mail: [email protected]; [email protected] 2 CAR, Corporación Autónoma Regional, Entidad administrativa de carácter ambiental.


Posteriormente se formuló la Ley de Desarrollo Territorial, Ley 388 de 1997, ésta establece la necesidad de formular planes de ordenamiento territorial POT, donde se concretaban los principios de descentralización y desconcentración del Estado; y donde a través de este mecanismo, el tema ambiental, tuvo la gran oportunidad de insertarse de manera preponderante en los ordenamientos territoriales de la mayor parte de los municipios del país, teniendo un alto grado de especialización en los grandes municipios. De tal manera, que los principios constitucionales y la apuesta de la Ley 99 se materializaban en estos instrumentos, donde las CAR tienen una importante injerencia, dado que son órganos de concertación de dichos POT. Sin embargo, seguía faltando un elemento que permitiera hilvanar las propuestas de los ordenamientos territoriales de los municipios, y las perspectivas de desarrollo sostenible y de protección del medio ambiente, que las CAR definieran para cada territorio. Este instrumento fue el Plan de Ordenamiento de Cuencas Ambientales (POMCA), o como se ha dado a conocer últimamente el Plan de Ordenamiento y Manejo de una Cuenca Hidrográfica (POMCH). Este instrumento de planificación no tenía un base jurídica solida, y entre tantos intereses de un país con amplia tradición legislativa, debería existir un desarrollo normativo para tan amplia y vital cuestión, es así como nace el Decreto Nacional 1729 de 2002. Este decreto estableció que el ordenamiento ambiental de la cuenca hidrográfica a la que pertenece el respectivo municipio es elemento de superior jerarquía3. A pesar de contar con este instrumento los adelantos en materia normativa de los POMCH, los planes reglamentados a la fecha son muy pocos, y el avance de los mismos se encuentra específicamente en el ámbito técnico ambiental. Es necesario dejar claro que muchos de estos planes no tienen mayores posibilidades de formulación como acuerdo o resolución de la respectiva CAR, dada la debilidad del tema ambiental después de la fusión del Ministerio del Medio Ambiente con el Ministerio de Desarrollo; dando lugar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, fusión claramente negativa y debilitante para el tema ambiental y por supuesto para los planes de ordenación de cuencas. 2. Problemas Ambientales Generales El departamento del Atlántico está conformado por 23 municipios (incluyendo al distrito de Barranquilla), se encuentra limitado por el Mar Caribe en el norte, por el occidente linda con el Río Magdalena, por el sur con el canal del Dique y por el oriente con el Departamento de Bolívar, abarcando un área aproximada de 323.287 ha. Los principales municipios son Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad, Malambo, Sabanalarga y Campo de la Cruz.

3 Decreto Nacional 1729 de 2002, articulo 17.


Tabla 1 Municipios del Atlántico

ID MUNICIPIO AREA/ha % AREA

1 Baranoa 12065,8830 3,63

2 Barranquilla 15251,6400 4,59

3 Campo de la Cruz 10556,0320 3,18

4 Candelaria 13505,8320 4,06

5 Galapa 9822,8150 2,96

6 Juan de Acosta 17506,3260 5,27

7 Luruaco 24719,9610 7,44

8 Malambo 10831,5480 3,26

9 Manatí 21109,0280 6,35

10 Palmar de Varela 9126,8580 2,75

11 Piojó 24733,8650 7,44

12 Polonuevo 7195,4150 2,16

13 Ponedera 20317,0430 6,11

14 Puerto Colombia 7020,6320 2,11

15 Repelón 34669,8580 10,43

16 Sabanagrande 4165,8780 1,25

17 Sabanalarga 40034,3900 12,04

18 Santa Lucia 5395,9310 1,62

19 Santo Tomas 6545,8500 1,97

20 Soledad 6126,4100 1,84

21 Suán 4391,4710 1,32

22 Tubara 17039,6340 5,13

23 Usiacurí 10276,8480 3,09

Total general 332409,1480 100,00

Fuente: Corporación Autónoma Regional del Atlántico CRA, grupo de Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas, 2006 El departamento del Atlántico, es después de La Guajira el Departamento más seco de Colombia, con ausencia de ríos o corrientes que bañen su territorio interno, siendo las únicas fuentes hídricas en época de verano los humedales y el río Magdalena, del cual se extrae y potabiliza el agua para los municipios más grandes. Los suelos del departamento son muy pobres, de tipo arenoso y periódicamente los procesos denudativos causados por la lluvia, el viento y la deforestación, hacen que la capa vegetal sea arrastrada como sedimento hacia las corrientes temporales de invierno. La productividad de estos suelos es muy baja y a excepción de unas pocas áreas donde los cultivos prosperan (municipio de Sabanalarga con amplios pastizales manejados), no existe mayor producción agropecuaria en el departamento, a excepción del pan coger de los campesinos. La erosión del litoral es otro de los problemas ambientales más fuertes de los municipios costeros del Atlántico. Hasta el momento ni el Departamento, ni los municipios, ni la autoridad ambiental han realizado acciones que eviten o mitiguen el problema de la erosión costera, solo el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR) ha realizado investigaciones


sobre este tema, que aun no han sido incorporadas a los POT municipales o a los planes de ordenamiento de cuencas. En el litoral del Departamento aun sobreviven algunas áreas de manglares, estas zonas tienen una importancia capital en el mundo actual, ya que actúan como reguladores de contaminación y como zonas de desove y crecimiento de especies ícticas. Algunas de estas áreas, especialmente las que se encuentran en Barranquilla y Puerto Colombia, tienen una fuerte presión para ser desarrolladas en vivienda de alto standing. Esta misma presión la sufren las cimas de las colinas y áreas más altas de estas, pues tienen un gran valor paisajístico que se busca sea apropiado por nuevos bitantes, que vivirían en conjuntos cerrados con vista elevada hacia el mar, suprimiendo el libre acceso y disfrute a los habitantes de estos dos municipios. La tabla 2 muestra las áreas de humedales del Departamento clasificadas por municipio. El Departamento del Atlántico tiene una gran riqueza representada en las zonas de humedales, ubicadas en el litoral (zonas de manglares) y otra gran parte sobre la banda izquierda del Río Magdalena, humedales que cumplen con gran cantidad de propiedades naturales y que sirven como control a las inundaciones. Muchas de estas zonas de humedales, se ven contaminadas especialmente por las aguas servidas de los municipios de la ribera del río Magdalena, o por la presión de los finqueros para cultivar o para el pastoreo de ganado (ya que en estas áreas las pasturas crecen más tiempo durante el año), o por iniciativas urbanizadoras, como la acontecida en la ciénaga del Real (municipio de campo de la Cruz), la cual fue rellenada para realizar proyectos de vivienda de interés social (VIS), proyectos que nunca pudieron ser desarrollados. Actualmente está área no se utiliza ni siquiera para pastos, pues sus suelos arenosos, son prácticamente improductivos. En cuanto a los problemas hidrológicos de la región, uno de los más importantes, es la erosión y producto de ella, la sedimentación. La mayor parte de los cauces del Departamento son temporales y solo tienen o transportan agua en invierno. Durante el verano se llenan de maleza, basura, y escombros de las diferentes poblaciones que lindan con su curso. Es tal el problema, que el Embalse del Guájaro (embalse artificial construido en los años 60´s para establecer un distrito de riego en el sur del Departamento), tenia inicialmente 14.000 ha y hoy en día se han perdido más de 4.000 ha, producto de la sedimentación. Los recursos mineros de la región son muy altos, especialmente en cuanto a calizas y componentes minerales, en los que especialmente la industria cementera está muy interesada en explotar. Hasta el momento se ha logrado que empresas como Cementos Argos no explote en las áreas de ecosistemas estratégicos, demarcados en los ordenamientos de cuenca (ejercicio de planificación que se explicara más adelante); sin embargo, mientras no se implemente una herramienta contundente a través de un ordenamiento minero que se exprese en acuerdos sociales aceptados por todos los actores del territorio, será muy difícil controlar esta actividad.


Tabla 2 Áreas de humedales por municipio

ITEM MUNICIPIO AREA/ha %

Barranquilla 649,2916 3,56 Campo de la cruz 727,8267 3,99 Candelaria 178,2800 0,98 Luruaco 1070,6512 5,86 Malambo 350,8096 1,92 Manatí 567,1809 3,11 Palmar de Varela 418,0415 2,29 Piojo 1292,4752 7,08 Ponedera 592,6475 3,25 Puerto Colombia 131,5898 0,72 Puerto Colombia 412,1970 2,26 Repelón 8690,0718 47,58 Sabanagrande 340,7695 1,87 Sabanalarga 2351,1394 12,87 Santo Tomas 149,4551 0,82 Soledad 330,2038 1,81

Humedal

Tubara 10,5882 0,06 Total Humedal 18263,2188 100,00

Fuente: CRA, Grupo de Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas, 20074 El problema minero se inicia cuando las Entidades Nacionales concesionan el territorio sin tener en cuenta los valores ambientales existentes en estas zonas, los explotadores mineros violan la mayoría de la reglamentación de este tema, no implementan los estudios de impacto ambiental y sobre todo no recuperan las áreas explotadas, dejando grandes cicatrices en el territorio o pretendiendo, luego de explotado el yacimiento minero, urbanizarlo, con la anuencia de las autoridades del respectivo municipio. Uno de los problemas ambientales más recurrentes en el Atlántico es la amenaza por inundaciones que se presentan en áreas urbanas y rurales en época de lluvias y con los mayores caudales del río Magdalena. Poco se ha podido hacer para terminar el dique en la margen izquierda del rio Magdalena, pues falta solo un tramo de aproximadamente 2 km en el municipio de Santo Tomas. Un problema por demás paradójico, son las avenidas torrenciales5 que se presentan en Barranquilla, producto de las pendientes de las colinas que conforman la zona urbana y la falta de alcantarillado pluvial; sobre estas mismas colinas casi construidas totalmente, se presentan grandes problemas de deslizamientos y corrimientos de tierra, sin que hasta el momento se haya presentado una acción decidida por parte de las autoridades del Distrito de Barranquilla. En cuanto a las áreas urbanas, el principal problema ambiental es la falta de espacio público. La norma nacional reglamenta que cada municipio debe asegurar 15 m² de espacio público efectivo por habitante6, las metas del bicentenario, propuestas por el Departamento de

4 Las áreas presentadas en estas tablas, son áreas digitales obtenidas por procesos de cartografía digital y no representan las cifras oficiales del Departamento 5 Las avenidas torrenciales son producidas por lluvias torrenciales, las aguas buscan el mejor camino para descender hacia tierras más bajas, generalmente en las zonas urbanas estas son las mejores y más transitadas vías. 6 Decreto 1504 de 1998, el espacio público efectivo es el conformado por espacio público de carácter permanente, conformado por zonas verdes, parques plazas y plazoletas.


Planeación Nacional, buscan establecer una meta real de espacio público efectivo para el año 2019, consolidada en un índice de espacio público efectivo de 10 m² por habitante. En el departamento el índice más representativo lo tiene el municipio de Usiacurí, con alrededor de 3 m² por habitante, los demás municipios tienen índices ínfimos, incluyendo a Barranquilla, que a pesar de ser una ciudad nueva en una zona tropical, solo cuenta con 0.77 m² por habitante; estas cifras muestran la falta de planificación de las ciudades y cabeceras municipales del Departamento, y sobre todo, dan luces sobre la calidad de vida de los Atlanticenses. 3. Planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas (POMCA) Los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCA), buscan llenar el vacío que dejó la Ley 388 en el tema de la planificación regional, especialmente porque los intereses supramunicipales y de región no están garantizados en esta Ley, y como sugiere el desarrollo de los intereses nacionales que se niegan a aprobar una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), había que buscar una herramienta que permitiera la planificación regional y que además tuviese una jerarquía superior a los POT municipales. Los POMCA tienen su origen legal en el artículo 10 de la Ley 388 que establece que existen determinantes de superior jerarquía, entre ellos y con connotada importancia, los de orden ambiental. Estos determinantes son reglamentados en el decreto 1729 de 2002, el cual plantea como objeto:

La ordenación de una cuenca tiene por objeto principal el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos naturales renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de tales recursos y la conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y particularmente de sus recursos hídricos (artículo, 4).

La competencia para formular estos POMCA es de la autoridad ambiental respectiva, que en el caso del Departamento del Atlántico es la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA), sin embargo en el territorio del municipio de Barranquilla, existe una autoridad ambiental de carácter distrital, con jurisdicción sobre el suelo urbano municipal. El Departamento del Atlántico se encuentra en la cuenca del Río magdalena y una pequeña zona costera en la Cuenca del mar Caribe, tiene tres vertientes; es decir, tres áreas hacia donde desembocan las aguas que bañan el territorio departamental, estos son: el Mar Caribe, El Río Magdalena y el canal del Dique. Estas vertientes a su vez se subdividen en 4 subcuencas con iguales nombres a sus vertientes, a excepción de la vertiente del Caribe que tiene la subcuenca del Caribe o zona costera y la subcuenca de los arroyos Grande y León y la Ciénaga de Mallorquín, a estas subcuencas en adelante se mencionaran como cuencas hidrográficas (ver figura 1). La capacidad técnica de la CRA no permite asumir el trabajo de formulación de estos POMCA directamente, de tal forma que se establece un convenio con la ONG ambiental Conservación Internacional, además se unen el Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente de Barranquilla DAMAB y la Corporación del Río Grande de la Magdalena Cormagdalena, con amplio reconocimiento nacional e internacional, para desarrollar estos trabajos en las cuencas del Departamento, a excepción de la zona costera, donde se contrata a un grupo de especialistas para desarrollar un plan de manejo. La primera cuenca en iniciar trabajos de formulación es la cuenca de los arroyos Grande y León y la Ciénaga de Mallorquín (ver figura 2), ubicada en el sector norte y central del Departamento.


Figura 1 Vertientes y cuencas del Departamento del Atlántico

Fuente: CRA, Grupo de Ordenamiento Territorial, 2006


Figura 2 Zonificación ambiental de la cuenca de la Ciénaga de Mallorquín

Fuente: Conservación Internacional, 2006

Los resultados principales de este estudio son la formulación de una zonificación ambiental, con categorías muy bien definidas, especialmente con la definición de una zona de ecosistemas estratégicos primordiales para el desarrollo sostenible y con la inclusión de corredores ecológicos que comuniquen las diferentes áreas de dichos ecosistemas; el amplio estudio técnico de soporte definió también los principales conflictos con las zonificaciones de los POT municipales, conflictos de diversa índole, pero de especial significancia son los análisis de usos, derivados de la comparación entre la reglamentación municipal y las áreas de preservación e interés ambiental.


El POMCA de la cuenca del Río Magdalena (Margen izquierda) tuvo unos preliminares diferentes, pues además de la acción coordinada con Cormagdalena, DAMAB y Conservación Internacional a través de convenio, se trato de implementar una metodología para establecer un uso adecuado del suelo, en el marco de la implementación de nuevas metodologías de clasificación del suelo (entre ellas la metodología Corine Land Cover, buscando establecer el uso más adecuado del suelo, desde un punto de vista del medio ambiente sostenible, el desarrollo sustentable y socioculturalmente aceptable; trabajando directamente con el Instituto Geográfico Agustín Codazzí. La apuesta de la CRA es muy grande y desborda su capacidad técnica, administrativa y financiera, como consecuencia de lo anterior, se da la imposibilidad de formular el POMCA de la cuenca del Rio Magdalena (margen izquierda) con base en un ejercicio más amplio, y con un énfasis en la sustentabilidad del desarrollo. Sin embargo, el trabajo realizado permitió reconocer las grandes riquezas hidrológicas de la zona, expresadas en una amplia franja de humedales y ciénagas, lo cual determinó, la utilización de la metodología y las especificaciones de la convención de RAMSAR, para establecer categorías y determinar estrategias para su preservación, recuperación y conservación. Los trabajos de la cuenca del Canal del Dique se desarrollaron en conjunto con las corporaciones de Bolívar y Sucre, Corporación Autónoma del Canal del Dique CARDIQUE, Corporación Autónoma Regional de Sucre CARSUCRE y Cormagdalena respectivamente, pues se entiende que una cuenca hidrográfica agrupa una región más allá de los limites artificiales definidos por los limites departamentales. La CRA como ente coordinador y ejecutor de los POMCA debe mantener un equipo técnico con suficiencia académica, que conozca las problemáticas y las encrucijadas de la planificación territorial, un equipo que responda a las necesidades y potencialidades del Atlántico, y que reconozca a la población, como el eje de toda la formulación e implementación de los POMCA, a través de herramientas de participación ciudadana. Como apunte final a este apartado de los POMCA, se debe decir que la gran debilidad de los mismos, es la forma de aprobar estos planes, surgen muchas preguntas a este respecto, entre ellas ¿se aprueba a través de una resolución o acuerdo de las autoridades ambientales?, ¿se aprueba a través de actos administrativos que involucren a la gobernación o aun mejor al MAVDT? y ¿Cómo lograr su incorporación en los POT municipales?.

Tabla 3 Vertientes y cuencas del Atlántico VERTIENTE CUENCA AREA/ha %

Canal del Dique Canal delDique 118310,6422 35,59 Zona Costera 73444,8220 22,09

Mallorquin 28799,3455 8,66

Caribe

Total Caribe 102244,1675 30,76

Magdalena Magdalena 111854,3383 33,65

Departamento del Atlántico

332409,1480 100,00

Fuente: CRA, grupo de Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas, 2006


4. Formulación de la primera generación de planes de ordenamiento municipal La formulación de la primera generación de POT del Departamento del Atlántico es un poco tardía con respecto al resto del país, ya que no existe ninguna aprobación de estos planes antes del año 2000 (ver tabla 4). Los problemas de su formulación y aprobación son los mismos que se encuentran por todo el país, problemas que van desde una baja capacidad técnica de los municipios, hasta una muy baja calidad de las fuentes de información y carencia de estudios específicos. Sin embargo existen problemas significativos como la implementación de bases totalmente equivocadas para planificar el territorio, tal es el caso del municipio de Galapa, cuyo modelo de planificación se basa en la cantidad de licencias urbanísticas otorgadas y localizadas geográficamente, con base en ellas y en un modelo estadístico se llega a la conclusión que un municipio de 40.000 habitantes, pasara en un horizonte de 9 años (la vigencia actual de los POT es de 12 años) a tener casi 500.000 habitantes. Los principales problemas de la formulación de esta primera generación de POT, se concentran en elementos comunes, como la ausencia de temas clave, basta con mirar la reglamentación rural de la mayoría de los municipios del Atlántico, donde se incorporo sin ningún tipo de análisis el estudio del Plan de Manejo Ambiental, estudio realizado en el año de 1997 por la firma Ecoforest, y a una escala 1:100.000, incluso la cartografía temática es asumida con la misma escala, sin que medie ningún procedimiento cartográfico de adaptación de escala. La presión de los grupos de poder también se hizo sentir, sobre todo a la hora de definir los perímetros municipales y las reglamentaciones de uso del suelo urbano. Hasta el momento el mejor sistema de planificación municipal lo ha desarrollado el municipio de Puerto Colombia, el cual cuenta con POT, adoptado por el Acuerdo 37 de 2000, formula una normatividad urbana y hoy en día se plantea una reglamentación rural aunada a la revisión de su POT. En cuanto al desarrollo de herramientas de planificación, se puede concluir que existe muy poco desarrollo en esta materia, y no ha pasado de la reglamentación de acuerdo de recuperación de las plusvalías urbanas en Barranquilla, Puerto Colombia, y Galapa, pero falta su implementación. A excepción de estos adelantos, la implementación de los POT se ha quedado olvidada; los gobiernos municipales centran su accionar principalmente en los planes de desarrollo municipal y en presupuestos sectoriales de corto plazo, es decir, sistema de planificación a 12 años de vigencia, con implementaciones reales carentes de metas, sin estrategias de desarrollo de largo plazo y baja o nula participación ciudadana en los gobiernos locales. 5. Procesos de revisión y ajuste de POT (segunda generación de POT) El proceso de revisión y ajuste de POT se reglamento de una manera paradójica, pues apareció su reglamentación en el Decreto Nacional 4002 de 2004, decreto que reglamentaba los usos de alto impacto de la prostitución, entre ellos la incompatibilidad de estas actividades con otros usos del suelo; solo hasta el artículo 5 del mencionado decreto se inicia la reglamentación de la revisión y ajuste de los POT; con base en los anterior cabe preguntarse sobre la debilidad del tema en el MAVDT, pues debe acoplarse su desarrollo normativo en un mismo decreto con temas que deberían haberse tratado en un acto administrativo diferente.


