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Auditoría Superior del Estado de Nuevo León. Resultados de la Auditoría de Desempeño | Programa Jefas de Familia. (PJF)

Resultados de la Evaluación de Desempeño Programa Jefas de Familia

Gobierno del Estado de Nuevo León Secretaría de Desarrollo Social

Cuenta Pública 2011

Anexo A

El contenido del presente Informe del Resultado, será evaluado por el H. Congreso del Estado, con base en el análisis y conclusiones técnicas del documento, por lo que éste no tiene el carácter de definitivo

AUDITORI.b\$UPERIÓ~ DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN

[P@(Q) ~ ~@D@[1£~@

Oficio No:ASUNTO:

AUDITORíA SUPERIOR DEL ESTADO DE NUEVO LEÓNAUDITOR GENERAL DEL ESTADO

ASENL-AGE-PL01-2066/2012.Se remite Informe del Resultado.

Monterrey, Nuevo León, a 25 de octubre de 2012.

DIP. REBECA CLOUTHIER CARRILLOPRESIDENTA DE LA COMISiÓN DE VIGILANCIADEL H. CONGRESO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN.P R E S E N T E.-

Por medio del presente y en cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 137,

segundo párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de

Nuevo León, y 48 primer párrafo de la Ley de Fiscalización Superior del Estado

de Nuevo León, me permito remitir a ese H. Congreso del Estado, por conducto

de la Comisión que preside, el Informe del Resultado de la revisión de la Cuenta

Pública correspondiente al ejercicio 2011, del Poder Ejecutivo del Estado de

Nuevo León (Administración Pública Centralizada) en dos Tomos, incluyendo

además el anexo A que contiene los resultados de la Evaluación de

Desempeño sobre el"Programa Jefas de Familia".

Lo anterior, a fin de que se sirva darle el trámite legislativo que corresponda.

ATENTAMENTEEL C. AUDITOR GENERAL

DEL ESTADO D N EVO LEÓNR'.12~ ,

".-CONGRESO OEL EOFICIALlA MAYOri] ~~l~illlrn

I ~ I I Z 5 OCT 2012U\ ~vlJL7

DEPARTAMENTOOFICIA lA DE PARTESMO REY. N. L.



ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO 1

I. INTRODUCCIÓN 3

A.- ANTECEDENTES 4 B.- CRITERIO DE SELECCIÓN 6 C.- OBJETIVO DE LA EVALUACIÓN 7 D.- METODOLOGÍA UTILIZADA 7 E.- FUENTES DE INFORMACIÓN 8

II. INFORMACIÓN GENERAL 9

A.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROGRAMA 9 B.- MARCO NORMATIVO 10 C.- RECURSOS FINANCIEROS 11 D.- ESTRUCTURA ORGÁNICA 12

III. EVALUACIÓN 14

A.- ETAPA DE DISEÑO 14 A.1. Identificación del problema 14 A.2. Planeación Estratégica 18 A.3. Determinación de sus Objetivos 21 A.3.1. Vinculación con Planes y Programas 21 A.3.2. Características de los Objetivos 25 A.4. Población potencial y población objetivo 26 A.5. Cobertura y focalización 28

B.- MATRIZ DEL MARCO LOGICO 29 B.1. Lógica Vertical 33 B.2. Lógica Horizontal 39

C.- ETAPA DE OPERACIÓN 42 C.1. Análisis de las Reglas de Operación 43 C.2. Operación Financiera 44 C.3. Padrón de beneficiarios 45 C.3.1. De la Normativa Aplicable 45 C.3.2. De la Elegibilidad de los beneficiarios 47 C.3.3. Del Proceso de Baja y Actualización del padrón 50 C.4. Apoyos del Programa 54

IV. CONCLUSIONES 58

ANEXO 1 (Observación, Contestación de la Entidad, Análisis de la Auditoria Superior del Estado y Recomendación)


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RESUMEN EJECUTIVO

I. DATOS GENERALES DEL PROGRAMA AUDITADO El Gobierno del Estado creó el Programa Jefas de Familia (PJF) para atender al segmento de las mujeres en situación de pobreza y vulnerabilidad, delegando en la Secretaría de Desarrollo Social, a través de la Dirección de Grupos Vulnerables y Participación Social, la ejecución de las acciones correspondientes al Programa.

