RETOS, OPORTUNIDADES Y ESTRATEGIAS DE ......presenta un análisis de los sistemas de transporte...

Retos en la financiación de Sistemas de transporte público en Colombia Octubre de 2018

Sistemas de transporte público de Colombia

RETOS, OPORTUNIDADES Y ESTRATEGIAS DE FINANCIACIÓN

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICOAlberto Carrasquilla – Ministro de Hacienda

Andrés Pardo Amézquita – Viceministro General

Luis Alberto Rodríguez - Viceministro Técnico

FINANCIERA DE DESARROLLO NACIONAL - FDN

Clemente del Valle – Presidente

Carlos Alberto Sandoval – Vicepresidente de Estructuración

Diego Sánchez – Gerente Técnico de Estructuración

Martha Rocío Caldas- Asesora, Vicepresidencia de Estructuración

Felipe León Montealegre – Analista Senior

INVESTIGADORES:

Darío Hidalgo

Iván Hidalgo

Marcela Andrea Gómez

Jesús Manuel Rodríguez

EDICIÓN Y DIAGRAMACIÓN:

Camilo Urbano

Carlosfelipe Pardo

Claudio Olivares Medina

Laura Iguavita

Despacio.org

Fotografías: Carlosfelipe Pardo y Claudio Olivares Medina. Tablas, diagramas y planos del documento fueron realizados por

los investigadores, excepto si se indica lo contrario.

Se sugiere la siguiente citación del documento (APA 6ta edición):

Financiera de Desarrollo Nacional. (2019). Sistemas de transporte público de Colombia: re-

tos, oportunidades y estrategias de financiación. (Urbano, Camilo; Pardo, Carlosfelipe; Oli-

vares Medina, Claudio; Iguavita, Laura. Ed.). Bogotá D.C.: Despacio.org.

CONTENIDOS

SIGLAS 7

PREFACIO 8

INTRODUCCIÓN 9

DE LA “GUERRA DEL CENTAVO” A LOS SISTEMAS DE

TRANSPORTE ORGANIZADOS 13

EL MARCO DE LA POLÍTICA PÚBLICA 17

ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE SISTEMAS 19

FACTOR CLAVE: LA REALIDAD DE LA DEMANDA 23

FACTOR CLAVE: LA EVOLUCIÓN DE LA MOTORIZACIÓN

28

ASPECTOS POSITIVOS, DIFICULTADES Y RETOS DE LOS

SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO Y

ESTRATÉGICOS DEL PAÍS 31

Aspectos positivos 31

Dificultades� 32

FUENTES UTILIZADAS PARA LOS COSTOS CAPITALES 38

FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA

LOS COSTOS DE OPERACIÓN 40

Cartera�con�la�banca�comercial� 44

¿ALCANZAN A FINANCIARSE? 47

INSTRUMENTOS DISPONIBLES 51

Contribución�por�el�servicio�de�garajes�o�zonas�de�

estacionamiento�de�uso�público� 52

Cobro�por�estacionamiento�en�Vía�Pública� 53

Cobros�por�congestión�o�contaminación� 53

Asociaciones�Público�Privadas�(APP)� 53

Valorización� 55

IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE PAGO:

EXPERIENCIA INTERNACIONAL 55

Impuesto�a�los�combustibles� 55

Cobro�por�congestión� 56

Peajes�de�acceso� 57

Cobro�por�contaminación� 57

Cobro�de�siniestralidad� 57

IDENTIFICACIÓN NUEVAS FUENTES DE

PAGO PARA BOGOTÁ 57

Sobretasa�a�la�Gasolina� 58

Contribución�por�Estacionamientos.� 58

Cobro�por�Congestión� 59

Peajes�de�Acceso� 60

Cobro�por�contaminación� 60

Cobro�por�Siniestralidad� 61

IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE

PAGO�PARA�LAS�CIUDADES�COLOMBIANAS� 62

Sobretasa�a�los�combustibles� 62

Contribución�de�garajes�y�estacionamientos� 63

Cobros�por�congestión� 63

Cobros�por�estacionamiento�en�vía� 63

Cobro�por�circular�en�“pico�y�placa”�(restricciones�por�

número�de�placa)� 63

Peajes�de�acceso� 63

ACCIONES�DE�POLÍTICA�PÚBLICA� 68

Aspectos�a�considerar�para�el�diseño�de�políticas�

públicas�y�marcos�normativos� 69

Fortalecimiento�institucional� 76

ESTRUCTURACIÓN DE ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS 84

Cobro�por�circular�en�pico�y�placa� 84

Política�de�estacionamientos�(contribución�de�garajes�y�

estacionamiento�en�vía)� 85

Cobros�por�contaminación� 86

Sobretasa�a�los�combustibles� 87

Otras�fuentes�de�obtención�de�recursos� 87

ESTRUCTURACIÓN DE PROGRAMAS PUNTUALES DE

MEJORAMIENTO 88

Recomendaciones�para�el�acceso�a�las�fuentes�de�la�

banca�comercial� 90

ASPECTOS GENERALES 93

ACERCA DE LOS SISTEMAS CONSIDERADOS 95

NUEVAS�FUENTES�DE�PAGO� 96

ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA 97

LECCIONES PARA FUTURAS ESTRUCTURACIONES 98

ANEXO 1: CARACTERÍSTICAS Y CONTEXTO DE LOS

PROYECTOS DE TRANSPORTE ANALIZADOS 105

Sistemas�integrados�de�transporte�masivo� 105

Sistemas�Estratégicos�de�Transporte�Público�(SETP)�� 129

ANEXO 2: ANÁLISIS DEL ORDENAMIENTO LEGAL 137

SIGLAS

AFD - Agencia Francesa de Desarrollo

AMCO – Área Metropolitana de Centro Occidente

ANI - Agencia Nacional de Infraestructura

APP – Asociación Público Privada

BID - Banco Interamericano de Desarrollo

BRT – Sigla en inglés de “Bus Rapid Transit”

CAF- Banco de Desarrollo de América Latina

Conpes – Consejo Nacional de Política Económica y Social

CRIT - Comisión de Regulación de Infraestructura y

Transporte

DNP – Departamento Nacional de Planeación

ETLF - Estructuración Técnica Legal y Financiera

FDN – Financiera de Desarrollo Nacional

ICLD - Ingresos Corrientes de Libre Destinación

ICM - Indicador de Calidad por Mora

ICR - Indicador de Calidad por Riesgo

IDU - Instituto de Desarrollo Urbano

IPC - Índice de Precios al Consumidor

MHCP – Ministerio de Hacienda y Crédito Público

MIO - Masivo Integrado de Occidente

MT – Ministerio de Transporte

OECD – Organización para la Cooperación Económica y

Desarrollo

OPEP - Organización de Países Exportadores de Petroleo

PND – Plan Nacional de Desarrollo

SDM – Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá

SETP – Sistema Estratégico de Transporte Público

SGP - Sistema General de Participaciones

SITM – Sistema Integrado de Transporte Masivo

SITP – Sistema Integrado de Transporte Público

TPC – Transporte Público Colectivo.

PREFACIO

Desde el año 2016, la Financiera de Desarrollo Nacional ha realizado análisis de diferentes Sis-

temas de Transporte Urbano a nivel nacional con el objeto de generar diagnósticos especializa-

dos que permitan estructurar planes de acción para mejorar la situación existente. Se entiende

que ante las actuales restricciones fiscales, la evolución del precepto de auto-sostenibilidad de

los Sistemas y los “defaults” generalizados frente a la banca comercial, debido a que la tarifa

que paga el usuario no cubre el costo de operación del sistema, surge la necesidad de identifi-

car nuevas fuentes de pago que aporten recursos adicionales para viabilizar el desarrollo de los

proyectos y su sostenimiento en la etapa de operación.

En el escenario en que no se viabilicen estas fuentes de pago, no será posible cerrar la brecha

actual y futura de recursos que apalanquen la ejecución de los proyectos, y, por lo tanto, el país

no podrá lograr las metas de competitividad que se ha trazado.

Dicho lo anterior, encontrar nuevas fuentes de pago es uno de los principales retos que se tiene

hoy en el sector transporte, tanto a nivel nacional y territorial, y por ello la importancia de

iniciar un proceso ordenado y riguroso de implementación de las fuentes de pago alternativas.

En este documento presenta un marco general de algunos de los sistemas de transporte público

y se identifican potenciales fuentes de pago como soluciones para reducir la brecha de fondeo

de los proyectos. Asimismo, se plantean estrategias para incentivar el uso de estos mecanismos

por parte de los gobiernos territoriales y/o del gobierno nacional. Lo anterior para generar una

dinámica renovada alrededor de los sistemas transporte urbano y fortalecer la confianza de los

diferentes actores que participan en el desarrollo de estos proyectos.

Medidas que implican cobros a los usuarios resultan poco favorables en materia política, sin

embargo, el impacto que genera prestar un servicio público de calidad trae beneficios que a

mediano plazo serán reconocidos por la comunidad que notará un cambio en la forma en que

se moviliza al interior de su ciudad y podrá percibir beneficios por ahorro en tiempo o sen-

tirse satisfecho al ser tratado con mayor respeto en un sistema de transporte más amigable,

es por ello que las propuestas aquí planteadas son una invitación a los actores del gobierno

nacional y territorial a buscar la forma para estructurar y poner en marcha estas estrategias

Clemente del Valle

Presidente

FDN

INTRODUCCIÓN

En las ciudades el transporte público es uno de los servicios fundamentales para el acce-

so equitativo a oportunidades laborales, académicas, de salud, comerciales, recreativas, de

intercambio social, entre otras. La eficiencia del transporte contribuye a la reducción de

sus externalidades negativas, como contaminación del aire y siniestralidad vial, y también

constituye un eje de desarrollo social y económico en los centros urbanos. Estas razones han

hecho de los sistemas de transporte público ejes de inversión y de desarrollo en las ciudades

de Colombia, que al mismo tiempo generan estrategias cuyo objetivo es mejorar la calidad de

vida de sus habitantes.

En esta línea, Colombia es un referente en América Latina en términos de políticas públicas

de movilidad urbana a través de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y los

Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP), como modelos organizados y formales

del transporte público urbano. El desarrollo de estos sistemas ha permitido inversiones en

infraestructura cercanas a los $15 billones de pesos1 entre los aportes de la nación y los entes

territoriales, que se traduce en la reducción del tiempo de viaje entre 5 y 51 minutos2 . Estos

resultados se han logrado a partir de la interacción y la articulación entre los actores públicos

y privados para cumplir con los objetivos de la política nacional de transporte público.

Desde su creación, la FDN ha logrado consolidarse como un aliado de las entidades del sector

público para apoyar la estructuración y financiación de proyectos de infraestructura de trans-

porte, así como un promotor de la participación del sector privado en los Sistemas de Trans-

porte del País. En es en ese contexto, en el que la FDN identificó la necesidad de acompañar

el desarrollo de los Sistemas de Transporte a través de programas nacionales de inversión y

política pública.

Para ello, desde el año 2016 la FDN ha desarrollado análisis de diferentes sistemas de trans-

porte urbano a nivel nacional y ha estudiado sus avances e identificado sus principales re-

tos. Esto le ha permitido formular alternativas y estrategias para su mejoramiento. Como

consecuencia de ello, se formularon diferentes alternativas y estrategias de mejoramiento.

Principalmente, asociadas a los ajustes de la política pública de movilidad urbana y a la iden-

tificación de nuevas fuentes de pago y de financiamiento diferentes a la tarifa. El documento

presenta un análisis de los sistemas de transporte masivos y estratégicos de varias ciudades

del país, en la que se presentan los retos y oportunidades para avanzar en su implementa-

ción y modernización. Esta mirada se sustenta en los resultados de la consultoría “Análisis

1 Informe ejecutivo 2010-2018, Unidad de Movilidad Urbana Sostenible, Ministerio de Transporte, 2018.2 La integración de los sistemas de transporte urbano en Colombia una reforma en transición, Fedesarrollo, 2013

de los Sistemas Estratégicos e Integrados de Transporte Público del país, identificando y

evaluando las estructuras Institucionales, regulatorias y legislativas, y las características,

bondades y limitaciones de los esquemas de Financiamiento” financiada por la FDN y rea-

lizada por Jesús Manuel Rodríguez, Dario Hidalgo y Marcela Gómez. Este estudio se centró

en el análisis para el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá, los sistemas de

transporte de Pereira-Dosquebradas, Medellín y el Valle de Aburrá, Cali, Barranquilla, Car-

tagena, Santa Marta, Montería y Sincelejo.3

A partir del análisis de diferentes aspectos de cada sistema, en este documento se proponen

estrategias y mecanismos adicionales y complementarios de financiación. Estas estrategias

tienen el objetivo de ser una guía para tomadores de decisión, especialistas en transporte y

en política pública. También, estas están dirigidas para potenciales financiadores e inver-

sionistas de la banca comercial o del sistema financiero que buscan tener un rol activo en el

desarrollo del transporte público del país.

3 Análisis de los sistemas estratégicos e integrados de transporte público del país, identificando y evaluando las estrategias institucionales, regulatorias y legislativas, y las características, bondades y limitaciones de los esquemas de financiamiento. Financiera de Desarrollo Nacional, 2017

Figura 1. Ciudades con SITM, SETP y estu-

diadas. Elaboración de Despacio.org

Ciudades con SITM y SETP estudiadas en este documento

AM Barranquilla

Cartagena

Santa Marta

Valledupar

Sincelejo

Montería

AMVA

AMCO

Armenia

Cali

NeivaPopayán

Pasto

Bucaramanga

Bogotá-Soacha

Pasajeros por día 2017

Tipo de Sistema

<50,000

50,000 - 100,000

100,000 - 250,000

250,000 - 1,000,000

>1,000,000

SITM

SETP

SETP no incluídos en el estudio

Contexto

DE LA “GUERRA DEL CENTAVO” A LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE ORGANIZADOS

1 Este modelo genera una competencia entre los conductores del transporte público urbano, quienes no perciben un salario fijo y en cambio, tan sólo un porcentaje del recaudo por pasajero recogido. Esta “guerra” por recoger la mayor cantidad de pasajeros ha generado problemas de servicio, seguridad y planeación de transporte.

El modelo de transporte que se desarrolló y consolidó en Colombia en el siglo XX estuvo de-

terminado por la “guerra del centavo”1, generando consecuencias negativas en las ciudades,

como alta dispersión de la propiedad de la flota que impidió desarrollar programas eficientes de

gestión operacional. Este modelo se caracterizó por flotas obsoletas, problemas de seguridad en

la operación de los buses y baja calidad del servicio, entre otros aspectos.

Los efectos de estos factores se tornaron insostenibles e inmanejables para los gobiernos de

las ciudades debido a que facilitaron el aumento de la congestión, la disminución de los usua-

rios del transporte público y el aumento en el uso de modos de transporte particulares, como

el automóvil y la motocicleta. Esto se vio agravado por el surgimiento de servicios informales

de transporte colectivo, como el “mototaxismo”, así como un aumento en los problemas de

cobertura y seguridad vial.

06

CONTEXTO01

02

03

04

05

06

Ante esta situación, el Gobierno Nacional promovió un cambio

hacia transporte público organizado, con modificaciones es-

tructurales en las instituciones públicas y privadas asociadas

a la prestación del servicio bajo un principio de “Competencia

por el Mercado” (Tabla 1).

En el marco de este nuevo esquema, se diseñaron y estructura-

ron los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM), en

los cuales se reemplazaron los permisos precarios por contra-

tos de concesión, se centralizó el control de la flota, se avanzó

hacia esquemas empresariales para los operadores, se estable-

cieron sistemas de recaudo centralizado, se buscó mejorar la

flota y se elevaron los requisitos y exigencias de operación. Así

mismo, se aplicó el cumplimiento de las normas laborales y se

buscó mitigar los impactos negativos en el medio ambiente.

Adicionalmente los SITM, y posteriormente los Sistemas Es-

tratégicos de Transporte Público (SETP), se organizaron con

mecanismos de participación privada, en los cuales el Estado

se encargó de planear, regular los servicios y construir y man-

tener la infraestructura. Por su parte, los operadores privados

son los responsables de la prestación de servicio del transporte

de pasajeros bajo contratos de concesión. Para ello se estable-

cieron oportunidades de financiamiento a entes públicos, para

los componentes que integran la infraestructura, y con entes

privados, para los operadores de los sistemas.

Tabla 1. Modelo Prevaleciente y Modelo Objetivo de Prestación del Servicio de Transporte Público Urbano. Fuente: Hidalgo, 2017

TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO “GUERRA DEL CENTAVO” TRANSPORTE PÚBLICO ORGANIZADO“COMPETENCIA POR EL MERCADO”

Permisos precarios

Propiedad dispersa

Empresas afiliadoras

Contratos de concesión

Control de la flota

Esquema Empresarial

Bajo costo

Amplia cobertura

Mayor costo

Cobertura depende de condiciones de estructuración y puede ser menor a la del

transporte público colectivo

Recaudo abordo por el conductor Recaudo centralizado

Vehículos obsoletos Malas condiciones laborales Alto nivel de accidentes viales Alto nivel

de emisiones contaminantes y ruido

Vehículos nuevos/mejorados Cumplimiento normas laborales Mayor seguridad Menores

emisiones contaminantes y ruido

Este proceso de transformación del transporte público urbano en

Colombia tuvo como punto de partida el desarrollo de los siste-

mas de transporte masivo de las ciudades de Medellín, con el sis-

tema Metro (1995), y en Bogotá, con Transmilenio (1998). El éxi-

to inicial de Transmilenio animó al gobierno nacional en 2002 a

establecer una política de apoyo a las grandes ciudades, mayores

a 600.00 habitantes, con el desarrollo de los Sistemas Integrados

de Transporte Masivo (SITM), con modelos de servicios troncales,

carriles exclusivos, estaciones con recaudo fuera de los buses y

alimentadores en las cuencas principalmente de la periferia.

Este modelo se expandió en 2006 a ciudades intermedias, entre

250.000 y 600.000 habitantes, mediante el desarrollo de los Sis-

temas Estratégicos de Transporte Público (SETP). Estos sistemas

se caracterizan porque no cuentan con infraestructura extensiva

como los SITM que da prioridad o segregación para los buses con

carriles exclusivos. En cambio, se concentran en transformar el

modelo empresarial existente en estas ciudades, de manera que

optimizan la oferta de servicios y la gestión centralizada del re-

caudo, al igual que el despacho de flota.

Las diferencias entre los SITM y los SETP están en el tamaño

de las ciudades en las que son implementados, el tipo de inter-

venciones físicas en materia de obras civiles, la cobertura en la

demanda de transporte público y la naturaleza en la adjudicación

de los presupuestos.

Contexto

Figura 2. Características de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo – Sistemas Integrados de Transporte Público - Sistemas Estratégicos de Transporte Público

Los sistemas en operación SITM, tales como Transmilenio,

MIO, Megabús, Metroplus, Metrolínea, Transmetro y Trans-

caribe han permitido una transformación de la estructu-

ra de prestación de los servicios de transporte público ur-

bano y han generado beneficios económicos, sociales y

ambientales tales como:

• Un modelo de acciones público-privadas, donde existe

una diferenciación clara del rol de los actores públicos

como de los privados.

• Han impulsado inversiones históricas en infraestruc-

tura en las ciudades donde se han implementado estos

sistemas de transporte, una de las inversiones más altas

para muchas de ellas, llegando a un valor total de los $15

billones de pesos.

• Estos proyectos lograron constituir unidades de gestión

especializadas para la implementación de los proyectos

(Entes Gestores), las cuales han generado una nueva diná-

mica alrededor de la gestión de proyectos a nivel nacional.

Sin embargo, aunque se han identificado avances significativos

alrededor del programa de transporte urbano a nivel nacional,

se identifican aspectos que generan problemas en el proceso de

implementación y consolidación de los Sistemas, tales como:

• Las estimaciones de demanda de viajes de pasajeros no

se han cumplido.

01

02

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06

Los SITM impulsaron inversiones históricas en infraestructura de transporte urbano de pasajeros, alcanzando un valor total de $15 Billones de Pesos

SETPSistemas Estratégicos de Transporte Público

SITMSistemas Integrados de Transporte Masivo

SITPSistemas Integrado de Transporte Público

Esquema deOperación

Reorganización. Permisos de operación (Propietarios o Afiliadores)

Licitación - Contratos de Concesión. Operadores Públicos (Medellín) o Privados

Licitación - Contratos de Concesión. Operadores Públicos (Cartagena) o Privados

Esquema Empresarial

Empresas de Transporte Público. Concesionarios Gestión y Control de Flota

Concesionarios de Operación, Recaudo, Gestión y Control de Flota

Concesionarios de Operación, Recaudo, Gestión y Control de Flota

Duración Indefinida con renovaciones de la habilitación

Entre 12 - 15 años Entre 12 - 24 años o 1 millón de km

Infraestructura De uso mixto Intensivo. De uso exclusivo De uso exclusivo y mixto

Alcance Población entre 250.000 y 600.000 habitantes.

100% de cobertura en la prestación del servicio de transporte.

Población superior a 600.000 habitantes.

Cobertura parcial de la prestación del servicio de transporte.

Población superior a 600.000 habitantes.

100% de cobertura en la prestación del servicio de transporte.

Características de los sistemas

• Los procesos de implementación no se han realizado de

acuerdo con las previsiones iniciales (existen demoras y

faltantes de infraestructura).

• En algunos casos, se tomó como referencia el modelo de

TransMilenio Fase I, desconociéndose las condiciones espe-

cíficas de cada Municipio y las condiciones administrativas y

económicas de los operadores locales.

• Las condiciones de prestación del servicio no han obtenido

niveles óptimos de satisfacción por parte de los usuarios.

• No se ha alcanzado el principio de “auto-sostenibilidad”

que se estableció en la legislación nacional, mediante el cual

se buscó que la totalidad de los costos operativos (capital,

mantenimiento y operación de buses y sistemas de recaudo)

fueran cubiertos con la tarifa al usuario. Sin embargo, dada

la dificultad de alcanzar este principio, este dejo de ser una

condición necesaria a partir de Plan Nacional de Desarrollo

de 2014-2018.

• La actuación de las autoridades (entes gestores) frente a los

concesionarios ha sido compleja. Su capacidad de gestión,

en algunos casos ha sido limitada por cambios institucio-

nales frecuentes propios del ciclo político de las adminis-

traciones. Con relación a este aspecto, debe considerarse

la existencia de una débil institucionalidad de los entes

territoriales, dada la imposibilidad de contar con equipos

técnicos del nivel que requieren este tipo de proyectos.

• Los operadores privados han enfrentado problemas de

liquidez y han argumentado crecientes pérdidas. El sector

bancario ha cerrado el crédito a operadores, los cuales han

enfrentado serias dificultades por falta de pago.

• El cambio implica un mayor costo en la prestación del ser-

vicio, y, como resultado, puede eventualmente resultar en

menor cubrimiento2. Lo anterior ocurre en la medida que los

estructuradores buscan mantener un equilibrio financiero.

2 Sin embargo, se prevé que los servicios que no sean atendidos por los Sistemas planteados, los siga prestando el transporte público colectivo tradicional.

En consecuencia, los sistemas de transporte público del país

se encuentran en crisis y requieren de diferentes tipos de in-

tervenciones para hacerlos sostenibles y lograr niveles de ca-

lidad de servicio satisfactorios, que mantengan el transporte

público como el principal modo de transporte en las ciudades

colombianas.

Por su parte, en lo que respecta a los SETP, no se genera-

ron las condiciones de preparación de los proyectos. Si bien

se han realizado inversiones en infraestructura urbana con

el apoyo del Gobierno Nacional, no se ha logrado la transi-

ción esperada hacia a sistemas organizados. Avanzar en la

implementación de los SETP requiere voluntad política de

los niveles nacional y local, y eventualmente cambios en los

principios de estructuración de estos sistemas que han hecho

difícil la transición.

En este caso, los SETP afrontan el reto de vincular a los ope-

radores actuales en un contexto donde la banca comercial no

está financiando el transporte Urbano y los operadores del

transporte público colectivo, tienen estructuras administrati-

vas y esquemas operacionales muy débiles.

Por otra parte, existe una tendencia a evolucionar los SITM

hacia Sistemas Integrados de Transporte Público (SITP), con

un cubrimiento total de las necesidades de movilización en

transporte público en las ciudades. Este paso lo está dando

actualmente Bogotá y en la misma vía avanzan Cali y Carta-

Los operadores privados han enfrentado problemas de liquidez y han argumentado crecientes pérdidas. El sector bancario cerró el crédito a operadores, los cuales han enfrentado serias dificultades por falta de pago.

Contexto

gena. Por su parte, Pereira y Barranquilla están estructuran-

do sus sistemas, y Medellín también avanza en el proceso de

integración de las cuencas de alimentación a sus sistemas de

transporte a través de acuerdos con los operadores.

Es importante subrayar que los avances de los SITM y los

SETP requieren de una combinación de decisión política, for-

talecimiento técnico de las autoridades locales, y la defini-

ción y formalización de fuentes de recursos diferentes a la

tarifa para el financiamiento de sus actividades operaciona-

les, llegando incluso en algunos casos, a sugerirse el ajuste

de las condiciones contractuales.

Para el caso de las fuentes de pago, existen oportunidades

para la generación de nuevas fuentes de pago dadas las auto-

rizaciones emanadas del Plan Nacional de Desarrollo de 2014-

2018. Así mismo, también hay oportunidades para avanzar en

la integración de los distintos servicio de los sistemas. Sin

embargo, los procesos pueden requerir apoyo de consultorías

especializadas para la identificación, formulación y acompa-

ñamiento en la implementación y control.

En síntesis, bajo el marco de los SETM y los SITP se trans-

formaron los esquemas de diseño y operación del transporte

público en las ciudades de Colombia.

EL MARCO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

El proceso de transformación del transporte público en las ciu-

dades se ha dado principalmente a través de artículos en las leyes

de los planes nacionales de desarrollo, decretos reglamentarios

y documentos de política CONPES. El desarrollo de los sistemas

de transporte público, tanto masivos como estratégicos, se con-

figuró como una responsabilidad de las administraciones loca-

les. En este sentido corresponde a estas la planeación, gestión

y control de la prestación del servicio. El gobierno nacional, por

su parte, apoya la preparación de estudios técnicos, como los

planes de movilidad y la estructuración de proyectos, y ofrece

financiamiento para el desarrollo de infraestructura.

Además, la definición del alcance del apoyo nacional se realiza a

través de documentos Conpes y se ejecuta a través de convenios

de cofinanciación para cada uno de los proyectos de los SITM y

los SETP. Así mismo, el gobierno nacional exige la creación de

entes gestores, una institucionalidad local, en la forma de socie-

dad por acciones entre entidades públicas, que es la responsable

de llevar a cabo los proyectos de los sistemas. La Nación par-

ticipa en las juntas directivas de los entes gestores de los SITM

y SETP, y en virtud de los contratos de usufructo suscrito en el

marco de los proyectos SITM, es accionista mayoritario (70%).

Actualmente existen ocho Sistemas Estratégicos o SETP que co-

rresponden a ciudades intermedias a los que se les han defini-

do sus esquemas de financiación, participación, y compromi-

sos entre el gobierno nacional y los gobiernos locales mediante

documentos Conpes (Figura 3). Estos sistemas se encuentran

en las ciudades de Armenia, Popayán, Santa Marta, Valledupar,

Montería, Sincelejo, Pasto y Neiva. Del mismo modo, los do-

cumentos Conpes también establecieron estos mismos com-

promisos para los Sistemas Integrados de Transporte Masivo

(SITM). Actualmente hay siete grandes ciudades que han venido

desarrollando estos proyectos. Estos están en Bogotá-Soacha,

Pereira (Área Metropolitana Centro Occidente – AMCO), Cali,

Medellín, Bucaramanga, Barranquilla y Cartagena.

01

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Figura 3. Línea de Tiempo de Aprobación e Implantación de SITM y SETP. Fuente: (Hidalgo, 2017). Las fechas de inicio corresponden a la firma del Convenio de Cofinanciación y las de fin al co-

mienzo de la operación de los sistemas. Los SETP aún no se han implementado.

Ahora bien, es importante considerar con más detalle dos

aspectos claves que han determinado y afectado la financia-

ción, diseño, implementación y operación de los sistemas,

y que deben ser analizados a profundidad. Estos son la de-

manda y la evolución de la motorización en las ciudades. En

el siguiente apartado estos se explicarán con más detalle, al

igual que sus impactos como resultado del desarrollo de los

SITM y los SETP.

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

TransmilenioFase 1 Fase 3Fase 2 Soacha

Megabus, PereiraAbr-03 Ago-06

Transcaribe, Cartagena

Dic-03 Nov-15

Transmetro, Barranquilla

Sep-04 Abr-10

Metroplus, MedellínDic-06 Dic-11

Metrolínea, Bucaramanga

Jul-04 Dic-09

Mio, CaliEne-06 Nov-08

SIVA, ValleduparAbril-10

Ciudad Amable, Montería

Feb-10

Metro Sabanas, Sincelejo

Feb-10

Amable, ArmeniaMar-09

Avante, PastoNov-08

Movilidad Futura, Popayán

Ago-09

SETP, Santa MartaNov-08

SETP, NeivaAgo-10

Firma del convenio de financiación Inicio de la operación

Línea de Tiempo de Aprobación e Implantación de los sistemas

Contexto

ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE SISTEMAS

A manera de síntesis y de comparación, en las siguientes ta-

blas se presenta un análisis de los SITM y los SETP, que son

el eje de este documento, en lo que respecta a los siguientes

aspectos relevantes:

• Fuentes de financiamiento de la nación

• Fuentes locales de financiamiento

• Asignación de las fuentes para respaldar las contrapartidas

locales

• Recursos obtenidos por crédito

• Avances en la implementación o estructuración de los

sistemas

• Cobertura de la demanda de pasajeros los sistemas

• Agentes u operadores responsables del servicio del sistema

en las ciudades para los SITM

• Características relevantes de los operadores locales

• Características del sistema de recaudo

• Esquema de remuneración

• Demandas reales y estimadas de pasajeros por día

• Capacidad institucional de los entes gestores de las ciudades

• Requerimiento de fondos necesarios para los sistemas

identificados por este estudio.

• Entidad de la banca multilateral que financia el proyecto

de los SETP

• Experiencias positivas y negativas de los SETP

01

02

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06

Tabla 2. Aspectos relevantes de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo SITM. Fuente: elaboración propia con información de Entes Gestores

ASPECTO SITM PEREIRA SITP BOGOTÁ SITM BARRANQUILLA SITM CARTAGENA SITM CALI

1. Fuentes de

Financiamiento Nación –

Comportamiento

Se realizaron dos

restructuraciones del

proyecto (vía Conpes) para

ajuste de costos y obras

complementarias

El perfil de Conpes fue

incorporado a vigencias

futuras en dos instancias.

Se flexibilizó el uso

para componentes

complementarios

La Nación ha revisado y

reprogramado el valor

de aportes en tres (3)

oportunidades

La Nación ha revisado y

reprogramado el valor

de aportes en cuatro (4)

oportunidades

La Nación ha revisado

y reprogramado el

valor de aportes en

tres (3) oportunidades

por variaciones en el

cronograma de inversión

2. Fuente asignada para

respaldar contrapartida local

Se mantuvo la fuente

original

(Sobretasa a la Gasolina)

Se complementaron fuentes

originales. El distrito cubrió

incrementos de costo de

proyectos de inversión

(ingresos corrientes)

Sobretasa

Predial

Especie (Rutas de Precarga)

Sobretasa

ICLD (Contingencia)Sobretasa

3. Fuente de Financiamiento

Local – Comportamiento

Los recursos locales no

han tenido inconveniente

(Sobretasa a los

Combustibles)

Además de sobretasa

a los combustibles, el

distrito destinó recursos

de descapitalización de

la empresa de energía y

endeudamiento (CAF)

El Municipio ha realizado

cumplidamente sus aportes

al convenio y finaliza en el

año 2020

El Municipio ha realizado

cumplidamente sus aportes

al convenio y finaliza en el

año 2020

Hasta el año 2018, el

Municipio pignora el 72,5%

de la sobretasa a la gasolina

a Metro Cali, se espera que

a partir del l 2019 se reciba

el 97% de la misma (limitada

por un techo)

4. Recursos de CréditoNo se ha incorporado

crédito local

Bogotá usó una línea

de crédito de CAF para

faltantes de liquidez

Ha adelantado dos (2)

contratos de empréstito

entre el 2013 y 2014 por

valor de $102.000 millones

(estos créditos son del ente

gestor)

Está adelantado un (1)

contrato de empréstito en

2016 por valor de $176.880

millones (Crédito del ente

gestor)

Se adelantó un empréstito

con Banco Colpatria por

$28.000 millones (Crédito

del ente gestor)

5. Avance proceso de

implementación (fase)

Operativa

100% de la Flota

Operativa

100% Flota Troncal (fases

I, II y III)

68% de la Flota SITP Zonal

Operativa

82% Flota

Operativa

19% Flota

Operativa

101 buses por vincular

6. Cobertura

47% de los viajes en

transporte público de

AMCO

72% de los viajes (se

mantienen 1,6 millones de

viajes en SITP provisional)

15% de los viajes 18% de los viajes (fase inicial

de implementación)

Aproximadamente el 50%

de los viajes (del 96%

previsto como meta en el

Conpes).