Tabla 4 Aprobación de la primera generación de POT municipales del Atlántico APROBACIÓN MUNICIPAL CONCERTACION CRA MUNICIPIOS

ACTO FECHA RESOLUCION FECHA Barranquilla Decreto 154 06/09/2000 94 03/05/2000

Baranoa Acuerdo 9 30/07/2003 156 22/05/2003

Campo de la Cruz Acuerdo 21 28/12/2001 357 04/11/2004

Candelaria Acuerdo 10 22/09/2000 153 30/06/2000

Galapa Acuerdo 20 08/07/2002 177 25/06/2002

Juan de Acosta Acuerdo 23 14/12/2001 530 29/10/2001

Luruaco Acuerdo 33 30/12/2002 555 13/11/2001

Malambo Acuerdo 34 20/12/2001 402 30/08/2001

Manati Acuerdo 15 27/11/2001 493 09/10/2001

Palmar de Varela Acuerdo 7 21/05/2002 79 22/03/2002

Piojo Acuerdo 19 09/01/2002 385 22/08/2001

Polonuevo Acuerdo 52 01/11/2003 211 24/06/2003

Ponedera Acuerdo 5 07/12/2001 340 18/12/2000

Puerto Colombia Acuerdo 37 30/12/2000 338 13/12/2000

Repelon Acuerdo 34 10/10/2001 487 08/10/2001

Sabanagrande Acuerdo 15 26/06/2000 225 14/08/2000

Sabanalarga Acuerdo 6 21/03/2002 554 07/11/2001

Santa Lucia Decreto 017 12/02/2004 310 25/09/2003

Santo Tomas Decreto 58 28/12/2000 200 04/08/2000

Soledad Acuerdo 4 24/06/1905 437 12/09/2001

Suan Acuerdo 14 19/10/2001 518 19/10/2001

Tubara Acuerdo 18 27/11/2001 505 12/10/2001

Usiacuri Acuerdo 17 27/12/2001 594 17/12/2001


La mayor parte de los municipios del Atlántico podrían haber iniciado la revisión y ajuste de sus POT entre el año 2004 y 2006, sin embargo muy pocos han iniciado este proceso, llegados a este punto es necesario preguntarse si políticamente es positivo para los municipios revisar los POT al final de cada periodo de gobierno municipal o al inicio de estos periodos, es decir en el primer semestre de 2008 (según el calendario electoral vigente).

Tabla 5 Procesos actuales de revisión y ajuste de POT en el Atlántico MUNICIPIO ACCIÓN

Puerto Colombia En proceso de concertación con la CRA

Candelaria Devuelto

Baranoa En proceso de formulación

Galapa Concertado y adoptado, revisión parcial de cambio de un uso

Barranquilla Formulado y concertado con la CRA



Son cinco los municipios que han iniciado la revisión y ajuste de sus POT, y podemos citar entre ellos, algunas fuentes de problemáticas comunes que riñen con el espíritu de construcción de estos sistemas de planificación, separadas en dos ámbitos principalmente: Las normas nacionales

Normas de explotación y producción estratégica para el país (Minería, Súper Puerto y plantaciones extensivas).

Tamaño del lote mínimo para urbanizar. Ley Forestal.

Intereses de grupos de poder

Formulación de revisiones de POT en plena campaña electoral. Presión inmobiliaria y minera sobre áreas de interés natural (manglares y colinas

costeras). Normas urbanísticas con escasa o nula inclusión del tema de espacio público. Presión para desarrollar primero y luego solucionar todos los problemas ambientales

que se generen. En este grupo de municipios con procesos de revisión y ajuste iniciados, el caso de Barraquilla es muy especial, sobre todo cuando el distrito ha realizado tan escasos desarrollos a su POT, y se presentan los conflictos e intereses de una ciudad grande, entre ellos se encuentran la localización de nuevas áreas industriales y residenciales, los problemas de movilidad y la implementación del superpuerto (ver figura 3). La construcción y puesta en funcionamiento del superpuerto de Barranquilla es de una importancia estratégica, no solo para el Atlántico y la región Caribe, sino que abarca intereses nacionales, y su implementación será fuente de muchas controversias, entre ellas la contaminación ambiental que se generara por el embarque de carbón y el impacto que tendrá la infraestructura vial para llevar toda está carga hasta las instalaciones del mismo. En cuanto a la provisión de suelo urbano, Barranquilla debe fortalecer el redesarrollo, la redensificación de la ciudad y la construcción en altura, pues no cuenta con áreas importantes y adecuadas para usos urbanos, sin embargo el modelo actual posterga este tipo de acciones y pondera la ampliación del perímetro urbano y la inclusión de suelos con otras vocaciones a los usos urbanos, atendiendo especialmente en el noroccidente de la ciudad a la especulación inmobiliaria de estratos altos, y dejando de lado la solución de la problemática de amenazas por deslizamientos que vive una inmensa población asentada en la zona sur-occidental de la ciudad; la inclusión de toda está población en programas de mejoramiento de vivienda, reasentamiento y soluciones de vivienda de interés social (VIS) deben ser incluidas con mayor detenimiento en la revisión del POT. Los problemas de espacio público son notorios y no es claro que aun exista una estrategia para proveer de espacio público a la ciudad, con la definición de escalas Metropolitanas, zonales y locales en función del tamaño y los servicios que prestaran estos espacios. Es necesario hacer referencia a los pocos adelantos que se han logrado en cuanto a las herramientas de financiación de la ciudad, la participación en plusvalía está totalmente perdida y las obras viales, de la actual administración, están siendo financiadas a través de valorización por beneficio general, a pesar de que muchas de ellas no benefician a toda la ciudad sino a algunos sectores.


Figura 3 Localización del superpuerto de Barranquilla

Fuente: Elaboración propia con sobreposición de imágenes a partir de informaciones publicadas por el periódico El Heraldo 2007 e imágenes de Google Earth. 6. Instrumentos de gestión La aplicación de instrumentos de gestión de gestión ha sido muy baja en el Atlántico (ver tabla 6), a excepción del Distrito de Barranquilla, el desconocimiento de las oportunidades de la aplicación de estos instrumentos, la baja capacitación de los profesionales que tienen que ver con el proceso, la desconfianza de los promotores inmobiliarios, y la baja interlocución entre los promotores inmobiliarios y la administración, son las causa principales de esta reducida implementación. El caso más paradójico lo representan los municipios de Puerto Colombia, Galapa, Baranoa y Barranquilla, que tienen aprobados acuerdos municipales de participación en plusvalía desde hace varios años7, pero ningún gobierno municipal lo implementa, de tal suerte que parte del financiamiento del desarrollo de las ciudades que podría empezar a financiarse mediante este mecanismo se encuentra por fuera de los programas de gobierno. El instrumento más utilizado hasta el momento son los planes parciales, en la documentación de los mismos se pueden encontrar varios inconvenientes, pero tal vez el principal es la imprevisión en la formulación del plan parcial, pues la visión que se tiene es la de cumplir con un requisito de Ley para desarrollar una porción del territorio, incluso algunos planes parciales presentados a concertación ambiental en la CRA se asemejan más a proyectos de vivienda.

7 Ver POT Galapa (2002); POT Barranquilla (2000); POT Puerto Colombia (2000) y POT Baranoa (2003).


Tabla 6 Planes Parciales en el Departamento del Atlántico

MUNICIPIO Plan Parcial Tipo

Puerto Colombia Ciudad del Mar Vivienda (Suelo de Expansión)

Galapa Ciudadela Distrital Vivienda (Suelo de Expansión)

Galapa Zona Franca Industrial (Suelo de Expansión)

Barranquilla Proyectos Urbanísticos de diferentes tipos, sin la inclusión clara de la de herramientas que permitan establecer que realmente se trata de planes parciales (4 PP hasta marzo de 2007 – Fuente DAMAB).

Fuente: CRA, Grupo de Ordenamiento Territorial, 2007 7. CONCLUSIONES FINALES Los claros avances en materia de planificación territorial logrados en el Departamento del Atlántico, a través de la implementación de POT en todos sus municipios, debe seguir consolidándose y mejorando con cada nueva revisión o con cada nueva implementación de instrumentos que desarrollen el POT. El reto principal es la generación de capital humano, tanto en las administraciones municipales como en el área de la promoción inmobiliaria, de tal suerte que se puedan establecer mecanismos para conocer las oportunidades del territorio, sus posibilidades de desarrollo y la clara participación de las comunidades locales en estos procesos. El papel de la CRA como autoridad ambiental es la de promover un desarrollo urbano y rural sostenible ambientalmente, ya que las condiciones secas del área departamental y la baja productividad de sus suelos, necesita de ingentes esfuerzos en esta área. Los avances propuestos no se han llevado a la práctica por varias razones, entre ellas, tal vez la principal es la atadura que siente el pueblo atlanticense a las viejas clases políticas y a las formas amañadas de hacer política, dejando de lado la construcción democrática de futuros deseables que impliquen un mayor aprovechamiento de las potencialidades de este territorio.


Bibliografía Rodríguez, Manuel. El Régimen de Protección Ambiental en Colombia. En Cepeda, Fernando. Fortalezas de Colombia. Bogotá: Planeta, 2004. Documentos Técnicos consultados Conservación Internacional. POMCA de la cuenca hidrográfica de los arroyos Grande y León y Ciénaga de mallorquín. Barranquilla: Corporación Autónoma Regional del Atlántico CRA, 2007. Conservación Internacional. POMCA de la cuenca del canal del Dique. Barranquila: Corporación Autónoma Regional del Atlántico CRA, Corporación Autónoma Regional de Sucre CARSUCRE y Corporación Autónoma del Canal del Dique CARDIQUE, 2007. Municipio de Barranquilla. Plan de Ordenamiento Territorial. Barranquilla, 2000 Municipio de Puerto Colombia. Plan de Ordenamiento Territorial: Documento Técnico de Soporte. Puerto Colombia, 2000. Municipio de Galapa, Plan Básico de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte, Galapa, 2002 Corporación Autónoma Regional del Atlántico CRA., Plan de Manejo Ambiental del Departamento del Atlántico. Barranquilla: Ecoforest, 1997. Legislación Colombiana consultada República de Colombia. Congreso de la república. Ley 388 de 18 de julio de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones. República de Colombia. Ministerio de desarrollo económico. Decreto 1504 de 4 de agosto de 1998, por la cual se reglamentan el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.

República de Colombia. Ministerio del Ambiente. Decreto Ley 1729 de 6 de agosto de 2002, por la cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones. República de Colombia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto nacional 4002 de 2004, por el cual se reglamenta la revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial.

259ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | COMUNA 7 DE BARRANCABERMEJA: UNA PROPUESTA PARTICIPATIVA DE ORDENACIÓN TERRITORIAL EN BARRIOS DE ORIGEN INFORMAL

Luis Molina López

COMUNA 7 DE BARRANCABERMEJA: UNA PROPUESTA PARTICIPATIVA DE ORDENACIÓN TERRITORIAL EN BARRIOS DE ORIGEN INFORMAL1. Luis Molina López2 Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio. Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ. Remisión artículo: 1-11-2007 Palabras Clave: Ordenación territorial, participación ciudadana, informalidad urbana.

Resumen: La Comuna 7 de la ciudad de Barrancabermeja, está construyendo desde hace más de 10 años, una propuesta participativa de ordenación territorial con perspectiva regional, que permita disminuir los problemas de desequilibrio espacial, de segregación social y de violencia que afectan, no solo a la Comuna sino a la ciudad en general. Dentro de este marco general de análisis, el artículo busca (dentro de un marco de cualificación de la realidad social), visibilizar un proceso comunitario que ha retomado las herramientas de planeamiento urbano de la Ley 388 de 1997, para construir acciones colectivas de resistencia civil frente a los grupos armados ilegales, al tiempo que avanza en procesos de participación efectiva de sus pobladores, en la toma real de las decisiones que atañen a su propio desarrollo socio-territorial.

1. Introducción. El proceso social adelantado en la Comuna 7 de Barrancabermeja, es una experiencia significativa en materia de participación real de las comunidades más pobres en la toma de decisiones que permitan la construcción de un modelo de desarrollo urbano incluyente, ya que su contexto socio-territorial, se desenvuelve en medio de circunstancias completamente adversas y asociadas a la ausencia de implementación de políticas públicas3 que permitan disminuir los problemas de desequilibrio espacial, de exclusión social y de violencia que históricamente han caracterizado a dicha ciudad y a los sectores orientales de la misma. El artículo busca describir, en medio de un marco metodológico de cuantificación y cualificación de la realidad social y más específicamente desde la ordenación participativa del territorio, el proceso adelantado en más de “una década de persistente y sistemática actividad, en torno a la integración de las diferentes formas de la organización social y comunitaria”4, que como ya se explicará, se ha convertido en herramienta fundamental para la construcción de un modelo urbano de desarrollo social, económico y espacialmente equilibrado. En este contexto, el artículo contiene 4 apartados: el primero, aborda el contexto empírico y la metodología de análisis desarrollada en el ejercicio comunal; el segundo apartado, evidencia el proceso histórico del proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7, además presenta los aspectos centrales de partida en cuanto a las problemáticas más relevantes y desarrolla una síntesis de la propuesta de ordenación territorial comunal; el tercero, aborda los retos y perspectivas futuras del proyecto y, el último, presenta las

1 Articulo presentado en el Seminario Internacional Procesos Urbanos Informales. Realizado por la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia, en la ciudad de Bogotá los días 31 de octubre, 1 y 2 de Noviembre de 2007. 2 Persona de contacto: Luis Molina López, correo electrónico: [email protected], [email protected] 3 Según Vargas (2001, pág. 57), las políticas públicas se entienden como “el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones de un régimen político frente a cuestiones socialmente problemáticas, que pretenden o que buscan resolver esa situación o tornarla manejable”. 4 Documento de Formulación Plan de Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja (2004).


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reflexiones finales centrándose en los aspectos de ordenación territorial, así como en los avances y retos del proyecto comunitario. En síntesis, el artículo visibiliza un proceso comunitario de ordenación territorial con perspectiva regional, adelantado en barrios de origen informal, en donde las acciones colectivas de sus pobladores han logrado avanzar en formas efectivas de resistencia civil contra los grupos armados ilegales, al tiempo que han construido un proyecto incluyente de desarrollo que le ha permitido acceder a recursos de cooperación internacional, como la Unión Europea, en el marco general de la ejecución del Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio.

2. Contexto empírico y metodología de análisis Desde el punto de vista metodológico, el ejercicio adelantado en la Comuna 7 de Barrancabermeja, durante la última década, aplica los fundamentos de participación democrática de las organizaciones sociales contemplados en la Ley 134 de 1994, y retoma los objetivos y principios establecidos en la Ley 388 de 1997, acerca de la construcción colectiva de un modelo de desarrollo urbano, que permita avanzar hacia un planeamiento de desarrollo local con perspectiva regional. Durante estos últimos 10 años el proceso comunal ha efectuado una serie de ejercicios participativos, los cuales han permitido obtener información actualizada de cada uno de los aspectos físico-espaciales más relevantes, dicha información es el resultado del trabajo de campo desarrollado por las mismas comunidades, con la colaboración de profesionales, así como de entidades públicas y privadas acompañantes del proceso. En este sentido, los ejercicios realizados y de mayor relevancia para el proceso, son en su orden: la Formulación del Plan Parcial, la Formulación del Proyecto Educativo Comunal PEC, la Formulación del Plan de Desarrollo de la Comuna 7, y la Revisión y Ajuste al Plan Parcial de Ordenamiento Territorial Comunal. Ahora bien, tanto la formulación como la revisión del plan parcial de la Comuna 7, llevados a cabo en los años 2001 y 2007 respectivamente, se centraron en tres aspectos centrales: 1) en la realización de talleres de formación ciudadana sobre elementos conceptuales y metodológicos de la planificación del desarrollo local; 2) en el trabajo con cartografía social y, 3) en la identificación de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas, con miras a definir las problemáticas del territorio comunal. Adicionalmente se identificaron los proyectos necesarios que podrían dar respuesta a dichas problemáticas, y asimismo se plantearon estrategias de seguimiento y evaluación participativas, de forma tal que permitieran adelantar las acciones necesarias para su sostenimiento en el tiempo. Se debe resaltar que un avance significativo para la recolección de información espacial, en la formulación del plan parcial como en su revisión y ajuste, se relaciona con el trabajo de campo llevado a cabo con los líderes comunitarios, allí se recogió información que permitió comparar los datos obtenidos en el 2001 con la información espacial existente en el 2007, en aspectos tales como: el estado de las vías, de las viviendas, de los equipamientos colectivos, de los usos del suelo, de los servicios públicos domiciliarios, de las zonas susceptibles de amenaza, entre otras; información que permitió a las comunidades ver el grado de avance frente a las propuestas planteadas en el primer ejercicio realizado en el 2001. Finalmente, se debe recalcar que los ejercicios de cartografía social, permitieron develar y reconstruir las relaciones socio-espaciales presentes entre los pobladores de los diferentes barrios que componen la comuna, ya que ésta, se convirtió no solo en una forma de comunicación no verbal, sino que acrecentó los niveles de conocimiento de las comunidades sobre su propio territorio, así como de las acciones a desarrollar en él.


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3. El proyecto ciudadela educativa y desarrollo integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja

En el presente ítem se hará especial énfasis en el proceso histórico del proyecto ciudadela educativa, en sus aspectos centrales de partida (educación, relaciones con el acceso a la tierra, segregación espacial y políticas de planeación) y en la propuesta específica de ordenación territorial. 3.1 El proceso histórico del proyecto5. La estructura socio-espacial urbana actual de Barrancabermeja, evidencia marcados desequilibrios funcionales en la disposición de sus elementos articuladores, ya que estos se agrupan principalmente en las comunas 1 y 2, siendo estas las que concentran tan solo el 24,8% de la población urbana, dejando desprovistas las otras cinco comunas, con mayor porcentaje de población y donde se encuentran los mayores índices de necesidades básicas insatisfechas. Históricamente la ciudad se ha caracterizado por su excluyente organización espacial, muestra evidente de esta situación, se aprecia en sus orígenes con la configuración impuesta a su llegada, por la Tropical Oil Company, la cual “…instaló campamentos para trabajadores colombianos, separados por mallas y celadores de los campamentos en donde se hospedaba el personal norteamericano…” (Archila et al, 2006:262). La anterior situación reafirma el postulado acerca de los fuertes procesos de segregación espacial negativa6 que se han dado en Barrancabermeja desde sus inicios, y que al día de hoy se ven claramente expresados en una configuración espacial que da cuenta de una ciudad fragmentada y excluyente entre oriente, la ciudad de origen informal, y occidente, la ciudad de origen formal (ver figura 1). Debido a los históricos desequilibrios espaciales y a las actuales circunstancias de exclusión y fragmentación territorial negativa de la ciudad, surge una propuesta colectiva organizada denominada Proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja, el cual tiene sus inicios a mediados de la década de los años 90 como respuesta a las falsas promesas y engaños, que históricamente los políticos de turno han efectuado sobre las comunidades más pobres de la ciudad. Ante aquella situación, varios líderes de la Comuna 7 de Barrancabermeja, denominados equipo gestor7, emprenden un proceso de re-estructuración de las juntas de acción comunal e inician una serie de reflexiones, en donde resalta el papel de la educación, como el punto de partida para planificar su propio desarrollo y construir un proyecto de vida incluyente, que les permita avanzar hacia la consecución de un mejor bienestar económico, político, social y ambiental. En 1997 con el arribo de la inversión privada a la comuna, especialmente con el montaje de una planta generadora de energía eléctrica8, se presenta una situación compleja, ya que para su montaje se requería de expertos norteamericanos de la Westing House, para lo cual se

5 Elaborado con base en la entrevista realizada a Andrés Aldana Berrio, uno de los ocho líderes comunitarios del equipo gestor del proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja. 6 Según Sabatini (2003:13) Los efectos de la segregación “pueden ser tanto positivos como negativos. […], la formación de enclaves étnicos es positiva tanto para la preservación de las culturas de grupos minoritarios como para el enriquecimiento de las ciudades, que se tornan más cosmopolitas”. 7 El Equipo gestor, lo conforman 8 líderes comunitarios que le han hecho frente, de forma pacífica, a los diferentes grupos armados ilegales presentes en la Comuna 7 y se han dado a la tarea de construir un proyecto comunal que permita disminuir los desequilibrios socioeconómicos y espaciales que afronta una de las comunas con mayores niveles de pobreza, violencia y desigualdades sociales en Barrancabermeja. 8 Actualmente la planta recibe el nombre de MERILECTRICA y se ha convertido en uno de los acompañantes del proceso, especialmente con el trabajo social en la organización de jóvenes alrededor de un proyecto de producción de abono orgánico.