El PJF presentó un Programa Estatal de Inversión (PEI) autorizado por el importe de $27,553,122 así como ejerció recursos por la cantidad de $24,312,509. El total de ingresos provienen de recursos estatales, a su vez, los egresos corresponden en un 76% al programa de apoyo a la economía familiar, es decir, al subsidio económico del Programa, además en un 8% a servicios personales, el 7% a la adquisición de activo fijo y el 9% restante pertenece a servicios generales, materiales y suministros, servicios de consultoría administrativa y otros servicios generales. El PJF cuenta con un diagnóstico el cual se realizó en base a la Metodología del Maco Lógico, en el cual se presenta el objetivo general, los objetivos específicos, la cobertura y población del programa, características de los apoyos, requisitos de elegibilidad, criterios de selección, así como una Matriz de Indicadores para Resultados. El Programa se rige por medio de las reglas de operación publicadas en el Periódico Oficial del Estado el 15 de abril de 2011 y se encuentran a disposición del público en la página oficial de internet de la Secretaría de Desarrollo Social.

II. OBJETIVO DE LA ASENL El objetivo de este ente fiscalizador es realizar una evaluación metodológica que permita apreciar el desempeño en el cumplimiento de las reglas de operación, la alineación con planes y programas, además de evaluar la implementación del marco lógico en lo referente a su operación, procesos, cumplimiento de metas, así como la medición de las mismas a través de indicadores, aplicando el criterio de eficacia, transparencia y calidad. Nuestra evaluación tiene el propósito de identificar las áreas de oportunidad para proponer las recomendaciones pertinentes a efecto de mejorar el desempeño del Programa.


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III. RESULTADOS El Programa cuenta con un diagnóstico para su planeación, donde se determina que la población potencial, conformada por el número total de mujeres que son madres, jefas de familia y que son pobres, es un dato ausente de fuentes oficiales de información estadística y poblacional del País, por lo que se recomienda utilizar un método que permita obtener datos certeros de la población. Es importante que los objetivos del Programa cuenten con la característica básica de ser medibles, ya que si no se pueden medir no es posible evaluar si las actividades establecidas para lograr su cumplimiento se están llevando a cabo bajo los conceptos de eficiencia, eficacia, economía y calidad y si son las adecuadas o es necesario modificarlas y sobre todo si se está logrando el cumplimiento de dichos objetivos. Establecer los objetivos en forma clara y medible representa un compromiso para la administración del Programa ya que permitirá a los ciudadanos monitorear y exigir su cumplimiento. La administración del Programa cuenta con una Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y a pesar de que cuentan con los atributos que deben tener los indicadores, no se proporcionó evidencia de que estuvieran utilizando los indicadores. Es recomendable que los indicadores sean utilizados y que los resultados que arrojen sean evaluados y en base a ello se realicen acciones o tomen decisiones para continuar o reorientar su actuar, adoptando mejores prácticas en su operación. Como parte básica de los indicadores se deben tener los medios de verificación para así poder identificar de manera clara la fuente de información. Las reglas de operación (ROp) son el documento rector del Programa, en donde se establece los requisitos para la operación del mismo, de acuerdo a pruebas realizadas al padrón de beneficiarias para comprobar que estuviera conforme a lo que estipulan las ROp, se determinó que existen áreas de oportunidad en los procesos utilizados por la administración del Programa para la integración y actualización del padrón, es decir, la elegibilidad de las beneficiarias y el proceso de baja y actualización del padrón. Finalmente, se recomienda analizar la posibilidad de que el apoyo no se otorgue por igual a todas las beneficiarias sino que se entregue de acuerdo a las necesidades diferenciadas de cada una de ellas.