7. Agentes del Sistema

Hay un operador de flota.

Al segundo operador se

le caducó el contrato y

se firmaron acuerdos con

el TPC para garantizar

operación.

Un operador de recaudo

Un agente Administrador de

recursos

Un ente gestor

Siete grupos operadores

de 14 contratos SITP y 7

contratos Transmilenio

Un operador tecnológico

Un ente gestor

Dos operadores de flota



recursos

Un ente gestor

Tres operadores de flota

(Uno público)


Dos agentes

Administradores de recursos

Un ente gestor

Cuatro operadores de flota



recursos

Un ente gestor

8. Características de

operadores de transporte

Operador conformado por

empresarios del TPC

Operadores conformados a

partir de empresas del TPC,

inversionistas y mixtos

Operadores Conformados

por Cooperativas y

empresas de TPC

Operadores Conformados

por Cooperativas de TPC

y empresas operadores de

SITM de Bogotá

Operador Público –

Transcaribe operador

Tres de los cuatro

operadores cuentan con

participación de empresas

que operan en Bogotá.

La Empresa de Transporte

Masivo S.A reúne a

pequeños propietarios

9. Medio de pagoTarjeta inteligente sin

contacto

Tarjeta inteligente sin

contacto


contacto

Tarjeta inteligente con

posibilidad de tiquete único


contacto

Contexto

ASPECTO SITM PEREIRA SITP BOGOTÁ SITM BARRANQUILLA SITM CARTAGENA SITM CALI

10. Esquemas de

remuneración

Distribución de bolsa

de ingresos basada en

vehículos-km

Ente gestor: participación

porcentual de los ingresos

Pago por kilómetro para

flota troncal; pago por bus,

por kilómetro y por pasajero

para flota SITP zonal

Recaudo: basado en

validaciones

Ente gestor: porcentaje fijo

Flota -Tarifa licitada por tipo

de vehículo por kilómetro

recorrido y nivel de servicio

Recaudo – Valor fijo por

pasaje vendido

Ente Gestor – Valor fijo por

pasaje vendido.

Flota -Tarifa licitada por tipo

de vehículo por kilómetro

recorrido y nivel de servicio

Recaudo – Valor fijo por

pasaje vendido

Ente Gestor – Valor fijo por

pasaje validado

Pago a operadores según

kilómetro recorrido. El

recaudador y el ente gestor

cuentan con un porcentaje

preestablecido de la bolsa.

11. Demanda real y

demanda estimada

Pasajeros por día

121.000 / 140.000

Troncal 2,5 millones / 2,2

millones

Zonal 1,7 millones / 3,6

millones

131000 / 305.000 106.000 / 450.000 485.000 / 960.000

12. Capacidad Institucional

Ente Gestor con buena

organización, débil

coordinación con área

metropolitana

Cabeza de sector SDM,

Ente Gestor fuerte, la

infraestructura está a

cargo del IDU, entidad

que no responde con

la contratación a los

requerimientos del sistema

Ente Gestor organizado

trabajo coordinado con área

metropolitana

Concentrada en

infraestructura

Débil coordinación con

autoridad de transporte

Interacción entre el

Ente Gestor y la Alcaldía

Municipal.

13. Requerimientos de

fondos de cobertura para la

operación

Requiere $11.300 millones

por año por faltante de

demanda

Requiere del orden de

$700.000 millones por año

Requiere $23.633 millones

por año

En espera de avance en la

implementación

Estimado en $100.000

millones por año

15. Proyección de recursos

para mantenimiento de

infraestructura

Recursos de presupuesto

público local


público Local


público distrital con cargo a

la tasa combustibles


público


público Local

16. Aspectos contractuales a

tener en cuenta

Un operador se le caducó la

concesión. Renovación de

concesión en 2018

Concesiones Fase I y Fase II

en proceso de renovación

(licitación)

Concesiones de SITP a 24

años.

Operadores locales en

negociación de tarifas

adicionales para apoyar

operación de Transmetro

Concesión de operación

por ingreso esperado

En el año 2014 se abrieron

los contratos ampliándose

las concesiones en 6 años

17. ChatarrizaciónCompleta para proceso de

Megabús

59%

Pendientes 4.877 busesCulminada En proceso

Pendiente finalizar a

partir de la incorporación

definitiva de flota

18. Sustitución o integración

de transporte públicoSITP en estructuración

SITP en proceso de

implementaciónSITP en estructuración Sustitución 100% TPC

Por amplia cobertura, podría

considerarse un proyecto

tipo SITP. Pendiente

integración camperos en

la ladera.

19. Experiencias Positivas

Acuerdos de colaboración

entre el masivo y el TPC

para operar las rutas y

reducir el impacto al

usuario ante la caducidad

del contrato del operador

del SITM

Transformación del TPC

(BRT ejemplo para muchas

otras aplicaciones)

Fortalecimiento de

capacidad pública

Implementación de Fondo

de Estabilización para cubrir

déficit operativo

Buen comportamiento del

usuario

Sin déficit operativo a la

fecha

Gestión de fuentes de

recursos adicionales para el

Sistema.

Interacción entre Ente

Gestor y Administración

Municipal

20. Experiencias Negativas

Pérdida de demanda por

incumplimientos en la

operación

Contrato de concesión

caducado por

incumplimiento del

operador.

Alto costo de la

transformación (déficit

público elevado)

Baja satisfacción de usuarios

con el servicio

Implementación incompleta

Déficit operativo sostenido

generando vinculación flota

parcial

Demora en implementación

por incumplimiento en

vinculación de flota

Déficit en la demanda

esperada

Empresas altamente

endeudadas

Incumplimiento en la

vinculación de flota

01

02

03

04

05

06

Tabla 3. Aspectos relevantes de los Sistemas Estratégicos de Transporte Público SETP. Fuente: elaboración propia a partir de información de los Entes Gestores

ASPECTO SETP SINCELEJO SETP SANTA MARTA SETP MONTERÍA

1. Fuentes de Financiamiento Nación

Los recursos de la nación se han

reprogramado en dos oportunidades

dada la baja ejecución del proyecto y el

incumplimiento de la contrapartida local

(Valorización)



dada la baja ejecución del proyecto y el

incumplimiento de la contrapartida local



dada la baja ejecución del proyecto; sin

embargo, es uno de los proyectos con

mayor nivel de ejecución

2. Fuente de Financiamiento Local

La fuente de financiamiento local asignada

al momento de la suscripción del convenio

de cofinanciación se tuvo que sustituir. Esta

situación genero un atraso estimado de 16

meses en la ejecución del proyecto

La fuente de financiamiento local asignada

al momento de la suscripción del convenio

de cofinanciación se tuvo que sustituir por

temas administrativos y dificultades en la

definición de vigencias futuras

El Municipio ha cumplido a cabalidad y

finaliza sus aportes en el año 2016. Sin

embargo, alrededor de $19.000 millones

están pendientes de validación como

aportes en especie

3. Fuente asignada para respaldar

contrapartida local

· Recursos Propios

· SGP libre inversión

· Sobretasa a la gasolina

· ICLD


· ICLD


· Sobretasa a la gasolina

4. Recursos de Crédito

Tiene requerimientos de crédito por el

orden de $30.000 millones. Ya tiene pre

aprobado con banca comercial por el

orden de $27.000 millones.

No tiene previsto operaciones de crédito

a la fecha.

Suscribió endeudamientos entre el 2011 y el

2015 por valor de $18.600 millones.

5. Proceso de estructuración Finalizado Está en proceso de cierre Está en proceso de cierre

6. Capacidad Institucional para recibir

productos de la estructuración Baja Baja En implementación

7. Requerimientos de fondos de cobertura

para la operación Requiere No requiere Requiere

8. Proyección de recursos para

mantenimiento de infraestructuraNo se contemplaron

Tiene previstos recursos de presupuesto

público y una concesión para el

mantenimiento de la malla vial hasta el

año 2022

No se han contemplado

9. Características de operadores de

transporte localEmpresas principalmente afiliadoras Empresas principalmente afiliadoras Empresas propietarias de flota

10. Utilización de recursos del convenio

de cofinanciación (costos financieros) para

financiar infraestructura operacional

Esta redistribuyendo recursos previstos para

cubrir costos financieros, para utilizarlos en

otros componentes del sistema


cubrir costos financieros para utilizarlos en



cubrir costos financieros para utilizarlos en


11. Banca Multilateral que está financiando

el proyecto.Banco Mundial BID CAF

12. Operadores de transporte Un operador Un operador Dos Operadores

13. Esquemas de remuneración

Remuneración Operador de Transporte

Remuneración fija: Está en función de la

disponibilidad de flota y patios.

Remuneración Variable: Está en función

del número de pasajeros y los kilómetros

operados.

Remuneración Agente Tecnológico:

Remuneración Fija: Está en función de

los equipos embarcados y los equipos en

campo

Remuneración Variable: Está en función del

número de pasajes comprados.


Disponibilidad de flota

Pasajeros

Kilómetros


Pasajeros


Disponibilidad de flota

Pasajeros

Kilómetros


Pasajeros

14. Demanda esperada 22.000 pasajeros por día 220.000 pasajeros por día 77.000 pasajeros por día

15. Características sistema de recaudoTarjeta electrónica sin contacto. No

considera el pago en efectivo

Tarjeta electrónica sin contacto. No


Tarjeta electrónica sin contacto. No


15. Experiencias PositivasCrear nuevamente un sistema de transporte

público que era inexistente en la ciudad.

Gestor y operadores organizados (no ha

iniciado bajo nuevo esquema)

Operador con 80% del mercado y palanca

financiera

16. Experiencias Negativas Falta regulación de mototaxismo Autoridad es una Unidad de la Alcaldía Falta regulación de mototaxismo

Contexto

01

02

03

04

05

06

Ahora bien, es importante considerar con más detalle dos as-

pectos claves que han determinado y afectado la financiación,

diseño, implementación y operación de los sistemas que de-

ben ser analizados a profundidad. Estos son la demanda y la

evolución de la motorización en las ciudades. En el siguiente

apartado estos se explicarán con detalle, al igual que sus im-

pactos, durante el desarrollo de los SITM y los SETP.

FACTOR CLAVE: LA REALIDAD DE LA DEMANDA

Las estimaciones de demanda en las etapas de diseño de los

SITM y los SETP fueron optimistas, salvo por el caso de Trans-

milenio en Bogotá. Estas no capturaron algunas tendencias

como el aumento de la motorización particular, especialmente

de motocicletas, el aumento del uso de la bicicleta y el creci-

miento del transporte informal. Así mismo, en los sistemas se

presentaron costos adicionales, tanto en infraestructura, re-

sultado de problemáticas en torno a la reubicación de redes de

servicios públicos, como en la adquisición de predios, la res-

titución o compensación a los propietarios y el escalamiento

de costos de construcción. También, el incremento del precio

de los vehículos por depreciación del peso colombiano frente a

monedas internacionales influyó en los sistemas y, durante un

tiempo relativamente largo, en el costo de los combustibles.

Como resultado, se han presentado dificultades financieras

para las instituciones públicas, que se vieron abocadas a con-

tribuir con recursos públicos para subsanar los costos de los

sistemas que la tarifa no alcanzó a cubrir, como el caso de

Cali y Medellín. Estas dificultades han llevado a las ciudades

a buscar nuevas fuentes para cubrir los costos, como ha pa-

sado en Cali y Barranquilla. Estas dificultades inciden en la

prestación del servicio por parte de los privados que partici-

pan en los sistemas, lo que se ha reflejado en un deficiente

mantenimiento de la flota. Las razones más importantes por

las cuales la demanda real es menor a la esperada son:

• Aumento de uso de vehículos particulares (motocicletas

y automóviles). En Bogotá, también se observó aumento

del uso de modos no motorizados como la bicicleta (véase

próxima sección).

• Incremento del transporte informal, especialmente el

mototaxismo.

• Competencia de los SITM y los SETP frente al Transpor-

te Público Colectivo (TPC) tradicional. Por ejemplo, la

reorganización de rutas realizada en Pereira por el Área

Metropolitana de Centro-Occidente (AMCO) resultó en

paralelismo y competencia con el SITM Megabús, produc-

to de la falta de coordinación de las diferentes entidades

del orden territorial que tienen injerencia en el transporte

público del área . Otro caso es Bogotá, en donde no se ha

eliminado el TPC como se esperaba, mediante la estructu-

ración y puesta en marcha del SITP.

• Demoras en la construcción de estaciones de integra-

ción de rutas alimentadoras, generando desfases en los

modelos operación planteados en la estructuración de los

proyectos.

• Resistencias del usuario de transporte público a usar estos

sistemas de transporte, y a cambiar sus hábitos de movi-

lidad y su preferencia a usar otros modos particulares de

transporte, especialmente las motos.

Ahora bien, dentro de este escenario, cada uno de los SITM

y los SETP tienen condiciones distintas de acuerdo con las

características de cada ciudad que es importante tener en

cuenta. Para entenderlas, una forma es mediante compara-

ciones que permiten dimensionar la eficiencia de las inver-

siones frente a las demandas proyectadas y las de pasajeros.

Por ejemplo, el caso de Bogotá es de una dimensión mayor al

resto de ciudades. La demanda del sistema de transporte ma-

sivo Transmilenio es del orden de 2.500.000 pasajeros diarios

y con inversiones públicas de $8,6 billones e inversiones pri-

vadas de $ 700 mil millones. Por su parte, el SITP de Bogo-

tá esperaba 3.6 millones de pasajeros diarios y moviliza 1.7

millones de pasajeros al día, con inversiones públicas de 410

mil millones y privadas de 580 mil millones (Figura 4). Los

recursos invertidos por pasajero en el sistema troncal de Bo-

gotá tienen un menor grado de eficiencia frente a los del SITP.

Figura 4. Demanda Esperada y Demanda Real e Inversiones Públicas y Privadas en Transmilenio y SITP de Bogotá. Fuente: elaboración propia con datos de TRANSMILENIO S.A.; demanda estimada

en preparación del proyecto y demandas reales de 2016; inversión pública real; inversión privada estimada con el alcance de flota y recaudo.

Figura 5. Demanda esperada y demanda real e inversiones públicas y privadas en el transporte urbano del Valle de Aburrá. Fuente: elaboración propia con datos de los Entes Gestores, Ministerio

de Transporte (UMUS), Departamento Nacional de Planeación.

2,2

3,6

2,5

1,7

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

Bogota TransMilenio Bogotá SITP

Dem

anda

- M

ill. P

ax D

ía

Demada estimada vs real

Transporte Urbano Bogotá

8,6

0,410,7 0,58

Bogota TransMilenio Bogotá SITP$ 0,00

$ 1,00

$ 2,00

$ 3,00

$ 4,00

$ 5,00

$ 6,00

$ 7,00

$ 8,00

$ 9,00

Inve

rsió

n - B

illon

es d

e $

Inversión pública y privada

249

838

1620

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

Metro de Medellín(Metro - Tranvía - Cable)

Medellín Metroplus

Dem

anda

: Mile

s de

Pax

Día

Transporte Urbano Valle de AburráDemanda de pasajeros, estimada vs real

6.663.000

925.749 1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

0Metro de Medellín

(Metro - Tranvía - Cable)Medellín Metroplus

Inve

rsió

n: M

iles d

e $

Inversión pública

2,2

Contexto

01

02

03

04

05

06

El caso de Medellín y los sistemas que operan en la ciudad y su

Área Metropolitana, muestran que se han realizado inversio-

nes del orden de los $6,6 billones de pesos, con una demanda

real de 838 mil pasajeros al día, correspondientes al Metro, el

Tranvía y el Cable (Figura 5). Complementariamente, el sis-

tema de buses Metroplus, contempló una demanda cercana a

los 250 mil pasajeros diarios, pero ha alcanzado demandas de

162 mil pasajeros y se han adelantado inversiones públicas del

orden de $831 mil millones de pesos de los $925 mil millones

comprometidos en el convenio de cofinanciación (Figura 5).

Para el caso de otras ciudades con sistemas SITM, como

Cali, la demanda estimada fue de 960 mil pasajeros por día,

con inversiones públicas de $2,1 Billones de pesos y priva-

das de $695 mil millones de pesos (Figura 6). En Cartagena,

la demanda estimada fue de 450 mil pasajeros por día, con

inversiones públicas de $761 mil millones de pesos, de los

cuales se han ejecutado $578 mil millones, y privadas de

$394 mil millones de pesos (Figura 6). Otro caso fue el del

Área Metropolitana de Centro Occidente – AMCO, en donde

la demanda estimada fue de 140 mil pasajeros al día, con in-

versiones públicas de $317 mil millones de pesos y privadas

de $105 mil millones de pesos (Figura 6).

Figura 6. Demanda esperada y demanda real e inversiones públicas y privadas en los SITM. Fuente: elaboración propia con datos de Entes Gestores; demanda e inversiones estimadas en las

estructuraciones de los proyectos; demanda real de 2017 (Las demandas esperadas pueden variar según fuente de información – MHCP, DNP, MT).

Para el caso de otras ciudades con sistemas SETP, como Sin-

celejo, la demanda esperada fue estimada en 22 mil pasajeros

por día, con inversiones públicas de $190 mil millones de pe-

sos, de los cuales se han ejecutado $101 mil millones y priva-

das de $32 mil millones (Figura 7). Santa Marta es otro caso

interesante. En esta ciudad la demanda estimada fue de 220

mil pasajeros al día y se han ejecutado inversiones públicas de

$ 125 mil millones de los $407 mil millones de pesos previstos

en el convenio de cofinanciación e inversiones privadas de

$186 mil millones de pesos (Figura 7). Otro caso es Montería,

en donde se estimaron demandas de 77 mil pasajeros al día e

inversiones públicas cercanas a los $300 mil millones de pe-

sos, de las cuales se han ejecutado 205 mil millones y privadas

cercanas a los $50 mil millones de pesos (Figura 7).

960

305

450

140

387485

131 106 121 1180

200

400

600

800

1000

1200

Cali AM Barraquilla

Cartagena AM Centrooccidente

AM Bucaramanga

Dem

anda

Mile

s de

Pax

Dia

Demada Estimada vs Real$ 2.136.852

$ 829.795$ 761.577

$ 317.619$ 660.466$ 695.321

$ 337.252

$ 394.501

$ 105.131$ 105.377

$ 0$ 150.000$ 300.000$ 450.000$ 600.000$ 750.000$ 900.000

$ 1.050.000$ 1.200.000$ 1.350.000$ 1.500.000$ 1.650.000$ 1.800.000$ 1.950.000$ 2.100.000

Cali AM Barraquilla Cartagena AM CentroOccidente

AM Bucaramanga

Inve

rsió

n :

Mill

de

$

SITMInversión Pública y Privada

Figura 7. Demanda esperada y demanda real e inversiones públicas y privadas en los SETP. Fuente: elaboración propia con datos de los Entes Gestores, Ministerio de Transporte (UMUS),

Departamento Nacional de Planeación.

Otra forma de entender la “costo-efectividad” de las inver-

siones públicas y privadas en los sistemas es mediante el

cálculo del indicador de inversión por pasajero-día estima-

da. Para los SITM este indicador fue estimado entre 1.69 y

3.91 millones de inversión pública/pasajero/día y 0.27 y 1.11

millones de inversión privada/pasajero/día (Figura 8).

Sin embargo, al analizar la inversión pública por pasajero

con las demandas hasta el momento alcanzadas se observa

que se han duplicado o triplicado las inversiones por pasajero

realmente transportado pasando de un promedio de 2.61 a

4.8 millones invertidos/pasajero/día. Es pertinente mencio-

nar que Cartagena está en proceso de implementación, por lo

cual se espera que estos indicadores disminuyan acercándose

a los valores previstos.

Figura 8. Comparación de la inversión pública con demanda de pasajeros por día prevista de los SITM.

0

50

100

150

200

250

$ 407.360

$ 48.756

$ 295.747

$ 0

$ 500.000

$ 450.000

$ 400.000

$ 350.000

$ 300.000

$ 250.000

$ 200.000

$ 150.000

$ 100.000

$ 50.000

SETPDemada (*Estructuración) Inversión Pública y Privada

Dem

anda

Mile

s de

Pax

Día

Inve

rsió

n :

Mill

de

$

Sincelejo Santa Marta Montería Sincelejo Santa Marta Montería

$ 186.086$ 190.101

$ 35.50422

220

77

0

Inversión/demanda real vs inversión/demanda estimada

Inve

rsió

n Pú

blic

a: M

illon

es $

/ P

ax d

ía

Bogotá Transmilenio Cali AM Barranquilla Cartagena AM Centro Occidente AM Bucaramanga Medellín Metroplus

Inversión pública

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

3,4 3,914,4

2,23

6,3

2,72

5,8

1,692,6 2,27

5,6

1,71

5,7

3,72

Contexto

Figura 9. Comparación de la inversión privada con demanda de pasajeros por día prevista de los SITM

De otra parte, la inversión privada por pasajero pasó de un

promedio estimado de 0,67 a 1,5 millones invertidos/pasaje-

ro/día (Figura 9). Esto permite inferir que hay una tendencia

creciente de la inversión unitaria privada con el incremento

de la inversión unitaria pública.

En resumen, conforme a lo anterior, es posible señalar que se

está perdiendo eficiencia en la inversión en la medida que no

se alcanzan las demandas estimadas. En este ejercicio, los va-

lores son útiles como referencia (benchmarking), permitiendo

también realizar una comparación internacional (Figura 10).

Lo anterior da lugar a preguntarse si es mejor implementar es-

trategias menos ambiciosas en términos de inversión pero que

mejoren la prestación del servicio al usuario en condiciones de

regularidad y confiabilidad por parte de los SITM y los SETP.

Para entender mejor este panorama, la Figura 10 presenta una

comparación de los costos de infraestructura por pasajero-día

con los sistemas de buses en Latinoamérica y Asia (Hidalgo

& Carrigan, 2010). Estos sistemas se ordenan por niveles de

demanda y los costos se presentan en valores equivalentes en

pesos colombianos de 2015.

Figura 10. Comparación de Costos por Pasajero-día para varios Sistemas Internacionales. Fuente: elaboración propia con datos de entes gestores e información de Hidalgo & Carrigan, 2010

0

Inve

rsió

n Pr

ivad

a: M

illon

es $

/ P

ax d

ía

Bogotá Transmilenio Cali AM Barranquilla Cartagena AM Centro Occidente AM Bucaramanga

Inversión privada

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

Inversión/demanda real vs inversión/demanda estimada

0,28 0,32

1,43

0,72

2,57

1,11

3,01

0,88 0,87 0,75 0,89

0,27

0

Demanda pasajeros día Costo infraestructura (COP) por pasajero / día

Dem

anda

pas

ajer

os/d

ía (m

illon

es)

Comparación costo de la infraestructura por pasajerode SETP / SITM / SITP vs sistemas internacionales

1

3

Cos

to in

fraes

truct

ura

(CO

P) p

or p

asaj

ero

/ dí

a

0

1

2

3

4

5

6

7

4

5

6

7

2

Sao Pa

ulo

Interlig

ado

Santia

go

Transa

ntiago

Bogotá

Transm

ilenio

Curutiba RIT

Bogotá

SITP

Quito

Metrobus-Q

Mexico

Metrobús

Guayaquil

Metrovía

Jaka

rta

Transja

karta Cali

MetroCali

MEdellín

Metroplus

Barra

nquilla

Trnasm

etro

Cartagena

Trnasc

aribe

Bucaramanga

Metrolín

ea

AM. Centro

Occidente

Beijin

g BRT1

Guadalajara

Macrobús

Leon SI

T

Optibús

Ahmedabad

Janmarg

0,16 0,06

3,50

0,830,64 0,63 0,53

4,415,71

6,33

5,81 5,60

2,62

1,721,28

0,55

3,31

0,19 0,24

A partir de la anterior comparación, en promedio, las ciudades

de estas regiones invierten 2.6 millones por pasajero-día en

infraestructura de sistemas de transporte en bus. En la Figura

10 se observa que algunos de los valores extremos se encuen-

tran en ciudades como Bogotá, Barranquilla y Cartagena. Esto

se debe a que en Bogotá, con Transmilenio (3,5 millones por

pasajero-día), el resultado del alto costo de las intervenciones

está en la infraestructura, especialmente en la Fase III. Para los

casos de Barranquilla, Bucaramanga y Medellín (6,3; 5,6 y 5,7

millones por pasajero-día respectivamente), esto fue producto

del bajo nivel relativo de demanda respecto a las inversiones

en infraestructura. Para el caso de Cartagena, con Transcaribe

(5,8 millones por pasajero-día), esto se debió por cuenta del

bajo nivel inicial de demanda, debido a que este sistema aún

está en etapa de implementación. Lo anterior quiere decir que

en la Figura 10 se observa una tendencia a reducir la inversión

por pasajero con el nivel de demanda, aunque se presentan ca-

sos extremos en Cartagena (en implementación), Barranquilla

(demanda real baja respecto a las inversiones) y Transmilenio

(inversiones altas respecto a la demanda).

En este mismo análisis, si se comparan estos sistemas con los

de otras ciudades de la región, los de mayor demanda tienen

costos muy bajos, como Santiago de Chile (0.05 millones por

pasajero-día) y Sao Paulo en Brasil (0.16 millones por pasa-

jero-día) (Figura 10). Además, las comparaciones en la Figura

10 también evidencian el nivel de inversión por pasajero en

Colombia, el cual es muy alto para la demanda movilizada.

Conforme a lo anterior, se puede notar una clara tendencia a

sobrestimar la demanda (Figura 4, Figura 5, Figura 6 y Figura

7). Esto es relevante en la medida que el ingreso por tarifas fue

considerado como la principal fuente de pago para los contratos

de operación. Por lo anterior, salvo Bogotá, los sistemas fue-

ron diseñados a partir de demandas sobrestimadas que llevaron

a altas sumas de inversión en sus construcciones frente a los

menores valores de demanda real que estos obtuvieron. Este

efecto resultó en problemas financieros para los operadores al

desequilibrar sus estimaciones financieras. No obstante, es im-

portante tener en cuenta que este riesgo de la demanda se tras-

ladó a los operadores en la medida que se pagó en función de los

recursos que efectivamente ingresaron al sistema, a excepción

de lo que ocurrió en Bogotá con la operación troncal, donde se

pagó en función del kilómetro ofertado de Transmilenio.

Bajo este contexto, en la siguiente sección se expondrán con

más detalle los aspectos que incidieron en el aumento en la

motorización de vehículos particulares y que afectaron las

estimaciones de las demandas, las cuales también generaron

repercusiones en la sostenibilidad, la implementación y la ope-

ración de los sistemas de transporte de las ciudades del país.

FACTOR CLAVE: LA EVOLUCIÓN DE LA MOTORIZACIÓN

Entre el año 2002 y el año 2016 el parque automotor de Colom-

bia aumentó un 248%. Este aumento ha estado representado

de manera importante por las motocicletas, especialmente a

partir del año 2009. De hecho, entre los años 2002 y 2016

este parque automotor ha crecido un 468% (ANDI Cámara de

la Industria Automotriz, 2018; Red de Ciudades Cómo Vamos,

El año 2002 las motocicletas representaban el 36% del parque automotor en Colombia llegando al 56% para el año 2016.

Contexto

n.d.). Existen estudios que documentan este crecimiento y sus

características, riesgos y oportunidades como la publicación

“La motocicleta en América Latina” de CAF (Rodríguez, San-

tana, & Pardo, 2015).

Como se observa en la Figura 11 , para el año 2002 las motoci-

cletas representaban el 36% del parque automotor en Colom-

bia, mientras que para el año 2016 representaron el 56%. Esta

transformación del uso de las motocicletas en las ciudades ha

cambiado de manera importante la estructura del transporte,

donde la motocicleta no sólo se está convirtiendo en uno de

los principales modos de transporte, sino que generó proble-

mas alrededor de la congestión vehicular y la seguridad vial,

como los aumentos en las tasas de accidentalidad y las muer-

tes de conductores de motocicletas.

Figura 11. Crecimiento del Parque Automotor en Colombia 2002-2016. Fuente: elaboración propia a partir de estudio “Las motocicletas en Colombia – Aliadas del desarrollo del País” (ANDI

Cámara de la Industria Automotriz, 2018;y de Red de Ciudades Cómo Vamos, n.d.)

Figura 12. Matrículas de Motocicletas 2016 / Motos / 1.000 hab. Fuente: elaboración propia a partir de estudio “Las motocicletas en Colombia – Aliadas del desarrollo del País” (ANDI Cámara de la

Industria Automotriz, 2018;y de Red de Ciudades Cómo Vamos, n.d.)

0

Automóviles, camionetas y camperos vs Motocicletas

Mill

ones

(Ato

móv

iles,

Cam

inon

es C

ampe

ro -

Mot

ocic

leta

)

Crecimiento parque automotor

8

7

6

5

4

3

2

1

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

0

Mot

os m

atric

ulad

as

Matrículas de Motocicletas 2016

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

80.000

70.000

90.000

0

20

40

60

80

100

120

160

140

180M

otos

por

cad

a100

0 ha

b

76.522

9

70.275

28

51.690

21

31.667

70

25.244

4836.000

32 22.487

3

43.669

10

156

11.788

Medellín Cali Montería BucaramangaAM

Bucaramanga Antioquía Barranquilla SincelejoBogotá

Además, el aumento del parque automotor de motocicletas

generó un mayor impacto en ciudades como Sincelejo, Mon-

tería y el AM del Valle de aburra. Por ejemplo, los mayores

casos alcanzaron a registrar hasta 156 motos por cada mil

habitantes (Sincelejo) y 70 por cada mil habitantes (Montería)

(Figura 12).

En este escenario, la competitividad de los sistemas de trans-

porte urbano frente a la motocicleta resultó poco favorable en la

medida que aspectos como el costo de movilización y el tiempo

de los recorridos, no representan ventajas competitivas. Como

ejemplo, se construyó un análisis comparativo de una rutina de

viajes de una pareja en las ciudades de Bucaramanga y Bogotá.

Estas tienen la opción de movilizarse en el SITP o comprar una

motocicleta (Figura 13). Como resultado se encontró que tan-

to en Bogotá como en Bucaramanga los sistemas de transporte

masivo tienen mayores tiempos de viaje frente al uso de moto-

cicleta, 12 y 25 minutos respectivamente (Figura 13).

De igual forma, para el caso de Bucaramanga, el transportarse

en el SITM (Metrolínea) resulta un 80% más costoso que el

movilizarse en motocicleta. Por su parte, en el caso de Bogotá,

el SITM (Transmilenio) es un 6% menos costoso, pero tiene la

limitante de que la motocicleta esta siempre disponible para

la movilización de los propietarios (Figura 13). En este esce-

nario, influye el número de pasajes que requiere cada pareja

para movilizarse en sus trayectos. Por ejemplo, en Bucara-

manga se necesitarían 160 pasajes mensuales para ir del sur

al norte y en Bogotá sólo la mitad para movilizarse del sur al

centro. En este aspecto la intermodalidad y la conectividad

de los sistemas influye en el número de pasajes que requie-

ren los usuarios y en sus gastos, ya que un sistema con una

conectividad eficiente se puede reducir el número de pasajes

necesarios para llegar a un destino y, por consiguiente, hacer

que los gastos en el transporte público por parte del usuario

sean menores (Figura 13).

Figura 13. Costo de Oportunidad Motocicletas Vs Transporte Público (Caso Metrolínea y Transmilenio). Fuente: elaboración propia a partir de información de los Entes Gestores y de informes de

Red de Ciudades Cómo Vamos, n.d.

Bogotá

Motocicleta

$ 187.000

Trayecto Sur – Centro Trayecto Sur – Norte

Dos personas trabajan de lunes a viernes. Almuerzan diariamente en casa

Dos Personas trabajan de lunes a viernes. Almuerzan en el lugar de trabajo.

Financiamiento: $82.000, Gasolina: $ 40.000, Parqueadero: $ 30.000,

Impuestos: $ 35.000

Con base en una Moto de $3.399.000, financiada en 5 añosa una tasa del 15%

anual

Bucaramanga (AMB)

Transmilenio

$ 176.000

60min

35min

20min

32min

Pasajes Mensuales: 4*5*4

= 80 Costo Pasaje: $2.200

Metrolínea

$ 336.000Pasajes Mensuales:

8x5x4 = 160

Costo Pasaje: $2.100

Costo de Oportunidad Motocicletas Vs Transporte Público

Contexto

ASPECTOS POSITIVOS, DIFICULTADES Y RETOS DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO Y ESTRATÉGICOS DEL PAÍS

Como parte del proceso de entendimiento de los sistemas de

transporte público, la caracterización de cualquier de ellos

permite evidenciar distintos aspectos que van desde sus difi-

cultades, pasando por los retos que estos deben superar, hasta

resaltar los aspectos positivos que inciden en los mismos, así

como los factores que influencian la calidad de vida. A con-

tinuación se presentan los principales aspectos positivos de

cada uno de ellos.