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hacía necesario construir Bunkers militares, para garantizar su protección, en inmediaciones de los predios que en esos momentos eran propiedad del Ministerio de Defensa. Dicha decisión se toma por el innegable control militar y territorial que ostentaba la guerrilla del Ejército de Liberación Nacional ELN en prácticamente todo el oriente de la ciudad, en los mal llamados sectores nororientales9.

Figura 1 Fragmentación urbana y segregación espacial en Barrancabermeja

Fuente: Elaboración propia Frente a esta situación, las comunidades a través de sus líderes reaccionan y crean una dinámica de diálogo, concertación y negociación, que propicia la creación de una comisión de garantes conformada por la Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio CDPMM, la Corporación Regional para la Defensa de los Derechos Humanos CREDHOS, la Defensoría Regional del Pueblo, la Unión Sindical Obrera USO, la Diócesis de Barrancabermeja y los líderes comunitarios. De esta comisión surge la propuesta de invertir los recursos destinados a la seguridad de los extranjeros (y con los cuales se levantarían los Bunkers), en la construcción

9 Barrancabermeja tuvo durante varias décadas el control militar, de los sectores orientales de la ciudad, por parte de las guerrillas del Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), pero a partir de 1998 con la arremetida paramilitar en la región del Magdalena Medio, el control del oriente de la ciudad pasa a manos de los paramilitares.


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de un colegio de Bachillerato10, al tiempo que la comunidad se comprometía a colaborar en la construcción de la planta de energía eléctrica. A partir de la negociación con el Ministerio de Defensa, se logra que los predios pasen a la Alcaldía Municipal con destinación específica para desarrollar el proyecto Ciudadela Educativa. En el año 2000 con la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial POT de Barrancabermeja (exigencia de la Ley 388 de 1997), la comunidad organizada alrededor del equipo gestor presenta la propuesta de formular un Plan Parcial para la Comuna 7, el cual finalmente queda incluido dentro de las propuestas del POT de la ciudad; en el 2001, antes de aprobarse el Plan de Ordenamiento de Barrancabermeja, las comunidades buscan apoyo de entidades públicas y privadas11 para financiar la formulación participativa, más que de un Plan Parcial, de un proyecto colectivo de desarrollo económico, social, político y territorial, que se ha convertido en el instrumento de negociación ante los diferentes gobiernos municipales, así como de gestión de recursos del orden nacional e internacional, recibiendo especialmente apoyo de la Unión Europea, a través del Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio. Actualmente el proyecto se encuentra en proceso de revisión y ajuste de su Plan Parcial, en este ejercicio se ha logrado develar, que el mayor enemigo del proceso no han sido los mismos grupos armados ilegales (guerrillas y paramilitares que durante años disputaron el control militar de la ciudad), sino la falta de voluntad política de las diferentes administraciones municipales, las cuales no han dado muestras claras de avanzar en la implementación de políticas públicas y estrategias que permitan disminuir los desequilibrios socio-espaciales y la segregación negativa de amplios sectores localizados especialmente en la periferia urbana. 3.2 Los aspectos centrales de partida. Antes de abordar las políticas y estrategias más relevantes de la propuesta construida con las comunidades, expresada principalmente en su Plan Parcial y en su Proyecto Educativo Comunal PEC, se realizará una breve presentación de tres aspectos centrales de partida que permitieron evidenciar cuantitativa y cualitativamente las distintas problemáticas acontecidas en la Comuna y que a su vez dieron origen a la movilización colectiva. Al respecto es pertinente señalar que los pobladores de la Comuna 712 de Barrancabermeja no solo poseen problemáticas asociadas a los bajos niveles socioeconómicos, sino que a su vez son estigmatizados por los efectos de la violencia acontecida en la región, producto de los enfrentamientos entre paramilitares, guerrillas y fuerzas armadas del Estado. Conviene sin embargo, advertir que la ausencia de planeación y de políticas públicas que permitan la inclusión social y la disminución de las inequidades espaciales representadas en el acceso progresivo y adecuado a servicios sociales básicos, es tal vez uno de los factores que ha ocasionado el aumento de la marginalidad de la periferia urbana, especialmente en los sectores orientales de la ciudad. El tema de educativo. Con respecto a la educación, una de las problemáticas que dio origen a la movilización colectiva, se relaciona con la desarticulación de los proyectos educativos

10 Hasta el año 2007, la Comuna 7 de Barrancabermeja no contaba con un colegio de educación media vocacional, trayendo consigo una alta tasa de deserción escolar, debido, entre otras circunstancias, a los altos costos en desplazamiento que tienen que asumir las familias de una comuna con bajos niveles socioeconómicos y altos índices de desempleo. 11 Entre las entidades financiadoras de la formulación del plan parcial se encontraban: Ecopetrol, Interconexión eléctrica S.A (ISA), La Alcaldía de Barrancabermeja, la Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (como administrador de los recursos) y el equipo gestor. 12 Se debe resaltar que las comunas 5, 6 y 7 de Barrancabermeja componen el oriente de la ciudad y presentan en términos generales problemáticas similares.


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institucionales PEI con las necesidades de los pobladores de las comunas 5, 6 y 713. De igual forma se aprecia que en la Comuna 7, el 59% de la población en edad escolar ingresa a la educación básica primaria, de este porcentaje solo el 33% continua sus estudios de secundaria, trayendo como consecuencia altos niveles de deserción escolar, desempleo juvenil, embarazo adolescente, violencia intrafamiliar y delincuencia, asociada especialmente con el ingreso de los jóvenes a grupos al margen de la Ley, y conexos con el hurto de gasolina en las redes de poliductos que pasan contiguas a la comuna. Junto a la problemática educativa se destaca que la ciudad mantiene una fuerte concentración en sus establecimientos educativos, muestra de ello es la existencia de solo dos colegios de bachillerato en las tres comunas (comunas 5, 6 y 714) con mayores índices de población en edad escolar. En este contexto se observa que los desequilibrios urbanos en equipamientos educativos incrementan la segregación socio-espacial, ya que “…conforme aumenta la segmentación entre establecimientos educativos, aumenta la probabilidad de que los miembros de un estrato social sólo se encuentren en una relación cara a cara con miembros de otros estratos sociales en el mercado de trabajo, donde las relaciones están enmarcadas en patrones jerárquicos” (Katsman, citado por Arriaga y Rodríguez, 2003, pág. 56). Las relaciones con la tierra y el estado de la vivienda. El proceso de urbanización de las comunas orientales y de las zonas periféricas de la ciudad, se ha caracterizado por la recuperación de tierras15, como consecuencia de los desplazamientos masivos causados por la violencia regional, o promovidos por reconocidos actores políticos o por grupos armados ilegales. La reclamación de derechos seguros sobre la tierra, que permita alguna capitalización económica para las familias más pobres, ha sido una de las banderas del proceso de urbanización informal en Barrancabermeja. Según Deininger (2003 pág. xvii), “unos derechos de tierras seguros y bien definidos son clave para la propiedad legítima de los bienes, el desarrollo productivo y el funcionamiento del mercado de factores, de los hogares” no solo a nivel rural sino también urbano. Uno de los aspectos más representativos en la configuración espacial de la comuna, luego de la urbanización informal, se evidencia en el estado físico de sus viviendas, ya que una vez adquirida la tierra mediante un proceso colectivo y autogestionario, se inicia la apropiación y adecuación del entorno inmediato para la protección de los núcleos familiares y para el acceso a infraestructura social mínima. Ahora bien, con respecto al estado de la vivienda, el ejercicio arrojó que en el periodo comprendido entre los años 2001 al 2007, la comuna aumentó en 301 nuevos predios (la mayoría de ellos producto de procesos de recuperación de tierras), de igual forma la cantidad de predios dedicados al uso exclusivo de vivienda pasó de 4.940 a 5.291 (ver tabla 1). La anterior situación se torna preocupante una vez se analizan con mayor detalle los datos, puesto que se encontró que las viviendas consolidadas16 disminuyeron en 1.927 unidades, casi la misma proporción en que aumentaron las de tipo semiconsolidado, esta 13 En este sentido, se presentaban situaciones en donde una institución educativa contemplaba el énfasis en computación y sistemas, y dentro de su dotación no existía una sala equipada con computadores para su enseñanza, al igual que dentro de la planta docente no existía profesores con el respectivo perfil. 14 En este punto se debe aclarar que la Comuna 7 solo hasta diciembre del año 2007 terminó la construcción de un colegio de media vocacional, con recursos de la Unión Europea, Ecopetrol y la Alcaldía Municipal. 15 La conformación de los barrios de la Comuna 7 se ha dado a partir de un proceso continuo de invasiones llamado recuperación de tierras. 16 Viviendas consolidadas: son todos aquellos desarrollos de uso residencial que han alcanzado un nivel de construcción aceptable, utilizando dentro de sus materiales constructivos elementos como tejas de eternit, ladrillo y placas en concreto y pisos en baldosa generalmente común; pese a esto no se es posible afirmar que las condiciones de habitabilidad interna siempre sean las más adecuadas. Viviendas Semiconsolidadas: Son aquellas que se encuentran en un estado transitorio de consolidación, en donde los materiales usados no proveen de las condiciones necesarias para una adecuada habitabilidad o con marcado deterioro constructivo. Viviendas Sin consolidar: Son todos aquellos desarrollos de vivienda que presentan un alto grado de deterioro en sus materiales constructivos, generalmente son viviendas construidas con paredes en madera o materiales perecederos, techos en teja de zinc con pisos en tierra pisada o cemento rustico.


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situación ocurre debido a que dichas viviendas se han deteriorado por falta de mantenimiento (como consecuencia del bajo poder adquisitivo de sus pobladores) y han pasado de un estado aceptable a uno regular (semiconsolidado), lo que indica que las viviendas en mal estado (sin consolidar) no han mejorado su situación, sino que las consolidadas han perdido calidad. Asimismo se aprecia un aumento significativo en las viviendas sin consolidar, develando la aparición de nuevos asentamientos informales en la periferia de la ciudad y en sectores contiguos a los bajos y cañadas que conectan con el humedal El Castillo. Tabla 1 Total predios y comparación del estado de la vivienda en el periodo comprendido

entre 2001 y 2007 en la Comuna 7 Estado de la vivienda 2001 2007 Diferencia

Consolidada 3.549 1.622 -1.927 Semiconsolidada 172 1.915 1.743 Sin Consolidar 1.219 1.754 535 Total Vivienda 4.940 5.291 351 Lotes 468 392 -76 Predios destinados a otros usos (comercio, industria)

67 93 26

Total Predios 5.475 5.776 301 Fuente: Elaboración propia, con base en los datos de la Revisión y Ajuste Plan Parcial Comuna 7 (2007). Finalmente en el tema de vivienda, existe otro aspecto relevante que destaca la presencia de 392 lotes al interior de los barrios, que cuentan con disponibilidad de redes de servicios públicos domiciliarios, aun cuando esto no significa que tengan buena calidad en la prestación del servicio. Con estos indicadores se puede inferir que el desarrollo progresivo de los barrios en la Comuna 7, en lugar de mejorar ha retrocedido y aún no se ha logrado avanzar en propuestas claras que permitan aminorar la urbanización informal evitando posteriores sobrecostos, tanto en la legalización de los asentamientos como en la dotación de infraestructura y equipamientos sociales básicos. La segregación socio-espacial y políticas de planeación. La segregación espacial o residencial puede definirse como “…el grado de proximidad espacial o de aglomeración territorial de las familias pertenecientes a un mismo grupo social, sea que éste se defina en términos étnicos, etáreos, de preferencias religiosas o socioeconómicos, entre otras posibilidades” (Sabatini, Cáceres y Cerda, citado por Arriaga y Rodríguez, 2003:10). De otro lado, las políticas de planeación y de ordenación territorial urbana, han brillado por su ausencia en Barrancabermeja, aun cuando el Plan de Ordenamiento Territorial POT se encuentra aprobado, desde el año 2002, y pese a que dentro de sus estrategias centrales se plantea la disminución de los desequilibrios espaciales entre oriente y occidente. Es lamentable ver que las diferentes administraciones municipales han hecho caso omiso a las disposiciones del POT, situación que ha traído como consecuencia un aumento de las disparidades espaciales acrecentando la fragmentación de la ciudad y reforzando los estigmas hacia las comunas orientales (comunas 5, 6 y 7), situación que le niega la posibilidad a sus comunidades de obtener una movilidad social ascendente y un mejor acceso servicios sociales básicos. En consecuencia la ciudad aun no avanza en la implementación de políticas públicas adecuadas que permitan equilibrar las brechas territoriales y funcionales en su interior, así como tampoco vislumbra propuestas sólidas entorno a la disminución de la exclusión social que la ha caracterizado desde sus inicios con la implantación de las multinacionales petroleras.


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3.3 La propuesta de ordenación territorial participativa. Fundamentalmente la propuesta de ordenación comunal se planteó como objetivo central:

Formular un modelo de re-ordenamiento territorial a escala comunal que contribuya a mejorar las condiciones generales de la calidad de vida de los pobladores, guardando la aplicación de los principios de equidad social en el acceso a la prestación de los servicios sociales y públicos básicos, la sustentabilidad ambiental en las relaciones población-naturaleza y la productividad social y económica que permitan una vida digna para todos y todas (Plan Parcial Comuna 7, 2001).

Sus principales políticas de intervención se orientan dentro del marco general de la planeación participativa de sus comunidades, en la búsqueda de mejores y mayores niveles de bienestar social, político, económico y ambiental; para ello planteó 5 grandes políticas que son la base de las decisiones concertadas con la comunidad. La primera de las políticas, Equidad social en el acceso a servicios sociales y públicos básicos, busca garantizar que todas las poblaciones, no solo de la Comuna 7 sino del oriente de Barrancabermeja, puedan acceder a bienes y servicios públicos con prioridad y favorabilidad hacia los sectores pertenecientes a los estratos más bajos, para ello se plantea, entre otros, la adecuación y dotación de la infraestructura educativa comunal y el mejoramiento en la calidad y acceso a los servicios públicos domiciliarios. La segunda política, Sustentabilidad ambiental, se inscribe “en el principio de la relación inteligente entre la población y la naturaleza, de manera que la interacción entre estos dos componentes vitales del territorio construyan un contrato de coexistencia que garantice la preservación del medio natural para las generaciones futuras” (Plan Parcial Comuna 7, 2001), para ello plantea que los elementos de dotación ambiental como el humedal el Castillo, bajos, quebradas y las áreas de espacio colectivo, se incorporen adecuadamente a la trama urbana propuesta, generando mayores índices de espacio público por habitante, y elevando la conciencia del valor ambiental de los ecosistemas presentes en la ciudad, haciendo especial énfasis en los de la Comuna 7. La tercera, Productividad social y económica, pretende apartarse del sesgo economicista característico de los enfoques con los cuales se ha abordado el ordenamiento territorial en Colombia, considerando que es incuestionable que todos los procesos económicos en esencia son sociales, y resaltando que aunque muchos de ellos no produzcan grandes utilidades capitalizables económicamente, sí fortalecen el desarrollo de actividades productivas socialmente, en las cuales las comunidades obtienen satisfactores que aumentan su bienestar y calidad de vida. La cuarta Infraestructura para el desarrollo social, es un aspecto central dentro de las necesidades más sentidas de la población, no solo por los equipamientos de salud y educación, sino por los relacionados con los servicios públicos domiciliarios, además se destaca su relevancia dentro de las políticas de desarrollo local y regional para la ciudad, ya que Barrancabermeja debe dotarse de una pertinente infraestructura en equipamientos colectivos que le permita insertarse, favorablemente y de manera competitiva con otras ciudades y regiones, en especial cuando ésta juega un papel geoestratégico, como nodo articulador, en el afianzamiento del canal seco entre el océano atlántico y el pacifico, desde el lago de Maracaibo Venezuela hasta el puerto de Tribuga en Colombia respectivamente. La última, Desarrollo político e institucional, busca la descentralización funcional actual, mediante la creación de centralidades urbanas en el oriente de la ciudad, siendo un claro propósito la descentralización de las funciones político-administrativas desde el centro histórico hacia el oriente, de tal forma que se genere un desarrollo territorial más equilibrado y funcionalmente eficiente para la ciudad. El propósito de las centralidades no es otro que


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propiciar la construcción de nodos articuladores en el oriente de la ciudad, que permitan concentrar las actividades administrativas y económicas, con el fin de aumentar los niveles de funcionalidad e integración espacial urbana. Adicionalmente a las políticas del plan parcial, el proyecto se construye socio-espacialmente alrededor de un lote de 150 hectáreas, cedido como pago parcial por el Ministerio de Defensa a la Alcaldía Municipal con el propósito de desarrollar el proyecto Ciudadela Educativa. Éste proyecto, liderado por el equipo gestor, es un acuerdo político comunitario de carácter integral (ver figura 2), en donde la construcción de un colegio de formación media vocacional no fue su único fin, sino que a su vez, permite la participación efectiva de las organizaciones sociales de base en el desarrollo de proyectos con productividad social y económica, en donde jóvenes, adultos, madres cabeza de familia, juntas de acción comunal (JAC), entre otras, adelantan actividades ambientalmente sostenibles en consonancia con la relación armónica entre medio ambiente y sociedad, constituyéndose en un ejemplo de organización y participación ciudadana para toda Barrancabermeja17. Con lo expuesto anteriormente, se puede apreciar que la propuesta de ordenación comunal, no se limita solo a lo sectorial con una mirada exclusiva de lo inmediatamente físico-espacial, sino que trasciende los límites comunales urbanos, al tiempo que visualiza su accionar dentro del contexto regional del Magdalena Medio, propiciando que la Comuna 7, y el área urbana de Barrancabermeja, se conviertan en el centro nodal de integración funcional regional con perspectiva global, si se tiene presente que las vías contiguas a la ciudad y a la comuna serán el paso obligado para la interconexión del, ya mencionado, corredor seco entre Colombia y Venezuela.

Figura 2 Ejes estructurantes del Proyecto Ciudadela Educativa

Fuente: Plan Parcial Comuna 7 (2001). JAC: Juntas de Acción Comunal. JAL: Juntas de Administradoras Locales. FAMI: Programa de Atención a la Familia la Mujer y el Infante.

17 El proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja, fue concebido por un grupo de ocho líderes comunitarios, que han construido una propuesta de planificación integral del desarrollo con perspectiva territorial, del cual surgió el ya mencionado documento Plan Parcial en el año 2001, y que en la actualidad avanza hacia la construcción de una propuesta para todo el oriente de la ciudad de Barrancabermeja.


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4. Los retos y perspectivas futuras del proyecto Al llegar a este punto se observa que la propuesta participativa de ordenación territorial en la Comuna 7 de Barrancabermeja, trasciende los límites fijados inicialmente y se convierte en un ejercicio digno de replicar en otras ciudades del país, ya que su carácter incluyente y participativo, ha permitido que los líderes comunitarios hayan alcanzado un alto grado de autonomía (aun cuando no total) ante los grupos armados ilegales que han azotado la región, y que han sido causantes de las fuertes oleadas de desplazamiento forzado, de desapariciones y de implantación de miedo y el terror, como mecanismo para alcanzar el poder militar y territorial no solo a nivel local sino regional. Un desafió inmediato del proceso, es lograr institucionalizar socialmente el proyecto en las otras comunas de Barrancabermeja, para ello, la propuesta de ordenación debe insertarse dentro de los temas a tratar en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial POT en el año 2008, garantizando definitivamente su permanencia y obligatorio cumplimiento en el tiempo. Otro de los retos, ligado estrechamente al anterior, es conseguir incidir verdaderamente en las políticas públicas, independientemente de la administración local de turno, ya que la falta de voluntad política hacia la implementación del proyecto, ha sido uno de los factores que dificultan la transformación del modelo actual (el cual se ha caracterizado por la exclusión territorial), y no permite pasar de la desarticulación y fragmentación territorial hacia un sistema funcional, articulado e incluyente social y espacialmente. Por su parte el equipo gestor del proyecto Ciudadela Educativa, debe enfrentar el hecho de que necesita superar la particularidad comunal y generar alianzas con líderes de otras comunas, para construir un discurso alternativo, que direccione el proceso hacia un cambio histórico en la ciudad, en donde los sectores de origen informal se conviertan en espacios sociales constructores y reafirmantes de su verdadero poder político en la toma real de decisiones que involucran su propio desarrollo. En cuanto a las perspectivas políticas futuras, se encuentra la posibilidad de que sus líderes amplíen sus fronteras, en busca de una dinámica urbana y regional, que les permita ocupar cargos públicos de incidencia en la formulación de directrices estratégicas para la ciudad y para el Magdalena Medio, ya que algunos de ellos se han insertado en procesos, como el adelantado desde hace varios años por el Sistema Regional de Planeación Participativa del Magdalena Medio SRPPMM, siendo este un ejemplo de planificación con perspectiva regional a nivel nacional, pese a los inconvenientes que dicho proceso ha experimentado. 5. Reflexiones finales

5.1 De la ordenación del territorio

Dentro del marco de ordenación del territorio comunal se debe exaltar que el proceso no fue liderado, como comúnmente sucede, por la administración municipal, sino que surge producto de la organización colectiva de las comunidades de base, en busca de una organización socio-territorial más incluyente y menos desequilibrada en sus funciones sociales básicas. De este proceso nace un acuerdo comunal entorno al re-ordenamiento de las transformaciones que históricamente los pobladores han efectuado sobre el medio natural, al tiempo que se avanza en la construcción de identidades frente a un interés colectivo, en la edificación de un proyecto socio-político de desarrollo local con perspectiva regional, donde la violencia, los desequilibrios espaciales, la fragmentación territorial y la segregación espacial negativa, no sean los aspectos centrales de distinción.