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I. INTRODUCCIÓN La evaluación de los programas sociales es una herramienta indispensable para el rendimiento de cuentas sobre el cumplimiento de los objetivos del Programa, su adecuada operación y su impacto en el bienestar de la población. Los resultados de una evaluación contribuyen a retroalimentar el diagnóstico de la gestión pública, permitiendo su mejoramiento, adecuación o reorientación, rendir cuentas sobre el uso de los recursos públicos y fomentar una cultura de resultados en la gestión pública, incrementar la efectividad de la política social, diseminar el conocimiento sobre el impacto de distintas herramientas de desarrollo social y promover el debate informado de las políticas públicas. El presente informe contiene una evaluación del Programa Jefas de Familia (PJF), el cual tiene como objetivo Mejorar el nivel de vida de las Jefas de Familia en condiciones de pobreza y de sus hijas e hijos. El informe contempla cuatro secciones y un anexo. La primera sección se enfoca en dar a conocer los antecedentes del Programa, el criterio de selección para la evaluación, el objetivo de la misma, la metodología aplicada para llevarla a cabo y las fuentes de información utilizadas. En la segunda sección se brinda una descripción general del PJF, su marco normativo, sus recursos financieros y su estructura orgánica, con el objetivo de que se cuente con elementos que permitan conocer de manera integral a la administración del Programa y facilite la comprensión de su evaluación. En la tercera sección se centra una parte fundamental del presente Informe, ya que en ésta se plasma la evaluación del PJF en sus tres etapas. La primera se enfoca en su Diseño, analizando la identificación del problema a resolverse con la intervención del Estado, la planeación estratégica en la cual se busca establecer si el Programa tiene identificado, objetivos, metas y estrategias en el corto, mediano y largo plazo y lleva a cabo acciones o actividades para el cumplimiento de éstos, además se verificaron las características básicas de los objetivos, así como su alineación con la política social estatal y nacional, así como la determinación de la población potencial y objetivo, además del grado de cobertura y focalización que el Programa ha establecido para el cumplimiento de su objetivo.


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En la segunda etapa, se realiza una revisión de la estructura y contenido de la Matriz del Marco Lógico del Programa, tanto de su lógica vertical que trata de identificar lo que el proyecto intenta lograr, así como su lógica horizontal donde se pretende que los indicadores proporcionen un medio sencillo y fiable para medir logros en base a la Matriz de Marco Lógico. En la tercer etapa de esta sección, se analiza el tema de la Operación del Programa, en la cual se verifica la suficiencia de sus reglas de operación y su funcionamiento, además se analiza la gestión financiera de los recursos asignados al Programa, así como se revisa la integración del Padrón de Beneficiarias, con las características definidas en la normatividad vigente, y por último se realiza un análisis del apoyo recibido por parte del Programa. En la cuarta sección se concentran las conclusiones de la evaluación. Finalmente como Anexo 1 (Observación, Contestación de la Entidad, Análisis de la Auditoría Superior del Estado y Recomendación), que forma parte integral del presente informe, se presentan las observaciones emitidas por esta Auditoría, la contestación por parte de los responsables de la administración del Programa, el análisis realizado por este órgano y las recomendaciones emitidas como oportunidad de mejora para el PJF. A. ANTECEDENTES

El Plan Estatal de Desarrollo (2010-2015) en el eje temático de Desarrollo Social y Calidad de Vida, establece como uno de sus objetivos: atender y fortalecer a las familias en situación de vulnerabilidad o riesgo social, ofreciendo apoyos, herramientas y el desarrollo de competencias que propicien su desarrollo integral. Asimismo, en el Programa Sectorial de Desarrollo Social (2010-2015) se establece como un objetivo estratégico: apoyar a las familias en situación de pobreza, mediante acciones orientadas a incrementar su bienestar. El Gobierno del Estado creó el Programa Jefas de Familia (PJF) delegando en la Secretaría de Desarrollo Social, a través de la Dirección de Grupos Vulnerables y Participación Social, la ejecución de las acciones correspondientes al Programa,


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así como gestionar con las instituciones públicas y privadas y con las personas físicas y morales que se requieran para tal propósito. El papel de la mujer como responsable directa y única de la familia, se ha venido incrementando de manera importante, tanto a nivel nacional como en el estado de Nuevo León. En efecto, de acuerdo a los datos censales a nivel nacional, la jefatura femenina en el total de hogares fue de 13.7% en el año 1960 y se incrementó a 24.6% en el año 2010. En el Estado la participación de los hogares con jefatura femenina en el total de hogares fue de 10.8% y de 19.5%, para esos mismos años. En el estado de Nuevo León, según los resultados del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), se estimó que en el año 2008 el porcentaje de Jefas de Familia en situación de pobreza era de 21.5%, este dato en cifras absolutas se estimó para el año 2010 en alrededor de 34,500 jefas de familia. De acuerdo con lo anterior y comprometidos con el cumplimiento de los objetivos planteados en los Planes Estatales se creó el Programa Jefas de Familia, para atender al segmento de las mujeres en situación de pobreza y vulnerabilidad, en él se ofrecen acciones integrales y eficaces que les ayudarán a mejorar la situación en la que viven. Siendo el principal apoyo, el económico de $500 pesos mensuales en tarjeta electrónica, para la adquisición de productos de primera necesidad. Dicho programa reúne el esfuerzo de diversas dependencias de Gobierno, quienes ofertan una serie de beneficios de educación, trabajo, servicio médico, asesoría jurídica, legal y psicológica, asistencia alimentaria, talleres de capacitación, desarrollo humano, actividades deportivas, culturales y recreativas, que son de gran apoyo para la superación de las mujeres. Con este programa, en el año 2011 se buscó beneficiar a 5 mil Jefas de Familia en condiciones de pobreza y con un estado civil de solteras, separadas, divorciadas y/o viudas, que las haya llevado a asumir por completo la responsabilidad económica del hogar y que cuenten uno o más hijos menores de hasta 15 años de edad.