ASPECTOS POSITIVOSLos SITM y los SETP han permitido una transformación de la

estructura de prestación de los servicios de transporte público

en las ciudades, generando beneficios económicos, sociales y

ambientales, tales como:

1. Un modelo de implementación de acciones público-pri-

vadas, que ha evidenciado de manera eficiente el rol de los

actores públicos y privados.

2. Inversiones en infraestructura cercanas a los $15 billo-

nes de pesos, impulsado el desarrollo económico y urbano.

3. En promedio en los SITM se realizan 6.5 millones de

viajes diarios, Se han logrado constituir unidades de gestión

especializada para la implementación de los proyectos (Entes

Gestores), las cuales han generado una nueva dinámica alre-

dedor de la gestión de proyectos a nivel nacional.

4. Los tiempos de viaje se redujeron entre 5.5 y 51 minutos

promedio por día por pasajero. Esto implica una mejora en

la calidad de vida de los usuarios y un mejor acceso a los

centros de trabajo, estudio y comercio. (Fedesarrollo, 2013)

5. La puesta en marcha de los SITM ha permitido reducir

las emisiones de gases contaminantes en ciudades como

Cali, donde se dejaron de emitir 170 mil toneladas de

dióxido de carbono equivalentes, y 35 mil toneladas en Bu-

caramanga (Fedesarrollo, 2013).

6. Se han dado incrementos relativos en el valor del suelo

residencial y resultados mixtos para el suelo comercial. En

Pereira, los incrementos alcanzaron a ser del 25.8% en el

suelo de uso residencial y de 67.7% en el de uso comer-

cial. En Cali, la valorización del suelo comercial fue 15%

comparado con el comercial que fue del 18%. En Pereira, el

suelo de uso residencial fue del 26% frente al 68% del uso

comercial. En Barranquilla el precio del suelo de uso resi-

dencial fue del 0.33% por cada metro de distancia desde la

estación o portal del SITM. (Fedesarrollo, 2013)

En el caso de los SITM, su implementación ha generado un

avance en la forma como se prestan los servicios públicos de

transporte en las ciudades colombianas, cumpliendo uno de

los objetivos de la política pública: modernizar pasando de la

guerra del centavo con permisos precarios, a sistemas de con-

tratación con empresas fortalecidas y mayor control públi-

co. Así, se han logrado beneficios socioeconómicos positivos,

como los ahorros de tiempo y costos operativos, reducción de

incidentes de tráfico y de contaminación.

Los SITM y los SETP han permitido una transformación de la estructura de prestación de los servicios de transporte público en las ciudades, generando beneficios económicos, sociales y ambientales

Para el caso de los SETP destaca:

• Su gestión ha permitido el desarrollo de infraestructura,

como la construcción de avenidas, vías locales, andenes, ci-

clo-rutas e intersecciones. Los recursos nacionales han sido

útiles para avanzar en proyectos urbanos.

• Los convenios iniciales de financiamiento han sido revisados,

permitiendo a las ciudades modificar las fuentes iniciales,

como la valorización, por recursos de su presupuesto gene-

ral. También han recurrido a recursos de crédito para avan-

zar componentes de infraestructura, por ejemplo, Sincelejo

con $57.000 millones y Montería con $18.600 millones de

pesos. Esto indica que los Entes Gestores en ciudades inter-

medias tienen credibilidad ante la banca comercial.

• Los operadores de transporte han iniciado un proceso de

organización interna e implementado cambios a nivel

empresarial, buscando mejorar sus condiciones actuales

para asumir la prestación del servicio de transporte acorde

a los lineamientos definidos en las estructuraciones de cada

proyecto.

DIFICULTADESSin embargo, aunque se han identificado avances significa-

tivos alrededor del programa de transporte urbano a nivel

nacional, también se han presentado aspectos que han gene-

rado dificultades de implementación y consolidación de los

sistemas, tales como:

• Las estimaciones de demanda de viajes de pasajeros no

se alcanzaron. Como se describió en la sección anterior,

estas llevaron a que no se alcanzaran puntos de equilibrio

en la sostenibilidad económica de los sistemas, al con-

cebir a los ingresos provenientes por el pago de pasajes

como la principal fuente de sostenimiento, bajo el prin-

cipio de “auto sostenibilidad” sobre el cual se planearon

y estructuraron los sistemas. Es decir, este principio

determinó que la totalidad de los costos operativos de

los SITM y SETP, tales como capital, mantenimiento,

operación de buses y sistemas de recaudo se cubriría

mediante la tarifa al usuario. Actualmente este principio

no rige enteramente los proyectos, pues se busca apalan-

car varios de sus costos con fuentes alternativas, como se

expondrán más adelante.

• La imposibilidad práctica de cumplir con el principio

de “auto sostenibilidad” llevó a que los aumentos de

productividad facilitados por las inversiones en infraes-

tructura no alcanzaran a compensar los mayores costos

de la formalidad: cumplimiento de normas laborales, pago

de impuestos, mantenimiento oportuno, estructuras de

Contexto

administración (overhead). En estas condiciones a los

sistemas les fue y les es difícil ofrecer servicios de mayor

calidad. A partir de lo anterior, los operadores privados

enfrentaron problemas de liquidez, llevando a un aumen-

to en los costos de operación y, consecuentemente, a un

impacto en las tarifas de operación de los servicios de los

SITM y los SETP. Así mismo, se dieron cargos a la tarifa

adicionales a la operación (infraestructura – chatarriza-

ción) que en ocasiones llevaron a incrementos de la tarifa

a los usuarios, inferiores al crecimiento de la inflación, en

donde el principio de auto sostenibilidad no era aplicable.

• El desequilibrio financiero se vio agravado por falta de

capacidad institucional y técnica en las ciudades. Esta se

dio por la debilidad de las instituciones de los gobiernos

locales para desmontar servicios informales de transpor-

te, así como servicios rivales como el tradicional Trans-

porte Público Colectivo (TPC). Así mismo, las ciudades se

han visto con dificultades para contar con personal téc-

nico que no esté sujeto a los ciclos políticos y cambios de

gobierno, de modo que tampoco les ha permitido prever

el crecimiento de otros modos individuales de transporte

como las motocicletas y tomar las medidas necesarias en

el momento adecuado.

• Muchas de las estructuraciones de los sistemas se rea-

lizaron con estudios de prefactibilidad y con falta de un

enfoque comercial y financiero, así como en ausencia de

una política pública de financiamiento de la operación o

con restricciones establecidas por el gobierno nacional.

Lo anterior ha llevado a generar dificultades en el acceso

a financiación ofrecida por parte de la banca comercial,

cerrando el crédito a operadores que enfrentan serias

dificultades de liquidez.

• La actuación de las autoridades, como los Entes Gestores

frente a los concesionarios es compleja. Su capacidad de

CONCLUSIONESLos SITM y los SETP afrontan actualmente una serie de dificultades y requieren de diferentes intervenciones para hacerlos

sostenibles y lograr niveles de calidad satisfactorios, y también para que mantengan los usuarios del transporte público

organizado como el principal modo de transporte en las ciudades colombianas. Para los SETP, si bien se han realizado

inversiones en infraestructura urbana con el apoyo del gobierno nacional, no se ha logrado una completa transición hacia

a sistemas organizados en las ciudades donde tienen lugar. Avanzar en la implementación de los SETP requiere voluntad

política de los niveles nacional y local y, eventualmente, cambios en los principios de estructuración que han hecho difícil

la transición. El mayor reto que los SETP afrontan es el de vincular los operadores actuales en un contexto donde la banca

comercial ha planteado sus reservas para otorgar empréstitos o ha elevado las condiciones para hacerlo.

Para el avance de los SITM y SETP se requiere una combinación de decisión política, una revisión y ajuste de las políticas

públicas de acuerdo con las necesidades de las ciudades y un fortalecimiento técnico de las autoridades locales. Del mismo

modo, es fundamental la definición y formalización de fuentes de recursos diferentes a la tarifa para el financiamiento de

actividades operacionales. En algunos casos también es necesario realizar ajustes en las condiciones contractuales por los

cuales se han estructurado los proyectos de los sistemas. No obstante, existen oportunidades para la generación de nuevas

fuentes de pago a partir de autorizaciones emanadas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, como se verá más adelante.

gestión, en algunos casos limitada por cambios institucio-

nales frecuentes, propios del ciclo político de las adminis-

traciones, y en otros casos muy débil dada la imposibilidad

de contar con equipos técnicos del nivel que requieren este

tipo de proyectos.

• En muchos casos, se tomó como referencia el modelo de

Transmilenio Fase I, desconociéndose las condiciones

específicas de cada municipio y las condiciones adminis-

trativas y económicas de los operadores locales. Además,

los procesos de implementación no se han realizado de

acuerdo con las previsiones iniciales, llevando a que exis-

tieran demoras y faltantes de infraestructura.

• En suma, estos factores han llevado a una reducción

drástica de la participación del transporte público en el

total de viajes urbanos y de las posibilidades de acce-

so, en especial de la población de menores ingresos. En

algunas ciudades, especialmente del caribe colombiano,

el transporte público colectivo ha sido reemplazado por

servicios informales en moto (“mototaxismo”), au-

mentando problemas de informalidad y seguridad vial.

Además, los sistemas tienen baja percepción de cali-

dad de servicio, debido a la alta ocupación de buses y

estaciones, baja confiabilidad e inseguridad y niveles de

demanda por debajo de lo esperado. En el caso de Bogotá

se observa también evasión de tarifa, que se estima entre

10 y 15%(Financiera de Desarrollo Nacional, 2017).

Contexto

RETOS QUE ENFRENTAN LOS SITM Y SETPMejorar el diseño, estructuración e implementación de los sistemas, en sus etapas de formulación, construcción y operación. El diseño e implementación de los sistemas debe atender y ajustarse a las realidades, necesidades y capacidades de las ciudades, saliendo de un modelo estándar definido principalmente por el gobierno nacional.

Complementar las estructuraciones financieras de modo que con ellas se determine, de forma más precisa, las fuentes de recursos que respaldan la operación y mantenimiento de los sistemas.

Lograr que los gobiernos locales (Alcaldes y Concejos Munici-pales) aprueben la implementación de nuevas fuentes de pago y las incluyan en el presupuesto anual y el marco fiscal de mediano plazo.

Incrementar la confiabilidad y el respaldo de la banca comer-cial por parte de los Entes Gestores y los operadores, de ma-nera que les permita acceder a créditos para la construcción, expansión y operación de los sistemas

Fortalecer la institucionalidad local, tanto de los Entes Ges-tores, como de las entidades estatales de las ciudades donde los sistemas se están desarrollando, de manera que estos no dependan o sean afectados por los cambios de los ciclos polí-ticos.

Aumentar y mejorar la calidad de servicio, la seguridad y per-cepción de los usuarios de manera que con ello se aumente la confiabilidad de los sistemas y los niveles de demanda.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

¿Se cubren los costos?

Para entender cómo se cubren los costos que tienen los SITM y los SETP, es im-

portante comprender cuáles son las fuentes que se han usado para financiarlos.

Tradicionalmente, las fuentes que se han usado en cada una de las fases de cons-

trucción e implementación de estos proyectos se pueden agrupar en tres grandes

categorías: las fuentes públicas, las privadas y las mixtas. Estas se explican en este

capítulo detallando la destinación de estos recursos, ya sea para la financiación de

la infraestructura de los sistemas o para su operación. Sobre estos últimos, se hace

un especial énfasis en la forma en que se ha utilizado la tarifa para cubrir la opera-

ción de los sistemas en distintas ciudades del país que son objeto de este estudio.

También, en este apartado, se describe el comportamiento que ha tenido la cartera

comercial en las ciudades y se perfilan una serie de recomendaciones para que los

actores privados que participan en el desarrollo de los sistemas puedan mejorar su

acceso a estas fuentes.

¿SE CUBREN LOS COSTOS?

01

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FUENTES UTILIZADAS PARA LOS COSTOS CAPITALES

La ley 310 de 1997, definió los marcos de participación del

gobierno nacional y los locales en la financiación para la

construcción de la infraestructura de los sistemas de trans-

porte masivo y estratégicos. Bajo este marco, esta norma y

la ley 336 de 1996, establecieron que la Nación y los entes

territoriales podrían acordar la financiación conjunta de los

sistemas, con aportes de capital, dinero o especie conforme

a estudios técnicos realizados. Además, la ley 310 estableció

que la financiación de los sistemas por parte de la Nación

debe ser, como mínimo, del 40% y un máximo de 70% del

costo del servicio de deuda del proyecto (Figura 14). En pro-

medio, la financiación del gobierno nacional para los SITM

y los SETP, ha estado alrededor del 70%. El porcentaje res-

tante ha sido asumido por los gobiernos locales (Figura 14).

Ahora bien, las fuentes de pago utilizadas para los gran-

des componentes de los sistemas de transporte público son

de carácter público, provenientes del presupuesto nacio-

nal o local. Estas se han definido mediante los documentos

Conpes y se ha formalizado entre la Nación y los gobiernos

locales mediante los convenios de cofinanciación. A través

de estos convenios se ha determinado los recursos públicos

para la construcción de la infraestructura de los sistemas,

por ejemplo, las vías, las estaciones y la infraestructura para

la operación de los sistemas (Tabla 4).

En este sentido, es importante tener en cuenta que las obras

de infraestructura son responsabilidad de los Entes Gestores

en las ciudades, a excepción de Bogotá, donde el desarrolla-

dor de la infraestructura es el IDU. Estas obras de infraes-

tructura son entregadas a las alcaldías municipales para su

mantenimiento. No obstante, no siempre estas cuentan con

presupuestos asignados por parte de los gobiernos locales

o con fuentes recurrentes destinadas a su mantenimiento

rutinario y periódico.

Figura 14. Fuentes típicas de financiación de transporte masivo en Colombia. Fuente: Elaboración Despacio.org

Proyectos de transporte masivo70% 30%

Gobierno local

Valorización

Ingresos por sobretasaDeuda

Préstamos

Gobierno nacional

Recursos ordinarios

Banca de desarrollo

FINANCIA HASTA FINANCIA DESDE

Fuentes típicas de financiación de transporte masivo


De manera complementaria, los sistemas también se finan-

cian con fuentes privadas, por ejemplo, de la tarifa y de ex-

plotaciones comerciales realizadas por los entes gestores u

operadores. Estas fuentes privadas se han dirigido princi-

palmente a financiar los equipos, la operación y el manteni-

miento de flota (Tabla 4).

Tabla 4. Carácter de las fuentes utilizadas y proyectadas para la implementación del proyecto. Fuente: Elaboración propia

COMPONENTE FUENTE PÚBLICA FUENTE PRIVADA (CARGO A TARIFA) FUENTE MIXTA (PÚBLICA - PRIVADA)Infraestructura X

Equipos – Buses X

Equipos – Centro de Control X

Equipos – Sistema de Recaudo Centralizado X

Operación X

Mantenimiento infraestructura vial X

Mantenimiento infraestructura operacional X

Finalmente, es importante tener en cuenta que algunos com-

ponentes de los sistemas, como los equipos de control y de

recaudo, se han financiado mediante una mezcla de fuentes

públicas y privadas (Tabla 4).

Dentro de las fuentes públicas tradicionales de financia-

miento o de pago, que han respaldado la construcción de

la infraestructura de los sistemas, se destaca el uso de la

sobretasa a los combustibles en el nivel local. En lo que res-

pecta al nivel nacional, los créditos con la banca comercial

y los recursos de crédito con la banca multilateral son las

fuentes más destacadas. La Tabla 5 presenta una síntesis de

estas fuentes.

En la siguiente sección se exponen las fuentes que princi-

palmente se han usado para respaldar la operación de los

sistemas.

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Tabla 5. Fuentes de financiamiento y de pago tradicionales, que respaldan la fase de construcción de los proyectos de transporte. Fuente: elaboración propia, a partir de Información suministrada por MHCP, DNP, MT y Entes Gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017)

FUENTE ORIGEN CARACTERÍSTICAS

Fuente de Pago: Aportes de la

Nación / Aportes Locales

• Se utilizan principalmente para garantizar el financiamiento de las

inversiones por parte de la Nación y los Entes Territoriales,

• Son los recursos de presupuesto asignados a un determinado plan de

inversiones y/o gastos

• Se habilitan para el año corriente dentro del presupuesto oficial.

• También se pueden programar y proyectar en el tiempo mediante

vigencias futuras ordinarias, excepcionales, APP, y/o la pignoración de

rentas.

• Nación: cubre hasta 70% de infraestructura

• Reprogramación en tiempo sin intereses

• Coyuntura fiscal actual “apretada”; baja prioridad (excepto Bogotá).

• Entes territoriales: generalmente apalancados con sobretasa a

combustibles

• Valorización reemplazada Santa Marta, Montería, Sincelejo

• Competencia por los recursos para otros usos

• La utilización de las fuentes de recursos “Públicos Directos” debe

contemplar:

1. La identificación de programas o proyectos en ejecución que ya

tienen una fuente asignada, como es el caso de los SETP

2. Otra opción es construir dentro de alguna entidad pública un

programa o plan de inversiones que siga toda la ruta presupuestal

planteada dentro del ordenamiento establecido para el

financiamiento de inversiones públicas

Fuente de Financiamiento:

Endeudamiento Banca

Multilateral

• Provenientes de la Banca Multilateral y de Agentes Cooperantes

• Financiación en cabeza del Banco Mundial, el Banco Interamericano

de Desarrollo (BID) y la CAF. También ha habido recursos de la Agencia

Francesa de Desarrollo (AFD) y la Organización de Países Exportadores

de Petróleo (OPEP).

• Estrategia de financiamiento y la del gobierno nacional en los Sistemas

de Transporte Urbano, ha sido formalizada en los documentos Conpes

• Los Conpes autorizan la contratación de empréstitos externos con

organismos multilaterales, entidades de fomento y/o gobiernos hasta

por la suma de US$ 2.006 millones

• La Banca Multilateral tiene cupos limitados acordados con el gobierno

nacional de acuerdo con su plan financiero y el programa de apoyo de

cada país y sector.

• El gobierno nacional también tiene límites para tomar deuda con la

banca multilateral (regla fiscal).

• La Banca multilateral, las entidades de Fomento y los créditos

Bilaterales ofrecen condiciones financieras muy favorables y tienen

como principal ventaja el acompañamiento técnico y fortalecimiento

institucional en la preparación de los proyectos tanto a la Nación, como

las ciudades donde se desarrollan los diferentes SITM y SETP

Fuente de Financiamiento:

Endeudamiento Banca Comercial

• A través de créditos de la banca comercial, los sistemas han podido

financiar la construcción de las obras de infraestructura definidas en los

Conpes y los convenios de cofinanciación

• El cumplimiento de estos compromisos no ha estado supeditado a la

propia implementación de los proyectos como tal, dado que la fuente

de esta fase es de naturaleza pública (hasta por un 70% en la mayoría de

los casos).

• Cupo limitado, conforme con la distribución sectorial.

FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA LOS COSTOS DE OPERACIÓN

La operación de los proyectos ha sido en su mayoría respal-

dada con recursos privados (capital o deuda), cuyo repago se

ha realizado de acuerdo con las condiciones de los contratos

de concesión, pero principalmente considerando como fuente

el cobro de la tarifa al usuario. Como se ha indicado anterior-

mente, la experiencia en la implementación de los SITM y de

estructuración de los SETP ha mostrado que en la mayoría de

los casos esta tarifa al usuario es insuficiente para cubrir la

operación. Así mismo, en otros casos, los costos de la ope-

ración han sido más altos de lo previsto, debido a factores

externos que han incidido en su valor, como el aumento del

costo de los combustibles y de los insumos necesarios en la

operación por factores del mercado. Además, en algunas ciu-

dades se han cargado costos adicionales de los sistemas a la

misma tarifa, como la chatarrización de la flota del TPC, la

infraestructura de patios, entre otros.

En este sentido, es importante tener en cuenta que la tarifa

del transporte público es definida por los alcaldes en cada


01

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06

una de sus ciudades. Además, en el inicio de la estructura-

ción e implementación de los sistemas se buscó cubrir los

costos de la operación, dando respuesta al principio de auto

sostenibilidad de los sistemas establecido por la ley nacio-

nal1 . Sin embargo, esta definición de equilibrio financiero

no fue posible cumplirla a cabalidad.

Para entender este aspecto, es necesario analizar si el in-

cremento a la tarifa cubrió al menos el costo de la inflación.

Para ello, se deflactó la tarifa año a año a precios 2016 para

comparar en incremento real anual tomando como ejemplos

1 Ley 86 de 1989, Artículo 14. “Las tarifas que se cobren por la prestación del servicio de transporte masivo deberán ser suficientes para cubrir los costos de operación, admi-nistración, mantenimiento y reposición de los equipos. En ningún caso el Gobierno Nacional podrá realizar transferencias para cubrir estos costos” Subrayado fuera del texto

las ciudades de Bogotá, Bucaramanga, Pereira, Cali y Ba-

rranquilla como se muestra en las siguientes figuras (Figura

15, Figura 16, Figura 17 y Figura 19). Se evidencia que en to-

das las ciudades se han presentado años en los que el incre-

mento de tarifa no cubre el incremento del Índice de precios

al consumidor, siendo critico en ciudades como Pereira y Cali

en donde el incremento promedio de la tarifa es negativo.

Lo anterior se puede observar en las siguientes gráficas, en

donde en incremento anual de la tarifa (línea gris) debería

por lo menos ser igual a superior a 0% (línea punteada).

Figura 15. Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para TransMilenio (Bogotá). Fuente: elaboración propia, basada en información

de Entes Gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).

Figura 16. Evolución del incremento de la tarifa al usuario en precios corrientes para el Sistema de Megabus (AM Centro Occidente). Fuente: elaboración propia, basada en información de Entes

Ggestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).

Valo

r tar

ifa u

suar

io a

pre

cios

de

2016

Tarifa (COP) vs Variación % IPC

Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para TransMilenio

Varia

ción

% ta

rifa

usua

rio re

spec

to a

l IPC

-6%

-4%

-8%

-2%

0

2%

4%

6%2.500

2.000

1.500

1.000

500

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

0

Valo

r tar

ifa u

suar

io a

pre

cios

de

2016

Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para MegaBus (AM Centro Occidente)

0200400600800

100012001400160018002000

Varia

ción

% ta

rifa

usua

rio re

spec

to a

l IPC

-6%

-4%

-8%

-2%

0

2%

4%

6%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016


Figura 17. Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para MetroCali (Cali). Fuente: elaboración propia, basada en información de Entes

Gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).

Figura 18. Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para Metrolínea (AM Bucaramanga). Fuente: elaboración propia, basada en infor-

mación de entes gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).

Figura 19. Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para Transmetro (AM Barranquilla). Fuente: elaboración propia, basada en

información de entes gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).

Valo

r tar

ifa u

suar

io a

pre

cios

de

2016

Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para MetroCali (Cali)

Varia

ción

% ta

rifa

usua

rio re

spec

to a

l IPC

-4%

-3%

-2%

-5%

-1%

0

2%

1%

3%

4%

5%1.850

1.800

1.750

1.700

1.650

1.600

1.550

1.500

1.450

1.400

1.350

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016


Valo

r tar

ifa u

suar

io a

pre

cios

de

2016

Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para Metrolínea (AM Bucaramanga)

Varia

ción

% ta

rifa

usua

rio re

spec

to a

l IPC

-2%

0

-4%

4%

2%

6%

8%2.500

2.000

1.500

1.000

500

0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016


Valo

r tar

ifa u

suar

io a

pre

cios

de

2016

Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para Transmetro (AM Barranquilla)

Varia

ción

% ta

rifa

usua

rio re

spec

to a

l IPC

-2%

-1%

0

-4%

-3%

3%

4%

2%

1%

5%

6%

Tarifa (COP) vs Variación % IPC2.500

2.000

1.500

1.000

500

0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016


Figura 20. Estructuras tarifarias de los SITM (AM Centro Occidente, AM Bucaramanga, Cartagena, Cali y Barranquilla). Fuente: elaboración propia, basada en información de entes gestores, MT,

MHCP y DNP (Financiera Desarrollo Nacional, 2017)

2 Índice de Precios al Consumidor que mide la evolución del costo promedio de una canasta de bienes y servicios representativa del consumo final de los hogares, expresado en relación con un período base. La variación porcentual del IPC entre dos periodos de tiempo representa la inflación observada en dicho lapso. El cálculo del IPC para Colombia se hace mensualmente en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)

Además, la variación anual de la tarifa en términos reales,

determina en qué forma los aumentos nominales de la mis-

ma, cubren el aumento de los precios (IPC)2 cada año. Para

los proyectos de Metrolínea, TransMilenio y TransMetro, en

promedio, durante los periodos analizados, los ajustes tari-

farios estuvieron por encima de la inflación anual registrada.

Por su parte, para los proyectos de Megabus y MetroCali, los

aumentos tarifarios no lograron superar los aumentos anua-

les de IPC.

Como se observa en las figuras anteriores en la mayoría de

los proyectos SITM, particularmente en los sistemas de Me-

gabus y MetroCali (MIO), se presentan momentos donde la

tarifa no alcanza a cubrir la corrección monetaria y, por el

contrario, decrece en términos reales. Esta situación tiene

especial importancia ya que al interior de las estructura-

ciones financieras de los contratos de operación se planteó

el aumento constante de la tarifa en términos reales, como

determinante del equilibrio financiero de los proyectos.

Así mismo, en la Figura 20, se identifican estructuras ta-

rifarias desequilibradas en términos de asignación de re-

cursos frente a la responsabilidad de inversión y gasto. Por

ejemplo, en el Área Metropolitana de Bucaramanga y Cali

los operadores reciben alrededor del 68% y 70% de la tarifa

al usuario, respectivamente. Así mismo, se evidencia el es-

fuerzo hecho alrededor de la estructura tarifaria de Trans-

caribe en Cartagena, donde a los operadores de transporte

les corresponde el 87,6% de los recursos de la tarifa.

Por su parte, los SETP de Santa Marta, Sincelejo y Montería

no han iniciado operaciones y los resultados de las estruc-

turaciones financieras no han permitido definir un cierre fi-

nanciero de los proyectos. En este sentido, es preciso revisar

las responsabilidades y cargas que se están asignando a la

tarifa o definir fuentes de recursos alternativas, que cubran

los desequilibrios que se presenten en estos proyectos.

Ahora bien, los recursos provenientes de la banca comercial se

han considerado como una fuente complementaria y adicional

por parte los entes gestores y los operadores para el funciona-

miento de los sistemas como se verá a continuación.

01

02

03

04

05

06

0

Ente gestor, operadores de transporte, recaudo, fiduciario, chatarrización, otros

AM Centro Occidente Cartagena Cali Bucaramanga Barranquilla

Estructuras tarifarias de los SITM(AM Centro Occidente, AM Bucaramanga, Cartagena, Cali y Barranquilla)

20%

40%

60%

80%

100%

120%

10,7%

79,3%

9,9%0,2% 0,04%

4,0% 7,6% 6,85% 5%

80%

8%7%

68%

13,5%

11,75%

70%

16%6%

87,6%

8,4%

CARTERA CON LA BANCA COMERCIAL

3 Fuente: Carta de Asobancaria dirigida al Ministerio de Transporte de noviembre de 2015

La cartera de los operadores de transporte urbano con la ban-

ca comercial, registraba a diciembre de 2015, un valor cercano

a los $3.2 billones. El 75% de ella se encontraba en cabeza de

Bancolombia (33%), seguida por el Grupo Aval (29%) y Davi-

vienda (13%)3 (Figura 21)

En términos de distribución por ciudades, el 82.7% de la car-

tera se concentra alrededor de los Sistemas de Transporte Ur-

bano de Bogotá y Cali (Figura 22). Las dificultades que tiene

esta cartera están en el deterioro registrado en los indicadores

crediticios, donde la porción de cartera riesgosa sobre cartera

total (ICM) ha pasado del 1.7% en 2014 al 2.9% en el 2016

(Steer Davies and Gleave; KPMG; Posse Herrera Ruiz, 2017).

Por su parte, la razón entre la cartera vencida y la cartera

total (ICR), registra un cambio entre los años 2014 y 2016 del

9.7% al 16.4 % (Steer Davies and Gleave; KPMG; Posse He-

rrera Ruiz, 2017).

Esta situación, aunada a los grandes volúmenes de recursos

colocados en los diferentes agentes del sector transporte, ge-

neran una percepción de mayor riesgo al colocar créditos en

este sector. También es importante mencionar que en la ac-

tualidad no hay disposición para nuevos créditos destinados

para los distintos Sistemas de Transporte Urbano.

A manera de conclusión para este apartado y teniendo en

cuenta los aspectos anteriormente expuestos, es preciso te-

ner en cuenta que para el desarrollo de los componentes de

infraestructura y la operación de los SITM y los SETP, es ne-

cesario de una combinación de fuentes de pago. Al respecto,

y reconociendo las dificultades financieras de los sistemas,

el gobierno nacional, mediante el Plan Nacional de Desarro-

llo 2014-2018, eliminó el principio de auto-sostenibilidad,

autorizando a las entidades territoriales para que definieran

nuevos recursos de pago como se expondrá en el Capítulo 4

del presente documento. Esto permite la utilización de más

alternativas por parte de las ciudades para buscar o generar

recursos a favor del sostenimiento del transporte público.

La siguiente tabla presenta los aspectos expuestos en lo refe-

rente a las fuentes de pago que usualmente se han considera-

do para respaldar la operación de los sistemas.

Tabla 6. Fuentes tradicionales de financiamiento y de pagos, que respaldan la fase de operación de los proyectos de transporte. Fuente: elaboración propia.

FUENTE CARACTERÍSTICAS

Fuente de Pago:

Tarifa a usuarios

• Esta fuente ha resultado insuficiente para cubrir los costos de capital de buses, los de los sistemas de recaudo y de los costos operativos

• En algunos casos, a la tarifa se le han incorporado cargos adicionales:

- Costos del ente gestor

- Chatarrización de flota existente

- Construcción de patios y talleres

- De manera gradual se han desmontado estos costos porque la demanda de pasajeros ha sido inferior a la esperada

• Algunos factores que han afectado las demandas estimadas para los sistemas han sido:

- Lar competencia de moto taxis y otros servicios informales, con los sistemas aquí estudiados

- La demora en el desmonte del transporte colectivo tradicional

Fuente de

Financiamiento:

Endeudamiento

Banca Comercial

Dadas las diferencias entre las condiciones estimadas en el diseño y estructuración de los sistemas, y la dinámica real en su implementación, las fuentes de

financiamiento de la banca comercial experimentaron:

• Los operadores privados se han caracterizado por reprogramar los empréstitos, afectando el cumplimiento de las expectativas del sector bancario.

• La banca comercial, a través de Asobancaria, ha manifestado su decisión de no seguir prestando recursos para privados vinculados para este tipo de

proyectos (a partir del primer semestre de 2016), lo que complica la entrada en operación de los SETP.

• La restricción de empréstitos de la banca comercial a los operadores de los sistemas privilegia a los operadores tradicionales como primeros llamados a

prestar el servicio de transporte.

• Los operadores tradicionales suelen agrupar a pequeños propietarios sin un músculo financiero, por lo que no es viable que las inversiones iniciales se

adelanten exclusivamente con aportes de capital (equity) o endeudamiento directo de los socios (con garantías colaterales separadas del giro del negocio)


01

02

03

04

05

06

Figura 21. Participación por Entidad en el Total de la Cartera Comercial Colocada por los Bancos. Fuente: Elaborado a partir de información de Asobancaria, 2015.

Figura 22. Distribución de cartera con banca comercial por ciudades (diciembre de 2015). Fuente: Financiera Desarrollo Nacional, 2017.

Participación por Entidad en el Total de la Cartera Comercial Colocada por los Bancos

29Grupo Aval

33Bancolombia

13 Davivienda

7 Banco BBVAColombia

6BancoCorpbanca

5 Otros

3 Banco Agrario

4 Colpatria

Distribución de cartera con banca comercial por ciudades (diciembre de 2015)

63%2.010.000

Bogotá

20%626.192Cali

5% 159.322 Bucaramanga

0% 7.066 Montería

7% 209.917 Barranquilla

1% 41.925 Pereira

4% 123.066 Medellín

0% 12.562 Cartagena

Figura 23. Representación esquemática y de órdenes de magnitud de las fuentes y destinos de fondos de los SITM de Cali, AM Barranquilla, Cartagena, AM Bucaramanga y AM Centro Occidente.

Los valores se presentan en miles de millones de COP. Fuente: elaboración por Despacio.org a partir de datos de Financiera de Desarrollo Nacional (2017).

Figura 24. Representación esquemática y de órdenes de magnitud de las fuentes y destinos de fondos de los SITP de Bogotá y de AM de Medellín (Metroplus, Metro, Tranvía Cable Aéreo) . Los

valores se presentan en miles de millones de COP. Fuente: elaboración por Despacio.org a partir de datos de Financiera de Desarrollo Nacional (2017).