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En este mismo contexto, es interesante examinar que la sociedad civil, representada en los líderes de la Comuna 7 de Barrancabermeja, expresan su proyecto de desarrollo en una unidad socialmente construida alrededor de sus identidades culturales, históricas, sociales y políticas, legitimada por sus pobladores y con una expresión espacial real y concreta, al punto que trasciende los límites comunales actuales para promover un proceso mayor de ordenación territorial participativa en la ciudad y en la región. 5.2 De los avances y retos del proyecto comunal

A pesar de que el camino por recorrer es largo, el proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja, con la realización participativa de su plan parcial, de su proyecto educativo comunal (PEC) y de su posterior plan de desarrollo, se constituye en referente regional y nacional de los procesos de planeación participativa con perspectiva territorial, e indiscutiblemente da claras evidencias de cómo las comunidades organizadas y fortalecidas, pese a la poca, o casi nula, voluntad política de las administraciones municipales locales, pueden gestionar recursos del orden nacional e internacional. El ejercicio de planificación territorial comunal, liderado por el equipo gestor, y que ha contado en los últimos años con el acompañamiento del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, desde la formulación de su plan parcial, ha alcanzado una serie de resultados de tipo cualitativo y cuantitativo, reflejados principalmente en el aumento de la capacidad organizacional de sus comunidades, mayor fuerza y respaldo social en la resistencia civil hacia los grupos en conflicto armado18 e incidencia directa en la formulación de su propio Proyecto Educativo Comunal (PEC), entre otras. Desde el punto de vista cuantitativo, el proyecto ha conseguido autonomía en la toma de decisiones sobre el uso del suelo del predio de 150 hectáreas, antigua propiedad de las fuerzas armadas, en donde actualmente las diferentes organizaciones de base con asiento en la comuna, llevan a cabo proyectos ambientales y de productividad social y económica, alcanzando grandes logros como la disminución del robo de gasolina de los poliductos que pasan contiguos al predio. Finalmente, cabe concluir que pese a la falta de voluntad política de las diferentes administraciones municipales, el proyecto Ciudadela Educativa es la representación más clara y exitosa de la sociedad civil del Magdalena Medio como agente promotor de desarrollo social, político, ambiental y de organización espacial en barrios de origen informal.

18 A lo largo de los últimos 10 años la Comuna 7 ha vivido en distintas épocas el enfrentamiento entre guerrillas (ELN, FARC) y paramilitares, y, hasta hace menos de dos años el enfrentamiento por el robo de gasolina.


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Bibliografía

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Sección de tesis y tesinas

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273ACE© AÑO III, núm.7, juño 2008 | MODELLI DI URBANIZZAZIONE COSTIERA: MORFOLOGIA E COMPLESSITÀ STRUTTURALE, A SCALA URBANA E TERRITORIALE, NELLA REGIONE METROPOLITANA DI BARCELLONA

Nicola Colaninno

MODELLI DI URBANIZZAZIONE COSTIERA: MORFOLOGIA E COMPLESSITÀ STRUTTURALE, A SCALA URBANA E TERRITORIALE, NELLA REGIONE METROPOLITANA DI BARCELLONA.1 Nicola Colaninno2 y Josep Roca Cladera3 Centro de Política de Suelo y Valoraciones. Universidad Politécnica de Cataluña. Remisión artículo: 13-05-2008 Keywords: Modelli di urbanizzazione, urbanizzazione costiera, territoriale, frammentazione, complessità, forma.

Resumen: El trabajo se presenta como reflexión sobre la “forma” de diferentes tipologías de ciudades y acerca de las relaciones que las vinculan a un ámbito territorial, en una visión de desarrollo contemporáneo; con particular atención a la influencia que ejercita la cercanía al mar sobre los sistemas urbanos. El objetivo es delinear, gráficamente, esquemas de modelos a través de una operación de abstracción hecha sobre polígonos definidos por el proyecto CORINE Land Cover 2000; asignar, a cada esquema, valores numéricos a diferentes escalas, después de clasificar grupos distintos de asentamientos urbanos por medio de análisis estadísticos; reflexionar, finalmente, sobre los perímetros efectivos de interacción territorial entre los modelos definidos, puesto que, a lo largo de la costa mediterránea, los límites municipales se van difuminando a causa de las nuevas dinámicas urbanizadoras. Además se pretende estudiar conceptos como difusión y fragmentación urbana, “dibujando” dichos patrones de modelos de urbanización reconocibles sobre el territorio y estableciendo criterios de lectura lógico-conceptual de los fenómenos de desarrollo urbano.

1. Premessa Analizzando le città contemporanee si nota come lo spazio urbano si sia enormemente esteso, frammentato e disperso nel corso degli ultimi decenni; da città compatte si è passati ad insediamenti sempre più dilatati e diffusi sul territorio a causa di una crescita additiva dei tessuti urbani moderni e di dinamiche urbanizzatrici sempre più “modellanti” o forse “de-modellanti”. La stratificazione di epoche successive e delle fasi più rilevanti della crescita e delle trasformazioni delle città, dal preromano al medioevale, dal rinascimentale fino al contemporaneo e l’aumento demografico dovuto a processi di industrializzazione, con le conseguenti immigrazioni che provocano una moltiplicazione delle aree urbanizzate e la formazione delle attuali periferie, prodotto dall’epoca post-industriale, ci lasciano forme sempre diverse ma in qualche modo unite da una storia riconoscibile che funge da filo conduttore nel

1 L’articolo è il prodotto della tesina di master in Gestión y Valoración Urbana, sostenuto nell’anno 2006/2007 presso la Universidad Politecnica de Cataluña, Barcellona, Spagna. 2 Autore della tesi. Ricercatore presso il Centro de Política de Suelo y Valoraciones della Universidad Politecnica de Cataluña. 3 Direttore della tesi. Cattedratico presso la Scuola Superiore di Architettura e direttore del Centro de Política de Suelo y Valoraciones della Universidad Politecnica de Cataluña. Supporto tecnico: Carlos Marmolejo Durante; Montserrat Moix Bergadá.

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“disegno” di una città o di un’area metropolitana. È possibile oggi osservare di frequente città sprawled, città “spalmate” sul territorio, che negli anni '60 del secolo passato hanno generato un punto di rottura con la consuetudine urbanistica europea, un punto di passaggio da una forma di città compatta, espressione della continuità formale, a quella dispersa dominata dal “segno” del frammento. L’immagine della città del passato si è perduta e lo spazio fisico resta oggi essenzialmente quello delle conurbazioni, mentre lo spazio funzionale è rappresentato dalle aree metropolitane, dalle regioni e dai sistemi urbani. Ciò che rimane è il territorio con le sue molteplici dimensioni, strutturali e sociali, che si concentrano in gruppi sempre più piccoli di nuclei edilizi od in aree urbane sempre meno identificabili; confini, gerarchie e interazioni sono cambiati ed è perciò necessario analizzare determinati fenomeni a differenti scale. Gli effetti di tali fenomeni sono sicuramente osservabili oggi lungo le aree costiere dei paesi europei, dove gran parte delle concentrazioni urbane tende a svilupparsi in maniera sempre più massiva e continua, con una forte “pressione urbanizzatrice” (Figura 1); in determinate stagioni ed in determinate ubicazioni inoltre, i flussi migratori umani tendono ad incrementare in modo considerevole tali dinamiche urbane.

Figura 1. Visione notturna dell’ Europa.

Fonte: http://www.gliscritti.it/approf/fnasa/tnotte.html La dinamica demografica, in atto lungo le coste dei Paesi mediterranei, ad esempio, con la complicità di una pressione turistica importante, mostra chiaramente i segni di un "carico umano" in crescita, che è alla base dei fenomeni di dispersione e dilatamento sul territorio, poiché comporta una forte espansione dell'edificato, sia residenziale che di servizio: prime e seconde case, ricettività alberghiera, vie e nodi di comunicazione, infrastrutture. Spesso in questi scenari, l’inerzia urbanizzatrice dovuta a tali dinamiche tende a generare spazi con alti livelli di densità edificatoria, superando la capacità di risposta di infrastrutture e risorse naturali locali. Ne è un chiaro esempio la situazione presente lungo la fascia costiera mediterranea della Spagna (Figura 2).

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Figura 2. Densità abitativa nelle comunità autonome della costa mediterranea spagnola.

Fonte: workshop: El Proceso de Urbanización en la Costa Mediterránea Española. È evidente che la vicinanza al mare e la disponibilità di aree balneari, quali attrattori turistici, agisce da “fattore modellante” sulla forma urbana, dato che un territorio, per la sua natura dinamica, tende a trasformarsi ed adattarsi alle esigenze contingenti e spaziali. Il cambiamento e la crescita della domanda di territorio costiero, nello scenario post-moderno, è uno dei principali problemi di connessione tra attività di pianificazione e sostenibilità ambientale di zone costiere; industria, edificazione, trasporto, turismo, possono cambiare l’equilibrio delle interazioni terra-mare. Il recente fenomeno di speculazione edilizia in atto lungo la costa mediterranea spagnola4, mostra chiaramente come anche determinate condizioni geografiche incidano su fenomeni di crescita, nonché sull’aspetto e sulla definizione di nuove “forme” di città e territori. La sovrapposizione di diverse strutture, la complementarità tra elementi puntuali, lineari e di connessione della struttura urbana, la sintassi spaziale e la geografia, unite a dinamiche speculative, generano nuovi modelli di urbanizzazione. Esistono però delle invarianti storico-geografiche e strutturali che nella loro composizione determinano una tendenza morfologica insediativa e sarebbe pertanto possibile individuare alcuni “modelli” di città contemporanea, funzionale o formale, riconoscibili e ripetibili nel territorio. Lo studio della morfologia urbana potrebbe rappresentare un utile strumento di conoscenza delle attuali manifestazioni urbanistiche, delle tendenze di crescita e delle varie situazioni presenti nelle realtà territoriali contemporanee.

4 Sono state realizzate o iniziate circa tre milioni di case in Spagna negli ultimi quattro anni, di cui 812.000 nel 2005, e circa la metà di queste si trovano lungo la costa. Secondo alcune stime, nel paese avviene il 40% di tutta l’attività costruttiva europea. Il boom è alimentato in parte dalla domanda degli europei del nord per case in cui ritirarsi da pensionati sul Mediterraneo. Attirati dal clima mite, dalle abitazioni relativamente economiche, dalla facilità di aggirare le tasse conducendo le operazioni in nero, gli stranieri in alcuni piccoli centri costituiscono fino al 70% della popolazione.

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2. Obiettivo

Il presente articolo propone essenzialmente una riflessione sulla forma e sui rapporti che legano tra loro città e territori urbanizzati nello scenario del moderno sviluppo dei centri abitati, per definire la forma dei nuovi insediamenti e dei nuovi confini urbani, che coincidano con la città o che siano di dimensioni differenti, più piccoli o più grandi dell’ambito municipale, quartieri o aree metropolitane ad esempio, ed associare ad una forma urbana un modello numerico derivato da analisi statistiche, per riflettere, infine, su fenomeni di diffusione5, dispersione6, frammentazione o concentrazione, in atto nell’attuale scenario urbano, attraverso il confronto di modelli. Uno studio morfologico7 dunque, che presuppone un’astrazione, a partire dall’immagine esterna di un poligono urbano e dal suo aspetto visibile che si caratterizza come invariante, per identificare la forma attraverso la struttura e ricercarne i caratteri di immutabilità ai vari livelli di scala, fornendo perciò una concettualizzazione di un modello in cui la forma viene intesa come composizione di parti ed emerge dalle connessioni fra i suoi elementi e attraverso relazioni di somiglianza, di prossimità, di simmetria, di chiusura, di continuità ecc. L’analisi si riferisce all’insieme di elementi che compongono le parti di un “disegno urbano”, considerando tutte le parti costitutive di un insediamento quali: infrastrutture, aree edificate omogenee, vuoti, pieni e le relazioni di interconnessione tra essi, storiche, funzionali e morfologiche. Si intende stabilire un criterio di lettura dei fenomeni di sviluppo in atto lungo la fascia costiera della Regione Metropolitana di Barcellona (RMB) con la “formalizzazione” di schemi interpretativi dei diversi insediamenti presenti su di un territorio antropizzato specifico, concentrando l’attenzione sui processi di edificazione recenti e tuttora in corso che determinano la formazione di specifiche caratteristiche tipologiche e sul tipo di tendenza dello sviluppo delle città e degli ambiti territoriali presenti in tale scenario.

3. Metodologia di analisi Molti studi si propongono di analizzare i tessuti insediativi sulla base di opportuni indicatori quantitativi per supplire alle manchevolezze dovute alla complessità dei fenomeni da analizzare e alla molteplicità di contesti territoriali esistenti.8 La forza morfogenetica di tutte le categorie di tessuto urbano e le relazioni tra le parti urbane omogenee e gli elementi strutturali, indicano le prospettive più importanti per la comprensione delle regole formali riconoscibili all’interno dei margini di un’area artificializzata. Ciò però richiede una serie di distinzioni, considerazioni ed ipotesi di lettura alquanto complesse e sfaccettate, dovute alla variabilità delle situazioni e alle dinamiche esistenti.

5 Con il termine diffusione si indica in genere la crescita successiva di piccoli e medi centri urbani collocati negli anelli periferici delle aree metropolitane, oppure in zone lontane dai centri principali, facendo prevalere ad un modello urbano compatto e centralizzato un modello privo di gerarchie formali facilmente identificabili. 6 Possiamo definire invece la dispersione come un fenomeno di frammentazione esasperata, che “attiene alla casualità delle nuove localizzazioni, alla frammentazione della forma urbana, al bricolage della pianificazione urbanistica e territoriale avulso da ogni principio di economia delle risorse territoriali, alla trama del territorio” (Mauro Baioni). 7 Per quanto concerne gli studi morfologici urbani, ad esempio, la geometria urbana tradizionale si avvale di interfacce frattali (Batty e Longley, 1994; Bovill, 1996; Frankhauser, 1994). 8 La variabilità dei fenomeni urbani spesso si avvale di indici descrittivi statistici sintetici per confrontare i vari profili descrittivi di aree differenti; tali indici sono argomento di studio in numerosi filoni dell’analisi territoriale. In questa direzione si collocano il filone degli ‘indicatori’ (Bertuglia, Clarke e Wilson, eds., 1994, Buckley e Mookherjee, 1996, Sawiki e Flynn, 1996), nell’ambito del quale particolare attenzione è rivolta alla definizione di ‘profili descrittivi delle situazioni locali’, e le recenti applicazioni nel campo dell’analisi spaziale (Anselin, 1995, Fotheringham, Charlton e Brundsdon, 1996), volte ad approfondire il contributo specifico ‘dei diversi elementi locali’ all’andamento e/o alle caratteristiche complessive di un fenomeno.

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Nello studio qui presentato ci si riferirà sostanzialmente a due grandi classi di analisi: una di tipo quantitativo, che si avvale di indici descrittivi ed analisi statistiche ed una di tipo qualitativo basata sulla rappresentazione di schemi di analisi grafica volti a descrivere i valori numerici previamente calcolati. Saranno presi in esame indici di complessità formale e frammentazione, percentuale di suolo urbanizzata e componente demografica, applicati ai municipi della RMB, valutandone l’andamento al passare da zone più strettamente connesse al mare a quelle più interne. Divideremo l’analisi quantitativa in tre passaggi dettagliati: una di tipo quantitativo propriamente detta, una di tipo “morfometrico” ed una analisi strutturale, per valutare le relazioni numeriche tra gli indici suddetti; mentre l’analisi qualitativa esaminerà l’aspetto estetico dei tessuti “artificializzati” delimitati da poligoni di urbanizzazione. Saranno oggetto di analisi le “forme”, urbane e territoriali, presenti lungo la fascia costiera mediterranea catalana, che fanno parte della Regione Metropolitana di Barcellona (Figura 3).

Figura 3. Cataluña e Regione Metropolitana di Barcellona (RMB).

Fonte: Elaborazione propria L’analisi conoscitiva si articolerà inoltre su due livelli distinti ma fortemente complementari relativi, in particolare, a due scale di definizione di ambito: la prima riferita alla scala urbana vera e propria, considerando la città in sé e con riferimento alla divisione amministrativa municipale; la seconda rivolta ad un ambito sovra-municipale, territoriale quindi, dove le relazioni tra i diversi nuclei urbani danno vita a differenti tipi di modelli formali e funzionali. Per quanto riguarda tale ambito sovra-municipale si prenderà in considerazione il rapporto funzionale tra più municipi calcolato in base ad un Valore di Interazione (V.I.) tra essi, in grado di generare l’unione di più aree urbane contigue, in una entità unica di dimensioni maggiori che prenderà il nome di protosistema. 3.1 Ambito sovra-municipale funzionale: protosistema. Quella di considerare il protosistema come campo di studio a livello sovra-municipale, in base ad interazioni funzionali territoriali, è una ipotesi tra le varie possibili, così come ad esempio si sarebbe potuto considerare l’area metropolitana, o le divisioni provinciali9. 9 Il protosistema, riferendosi a valori di interazione funzionale tra organismi urbani contigui, genera strutture territoriali fortemente relazionate tra loro, con caratteristiche interne simili e dimensionalmente più piccole rispetto ad ambiti amministrativi, in cui le connessioni tra municipi tendono ad essere meno consistenti e spesso arbitrarie. Il Valore di Interazione, simmetrico, tra due municipi i e j, pondera i flussi lavorativi tra municipi stessi in base alle rispettive masse, perciò le relazioni locali sono più forti e “predominano” sulle gerarchie amministrative.

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La metodologia usata per la generazione dei protosistemi10 considera un Valore di Interazione tra due municipi “i” e “j”, in relazione tra loro, con riferimento ai flussi migratori lavorativi giornalieri. Le unità che formano un protosistema (Figura 4) vengono raggruppate secondo il più alto Valore di Interazione (V.I.) tra due municipi “i” e “j” seguendo un processo iterativo di calcolo, e imponendo la condizione di contiguità tra municipi11:

V.I. ij =

F: Flusso (spostamenti lavorativi) POR: Popolazione Occupata Residente (in spagnolo: Popolación Ocupada Residente). LTL: Centri di lavoro Localizzati (in spagnolo: Lugares de Trabajo Localizado). La finalità è quella di generare ambiti sovra-municipali che presentano, tra loro, le relazioni più forti di interazione funzionale.

Figura 4. Protosistemi nella Regione Metropolitana di Barcellona (RMB).

Fonte: Cap a una nova organització territorial de catalunya. Cladera, Josep Roca; Bergadà, Montserrat Moix. 3.2 Dati quantitativi utilizzati per l’analisi. I dati usati per l’analisi sono quelli rilevati attraverso il progetto CORINE Land Cover 2000, un progetto di iniziativa congiunta dell'Agenzia Europea dell'Ambiente e della Commissione Europea che ha interessato 26 paesi e che prevedeva l’acquisizione della copertura del suolo, a livello europeo, attraverso immagini satellitari Landsat 7ETM+, la fotointerpretazione delle stesse e la classificazione del suolo.