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Con fecha del 15 de Abril de 2011, se publicó en el Periódico Oficial del Estado el acuerdo por el que se establece el Programa Jefas de Familia, donde de igual forma se publicaron las Reglas de Operación aplicables al Programa. B. CRITERIO DE SELECCIÓN En el Estado de Nuevo León, dentro de la población de escasos recursos, existe un gran número de mujeres, madres y que son jefas de hogar, que además de dar sustento a su familia, también tienen que hacerse cargo de atender y cuidar a sus hijos. Por el hecho descrito, ese grupo enfrenta una doble condición de desventaja que las pone en una situación socioeconómica complicada, lo que hace necesaria e impostergable la intervención del Estado a través de acciones inmediatas y eficaces que ayuden a aminorar la difícil y precaria situación en que viven. De acuerdo con lo anterior y a los compromisos de cumplimiento de los objetivos planteados en el Plan Estatal de Desarrollo 2010-2015, así como a las atribuciones que confieren al Ejecutivo del Estado, se inició el Programa Jefas de Familia, para apoyar a las madres de familia que se encuentran en situación de pobreza, que tiene por objeto establecer las políticas públicas, estrategias y acciones, para apoyar a este grupo de nuevoleonesas, mediante la creación de condiciones para su desarrollo integral y su inserción equitativa en los procesos económicos, de salud, sociales y culturales. En general, la política social implementada a través de este Programa, busca la reducción de la pobreza de las jefas de familia, trata de promover su capacidad de integración social a través de su ingreso o retorno al mundo del trabajo, así como recuperar la capacidad de “valerse por sí mismas”. Finalmente, el Programa Jefas de Familia se enmarca en la concepción de las nuevas políticas sociales, que se orientan hacia programas y propuestas que impactan positivamente en la autonomía de las personas y en lograr un efecto integrador de inclusión social. Por lo que, considerando la importancia de la atención a este grupo vulnerable en la política social del Estado, así como a los recursos estatales destinados al Programa equivalentes a $27,553,122 aunado a que es un Programa de reciente creación, se seleccionó para su evaluación al Programa Jefas de Familia.


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C. OBJETIVO DE LA EVALUACIÓN Los resultados de una evaluación al desempeño contribuyen a retroalimentar el funcionamiento de la gestión pública, permitiendo su mejoramiento, adecuación o reorientación, rendir cuentas sobre el uso de los recursos públicos y fomentar una cultura de resultados, incrementar la efectividad de la gestión pública, diseminar el conocimiento sobre el impacto de distintas herramientas de desarrollo y promover el debate informado de las políticas públicas. Nuestro objetivo es realizar una evaluación metodológica, que permita apreciar el desempeño en el cumplimiento de las reglas de operación, la alineación con planes y programas, además de evaluar la implementación del marco lógico en lo referente a su operación, procesos, cumplimiento de metas, así como la medición de las mismas a través de indicadores, aplicando el criterio de eficacia, transparencia y calidad. Nuestra evaluación tiene el propósito de identificar las áreas de oportunidad para proponer las recomendaciones pertinentes a efecto de mejorar el desempeño del Programa. D. METODOLOGÍA UTILIZADA La Metodología empleada inicia con una etapa de Evaluación preliminar, la cual consiste en obtener el conocimiento del Programa, los objetivos y problemáticas planteadas para su diseño, los recursos con los que opera, las reglas de operación que rigen la operatividad del Programa, además de realizar un análisis de los procesos citados en éstas y determinar los más representativos para su evaluación, también se revisa la normatividad aplicable, su estructura orgánica, la transparencia, así como su vinculación con el Programa Sectorial de Desarrollo Social, así como con el Plan Estatal de Desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo. Con la información obtenida se realiza la etapa de Planeación en la cual se revisan los temas cubiertos en la evaluación preliminar y se aprueba el programa de trabajo aplicable en la etapa de Ejecución, en donde se verifica la información estadística del diagnóstico del Programa, la matriz de indicadores, analizando y verificando su alineación y contribución con las acciones enmarcadas en la lógica vertical y lógica horizontal de la matriz de indicadores (MIR). De los resultados obtenidos se generan observaciones las cuales se comunican a la Entidad para