Fuentes y destinos de fondos de los SITMCali, AM Barranquilla, Cartagena, AM Bucaramanga y AM Centro Occidente

Inversión Pública

Inversión Privada

Cali

AM. Barranquilla

Cartagena

AM Bucaramanga

AM. Centro Occidente

4.706

1.638

2.137

830

762

318

660

695

337

395

105

105

Fuentes y destinos de fondos de los SITPBogotá y de AM de Medellín (Metroplus, Metro, Tranvía Cable Aéreo)

Inversión Pública

Inversión Privada

16.599

1.280

8.600

6.663

410

926

700

580

Bogota Transmilenio

Bogota SITPMetroplus

Metro de Medellín(Metro - Tranvía - Cable)


Figura 25. Representación esquemática y de órdenes de magnitud de las fuentes y destinos de fondos de los SETP de Santa Marta, Montería y Sincelejo*. Los valores se presentan en miles de

millones de COP. Fuente: elaboración por Despacio.org a partir de datos de Financiera de Desarrollo Nacional (2017). *Esta figura representa las fuentes y flujos de los recursos públicos y privados

para tres SETP del país.

¿ALCANZAN A FINANCIARSE?

Como se ha señalado anteriormente, los SITM y los SETP tie-

nen una serie de necesidades financieras que se pueden agru-

par en dos tipos: los correspondientes a los elementos de in-

fraestructura, a cargo del sector público, y los referentes a la

operación, principalmente de responsabilidad de los agentes

privados que sustentan sus ingresos con la tarifa. Al respecto,

se puede destacar los siguientes casos:

• Bogotá tienen necesidades en infraestructura del orden

de 6.2 Billones correspondientes a nuevas troncales y

patios para el SITP. Adicionalmente, $580.000 millones

del año 2016 fueron el diferencial entre costos operativos

e ingresos por tarifa (Tabla 7).

• Ciudades como Pereira, Barranquilla, Cartagena, Cali,

Santa Marta y Montería tienen inversiones identificadas en

infraestructura del orden de $435 mil millones, que están

en el rango de los $17 mil y 220 mil millones de pesos de

las ciudades analizadas en este estudio (ver Tabla 7).

• Montería y Sincelejo tienen faltantes promedios de la ope-

ración de los SETP de $11 mil millones de pesos y los SITM

de Cali, el Área Metropolitana de Bucaramanga, el Área Me-

tropolitana de Pereira y Barranquilla son de $40.000 millo-

nes y están entre el rango de los $9 mil y 100 mil millones

de pesos por año de las ciudades analizadas (Tabla 7).

• En el caso del financiamiento del plan rector de expansión

01

02

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04

05

06

Fuentes y destinos de fondos de los SETPSanta Marta, Montería y Sincelejo

Inversión Pública

Inversión Privada

Santa Marta

Montería

Sincelejo

893

267

407

296

190

186

49

33

del Metro de Medellín, se tienen estimaciones de nece-

sidades de inversión que está entre $3.9 y 4.4 billones

de pesos. Sin embargo, se debe tener en cuenta que estas

estimaciones están calculadas en un nivel preliminar y

fueron realizadas para dimensionar sus necesidades de

financiamiento.

• Para el caso de los SETP, los déficits relacionados con la

operación de los proyectos son estimaciones establecidas

4 El análisis de las estructuraciones técnicas, legales y financieras y de los supuestos de estimación de demanda está fuera del alcance de este estudio. En principio las estimaciones se basan en estudios de origen-destino proyectados con escenarios de crecimiento de población y actividad económica. Las mayores variaciones observadas corresponden a cambios en la propiedad vehicular, especialmente de motocicletas; así como el crecimiento de transporte informal (mototaxismo).

en las Estructuraciones Técnicas, Legales y Financieras

(ETLF), que se basan en escenarios planteados a partir de

soportes y supuestos técnicos, que podrían diferir en la

implementación de los mismos.

La siguiente tabla resume las necesidades y faltantes que tie-

nen los sistemas de las ciudades mencionadas, tanto en su

operación como en la infraestructura.

Tabla 7. Recursos faltantes para Infraestructura y operación de los SITP y SETP en ocho ciudades de Colombia. Fuente: elaboración propia a partir de información suministrada por los Entes Gestores, MT, MHCP y DNP.

CIUDAD Y SISTEMA FALTANTES PARA INFRAESTRUCTURA* FALTANTES PARA OPERACIÓN** OBSERVACIONES

Bogotá: Transmilenio - SITP Zonal$6.241.600 millones (Patios Terminales SITP

– Troncales)$580.000 millones (2016)

Déficit operacional puede cambiar con

cambio de Flota Fases I y II

Pereira: Megabús$220.000 millones

(troncales, vías complementarias)

$13.000 millones por año

(sólo faltante demanda Megabús)

No incluye cambio en déficit por expansión

a sistema integrado

Barranquilla: Transmetro $125.000 millones (Fase 2) $23.633 por año (2011-2015)

Fase 2 depende de sistema integrado

(Fondo de Estabilización Tarifario

implementado)

Cartagena: Transcaribe No hay estimado Hasta la fecha está balanceada En Implementación

Cali: MIO $50.000 millones (longitudinal de oriente) $100.000 millones

En planes de reestructuración con

operadores locales (Acción conjunta de la

Alcaldía y las Entidades Financieras

Santa Marta: SETP $17.000 millones $9.268 (centro de control)Dificultades del cierre financiero de los

operadores locales.

Montería: Amable SETP $22.616 millones Cambio de Flota $13.000 millones por año

Sincelejo: Metro Sabanas Patio (monto indeterminado) $12.000 millones Flota. $5.000 - $10.000 millones por año

* El valor de Infraestructura no incluye el costo anual de mantenimiento ni rehabilitación periódica**Se presenta déficit anual; este valor puede cambiar dependiendo de las decisiones de tarifa que adopten las autoridades locales, así como la introducción de mejoras operacionales y de mecanismos de gestión de la demanda.

Para el caso de los SETP, los déficits relacionados con la ope-

ración de los proyectos son estimaciones establecidas en las

Estructuraciones Técnicas, Legales y Financieras, que se ba-

san en escenarios planteados a partir de soportes y supuestos

técnicos, y que podrían diferir en la implementación de los

mismos4.

Por último, en términos generales, el mantenimiento de las

obras de infraestructura construidas, no presentan meca-

nismos de respaldo puntuales para su financiamiento, lo

que ha generado en ciertos casos el deterioro de estas y la

manifestación de inconformidades por parte de los opera-

dores privados.

¿A qué fuentes de pago se puede recurrir?

INSTRUMENTOS DISPONIBLES

1 El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, en su artículo 33 contempla: “Otras fuentes de financiación para los sistemas de transporte. Con el objeto de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte y contar con mecanismos de gestión de la demanda, las entidades territoriales podrán determinar, definir y establecer nue-vos recursos de financiación públicos y/o privados que permitan lograr la sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional de los sistemas SITM, SETP, SITP y SITR (…)”(DNP, 2015).

Dentro de las fuentes públicas tradicionales que han respaldado la construcción de

la infraestructura de los proyectos, se destaca principalmente el uso de sobretasa

a los combustibles en el nivel local y los recursos de crédito por parte de la banca

multilateral en el nivel nacional. No obstante, el desarrollo de los componentes de

infraestructura y operación de los SITM y los SETP, requieren de una combinación

de fuentes de pago. El Plan Nacional de Desarrollo de 2014-20181, estableció una

serie de instrumentos que es necesario seguir considerando actualmente. Estos son

los que se describen a continuación.

¿A QUÉ FUENTES DE PAGO SE PUEDE RECURRIR?

01

02

03

04

05

06

Figura 26. Posibles fuentes de financiación identificadas. Fuente: elaboración de Despacio.org

CONTRIBUCIÓN POR EL SERVICIO DE GARAJES O ZONAS DE ESTACIONAMIENTO DE USO PÚBLICO

2 En el marco de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018) se establece que “… () Serán sujetos pasivos los usuarios del servicio en predios de personas naturales o jurídicas que ofrezcan a título oneroso el estacionamiento de vehículos ()…() El factor adicional se calculará así: La base gravable será el valor promedio de dos (2) pasajes del servicio en el Municipio o Distrito; este valor promedio se multiplicará por factores inferiores a uno (1) en función de los criterios de oferta de transporte público en la zona, uso del servicio en horas pico y estrato del predio. El valor final del factor en ningún caso podrá superar el de dos pasajes en promedio y se cobrará en forma adicional al total del valor al usuario por parte del prestador del servicio, quién tendrá la condición de agente retenedor. Los alcaldes fijarán el valor final y definirán los procedimientos de recaudo y liquidación de acuerdo con las condiciones señaladas en el presente artículo y con los acuerdos que los concejos municipales o distritales expidan al crear el factor…()” (Departamento Nacional de Planeación, 2014).

Los alcaldes de las ciudades, con sistemas de transporte ma-

sivo, estratégico o regional, tienen la potestad de regular el

cobro por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de

uso público, incluyendo estacionamiento en vía. Esto se hará

bajo el visto bueno y conforme a las competencias de los Con-

cejos Municipales o Distritales, los cuales permitirán incor-

porar en las tarifas de los estacionamientos estos cobros como

una contribución que incentive la utilización de los sistemas

de transporte público y desincentivo directo al uso de vehícu-

los particulares como el automóvil y la motocicleta2. Además,

esta contribución puede ser usada para gestionar la demanda

de transporte. Sin embargo, el costo de transacción para su

implementación es moderado a medio, ya que requieren que

sean aprobados por los Concejos Municipales o locales.

Posibles fuentes de financiación identificadas

Parqueo

Cobro en vía (plan Dllo art 33)

Sobretasa a garajes (plan Dllo art 33)

Contribución a garajes fuera de vía

Uso en vía

Cobro congestión y contaminación (Decreto nacional 2883 de 2013)

Peajes de acceso (BID, 2013)

Cobro por siniestralidad (Litman, 2012)

Cobro por circular en pico y placa

Generales

Valorización (p.ej. Ley 388 de 1997)

APP (Ley 1508 de 2012)

Subsidio a operación

“Preparación” vehículo

Sobretasa a gasolina (Ley 1015 de 1993)

Impuesto al combustible (GIZ, 2014)

Compra vehículo

Cargos a la compra

Subasta de titulación

Subasta de placa (BID, 2013)

Uso de transporte

público

Tarifa de sistema de transporte público


COBRO POR ESTACIONAMIENTO EN VÍA PÚBLICAEstos cobros regulan y racionalizan la ocupación del espacio

público para generar condiciones que faciliten la movilidad

del peatón. Se prevé que los conductores cancelen previa-

mente la tarifa de uso y aquel vehículo que no se encuentre

debidamente validado será objeto de una infracción. A nivel

nacional, Medellín han implementado las Zonas de Estacio-

namiento Restringido (ZER), cuyo objetivo principal es regu-

lar, administrar y organizar el estacionamiento en vía pública,

propendiendo por una adecuada condición de la movilidad y

garantizando mayor seguridad para los diferentes actores de

la vía. Este sistema, platea tarifas diferenciales por zonas y los

ingresos provenientes de esta fuente se destinarán a financiar

los programas de inversión relacionados con la construcción,

operación y mantenimiento de intercambiadores modales.

COBROS POR CONGESTIÓN O CONTAMINACIÓNLos municipios o distritos mayores a 300.000 habitantes, en

concordancia con las competencias de los concejos munici-

pales o distritales, podrán establecer tasas, diferentes a los

peajes establecidos en la Ley 105 de 1993, por el acceso a

áreas de alta congestión y de infraestructura construida para

evitar la congestión urbana. Este cobro también se podrá im-

plementar por contaminación de los automotores, con base

en la reglamentación que el gobierno nacional que expida

para estos efectos.

ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS (APP)Las Asociaciones Público Privadas (APP) son un mecanismo a

través del cual actores públicos y privados trabajan manco-

munadamente para la provisión de bienes y servicios públi-

cos. Las APP parten del principio de que el privado transfiere

su conocimiento, capacidad técnica y experiencia para el logro

de los resultados previstos. El esquema supone una eficiente

asignación de riesgos entre el sector público y el sector pri-

vado, quien se puede hacer cargo del diseño, implementación,

operación y mantenimiento de una infraestructura, o de un

servicio público.

Bajo un esquema APP el sector privado puede encargarse de las

actividades necesarias para la provisión de una infraestructu-

ra o servicio público y encargarse de la gestión y manteni-

miento de la infraestructura durante la vigencia del contrato.

En este sentido, el sector público mantiene la responsabilidad

de proveer el servicio y garantiza que el privado obtenga la re-

muneración por sus servicios, ya sea con recursos públicos o

con los generados por el proyecto; siempre y cuando la calidad

del servicio cumpla con lo establecido en el contrato.

En Colombia, una de las principales características de las APP,

es que el privado tiene derecho a su remuneración única y ex-

clusivamente a partir del resultado obtenido. Esto implica que el

privado es remunerado siempre y cuando la infraestructura esté

disponible para su utilización, con los estándares de desempeño

y nivel de servicio contratado y requerido por el público.

En términos de asignación de riesgos, las APP parten del

principio de que éstos se deben asignar a quien tenga la ma-

yor capacidad para gestionarlos, controlarlos, administrarlos

y mitigarlos. En la mayoría de casos el sector público trans-

fiere al sector privado los riesgos relacionados con el diseño,

construcción, operación, mantenimiento y financiación de la

infraestructura y/o servicio público.

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Es importante destacar que el concepto de APP en la pres-

tación de bienes y servicios públicos recoge entre otras las

siguientes ventajas:

• Implementar proyectos que generen “Valor por Dinero”.

• Aceleración en la realización de los proyectos.

• Innovaciones que benefician a la ciudadanía por el

dinamismo y la creatividad privada.

• Aproximación al costo global y de largo plazo de un

servicio público.

• Una forma de repartir el riesgo de manera adecuada entre

el sector privado y el sector público.

• Transparencia y predictibilidad del gasto público a través

del tiempo.

• De igual forma, las APP colaboran de manera directa a

solucionar problemas como la insuficiencia de fondos

públicos para realizar inversiones, la falta de planeación

para plantear y seleccionar proyectos, las ineficiencias del

sector público en la prestación de servicios, y la ausencia

de una política de mantenimiento y de perspectivas de

inversión a largo plazo.

Las principales experiencias de APP en Colombia son alre-

dedor de la infraestructura para la movilidad, especialmente

implementados desde el orden Nacional a través de la Agencia

Nacional de Infraestructura (ANI). Las experiencias más exi-

tosas se relacionan con proyectos de vías financiados princi-

palmente por el recaudo de peajes.

En lo que respecta a los SITM y los SETP, la Nación y sus

entidades descentralizadas, por servicios podrán cofinanciar

proyectos de APP para el desarrollo de sistemas de servicio

público urbano de transporte de pasajeros o de algunos de sus

componentes o unidades funcionales, con aportes de capital,

en dinero o en especie. La cofinanciación de la Nación podrá

ser hasta el 70% del menor valor entre los desembolsos de los

recursos públicos solicitados para la ejecución del proyecto y

el valor estimado del costo, y la financiación de las activida-

des de diseño, pre-construcción y construcción del proyecto.

Ahora bien, es importante tener en cuenta que las APP di-

rigidas al desarrollo inmobiliario son atractivas al estar re-

lacionadas con sistemas de transporte masivo, pero resultan

inciertas y complejas como fuentes de pago por el periodo de

maduración y los costos de transacción que implican. Las APP

inmobiliarias pueden ser aprovechadas para componentes es-

pecíficos de los sistemas de transporte, como el desarrollo de

intercambiadores o puntos de integración de servicios, como

evidencian los ejemplos de El Pedregal y la Avenida Primero

de Mayo en Bogotá. Estos son proyectos, con espacios que

hacen parte de proyectos inmobiliarios o comerciales en don-

de se concentrarán altos volúmenes de personas. Al mismo

tiempo, con recursos del sector privado se construye infraes-

tructura para el sistema de transporte de la ciudad.

Además, actualmente, se ha considerado el uso de las APP

en el desarrollo conjunto de estaciones de Metro de Bogotá

con usos comerciales. Sin embargo, los bancos no recomien-

dan usar las APP inmobiliarias como fuente de pago de deuda

por infraestructura de los sistemas de transporte público. En

cambio, estas son útiles en sí mismas como un mecanismo

de captura de valor futuro en predios aledaños al sistema de

propiedad pública, como se prevé en el desarrollo de Estación

Central en Bogotá y son una oportunidad de mayor recaudo

de impuesto predial.


VALORIZACIÓNEsta es una herramienta de captación de recursos para la

construcción de obras públicas, o infraestructura específica

y parte del principio de que una actuación, obra, o inversión

pública ocasiona unos beneficios sobre los inmuebles parti-

culares, sin que sus propietarios hayan realizado una acción

directa para recibir dicho beneficio. Los recursos que se re-

caudan en el marco de un riegue de valorización se destinan

exclusivamente a la financiación total o parcial de la obra o

las obras que originan el cobro.

En suma, y manera de conclusión de este numeral, los SITM

y los SETP generan múltiples ventajas en mejoras de acceso

y reducción de externalidades negativas, pero su costo finan-

ciero es mayor a los ingresos con los niveles actuales de tarifa.

Esto es normal en sistemas de transporte público en países

desarrollados, donde el Estado cubre total o parcialmente los

equipos y subsidia faltantes de la operación. Hay razones eco-

nómicas para ello: mayor eficiencia urbana y efectos redistri-

butivos en la medida en que los usuarios son de los grupos de

ingresos medios y bajos . Sin embargo, para cubrir los faltan-

tes los municipios y distritos pueden optar por cubrirlos con

su propio presupuesto, pero usualmente este ya se encuentra

comprometido en inversión social y de infraestructura gene-

ral. Por ello es necesario acudir a nuevas fuentes de pago o de

obtención de recursos alternativos. En este sentido, es rele-

vante considerar las experiencias internacionales de manera

que se puedan plantear nuevas fuentes viables tanto para la

capital del país, como para otras ciudades de Colombia, como

se verá en la siguiente sección.

IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE PAGO: EXPERIENCIA INTERNACIONAL

IMPUESTO A LOS COMBUSTIBLESEste tipo de impuestos es una herramienta que se ha utiliza-

do a nivel internacional como nacional. En el caso de Colom-

bia, el valor del impuesto a los combustibles es intermedio

en comparación con el contexto internacional (Figura 27).

Incluso, otros países en América Latina y Asia en desarro-

llo tienen impuestos más altos (véase Campodónico, 2009).

Ahora bien, este impuesto requiere de un ajuste necesario

que debe darse en la normatividad nacional de Colombia

para incrementar su proporción, de manera que les permita

a las ciudades tener mayores recursos, como se verá más

adelante. Esto porque Colombia ya cuenta con una sobretasa

al combustible que funciona a manera de instrumento de

financiación de los costos capitales de los sistemas de trans-

porte público del país, pero actualmente está con un nivel de

18,5% para los niveles municipales y distritales, del 6,5% en

el departamental y del 25% para el Distrito Capital, sobre el

precio original según la ley 788 de 2002

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Figura 27. Comparación de precios de combustibles por país (GIZ 2017). Elaboración propia a partir de datos de GIZ Transport Policy Advisory Services

LA CONTRIBUCIÓN DE GARAJES, ESTACIONAMIENTOS Y SU ADMINISTRACIÓN FUERA DE LA VÍA• Uso de tecnología para verificar el registro de pago de

parqueo (Amsterdam)

• Asociaciones público-privadas para la administración de

estacionamientos (Antwerp, Estocolomo)

• Ingresos de parquímetros destinados a sistemas de bici-

cletas públicas (Barcelona)

• Tarifas de estacionamiento basadas en emisiones de CO2

(Londres)

• Provisión de estacionamientos basados en la distancia y el

acceso al transporte público (Estrasburgo)

• Sistema electrónico con precios dinámicos de San Francis-

co, SFPark

• Parquímetros cuyo recaudo se destina a la mejora de

espacios públicos en Ciudad de México.

COBRO POR CONGESTIÓNSi bien este tipo de cobros existen en la literatura de economía

de transporte desde la década de 1950, aún hay pocas aplica-

ciones. Algunos ejemplos se han aplicado en ciudades como

Singapur (1975); Riga, Latvia (2003); Znojmo, República Checa

(2007); Valletta, Malta (2007); Londres (2008), Milán (2012),

y Durham en Inglaterra (2012). Este cobro si bien es una es-

trategia muy útil en gestión de la demanda (véase Broaddus,

Litman, & Menon, 2009; Litman, 2006), también puede tener

altos costos de transacción en su aceptación política por parte

de los concejos locales de las ciudades (Zeng, 2013).

Cen

tavo

USD

/litro

de

com

bust

ible

Comparación de precios de gasolina y diésel, 2016

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udita

Kuwait

Irán

Egipto

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Emira

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rabes U

nidos

Ecuador

Iraq

ColombiaBo

livia

Estados U

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mérica

México

Panamá

Georgia

Guatemala

Canadá

El Sa

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Ucrania

Nicaragua

Yemen

Sudán

Costa Rica

Honduras

Perú

Brasil

Chile

Para

guay

Bosn

ia-Herze

govina

República D

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Polonia

Argentina

Jord

ania

Macedonia

Montenegro

Austria

España

Irlanda

Francia

Alemania

Suecia

Bélgica

Finlandia

Suiza

Reino Unido

Uruguay

(con Fr

anja de Gaza

)

Portu

gal

DinamarcaIta

lia

Holanda

Islandia

NOruega

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PEAJES DE ACCESOLos peajes son comunes para la financiación de infraes-

tructura, pero no es común el cobro adicional para gene-

rar recursos a usos distintos a la infraestructura propia de

la vía. Existen casos en los cuales se cobran tarifas dife-

renci ales por congestión, o descuento para vehículos de

alta ocupación.

COBRO POR CONTAMINACIÓNExisten algunos ejemplos de cobro del impuesto a la pro-

piedad de vehículos asociado al nivel de contaminación. Por

ejemplo, el sistema de impuestos del Reino Unido se basa en

el tamaño del motor, el tipo de combustible y las emisiones de

CO2, y dependen de la fecha de registro del vehículo. Las tasas

se distribuyen en bandas, entre menores son las emisiones,

menor es el impuesto de vehículos (United Kingdom, 2017).

Estos mecanismos son ahora comunes en países de la OECD.

COBRO DE SINIESTRALIDADEl sistema de seguros de los Estados Unidos, por ejemplo, usa

el perfil del conductor, el tipo de vehículo y la experiencia del

conductor, para definir el cobro de las primas de seguros. Esto

se basa en estudios actuariales y permite redistribuir el cobro

de los siniestros entre la población objetivo, con mayores co-

bros a los usuarios y vehículos de mayor riesgo. Recientemen-

te se introdujo también el cobro por distancia que permite el

cargo correspondiente con la exposición al riesgo (Todd, 2012).

IDENTIFICACIÓN NUEVAS FUENTES DE PAGO PARA BOGOTÁ

Para el caso de Bogotá, la Tabla 8 muestra un dimensiona-

miento preliminar y un análisis de las fuentes potenciales que

pueden contribuir a cubrir los déficits operativos y, en dado

caso, las expansiones de la infraestructura operacional del

sistema. Además, en esta tabla se presenta un valor potencial

estimado de ingresos a partir de una evaluación preliminar de

la Secretaría Distrital de Movilidad de la capital y se determi-

na si estas fuentes requieren de una aprobación mediante una

ley o un acuerdo del Concejo de la ciudad. Así mismo, esta ta-

bla también presenta una valoración de la dificultad de apro-

bación la fuente, una valoración de la dificultad en la gestión

del recaudo y unos supuestos básicos para su estimación.

Tabla 8. Fuentes potenciales para Transporte Público en Bogotá. Fuente: Estudio de Sostenibilidad SITP, Secretaría de Movilidad, 2016, y estimaciones propias

FUENTE DE PAGO POTENCIALMILLONES POR AÑO

LEY / ACUERDO APROBACIÓN GESTIÓN DE RECAUDO SUPUESTO

Sobretasa Gasolina 73.000 Ley Muy Difícil Muy Fácil +5%

Contribución garajes

y estacionamientos 100.000 Acuerdo Difícil Difícil Entre $136-$3,300 por hora

Cobro por Congestión 80.000 Acuerdo Difícil Difícil(Steer Davies Gleave; Akiris;

Posse Herrera Ruiz., 2014)

Peajes de Acceso 27.500 Acuerdo Intermedia Intermedia 10% de Ingresos

Cobro por Contaminación

386.000* Ley Muy Difícil Fácil Plan Decenal de

Descontaminación

(Secretaría Distrital de

Ambiente, 2010)433.511 Acuerdo Difícil Muy Difícil

Estacionamiento en vía 80.000 Acuerdo Fácil Difícil

Acuerdo ya fue aprobado,

estudios en elaboración

SDM

Cobro por circulación en

pico y placa324.000 Acuerdo Fácil Intermedia

Pago 3 millones por año,

por 14% de carros (771,500)

Cobro Siniestralidad* 1.320.000 Ley Muy Difícil Fácil Una Vida $3.040 millones

* No se encuentran contemplados en legislación actual, valorados de acuerdo con el costo estadístico de la vida

SOBRETASA A LA GASOLINAEn Bogotá, en el 2015 se recaudaron $365.853 millones por

Sobretasa a la Gasolina, y $33.856 millones por sobretasa al

ACPM, de acuerdo con el informe consolidado de ingresos de

la Secretaría de Hacienda (Secretaría de Hacienda Distrital,

2015a). De acuerdo con lo anterior un aumento de 5% en la

sobretasa a combustibles, sin aumento o disminución de con-

sumo respecto al 2015 generaría $73.170 millones (Secretaría

de Hacienda Distrital, 2015b).

CONTRIBUCIÓN POR ESTACIONAMIENTOS.De acuerdo con estudios realizados internamente por la Secre-

taría Distrital de Movilidad, Bogotá tiene un potencial de in-

gresos por $50.000 millones (primer año) y $100.000 millones

anuales en adelante. El valor máximo es dos veces el pasaje de

transporte público afectado por factores de estrato y localiza-

ción. La tarifa estaría entre $136 (estrato 1 con baja disponibi-

lidad de transporte público) a $3.300 (estrato 6 con alta dispo-

nibilidad de transporte público) como se indica en la Tabla 9.


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Tabla 9. Tarifas Sugeridas para Contribución por Estacionamientos (2015). Fuente: Exposición de Motivos Proyecto de Acuerdo Sobretasa a Estacionamientos 2015

ESTRATO CRITERIO ESTRATO OFERTA DE TRANSPORTE PÚBLICO EN LA ZONA

ALTA MEDIA BAJAEstrato 1 0,14 $ 453 $ 227 $ 136

Estrato 2 0,23 $ 757 $ 378 $ 227

Estrato 3 0,32 $ 1.049 $ 524 $ 315

Estrato 4 0,40 $ 1.322 $ 661 $ 397

Estrato 5 0,61 $ 2.027 $ 1.014 $ 608

Estrato 6 1,00 $ 3.300 $ 1.650 $ 990

COBRO POR CONGESTIÓNDe acuerdo con cálculos de la Secretaría Distrital de Movili-

dad basados en estudios contratados con la firma Steer Da-

vis Gleave, la ciudad tiene un potencial neto entre $40.000 y

85.000 millones por año (Steer Davies Gleave; Akiris; Posse

Herrera Ruiz., 2014)

Tabla 10. Ingresos y Costos estimados Cobro por Congestión (2015). Fuente: Secretaría Distrital de Movilidad (2015)

ÍTEM 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022Ingresos del sistema con descuentos (Ingreso SDM) 0 55.928 109.546 110.515 111.569 112.707 113.927

Ingreso por multas esperadas cobradas 0 29.651 58.077 58.591 59.150 59.753 60.400

Costos de inversión, operación y mantenimiento

(Ingreso para el operador)0 44.669 89.338 89.338 89.338 89.338 89.338

Gastos Pre-operativos 8.419 382 0 0 0 0 0

Recaudo Neto Secretaría Distrital de Movilidad -8.419 40.528 78.285 79.768 81.381 83.122 84.989

Foto por Burak K, Pexels.com

PEAJES DE ACCESOEl total de pago por salidas de Bogotá por automóviles es

del orden de 275.000 millones (Tabla 11). Si se establecieran

peajes de acceso equivalentes, un 10% sería una contribu-

ción de $27.500 millones.

Tabla 11. Ingreso por Peajes en Salidas de Bogotá. Fuente: Financiera de Desarrollo Nacional (2017)

VEHÍCULOS/ DÍA PARTICIPACIÓN PEAJE AUTOMÓVILES RECAUDO ANUAL POR PEAJE AUTOMÓVILESAutonorte – Chía 32.592 33% 7.100 80.991

Salida Villavicencio 10.315 10% 10.400 37.547

Calle 13 - Rio Bogotá 19.997 20% 7.100 49.693

Calle 80 –Siberia 13.927 382 8.300 40.458

Autosur – Chusacá 17.709 14% 9.200 57.023

Vía a La Calera 3.728 18% 7.100 9.264

Total 98.268 4% 7.995 274.975

COBRO POR CONTAMINACIÓNEl potencial neto de esta fuente es de $433 mil millones, des-

contado costo de transacción. En este sentido, la estimación

de los factores contaminantes se realiza de acuerdo con el

Plan Decenal de Descontaminación, usando los factores por

kilómetro y por viaje que se presentan en la Tabla 12.

Tabla 12. Estimación de Tarifas y Recaudo Cobro por Contaminación. Fuente: Plan Decenal de Contaminación del Aire, 2010 (Secretaría Distrital de Ambiente, 2010). Viajes según encuesta de movilidad de 2015 (Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, 2015).

EMISIONES PM GMS/ KM

VIAJES PERSONA/ DÍA

OCUPACIÓNVIAJES

VEHÍCULO/ DÍAFACTOR TARIFA/ VIAJE RECAUDO/ AÑO

Motocicletas 0,0977 819.135 1,0 819.135 0,1124 906 222.757

Automóviles 0,0030 1.298.031 1,7 763.548 0,0035 28 6.375

Camionetas y Camperos 0,0161 553.448 1,7 325.558 0,0185 149 14.596

Taxi 0,0030 719.202 1,0 719.202 0,0035 28 6.005

Camión C1 0,8690 51.626 1,0000 8.062 124.864

Camión C2 0,8450 65.990 0,9724 7.839 155.198

Camión C3 0,3110 140.895 0,3579 2.885 121.957

Camión C4 0,0510 89.817 0,0587 473 12.749

Camión C5, C6 0,5100 37.168 0,5869 4.732 52.758

Camión C7 0,0300 62.970 0,0345 278 5.258

Recorrido camiones: 31,025 km/año, 300 días/año

Recorrido vehículos: 10 km/viaje

Camiones clasificados según Plan Decenal de Descontaminación del Aire, 2010

Viajes según Encuesta de Movilidad SDM 2015

Total 722.518

Costo de Recaudo 40% 289.007

Recudo Neto 433.511


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COBRO POR SINIESTRALIDADEl potencial de esta fuente es de 1.3 billones por año, consi-

derando un valor estadístico de la vida de $3.040 millones por

persona (Tabla 13).

Tabla 13. Estimación de Ingresos por Cobro por Siniestralidad (Incidentes de Tráfico). Fuente: Cálculos propios basados en flota, incidentes de tráfico 2014 y valor estadístico de la vida

TIPO VEHÍCULO CANTIDAD MUERTES CAUSADAS MUERTES POR VEHÍCULO PAGO ANUAL RECAUDO ANUAL (MM)

Moto 421.978 144 24% 0,0003413 $ 1.037.364 $437.745

Auto 1.467.578 279 46% 0,0001899 $577.415 $847.401

Taxi 52.630 11 2% 0,0002109 $641.133 $ 33.743

Total 606 030 $1.318.889

Foto por Lê Minh, Pexels.com

IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE PAGO PARA LAS CIUDADES COLOMBIANAS

A partir de las experiencias internacionales, es posible identi-

ficar cuáles de las alternativas anteriormente expuestas pue-

den ser más atractivas para las ciudades del país, así como su

viabilidad. En este sentido, en primer lugar, la Tabla 14 mues-

tra la estimación de ingresos para las ciudades de Bogotá, el

Área Metropolitana de Barranquilla, el Pereira -Área Metro-

politana Centro Occidente, Montería, Santa Marta, Sincelejo,

Cali y Medellín-Valle de Aburrá.

Tabla 14. Estimación de Ingresos para cada una de las fuentes de pago (millones de pesos por año). Fuente: Elaboración Propia.