10 Protosistemi continui delimitati, in Spagna, applicando questa metodologia: CAT(Cataluña):195 protosistemi; VAL(Valencia): 122 protosistemi; BAL(Baleari): 15 protosistemi; MUR(Murcia): 14 protosistemi; AND(Andalucia): 185 protosistemi. 11 Per ogni municipio si cerca un altro municipio col quale risulti avere il valore di interazione più alto, ed in maniera iterativa si generano “catene” di municipi, che si chiudono quando un municipio presenta la massima interazione funzionale con un altro che già appartiene ad un gruppo, dando vita cpsì ai protosistemi. Le dimensioni delle “catene” uniscono come minimo due municipi, non essendo perciò possibile l’esistenza di un protosistema formato da un solo municipio.

ij

ji

ji

ij

·LTLPORF

·LTLPORF 22

+

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CORINE 2000 fornisce una classificazione del suolo divisa in 5 livelli: 1. SUPERFICI ARTIFICIALI

1.1. Zone urbanizzate di tipo residenziale: Zone residenziali a tessuto continuo; Zone residenziali a tessuto discontinuo e rado.

1.2. Zone industriali, commerciali ed infrastrutturali: Aree industriali, commerciali e dei servizi pubblici e privati; Reti stradali, ferroviarie e infrastrutture tecniche12; Aree portuali; Aeroporti.

1.3. Zone estrattive, cantieri, discariche e terreni artefatti e abbandonati: Aree estrattive7; Discariche7; Cantieri.

1.4. Zone verdi artificiali non agricole: Aree verdi urbane; Aree ricreative e sportive. 2. SUPERFICI AGRICOLE 3. TERRITORI BOSCATI E AMBIENTI SEMI-NATURALI 4. ZONE UMIDE 5. CORPI IDRICI Attraverso CORINE 2000 otteniamo poligoni di urbanizzazione (Figura 5) in formato vettoriale, digitalizzando le aree artificializzate mediante processi di remote-sensing. È necessario evidenziare che sono stati utilizzati poligoni “omogeneizzati” che comprendono, cioè, tutte le superfici artificializzate senza distinguere, all’interno di esse, le varie sub-zone e che ciò può rappresentare un limite all’analisi, la quale pero mira soprattutto a mettere in campo una metodologia di studio perfettibile e auspicabilmente soggetta ad approfondimenti futuri13.

Figura 5. Poligoni di urbanizzazione nella RMB.

Fonte: Progetto CORINE Land Cover 2000. 3.2 Analisi quantitativa 3.2.1 Analisi quantitativa Per l’analisi quantitativa propriamente detta, sono stati utilizzati un indice di occupazione del suolo, considerando il rapporto tra superficie artificializzata e superficie di pertinenza della stessa (a seconda che si consideri l’area municipale o quella protosistemica) e la densità abitativa14 (ab./m2) calcolata come rapporto tra la popolazione residente e la superficie

12 Non inclusi nel suolo urbanizzato. 13 Tra le classi non incluse nel calcolo, sono presenti reti ferroviarie e grandi arterie stradali, che in uno studio successivo potrebbero essere interessante oggetto di una analisi particolareggiata, al fine di stabilire caratteristiche e relazioni esistenti tra la “colonna vertebrale” degli organismi territoriali analizzati e le parti che li compongono. 14 L’indice di densità calcolato è un indice statico e netto, riferito cioè solo alla popolazione residente e calcolato non su l’intera area municipale ma sulla superficie urbanizzata.

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urbanizzata considerata. Occupazione di Suolo

S U (m2)

OS = [1] Densità abitativa (netta)

Pop. (n)

D = [2] 3.2.2 Analisi strutturale L’analisi strutturale si basa sul concetto di entropia15 che fornisce un indice di Frammentazione della struttura urbana a seconda del numero di poligoni che la compongono e del “peso” che ogni poligono ricopre in un determinato scenario. L’indice entropico rientra nella categoria di tutta una serie di indicatori descrittivi statistici che misurano la variabilità di specifiche condizioni quali: eterogeneità, dispersione, equilibrio e concentrazione. L’uso di tali indici serve ad ottenere misure descrittive sintetiche, delle distribuzioni spaziali di un fenomeno in un’area, finalizzate a consentire il confronto tra spazi diversi. L’indice di entropia H ci permette di misurare la probabilità che un poligono di urbanizzazione sia presente o meno su un dato territorio, ossia il numero ed il peso dei soggetti che compongono un dato sistema. Più alta sarà la probabilità, maggiore sarà il grado di frammentazione urbana, in base anche alla grandezza dei singoli nuclei che stabiliscono quindi un ordine di importanza tra essi. Se il valore di H è uguale a 0, cioè la probabilità P =1, siamo in presenza di un solo poligono di urbanizzazione e quindi “zero” frammentazione (considerando non la forma ovviamente ma solo il numero dei poligoni presenti e la superficie occupata). La formula usata per l’entropia è quella proposta da Shannon16: Entropia H = - 1 ∑ [ Pi (ln Pi )] [3] P: probabilità (rapporto tra la superficie di un poligono di urbanizzazione e la somma della

superficie totale di tutti i poligoni) n = numero di poligoni. 15 L'entropia è un concetto della fisica che misura il grado di disordine. Una scatola dei fiammiferi sparsi a caso sul pavimento fornisce un modello con una alta entropia visiva. L'entropia si ridurrà nel momento in cui i fiammiferi saranno allineati in una configurazione più ordinata. Non deve essere un modello rettangolare, ma potrebbe assomigliare ad una ragnatela o ad una spirale. Le simmetria matematiche - in questo caso translazionali, di rotazione, radiali, o a spirale - generano un ordine alla grande scala, ordine che abbassa l'entropia visiva. 16 L’indice entropico (H) introdotto da Shannon nel 1948 è una misura di eterogeneità su scala logaritmica ; essa assume valore minimo zero quando tutte le unità del collettivo presentano la stessa modalità e valore massimo (log n) nel caso di equiripartizione delle unità tra le diverse modalità. (Eugenio Novelli, Sylvie Occelli)

n

i=1

S U (m2)

S (m2)

281


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3.2.3 Analisi morfometrica Gli indici di forma sono quelli che possono descrivere la morfografia di un poligono di urbanizzazione attraverso i rapporti tra le sue grandezze geometriche elementari: area e perimetro; si possono ottenere in questa maniera parametri di confronto tra poligoni di forma e dimensioni differenti. Tra questi indici i più noti ed internazionalmente riconosciuti sono l’indice di Gravelius, l’indice di Miller (Linsley, 1988) ed il rettangolo equivalente (Roche, 1963). Useremo l’indice di Gravelius17, calcolato in base al rapporto tra il perimetro del poligono considerato e la circonferenza del cerchio di pari area, per determinare il grado di complessità formale delle singole unità componenti il complesso in esame; “aggiusteremo” però la formula introducendo una ponderazione della stessa, che misuri l’importanza di ogni nucleo all’interno del sistema di modo che, in definitiva, il risultato ottenuto descriva il grado di complessità formale dell’intero organismo urbano in base alle sue gerarchie intrinseche. L’indice di complessità formale (Kf d’ora in avanti) può risultare un utile strumento di calcolo per descrive il grado di compattezza di una urbanizzazione nel suo complesso, nonché la sua tendenza formale; quanto più la forma del poligono sarà compatta o poco “regolare”, cioè quanto più piccolo sarà il suo perimetro rispetto alla superficie, tanto più i valori dell’indicatore tenderanno all’unità. Il caso limite è quello di poligoni di forma perfettamente circolare con Kf=1; quanto più il contorno dei poligoni di urbanizzazione sarà frastagliato ed irregolare, tanto più il valore di Kf si allontanerà dall’unità crescendo (Kf ≥ 1). Indice di complessità di forma

∑ [ Pi * A i ] Kf = [4] P = Perimetro del poligono di urbanizzazione A = Area del poligono di urbanizzazione n = numero di poligoni di urbanizzazione f = Forma 3.3 Analisi qualitativa L’analisi qualitativa fa riferimento ad un campo sicuramente più teorico-concettuale, per cui le considerazioni fatte analizzando modelli urbani e territoriali, in merito a tipo di struttura, caratteristiche morfologiche, rapporti di interconnessione, ecc., si avvarranno di un background conoscitivo personale, per individuare determinate caratteristiche invarianti dei sistemi. Ciò potrebbe risultare, in parte, influenzato da una inevitabile componente soggettiva, per cui si farà ricorso ad un supporto scientifico di analisi statistiche per l’elaborazione dei dati numerici derivati dall’analisi quantitativa, che giustificherà la classificazione di gruppi coerenti di strutture urbane, definite a partire da schemi formali. Dal punto di vista metodologico infatti, anche il solo uso di indicatori descrittivi privo di una lettura critica, qualitativa, potrebbe essere non significativo nonché riduttivo e la loro capacità esplicativa dimostrarsi insufficiente per spiegare fenomeni di tale complessità.

17 Gravelius = P/2√(πA), dove P è il perimetro di un poligono ed A è la sua superficie.

i=1

n

2√(πA i ) i=1

n

∑ A i

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Lo scopo è di riconoscere la consistenza del territorio urbanizzato in termini di pieni e di vuoti, ma soprattutto in termini di forma, con l’intento di definire e graficizzare una serie di tracciati morfologicamente riconoscibili pur in diversi contesti geografici. La forma ha la caratteristica infatti, di manifestarsi attraverso una sequenza di discontinuità qualitative nello spazio in cui vive ed il complesso di tali discontinuità “disegna” la struttura di un sistema e del rispettivo processo dinamico che lo ha generato, marcando il confine tra margini naturali o artificiali. In pratica il lavoro consisterà in:

• ipotizzare l’esistenza di modelli urbani con caratteristiche tipologiche comuni, secondo aspetti specifici;

• calcolare i valori di complessità formale, entropia, occupazione di suolo e densità a livello municipale o territoriale, mediante l’uso di tecnologie GIS;

• confrontare tra loro i risultati mediante grafici di dispersione ed istogrammi, e rappresentare con l’indice di Pearson la correlazione che intercorre tra le variabili considerate, sapendo che quanto più bassa è tale relazione tanta più complementarità esiste tra gli indici;

• mappificare i valori riscontrati, in modo da ottenere un quadro visivo delle distribuzioni spaziali dei singoli indici nella RMB;

• classificare gruppi simili, in base alle caratteristiche considerate, mediante un’analisi cluster; in cui introdurremo i coefficienti Kf, H, OS, D;

• confrontare i clusters calcolati, con i modelli teorici previamente ipotizzati, attraverso analisi di caso.

Aspetto interessante dell’analisi sarà infine la valutazione del comportamento degli organismi urbani al cambio di scala, passando dall’ambito municipale a quello protosistemico. 4. Modelli di urbanizzazione: scala urbana e scala territoriale. È possibile distinguere le varie zone che organizzano un nucleo urbano, in base al tipo di tessuto, in cui i singoli elementi costitutivi sono strettamente relazionati tra loro e occupano posizioni reciprocamente dipendenti formando, nell’insieme, una maglia tendenzialmente continua e interconnessa e conferendo ad un impianto peculiarità “riassumibili” in forme che potremmo classificare per linee generali: reticolare, radiale, organico o complesso, semplice, composto, lineare, poli-nucleare, tentacolare o a ventaglio. Sempre più di frequente, in epoca contemporanea, le parti componenti delle città seguono proprie tendenze formali in maniera autonoma, dando vita a configurazioni frammentate in cui le urbanizzazioni si realizzano per giustapposizione casuale di parti, senza un preciso ed identificabile disegno di base, “casualmente” e senza una logica pianificatoria. La struttura di un impianto territoriale deriva quindi dal risultato della somma dei singoli nuclei che generano lo spazio, creando degli organismi composti, di tipo compatto o compattato, disperso, diffuso o frammentato, a seconda del grado di continuità con cui si susseguono le agglomerazioni urbane, città o conurbazioni che siano. Astraendo in forme geometriche l’essenza di organismi urbani, ipotizziamo l’esistenza di alcuni modelli di urbanizzazione, classificandoli in gruppi con caratteristiche comuni di compattezza, frammentazione, dimensione e relazione fra le parti. • A livello municipale (scala urbana), possiamo descrivere il comportamento formale degli

complessi urbani in tre grandi categorie:

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A. Compatto

Poligonale, Circolare, Lineare B. Compattato in nuclei C. Frammentato18 D. Tentacolare

• A livello territoriale (protosistemi), dove le relazioni che più pesano sono di tipo funzionale

tra le parti anziché ti tipo formale, possiamo riassumere il comportamento delle strutture in esame in due categorie principali e tre sub-categorie19:

a. Concentrato b. Disperso

b.1 Disperso Strutturato b.2 Disperso De-composto b.3 Disperso Aperto

5. Analisi di caso 5.1 Municipi La prima operazione consiste nel quantificare i valori delle quattro variabili considerate per l’analisi (Kf, H, OS, D) e calcolate sui poligoni di CORINE, attraverso le formule [1], [2], [3], [4], attribuendo tali valori al municipio di appartenenza. Nel passo successivo, i dati numerici ottenuti, saranno messi in relazione fra loro mediante l’uso di analisi statistiche, considerando di volta in volta le variabili in combinazioni di due per calcolarne la correlazione lineare definita dal coefficiente di Pearson (Tavola 1)20. Per mostrare le distribuzioni spaziali delle variabili, all’interno della RMB, ci avvarremo di un GIS, fissando tre livelli di valori: Alto, Medio, Basso (Figura 6).

18 Ci troviamo in presenza di modelli di tipo C quando l’ambito considerato è caratterizzato dall’esistenza di grandi superfici di tessuti urbani a morfologia dispersa, tipo urbanizzazioni a blocchi isolati e/o con giardino che difficilmente presentano una relazione strutturante con le reti infrastrutturali e di comunicazione. 19 Quando si parla di strutture territoriali, che siano “compatte” o disperse, ci si riferisce comunque a sistemi policentrici complessi, poiché formati dalla somma di singoli soggetti, in cui basicamente, al fine di definire un modello, influiscono il grado di dispersione sul territorio ed il grado di frammentazione delle singole parti che costituiscono tale organismo. 20 Nella matrice di Pearson è possibile osservare che tra occupazione di suolo e densità, la correlazione è alta, come ci si aspetterebbe, ma anche tra occupazione di suolo e complessità formale la relazione risulta sensibile. Ciò potrebbe essere spiegato dalla mancanza di suolo edificabile che fa si che si utilizzi al massimo lo spazio “interstiziale”, residuale, tra gli spazi non edificabili; ma la complessità formale di una città probabilmente dipende anche dal maggior numero di parti che la compongono, laddove è evidente che sistemi più grandi presentano maggior varietà di tessuti urbani che nel giustapporsi generano, specie in anelli periferici, un contorno irregolare senza necessariamente generare dispersione.

284


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Tavola 1. Matrice di correlazione di Pearson.

1 ,069 ,351** ,100,384 ,000 ,202

163 163 163 163,069 1 -,149 -,269**,384 ,057 ,001163 163 163 163,351** -,149 1 ,637**,000 ,057 ,000163 163 163 163,100 -,269** ,637** 1,202 ,001 ,000163 163 163 163

Pearson CorrelationSig. (2-tailed)NPearson CorrelationSig. (2-tailed)NPearson CorrelationSig. (2-tailed)NPearson CorrelationSig. (2-tailed)N

Coeff_Forma

Entropia

Occ_Suolo

Densità_Urbano

Coeff_Forma Entropia Occ_SuoloDensità_Urbano

Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).**.

Figura 6. Distribuzione spaziale delle variabili.

Fonte: Elaborazione propria

(%)

(ab./m2)

285


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Se partiamo dall’idea che i processi di urbanizzazione attualmente in atto lungo le aree costiere, seguono meccanismi di evoluzione diversi da modelli di urbanizzazione dell’entroterra, a causa di differenti meccanismi costituenti, sempre più preponderanti e che il contatto diretto col mare può influenzare il territorio a seconda della distanza dalla linea di costa, sarebbe possibile dividere la RMB in tracciati paralleli al fronte costiero e valutare l’andamento dei valori delle variabili (Figura 7)21.

Figura 7. La RMB in quattro linee di costa.

Fonte: Elaborazione propria Il diagramma a barre, riferito alle variabili di forma, entropia, occupazione di suolo e densità netta (Tavola 2), mostra la tendenza degli indici lungo tratti paralleli al fronte litorale.

Tavola 2. I valori medi ponderati delle variabili per le quattro linee di costa.

0,000

0,500

1,000

1,500

2,000

2,500

Complessità Formale Entropia Occ. Suolo Densità

Valori Medi Ponderati

Prima Linea

Seconda Linea

Terza Linea

Resto

Fonte: Elaborazione propria Lungo la prima linea pesano soprattutto l’occupazione di suolo, la densità abitativa ed il coefficiente di complessità formale poiché una alta “pressione urbanizzatrice” tende ad “allungare” i poligoni urbani e ad aumentarne perimetro, superficie22 ed altezza degli edifici, compattandoli e riducendo il grado di frammentazione23, riempiendo gli spazi di interconnessione e sfruttando al massimo la rendita di posizione. È sempre più evidente, di fatto, la propensione alla formazione di un fronte continuo urbanizzato lungo la fascia litorale. 21 La divisione in quattro fasce è stata pensata in base al “contatto” col mare: diretto per i municipi di prima linea, diretto con i munipici di prima linea, per quelli di seconda e così via. In questo studio è stata trascurata la componente orografica del terreno, che probabilmente genererebbe divisioni territoriali più robuste ma anche considerazioni di altro tipo, che saranno sviluppate in lavori successivi. 22 La complessità formale è un indice calcolato in base ad una proporzione tra Area e Perimetro di un poligono. 23 La frammentazione tende ad aumentare con l’aumentare della distanza, ma nell’ultima zona, la più distante, si assiste ad una diminuzione dell’entropia dovuta alla presenza di alcuni importanti municipi quali Terrassa, Granollers o Vilafranca che per effetto della media ponderata dei valori, tendono a “deviare” la tendenza della variabile.

Resto

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Le variabili considerate per l’osservazione dei modelli urbani, sono state normalizzate e studiate avvalendosi di un’analisi cluster per individuarne i centri e la disposizione, attorno ad essi, di tutti i soggetti coinvolti nell’applicazione. Si sono realizzate due analisi cluster, la prima di tipo gerarchico, per determinare il numero più opportuno di gruppi da considerare e la seconda di tipo K-means, con cinque classi di raggruppamento (Figura 8).

Figura 8. Analisi cluster per municipi.

Fonte: Elaborazione propria Per ognuno dei cinque cluster sono stati estratti i centri delle variabili (Tavola 3) e tracciate le linee di tendenza di ogni gruppo rispetto alle variabili stesse, per poterne confrontare il comportamento per classi omogenee di valori (Tavola 4).

Tavola 3. Centri dei cluster.

Coeff_Forma Entropia Occ_Suolo Densità_Urbano

Cluster

1 2,34052 0,29690 0,2590 0,002334 2 1,66132 0,62756 0,35873 0,006115 3 1,77778 0,29778 0,74544 0,018789 4 1,64058 1,34096 0,13242 0,001788 5 0,31464 0,2636 0,00573 0,000718

Tavola 4. Valori medi delle variabili per i 5 cluster.

0

0,5

1

1,5

2

2,5

Coeff_Forma Entropia Occ_Suolo Densità_Urbano

Cluster 1 Cluster 2 Clister 3 Cluster 4 Cluster 5

Fonte: Elaborazione propria

287


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Finalmente compariamo le strutture urbane ipotizzate al capitolo 4: compatto, compattato in nuclei, frammentato e tentacolare, con i gruppi calcolati mediante analisi cluster (Figura 9) assegnando, ad ogni modello, classi di municipi raggruppati in base a caratteristiche similari.

Figura 9. Analisi di caso. Municipi. Cluster 3

Modello tipo A, compatto

Cluster 2

Modello tipo B, compattato in nuclei

Cluster 4

Modello tipo A, Frammentato

Cluster 1

Modello tipo D, tentacolare

Cluster 5

Compatto a bassa densità

Fonte: Elaborazione propria Al modello compatto (Tipo A) si riferiscono municipi quali Barcellona con valori Kf = 2,795, OS = 0,828, D = 15.400 ab./Km2, H = 0,5; Badalona con Kf = 2,381, OS = 0,55, D = 9.980 ab./Km2, H = 0,77; Santa Coloma de Gramenet con Kf = 1,980, OS = 0,6, D = 17.200 ab./Km2, H = 0,035 e gli altri del cluster 3, dove la compattezza della struttura è dovuta a livelli alti di occupazione di suolo e densità, mentre la complessità formale elevata dipende dalle corone più esterne del nucleo, in cui le urbanizzazioni di tipo meno intensivo integrate al tessuto consolidato contribuiscono a “sfrangiare” esternamente il profilo generale, ma a mantenere basso il grado di frammentazione (entropia).