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que, en caso de no estar de acuerdo con las mismas, presenten a este Órgano de Fiscalización sus explicaciones debidamente soportadas con la documentación correspondiente, y posteriormente, aquellas que por su explicación y soporte no se solventen se incluyen en el Informe del Resultado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 49, fracción IV de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Nuevo León. Cabe aclarar que la metodología utilizada se realiza mediante trabajo de campo, revisando y analizando las fuentes de información correspondientes y realizando entrevistas con los funcionarios del Programa, así como con una muestra de beneficiarias del mismo. E. FUENTES DE INFORMACIÓN La investigación documental se enfocó a recopilar, revisar y analizar:

Documentos sobre la operación del Programa Jefas de Familia, así como manuales de operación, informes de actividades, organigramas, informes financieros, convenios con otras dependencias de Gobierno, entre otros.

Documentos relativos al Plan Nacional de Desarrollo (2007-2012), Plan Estatal de Desarrollo (2010-2015) y el Programa Sectorial de Desarrollo Social (2010-2015).

El documento de la Metodología del Marco Lógico del Programa Jefas de Familia, relativo al diseño del Programa, así como sus fuentes de información y documentos relacionados con la elaboración del mismo.

El marco normativo aplicable al Programa Jefas de Familia. La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), referente a los indicadores

de desempeño utilizados para el seguimiento y medición del Programa. Información proporcionada a través de entrevistas realizadas a los

responsables de la administración y operación del Programa.


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II. INFORMACIÓN GENERAL A. DESCRIPCION GENERAL DEL PROGRAMA El Gobierno del Estado creó el Programa Jefas de Familia (PJF) con la finalidad de mejorar el nivel de vida de las madres jefas de familia en situación de pobreza, solteras, separadas divorciadas o viudas, que asumen por completo la responsabilidad económica de uno o más hijas e hijos, delegando en la Secretaría de Desarrollo Social la ejecución de las acciones correspondientes al Programa, así como gestionar con las instituciones públicas y privadas y con las personas físicas y morales que se requieran para tal propósito. El objeto del PJF es:

Mejorar el nivel de vida de las Jefas de Familia en condiciones de pobreza y de sus hijas e hijos.

Y cuenta con los siguientes objetivos específicos:

Incrementar el ingreso de las Jefas de Familia.

Promover sinergias o acciones complementarias con otros programas de desarrollo social, incluyendo a los tres ámbitos de gobierno, así como a organismos públicos y privados, para mejorar la salud, la educación y la factibilidad de empleo de las Jefas de Familia.

El Programa comenzó sus operaciones en el ejercicio 2011 y consiste en entregar un apoyo económico de $500 mensuales a las beneficiarias del Programa para que sean utilizados en la compra de artículos de primera necesidad, además de la impartición de talleres formativos, culturales, recreativos, deportivos y de capacitación para el trabajo; así como servicios de atención psicológica y útiles escolares. Siendo este el primer año de operación del Programa se realizó la entrega de apoyos solamente en el área metropolitana, correspondiente a $18,365,996 (dieciocho millones trescientos sesenta y cinco mil novecientos noventa y seis pesos 00/100 M.N.), esto mediante tarjetas plásticas personalizadas.