FUENTE DE PAGO BOGOTÁ BARRANQUILLA CARTAGENA CALI** PEREIRA MONTERÍA SANTA MARTA SINCELEJO MEDELLÍN

Sobretasa Gasolina* 73.000 7.695 5.754 22.000 3.355 2.267 2.313 1.413 21.196

Contribución garajes y

estacionamientos100.000 6.988 5.703 40.595 4.186 2.830 2.876 1.763 17.792

Cobro por Congestión 80.000 2.795 2.281 0 837 566 575 353 25327

Peajes de Acceso 27.500 1.922 1.568 0 1.151 778 791 485


(propuesto)*386.000 26.975 22.015 0 16.158 10.922 11.100 6.807


(autorizado)433.511 30.296 26.460 0 19.421 13.127 13.341 8.181 44.968

Estacionamiento en vía 80.000 5.591 4.563 32.000 3.349 2.264 2.300 1.411 48.108

Cobro circulación en pico y

placa324.000 22.642 18.479 35.000 13.563 9.168 9.317 5.714 113.390

Cobro Siniestralidad* 1.320.000 92.247 75.284 0 55.256 37.350 37.957 23.278

Total 2.824.011 197.151 162.107 129.595 117.276 79.272 80.570 49.405 270.781

Estas estimaciones se basan en las metodologías de cálculo usadas en Bogotá para la determinación del potencial de los cobros por congestión, garajes y parqueos, estacionamiento en vía y cobro para circular en pico y placa. Se realiza una proporcionalidad basada en el parque vehicular registrado en cada ciudad, con ajustes. Se sugiere realizar un cálculo con estudios detallados en cada ciudad una vez se confirme el interés de avanzar en alguna(s) categoría(s). (1) Sobretasa de Presupuestos Municipales (se estima potencial de incremento de 5% en el valor de la sobretasa); (2) En el caso de cobro por congestión se estiman potenciales de 50% en Barranquilla y Cartagena; 25% en Pereira, Montería, Santa Marta y Sincelejo con respecto a Bogotá. (3) Recaudo y Estimaciones de las Secretaría de Hacienda y Planeación de Cali (4) Estimaciones a partir de estudio “Potenciales Fuentes de Financiamiento del Plan Rector de

Expansión del Metro de Medellín” (Lat Global; Steer Davies Gleave, s/f)

SOBRETASA A LOS COMBUSTIBLESEsta es la fuente de recursos que podría ser más atractiva

para las ciudades por su fácil gestión de recaudo y porque

no requiere de una aprobación por parte de los Concejos

Municipales de las ciudades. Sin embargo, para aumentar el

porcentaje de recaudo que los entes territoriales pueden ob-

tener de este, requiere de la modificación normativa de una

ley nacional (Ley 788 de 2002). Si bien se planteó en el PND

de 2014-2018 un impuesto verde para los combustibles, su

reglamentación quedó pendiente y no fue gestionada en la

reforma tributaria aprobada en diciembre de 2016.


CONTRIBUCIÓN DE GARAJES Y ESTACIONAMIENTOS

3 La tarifa anual que se cobrará en Cali será de $ 2.578.680; el Municipio espera recaudar $38.000 millones (Diario El País, 2016)

Desde el punto de vista práctico, es atractivo avanzar en esta

contribución. Su realización implica una aprobación de los

Concejos Municipales, pero la gestión de su cobro puede ser

fácil a través de los registros de industria y comercio, y el

número limitado de establecimientos de este tipo.

COBROS POR CONGESTIÓNEstos son más útiles como medida de gestión de la demanda

que como fuente de ingresos, dado que requieren de estudios

detallados y su gestión de cobro es compleja. Para las ciu-

dades puede ser mejor optar por cobros de contaminación,

ya sea con un nuevo mecanismo de cobro por impacto que

requiera una nueva Ley o con la norma existente, aunque la

gestión de cobro es compleja.

COBROS POR ESTACIONAMIENTO EN VÍALas ciudades también tienen la oportunidad de aprovechar el

estacionamiento en vía, ya que el espacio público está dispo-

nible, existe demanda con el crecimiento del parque vehicular

tanto de carros como de motos y los ingresos potenciales que

produce son interesantes, debido a que pueden recaudarse en

conjunto con la contribución de garajes y estacionamientos

fuera de la vía.

COBRO POR CIRCULAR EN “PICO Y PLACA” (RESTRICCIONES POR NÚMERO DE PLACA)Una nueva fuente de pago, ideada por Bogotá y también apro-

bada por el Concejo Municipal en Cali3, es el cobro por circular

cuando los vehículos tienen restricción por placa. Este consis-

te en aprovechar la disponibilidad de pagar de los propietarios

de vehículos privados, sin embargo, ellos pueden comprar un

segundo vehículo y evitar de esta forma la restricción. Si bien

en el corto plazo esta estrategia puede llevar a que haya un

mayor volumen de tráfico (más vehículos en la vía), en el

mediano plazo implica un menor número de vehículos totales

circulando. Así mismo, su control puede ser complejo. Varias

ciudades del país ya cuentan con restricción pico y placa, con

excepción (por ejemplo) de Sincelejo.

PEAJES DE ACCESOLos peajes son de impacto limitado como fuente de pago para

transporte público; se consideran útiles para el desarrollo de

infraestructura, que puede incluir la construcción de carriles

de buses, como se está planteando en las APP de autopistas

urbanas en Bogotá. Sin embargo, la necesidad de que estas

iniciativas sean aprobados por el Ministerio de Transporte, lo

convierte en una alternativa difícil de implementar.

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COBRO POR SINIESTRALIDADEl cobro aquí propuesto consiste en incorporar al seguro obli-

gatorio un valor equivalente al impacto social de las muertes

por incidentes de tráfico (en otras ocasiones llamado “pay as

you drive” – pague por lo que conduce” (Litman, 2011; Victo-

ria Transport Policy Institute, 2012)). Si bien el recaudo puede

ser interesante, esta propuesta requiere aprobación mediante

una Ley nacional, lo cual hace de esta estrategia compleja de

realizarse y puede considerarse improbable.


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¿Cómo se puede implementar?

¿CÓMO SE PUEDE IMPLEMENTAR?

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Entendiendo la importancia de plantear un plan de acción que genere acciones concre-

tas para varias de las dificultades y situaciones que se están presentando alrededor de

los proyectos de transporte urbano, como la falta de recursos para los fondos de con-

tingencia, los problemas de adquisición de flota, los desequilibrios operacionales, los

problemas de cobertura, la calidad de servicio, entre otros, a continuación, se señalan

tres líneas de estrategias y de acciones para atender estas necesidades de los sistemas:

• Acciones para impulsar modificaciones normativas y de política pública.

• Estructuración de fuentes de pago

• Programas puntuales de mejoramiento

ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

La implementación de nuevas fuentes para el financiamiento de los sistemas y de las

estrategias de movilidad requieren de una serie de modificaciones normativas y de

política pública. A continuación, se identifican algunos aspectos que pueden ser desa-

rrollados en el marco de un nuevo ordenamiento legal o de política pública y que pue-

den ser tenidos en cuenta para alcanzar este objetivo. Así mismo, estas acciones de

política pública plantean la necesidad de revisar aspectos institucionales necesarios

para la formalización de cualquier plan de acción en el desarrollo de los proyectos.

ASPECTOS A CONSIDERAR PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y MARCOS NORMATIVOS

1 DNP - Steer Davies Gleave - AKIRIS (2014) “Revisar las estructuras tarifarias del sector transporte público urbano de pasajeros (no individual), y dar lineamientos para su formulación, en un marco de eficiencia operacional, calidad del servicio, costeabilidad de la tarifa por parte del usuario, y sostenibilidad fi-nanciera de la operación”

FINANCIACIÓN DEL CAPEX DE OPERACIÓN La Nación está haciendo grandes inversiones en infraestruc-

tura de transporte, sin embargo, el uso de esta para la ope-

ración no es eficiente, en la medida en que no se cuenta con

la flota prevista en las estructuraciones de los proyectos para

atender la demanda estimada en condiciones de calidad para

el usuario. Conforme a ello, es importante que las estrategias

normativas y de política pública tengan en cuenta este aspec-

to, dado que los principales problemas que están asociados a

la sostenibilidad y cubrimiento de los costos operacionales de

los sistemas tienen relación con el Capex (flota y tecnología),

puesto que resulta ser uno de los principales elementos que

impacta la canasta de costos de la tarifa.

Por ejemplo, en una ciudad como Barranquilla la inversión

en flota representa el 18 % de la canasta de costos de un bus

articulado y es el segundo objeto de gasto más importante

después de los gastos del personal operativo, que representa

el 36% de la canasta de costos (DNP; Steer Davies Gleave;

AKIRIS, 20141). Otro ejemplo a considerar, resulta en el mar-

co del SETP de Sincelejo, donde los requerimientos de flota

ascienden a $12.000 millones, mientras que los costos finan-

cieros previstos en el Conpes de financiamiento del proyecto

ascienden a $25.856 millones. De otra parte, es importante

tener en cuenta que, en proyectos como el Metro de Medellín

y el Metro de Bogotá, se considera el Capex como elemento

elegible dentro de la cofinanciación que realiza el gobierno

nacional, particularmente en la inversión de material rodante

(vagones y trenes). El financiamiento de material rodante de

los sistemas de transporte urbano en Colombia, debería tener

un tratamiento similar al que se da a los sistemas Metro, toda

vez que, está resultando fundamental para el equilibrio finan-

ciero de los proyectos poder alivianar este cargo en la tarifa.

Por otra parte, si se desea implementar una política ambien-

talmente sostenible en el tema de flota y evaluar la imple-

mentación tecnologías limpias, se debe tener la claridad des-

de lo público de cómo se va a financiar y con qué fuentes,

toda vez que con las tarifas actuales sería muy difícil lograr

sostenibilidad financiera de los sistemas.

Finalmente, alrededor de un potencial financiamiento del ma-

terial rodante, es necesario determinar la capacidad del privado

para operar y gestionar la operación del sistema.

La Nación está haciendo grandes inversiones en infraestructura de transporte, sin embargo, el uso de esta para la operación no es eficiente, en la medida en que no se cuenta con la flota prevista en las estructuraciones de los proyectos para atender la demanda estimada en condiciones de calidad para el usuario.


CONTROL DE ILEGALIDAD E INFORMALIDAD EN EL TRANSPORTEEl uso de modos informales o ilegales de transporte, responde

a una necesidad de desplazamiento que no es atendida por el

transporte público formal o que no se presta acorde con las

necesidades del usuario (frecuencias, recorridos, tiempos). En

gran medida, el crecimiento de la informalidad alrededor de

los SITM obedece a la falta de servicios que complementen

2 Información recopilada de los informes de “Ciudades Como Vamos”

o alimenten los corredores principales o troncales sobre los

cuales existe buena oferta. Un claro ejemplo de ello sucede en

los alrededores de las troncales del Sistema TransMilenio, en

donde hay una prestación de servicio organizada a través de

bici taxis, taxis compartidos, y vehículos particulares. Incluso

existiendo rutas complementarias que hacen parte del siste-

ma, se observa este fenómeno, puesto que la frecuencia de la

ruta es muy baja y no responde a la demanda de servicio. En

ciudades como Cartagena, Barranquilla y el Área Metropolita-

na de Bucaramanga, el transporte informal, como el mototaxi

y el bicitaxi, supera o es igual al número de viajes no moto-

rizados (a pie, bicicleta), en proporciones del 9% y 9%, 7% y

5%, 7% y 5%, respectivamente 2.

En este contexto, el fenómeno de la ilegalidad y la informa-

lidad está generando perjuicios a la prestación del servicio

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El uso de modos informales o ilegales de transporte, responde a una necesidad de desplazamiento que no es atendida por el transporte público formal o que no se presta acorde con las necesidades del usuario.

de transporte en varias ciudades. Es claro que las adminis-

traciones territoriales, a pesar de contar con instrumentos

normativos, no adoptan políticas o no consiguen el respaldo

necesario para soportar medidas frente a estos fenómenos.

Un ejemplo de integración de estos modos informales a la

prestación de servicio de transporte público, sucede en Mon-

tería, en donde los operadores de transporte público colectivo

han logrado trabajar de la mano con los prestadores de ser-

vicio informal, lo cual ha generado efectos positivos alrede-

dor de la cobertura, seguridad, e inclusión socioeconómica de

zonas marginadas y desatendidas por el transporte formal. La

prestación del servicio informal se da en zonas específicas en

donde no existe suficiente infraestructura para que circulen

vehículos de mediana capacidad, los usuarios son conducidos

a puntos en donde pueden trasbordar a rutas que son aten-

didas por operadores autorizados para la operación de trans-

porte público. Incluso han implementado el uso de herra-

mientas tecnológicas que permiten controlar el recorrido de

los vehículos informales para garantizar que no se preste este

servicio en otras zonas de la ciudad. En este escenario, es ne-

cesario entonces que desde el gobierno nacional se fortalezca

la reglamentación para combatir la informalidad e ilegalidad

o para reglamentar los modos informales que puedan com-

plementar la operación de los sistemas de transporte público,

especialmente en la última milla, o zonas sin infraestructura

para la circulación de otras tipologías de vehículos. Así mis-

mo, es importante considerar que no se puede desconocer la

realidad de nuestras ciudades, si no se cuenta con la flota

suficiente y con la infraestructura para garantizar la cobertura

del servicio de transporte público en las ciudades del país, ya

que las autoridades locales deben hacer el esfuerzo de buscar

alternativas para que se atiendan las necesidades de despla-

zamiento del usuario.

3 Decreto 947 de 2014, por el cual se crea la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte

AJUSTE DE TARIFAS Y SUBSIDIOSActualmente la definición de la tarifa a cobrar por la presta-

ción de servicio público y las decisiones sobre el incremento

de estas está en manos de los alcaldes y, por ende, sujetas a

consideraciones políticas. La definición de la tarifa debe ser

un tema técnico y no político. Existen ejemplos como el caso

de TranSantiago, donde la actualización tarifaria se adopta-

da por el mandatario local, una vez es validada por un panel

de expertos. Conforme a lo anterior, es fundamental que se

cuente con una comisión de regulación nacional o se le de es-

tas funciones a la Comisión de Regulación de Infraestructura

y Transporte – CRIT del Ministerio de Transporte, que dentro

de sus funciones tiene la de establecer las fórmulas y criterios

para la fijación de las tarifas de servicio público de transpor-

te y servicios conexos que son competencia de las entidades

territoriales3.

La estimación y validación de la tarifa por parte de estos ór-

ganos, debe determinar la capacidad de pago de la población

objeto de la prestación de servicio e identificar los desequili-

brios entre la tarifa técnica y la capacidad pago. En la mayoría

de los sistemas de transporte a nivel mundial este diferen-

cial es subsidiado por el Gobierno. Por ejemplo, en ciudades

como Santiago de Chile estos subsidios llegan a ser del 40%

del costo operacional del sistema. Así mismo, otras ciudades

como Berlín y Londres llegan a más del 50% y Praga tiene un

Es necesario que desde el gobierno nacional se fortalezca la reglamentación para combatir la informalidad e ilegalidad o para reglamentar los modos informales que puedan complementar la operación de los sistemas de transporte público.


subsidio del 70% (European Transport Metropolitan Autho-

rities, 2015)

Por otra parte, esta comisión debe establecer cuáles son los

elementos que deben hacer parte de la canasta de costos

de los sistemas de transporte, para así definir la tarifa al

usuario. Aquí es importante tener en cuenta que en los SITM

se cargaron a la tarifa algunos costos de la infraestructura

(como los patios), o los relacionados con la operación, como

la chatarrización, y el funcionamiento de los entes gestores.

En este sentido, estos elementos no son propios de la opera-

ción de transporte, pero sin lugar a dudas, deben financiarse

a través de otra fuente de pago, independiente de la tarifa

que paga el usuario.

Es importante considerar que la experiencia en los siste-

mas de transporte urbano en Colombia, ha demostrado que

el ingreso por tarifa al usuario no es suficiente para cubrir

los costos de operación de un sistema eficiente, con calidad

y confiable. Es por ello que la estrategia para formalizar las

fuentes alternativas de financiamiento de los sistemas, re-

sulta fundamental para establecer el equilibrio económico y

técnico de los proyectos.

Finalmente, es necesario tener presente que las subvencio-

nes a la tarifa deben ser coherentes con la capacidad de pago,

asociadas a una fuente estable y congruentes con el contexto

económico local.

DEFINICIÓN DE CRITERIOS PARA ACCEDER A RECURSOS DE COFINANCIACIÓNLa Nación debe definir criterios mínimos para la presentación

de un proyecto de transporte urbano ante el Gobierno Nacio-

nal el cual se espera cofinanciar con recursos de la Nación.

Sin duda alguna, proyectos que apunten a utilizar mejores

tecnologías de transporte generan mayores beneficios en tér-

minos ambientales, que proyectos que tan solo se orienten a

reorganizar la prestación del servicio de transporte público

utilizando la flota con la que actualmente se cuenta en deter-

minada ciudad; así mismo, utilizar un único medio de pago

que permita controlar los ingresos que percibe el sistema es

más eficiente que mantener un esquema de recaudo a través

de efectivo manejado por los conductores de los vehículos. Sin

embargo, ¿es este el modelo que debe implementarse en todas

las ciudades del país? Más aún cuando el costo de migrar la

totalidad de flota a buses de mayor capacidad o de tecnologías

más limpias e implantar sistemas de recaudo altamente tec-

nificados, incrementa la diferencia entre la tarifa que puede

pagar el usuario y la tarita técnica que refleja los costos de la

operación. Lo anterior puede llevar a las ciudades a vincular

cada proyecto de manera integrada al Sistema de Transporte

de la ciudad, de manera que mejore la calidad del servicio y

optimice los costos de operación.

Conforme a lo anterior, en primer lugar, deben existir estu-

dios que contengan una propuesta con un claro alcance del

proyecto, y que dicho alcance se ajuste a las necesidades rea-

les de las ciudades. Sin embargo, las ciudades deben apuntar

a metas que realmente puedan sostener y no solo concebir la

construcción del proyecto; que definan claramente las fuen-

tes que garantizarán la sostenibilidad del mismo durante la

operación.

En segundo lugar, la documentación mínima a presentar a la

Nación por parte de los entes territoriales que desean imple-

mentar estos sistemas y acceder a recursos, debería ser:

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La experiencia ha demostrado que el ingreso por tarifa al usuario no es suficiente para cubrir los costos de operación de un sistema eficiente, con calidad y confiable. La estrategia para formalizar las fuentes alternativas de financiamiento de los sistemas, resulta fundamental para establecer el equilibrio económico y técnico de los proyectos.

a. Estudio de demanda soportado en una robusta toma de

información de campo que refleje con un buen nivel de

confiabilidad las condiciones de los viajes realizados en la

ciudad. Como insumo para dicho estudio, las secretarías

de tránsito o la autoridad de transporte correspondiente

deben entregar un inventario certificado de las rutas

autorizadas y de la flota vinculada por cada empresa.

b. Estudio de prefactibilidad técnica, legal y financiera,

basado en los resultados del estudio de demanda.

c. Análisis de fuentes de pago del municipio, Gobernación

y demás entidades cofinanciadoras del proyecto.

d. Análisis de fuente de pago para financiación de la

operación, su bancabilidad y su potencial de ingresos.

e. Diseñar estrategias para combatir la ilegalidad e

informalidad y planes para su implementación.

En tercer lugar, los territorios deben presentar el esquema

institucional definido para ejecutar el proyecto en su etapa

de planeación, construcción, implementación y operación. Si

bien hoy se exige la creación de entes gestores encargados

de la administración de los recursos de los convenios de co-

financiación y de la contratación de los estudios y las obras

requeridas para operación de los SITM y SETP, no existen

condiciones en materia de seguimiento a la operación.

En el numeral 4.1.2 se desarrolla con mayor detalle la pro-

puesta en materia de institucionalidad.


IMPLEMENTAR PROYECTOS ACORDES CON LA REALIDAD LOCALEs importante que los proyectos se diseñen para las carac-

terísticas de cada ciudad en lugar de utilizar un “modelo”

que es aparentemente exitoso en una ciudad esperando que

se presenten resultados iguales en urbes que tienen condi-

ciones geográficas, o socioculturales diferentes. El compor-

tamiento de las personas y sus patrones de viajes obedece

a las condiciones propias del territorio y es por eso por lo

que los estudios y modelos de transporte deben realizarse

evaluando las características de cada lugar. Estos también

deben reflejar las particularidades del contexto sobre el cual

se realizan los estudios.

Un claro ejemplo del uso de estos “modelos” es el esquema

del SETP bajo el cual se aprobaron recursos de financiación

con base a los resultados que fueron muy conceptuales y

planteaban un modelo similar para las ciudades con pobla-

ciones entre los 200.000 y 600.000 habitantes. En este con-

texto se previeron esquemas similares para ciudades como

Sincelejo, en donde no existían prácticamente buses para

prestar el servicio público (más del 90% de la flota superaba

los 25 años), y en ciudades como Armenia, donde los trans-

portadores se han organizado en no más de tres empresas

que tienen sistema de caja única, y prestan un mejor servi-

cio al usuario. En ambos casos, los estudios iniciales consi-

deraban altas inversiones en tecnología, para ciudades que

con aplicaciones básicas pueden hacer un adecuado control

de flota y manejar un recaudo más confiable. Luego de rea-

lizar estudios más detallados, las tarifas al usuario están

muy por debajo de la tarifa técnica y las mismas ciudades

solicitan que se reduzca el alcance de estos componentes ya

que estas inversiones encarecen la operación y estas ciuda-

des no requieren sistemas tan robustos como los utilizados

en ciudades como Bogotá, Cali, Barranquilla, entre otras.

De forma similar, para la ciudad de Montería, se previeron

grandes obras de infraestructura, como intersecciones a des-

nivel, en sitios en que la misma ciudad solicitó no construir,

por no ser necesarios para las condiciones actuales. Otro

ejemplo a subrayar corresponde a que en la mayoría de los

SETP se planearon intercambiadores modales para que los

usuarios de rutas intermunicipales trasbordaran a los buses

del SETP. Sin duda alguna, este planteamiento se hizo con-

siderando que no hubiera modos rivales y competencia en el

sistema, pero sin analizar la afectación al usuario a quien el

tiempo de viaje se incrementaría debido a que actualmente

los recorridos entre diferentes municipios son muy cortos y

no ameritan transbordos, simplemente porque se atraviesa un

límite geográfico.

En resumen, los proyectos de transporte urbano deben res-

ponder a las necesidades locales y deben considerar las va-

riables y condiciones específicas de su contexto. Ahora bien,

no por migrar a un esquema de prestación del servicio de

transporte público radicalmente diferente se logran mayores

beneficios y cambios significativos, inmediatos y bajo el es-

quema actual de la política pública. Por lo tanto, se requieren

medidas que fortalezcan la implementación de los proyectos

acordes a las necesidades de las ciudades y a las capacidades

de las instituciones estatales locales.

CONDICIONAR LA CONTINUIDAD DE LA PARTICIPACIÓN DE LA NACIÓN EN LA FINANCIACIÓN DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE PÚBLICO A ACCIONES DEL TERRITORIO EN BENEFICIO DE LA OPERACIÓN.Como ya se ha expuesto, las inversiones en infraestructura

de transporte no se han visto reflejadas en las condiciones de

prestación de servicio de los sistemas. Parte de los problemas

que hoy afrontan los SITM obedecen a que no se alcanzan

las demandas previstas en los estudios. En este sentido, las

estructuraciones técnicas prevén la salida gradual de las rutas

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del transporte público colectivo una vez inicia la operación de

los SITM. Sin embargo, en la mayoría de los casos las admi-

nistraciones territoriales no han desmontado las rutas exis-

tentes del TPC como se previó en los estudios, lo cual impacta

negativamente los sistemas debido a que se genera compe-

tencia de otros operadores que no hacen parte del Sistema

Integrado, disminuyendo la demanda y por ende los ingresos.

En algunos casos, se ha identificado la existencia de flota

que opera de forma ilegal, al no estar vinculada a ninguna

de las empresas habilitadas. Así mismo tampoco se eviden-

cian operativos de control por parte de la administración te-

rritorial sobre este transporte ilegal, a pesar de contar con

información detallada de las zonas en donde se presentan

estas situaciones. Por ejemplo, en la ciudad de Barranquilla

se realizó el proceso de chatarrización, pero no se disminuyó

la capacidad transportadora de las empresas del TPC quienes

repusieron la flota y hoy compiten con el SITM. En Cali, en

el año 2015 se renegociaron las condiciones de los contratos

con los operadores del MIO, quienes se comprometieron a

poner a punto la flota vinculada y cumplir con la progra-

mación diaria de despachos, y la Alcaldía acordó desmontar

gradualmente las rutas del TPC. Sin embargo, la salida de

las rutas del TPC no se dio de la manera como se esperaba,

por lo cual dos de los operadores empezaron a incumplir la

programación de los servicios, bajo el argumento de que la

administración no podía exigirles si ella misma no cumplía

los acuerdos pactados.

En suma, por la falta de control a la ilegalidad e informalidad,

que también se ha llevado parte de la demanda prevista en los

estudios, tenemos sistemas cuyos ingresos son insuficientes

para cubrir los gastos en los que han incurrido los operado-

res de los SITM. En este orden de ideas, las competencias de

las autoridades de transporte son claras en la reglamentación

existente en lo que respecta al desmonte o reorganización de

las rutas de TPC, así como en las medidas para combatir la

ilegalidad e informalidad, que están en cabeza de las auto-

ridades territoriales. Sin embargo, bajo los convenios de co-

financiación que financian los sistemas de transporte y no la

construcción de infraestructura, como se ha entendido, podría

condicionarse el desembolso de los recursos, a la realización

de medidas que aporten a la puesta en marcha de los sistemas

de la forma prevista en los estudios por parte de los entes

territoriales.

CONSOLIDACIÓN DE FUENTES DE RECURSOS ESTABLES PARA APOYAR EL TRANSPORTE PÚBLICO Es preciso identificar fuentes alternativas que se apliquen a

las operaciones de los sistemas y no exclusivamente a la in-

fraestructura. Un ejemplo son las APP, donde los potenciales

recursos que estas generan sólo pueden ser orientados a la

operación, en un monto equivalente a la participación terri-

torial en el convenio de cofinanciación; esta alternativa puede

usarse dado que los recursos provenientes de los aportes del

orden nacional solo pueden destinarse a la infraestructura.

De igual forma, se debe garantizar que, al momento de imple-

mentar una fuente para cubrir los déficits operacionales, ésta

quede asignada directamente a los sistemas. En el numeral

4.2 de este documento se plantean los potenciales pasos a

seguir para la implementación de las fuentes de pago que son

consideradas por la FDN como ágiles en su implementación.

Así mismo, es importante considerar que los entes territoria-

les podrían comprometer las vigencias futuras atadas a una

fuente que genere renta, y no solo a los ingresos de libre des-

tinación, para asegurar el respaldo financiero de estos pro-

yectos en el largo plazo.


IMPLEMENTAR SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE PÚBLICO - SITP La implementación de los SITP y los SITM plantean la inte-

gración completa del transporte público urbano teniendo en

cuenta que se lleven a cabo las siguientes características:

• Comprenden la vinculación de los diferentes modos que se

puedan presentar en una ciudad, de manera que permitan

generar condiciones eficaces de la movilidad territorial. Estos

no necesariamente implican la integración de un modelo

tronco-alimentado como el SITP de Bogotá.

• Por condiciones técnicas y económicas, se requiere manejar

el 100% de la cobertura del territorio donde operan.

• Los esquemas paralelos y desintegrados no son eficientes,

destruyen valor, y generan desequilibrios financieros en

todos los sistemas (SITP, SITM y SETP).

• Se caracterizan por centralizar el manejo de los ingresos. De

esta manera se permite una eficiente asignación de recursos.

• Estos sistemas promueven la integración modal y mejoran el

servicio al usuario al optimizarse sus frecuencias y cobertu-

ras.

• Sus inversiones y el alcance de estos proyectos deben guar-

dar coherencia con las condiciones económicas locales.

• La planeación de la implementación debe hacerse bajo los

criterios de progresividad en las inversiones.

• Las características, experiencias, y condiciones de los

operadores tradicionales del TPC deben integrarse en estos

proyectos.

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONALUno de los aspectos cruciales para el mejoramiento de los sis-

temas que están en marcha, así como de los que están en

proceso de desarrollo, es el fortalecimiento institucional. Este

se plantea desde tres perspectivas. La primera, es el forta-

lecimiento institucional de las entidades del orden nacional

para atender los requerimientos de los proyectos. La segunda,

comprende el fortalecimiento de las instituciones del orden

territorial de cara a la implementación y operación de los sis-

temas y la tercera, es la necesidad de implementar políticas

de gobierno corporativo.

INSTITUCIONALIDAD DEL ORDEN NACIONAL En primer lugar, el programa de transporte urbano cuenta con

la participación tres entidades del orden nacional: el Departa-

mento Nacional de Planeación, como organismo que lidera la

planeación a mediano y largo plazo y define en qué ciudades

y bajo qué alcance se desarrollan proyectos de transporte ur-

bano financiados con recursos del gobierno nacional; el Mi-

nisterio de Hacienda y Crédito Público quien da el aval fiscal a

la cofinanciación y establece el flujo de vigencias futuras para

cada sistema, dentro del marco fiscal de mediano plazo, y el

Ministerio de Transporte quien define las políticas en materia

de transporte.

Como parte del Ministerio de Transporte, y como único es-

tamento encargado de hacer seguimiento de los Sistemas a

nivel nacional, se encuentra la Unidad de Movilidad Urbana

Sostenible – UMUS. Esta unidad fue creada como ejecuto-

ra de los créditos que la banca multilateral ha otorgado en

el marco del financiamiento de los sistemas. Sin embargo,

presenta fuertes limitaciones para garantizar un personal

permanente y, por ende, un seguimiento eficaz de los pro-

yectos. Además, afronta el agravante que cada año se en-

frenta a restricciones al interior del Ministerio, para que se

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le asigne cupo fiscal que le permita contar con personal y

contratar estudios y demás actividades necesarias alrede-

dor del seguimiento de los Sistemas. De igual forma, no se

identifica de manera clara y organizada una articulación de

las diferentes entidades del orden nacional que están rela-

cionadas con los Sistemas.

En segundo lugar, otro aspecto central del fortalecimiento

institucional es la falta de documentación y memoria insti-

tucional. Actualmente no hay publicaciones en lo referente

a la cofinanciación, implementación, operación y gestión de

los proyectos. El conocimiento en torno a estos temas ha sido

“tradición oral” y no se han generado memorias instituciona-

les de los principales temas alrededor de los proyectos. Igual-

mente, la alta rotación del personal ha impedido consolidar

un equipo técnico que apoye de manera directa los diferentes

temas que afrontan los proyectos.

En tercer lugar, la forma como se distribuyeron los recursos

para los sistemas no respondió a las capacidades reales de

ejecución de las ciudades o a programas de inversión pla-

nificados. En principio, para los SITM los recursos fueron

programados acorde con el espacio fiscal de la Nación. Las

ciudades no respondieron de manera eficiente con la eje-

cución de las obras lo que llevó a tener grandes sumas de

los aportes estancadas en los encargos fiduciarios de cada

proyecto. Estos recursos inoficiosos en las fiducias hubiesen

podido ser asignados a ciudades que también presentaron

proyectos para implementar SETP y no pudieron acceder a la

cofinanciación de la nación.

En cuarto lugar, para contrarrestar la ineficiencia en la eje-

cución de los recursos, desde la Nación se han hecho repro-

gramaciones disminuyendo los montos anuales de inversión,

ampliando el plazo para estos desembolsos, más allá de los

10 años previstos inicialmente. Aunque con estas reprogra-

maciones se han financiado las obras de infraestructura, que

en un principio estaban asociadas a la tarifa en ciudades

como Cali, Cartagena y Barranquilla, se han podido ampliar

los alcances del proyecto como ocurrió en el Municipio de

Soacha. Sin embargo, la realidad de las inversiones del pro-

grama de transporte urbano, es que se dejan de desembolsar

recursos de la Nación por la falta de ejecución de los orga-

nismos territoriales. Por ejemplo, durante las vigencias 2013

a 2015, no se desembolsaron alrededor de 150.000 millones

al año, lo que obligó a una reprogramación de los convenios

de cofinanciación de los proyectos.

Finalmente, a pesar de haberse invertido casi $15 billones en

recursos, hoy los sistemas no responden a las necesidades de

los usuarios, no han finalizado la construcción de infraestruc-

tura, la banca comercial no tiene interés en seguir apoyando a

los operadores de transporte y las ciudades tienen dificultades

fiscales para conseguir los recursos faltantes para cubrir las

diferencias entre la tarifa técnica y la tarifa al usuario.

Lo anterior permite concluir que debe replantearse el progra-

ma de transporte urbano, más cuando aún hay disponibles,

en el marco fiscal de mediano plazo para los SITM y SETP,

$2.1 billones de la Nación para ser desembolsados entre 2019

y 2028. Para una mejor ejecución de dichos recursos, la Na-

ción debe garantizar la permanencia de un equipo técnico que

pueda estar disponible a acompañar, desde la óptica financie-

ra, jurídica, tecnológica y técnica operacional, las necesidades

y retos que enfrentan los proyectos, especialmente durante su

puesta en marcha y operación.

Debe replantearse el programa de transporte urbano, más cuando aún hay disponibles, en el marco fiscal de mediano plazo para los SITM y SETP, $2.1 billones de la Nación para ser desembolsados entre 2019 y 2028.