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Passando dal modello A a B e quindi a C, si nota come la struttura urbana tenda ad una insistente e successiva rottura, indirizzata verso un policentrismo morfologico, laddove, come in Terrassa, Matarò o Sabadell (Tipo B, cluster 2), aumenta il grado di frammentazione (H =1,21; 0,9; 0,83) mentre gli altri valori, pur diminuendo, garantiscono un livello di compattezza del complesso. Nei municipi del cluster 4 (Modello C), invece, abbiamo i livelli massimi di entropia (Tordera = 2,33; Sant Pere de Ribes = 1,62; Subiarts = 2,21), causati da un tipo di urbanizzazione a macchia i cui nuclei, in genere, non presentano un rapporto di relazione reciproca con la rete infrastrutturale e dove un polo centrale non si impone come tale e soccombe al dominio di organismi satellite. Il Modello D (cluster 1), al contrario, presenta una sorta di ricucitura del tipo C, dovuta all’esistenza di importanti vie di comunicazione che uniscono i centri del complesso, conferendo al sistema una forma a raggiera (Tentacolare) in cui le urbanizzazioni vengono tenute insieme dalla forza funzionale che “disegna” in qualche modo una morfologia non “satellitare”, diminuendo così la frammentazione, aumentando in parte l’occupazione di suolo e la densità, ma soprattutto generando i massimi valori di complessità formale Kf (Vilanova i la Geltrù = 2,85; Sant Cugat = 2,52; Palau de Plegamans = 3,07; Arenys de Mar = 2,85). Il cluster 5, poi, in cui tutti i livelli delle variabili risultano bassi, si potrebbe classificare come modello compatto ma di bassa densità, nel quale l’urbanizzazione si concentra in un unico poligono di ridotte dimensioni. Sui cinque cluster infine, è stata effettuata una analisi Box-Plot (Tavola 5) per verificare la quantità di outliers e quindi il grado di omogeneità dei gruppi stessi, nonché la distribuzione dei soggetti osservati all’interno di ogni insieme.

Tavola 5. Analisi Box-Plot per cluster di variabili. Coefficiente di Forma Kf Entropia H Occupazione Suolo OS Densità Urbanizzato D Fonte: Elaborazione propria

1 2 3 4 5

Cluster Number of Case

-2,000

0,000

2,000

Zsco

re(C

oeff_

Form

a)

A

A

A

1 2 3 4 5


-1,000

0,000

1,000

2,000

Zsco

re(E

ntro

pia)

A

A

SS

1 2 3 4 5


-1,000

0,000

1,000

2,000

3,000

Zsco

re(O

cc_S

uolo

)

A

A

A

1 2 3 4 5


0,000

2,000

4,000

Zsco

re(D

ensi

tà_U

rban

o)

A

AAA

SS

289


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5.2 Protosistemi Così come per i municipi, si è proceduto analizzando la RMB anche a livello sovra-municipale, considerando quale ambito territoriale il protosistema (capitolo 3, paragrafo 3.1) e dopo aver effettuato le varie considerazioni circa le correlazioni tra le variabili ed una analisi di tipo gerarchico, sono stati calcolati sei gruppi omogenei di protosistemi attraverso un’analisi cluster k-means (Figura 10).

Figura 10. Analisi cluster per protosistemi.

Fonte: Elaborazione propria Tra i gruppi calcolati si riscontrano certe similitudini tra cluster 2 e cluster 3 e tra il 4 ed il 6 (Tavola 6), con valori alti di occupazione di suolo e densità (maggiori nei gruppi 2 e 3) e valori più bassi di entropia, che invece si elevano man mano che ci si allontana dalla costa e da un evidente punto “centrale”, rappresentato da Barcellona e dalla sua area territoriale, sottoposto ad una pressione urbanizzatrice elevata. Dato che questa scala di analisi è generata dal raggruppamento di più soggetti24, le strutture che si producono sono sempre di natura polinucleare e spesso la differenza tra i gruppi la fa la presenza o meno di nuclei “dominanti”, che tendono a compattare (o meglio a concentrare) il sistema piuttosto che a disperderlo, mediante nuclei equivalenti, in strutture aperte.

Tavola 6. Valori medi delle variabili per i 6 cluster.

-2

-1

0

1

2

3

4

5

Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 Cluste 6

Fonte: Elaborazione propria.

24 Il raggruppamento è stato fatto in base alla somma dei valori di ogni singolo poligono di urbanizzazione, non considerando i nuclei dei protosistemi come entità unitarie quindi ma come somma di singole unità appartenenti ai municipi che compongono gli ambiti territoriali.

Coeff_Forma Entropia Occ_Suolo Densità

290


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Compariamo le strutture territoriali ipotizzate al capitolo 4: concentrato, disperso strutturato, disperso de-composto, disperso aperto, con i gruppi calcolati nell’analisi cluster (Figura 11).

Figura 11. Analisi di caso. Protosistemi25. Cluster 2, Cluster 3

Modello tipo a, Concentrato

Cluster 4, Cluster 6

Modello tipo b.1, Disperso Strutturato

Cluster 1

Modello tipo b.2, Disperso De-composto

Cluster 5

Modello tipo b.3, Disperso Aperto

Fonte: Elaborazione propria Se l’analisi cluster municipale ha evidenziato una tendenza comune prevalentemente lungo la fascia costiera e quella territoriale ha posto maggiormente l’accento su Barcellona quale polo di concentrazione di realtà ad alto tasso di occupazione di suolo e densità abitativa, qual è dunque il fattore determinante nella creazione di modelli di urbanizzazione: la componente posizionale, o la presenza di un polo economico...o le due cause insieme? E quale pesa maggiormente?

25 Quella dei protosistemi è una delle ipotesi possibili, proposta per la classificazione di ambiti sovra-municipali, usando un criterio funzionale di unione tra municipi; ma il dibattito interessante attualmente è proprio quello rivolto a definire i reali confini di interazione che oggi si vanno proporzionando alle dinamiche urbane in continuo divenire, per meglio riflettere sulle cause generatrici di modelli di urbanizzazione in base alla scala di riferimento.

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6. Conclusioni Il quadro conoscitivo sugli attuali fenomeni di crescita urbana, per essere esauriente, richiederebbe riferimenti a tipi di trasformazioni urbane e territoriali che non dipendono direttamente dai luoghi legati alla residenza o al lavoro. I luoghi di fruizione turistica, ad esempio, si sono estesi enormemente ed i centri commerciali e ricreativi tendono sempre di più ad occupare la periferia urbana rendendone meno definiti i confini. Spesso abbiamo di fronte fenomeni “degenerativi” che si trascinano già da tempo modificando poco a poco il territorio sul quale viviamo. La città contemporanea, nella quale zone residenziali, commerciali, terziarie e per il tempo libero si giustappongono quasi seguendo un “disordine controllato”, è sempre più dispersa sul territorio, aperta in uno spazio senza più centro né periferia ed interrotto da aree residuali e, di frequente, decontestualizzate. I confini amministrativi si fondono e l’edificazione di una città invade e subisce l’edificazione di realtà limitrofe seguendo una crescita sempre più dinamica ed incontrollata. Osservando il comportamento dei cluster (Tavola 6; Tavola 8), emerge una chiara tendenza, in zona costiera nella RMB, a subire una pressione urbanizzatrice, dovuta ai suddetti fenomeni di trasformazione, soprattutto lungo due assi: uno parallelo alla linea litorale ed uno perpendicolare ad esso, che coincidono in un centro di pressione rappresentato da Barcellona. L’analisi operata in ambito di protosistemi evidenzia la propensione, a livello territoriale, dell’immediato intorno di Barcellona a concentrarsi in una sorta di piramide con la base collocata sulla costa, dove le percentuali di suolo urbanizzato, la densità abitativa e la complessità formale assumono i valori più alti26 (Figura 12).

Figura 12. Pressione di urbanizzazione.

Fonte: elaborazione propria Prendere coscienza di tali dinamiche permetterebbe di rivedere i “nuovi” confini di pianificazione e gli strumenti urbanistici più adatti, imponendo un cambio di scala a seconda della situazione contingente e particolari tipi di direttive da rispettare in fase progettuale, applicabili ad ambiti con caratteristiche similari di sviluppo. L’uso di indicatori descrittivi per definire un tipo di forma urbana, potrebbe rappresentare, inoltre, un utile sostegno allo studio di modelli di città e territori sostenibili. Sarebbe interessante poter “costruire” un modello di analisi delle tendenza di crescita urbana; stabilire in ambito costiero, ad esempio, una distanza massima alla quale l’azione plasmante del mare, sui fenomeni di trasformazione, comincia a perdere importanza; definire zone omogenee di pianificazione in cui tener conto di problematiche peculiari ed azioni settoriali specifiche a cui adattare gli interventi urbanistici. 26 A livello territoriale, osservando la mappa dei protosistemi, si nota che nella parte nord-est la pressione di urbanizzazione si perde per effetto della fusione di municipi piccoli, ad alto tasso di urbanizzazione, con municipi più grandi in cui i livelli di pressione sono bassi. La mappa evidenzia maggiormente la forza centripeta di Barcellona.

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Anche nell’ambito di una stessa regione, ci sono zone che seguono canoni di sviluppo differenti dovuti a fattori di tipo geografico od economico: nei primi cinquanta chilometri, delle cinque regioni spagnole interessate dalla presenza del mediterraneo, la percentuale di urbanizzazione passa dal 50 %, a livelli molto bassi, di occupazione di suolo (Figura 13) decrescendo in maniera esponenziale: qual è l’effettivo peso della presenza del mare sulla crescita urbana e sui fenomeni economici ed in che dimensioni cambia al cambiare della distanza? L’uso di modelli di analisi consentirebbe di “misurare” quanto, determinati fattori posizionali, la presenza di attrattori turistici ed economici e la disponibilità di costa “utile” influiscono sulle strutture urbane; trovare cioè quegli elementi che determinano l’insorgere dei fenomeni di espansione incontrollata più forti in determinati territori piuttosto che in altri27.

Figura 13. Suolo urbanizzato e distanza dal mare nelle regioni mediterranee spagnole28.

Fonte: workshop “El Proceso de Urbanización en la Costa Mediterránea Española” (Montserrat Moix Bergadá). Stabilire la relazione tra i vari attori che concorrono alla generazione di plusvalori nel mercato immobiliare ed il tipo di configurazione morfologica, “pesando” se, ed in che misura, l’influenza della costa agisce su tali valori e fino a che distanza dalla linea di costa sia possibile affermare che il mare co-partecipa alla formazione dei differenti gradi di complessità di specifici modelli di urbanizzazione.

27 Lungo la costa mediterranea spagnola il 34% del primo km è urbanizzato e città come Melilla, Malaga e Barcellona elevano questa cifra a più del 50%; in questa area le zone protette rappresentano solo un 5% del totale”. 28 Cataluña, Comunità Valenziana, Isole Baleari, Mursia, Andalusia.

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295ACE© AÑO III, núm. 7, junio 2008 | APORTACIONES A LA DIAGNOSIS TERRITORIAL DEL LEVANTE DE MENORCA. COMPARACIÓN CON LAS DIRECTRICES DEL PLAN TERRITORIAL INSULAR (2003)

Aina González Puig y David Carreras Martí

APORTACIONES A LA DIAGNOSIS TERRITORIAL DE MENORCA. COMPARACIÓN CON LAS DIRECTRICES DEL PLAN TERRITORIAL INSULAR (2003). Aina González Puig Ent Environment and Management. David Carreras Martí Observatori Socioambiental de Menorca. Institut Menorquí d’Estudis. Remisión artículo: 26-05-08 Remisión definitiva: 9-06-08 Palabras Clave: Menorca, Plan Territorial Insular, Cartografía digital de Usos y Cubiertas del Suelo, Reserva de la Biosfera.

Resumen: La Cartografía Digital de Usos y Cubiertas del Suelo 1:5.000 se publicó en el 2007 y proporciona información actualizada y en detalle de la situación territorial de la isla. En base a esta cartografía se han analizado los aspectos naturales (análisis de las cubiertas del suelo, conectividad y fragmentación del territorio, estructura y diversidad del paisaje) y los aspectos artificiales o humanizados (usos del suelo, ocupación urbana y áreas de influencia, infraestructuras, urbanización litoral y presión difusa en el medio rural) de los tres municipios más orientales de la isla: Maó, Es Castell y Sant Lluís. La información y la cartografía resultante se han comparado con la cartografía de ordenación y la normativa del Plan Territorial Insular para esta zona, detectando oportunidades de mejora en la clasificación del suelo de algunas áreas y en aspectos cualitativos.

1. Introducción El Plan Territorial Insular de Menorca (PTI) constituye la figura de ordenación territorial básica de Menorca. A pesar de tener carácter derivado, y por tanto estar supeditado a las directrices de normativas de rango superior (p.e. las Directrices de Ordenación Territorial o DOT, aprobadas por el Govern Balear) su amplia capacidad normativa y la escala insular le confieren una gran relevancia para una gestión territorial sostenible. El PTI fue aprobado en el año 2003 y elaborado desde el año 1999 al año 2002. Una de las herramientas clave para elaborar el PTI fue la cartografía digital cedida por el Institut Menorquí d’Estudis (IME), a escala 1:25.000 y basada en ortofotografías de 1995. El sistema de clasificación de usos y cubiertas del suelo utilizado se correspondía con la propuesta por el programa europeo CORINE Land Cover1, que en su nivel 3 de la leyenda comprende un total de 44 categorías, de las que sólo se describieron las 22 presentes en Menorca. El análisis con Sistemas de Información Geográfica permitió un avance cualitativo tanto en el tratamiento de la información como en la generación de cartografía. Por otro lado, el Observatorio Socioambiental de Menorca –organismo dedicado al estudio de los parámetros de sostenibilidad de la isla desde la declaración de esta como Reserva de la 1 Directiva 92/43/EEC del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y la Flora Silvestres.



Biosfera por la UNESCO en el año 1993– publicó en el 2007 la Cartografía digital de Usos y Cubiertas del Suelo, a una escala 1:5.000. Esta cartografía se elaboró en base a ortofotografías del 2002 y a un exhaustivo trabajo de campo realizado entre los años 2002 y 20072. Se clasificaron las cubiertas del suelo en 53 categorías, definiendo un nuevo nivel de clasificación respecto al CORINE Land Cover. Esta nueva cartografía permite un nivel de detalle muy superior, además de ofrecer datos territoriales actualizados, que la que se utilizó inicialmente para la elaboración del PTI. El análisis de esta cartografía ha constituido el elemento básico que ha permitido evaluar tanto los aspectos naturales (cubiertas del suelo, estructura y diversidad del paisaje, conectividad y fragmentación del territorio) y los antropogénicos (usos del suelo, ocupación urbana y áreas de influencia, infraestructuras, urbanización litoral y presión difusa en el medio rural) de los municipios del levante menorquín. La información generada a partir de este análisis se ha comparado con las directrices del PTI para la zona de estudio. Por una parte se han comparado los objetivos y su plasmación en la Normativa, y por otra se ha analizado la cartografía digital del planeamiento con aquella generada durante las fases de análisis.

2. Localización y principales características del Levante menorquín Los límites administrativos de los municipios de Maó, Es Castell y Sant Lluís configuran la zona más oriental de la isla de Menorca. Esta zona está experimentando en los últimos años uno de los procesos de transformación territorial más dinámicos de la isla, presentando desde este punto de vista una elevada complejidad. La proximidad de la capital de Menorca, Maó, junto con la diversidad de sistemas paisajísticos y ecológicos que engloba (costero, rural, urbano, boscoso, etc.) le proporcionan estas características. 2.1 Localización y principales características socio-económicas y ambientales de Menorca Menorca se localiza al noreste del archipiélago Balear, en el Mediterráneo Occidental. Tiene una extensión de 702 km2 y 216 km de costa. La distancia máxima entre dos puntos es de 47 km, entre Ciutadella y Maó. El punto más elevado tiene 357 m (el Toro).

Figura 1. Localización de Menorca

Fuente: Consell Insular de Menorca

2 Carreras et al., 2007.



El paisaje menorquín está determinado por la climatología, típicamente mediterránea; la geología, calcárea y llana al sur y arcillosa y agreste al norte; y el viento de Tramontana, fresco y muy salino, que debido a la orografía relativamente llana de la isla sopla con fuerza y condiciona tanto la vegetación como muchos otros aspectos de la vida cotidiana. Estos condicionantes determinan un medio natural extraordinariamente diverso –dentro de un marcado carácter mediterráneo- con gran variedad de elementos florísticos. Debido a la localización de Menorca y su insularidad, abundan los taxones relictuales tirrénicos y baleáricos, destacando además la presencia de diversas especies endémicas de Menorca, localizadas en los acantilados costeros, los islotes y en los barrancos. Económicamente, el sector dominante es el de servicios y el turismo. Con un desarrollo algo tardío (principalmente a partir de los años 80) Menorca no escapa de los problemas derivados del modelo turístico de “sol y playa”, como la fuerte estacionalidad y la concentración de la demanda. Los alojamientos turísticos se localizan principalmente en el oeste y suroeste de la isla, con una predominancia de apartamentos frente a plazas hoteleras o viviendas unifamiliares. A pesar de esta predominancia del sector turístico, hay que destacar que, a diferencia de otras islas Baleares como Mallorca y Eivissa, Menorca conserva unos sectores primario y secundario de una relativa importancia, dedicados principalmente a la producción de queso, al sector del mueble y la bisutería. Otro aspecto a destacar del territorio insular, y que condiciona las transformaciones y el desarrollo de este territorio, es la declaración de Menorca como Reserva de la Biosfera, que se produjo en el año 1993 dentro del programa MAB de la UNESCO como reconocimiento a la gran diversidad de sistemas naturales presentes en su reducido territorio, que abarcan prácticamente la totalidad de ecosistemas mediterráneos existentes. Esta distinción implica el compromiso de compatibilizar la actividad humana y la conservación del medio ambiente y la biodiversidad, es decir, avanzar hacia el desarrollo sostenible. 2.2 Los municipios de Maó, Es Castell y Sant Lluís Los tres municipios que conforman la zona de estudio ocupan 163,76 km2 (el 23,58% del territorio de Menorca). La zona presenta una gran diversidad territorial, en primer lugar debido a sus características biogeográficas (substratos geológicos, masas de agua, etc.) y en segundo lugar a las diferentes figuras de ordenación territorial, que incluyen zonas protegidas como el Parque Natural de s’Albufera des Grau, zonas costeras con un gran desarrollo urbanístico, y la zona urbana y periurbana de la capital de Menorca, Maó. Esta marcada diversidad se refleja también a nivel demográfico y socioeconómico. Estos tres municipios albergan el 47% de la población de Menorca (datos del 2003) y en el quinquenio 1998-2003 experimentaron un crecimiento medio del 18,9%. Como se aprecia en la Tabla 1 los crecimientos poblacionales se repartieron de manera desigual:

Tabla 1. Población y crecimiento demográfico de los municipios de Maó, Es Castell y Sant Lluís (1998-2003)

Municipio Población en el 2003 Crecimiento en el período 1998-2003

Maó 26.536 16,8%

Es Castell 7.066 12,9%

Sant Lluís 5.407 27,0% Fuente: adaptación de Méndez, A., 2004.



Los tres municipios de la zona de estudio son, por otro lado, los que más población extranjera tienen empadronada (15,2% en Es Castell, 14,9% en Sant Lluís y 13,6% en Maó) sólo superados por el municipio de Es Mercadal. La nacionalidad más frecuente entre la población de origen extranjero es la inglesa, seguida de la ecuatoriana y la marroquí. Estos datos tienen una correspondencia en el mercado de trabajo, que concentra casi un 50% de los afiliados de la Seguridad Social en la zona de estudio. Finalmente, cabe mencionar la distribución de plazas turísticas en estos tres municipios, que suponen el 18,2% del total de Menorca, pero se concentran principalmente en Sant Lluís, con 5.807 plazas, seguido de Maó con 1.838 plazas y es Castell, con 1.232.

3. Evaluación del Levante de Menorca 3.1 Evaluación de los aspectos naturales y paisajísticos del territorio El análisis de la cartografía digital ha permitido evaluar en detalle las características de las cubiertas naturales. Los aspectos que se han evaluado son:

1. Ocupación del territorio y cubiertas del suelo. 2. Estructura y diversidad del paisaje. 3. Conectividad, conectancia y fragmentación del territorio.