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B. MARCO NORMATIVO El Plan Estatal de Desarrollo es el instrumento rector de la planeación del Estado y con base en él se elaboran y actualizan los demás instrumentos de planeación, tales como los programas estatales, en sus vertientes regional, sectorial y especial, los proyectos estratégicos y de inversión, la definición de indicadores, así como a la actualización de los demás planes y programas de la Administración Pública Estatal en los que se organizan y detallan las prioridades para el desarrollo estatal, los objetivos, metas, las estrategias y líneas de acción a ejecutar por el Estado para cumplir con las responsabilidades que la Ley le otorga, y que los mismos deberán ser congruentes con el Plan Estatal de Desarrollo atendiendo a las prioridades señaladas en este, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 5, 17, 18 y 19 de la Ley Estatal de Planeación, aplicable al ejercicio 2011. Estableciendo además la obligación de llevar a cabo evaluaciones que permitan medir la efectividad y el costo de las políticas públicas que se deriven del Plan Estatal de Desarrollo y de los programas estatales, de acuerdo a los resultados alcanzados. Para tal efecto se hará uso de indicadores, o medidas que relacionen insumos con productos y servicios, y recursos con resultados, incluyendo el de perspectiva de equidad de género, de conformidad con el artículo 26 del citado cuerpo normativo. Por otra parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León señala en sus artículos 13, 30 fracción I y II, que las dependencias y entidades de la Administración Pública del Estado deberán conducir sus actividades en forma planeada y programada, con base en los objetivos, políticas y prioridades que establezca el Gobierno del Estado. Señalando como responsable en materia de políticas sociales, a la Secretaría de Desarrollo Social. Así mismo, en materia de programas sociales la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León en sus artículos 15, 16 y 17, así como su Reglamento en los artículos 11, 12, 13, 14 y 15 establecen las obligaciones que en materia de evaluación y seguimiento deben seguir dichos programas. Finalmente, es de hacer mención que el PJF difunde en su sitio oficial de internet, la información pública de oficio, de forma clara y accesible a la ciudadanía,


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conforme a los artículos 6 fracción II, 7, 10, 20 y 21 de la Ley de Transparencia y Acceso la Información del Estado de Nuevo León. C. RECURSOS FINANCIEROS La administración del Programa cuenta con un Programa Estatal de Inversión (PEI) correspondiente al ejercicio 2011, el cual sufrió tres modificaciones durante el ejercicio 2011, como se muestra a continuación:

Por lo que tomando en cuenta los cambios mencionados anteriormente, el Programa Jefas de Familia contó con un presupuesto autorizado de $27,553,122 y ejerció recursos por $24,312,509 como se muestra en seguida:


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De acuerdo al Programa Estatal de Inversión del Programa Jefas de Familia (PJF), durante el ejercicio 2011 se presentó un sub-ejercicio por la cantidad de $3,240,613.00 (tres millones doscientos cuarenta mil seiscientos trece pesos 00/100 M.N.) lo que significa que ejerció un gasto menor, en comparación con lo presupuestado, pudiendo haber beneficiado a jefas de familia que se encontraban en el padrón de espera. (Observación 7 Anexo 1) D. ESTRUCTURA ORGÁNICA Para efectos de su organización, el Programa Jefas de Familia cuenta la siguiente estructura organizacional:

--- EL RESTO DE LA PÁGINA SE DEJÓ INTENCIONALMENTE EN BLANCO ---


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La Dirección de Atención a Grupos Vulnerables y Participación Social tiene las siguientes atribuciones: procesar la información proporcionada por la unidad de planeación y la unidad de informática para el diseño de estrategias y esquemas de coordinación de programas tanto públicos como privados o mixtos destinados a la población en situación de pobreza o grave vulnerabilidad, además de identificar, promover, concertar y ejecutar convenios sobre acciones y/o programas sociales con personas físicas u organizaciones de la sociedad civil y de la comunidad en general, así como con el sector académico que propicien el desarrollo humano y mejoren la calidad de vida, también identificar, analizar y proponer acciones y programas concertados con la sociedad civil y con programas públicos de dependencias y entidades federales, estatales o municipales tendientes a apoyar y a proteger a grupos vulnerables por medio de medidas que rehabiliten el tejido social de la población en situación de riesgo, por otra parte también el impulsar


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programas en materia de salud, derechos humanos, educación, cultura, de atención a la familia, de prevención y combate a la farmacodependencia, violencia intrafamiliar, atención a adultos mayores, madres solteras, orientación y capacitación laboral y para el autoempleo así como cualquier otra medida que fomente la equidad con los demás sectores de la población y ofrezca oportunidades para el mejoramiento en la calidad de vida. III. EVALUACIÓN

A. ETAPA DE DISEÑO Una parte fundamental de la evaluación es la valoración del diseño de una política, programa o acción pública, ya que es ahí donde se define la problemática a combatir y que podrá o no cambiar la situación de la población. A.1. Identificación del Problema Para una adecuada identificación y definición del problema que se pretende resolver a través de una política de intervención, es necesario que ésta sea resultado del diagnóstico de una situación actual que se pretende corregir o cambiar. De esta manera, no basta con una descripción del problema, sino que debe existir un estudio, con información cuantitativa y cualitativa que dé soporte al Programa, que permita establecer su naturaleza, magnitud y características básicas. El Programa Jefas de Familia cuenta con un diagnóstico el cual se realizó en base a la Metodología del Maco Lógico. Como base para la elaboración de este documento, se realizó un anteproyecto del Programa Jefas de Familia, el cual se encuentra dividido en 6 secciones:

Estadísticas relevantes sobre la jefatura de hogar femenina. Transferencias monetarias condicionadas. Programa de apoyo a las madres de familia jefas de hogar. Cronograma de actividades. Logística operativa de la encuesta aplicada. Anexos.


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El anteproyecto incluye estadísticas importantes para la justificación de la creación del Programa, entre ellas, la evolución de los hogares con jefatura femenina, 1960 y 2005, porcentaje de pobreza multidimensional en madres según entidad federativa, seguido del porqué del uso de las transferencias monetarias condicionadas. Además, se incluyen las bases de creación de las reglas de operación, el objetivo general, los objetivos específicos, la cobertura y población del programa, características del apoyo, requisitos de elegibilidad, criterios de selección, monitoreo y evaluación para el PJF. Y finalmente algunos documentos para justificar la creación del Programa. Para la identificación adecuada del problema, el diagnóstico menciona un apartado de “El fenómeno de la Pobreza”, en el cual se detalla la pobreza en México, dándose una explicación detallada de este fenómeno realizando comparaciones de datos estadísticos, una descripción de los hogares de México en relación a los Jefes de hogar, haciendo un enfoque particular en las Jefas de Familia. Es aquí en donde se menciona la problemática que el Programa desea combatir definiéndola como: Las malas condiciones de vida de las Jefas de Familia en situación de pobreza en el estado de Nuevo León. Además de identificar la problemática mencionada, como lo recomienda la Metodología de Marco Lógico, el Programa cuenta con un árbol de problemas. El árbol de problemas se utiliza en la preparación de proyectos o programas, ayuda a estructurar el programa o proyecto de modo de que exista la “lógica vertical”, facilita la elaboración del resumen narrativo y ayuda a la definición de indicadores.


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El Árbol de problemas del Programa Jefas de Familia es el siguiente:

La finalidad de realizar el árbol de problemas es identificar correctamente el problema que pretende resolverse, las causas que lo originaron y los efectos que éste, a su vez, produce en la población. Como contraparte de la problemática planteada en el árbol, también se cuenta con un árbol de objetivos, el cual es un instrumento para identificar las repercusiones del problema y representa gráficamente los efectos encadenados. Es aquí, en donde las situaciones negativas del árbol de problemas se convierten en situaciones positivas alcanzadas. Todas estas situaciones positivas alcanzadas se presentan en un diagrama de los objetivos en el que se observa una clasificación por orden de importancia “fin-medios”.


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El Árbol de objetivos del Programa Jefas de Familia es el siguiente:

Este árbol se construye con la finalidad de identificar las posibles soluciones al problema, las cuales podrían ser expresadas como manifestaciones contrarias del mismo, buscando las situaciones contrarias a las indicadas en el árbol del problema, es decir los efectos se transforman en fines y las causas se transforman en medios. El árbol de objetivos es un procedimiento metodológico que permite describir la situación futura que prevalecerá una vez resueltos los problemas, además identifica y clasifica los objetivos por orden de importancia y visualiza en un diagrama las relaciones medios-fines. De los datos mencionados para la identificación del problema, debido a que el trabajo realizado por la administración del Programa fue en base a la Metodología de Marco Lógico, se aplicaron revisiones a los datos estadísticos y a la elaboración de los árboles de problemas y objetivos, obteniendo resultados favorables ya que los datos utilizados son de información confiables como la


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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Banco Mundial, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), mismos que fueron verificados con información de los sitios oficiales de los organismos mencionados. Finalmente se llevó a cabo un procedimiento en base a la Metodología de Marco Lógico para la evaluación de la problemática, representada en el árbol de problemas y en el árbol de objetivos, de lo cual se identifica claramente que a la conversión de la problemática, sus causas y efectos, les corresponde positivamente un objetivo, medio y/o fin. A.2 Planeación Estratégica La Planeación estratégica es el proceso por el cual los miembros guía de una organización prevén su futuro y desarrollan los procedimientos y operaciones necesarias para alcanzarlo. Es importante y conveniente que el Programa realice y deje documentada su planeación estratégica, dado que esto le permitirá:

a) Tener actividades ordenadas y con propósito. Todos los esfuerzos estarán apuntados hacia los resultados deseados y se logra una secuencia efectiva de tales esfuerzos. El trabajo no productivo se minimiza. Se destaca la utilidad del logro.