INSTITUCIONALIDAD DEL ORDEN TERRITORIALEn lo que respecta a la institucionalidad local, se identifica

una marcada debilidad en las entidades del orden territorial

y en las empresas operadoras del transporte público urbano,

especialmente a partir de:

• Falta definición de funciones y coordinación interinstitu-

cional.

• No se están consiguiendo especialistas que ayuden a las

ciudades en los temas operacionales especialmente por los

bajos salarios y la falta de incentivos.

• Predominan los temas políticos sobre los técnicos

• Falta de capacidades en formación y gestión empresarial.

Conforme a lo anterior, con relación a la coordinación inte-

rinstitucional, es necesario definir los roles de cada entidad

en los territorios. Por un lado, se tienen los entes gestores,

encargados de la planeación de los sistemas, la ejecución de

las obras y la administración de los recursos vía convenio de

cofinanciación. Por otro, las secretarías de tránsito, en algu-

nos casos el Área Metropolitana, y finalmente las secretarías

de planeación y hacienda de los municipios. Todas las enti-

dades están a cargo de la Administración Distrital, pero en el

marco de sus funciones no manejan la misma prioridad y no

tienen la misma línea respecto a las políticas y definiciones

para la implementación de los proyectos de transporte. Los

entes gestores contratan la estructuración de los proyectos

y se ven en enormes dificultades a la hora de conseguir la

información de rutas autorizadas, empresas habilitadas, flota

vinculada, entre otros. De otra parte, adelantan las estructu-

raciones técnicas, financieras y legales de los proyectos bajo

supuestos y premisas que luego no son puestas en marcha o

adoptadas por la administración, o por la autoridad de trans-

porte competente. Por esto es claro que debe existir un orga-

nismo que, desde la cabeza de la Administración Territorial,

articule el proyecto de transporte entre las entidades invo-

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Debe existir un organismo que, desde la cabeza de la Administración Territorial, articule el proyecto de transporte entre las entidades involucradas y que también coordine la integración de los demás proyectos de importancia para el municipio.

lucradas y que también coordine la integración de los demás

proyectos de importancia para el municipio e incluso con los

municipios vecinos.

A nivel empresarial, en el caso de la operación, hoy existen

empresas habilitadas para la operación de una o más rutas

de transporte. Las condiciones de prestación del servicio son

disimiles en una misma ciudad, pasando, de empresas neta-

mente afiladoras que “venden el cupo” para que el dueño del

vehículo circule por la ruta autorizada sin importar el estado

del vehículo y el estricto cumplimento de los despachos pro-

gramados, hasta estructuras formales organizadas con indi-

cadores de gestión y mantenimiento de los buses

Un logro a resaltar con la planeación y preparación de la

implementación de los SETP, son los avances significati-

vos por iniciativa misma de los transportadores, quienes se

están organizado y preparando para asumir otro esquema

de prestación del servicio y de estructura empresarial. Ellos

comparten la visión de que un mejor servicio (en relación

con estándares de cumplimiento, estado de los buses, profe-

sionalización de conductores), garantiza un mayor número

de usuarios del servicio y por supuesto mayores ingresos.

Hay casos tan ilustrativos como el de Pasto, en donde los

transportadores se unieron y contrataron un equipo técni-

co, que además de preparar los instrumentos jurídicos para la

conformación de una empresa que reúne a la mayoría de las

empresas transportadoras que existían en la ciudad, revisó la

estructuración realizada por el ente gestor, enriqueciendo y

contribuyendo desde su experiencia en la generación de una

propuesta técnica que refleja mejor el comportamiento de los

usuarios de transporte público de la ciudad. Otro ejemplo es

Armenia, en donde también varias empresas lograron agru-

parse en tres grandes organizaciones que recogen a todos los

transportadores de la ciudad, y han dado pasos en materia de

recaudo unificado mediante caja única.

Sin embargo, no en todas las ciudades se cuenta con operado-

res con experiencia o en la disposición para trabajar de mane-

ra colaborativa con los otros transportadores que hoy son su

competencia. Varios de ellos simplemente no cuentan con los

recursos para contratar un equipo que les diseñe y oriente en

la creación e implementación de un esquema de organización

empresarial. Para estos casos, la administración territorial,

además de planificar un sistema de transporte, debería buscar

la forma de apoyar y capacitar a los pequeños propietarios

para que puedan asumir los cambios en la prestación del ser-

vicio, enfatizando en las implicaciones en materia financiera

que esto conlleva. Además, debería preparar esquemas de re-

conversión laboral para aquellos propietarios que definitiva-

mente no tienen capacidad para aportar el capital requerido

para la prestación del servicio de transporte. En este marco,

los entes gestores también deben preparar a sus empresarios

de transporte para migrar a esquemas administrativos más

organizados.

En materia de capacidad técnica de los entes gestores, aun-

que los equipos se han enfocado en desarrollar las obras,

estas no se han construido en su totalidad, ni en los tiempos

previstos, y son muy débiles en temas de gestión y operación

de los proyectos.

Si se revisan los Conpes, todas las ciudades preveían la ejecu-

ción de infraestructura en la mitad el tiempo que ha tomado,

lo que refleja que no estaban preparadas para asumir el nivel

de inversiones que se definió en los estudios. Esta situación

es aún más crítica para las SETP, en donde a pesar de haber

Debería preparar esquemas de reconversión laboral para aquellos propietarios que definitivamente no tienen capacidad para aportar el capital requerido para la prestación del servicio de transporte.


considerado recursos para que las ciudades se endeudaran y

construyeran más rápidamente la infraestructura, las obras se

han desplazado en el tiempo, sin llegar a utilizar en la mayoría

de los casos los recursos destinados para costos financieros.

En materia de operación, la situación es más crítica. Las

ciudades contrataron la estructuración técnica de los siste-

mas con empresas de experiencia y reconocidas en el mer-

cado, lo cual brindaba confiabilidad en los modelos. Sin em-

bargo, no se adelantó la capacitación del personal que estas

requirieron, particularmente ante la especialización de te-

mas concernientes a la modelación de transporte o en temas

de tecnología, por ejemplo, ante la necesidad de cambiar

los servicios y analizar los escenarios de qué sucedería si se

dejan de atender ciertas rutas en la ciudad, o si era necesa-

rio rediseñarlas. Tampoco se previeron escenarios en donde

se estimaría el personal necesario para hacer seguimiento

a la operación de recaudo y verificar la confiabilidad de la

información de validaciones o entradas y salidas al sistema.

En síntesis, los entes gestores deben disponer de recursos

para contratar personal técnico calificado y garantizar su

continuidad.

GOBIERNO CORPORATIVO Algunas de las medidas de gobernanza que incorporan con-

troles a la administración y control que deben desarrollarse

en los entes gestores se presentan en esta sección. En su

mayoría, estas recomendaciones hacen parte de un diseño

institucional moderno y transparente que se ha implemen-

tado nacional e internacionalmente y que se ha recomendado

como un conjunto de mecanismos efectivos para proteger los

recursos públicos.

El propósito de estas recomendaciones es asegurar que los

órganos directivos de los entes gestores actúen de mane-

ra consistente con el interés público, de manera que estén

orientados al cumplimiento de los objetivos de largo plazo

de la Empresa. Además, estas recomendaciones se dirigen a

habilitar las rendiciones de cuentas, así como la interacción

activa de la comunidad y de las demás partes interesadas en

cada uno de los sistemas. Estas tienen tres ejes principales:

1. Fortalecer el rol de las juntas directivas.

2. Incorporar mecanismos anticorrupción.

3. Incorporar mecanismos que mejoren la

rendición de cuentas.

A continuación, se presentan sus aspectos más relevantes.

Fortalecimiento del rol de las Juntas Directivas de los Entes GestoresLas juntas directivas de las empresas estatales deben contar

con mecanismos que garanticen una política transparen-

te de decisiones, formal en el manejo de la información, y

autónoma frente a intereses que difieran de los objetivos

institucionales.

Dentro de los mecanismos que existen para garantizar estos

objetivos están dotar de independencia a la junta directi-

va, de manera que algunos de sus miembros no provengan

de los accionistas, o incorporar métodos de evaluación de

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En materia de capacidad técnica de los entes gestores, aunque los equipos se han enfocado en desarrollar las obras, estas no se han construido en su totalidad, ni en los tiempos previstos, y son muy débiles en temas de gestión y operación de los proyectos.

desempeño y control de los miembros de junta directiva y

del gerente general, entre otros. Mecanismos como estos

permiten, entre otras, aminorar la posibilidad de ocurrencia

de riesgos como que la entidad se politice, o que sea foco de

actos de corrupción.

Así las cosas, la doctrina internacional ha recomendado que

en las empresas públicas es conveniente fortalecer el rol de

la junta directiva. Para ello se identificaron tres mecanis-

mos concretos:

• Independencia e idoneidad de los miembros de la junta

directiva: para lograr independencia en la junta directiva

es necesario garantizar: (i) independencia en el proceso

de nominación y elección de los miembros independientes

de la junta directiva, (ii) independencia en el ejercicio del

cargo, (iii) independencia en la reelección y remoción de

miembros independientes (iv) idoneidad y (v) inexistencia

de conflictos de interés.

• Nominación escalonada de los miembros independientes

de la junta directiva: un aspecto que se debe considerar

cardinal para la administración de las empresas en las

que Estado tiene participación accionaria mayoritaria, es

garantizar que algunos de los miembros independientes de

las juntas directivas no puedan ser removidos en cualquier

momento. Un mecanismo que ha probado ser efectivo

para tratar este problema es la existencia de miembros

independientes de la junta directiva y el nombramiento

escalonado de los mismos. El nombramiento escalonado

compromete a los miembros de junta directiva a funcionar

a largo plazo, ya no solo limitando sus intereses a los del

actor político de turno. Adicionalmente, crea un canal di-

námico de transmisión del conocimiento sobre la empresa

creando memoria institucional.


• Buena remuneración de los miembros de la junta directiva:

una política de buena remuneración de los miembros de

las juntas directivas de las empresas públicas es una he-

rramienta para crear incentivos económicos que mejoren

el desempeño de los órganos de administración y control

de las compañías. Tener miembros de junta directiva bien

remunerados hace que estas posiciones sean más atracti-

vas para funcionarios y particulares con alto perfil, y ade-

más es un aliciente que quienes fungen como miembros

de junta directiva proyecten sus labores a largo plazo.

Mecanismos anticorrupción Distribuir las funciones de poder al interior de las empresas

públicas es fundamental para reducir las situaciones de co-

rrupción al interior de las mismas.

Por todo lo anterior, se recomienda la inclusión de dos meca-

nismos anticorrupción:

• Un mecanismo confidencial de denuncia (Whistleblowing):

cuando se trata de identificar casos de corrupción, malver-

sación de fondos y casos graves de mala conducta por par-

te de los integrantes de los máximos órganos sociales de la

empresa. La mejor fuente de información son los emplea-

dos de la empresa y los contratistas que tienen proximidad

con el día a día de las operaciones. Los mecanismos de

Whistleblowing protegen a las personas que presenten una

denuncia, limitando los desincentivos para reportar que

tienen los empleados y contratistas que encuentran co-

rrupción en las operaciones de la empresa. Los sistemas de

Whistleblowing reducen su campo de aplicación a emplea-

dos, consultores externos y contratistas. Estos se limitan a

los asuntos que pueden ser reportados por medio del sis-

tema para poder atender los casos de mayor importancia

con eficiencia, sin poner en riesgo el buen funcionamiento

de la empresa, como resultado de denuncias falsas o de un

gran número de denuncias sobre infracciones menores,

que reduzcan la confianza al interior de la empresa.

• La constitución de una Junta Asesora externa: en el con-

texto del régimen legal colombiano, la responsabilidad que

puede imputársele a los administradores de una entidad

pública es muy alta, se ha planteado la posibilidad de vin-

cular profesionales exitosos del sector privado mediante un

esquema en el que provean su consejo asesor sin que ello

implique responsabilidades públicas sujetas de ser discipli-

nables o fiscalizables por las autoridades de control. Esto se

haría mediante una Junta Asesora para los Entes Gestores

la cual se aconseja a la entidad en la toma de decisiones

que tienen un gran impacto en la ejecución de los recursos

públicos. Los miembros de la Junta Asesora no intervienen

en ningún trámite administrativo, no administran recursos

públicos, ni toman decisiones vinculantes. Ningún trámite

de la empresa está sujeto a su aprobación o decisión y no

existe obligación de parte de sus miembros a pronunciarse

sobre algún tema en particular. El ejercicio de las funciones

de la Junta Asesora es completamente discrecional y sus

recomendaciones no son en ningún caso vinculantes.

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Mecanismos de rendición de cuentasEl deber de rendir cuentas aumenta el control y la supervisión

sobre los órganos administrativos porque hace posible el su-

ministro de información directa por parte del sujeto contro-

lado al respectivo supervisor. Esto tiene como consecuencia el

aumento de la transparencia en los órganos administrativos

tanto antes como después de la rendición de cuentas.

Para establecer una política robusta de rendición de cuentas

que permita que la ciudadanía pueda hacer control político de

los administradores del Ente Gestor, se recomienda la incor-

poración de dos mecanismos:

• Evaluación externa y periódica del gobierno corporativo:

la evaluación del gobierno corporativo, asegura que sus

políticas tengan estabilidad, pues fija como criterios de

evaluación mecanismos concretos y obliga a la empresa

a mantenerlos para no perder los beneficios financieros

que resultan de la evaluación. De esta manera, las eva-

luaciones de buen gobierno corporativo garantizan a las

empresas un abaratamiento en los créditos que obtienen

de entidades financieras, pues un criterio para determinar

los intereses de sus préstamos es la calidad de esta forma

de gobernanza en la empresa. Por tanto, la evaluación de

las prácticas de buen gobierno de la compañía, por parte

de una entidad independiente, contribuirá a mantener la

disciplina y facilitará el control político.

• Constitución de un comité de auditoría interno que de-

penda de la junta directiva: el acceso a la información es

un insumo fundamental para las funciones de control y

administración estratégica de la junta directiva. Debido a

que los miembros de junta directiva no están en contacto

directo con el día a día en las operaciones de la empresa,

el medio por el cual consiguen información es a través del

Gerente General. Sin embargo, ellos no tienen los medios

para verificar la integridad y veracidad de esta información

lo cual implica un riesgo de monitoreo y control ineficaz

sobre el Gerente General. Es por ello que se sugiere la

creación de una Secretaría Técnica, compuesta por una

persona natural o jurídica, que responda únicamente a la

Junta Directiva y tenga como función servir como la base

del conocimiento institucional de la empresa para la Junta

Directiva. La Secretaría Técnica, tiene acceso directo a toda

la información de la empresa y se encarga de solicitar,

clasificar y editar la información de acuerdo con las nece-

sidades de la Junta Directiva presentándole la información

relevante de manera simpe, clara y eficiente.

RUTA DE IMPLEMENTACIÓNA continuación, se presentan los pasos de una ruta de imple-

mentación de los nuevos elementos que se plantean incorpo-

rar en un nuevo ordenamiento legal (ver Figura 28).

1. Realizar una socialización de los planteamientos con las

entidades del orden nacional, vinculadas en los sistemas

de transporte urbano, y contextualizar la necesidad de

los lineamientos de política que se plantean. Esto implica

revisar las acciones que se están realizando al interior de

las entidades, y validar la oportunidad y pertinencia de las

propuestas.

2. La segunda actividad planteada corresponde a funda-

mentar técnica y jurídicamente las propuestas de política,

que puedan ser la base de la exposición de motivos de una

nueva reglamentación o la fundamentación de una política

pública.

3. Generar acciones para que los planteamientos reali-

zados sean incorporados en el próximo Plan Nacional de

Desarrollo y/o se promuevan los ajustes normativos o de

política pública necesarios.


ESTRUCTURACIÓN DE ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS

De las fuentes de pago identificadas en el capítulo 3, se pro-

pone trabajar inicialmente en la estructuración e implemen-

tación de las siguientes, teniendo en cuenta que su imple-

mentación, no exige tramites complejos, pero exige contar

con suficientes estudios y estructuraciones adecuadas, para

que sea aprobado por las instancias respectivas:

a. Cobro por circular en pico y placa

b. Política de estacionamientos (contribución

de garajes y estacionamiento en vía)

c. Cobros por contaminación

Adicionalmente, se propone trabajar en el incremento al por-

centaje de sobretasa para los municipios y distritos.

Así mismo, las ciudades necesitan apoyo técnico para avanzar

en la identificación, evaluación y aprobación de nuevas fuen-

tes de pago que permitan cubrir los déficits operativos de los

sistemas. Es fundamental que se sigan generando espacios y

oportunidades tanto por la nación, la banca multilateral y la

comercial, para impulsar este fortalecimiento.

Ahora bien, a continuación, se presentan los pasos para po-

ner en marcha las tres estrategias sugeridas, como también

para otras fuentes de pago, para las ciudades y la definición

de fuentes alternativas dirigidas a los sistemas de transporte.

COBRO POR CIRCULAR EN PICO Y PLACAConsiste en aprovechar la disponibilidad a pagar de los pro-

pietarios de vehículos privados, quienes pueden comprar un

segundo vehículo y evitar de esta forma la restricción cuando

los vehículos tienen restricción por placa.

Los pasos para avanzar en el desarrollo de esta fuente incluyen:

1. Evaluación de la disponibilidad de pago: sobre la base

del incremento de registro de vehículos y la realización de

encuestas de valoración contingente, determinar rangos de

cobro que desincentiven la compra de un segundo vehícu-

lo.

2. Preparación y presentación de Proyecto de Acuerdo al

Concejo Municipal, para aprobación del cobro: este cobro

puede ser autorizado por los concejos municipales en el

marco de la legislación vigente.

3. Diseño del mecanismo de recaudo y control: la mayor

dificultad puede estar en el control efectivo, el cual puede

ser realizado desde un simple certificado (por ejemplo, una

calcomanía), hasta medios electrónicos (cámaras o radio

frecuencia).

4. Puesta en marcha y pedagogía: publicidad y gestión

comunitaria y pruebas de implantación por parte de las

autoridades locales.

Para aumentar el impacto de la medida, la implementación de

este cobro puede estar acompañada de un incremento de la res-

tricción del uso de los modos particulares de transporte. Por

ejemplo, se puede eliminar la exención a vehículos blindados o

aumentar el número de dígitos o el horario de restricción.

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Figura 28. Pasos para el desarrollo del cobro por circular en “Pico y Placa”. Fuente: elaboración propia.

POLÍTICA DE ESTACIONAMIENTOS (CONTRIBUCIÓN DE GARAJES Y ESTACIONAMIENTO EN VÍA)Consiste en cobrar una contribución al servicio de estaciona-

mientos o garajes públicos de la ciudad para recaudar presu-

puesto destinado a mejorar el transporte público de la ciudad.

La implementación de estas fuentes de pago debe estar enmarca-

da y alineada bajo el marco de una política integral de manejo de

estacionamientos a nivel local, la cual no requiere de autorizacio-

nes adicionales por parte del Gobierno Nacional o el Congreso de

la República. Los pasos para avanzar en esta política son:

1. Identificación de la oferta y la demanda de estaciona-

miento. Para ello es preciso desarrollar el levantamiento

detallado de las condiciones de estacionamiento formal e

informal por sectores de la ciudad.

2. Determinar la elasticidad del precio de la tarifa de esta-

cionamiento o disponibilidad a pagar a través de estudios

econométricos (valoración contingente o selección discreta).

3. Definición de niveles óptimos de estacionamiento, por

ejemplo, a través de indicadores como el número disponi-

ble de estacionamientos libres. En este aspecto se sugieren

rangos entre el 20-25%.

4. Establecimiento de los rangos de tarifa que, de acuerdo

con el Plan de Desarrollo 2014-2018, deben tener en cuenta

el estrato socioeconómico y el acceso a transporte público

en el caso de los garajes. Para estacionamientos fuera de

la vía se sugiere liberar las tarifas globales, ya que es una

transacción entre privados.

5. Preparación y presentación de Proyecto de Acuerdo al

Concejo Municipal con estos aspectos.

6. Definición de los mecanismos de recaudo y control.

Una alternativa para el desarrollo de los estacionamien-

tos en vía es la estructuración de una APP que contemple

e implemente los equipos de control (parquímetros), la

realización de la señalización e información, la adminis-

tración del cobro. Un caso a tener en cuenta y a mejorar

es el de las zonas azules, actualmente en operación en

Pereira. Para la contribución de garajes fuera de la vía, se

puede hacer una vinculación a los mecanismos de recaudo

y control de Industria y Comercio.

Pasos para el desarrollo del cobro por circular en “Pico y Placa”

Estudios de preparación3-6 meses

Presentación y discusión

concejo3-6 meses

Puesta en marcha, pedagogía2-4 meses

Diseño e implantación de mecanismo de

recaudo y control4-8 meses


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Figura 29. Pasos para desarrollo del cobro por garajes, estacionamientos y parqueo en la vía. Fuente: elaboración propia

Finalmente, es importante subrayar que la política de estacio-

namientos va más allá del desarrollo de estas fuentes de pago.

La estrategia aquí sugerida debe ser parte de la política global

de movilidad como instrumento de gestión de la demanda y

del ordenamiento urbano, ésta última definida de acuerdo con

los usos de suelo de las distintas zonas de las ciudades que

busquen implementarla.

COBROS POR CONTAMINACIÓNEs un impuesto que grava la contaminación del ambiente

producida por vehículos motorizados de transporte terrestre.

Para el desarrollo de esta fuente es importante visibilizar el

impacto en salud pública de los crecientes niveles de con-

taminación del aire en ciudades colombianas. Si bien ac-

tualmente las ciudades cumplen o están cerca de cumplir

las normas nacionales de concentración de contaminantes

del aire, correspondiente a un material particulado menor

a 10 micras PM10 y menor a 2.5 micras PM2.5, estas están

aún lejos de cumplir las recomendaciones de la Organiza-

ción Mundial de la Salud.

Para desarrollar esta fuente hay dos alternativas: una nueva

ley para el impuesto a los vehículos, que incluya los costos

que genera la contaminación sobre la sociedad, o la utiliza-

ción de la autorización existente en el Plan Nacional de Desa-

rrollo. Para esto último se recomienda:

1. Revisar los inventarios de contaminantes a partir de las

redes de calidad del aire e información complementaria:

determinar los niveles de crisis.

2. Preparar un diagnóstico del impacto social al im-

plementar las medidas de cobro por contaminación. Se

requiere definir la elasticidad de uso de automotores al

cobro por contaminación, y modelar el impacto de re-

ducción de niveles de contaminación en

la salud (mortalidad y morbilidad, especialmente por

enfermedades respiratorias en niños y ancianos).

3. Determinar los niveles de cobro de acuerdo con los

lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.

4. Preparar y presentar los estudios y Proyecto de Acuerdo

ante el Concejo Municipal.

5. Establecer el mecanismo de recaudo y control (similar

al del pago por circular en pico y placa).

Pasos para desarrollo del cobro por garajes, estacionamientos y parqueo en la vía

Diagnóstico, oferta y demanda, elasticidad de la tarifa y disponibilidad a pagar4-6 meses

Estructuración e implantación de sistema de recaudo y control (incluye estacionamiento en vía)4-8 meses

Diseño y propuesta de sistema de cobro 2-3 meses

Preparación y presentación al Concejo3-6 meses

01 02 03 04Diagnóstico Diseño Preparación Estructuración

Figura 30. Pasos para el desarrollo del cobro por contaminación. Fuente: elaboración propia. Nota: Puede Iniciarse en la segunda etapa con información secundaria (corresponde al mecanismo

autorizado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo)

SOBRETASA A LOS COMBUSTIBLESLa sobretasa a la gasolina es una contribución de carácter

municipal y departamental, que se genera con el consumo

de gasolina motor extra y corriente, nacional o importada. Se

propone incrementar en 5% la tarifa de sobretasa, la cual se

podría implementar por dos caminos:

Mediante la ley Plan Nacional de Desarrollo: Análisis de opor-

tunidad y conveniencia; Preparación bases del Plan Nacional

de Desarrollo; Exposición de motivos.

En la ley de presupuesto: Estudio de oportunidad y conve-

niencia; Presentación al Ministerio de Hacienda (esta inicia-

tiva debería ser propuesta por una entidad de orden nacional

como el Ministerio de Transporte).

OTRAS FUENTES DE OBTENCIÓN DE RECURSOSEn lo que respecta al desarrollo de otras fuentes para la ob-

tención de recursos, a continuación, se recomienda el si-

guiente procedimiento estándar, que debería considerarse

para su puesta en marcha:

1. Realizar un estudio de las condiciones de la ciudad que

formule una línea base, la elasticidad del precio de la de-

manda y el potencial de generación de recursos.

2. Adelantar la preparación técnica, legal y financiera del

mecanismo de pago.

3. Presentar ante el organismo de legislativo que co-

rresponda, según su nivel territorial, la aprobación de

un proyecto de ley o de acuerdo para la realización de

alguna de estas estrategias. Por ejemplo, para los casos

del incremento de la sobretasa a los combustibles, el

mecanismo alternativo de pago de contaminación por

tipo de vehículo y el pago por siniestralidad requerirá un

Proyecto de Ley ante el Congreso de la República. Para el

cobro por congestión, este se deberá tramitar

mediante un Proyecto de Acuerdo en los Concejos Muni-

cipales.

4. Preparar e implantar el mecanismo de cobro y de con-

trol de pago

5. Considerar los tiempos de preparación e implantación

de estas estrategias ya que son variables que influyen en

ellas dependiendo de la complejidad del cobro (poco tiem-

po para sobretasa a los combustibles o cobro por contami-

nación asociado al impuesto de vehículos, tiempo extenso

para cobro por congestión).

Pasos para el desarrollo del cobro por contaminación

Estructuración e implantación de

sistema de recaudo y control

4-8 meses

Preparación y presentación

al concejo3-6 meses

Determinación de impactos por tipo de

vehículo y eslasticidad de uso de vehículo a la tarifa

4-6 meses

Diagnóstico calidad del aire e inventario de fuentes, impactos

en salud pública8-12 meses


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Figura 31. Pasos para el desarrollo de otras fuentes de recursos. Fuente: elaboración propia

ESTRUCTURACIÓN DE PROGRAMAS PUNTUALES DE MEJORAMIENTO

La tercera estrategia se dirige a proponer el diseño y plantea-

miento de un conjunto de programas particulares sobre temas

específicos que requieran una acción correctiva o la reorgani-

zación técnica, jurídica o financiera de algún aspecto que esté

afectando la gestión adecuada del sistema de transporte.

Dentro de los diferentes tipos de programas se podría tener:

• Planes de financiamiento de material rodante.

• Programas de saneamiento financiero de los operadores y

recaudadores. Puede ser por fases y por líneas puntuales en

busca de generar nuevamente la confianza y el compromiso

del sector financiero.

• Fondo de cobertura para desvincular pequeños transporta-

dores.

• Planes de selección y fortalecimiento institucional, basados

en caza talentos y políticas de incentivos.

• Constitución de líneas directas de subsidios, para equilibrar

las diferencias entre las tarifas usuario y técnica.

• Implementación de programas de reconversión empresarial

de los operadores del transporte urbano.

• Esquemas tecnológicos para la gestión y control de flota y/o

recaudo y/o sistemas de información al usuario.

• Otros que se presenten de manera particular en cada siste-

ma, y propendan por mejorar el servicio, logar el equilibrio

financiero de alguno de los agentes del proyecto y/o redun-

de en la calidad y eficiencia en la prestación del servicio.

Para tal fin se proponen las siguientes actividades:

1. Realizar un diagnóstico que permita realizar un “di-

mensionamiento real de las necesidades”. Esto implica

validar la pertinencia, oportunidad, el alcance y la con-

veniencia de la necesidad a resolver. Se prevé que esta

actividad esté en cabeza del ente territorial, con un equipo

consultor que ayude a determinar las dimensiones reales

de lo que se requiere. Entre los elementos del diagnóstico

se pueden contemplar aspectos como: Pertinencia de las

inversiones; Dimensionamiento acorde con las necesidades

de material rodante, actividades operacionales, implemen-

tación de tecnologías, etc.; Identificación de recursos dis-

ponibles; Identificación de estudios que se requieren para

atender un aspecto específico; Contexto normativo.

Pasos para el desarrollo de otras fuentes de recursos

Línea base, elasticidad al

precio, potencial de recursos2-6 meses

Preparación y presentación a

instancia de aprobación3-6 meses

Estructuración e implantación de sistema de

recaudo y control1-8 meses

Preparación técnica, legal y financiera2-6 meses

2. Estructuración y definición de las fuentes alternativas

de recursos que servirán de fuente de pago o financia-

miento del plan de acción. En el marco de esta actividad se

propone realizar la estructuración técnica, legal y finan-

ciera de la fuente. Se prevé que las acciones necesarias

para la implementación de la fuente estén en cabeza del

ente territorial y un equipo Consultor.

3. Desarrollo de la estructuración técnica, legal y finan-

ciera del fondo de estabilización, o del esquema de rees-

tructuración operacional o la compra de flota, dependiendo

del caso. Esta actividad debe ser implementada por el ente

territorial y un equipo consultor. En esta actividad, es

importante promover programas o acciones “piloto” que

puedan, reactivar confianzas, por ejemplo, con la banca

comercial, el diseño de un plan de pagos específico.

4. Vinculación de entidades como la FDN, entidades fi-

nancieras, etc., para formular esquemas de financiamiento

o coberturas en el marco del plan de acción que se pro-

ponga y estructure. El objetivo es tener como subyacente

la fuente de pago o de financiamiento estructurada en la

segunda actividad.

Se propone que la implementación de cada plan de acción

cuente con condiciones permanentes, tales como:

• La constitución de un vehículo de propósito especial para

la administración de los recursos que, de manera exclusi-

va, se encargue de administrar los recursos y verifique que

estos sean utilizados en las acciones planteadas.

• Implementación de políticas de gobierno corporativo, tales

como: La selección apropiada de miembros de junta direc-

tiva que garanticen independencia y generen valor; Manejo

de información actualizada; Esquemas eficientes de toma

de decisiones; Evaluación de gestión de los equipos direc-

tivos; Remuneraciones competitivas.

• Equipos al interior de los entes territoriales con compe-

tencias mínimas que deben permanece durante toda la

ejecución del plan de acción. Esta puede ser una condición

que se exija al momento de formalizar la participación del

gobierno nacional, o al autorizarse por parte de las autori-

dades locales, o al asignarse un financiamiento especifico.

(e.g: Como las condiciones de equipo técnicos y/o unida-

des de gestión, de los órganos multilaterales para aprobar

operaciones de financiamiento de proyectos).

• Juntas directivas que funciones de manera eficiente.


Figura 32. Plan de Acción para la Estructuración de Programas Puntuales de Mejoramiento Fuente: elaboración propia

RECOMENDACIONES PARA EL ACCESO A LAS FUENTES DE LA BANCA COMERCIALDe acuerdo con la banca comercial, es preciso que se sigan

una serie de recomendaciones que les permitan asignar re-

cursos y financiar las actividades de los operadores de trans-

porte, como también a los agentes tecnológicos (Steer Davies

and Gleave; KPMG; Posse Herrera Ruiz, 2017). Estas son:

• Seguir el proceso de un cierre financiero típico de un

“Project Finance”, el cual implica la realización completa

de una debida diligencia y que vincule agentes, tales como

un ingeniero independiente que valide la consistencia

técnica del proyecto, así como auditores que revisen los

modelos financieros e interventores.

• Diseñar que el endeudamiento financiero sea máximo el

70% para las necesidades de financiamiento del proyecto.

• Buscar que el aporte Equity esté a la vista, o respaldado

con garantías liquidas.

• Tener certidumbre de los flujos de efectivos.

• Buscar que los flujos positivos del proyecto estén máximo

a los 2 años de iniciado la operación.

• Validar por parte de los accionistas las capacidades como

desarrollares de proyectos de transporte.

• Establecer seguros y coberturas adicionales.

• Definir los contratos y sus tiempos de modo que sean

previsibles de cierres financieros más largos. Permitir la

posibilidad de que la flota de los operadores sea prenda

para los financiadores

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06

Plan de Acción para la Estructuración de Programas Puntuales de Mejoramiento

1Diagnóstico y

acuerdo de

“dimensionamiento

real de necesidades”

Ente territorial

-consultor

2Estructuración de

fuentes alternativas

(sobretasa

estacionamiento,

estacionamiento en

vía, etc.)