El análisis de las cubiertas del suelo refleja que el Levante de Menorca conserva un buen equilibrio entre las cubiertas “humanizadas” (11,3%), “naturales” (47,7%) y “agrícolas” (40%). Sin embargo, una parte considerable del suelo agrícola se encuentra abandonado o dedicado al pastoreo, y por tanto puede estimarse que en un futuro próximo este suelo será colonizado por especies vegetales oportunistas. En los tres municipios este suelo “poco productivo” varía del 17 al 34%. Mientras que en los municipios de Es Castell y Sant Lluís los campos abandonados se concentran alrededor de las zonas urbanizadas, en Maó, aunque también se observa este proceso, se aprecia una mayor concentración en la zona suroccidental del municipio. Respecto a las cubiertas “naturales” se observa una presencia importante de vegetación de alto valor ecológico (26%), localizado principalmente en las zonas costeras y en los encinares del centro y norte de Maó, y valor ecológico medio (50%)3. En la Figura 2 se puede apreciar la distribución porcentual de los diferentes tipos de cubiertas del suelo:

3 Se han clasificado las cubiertas vegetales en cubiertas de “alto valor ecológico”, “valor ecológico medio”, y “bajo valor ecológico” según las directrices de la Directiva Hábitats (Directiva 92/43/EEC, de 21 de mayo, relativa a la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y la Flora Silvestres) y las consideraciones recogidas durante la elaboración de la cartografía digital de Usos y Cubiertas del Suelo. Para establecer las correspondencias entre la Directiva Hábitats y la clasificación CORINE se ha utilizado el sistema de referencias cruzadas EUNIS (Moss, Davies, 2002), si bien debe tenerse en cuenta que en ocasiones no existe una correspondencia exacta entre ellas.



Figura 2. Ocupación de cubiertas del suelo en el Levante menorquín

Fuente: elaboración propia Se puede observar como existe una relación entre el suelo agrícola abandonado y el suelo humanizado, y a su vez entre estas dos categorías y el porcentaje de vegetación de valor ecológico bajo. Esto se explicaría como la consecuencia de la pérdida de equilibrio entre los tres ecosistemas, que en Menorca han evolucionado hasta resultar interdependientes. La degradación de los sistemas agrícolas afectaría negativamente los sistemas naturales colindantes, de la misma manera que las grandes infraestructuras o núcleos de población contribuyen a degradar el entorno natural cercano. A su vez, la mayor presión urbanística favorecería el abandono de los usos agrícolas a favor de otros con un mayor rendimiento económico. En relación a la estructura del paisaje, se han analizado los principales parámetros de la matrix, patches y corridors (matriz, celdas y corredores) propuestos por Forman & Gordon4 y también los principales parámetros del territorio en su conjunto (ver Tabla 2). El resultado de estos análisis muestra un territorio de diversidad media-alta, con los diferentes elementos del paisaje en equilibrio en relación a su ocupación del territorio. En cambio se aprecia un tamaño de grano relativamente pequeño y un elevado nivel de fragmentación del territorio.

4 Forman & Gordon, 1986.



Tabla 2. Principales características estructurales del paisaje

Parámetro Resultado Descripción

Área total 16.375 ha Superficie total de los municipios de Maó, Es Castell y Sant Lluís

Número de clases 11 Número de elementos del paisaje que se han diferenciado en el territorio

Numero de celdas 26.633 Número total de polígonos en el territorio estudiado

Diversidad (Índice de Shannon-Wienner)

0,6832 Medida como H=-∑pi·log(pi), donde pi corresponde al porcentaje en superficie de cada elemento del paisaje

Dominancia 0,3439 Medida como D=[Hmax+∑pi·log(pi)]/H, donde Hmax es igual al logaritmo del número total de elementos del paisaje

Fragmentación 2.421 Se calcula como el número total de polígonos dividido por el número de elementos diferenciados

Tamaño de grano 7.214 m2 Media del área de los polígonos presentes en el territorio

Fuente: elaboración propia a partir de Pino & Rodà, 1999. Para el análisis de la conectividad se han clasificado las cubiertas presentes en la zona de estudio como “favorables”, “desfavorables”, “barreras” y “zonas de paso” y se ha realizado un análisis cuantitativo y cualitativo de la cartografía resultante. Se pueden apreciar diferencias notables entre la zona norte y la zona sur: mientras que al norte de la bahía de Maó existe una buena conectancia5 entre zonas favorables y conectoras, los espacios protegidos se encuentran en general bien conectados y el tamaño de los polígonos favorables es relativamente grande (media de 6.885 m2), al sur se observan problemas de conectividad acusados. A la ausencia casi absoluta de conectores hay que añadir la presencia de “zonas desfavorables” y barreras dispersas en el territorio, así como un tamaño mediano de las “zonas favorables” mucho menor (media de 1.882 m2). 3.2 Evaluación de los aspectos antrópicos del territorio El análisis de la cartografía digital de usos del suelo se ha centrado en las cubiertas urbanas o humanizadas por ser las que presentan mayor diversidad. El dato más destacable de este análisis es sin duda la predominancia de usos turísticos o de segunda residencia frente a la primera residencia. La presencia en el territorio de los dos primeros (328,6 ha) triplica la presencia de núcleos de población (130,3 ha). Este fenómeno es especialmente acusado en el municipio de Sant Lluís, donde la ocupación de segundas residencias (11,9%) o residencias turísticas (28,7%) es más de diez veces superior a la ocupación de primeras residencias (3,5%). Otro dato que cabe destacar es la concentración del suelo dedicado a equipamientos e infraestructuras en Maó, en parte justificada por su mayor población y su condición de capital de la isla. Las infraestructuras de comunicación juegan un papel decisivo en la localización de las segundas residencias y otros usos propios de la periferia urbana, tales como zonas industriales, comerciales y equipamientos. Estos elementos se localizan bordeando el eje de

5 La conectancia indica la presencia de límites comunes entre los diferentes elementos del paisaje. Es una medida de adyacencia o de “conexión física” del territorio.



las principales vías de comunicación y configuran las denominadas áreas de influencia de los núcleos urbanos. Las áreas de influencia presentan características singulares desde el punto de vista territorial, ya que a pesar de que no resultan en general tan impermeables para la mayoría de especies de flora y fauna como los núcleos urbanos, constituyen en muchas ocasiones territorios degradados o en proceso de degradación, con abundancia de especies oportunistas y elementos artificializadores. Para el cálculo de las áreas de influencia de los núcleos urbanos se han seleccionado todos los usos claramente dependientes de estos (usos industriales o comerciales, equipamientos, parcelas con uso recreativo) conjuntamente con los mismos núcleos urbanos y los núcleos turísticos y se ha realizado un buffer de 50 m. De los polígonos resultantes, se han seleccionado tan solo los mayores de 7 ha, por considerarse que tienen un tamaño suficiente para suponer una perturbación en la estructura del territorio. En la Figura 3 se muestra un detalle de los principales núcleos urbanos del Levante de Menorca y sus áreas de influencia.

Figura 3. Detalle de los núcleos urbanos y sus áreas de influencia

Fuente: elaboración propia Las áreas de influencia de los núcleos de Maó, Es Castell y Sant Lluís llegan a ser 14, 20 y 8 veces mayores que el propio núcleo, respectivamente. La morfología que adoptan es la de “mancha de aceite” con extremos alargados siguiendo las vías de comunicación principales. En cambio, las áreas de influencia de los núcleos turísticos forman un cinturón de forma más o menos circular a su alrededor. Aunque a priori puede parecer que el área de influencia de los núcleos urbanos es proporcionalmente mayor que la de los núcleos turísticos, debe tenerse en cuenta que estos últimos presentan en general una densidad mucho más baja que los primeros. Finalmente, cabe destacar que en ocasiones las áreas de influencia forman “anillos” que unen dos núcleos urbanos (como por ejemplo el formado entre los de Maó y Sant Lluís) que –sin llegar a formar un continuo urbano– conforman cinturones semi-urbanizados de baja densidad, en cuyo interior se encuentran con frecuencia espacios degradados. Respecto a la distribución de los impactos entre la costa y el interior, se observan dos procesos muy diferenciados:



- En la costa los impactos se deben a la urbanización del territorio, que en la zona de estudio presenta una de las mayores densidades de la isla. Si bien estos impactos son muy importantes, se encuentran concentrados en determinados puntos, ya que la normativa protege actualmente la práctica totalidad del litoral no urbanizado.

- La protección de la costa está provocando que las nuevas edificaciones se desplacen al medio rural. La presión difusa ejercida por segundas residencias y infraestructuras conllevan impactos como la reducción del tamaño de las parcelas y la bajada de la productividad agrícola, la banalización del paisaje, la degradación de los ecosistemas y, en general, la pérdida de la dinámica agrícola.

4. Relación de la diagnosis con el Plan Territorial Insular de Menorca 4.1 Clasificación del suelo según el PTI El PTI se aprobó en el 2003 después de 3 años de trabajos previos, en los que los procesos de participación ciudadana gozaron de un papel destacado. Un amplio consenso en casi todo los sectores sociales de Menorca en limitar el crecimiento urbanístico y turístico de la isla –fruto de la aceptación del hecho de que la capacidad de carga en aspectos como el consumo de agua, energía, conservación de la biodiversidad, etc. se habían superado– permitió desarrollar el PTI alrededor de cuatro ejes principales6:

- Protección activa de los recursos naturales y del paisaje. - Desarrollo urbano basado en la utilización prudente del territorio. - Transformación cualitativa del turismo basado en la gestión creativa de los recursos

naturales. - Agricultura sostenible y diversificada como garantía de la preservación de los

recursos naturales y del paisaje rural. El desarrollo de estos ejes se concreta mediante la definición de diferentes categorías de suelo y su delimitación (ver Tabla 3), para cada una de las cuales el PTI fija condiciones estrictas de edificación, usos, posibles clasificaciones en los planeamientos municipales, requerimientos ambientales, etc. que buscan preservar los valores propios de la zona y protegerlos frente a sus principales amenazas.

6 Mata, R., 2006



Tabla 3. Categorías de clasificación del suelo según el PTI

Categoría Subcategorías

Equipamientos Incluye puertos, aeropuertos, etc.

Suelo Urbano y Urbanizable Suelo Urbanizable

Suelo Urbanizable Programado

Suelo Urbanizable no Programado

Área de Reconversión Territorial: incluye la previsión de suelo destinado a zona verde o Espacio Libre para las zonas de esponjamiento

Suelo Rústico Común Áreas de Interés Agrario

Áreas de Transición

Núcleos Rurales “Horts d’oci” (parcelas de uso recreativo o de segunda

residencia) Suelo Rústico de Especial Protección

Figuras de protección (Parque Natural, ANEIs, ARIPs)

Áreas de Alto Nivel de Protección (franja de 100 m de costa, sistemas dunares, humedales, encinares, etc.)

Áreas Naturales de Interés Territorial Áreas de Interés Paisajístico Áreas de Prevención de Riesgos Áreas de Protección Territorial Fuente: elaboración propia a partir de las Normas de Ordenación Territorial Insular En la Figura 4 se puede observar la cartografía básica del PTI.



Figura 4. Cartografía básica del Plan Territorial Insular de Menorca

Fuente: Plan Territorial Insular de Menorca 4.2 Comparación de la cartografía del PTI con la cartografía de Usos y Cubiertas del Suelo La comparación de la clasificación general del suelo según la cartografía del PTI (de aplicación obligatoria según la normativa del PTI) se ha cruzado con la clasificación de cubiertas del suelo descrita en el apartado 3.1 (cubiertas “naturales”, “agrícolas” y “humanizadas”). Las correspondencias obtenidas son las siguientes:



Tabla 4. Comparación de las categorías de suelo del PTI con la cartografía de Usos y Cubiertas del Suelo

Categoría de suelo según el PTI

Categoría de suelo según clasificación cubiertas

Observaciones

Equipamientos Humanizado Se corresponde más específicamente con la categoría de Usos del Suelo “equipamientos” aunque sólo considera los de dimensiones mayores.

Urbano Humanizado Se corresponde casi completamente con la categoría “núcleo urbano” de la cartografía de Cubiertas, con la excepción del nuevo polígono industrial de Sant Lluís, que en la cartografía del PTI se prevé “urbanizable”. Además, en algunos polígonos de la zona sur de Sant Lluís se recogen como “urbanos” algunos polígonos de vegetación natural.

Urbanizable Natural, Agrícola y Humanizado

Las zonas declaradas urbanizables corresponden mayoritariamente a las zonas agrícolas y zonas naturales de valor ecológico medio y bajo. En algunas parcelas existían anteriormente algunas edificaciones dispersas y en otras ya se ha avanzado en el proceso de urbanización desde la aprobación del PTI.

Área de Reconversión Territorial

Natural y Humanizado Existen 6 polígonos declarados de Reconversión Territorial que corresponden a áreas humanizadas degradadas (vertederos, áreas marginales) y a zonas de vegetación de valor ecológico medio y alto.

Suelo Rústico común Agrícola y Natural Mayoritariamente se corresponde con suelo agrícola, pero también se encuentran extensiones relativamente grandes de vegetación, principalmente de acebuche y acebuche en regeneración.

Áreas de Interés Agrario Agrícola Corresponde mayoritariamente a cubiertas agrícolas.

Suelo Rústico de Especial Protección

Agrícola y Natural Corresponde a cubiertas agrícolas y cubiertas naturales de valor ecológico medio y alto. Comprende las zonas costeras y las zonas ANEI.

Áreas de Alto Nivel de Protección

Natural Comprende la mayor parte de cubiertas naturales con un alto valor ecológico.




4.3 Comparación de las propuestas del PTI con las conclusiones de la evaluación de cubiertas del suelo

La clasificación del suelo en el PTI tiene, como se ha visto en el apartado anterior, cierta correspondencia con las cubiertas del suelo, pero se observa también la influencia de otros parámetros en la delimitación de los polígonos:

- La clasificación de suelo urbanizable se ha definido buscando la continuidad urbana entre zonas ya construidas y la máxima proximidad a las vías de comunicación.

- Las Áreas de Interés Agrario se han definido de manera que a menudo delimitan las áreas urbanas y urbanizables, con la intención de proteger estas áreas de la degradación a que se ven sometidas las áreas contiguas a los núcleos urbanos.

- El Suelo Rústico General conforma una matriz entre los tres núcleos de población

principales y el aeropuerto, así como otras zonas urbanas no costeras, donde previsiblemente se localizaran actividades y usos con un mayor impacto sobre el medio ambiente.

El suelo agrícola de la zona de estudio se encuentra mayoritariamente clasificado dentro de las categorías de Suelo Rústico Común (y especialmente dentro de la subcategoría Área de Interés Agrario) y en la categoría de Suelo Rústico de Especial Protección. Mientras que en la primera se permiten ciertos usos como la ganadería y la agricultura no profesional, así como la regularización de segundas residencias ya existentes, en la segunda la normativa es mucho más estricta, y tiene como finalidad principal conservar los valores naturales, paisajísticos y territoriales que poseen. Para la subcategoría de Área de Interés Agrario la normativa permite solamente la explotación profesional del terreno, y las edificaciones y infraestructuras relacionadas, evitando así que parcelas agrícolas se transformen en segundas residencias o zonas de uso recreativo. En muchos casos, esta figura se utiliza para restringir la expansión de zonas residenciales o periurbanas. La excepción, sin embargo, la encontramos en el núcleo de Trebalúger, rodeada de Suelo Rústico Común, y las segundas residencias que bordean el camino del sur de Llucmaçanes, no reconocidas como núcleo urbano y rodeadas también de Suelo Rústico Común. Las cubiertas naturales están comprendidas mayoritariamente dentro de las categorías de Suelo Rústico Común, Suelo Rústico de Especial Protección y, especialmente, en la subcategoría de Alto Nivel de Protección. Mientras que en las dos primeras se permiten e incluso se favorecen las actividades agrícolas –aunque con algunas restricciones en el segundo caso– en las zonas de Alto Nivel de Protección se prioriza la conservación de los valores naturales de la vegetación. Esta clasificación tiene una clara correspondencia en la distribución de las especies vegetales presentes en el territorio: en las zonas de Suelo Rústico Común encontramos principalmente bosques de acebuche y acebuche en regeneración, como también maquia esclerófila y pinares, En el Suelo Rústico de Especial Protección se encuentran también estas especies en menor medida, y otras como matorral de brezos y jaras, bosques mixtos de encinas y pinos, etc. En las Zonas de Alto Nivel de Protección se encuentran casi exclusivamente especies de alto valor ecológico, como encinares, vegetación propia de las zonas costeras, etc. Sin embargo, algunas zonas con vegetación de alto valor ecológico se encuentran fuera de ninguna figura de protección (ver Figura 5) Respecto a la conectividad del territorio, el PTI prevé una continuidad entre dos zonas claramente diferenciadas:



1. La zona norte, que comprende el Parque Natural de s’Albufera des Grau, zonas

ANEI, etc.

2. La segunda línea del litoral sur de la zona de estudio. En los dos casos encontramos las zonas de Alto Nivel de Protección unidas por zonas de protección normal que actuarían como zonas conectoras. Estas se corresponden generalmente con las zonas clasificadas como “favorables” en el análisis de la cartografía de cubiertas del suelo (ver apartado 3.1). Sin embargo, en la zona sur, donde la conectividad es más frágil, se han dejado fuera de estas figuras de protección algunas zonas “favorables” que podrían resultar de vital importancia (ver Figura 6). También cabe observar que la conectividad entre las áreas protegidas de la zona norte y la zona sur es prácticamente nula, con ausencia de zonas favorables o conectores y con la presencia de una red de carreteras y elementos humanizados que la dificultan. Solamente en la zona suroeste existe una posible vía de conexión, siguiendo el torrente de Canutells y continuando por el área de Interés Agrario que lo une con la zona norte. Las áreas urbanas y urbanizables se encuentran delimitadas en el PTI de acuerdo con un proyecto de crecimiento sostenible y harmónico, incorporando conceptos como la capacidad de carga. Se prevén crecimientos y tipologías de vivienda y equipamientos diferenciados según la clasificación como núcleo turístico o núcleo tradicional, pero en ambos casos se prioriza la rehabilitación de suelos degradados por encima de la nueva ocupación de suelo y, en cualquier caso, los crecimientos deben formar un continuo urbano con la urbanización existente. Consecuentemente a estas directrices, el Suelo Urbanizable previsto en el PTI no sobrepasa en prácticamente ningún caso las áreas de influencia urbanas actuales, localizándose en las zonas marginales o de urbanización más dispersa para rellenarlas o unirlas con el núcleo urbano.

5. Aportaciones y propuestas Después del análisis realizado de la realidad territorial del Levante de Menorca, en base a la cartografía digital de Usos y Cubiertas del Suelo 2002, los resultados (especialmente la cartografía digital generada) se han comparado con las directrices del PTI para este territorio. Fruto de esta comparación, se formulan algunas propuestas de mejora:

1. Clasificar como Área de Interés Agrario los campos que rodean el núcleo de Trebalúger. Esta figura de protección especialmente enfocada a los suelos agrícolas aseguraría la contención del crecimiento urbano y evitaría la degradación del área periurbana.

2. Clasificar como Áreas de Alto Nivel de Protección las zonas resaltadas en rojo en la Figura 5 (que corresponden a las zonas con vegetación de alto valor ecológico y que no se encuentran protegidas por ninguna de las figuras previstas en el PTI), en especial aquellas que actualmente están clasificadas como Suelo Urbano o Suelo Urbanizable.



Figura 5. Zonas propuestas para ser clasificadas como Áreas de Alto Nivel de Protección


3. Clasificar las zonas resaltadas en naranja en la Figura 6 como Suelo Rústico de Especial Protección, especialmente aquellas que se encuentran adyacentes a las zonas actualmente protegidas. Estas zonas presentan un valor muy elevado des del punto de vista de la conectividad (zonas favorables y conectores) pero no están incluidas dentro de ninguna de las figuras de protección previstas en el PTI.



Figura 6. Zonas propuestas para ser clasificadas como Suelo Rústico de Especial Protección

4. Establecer las medidas necesarias para asegurar la viabilidad de un corredor biológico entre las zonas protegidas del norte y del sur de la zona de estudio, ya que actualmente la conectividad entre estas zonas es prácticamente inexistente. Se estima que la zona más adecuada para constituir este corredor seria la indicada por el curso del torrente de Canutells.

5. Integrar, en la medida de lo posible, los usos de ocio, comerciales, equipamientos,

y todos aquellos que requieran los ciudadanos con regularidad, dentro del entramado urbano, con el fin de evitar desplazamientos innecesarios y reducir los impactos en el medio rural y natural.