Ente territorial-

consultor

3.1ETLF del fondo de

estabilización de

operadores

Ente territorial

-consultor

3.2Reestructuración

operacional y/o

compra de flota Ente

territorial -consultor

4Préstamos o

coberturas

financieras

subyacente: vigencia

futura o pignoración

de fuentes (nuevas o

actuales)

FDN

5Implementación y

seguimiento

Entidades del orden

nacional- ente

territorial- FDN

Condiciones de implementación (contrapartida):

Vehículo de propósito especial

Juntas directivas operantes

Gobierno Corporativo

Entes gestores con equipos con competencias mínimas “tipo banca multilateral”

4-8 meses3-6 meses2-4 meses 4-6 meses Tiempo de la operación

90 / ¿Cómo se puede implementar?//

05

Conclusiones y consideraciones finales

CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES FINALES

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05

06Desde el año 2016, la Financiera de Desarrollo Nacional ha realizado análisis de

diferentes Sistemas de Transporte Urbano a nivel nacional con el objeto de generar

diagnósticos especializados que permitan estructurar planes de acción para mejo-

rar la situación existente. Se entiende que, ante las actuales restricciones fiscales,

la evolución del precepto de auto-sostenibilidad de los Sistemas, y los “defaults”

generalizados frente a la banca comercial, se requiere identificar y generar nuevas

fuentes de pago y financiamiento, diferentes a la tarifa.

Este documento presenta el contexto sobre la ejecución de los proyectos de los SITM y

SETP de varias ciudades del país, en el marco de la política pública, indicando los fac-

tores más relevantes que han impactado su implementación, con un enfoque especial

en los mecanismos de financiación y de obtención de recursos. En él se explican los

procesos de desarrollo de los sistemas, se identifican sus características institucionales

y regulatorias, se revisan los aspectos faltantes de la operación e infraestructura de los

proyectos, como también se plantean sugerencias para implementar mecanismos que

pueden ser considerados por el gobierno nacional y las ciuda-

des para cubrir las necesidades de los sistemas de transporte.

Así mismo, el documento procura ser una guía para avanzar en

la implementación y gestión de estos sistemas, como también

en la búsqueda de mecanismos de pago y en la generación de

fuentes de recursos alternativos. En este sentido, la FDN pre-

senta una serie de estrategias y acciones de política pública que

buscan impulsar una nueva dinámica alrededor de los sistemas

de transporte urbano del país, para que se fortalezca la con-

1 Actualmente, las ciudades que tiene SITM son Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Medellín y Pereira. Bogotá es un caso especial pues es una de las ciudades que ha avanzado dando los pasos para la puesta en marcha de un Sistema Integrado de Transporte Público, el cual integra los modos masivos como Transmilenio, con modos complementarios a través de rutas que operan en cuencas o zonas de transporte definidas. Las ciudades que tienen SETP son Armenia, Montería, Neiva, Pasto, Popayán, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar2 Debe anotarse que este fenómeno no es exclusivo de Colombia y a subestimación de costos y sobre estimación de demanda ha sido documentada extensamente por Flyjberg en distintos proyectos de infraestructura del mundo (Flyvbjerg, Flyvbjerg, Bruzelius, & Rothengatter, 2003).

fianza de los diferentes actores que participan en el desarrollo

de estos proyectos y para que las ciudades continúen su proceso

de modernización y fortalezcan los procesos de desarrollo ur-

bano, inversión y mejoramiento de la calidad de vida, a través

de las mejoras del transporte público organizado. Este capítulo

destaca las principales consideraciones y conclusiones centrales

expuestas a lo largo de este documento, organizadas según as-

pectos generales, con respecto a los sistemas, las nuevas fuen-

tes identificadas y las lecciones aprendidas.

ASPECTOS GENERALES

La implementación de los sistemas organizados de transporte

público en las principales ciudades colombianas, ha generado

procesos de cambio empresarial, institucional y, en general,

impactos socioeconómicos positivos. El apoyo del gobierno

nacional inició con el transporte masivo para las ciudades de

Bogotá, Pereira y Cali, y posteriormente avanzó a las grandes

ciudades, las de más de 600 mil habitantes, donde se implan-

taron los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM)

y continuó a ciudades intermedias, con poblaciones entre los

250 mil a 600 mil habitantes, mediante los Sistemas Estraté-

gicos de Transporte Público (SETP). Actualmente, en el país

hay siete Sistemas Integrados de Transporte Masivo y ocho

Sistemas Estratégicos de Transporte Público.1

Si bien en el país se han dado grandes avances con el desarro-

llo de estos sistemas de transporte, estos han tenido proble-

mas que se han venido superando conforme ha evolucionado

el diseño e implementación de estos proyectos, como también

se ha aprendido a responder a las dificultades que han expe-

rimentado, tanto a nivel nacional como en las ciudades en las

que se están poniendo en marcha. Entre estas dificultades, se

ha destacado que las expectativas de costo, tiempo de imple-

mentación y demanda, tuvieron estimaciones optimistas, con

excepción (y tal vez como consecuencia) del desempeño en las

troncales de Transmilenio en Bogotá. Además, los costos de

infraestructura han excedido las estimaciones iniciales, junto

con los tiempos de implementación.2 Sumado a lo anterior, el

principal impacto viene de la atracción de la demanda por el

vehículo particular, especialmente las motos, y el crecimiento

del uso de la bicicleta en el caso de Bogotá. En Barranquilla

y Pereira se mantiene una alta competencia del transporte

público colectivo tradicional; en Bogotá una fracción del SITP

sigue sin implementarse.


Además, los sistemas implantados tienen faltantes financie-

ros crecientes. El déficit operacional en el caso de Bogotá es

alto, pues en el año 2016 se estimó en $580.000 millones de

pesos y creció desde 2013 con la implementación del SITP,

entre otras razones por la baja eficiencia operativa. Otras ciu-

dades tienen faltantes estimados entre $9.000 y $13.000 mi-

llones de pesos por año.

Para tratar de mantener el equilibrio financiero, se ha sacri-

ficado la calidad de servicio a los usuarios. Los bajos ingresos

por menor demanda a la esperada han generado problemas

financieros a los operadores y, en algunos casos, los han lle-

vado a la quiebra (p.ej. Bogotá, Cali, Área Metropolitana de

Bucaramanga). También, existen faltantes identificados en la

infraestructura de los sistemas de las ciudades. Con excep-

ción de Bogotá con el Metro y las troncales de alimentación,

no se prevé apoyo nacional para nueva infraestructura de

transporte público en las otras ciudades. Este es un aspecto

clave a reconsiderar en el mediano y largo plazo.

En lo que respecta a los SETP, hasta la fecha, no han com-

pletado el proceso de implantación. En cambio, han experi-

mentado dificultades en su estructuración y problemas para

avanzar en las etapas de implementación. En el inicio de su

puesta en marcha, los ingresos por tarifa fueron y han sido

insuficientes, y ha existido resistencia al cambio por parte

de operadores locales, en especial por de la entrega de los

3 De hecho, el Concejo de Bogotá D.C. ha rechazado en tres ocasiones el cobro por congestión y en tres ocasiones el cobro de garajes y estacionamientos.

sistemas de recaudo a un tercero.

Ahora bien, después de 16 años de operación de Transmile-

nio, luego de la implementación de los SITM en varias ciu-

dades del país, del Sistema Integrado de Transporte Público

(SITP) en Bogotá y de los procesos de estructuración de los

SETP, existe un acuerdo generalizado con respecto a que la

formalización del transporte público trae costos adicionales

sustanciales frente al transporte colectivo tradicional. En este

sentido es difícil establecer tarifas que cubran todos esos cos-

tos. En algunas ciudades se incluyeron costos adicionales a

la tarifa, como la chatarrización de buses viejos y el apoyo

de algunas infraestructuras, generando así problemas en la

sostenibilidad de los sistemas.

En este contexto, el principio de “auto sostenibilidad”, esta-

blecido en legislación nacional de transporte y sobre la cual

se estructuraron los proyectos, no se ha podido cumplir por

completo. Una modificación legal, gracias al Plan de Desa-

rrollo Nacional 2014-2018, eliminó esta condición para la

fijación de las tarifas de los sistemas. Sin embargo, se man-

tiene la responsabilidad de la definición de las tarifas y el

cubrimiento de los faltantes operacionales exclusivamente

en los alcaldes municipales o distritales. Si bien las autori-

dades locales están facultadas para generar nuevos recursos,

como los cobros por congestión, el de garajes y estaciona-

mientos, así como el de contaminación por viaje, la apro-

bación de los mismos está en manos de los Concejos Mu-

nicipales y Distritales; siendo esta una tarea compleja.3 En

este escenario, el gobierno nacional podría explorar nuevas

fuentes que no requieran de la aprobación de los Concejos

como, por ejemplo, un impuesto de siniestralidad asociada

a los impactos económicos basado en el valor estadístico de

la vida, o impuestos de contaminación por tipo de vehículo,

asociados al impuesto vehicular.

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Después de 16 años de operación de Transmilenio, la posterior

implementación de los SITM y SITP en Bogotá, además de los procesos de

estructuración de los SETP, existe acuerdo con que la formalización del transporte

público trae costos adicionales frente al transporte colectivo tradicional.

ACERCA DE LOS SISTEMAS CONSIDERADOS

Existen diferencias sustanciales entre los sistemas, de

acuerdo con el tamaño de la ciudad y la oportunidad de de-

sarrollo. Para el caso del SITM-SITP de Bogotá, el cual tiene

consolidado el componente troncal, tiene debilidades im-

portantes en la operación de rutas zonales (SITP). El SITM

de Pereira, por su parte, alcanzó un nivel muy cercano a

las metas estimadas, sin embargo, no logró consolidar un

crecimiento en el tiempo y la demanda viene disminuyendo

en los últimos años. Con la salida de uno de sus operadores,

se implementó un esquema eficiente de coordinación con el

Transporte Público Colectivo, con mirar a avanzar hacia un

SITP en el futuro.

El SITM de Barranquilla está afrontando una situación simi-

lar, con demanda baja y limitada participación en el mercado,

con faltantes crecientes y con el objetivo de avanzar hacia el

modelo del SITP en el futuro cercano. Por su parte el SITM de

Cartagena inició operación al final de 2015 y está en proceso

de consolidación, pero puede enfrentar dificultades por com-

petencia con el TPC que no se ha desmontado, y por el auge

del mototaxismo. Así mismo, al convertirse el ente gestor en

operador de transporte, enfrenta el reto de buscar financia-

miento para su flota.

En suma, el SITP de Bogotá y los SITM del país, presentan

dificultades que son superables bajo la coordinación y arti-

culación del sector público y el privado. Requieren distintos

tipos de intervenciones para hacerlos sostenibles y lograr ni-

veles de calidad satisfactorios que mantengan el transporte

público como el principal modo de transporte en las ciudades

colombianas. Por su parte, es importante darle una especial

atención a los SETP, pues no se han puesto en marcha en las

condiciones previstas en que se estructuraron los proyectos.

Si bien se han realizado inversiones en infraestructura ur-

bana con apoyo del gobierno nacional, no se ha logrado la

transición esperada hacia a sistemas más organizados. Los

SETP afrontan el reto significativo de vincular los operadores

actuales en un contexto donde, la banca comercial no está

financiando el transporte Urbano, y los operadores del trans-

porte público colectivo adolecen de estructuras administrati-

vas y esquemas operacionales muy débiles. En consecuencia,

el avance de los sistemas SITM y SETP requiere de una com-

binación de decisión política, fortalecimiento técnico de las

autoridades locales y la definición y formalización de fuentes

de recursos diferentes a la tarifa para financiamiento de acti-

vidades constructivas y operacionales.


NUEVAS FUENTES DE PAGO

En general, las fuentes de financiación de la infraestructura

y la operación han sido sólidas, como los aportes del gobier-

no nacional, la sobretasa a los combustibles y la tarifa a los

usuarios. Sin embargo, estos han sido insuficientes para los

requerimientos identificados de infraestructura y operación a

lo largo de este documento. Otras fuentes adicionales como la

publicidad y las explotaciones comerciales son limitadas en el

monto que pueden aportar a los sistemas y pueden tener altos

costos de transacción.

Ante este escenario, el gobierno nacional autorizó nuevas

fuentes para apoyar la operación de los sistemas de trans-

porte público, como los cargos de garajes y estacionamien-

tos, los cobros por congestión y contaminación, y los cargos

de estacionamiento en vía.

Aunque las ciudades son conscientes de la necesidad de apo-

yar la operación con recursos distintos a la tarifa, todavía no

han generado los instrumentos para hacerlo. Con excepción

de Bogotá, ninguna ciudad ha presentado Proyectos de Acuer-

do para implementar el cobro por congestión o cobro de es-

tacionamiento. En este caso, en Bogotá, el Concejo ha negado

los Proyectos de Acuerdo tres veces cada vez que se ha puesto

en consideración en esta instancia. No obstante, Bogotá y Cali

han propuesto una nueva fuente el cobro por circulación en

el pico y placa, el cual no parece una medida positiva en la

mejora de las condiciones de movilidad en el corto plazo, pero

aprovecha la capacidad de pago de los propietarios de vehí-

culos particulares que de otra forma adquieren un segundo

automóvil o motocicleta.

Por otra parte, las fuentes alternativas más atractivas para

las ciudades son el cobro por circulación en pico y placa,

como el caso de Cali, los cobros de estacionamiento, así

como el de contribución de garajes y estacionamiento en vía,

y los cobros por contaminación. Por el contrario, no apare-

cen atractivo el avanzar hacia el desarrollo de los cobros por

congestión en ciudades intermedias. Por su parte, el gobier-

no nacional podría aumentar el porcentaje de sobretasa a los

combustibles con destino a los entes territoriales y crear un

cobro por siniestralidad.

Para ello, el avance de las nuevas fuentes de recursos requie-

re de tres elementos. El primero corresponde a identificar el

potencial específico en cada ciudad, como la elasticidad del

precio de las tarifas que se establezcan, la definición de me-

canismos de recaudo y control, entre otros. En segundo lugar,

se debe adelantar la preparación y presentación de Proyectos

de Acuerdo ante los Concejos Municipales. En tercer lugar, es

preciso que la contratación y gestión de mecanismos de cobro

pueda ser cubierta o incluida, por ejemplo, mediante esque-

mas de APP para la gestión de estacionamiento en vía, o a

través de sistema de control para circulación en pico y placa,

como también con el cobro de contaminación.

En síntesis, se recomienda avanzar con las ciudades en la

gestión de fuentes adicionales, el fortalecimiento de su capa-

cidad de gestión y coordinación interinstitucional, así como

en el apoyo en la reestructuración de los sistemas. En el pla-

no del nivel nacional se recomienda avanzar con normas para

el transporte público consistentes con los avances en gestión

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06

En general, las fuentes de financiación de la infraestructura y la operación han sido sólidas, como los aportes del gobierno nacional, la sobretasa a los combustibles y la tarifa a los usuarios. Sin embargo, estos han sido insuficientes para los requerimientos identificados de infraestructura y operación

empresarial y necesidad de garantizar niveles mínimos de

calidad de servicio. Es conveniente revisar la regulación para

separar la definición de temas políticos, como también revi-

sar la oportunidad de asignar recursos para hacer sostenibles

los sistemas organizados (SITM, SITP, SETP), conforme al

esfuerzo fiscal local.

ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

La implementación de nuevas fuentes para el financiamiento

de los sistemas y de las estrategias de movilidad requieren

modificaciones normativas y de política pública.

A pesar de haberse invertido casi 15 billones en recursos,

hoy los sistemas no responden a todas las necesidades de

los usuarios, no se ha finalizado la construcción de infraes-

tructura en varias ciudades del país y la banca comercial no

tiene interés en seguir apoyando a los operadores de trans-

porte. Además, los gobiernos locales tienen dificultades fis-

cales para conseguir los recursos para cubrir las diferencias

entre la tarifa técnica y la tarifa al usuario. Debe replantearse

el programa de transporte urbano, más aún cuando sólo hay

disponibles 2,1 billones de pesos de la Nación para ser des-

embolsados entre 2019 y 2028 para los SITM y SETP, corres-

pondientes al marco fiscal de mediano plazo.

Para poder implantar cambios es preciso fortalecer las enti-

dades del orden nacional para atender los requerimientos de

los proyectos. También, es fundamental fortalecer las ins-

tituciones del orden territorial de cara a la implementación

y operación de los sistemas. Complementariamente, deben

implementarse políticas de gobierno corporativo en los entes

gestores quienes planean, construyen y operan los sistemas.

Respecto a la actual política pública, desde el gobierno Na-

cional deben plantearse cambios que van desde la forma de

concebir los proyectos hasta la generación de normatividad

que permita la implementación de otras fuentes de pago, y la

legalización de modos que hoy son informales pero que res-

ponden a necesidades de transporte en donde hoy no existe

infraestructura para la prestación del servicio.

Se identificó la necesidad de contar con una comisión de re-

gulación de tarifas de transporte público de orden nacional

que establezca las fórmulas y criterios para la fijación de las

tarifas de servicio público de transporte y defina cuáles son

los elementos que deben hacer parte de la canasta de costos

de los sistemas de transporte.

Como medidas de corto plazo, se propone analizar para cada

sistema el diseño conceptual del proyecto y ajustarlo a las ne-

cesidades de transporte locales y condiciones particulares de

cada ciudad. Posteriormente se debería realizar la estructura-

ción y definición de las fuentes alternativas de recursos que

servirán de fuente de pago o financiamiento del plan definido

para cada sistema, y la estructuración de los fondos de estabi-

lización tarifaria o del esquema de reestructuración operacio-

nal o la compra de flota, dependiendo del caso. Se propone la

vinculación de entidades como la FDN, entidades financieras,

etc., para formular esquemas de financiamiento o coberturas

en el marco del plan de acción que se proponga y estructure.

Para poder implantar cambios en la ejecución de los sistemas es preciso fortalecer las entidades del orden nacional para atender los requerimientos de los proyectos.

/ Conclusiones y consideraciones finales / 97 /

LECCIONES PARA FUTURAS ESTRUCTURACIONES

Para futuras estructuraciones de los proyectos de los siste-

mas de transporte organizados, es necesario basar su de-

finición técnica en objetivos de cubrimiento y calidad de

servicio, especialmente dirigido a resolver las necesidades y

contexto local. En este sentido, los proyectos deben plantear

un plan de inversiones que sea coherente con la capacidad de

pago y el contexto socioeconómico local. En consecuencia,

es importante no perder de vista que cada sistema es un es-

quema operacional particular y como tal, la implementación

debe seguir esta ruta.

En este orden de ideas, es fundamental definir la tipolo-

gía de flota de acuerdo con las condiciones de demanda.

Incorporar vehículos de mayor tamaño, ya sea articulados

o biarticulados, sólo si las condiciones de la demanda lo

ameritan. De ese mismo modo, es preciso facilitar la co-

nectividad de última milla de los sistemas, considerando

la utilización de servicios flexibles, ya sea por demanda o

con rutas variables, en zonas de baja densidad, usando ve-

hículos pequeños, como motocarros, bici-taxis y bicicletas

públicas, como parte de los sistemas si las condiciones de

demanda así lo ameritan.

Además, es fundamental regular los servicios competiti-

vos, como las rutas del transporte público tradicional, que

en principio deben ser reemplazadas por nuevos servicios de

SITM, SETP o SITP, y buscar mecanismos para controlar la

informalidad, especialmente el mototaxismo. Para estos úl-

timos, se debe considerar la reubicación laboral, y proyectos

productivos alternativos para los propietarios y conductores.

Finalmente, se recomienda al gobierno nacional acompañar

la estructuración financiera de los proyectos con la identifi-

cación y avance de mecanismos alternativos de financiación

de la operación de los sistemas, en la medida de lo posible.

En esa misma vía, es importante apoyar a los gobiernos lo-

cales para que empiecen por identificar, de manera tempra-

na, oportunidades de desarrollo conjunto de finca raíz, como

terminales, portales, estaciones, y estructurar estos proyec-

tos como fuentes de recursos potenciales. Sin embargo, es

importante no condicionar las infraestructuras del sistema a

este tipo de proyectos.

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98 / Conclusiones y consideraciones finales//

06

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06

102 / Referencias//

07

Anexos

ANEXOS01

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05

06

ANEXO 1: CARACTERÍSTICAS Y CONTEXTO DE LOS PROYECTOS DE TRANSPORTE ANALIZADOSSISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO

Anexos

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ÁREA METROPOLITANA DEL CENTRO OCCIDENTE – PEREIRA – DOSQUEBRADAS

Ente Gestor: • Megabús S.A. Sociedad Anónima por acciones constituida entre entidades públicas, de la especie de las anónimas,

vinculada al Municipio de Pereira y regida por las disposiciones aplicables a las Empresas Industriales y Comercia-

les del Estado.

Agentes del Sistema:• 2 Operadores de Transporte: Integra S.A; Promasivo S.A (caducado feb 2016); Operadores del TPC alimentación

Cuba

• 1 Recaudador: Recaudos Integrados S.A.

• 1 Agente Fiduciario: Fidubogotá

• 1 Ente Gestor

El Área Metropolitana de Centro Occidente AMCO (Pereira -

Dos Quebradas - La Virginia) fue la primera ciudad benefi-

ciada con la política de transporte urbano que promovió la

construcción de sistemas de transporte masivo (SITM) en

siete ciudades colombianas (Bogotá había iniciado operación

en 2000; recibió apoyo antes de la formulación de la políti-

ca pública nacional). El AMCO lideró el proceso de planea-

ción. El proyecto permitió la introducción de nuevos servicios

(troncales y alimentadores), en infraestructura especializada

(troncales y terminales), renovación y de espacios públicos en

áreas centrales de la ciudad, así como la creación de operado-

res con vocación empresarial.

Figura 33. Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Centro Occidente – Pereira, Dosquebradas

El sistema no alcanzó los niveles de demanda esperados, y

esto generó dificultades financieras en la operación. Dos fac-

tores afectaron la demanda: (i) crecimiento de uso de la mo-

tocicleta, y (ii) reestructuración de rutas de transporte co-

lectivo que mantuvieron competencia con el servicio masivo

(decisión del Área Metropolitana posterior a la implementa-

ción). Al mismo tiempo, se cargaron a la tarifa los costos de

patios y de chatarrización, aumentando la presión financiera.

En 2015, uno de los dos operadores del sistema (Promasivo)

quebró y su contrato fue liquidado. La operación la asumió el

segundo operador (Integra), quien también tienen interés en

el transporte colectivo tradicional. Pereira se ha planteado

la integración de Megabús con el resto del transporte público

tradicional. El proceso se encuentra en etapa de estudio de

implementación.

Figura 34. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Pereira – AMCO)

0

Millones de 2016

Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Centro Occidente – Pereira, Dosquebradas

50

100

150

200Aportes Públicos:$304.806 Millones de 2016

100% de aportes públicos transferidos

100% de la Infraestructura ejecutada

Operando desde agosto de 2006 (2,8 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)

SITP en estudio de implementac-ión (diciembre de 2016)

176.895 176.894 127.911 142.231

Perfil de aportes Ejecutado (100%) Perfil de aportes Ejecutado (111%)

Territoriales (Pereira / Dosquebradas)Nación

72,5% de la meta

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Pereira – AMCO)

60.000

40.000

20.000

0

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

70.010

110.63298.869 103.583

142.964

Anexos

Oportunidades de Mejoramiento• Se requiere mayor coordinación con la Secretaría de

Tránsito para mejorar el nivel de respeto de los carriles

exclusivos, dadas permanentes invasiones por motocicletas

y vehículos particulares, en algunos casos generando

choques y atropellos.

• Se considera oportuno continuar el proceso de

estructuración del sistema integrado, incorporando

servicios integrados en un nuevo esquema de operación.

Servicios piloto, como el implantado a la Universidad

Tecnológica de Pereira, con buses del transporte colectivo

han resultado en mejoras de servicio a los usuarios.

• Se considera necesario avanzar con la evaluación de

fuentes alternativas: Cobros por circulación y rentas de

gestión de estacionamiento (cargos a garajes y parqueos

y estacionamiento en vía).

• Reforzar la distribución de responsabilidades

institucionales entre el Área Metropolitana y el Ente

Gestor en el marco del desarrollo del Sistema Integrado de

Transporte Público.

• Revisar las necesidades de inversión en infraestructura,

incluyendo las propuestas de cable aéreo, y estructurar los

proyectos (contingente en eventual apoyo del Gobierno

Nacional). Se requiere en especial la culminación de la

Avenida San Mateo que conecta 30 de Agosto y Cuba.

• Avanzar en la implantación del sistema integrado.

• Optimizar la operación y hacer el reemplazo de flota

(2023). Se puede considerar un cambio de tipología para

aprovechar operación dual (con buses padrones de puertas

en ambos lados) y de esta forma reducir el trasbordo.

• Implantar nuevas fuentes de obtención de recursos.

Figura 35. Análisis Semáforo SITM Pereira (AMCO) Fuente: elaboración propia

01

02

03

04

05

06

Análisis Semáforo SITM Pereira (AMCO)

• Agotados recursos de cofinanciación. Pendiente etapa II Fase III Av. San Mateo, Conexión Fases I – II (gestión $23.700 millones)

• SITP en estudios (recursos territoriales). Por concretar financiación de su implementación

• Continuidad equipo técnico • Tribunales de arbitramento a favor

• Promasivo S.A. caducado.

• Flota pendiente (16 articulados)• Transportadores con capacidad de gestión

• Experiencia en la integración del TPC• Desarrollo de tecnología in house

• Entrega de infraestructura a los municipios para su mantenimiento

• Distribución de responsabilidades AMCO / MEGABUS – implementación del SITP

• Sector Transporte en la agenda política: Construcción del Cable sin cofinanciación

Ente Gestor Operación Territoriales

SITM – SITP TRANSMILENIO

Ente Gestor: • Empresa de Transporte de Tercer Milenio, TRANSMILENIO S.A., dada el 13 de octubre de 1999 como sociedad por

acciones, bajo la forma de sociedad anónima de carácter comercial con aportes públicos.

• Entidad encargada de coordinar los diferentes actores, planear, gestionar y controlar la prestación del servicio

público de transporte masivo urbano de pasajeros, y tiene la responsabilidad de la prestación eficiente y

permanente del servicio.

Agentes previstos del Sistema:• Operadores Troncales Fase 1 y 2

• Operadores de Servicios zonales /urbanos, complementarios, especiales y de alimentación)

• Operador tecnológico (recaudo, control de flota, información a usuarios)

• Agente Fiduciario

• Construcción y mantenimiento de Infraestructura, Instituto de Desarrollo Urbano IDU

Bogotá avanzó en la implementación del sistema de trans-

porte organizado, en dos etapas: (i) Implementación y ex-

pansión de TransMilenio; (ii) implementación del Sistema

Integrado de Transporte Público SITP. TransMilenio se de-

sarrolló en tres fases entre 1998-2013; cuenta con 112 km de

corredores troncales y cuencas de alimentación integradas,

que transportan 2,4 millones de pasajeros por día. Los ingre-

sos y costos del sistema se mantuvieron a la par hasta el 2012,

cuando se redujo la tarifa al usuario y entró a operar el SITP.

Anexos

01

02

03

04

05

06

Figura 36. Ejecución de aportes para el SITM – SITP Transmilenio

El SITP busca reorganizar la totalidad de los servicios de trans-

porte público urbano. Los servicios zonales del SITP se contra-

taron en 2010, e iniciaron implementación en 2012. El proceso

no se ha completado. Dos operadores, formados por propietarios

transportadores, incumplieron los contratos. El sistema implica

un aporte anual de 700.000 millones de pesos del presupuesto

distrital. El desbalance financiero se debe a:

1. No se diseñó para equilibrio financiero; desde la estruc-

turación se planteó un apoyo público adicional a la tarifa

del orden de 400 mil millones por año.

2. La demanda real es menor a la esperada por cambios

estructurales en patrones de movilidad: crecimiento de uso

de la motocicleta y la bicicleta.

3. Se mantiene competencia del transporte público colecti-

vo TPC tradicional. Si bien se ha regulado, se mantiene au-

torización a buses del TPC, bajo un esquema de transición

denominado SITP Provisional.

4. Mayores costos operativos por aumento de la conges-

tión urbana: se requieren más vehículos y vehículos-km

para atender la demanda. Los servicios no han logrado la

productividad meta de 2.4 pasajeros por bus-km.

5. Pago de rentas a operadores vinculados del TPC. El

mayor costo de la transición del TPC al SITP es el pago de

una compensación (o renta) a los dueños de buses que se

chatarricen. La compensación busca mantener el nivel

de ingresos netos que recibían por la operación. Tiene

el inconveniente de ser permanente por la duración del

contrato (24 años) y no paga ningún bien o servicio del

nuevo sistema. El valor fue establecido en una negociación

directa después de un paro de propietarios en 2009.

0

Millones de 2016

Ejecución de aportes para el SITM – SITP Transmilenio

2.000.000

1.000.000

4.000.000

3.000.000

5.000.000

6.000.000

Aportes Públicos: $8.449.777 Millones de 2016


100% de la Infraestructura ejecutada (112 km componente Tronco-Alimentado implementa-dos, de 388 km previstos)

Operando desde diciembre de 2000 (2,5 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)

Implementación SITP: 2010 - en ejecución (avance 81%)

5.100.728 4.717.905

3.349.049 3.327.299


DistritoNación

Figura 37. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real – SITM TransMilenio Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

Oportunidades de Mejoramiento• La Administración Distrital ha avanzado en la solución

jurídica de los incumplimientos y en la discusión de alter-

nativas para la solución de la crisis del SITP. A octubre de

2016 no se había definido un curso de acción.

• El Distrito enfrenta la necesidad de reemplazar la flota de

Fase I y Fase II de TransMilenio que ya cumple su vida

útil. La administración aplazó un proceso licitatorio de

reemplazo de flota iniciado en 2015, y se vio abocada a ex-

tender la vida útil de los buses existentes hasta un millón

y medio de kilómetros por unidad (la vida útil inicial era

un millón de kilómetros y ya había sido extendida en 2013

a un millón trescientos mil kilómetros). A octubre de 2016

la renegociación se había completado con dos operadores,

quedando aún pendientes otros.

• Se considera necesario avanzar con la evaluación de fuen-

tes alternativas.

• La solución de los problemas financieros de Bogotá frente

al SITP requiere esfuerzo tanto en la reducción de costos

(mejoras operacionales y de eficiencia) como en la gene-

ración de nuevos recursos para cubrir el faltante operacio-

nal.

• Se espera la implantación del cobro por circulación. Se

sugiere la presentación de Proyectos de Acuerdo para el

cobro por congestión, cobro por garajes y estacionamiento

y estacionamiento en vía (este último proceso se encuen-

tra en estructuración).

75,3% de la meta

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real – SITM TransMilenio

2.000.000

1.000.000

0

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

881.9621.366.735 1.554.977

2.056.519

4.219.694

5.600.000

380.707

Anexos

01

02

03

04

05

06

Figura 38. Análisis Semáforo SITM TransMilenio Fuente: elaboración propia

Análisis Semáforo SITM TransMilenio

• Pequeños propietarios sin capital de trabajo. 4 en estado de insolvencia (Tranzit, Masivo Capital, Egobus, Coobus

• Empresas altamente endeudadas (SITP) sin acceso a créditos. Deudas: $2,3 billones

• Incumplimiento en la compra de buses y/o pago de renta de vehículos a pequeños propietarios

• Deficitaria. Menor demanda por motorización, bicicleta, evasión• Competencia del TPC: “SITP Provisional”

• La oferta de buses es menor a la demanda: Percepción de mal servicio (troncales caracas - norte)

• Pago de rentas a operadores vinculados del TPC (compensación chatarrización con carácter permanente)

• Tarifas políticas. No diseñado para equilibrio. Apoyo público estimado en $400.000 mill año. $700.000 mill real

• Reemplazo flota Fase I y Fase II. vida útil extendida 2 veces.• 3.000 buses por vincular (Egobus, Coobus)

• Alrededor de $1 billón en Infraestructura requerido para mejorar operatividad

Esquema Empresarial Operación SITP

SITM BARRANQUILLA Y SU ÁREA METROPOLITANA

Ente Gestor: • TRANSMETRO S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas del orden distrital y con acciones del Área Metropolitana.

Agentes del Sistema:• Dos (2) operadores de flota: UT Sistur Transurbanos S.A., Grupo empresarial Metrocaribe S.A..

• Un (1) operador de recaudo: Recaudo SIT Barranquilla S.A.

• Un (1) agente financiero

• Un (1) ente administrador del sistema: Ente Gestor

Figura 39. Ejecución de aportes para el SITM Barranquilla y su Área Metropolitana. Fuente: elaboración propia

0

Millones de 2016

Ejecución de aportes para el SITM Barranquilla y su Área Metropolitana

100.000

300.000

200.000

400.000

500.000

304.619

154.093

Perfil de aportes Ejecutado (51%)

Distrito

492.934 484.542

Perfil de aportes Ejecutado (98%)

Nación

Aportes Públicos: $797.553 Millones de 2016


96% de la Infraestructura ejecutada (pendiente entrada en operación Patio-Portal de Barranquillita)

Operando desde abril de 2010 (4,8 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)

Estudios SITP – Financiera de Desarrollo Nacional

Anexos

Barranquilla inició operación del sistema Transmetro en

2009. El sistema combina infraestructura de prioridad con

rutas complementarias. La implementación no se realizó de

forma completa por falta del Patio Norte Barranquillita.