6. Prever una especial protección frente a la urbanización dispersa y los impactos

difusos en el suelo rústico colindante a las vías de comunicación, por ser esta la localización preferente donde, de manera espontanea, se localizan equipamientos, segundas residencias y otras edificaciones propias de a periferia de los núcleos urbanos.



Bibliografía. Consell Insular de Menorca. Pla Territorial Insular de Menorca. Menorca: CIME 2003. Consejo Europeo. Directiva 92/43/EEC del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y la Flora Silvestres. Carreras, David; Pons-Fàbregas, Catalina; Canals, Agnés. Cartografia Digital de l’Ocupació del Territori de Menorca – 2002. Memòria final del projecte. Institut Menorquí d’Estudis, 2007. Informe inédito. Forman, R.T.T.; Gordon, M. Landscape ecology. New York: John Wiley & Sons, 1986. Mata, R. Desarrollo sostenible, insularidad y gobierno del territorio: la experiencia del PTI de Menorca. Boletín de la A.G.E., 2006, núm. 41, p. 183-198. Méndez, A. Indicadors econòmics de Menorca 2004. Menorca. Institut Menorquí d’Estudis. 2004. Moss, D.; Davies, C.E. European topic centre on nature protection and biodiversity. EUNIS Habitat Classification. 2001 work programme. Envionment Agency, 2002. Pino, J.; Rodà, F. L’ecologia del paisatge: un nou marc de treball per a la ciència de la conservació. Butlletí de l’Institut Català d’Història Natural, 1999, núm. 67, p. 5-20.

311ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |Breve Reseña, Exposición: 5*50 Cinco paisajes por cincuenta años.

Magda Ulied Seguí

Sección de notas


Magda Ulied Seguí


Magda Ulied Seguí

BREVE RESEÑA Exposición: 5X50 Cinco paisajes por cincuenta años.

Comisarios: Josep Roca Cladera y Jesús Leal Maldonado Organización: Ministerio de Vivienda Co-organización: Sociedad Estatal para Exposiciones Internacionales (SEEI) Lugar: Sala de Exposiciones del Ministerio de Vivienda "Arquería de Nuevos Ministerios" Inauguración: 29 de abril a las 20:00 h Clausura: 18 de mayo

El Ministerio de Vivienda organiza una exposición para celebrar los 50 años de la primera Ley de Suelo (1956-2006).

Esta exposición esta pensada en dos ejes complementarios uno está dirigido a la visualización de la expansión urbana y el otro eje intenta documentar de manera visual los cambios demográficos y socioeconómicos experimentados en las 5 provincias analizadas en la exposición.

Gracias al Convenio de Colaboración entre el Ministerio de Vivienda y la Universidad Politécnica de Cataluña se ha estudiado la evolución de cinco paisajes urbanos desde 1956 a 2006. Incluye las dos mayores áreas metropolitanas, Madrid y Barcelona. También dos entornos costeros del litoral mediterráneo, la costa alicantina y la costa murciana y finalmente una capital de provincia Córdoba. Esta exposición muestra la transformación territorial reciente en España, a través de la interpretación de diferentes fuentes de información: la fotografía área histórica (blanco y negro) facilitada por el Ministerio de Defensa, correspondiente al vuelo americano de los años 50, la interpretación de Corine Land Cover de los años 1990 y 2000 (en color), y finalmente imágenes satélites actuales de SPOT 5. Estas cuatro fuentes de información están combinadas con el modelo digital del terreno permitiendo su visualización en 3D y su navegación “en linea”, mediante un motor interactivo. La exposición permite que el visitante pueda interpretar el crecimiento urbano experimentado en los casos de estudio durante el periodo 1956-2006. Esta exposición pretende reflexionar sobre los logros, pero también sobre las insuficiencias del urbanismo español desarrollados en los últimos 50 años. La intención del Ministerio de Vivienda es que la exposición sea itinerante y recorra las capitales de los paisajes estudiados.


Abstracts

Resúmenes de los artículos y palabras claves en inglés


RUPTURES, IMAGINARY AND UTOPIA: A CONTRIBUTION TO CRITICAL VISION OF ARCHITECTURE AND CITY. Daniel González Romero Key words: theory of architecture, Lopez Rangel, modernity. Abstract: This document is a reflection on the theory of architecture at a time when architecture and urbanism are involved in processes of global market and consumption, is filled with symbols monopolistic formal and structural, whose dynamic generates asymmetries extremes generates asymmetries that result in double poverty-wealth, inclusion-exclusion, aesthetic-ethics. This analysis leads to the realization that architecture, both in historical fact, part of the self in society, and expresses, in both physical sign, the complexity of social contradictions. It is therefore the synthesis of aesthetic-technical, social-historical that is not only a consequence but also because of ideological interpretations. HOW MUCH ARE WE WILLING TO PAY FOR SILENCE?: A CONTINGENT VALUATION FOR BARCELONA. Carlos Marmolejo Duarte y Agustín Frizzera. Key words: contingent valuation, noise, Barcelona.

Abstract: Barcelona has a compact urban model where both firms and residents exist together in a diverse urban fabric. Besides, the good design of public spaces and the Mediterranean weather facilitates the intensive use of open areas. Altogether it produces important sonic levels which affect not only public space comfort, but mainly it affects the residential private comfort. This paper reports a research carried out in order to assess the importance of noise, in terms of social economic value, for Barcelona’s citizens. For this reason a double contingent valuation study has been done, which aims are to investigate: 1) the relative importance of noise levels on household’s locative decisions, and 2) their willingness to pay (WTP) for a given noise reduction. Noise importance, as locative factor, is in 6th position in a group of 11 urban aspects related to accessibility, social stratification and environmental quality. 50.7% of total 405 respondents stated that noise is a relevant factor when deciding the location of their home, meanwhile 50.8% declared that are highly and severely annoyed for this externality. Nonetheless, when interviewed were asked to rank the agenda of city council, noise reduction is in 4th place for 5th proposed policies. WTP averages 3.39 euro/person/month, which is approximately equivalent to 0.28% of annual household income. The econometric analysis of WTP, using survey and GIS collected contextual data, suggest that behind respondent’s behavior are factors as noise annoyance, noise perception as a negative externality, income level and other environmental sensibilities. These results are coherent with theory and quite similar to other noise contingent studies.


LAW 388 OF 1997 IN COLOMBIA: SOME POINTS OF TENSION IN THE PROCESS OF ITS IMPLEMENTATION Keywords: The legal-urban property, land policies, policies for social housing, urban law, land use planning. Abstract: The Colombian experience of issuing and implementing legislation for land use and soil is a good example on the type of discussions, tension and resistance at the juncture that are mobilized in Latin America in this crucial aspect of urban management. Several decades of efforts to have a constitutional and legal framework that has laid the groundwork for consistent intervention in the land market and has given municipal governments have tools for new sources of financing of urbanization from the mobilization capital gains and to support policies for social housing, environmental or mobility among others. The legislation has been clarified and developed by a wide and innovative jurisprudence, in particular produced by the Constitutional Court and since early 2000, when management plans began to be approved, going through the most difficult stage of implementation at the municipal level, where face problems ranging from the definition of powers to take political decisions in this area, a strong attachment patrimonial in connection with the land until the construction of public and private institutional capacity and adaptation to a sharp change in the rules of the game related to the allocation of the rules of use and build. Taking into account that the Law on Territorial Development arrived last year to its ten years of operation without major changes, the article examines both the contents and legal points of discussion and tension of this process focused on three aspects: 1) the relationship between levels of government or the distribution of powers, 2) the legal-urban regime of property from the revision of the meaning and scope of the social function of property and 3) the relationship between land and housing policies of social interest. The article provides elements for discussion on best position to intervene in the land market in Latin American cities due to their particular conditions in terms of exclusion, inequality and inequity. THE INSTRUMENTS OF URBANISTIC PLANNING IN THE LAW 388, 1997 Luis Molina López y Carolina Albarracín Granados Key Words: Urban Planning, Territorial Organization, Territorial Planning, Law 388,1997 Abstract: The promulgation of the Law on Territorial Development 388 1997, becomes a turning point in Colombian territorial planning. It is for this reason that the central purpose of the article is aimed toward analyzing the overall structure of Act 388 of 1997, as well as the effectiveness of the various instruments of urban planning. To that end the authors sought from a qualitative approach, inducing a reflexive knowledge based on experience gained during eight years of work in several regions of the country on issues related to spatial planning. Finally, the document clarifies questions facing the hierarchy of components of the management plans, as well as the applicability of the instruments of land management in the construction processes of town.


BOGOTA, D.C. FIRST EXPERIENCE OF RECOVERING CAPITAL GAINS FOR THE URBAN COLLECTIVE, IN THE FRAMEWORK OF THE LAW FOR TERRITORIAL DEVELOPMENT María Clara Vejarano Keywords: special service provision fees, land value capture, Ley 388 de 1997. Abstract: In South America, Colombia has academic recognition in the media and public administration related to the financing of urban development, as a country that has an important experience in the use of the contribution of recovery. Through this instrument it is possible recovering part of the increases in the price of land resulting from the implementation of public works by the state. That is, acting in part as an instrument of recovery gains, but has a limit for recovery, established by the cost of the work, which prevents recovery has as regards the greatest value for the acquired land. This article reports on the experience of the city of Bogota, between years 2000 to 2004, in implementing an instrument distinct but complementary to contribution of the recovery, called participation in capital gains. The explicit aim of this instrument is to recover between from 30% up to 50% of capital gains generated by actions of the state, no longer just confined to the implementation of public works, but due to actions of urban public entities. IMPACT OF REGULATIONS ON THE PRICES OF UNDEVELOPED LAND: CASE STUDY BOGOTA Oscar Borrero Ochoa y Carlos Morales Keywords: Urban regulations, participation in capital gains, price of land, undeveloped land. Abstract: Regulations in urban matters in Latin America create benefits for landowners in the form of higher returns which tend to be well received, especially by those who have land where they have concentrated more benefits, for example, when the zoning plans authorize urbanization in an area but in limit in another, or when building codes stimulates a type of housing and forgive the provision of infrastructure. However, urban regulations that impose burdens on urbanization, as the provision of main roads, dedication of land for environmental purposes, including housing, the readjustment of land with neighbors or the payment of special charges, generates a strong resistance. In this context, the article deals with the principle laid down in Act 388 of 1997 equitable distribution of burdens and benefits, to present preliminary results of research sponsored by the Lincoln Institute of Land Policy, which seeks to measure how the benefits and regulatory burdens are exerting recently established an impact on the prices of undeveloped land.


PROBLEMS INVOLVED IN URBANIST VALUATION PROCESS UNDER THE ACT 388 OF 1997. Jorge Eliécer Gaitán Torres y Jorge Eliécer Delgado Amaya Key Words: Valuation, betterment, Urban Growth

Abstract: The purpose of this paper is submit to the academic community and civil society in general, a summary of recent valuating history in Colombia, some of its vicissitudes, experiences and current state of the art that in some of the development of management tools Land provided by Act 388 of 1997, presented components or processes require valuation. The article covers only valuations in terms of soil suitable for expansion and calculating the effect betterment. While the article is developed as a diagnostic processes for land valuation of urban expansion and for catching effect of capital gains, it presents the authors' personal positions on certain elements or components that today are not fully defined in legal or regulatory structure of the country. ADVANCES IN THE MODEL OF URBANISM IN COLOMBIA: LOOKING BACK TO THE ANALYSIS OF ITS STRUCTURE RAISED BY JAVIER GARCIA BELL IN 1998. Augusto Cesar Pinto Carrillo Keywords: urban planning, partial plans, gains. Abstract. With the opportunity provided by the ACE magazine through this publication to conduct an assessment of the implementation process in Colombia of Act 388 of 1997, or Territorial Development Act - LDT, and consequently the implementation of urban planning tools general and derivative, this article partly revives criticism and recommendations conducted by architect Javier Garcia-Bellido in his article "Prospects for the new urbanism Colombia: an analysis of its structure," published in the magazine Urban Development in the Ministry of Figures Economic Development (1998). Methodologically, a detailed reading the article, mainly by selecting the topics, criticisms and recommendations that arose in order to stir the national debate on the implementation of the LDT; continued to develop its incorporation and comments on progress in implementing the Law and its instruments.


WEAKNESS IN REGIONAL LEVEL IN COLOMBIAN’S LAND USE PLANNING. APPROACH FROM THE ADMINISTRATIVE REGULATIONS POLICIES AND LAND USE. Gustavo Adolfo Carrión Barrero Keywords: Planning, region, political and administrative organization.

Abstract: The purpose of this article is to show a critical and general point of view around the practice of land-use planning and territorial management standards and laws in Colombia. It focuses on territorial and political fields and also on municipal land-use plans regulated by Law 388 of 1997, as the most discussed approaches in Colombia. According to secondary sources and author’s opinions, the text shows the obstacles and weakness of regional aspects in land-use planning and territorial management, and the necessity for discussions and countermeasures to improve regional planning under Colombian standards and laws related to both approaches. ALIENATION OF REAL STATE IN COLOMBIA WITHIN THE FRAMEWORK OF THE LAW 388, 1997 Hernando Acuña Carvajal Keywords: Alienation of Real State, Commercial Appraisal Valuation, Emerging Damage, Lost profit.

Abstract: In Colombia, there is an important legislation over legal and technical lineaments to acquire properties in urban or rural zones. In particular, when one of the actors or a person that intervenes in the process of acquisition is the State. In this sense, it is regulated in relation to the forced alienation and the volunteer alienation. The regulations include procedures that should be followed in cases when the State Entity wants to buy the real state. In any case, if the real state’s owner is going to use it or for a public work and therefore it is for a general benefit. According to valid regulations and procedures, this should include vivid real situations, in the last ten years is important to highlight adjustments to this normality that allows improving procedures and minimize prejudices for one of the parts. LAW 388, 1997: ONE DECADE OF LEGAL STRENGTHENING OF THE ILLEGAL TERRITORIAL ORGANIZATION Miguel Antonio Espinosa Rico Key Words: Territorial Organization, Privatization, High Magdalena Region

Abstract: To balance a decade since law 388, 1997 began to be valid, which is know as Territorial Organization. This is at the same time a risky task but it has called my attention. Due to the fact that for some authors is sooner to develop this exercise Meanwhile others think is fair. This article examines from official documents and the author’s own experience. What happened in Tolima’s Department between 1997 and 2007. in relation to the law cited above. Concluding that the motivation of the wicked owners of the rural and urban lands strengthening privatization of the Territorial Organization.


EJE CAFETERO ECOREGION: AN EXPERIENCE OF REGIONAL DEVELOPMENT IN COLOMBIA Oscar Arango Gaviria Key Words: Eco-region, Citizen Participation, Dynamics of Urban Regions Abstract: At the beginning, when the law 388, 1997 was issued. At that moment, started the new processes of territorial organization and territorial development in Colombia. The rules considered in this law, joined to political – institutional processes in the Eje Cafetero Eco-region, which have allowed working on interesting proposals for its regional development. In this context, this article carries out a summary of some of its elements that have helped to the social cultural and political construction of the Eje Cafetero Eco-region. As indicated, it points out the differences between regions and eco-regions; it describes location and boundaries of the eco-region. It calls its attention over urban-region dynamics making emphasis on population changes between 1993-2005, highlighting the sub-region processes and metropolis, according to the general framework of the law 388, 1997. Thus, in this study are described socio-economical and environmental dynamics as well as the analysis of the state of the public finances, institutional interrelation and political administration and in another section it talks about the armed conflict in Colombia. Finally, there is a brief description of the main points in the agenda leading it towards the development of the proposals in this Eco-region. MODELS OF OCCUPATION AND TERRITORIAL ZONNING IN NORTE DE SANTANDER DEPARTMENT, COLOMBIA (CATATUMBO REGION) Guillermo Hernando Quintana Machado Key Words: Territorial Organization, Models in Territorial Occupation, Forestry Reserve Zones, National Parks, Ethnic Territories

Abstract: This article is based on a work nominated “Models of occupation and territorial zones in the department of Norte de Santander, Colombia – Catatumbo Region” it is presented in the frame of the National Meeting 10 years of the Law of Territorial Organization: One lecture from Colombia regions. Within this study, there were developed the following themes: Initially is worked out a characterization of Norte de Santander Department and the state of the territorial organization of its counties; subsequently, it defines it, as a general overview of the Catatumbo Region in its territorial and sociopolitical aspects. Next it will be talked about zones and territorial models which are present in the Catatumbo Region, giving details on each one of them, as follows; Forestry Reserve of the Motilones mountainous region, Natural National Parks of Catatumbo-Bari, Motilón – Bari Indigenous refuge including Catalaura and the models of territorial occupation from the perspective of a county level. Finally it gives an overview on this region and arises some challenges the current territory of Catatumbo in the Norte de Santander Department has.


TERRITORIAL ORGANIZATION IN THE ATLANTICO DEPARTMENT, ART STATE Javier Rodolfo Quitian Quintero Key Words: Territorial Organization, Environmental Planning, Organizational Planning and Management of POMCA, River Basin

Abstract: During the last 10 years in Colombia. It has carried out a great effort to board the topic of planning and territorial organization. Not only to a municipal level, but from the regions that conform the watersheds, as a strategy of the Autonomous Region Corporations in the environmental territory planning. However, there is not enough articulation and political–institutional coordination that allows leading actions towards a real affordable territory planning. Within this general framework of analysis, in this article, there is evidence of the state of art, in the formulation and revision of the plans of municipal organization of the Atlantic Department, analysis its general environmental problems and the degree of management application considered in the law 388, 1997. COMMUNE 7 FROM BARRANCABERMEJA: A PARTICIPATIVE PROPOSAL OF TERRITORIAL ORGANIZATION IN NEIGHBORHOODS OF INFORMAL ORIGIN Luis Molina López Key Words: Territorial Organization, Citizen Participation, Urban Informality.

Abstract: Commune 7 from Barrancabermeja, is constructing for more than 10 years, a participative proposal of territorial organization with regional perspectives that allow decreasing problems of inequality of spaces, social segregation and violence that not only affects this commune but also the city. In this general framework of analysis, this article aims (within the framework of qualification of the social reality) to observe a communitarian process that has took up again the tools of urban planning of the law 388, 1997. In order to construct collective actions of civil resistance against illegal armed groups, and at the same time, the processes of effective participation of its inhabitants that go in advance when making decisions that concerns to its own socio- territorial development.


MODELS OF URBAN COAST: MORPHOLOGY AND STRUCTURAL COMPLEXITY IN URBAN AND TERRITORIAL SCALE IN METROPOLITAN REGION OF BARCELONA Nicola Colaninno

Keywords: Models of urbanization, coastal urbanization, territorial fragmentation, complexity, shape. Abstract: The work is presented as a reflection on the "form" of different cities typologies and proximity the relationships that bind a territorial basis, in a contemporary vision of development, with particular attention to the influence of urban systems close to the sea. The objective is to delineate, graphically models through an operation of abstraction made on sites identified by Land Cover dataset of CORINE project for year 2000; allocate to each scheme, different scales of numerical values, after classifying different urban settlements groups by means of statistical analyses; showing, finally, on the effective perimeters the interaction between defined spatial models, because, along the Mediterranean coast, the municipal boundaries are blurring by the effect of the new dynamics developers. In addition seeks discussing concepts such as dissemination and urban fragmentation, "drawing" various patterns of recognizable urbanization models over the territory and establishing criteria for reading logical conceptual of the urban development phenomena. REFLECTIONS ON THE DIAGNOSIS OF TERRITORIAL MENORCA. COMPARISION WITH THE GUIDELINES OF INSULAR TERRITORIAL PLAN (2003). Aina González Puig y David Carreras Martí Key Words: Menorca, Island Territorial Plan, uses and ground cover digital mapping, Biosphere Reserve.

Abstract: The Digital Mapping Use and Land Cover 1:5.000 was published in 2007 and provided updated information and detail of the territorial status of the island. Based on this mapping analysis has been focused on natural aspects (analysis covers the ground, connectivity and fragmentation of the territory, structure and diversity of the landscape) and the artificial or humanized (land use, occupation and urban areas of influence, infrastructure , Urbanization and coastal diffuse pressure in rural areas) of the three municipalities of the easternmost island: Mao, and Es Castell Sant Lluís. The resulting information and mapping have been compared with mapping management and regulation of Insular Spatial Plan for this area, identifying opportunities for improvement in the classification of soil in some areas and qualitative aspects.

Revista ACE 2008 Ley 388 Del 97 Articulos

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