La demanda estimada fue superior a la real generando un

faltante operacional, hasta ahora asumido por operadores

privados (no hay proceso en el momento que permita es-

tablecer que va a aumentar la demanda y llegar a un punto

de equilibrio). La menor demanda obedece a cambio mo-

dal hacia la motocicleta y el mototaxismo, principalmen-

te. Barranquilla explora mecanismos para generar recursos

adicionales a partir de cobro en el sistema de transporte

colectivo.

Los operadores del masivo y colectivo son los mismos, así

que existe interés en avanzar en esta vía. Barranquilla tam-

bién explora la posibilidad de avanzar en un sistema integra-

do para sustituir la totalidad del transporte público colectivo,

para ello vinculó a la Financiera de Desarrollo Nacional.

Figura 40. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Barranquilla)Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

Oportunidades de Mejoramiento• Finalización de las obras (portal Barranquillita)

• El Ente Gestor avanzó en un acuerdo con operadores

existentes que mejoró las condiciones financieras y generó

un fondo de estabilización de tarifas.

• Se requiere continuar con el proceso de estructuración

del sistema integrado, identificación de necesidades de

infraestructura y oportunidades de desarrollo inmobiliario

conjunto.

• Avanzar con la evaluación de fuentes alternativas.

• Intensificar los operativos para contrarrestar la ilegalidad.

• Se considera necesario avanzar con la implantación

de fuentes alternativas, evaluando la posibilidad de

implantar cobros por circulación y rentas de gestión

de estacionamiento (cargos a garajes y parqueos y

estacionamiento en vía).

• Identificación de necesidades de infraestructura que

optimicen el servicio y oportunidades de desarrollo

inmobiliario conjunto.

01

02

03

04

05

06

62,6% de la meta

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Barranquilla)

20.000

0

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

140.000

160.000

180.000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

162.500

33.000

93.698 101.725107.014

Figura 41. Análisis Semáforo SITM Barranquilla Fuente: elaboración propia

Análisis Semáforo SITM Barranquilla

• Faltante operacional asumido por operadores

• Conpes 3788 – 2013: Adición $187.781millones, para liberar infraestructura con cargo a la tarifa

• Distrito asumió la deuda de Chatarrización, liberándose de la tarifa $162 por pasaje

• Menor demanda obedece a cambio modal hacia la motocicleta y al mototaxismo

• 50% de operadores sometidos a control• Flota operativa 233 vehículos de un total de 284 vehículos 82%

• Se explora SITP: Estructuración Financiera de Desarrollo Nacional.

• Insuficientes controles a ilegalidad en las zonas de influencia del Sistema

• Falta de verificación de reducción de la sobreoferta

• Acuerdo mejoró las condiciones financieras y generó un fondo de estabilización de tarifas (oct 2016)

EstructuraTarifaria Operación Institucional

Anexos

SITM DISTRITO DE CARTAGENA

Ente Gestor: • TRANSCARIBE S.A. Sociedad Pública por acciones vinculada al Distrito de Cartagena.

Agentes del Sistema:• Tres (3) operadores de flota: Sotramac S.A.S.; Transcaribe Operador; Transambiental S.A.S.

• Un (1) operador de recaudo y control de flota: Consorcio Colcard.

• Un (1) agente financiero – Alianza Fiduciaria

• Un (1) ente administrador del sistema: Ente Gestor

Cartagena avanza en la implementación inicial del sistema

Transcaribe, el cual busca cubrir la totalidad de los viajes en

transporte público. El proceso tomó más de diez años por di-

ficultades en la construcción de infraestructura, consecución

de predios y demoras en la vinculación de operadores.

La estructura de pago de Cartagena difiere de la de las otras

ciudades; usa el concepto de valor esperado del flujo de caja

por lo cual cambios en la demanda significan cambios en la

duración de los contratos de concesión. Tiene también un

operador público (Transcaribe operador).

01

02

03

04

05

06

Figura 42. Ejecución de aportes para el SITM Distrito de Cartagena. Fuente: elaboración propia

Figura 43. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cartagena). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

21,3% de la meta. Proyecto en fase inicial

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cartagena)

50.000

0

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

400.000

450.000

500.000

2016 2017

96.000

450.000

93.698

45.000

107.014

0

Millones de 2016

Ejecución de aportes para el SITM Distrito de Cartagena

100.000

300.000

200.000

400.000

500.000

497.023

344.552281.396

209.393


DistritoNación




Operando desde el 27 de marzo de 2016 (12,2 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación).

Licitación de operación (concesión 2) declarada desierta. Ente Gestor asume operación – Transcaribe Operador

Anexos

OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO• Se requiere la continuidad de la implantación,

considerando la solución del problema financiero para la

implantación del patio faltante.

• Las condiciones actuales de operación (en crecimiento)

son favorables, pero se requiere permanente monitoreo

para asegurar que se mantenga y mejore el nivel de

servicio a los usuarios.

• Se requiere mayor control de la autoridad del mototaxismo y

otros servicios informales.

• Cartagena puede iniciar la evaluación de fuentes

alternativas, en especial el manejo de estacionamientos

donde se percibe un alto potencial.

Figura 44. Análisis Semáforo SITM Cartagena. Fuente: elaboración propia

01

02

03

04

05

06

Análisis Semáforo SITM Cartagena

• Dificultades en la entrega del Patio-Portal El Gallo. Problemas financieros construcción patios alternos

• Transcaribe Operador: Crédito por $135.400. En espera cumplimiento de salvaguardas

• CONPES 3823 (2014) determina una inversión adicional de $225.070 Mill para diferentes obras y el Portal el Gallo

• 28% rutas implementadas; 48% para cierre 2017. Déficit operacional. • Necesidad de flota (513 pendientes)

• Revisión alcance contrato de recaudo. Definición de acuerdos para continuidad y cumplimiento de compromisos

• FUDO: Desintegración = $238.700 Mill 2013. Operación = $28.100 Mill 2013. Fondo estabilización TT

• Multa a SOTRAMAC y TRANSAMBIENTAL por retraso en entrada de vehículos e incumplimientos al FUDO

• De los 634 buses a desvincular, se procesaron 469 a jul 2017 (74%). • Expectativa 100% Desintegración

• Control de la autoridad del mototaxismo y otros servicios informales

Ente Gestor Operación Institucional

SITM PARA SANTIAGO DE CALI

Ente Gestor: • Metro Cali S.A. Empresa Industrial y Comercial del estado, sociedad constituida por acciones de entidades públicas

del orden municipal, sociedad anónima, vinculada al Municipio de Santiago de Cali.

Agentes del Sistema:• 4 operadores de Transporte: GIT Masivo; B&N Masivo; ETM; Unimetro

• 1 recaudador: UT R&T

• 1 concesionario de Patios y Talleres

• 1 fiducia

• 1 Ente Gestor

Cali fue uno de los primeros municipios vinculados al nue-

vo modelo de prestación de servicios de transporte públi-

co. El proyecto permitió la introducción de nuevos servicios

(troncales y alimentadores), en infraestructura especializada

(troncales y terminales), renovación y de espacios públicos

en áreas centrales de la ciudad, así como la consolidación de

operadores con vocación empresarial.

Anexos

Figura 45. Ejecución de aportes para el SITM de Santiago de Cali. Fuente: elaboración propia

El sistema no ha alcanzado los niveles de demanda espe-

rados. Esto, aunado al no incremento de la tarifa usuario

durante algunas vigencias y los altos niveles de endeuda-

miento, han generado dificultades de cara al sostenimiento

financiero del SITM.

La operación del SITM cuenta actualmente con fuentes adi-

cionales a la tradicional tarifa. Desde noviembre de 2016 el

municipio transfiere recursos al Fondo de Estabilización y

Subsidio a la Demanda del Sistema Integrado de Transpor-

te Masivo de Occidente -MIO- (FESDE) en desarrollo de la

autorización concedida en el artículo 1 del acuerdo 0400 de

2016 (alrededor de $270 pesos por viaje efectivamente rea-

lizado y verificado).

Cabe anotar que el Municipio financió el MIO CABLE, pro-

yecto cuya operación subsidia en alrededor del 90%. Como

fuente de recursos, no solo se cuenta con la sobretasa a la

gasolina, a julio de 2017 se cuenta con la implementación

de la Tasa por Congestión y Multas de Tránsito, siendo el

siguiente paso la materialización de la Contribución por Es-

tacionamiento de Uso Público y la Explotación de Publicidad

al Exterior de los Buses del Sistema.

01

02

03

04

05

06

0

Millones de 2016

Ejecución de aportes para el SITM de Santiago de Cali

1.000.000

500.000

1.500.000

2.000.000

1.703.7761.376.582

612.882463.387


MunicipioNación

Aportes Públicos:$2.316.658 Millones de 2016



Operando desde el 1 de marzo de 2009 (10,5 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)

Figura 46. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cali). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO• El Ente Gestor viene adelantando estudios de cara a la

renegociación con los Agentes del Sistema, de manera

que se generen eficiencias y ajustes a la evolución real del

SITM.

• Analisis de integración de modos (ej. Camperos) de cara a

la cobertura del 100% del servicio de transporte.

• Llevar a cabo el retiro progresivo de las rutas del servicio

de transporte colectivo que funcionan en la ciudad y

le hacen paralelismo al sistema, como también a la

realización de controles al transporte no autorizado

(secretaría de Tránsito).

• Auditoria al incumplimiento del PSO por parte de los

operadores

• Fortalecimiento del comité de movilidad

• Avance en la gestión de fuentes adicionales de

financiamiento de cara a la sostenibilidad de la operación

tanto de los corredores establecidos en el documento

Conpes, como del Cable aéreo.

• Integración intermunicipales de Yumbo, Palmira y

Jamundí.

49,7% de la meta

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cali)

0

800.000

600.000

400.000

200.000

1.000.000

1.200.000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

960.000

219.388

478.255 477.626

Anexos

Figura 47. Análisis Semáforo SITM Cali. Fuente: elaboración propia

01

02

03

04

05

06

Análisis Semáforo SITM Cali

• Concesionarios incumpliendo PSO. Faltan buses (101).• Chatarrizar 1.374 buses. 75% de operadores sometidos a control

• Infraestructura pendiente: Patios (2/5); Terminales intermedias (2/4). Vigencias Nación reprogramadas

• Integración de camperos (ladera – 5% operación). Se estudia integración tarifaria y cobertura 100% - vía intermodalidad

• La tarifa no cubre opex y capex. Convenio con la Alcaldía, $21.000 Mill sem (desde nov 2016) - FESDE

• Renegociación Recaudo. (-) mantenimiento y seguridad, (+) ptos de recarga (200 a 1000). Mejorar Centro de Control

• Otro sí contratos de operación. + 6 años + alza min $50 TU) + exigencias técnicas. $42.000 Mill Tasa Compensada

• Efectuar el retiro de rutas del colectivo - paralelismo.• Controles al transporte no autorizado

• Cable Integrado al SITM (sept 2015). Baja demanda pero creciendo. 900 mill mes para subsidiar entre el 88-90%

• Exploración y Explotación de Otros Ingresos conforme con el alcance del PND (líder nacional)

OperaciónBalance

Financiero Institucional

SITM AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA

Ente Gestor: • Metroplús S.A., ente gestor que planea y desarrolla la infraestructura del Sistema Integrado de Transporte Masivo

del Valle de Aburrá, y que tiene como misión controlar la operación del modelo operativo e institucional de

transporte público con buses rápidos.

Agentes del Sistema:• 1 operador de Transporte y Recaudador: Metro de Medellín

El esquema de implementación del SITM del Valle de Aburrá

cuenta con características particulares que lo diferencian de

otros proyectos de transporte urbano del país. En este caso,

el Ente Gestor (Metroplús) se encarga exclusivamente de la

implementación de la infraestructura del proyecto y es la em-

presa del Metro de Medellín la se responsabiliza de la opera-

ción de todos los modos de transporte del Valle de Aburrá, in-

cluido Metroplús (aún no se define operador de los corredores

de los municipios de Envigado e Itagüí).

En términos generales, y frente a alcances y responsabilida-

des, el sector público se hace responsable de la construcción

de la infraestructura y de la operación del SITM.

Metroplús, encargado del desarrollo de la infraestructura del

Sistema ha evidenciado la insuficiencia del presupuesto ac-

tual para la finalización de las obras descritas en el Conpes

3573. Esto, según el gestor, a razón de diseños a detalle con

Anexos

presupuestos que sobrepasaron considerablemente lo pro-

yectado, en parte porque corresponden a infraestructura más

robusta a la inicialmente planteada.

Se estima que el desfinanciamiento es de alrede-

dor de $376.000 millones (según Convenio de Cofi-

nanciación, los mayores costos del proyecto deben ser

cubiertos por los municipios). En este sentido, ha venido

trabajando en una propuesta de intervención con los recur-

sos disponibles, a fin de que se logre una operatividad del

sistema.

Figura 48. Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Valle de Aburra. Fuente: elaboración propia

La operación se encuentra a cargo de la Empresa Metro de

Medellín. La Secretaria de Movilidad, definió el sustento

jurídico para otorgar a través de convenio de cooperación

empresarial la operación de las cuencas (donde no opera el

transporte masivo en la ciudad de Medellín), a los trans-

portadores actuales bajo el esquema de reorganización del

transporte colectivo. Queda pendiente la definición del ope-

rador de los corredores de los otros municipios del área me-

tropolitana (Envigado e Itagüí).

Figura 49. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Valle de Aburrá). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

44,1% de la meta

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Valle de Aburrá)

0

250.000

200.000

100.000

150.000

50.000

300.000

350.000

2011 2012 2013 2014 2015 2016

320.000

38.326

129.125141.400

01

02

03

04

05

06

0

Millones de 2016

Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Valle de Aburra

300.000

100.000

200.000

400.000

600.000

500.000

527.162

398.518364.917 347.591


MunicipioNación




Operando desde el 28 de octubre de 2013 - rutas alimentadoras del SITM (9,9 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)

OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO• Finalización de obras de infraestructura - Troncales de

Envigado e Itagüí, Pretroncal Medellín línea 2

• Evaluación e implementación de fuentes alternativas

• Coordinación – Definición de el/los operadores de los

corredores fuera de la jurisdicción de Medellín.

• Entrega de las obras a las Alcaldías para su mantenimiento

• Gestión de financiamiento para las obras que, por

incremento en su presupuesto, o limitación en la

disponibilidad de recursos, no han podido desarrollarse

• Inicio operación otros Municipios del Valle de Aburra –

Armonización operadores

• Implantar nuevas fuentes de obtención de recursos.

Figura 50. Análisis Semáforo SITM Vallé de Aburrá. Fuente: elaboración propia

Análisis Semáforo SITM Vallé de Aburrá

• Diseños con presupuestos por encima de lo proyectado en el Conpes. Se estima desfinanciamiento de $370.079 Mill

• Avance lento en la ejecución de obras. Dificultades con licencias, predios, contratistas, etc.

• Propuesta de intervención con los recursos disponibles, a fin de que se logre una operatividad

• Definición Operador corredores de los municipios del área metropolitana (Envigado e Itagüí)

• Otorgar a los transportadores a través de convenio de cooperación empresarial las cuencas donde no opera el SITM

• Entrada en operación tramos Envigado e Itagui – Armonización de operadores

• Si se requiere endeudamiento adicional, se generarían + costos financieros que disminuirían presupuesto obras

• Los aportes adicionales están a cargo de los Entes Territoriales. Itagui no puede asumir mayores costos (limite deuda)

• Evaluación e implementación de fuentes alternativas

Infraestructura Operación Institucional

Anexos

SITM AREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA Y SU ÁREA METROPOLITANA

Ente Gestor: • Metrolínea S.A. Sociedad por Acciones entre entidades públicas, y regida por las disposiciones legales a las

Empresas Industriales y Comerciales del Estado, cuyo objeto social es la titularidad del Sistema de Servicio Público

Urbano de Transporte Masivo de Bucaramanga y su Área Metropolitana.

Agentes del Sistema:• 2 operadores de Transporte: Metrocinco Plus S.A; Movilizamos S.A.

• 1 recaudador: Transporte Inteligente S.A. – TISA

• 1 agente Fiduciario – Corficolombiana

• 1 ente Gestor – Metrolínea S.A.

• 1 AMB (desmontado como agente)

Metrolínea es el sistema que vincula a más entidades: La Na-

ción, 5 Entes Territoriales (Bucaramanga, Floridablanca, Girón,

Piedecuesta, Gobernación de Santander), y 1 Área Metropolitana.

El desarrollo de infraestructura en materia de portales-patio ta-

lleres, no ha evolucionado favorablemente. Aún no se cuenta

con ninguno de estos terminales, uno de los cuales (PQP), con

cargo a la tarifa, fue suspendido en un avance del 47%, tras el

fallo en contra de un tribunal de arbitramento, interponiendo

multa por $167.800 Millones. La correspondiente obra del mu-

nicipio de Girón fue contratada. El presupuesto de los portales

de Piedecuesta y Norte superó la disponibilidad de recursos, por

lo que se adelantaron rediseños para ajustarlos a los recursos

existentes.

Dada la dinámica de avance de las obras de infraestructura, se

han reporgramado algunos recursos de la Nación, con el fin de

que no resulten ociosos en la fiducia del proyecto.

01

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06

Figura 51. Ejecución de aportes del SITM del Área Metropolitana De Bucaramanga. Fuente: elaboración propia

La demanda no ha alcanzado los niveles esperados, en parte,

impactada por la tardía entrada al Norte y al Municipio de

Girón, por la disminución de las validaciones (-10,63%) dado

el incremento del 13,51% ($250) de la tarifa entre los años

2015 y 2016, por el transporte ilegal e informal, problemas de

movilidad, crecimiento del parque automotor, y paralelismo.

La bolsa recaudada no ha sido suficiente para pagar la totali-

dad de km, lo que impacta los niveles de servicio. Se ha hecho

necesario adelantar planes de cara a la reducción del déficit

operacional, que se considera, deben contar con estudios in-

tegrales que soporten la redefinición de los servicios.

Figura 52. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP

0

Millones de 2016

Ejecución de aportes del SITM del Área Metropolitana De Bucaramanga

200.000

100.000

300.000

500.000

400.000

469.343408.221

189.680 167.368


Entes TerritorialesNación




Operando desde el 22 de diciembre de 2009 - Operación comercial desde el 28 de febrero de 2010 (4,3 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación

29% de la meta

Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana)

50.000

0

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

350.000

400.000

450.000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

382.000

47.02867.550

141.564 111.027

Anexos

OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO• Contratación de las obras del Portal de Floridablanca.

En 2016 se adelantó el contrato de optimización y ajuste

funcional de los diseños de PQP

• Construcción de los portales de Piedecuesta y el Norte

• Replanteamiento esquema de Negocio: Déficit financiero

desde el inicio. Necesidad de evaluar la composición del

negocio - reestructuración técnica, legal y financiera del

proyecto

• Vinculado al POA recursos para la actualización de

la matriz origen – destino y un estudio que apoye la

reestructuración de los contratos

• Integración: Con propuesta Transportadores, se puso

en marcha una prueba piloto para integrar una ruta del

Transporte Colectivo con el Masivo. De los resultados de

este mecanismo se espera contar con herramientas para

definir el camino para cubrir el 100% del servicio

• Ajustes operacionales para mejorar servicio.

• Estudio operacional que defina el modelo de servicios en

toda el AMB

• Finalización de las obras de infraestructura del SITM

según alcance establecido en el documento Conpes

• Renegociación de los contratos con los diferentes agentes

del Sistema

• Gestión e Implementación de nuevas fuentes de obtención

de recursos

Figura 53. Análisis Semáforo SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana. Fuente: elaboración propia

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Análisis Semáforo SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana

• Construcción de Portales (3/4 pendientes), obras rediseñadas dado que el presupuesto superó los recursos disponibles

• Metrolínea afronta procesos judiciales por cerca de $128.00 mill, y fallos en contra por $182.000 mill (sólo pagados $6.676)

• Plan de Trabajo con ajustes operacionales. En trámite estudio operacional que defina el modelo de servicios

• Baja demanda: Incremento TU ($250), transporte ilegal, crecimiento parque automotor, paralelismo. Faltan buses (137)

• Baja cobertura por demora en la llegada al Norte de Bucaramanga y Girón • 100% operadores sometidos a control

• Propuesta Transportadores integración de una ruta del TPC con el Masivo (piloto Norte)

• Recaudo insuficiente para pagar km. Déficit crónico. Necesidad de revaluar la composición del negocio - ETLF

• PQP cargado a la tarifa. Liberado el % (laudo arbitral). Recursos en trámite con Floridablanca y la Gobernación (44.000 Mill)

• Infraestructura provisional (Patio Piedecuesta), funcional

InfraestructuraBalance

FinancieroOperacional

SISTEMAS ESTRATÉGICOS DE TRANSPORTE PÚBLICO (SETP)

Anexos

DISTRITO TURISTICO, CULTURAL E HISTORICO DE SANTA MARTA

Ente Gestor: • SETP Santa Marta S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas del orden distrital, adscrita al despacho del alcalde.

Agentes previstos del Sistema:• Un Operador de Transporte

• Un Agente Tecnológico

• Un Agente Financiero (Fiducia)

Un Ente Administrador del Sistema (Ente Gestor) Santa Marta

ha avanzado con el componente de infraestructura, mientras

la operación sigue pendiente. A Octubre de 2016 el estudio de

estructuración seguía sin ser aceptado por el ente gestor, frente

a observaciones sobre responsabilidades de algunos compo-

nentes y observaciones operativas (uso de flota de mayor ta-

maño, reducción de recorridos, aumento de caminata, espera

y trasbordo).

Los operadores organizaron una asociación que les permite dis-

tribuir responsabilidades en la ciudad; avanzaron en el concepto

de caja única y racionalizaron la flota (bajaron de más de 900

vehículos a 700 reemplazando dos vehículos viejos por uno nue-

vo). Un punto crítico es la cesión del sistema de recaudo a un

tercero. Existe un nivel moderado de informalidad (mototaxis-

mo) aunque se mantiene un nivel básico de servicio público con

ocupaciones de flota mayores a 300 pasajeros por día por bus.

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Figura 54. Ejecución de aportes del SETP del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Fuente: elaboración propia

En Santa Marta existe alta incertidumbre sobre la implanta-

ción del SETP en la medida que no se han cerrado los estudios

de estructuración. Los transportadores locales se han organi-

zado para avanzar en el proceso, sin embargo, hay debilidad

institucional y necesidad de apoyo externo a la ciudad.

Un punto importante para ser aclarado se refiere a la me-

jor manera de manejar el recaudo. En la medida que es

un sistema relativamente pequeño, el costo de desarro-

llo de un sistema de recaudo electrónico centralizado es

proporcionalmente alto. En este sentido pueden mane-

jarse alternativas como un sistema de cámara de com-

pensación, o desarrollo conjunto con otras ciudades para

compartir costos.

En cualquier caso, según lo informado por los estructurado-

res, el sistema requiere fondo de compensación tarifario con

recursos externos y por tanto se sugiere avanzar en la iden-

tificación y desarrollo de fuentes alternativas, en especial el

manejo de estacionamientos (en vía y cargo para garajes y

parqueos fuera de la vía).

0

Millones de 2016

Ejecución de aportes del SETP del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta

100.000

150.000

50.000

200.000

300.000

250.000

262.298

73.846

127.40638.194


DistritoNación


En proceso de construcción de infraestructura. Estructuración Técnica Legal y Financiera elaborada. Aún no inicia operación



Inicio estimado de Operación – Conpes: 2 sem 2011(ETLF cerrada)

Cobertura 100%

Anexos

Figura 55. Análisis Semáforo SETP Santa Marta. Fuente: elaboración propia

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Análisis Semáforo SETP Santa Marta

• Definir aporte en especie. Reprogramación recursos Nación por baja ejecución o incumplimiento aportes locales

• POAI parcialmente desfinanciado. Analizar esquemas alternativos de financiación (APP para grandes estaciones)

• Estudio de otras fuentes a partir de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo

• Definición de la entrada en operación. Licitación /Reestructuración

• Empresas afiliadoras. Dificultades de bancabilidad del proyecto

• Recaudo: Dimensionamiento del alcance y esquema del negocio

• Definir y reglamentar la inclusión de modalidades de transporte No Motorizado

• Coordinación institucional SETP – Secretaría de Transito y Transporte

• Mesas de trabajo con operadores

Ente Gestor InstitucionalidadOperación

SETP MUNICIPIO DE MONTERIA

Ente Gestor: • SETP Montería Ciudad Amable S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas.

Agentes previstos del Sistema:• Dos Operadores de Transporte

• Un Recaudador e Integrador Tecnológico (SRC y SGCF)

• Un Administrador Financiero (Fiducia)

• Un Ente Gestor

Un Secretaria de Tránsito y Transporte. Montería ha avanzado

de manera satisfactoria en la adecuación de infraestructura

urbana. La puesta en marcha del SETP sigue pendiente.

La estructuración exige un cambio que no ha sido asumido

por las autoridades y operadores locales. Montería cuenta con

dos grupos operadores, uno local y otro apoyado por inver-

sionistas nacionales (Grupo Fanalca). Este último ha esta-

blecido un sistema de alimentación con motocarros (triciclos

motorizados) que le ha permitido aumentar la demanda de

viajes. Como en Santa Marta, la implementación requiere un

acuerdo básico sobre el manejo tarifario. Los operadores pre-

fieren continuar con el manejo del dinero. Una alternativa es

el cambio hacia una cámara de compensación, más que un

operador separado de recaudo.

Anexos

Figura 56. Ejecución de aportes para el SETP del Municipio de Montería. Fuente: elaboración propia

Montería tiene la ventaja de contar con un operador con so-

lidez financiera e iniciativa para desarrollo de conceptos de

innovación, como lo ha sido el sistema de alimentación con

motocarros manejados por madres cabeza de familia. Antes

que continuar con una transformación vía SETP licitado, pue-

de explorar acuerdos con los operadores existentes, definien-

do mínimos de calidad (cubrimiento, ocupación máxima, fre-

cuencia mínima), y acordar mecanismos de supervisión.

Como las otras ciudades intermedias requiere fortalecimien-

to de la capacidad institucional para gestionar el sistema de

transporte.

Figura 57. Análisis Semáforo SETP Montería. Fuente: elaboración propia

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0

Millones de 2016

Ejecución de aportes para el SETP del Municipio de Montería

50.000

100.000

200.000

150.000

197.580

126.17086.773

65.688


MunicipioNación


En proceso de construcción de infraestructura. Estructuración Técnica Legal y Financiera elaborada. Aún no inicia la operación del SETP



Inicio estimado de Operación – Conpes: 4 trim 2011 (ETLF cerrada)

Cobertura 100%

Demanda estimada (pax/día): 77.000

Análisis Semáforo SETP Montería

• El Municipio finalizó sus aportes. $19.000 millones (aprox) pendiente validación aportes en especie

• Los transportadores quieren adelantar las tareas de recaudo. Dimensionamiento del esquema de negocio

• Continuidad equipo técnico

• El sistema requiere de un fondo de compensación tarifario con recursos externos ($13.000 Mill año)

• Problemas de bancabilidad a pesar de que las empresas son propietarias de flota

• Transportadores organizados. Avance en el concepto de caja única y en racionalización de flota (200 buses)

• Regulación Mototaxismo. Definir y reglamentar la inclusión de transporte No Motorizado

• Estudio de otras fuentes a partir de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

• Mantener medidas de cara al control del mototaxismo, por su impacto en la demanda


SETP MUNICIPIO DE SINCELEJO

Ente Gestor: • METRO SABANAS S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas.

Agentes previstos del Sistema:• Un Agente Operador de Transporte (En un escenario proyectado se le da la posibilidad que sea igualmente el encargado del

recaudo).

• Un Agente Tecnológico o de Recaudo (SGCF y SRC)

• Un Administrador Financiero.

• Un Ente Gestor

En Sincelejo el transporte público colectivo se redujo de ma-

nera drástica con el incremento del mototaxismo (menos del

10% de los viajes diarios en transporte público). La imple-

mentación del SETP, aún pendiente, significa la recuperación

del servicio básico de transporte. La recomendación de los

consultores de la estructuración (Steer Davies Gleave) era de

apoyo para la consolidación, en la medida que no resultaba

viable con recursos de tarifa. La consecución de recursos adi-

cionales y apoyo público parecen necesarios para restablecer

la oportunidad de servicios frecuentes y confiables de trans-

porte público en Sincelejo.

Anexos

Figura 58. Ejecución de aportes del SETP Municipio de Sincelejo. Fuente: elaboración propia

Figura 59. Análisis Semáforo SETP Sincelejo. Fuente: elaboración propia

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0

Millones de 2016

Ejecución de aportes del SETP Municipio de Sincelejo

30.000

60.000

90.000

150.000

120.000

124.769

50.822 59.70425.215


MunicipioNación


En proceso de construcción de infraestructura. Estructuración Técnica Legal y Financiera elaborada. Aún no inicia operación.



Inicio de Operación estimado – Conpes: 4 trim 2011 (ETLF cerrada). El 8 de agosto de 2016 inició la operación de SIBUS (50 buses nuevos, 35 usados). Licitación TPC con parámetros SETP)

Cobertura 100%

Análisis Semáforo SETP Sincelejo

• Definición validación aporte en especie

• Estudio de otras fuentes a partir del PND

• Apuesta APP construcción, operación y mantenimiento de la Estación de Transferencias

• SIBUS: Atraso en la adquisición de flota. 2016, se declara incumplimiento parcial

• Problemas de bancabilidad. Plan de mejoramiento permite de manera temporal incorporar buses usados

• El Municipio adoptó mediante Acuerdo No.135 de 2014 la creación de un fondo de estabilización tarifaria

• Regulación Mototaxismo

• Definir y reglamentar la inclusión de modalidades de transporte No Motorizado

• Medidas favorables Prohibición de parrillero hombre en el Centro Amable, día sin moto (15 y 30 del mes).


ANEXO 2: ANÁLISIS DEL ORDENAMIENTO LEGAL

Tabla 15. Análisis y principales argumentos del ordenamiento legal de los sistemas

DIMENSIÓN OBSERVACIONES

Capacidad de Instituciones Locales

- Capacidad de gestión concentrada en infraestructura: se crearon entes gestores, cuya labor principal se enfocó a la ejecución de obras

públicas relacionadas con los sistemas, dejando de lado la operación eficiente de los mismos

- Débil coordinación con autoridad de transporte: se mantuvo una dualidad entre los entes gestores y las autoridades de transporte (Áreas

Metropolitanas; Secretarías, Departamentos o Unidades de Tránsito y Transporte o Movilidad). En muchos casos esta dualidad derivó en

competencia entre el transporte masivo organizado y el transporte colectivo tradicional, debilitando los SITM (ejemplo Pereira).

Capacidad de los Operadores Privados

- Diferentes niveles de maduración: Al priorizar la evolución de operadores y propietarios locales en los procesos de licitación se generaron

avances diversos. En algunos casos, el acompañamiento de inversionistas permitió el crecimiento empresarial; en otros, los operadores no

lograron gobierno corporativo y financiamiento y terminaron incumpliendo contratos (casos de Pereira y Bogotá con operadores originados

en propietarios transportadores).

- Débiles desde el punto de vista financiero: más que la experiencia y la capacidad financiera se priorizó la conversión de empresas afiliadoras

y propietarios de vehículos en nuevas empresas. En varios casos, las nuevas empresas creadas tuvieron dificultadas en consecución de capital

(equity) y financiación (deuda).

Oportunidad de Obtener Recursos

Adicionales

- Nuevas autorizaciones (Plan de Desarrollo 2014-2018): El Gobierno Nacional reconoció las dificultades generadas por el principio de

“autososteniblidad” (tarifa equilibrada con costos de capital y operación de buses) y autorizó la posibilidad de definir tarifas por debajo

del costo técnico; al mismo tiempo autorizó a los organismos locales instrumentos de financiación: cobro por congestión, cobro de

estacionamiento.

- Poco interés (economía política): Por falta de conocimiento de los procesos y por tratarse de nuevos cargos a los usuarios, en principio

impopulares, ninguna ciudad ha avanzado en la puesta en marcha de los nuevos mecanismos de financiación. En el caso de Bogotá, el

Concejo Distrital ha rechazado los cobros en tres oportunidades.

Riesgo Financiero

- Costos operacionales mayores a ingresos por tarifa: Las mejoras en productividad generadas por infraestructura prioritaria y control

operacional han resultado insuficientes para cubrir los costos adicionales de formalización: mayor número de trabajadores para cumplir

normas laborales, pago de impuestos, costos administrativos, mantenimiento oportuno. En algunos casos se cargaron a la tarifa costos de

infraestructura (patios) y chatarrización, presionando aún más las dificultades financieras.

- Baja confianza del sistema financiero: Ante las dificultades financieras de los operadores y las dificultades de continuar con financiamiento

a partir de proyectos (project finance), los bancos comerciales han cerrado crédito adicional a los operadores de sistemas de transporte

organizado. Los operadores han recurrido a crédito con respaldo de activos distintos a los del negocio.

RETOS, OPORTUNIDADES Y ESTRATEGIAS DE ......presenta un análisis de los sistemas de transporte...

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