b) Señalar las necesidades de cambios futuros. La planeación le ayudará a visualizar las posibilidades futuras y a evaluar nuevos campos para una posible participación en ellos.

c) Por medio de la planeación se determinan los límites de tiempo para la iniciación y término de cada actividad, se promueve la fijación de los estándares de desempeño y se fijan los gastos máximos. Esto sirve como base para el control.


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d) Obliga a la visualización de un todo (todos sus objetivos). Mediante la planeación, se obtiene una identificación constructiva con los problemas y las potencialidades de la administración.

e) La planeación proporciona una mayor utilización de las instalaciones disponibles, asimismo, las actividades están equilibradas tanto en cantidad como en oportunidad.

La planeación adecuada refleja lo que el Programa desea hacer y permite monitorear si lo está logrando, así mismo, medir la eficacia, eficiencia, economía y calidad de las acciones de la administración del Programa Jefas de Familia. Por otra parte, la planeación estratégica es el proceso a través del cual se declara la visión y la misión, se establecen los objetivos generales, y se formulan las estrategias y planes estratégicos necesarios para alcanzar dichos objetivos. Misión y Visión La Misión es la declaración que sirve para saber cuál es la razón fundamental de ser y operar. Es el primer paso y uno de los elementos críticos para realizar una planeación estratégica, la misión es un enunciado breve y claro de las razones que justifican la existencia, propósitos o funciones que la organización desea satisfacer, su base de usuarios o consumidores y los métodos fundamentales para cumplir con este propósito. Características de una buena declaración de misión:

Define cómo es la organización. Describe el propósito de la organización, sus beneficiarios, productos o

servicios, mercados, filosofía y tecnología básica. Diferencia a una organización de cualquiera de las demás. Sirve de marco para evaluar las acciones presentes y futuras.

La misión del Programa Jefas de Familia es: “Establecer un modelo de desarrollo humano que contribuya al desarrollo integral de las jefas de familia en Nuevo León y con ello proveer a sus hijos de una mejor calidad de vida.”


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Por otra parte la visión es la imagen que se tiene del lugar a donde se quiere llegar, de cómo queremos vernos, como Programa, en un futuro definido. La visión nos permite plantear un futuro deseable, que sea lo suficientemente claro y motivador para otros, como para trabajar en su cumplimiento más allá de sus fronteras marcadas por su organización formal que permite comprender su desenvolvimiento en el medio ambiente, visualizando oportunidades y amenazas, fuerzas y debilidades. Expresa las aspiraciones y propósito fundamentales de una organización. La visión del Programa es: “Un Programa que incida en el desarrollo de las jefas de familia que potencialice sus capacidades y favorezca su bienestar y el de sus hijos.” Para un mejor entendimiento de su misión y visión se recomienda que incluyan las características mencionadas anteriormente. (Observación 1 del Anexo 1) Metas a corto, mediano y largo plazo. En la Planeación estratégica se busca establecer si el Programa tiene identificadas y lleva a cabo acciones, objetivos y metas en el corto, mediano y largo plazo. En el diagnóstico del Programa Jefas de Familia se encuentran identificadas las siguientes metas:

En la tabla anterior se puede observar que el Programa cuenta con metas a corto y mediano plazo, teniendo claro a dónde quiere llegar, fijando metas parciales, actividades para llegar a ellas y medir el avance mediante los indicadores, sin embargo, es recomendable que también se establezcan metas de largo plazo (mayores a cinco años) que permita vislumbrar el futuro y actuar en consecuencia.


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A.3. Determinación de sus Objetivos Los objetivos son resultados que una administración pretende alcanzar, o situaciones hacia donde ésta pretende llegar. Toda organización, una vez que ha establecido y tiene clara su misión y visión, debe definir sus objetivos estratégicos o de largo plazo, es decir, aquellos enunciados que orientan el camino hacia un fin concreto en un futuro a varios años. Establecer objetivos es esencial para el éxito de una administración, éstos establecen un curso a seguir y sirven como fuente de motivación para todos los miembros de la administración. El Programa Jefas de Familia cuenta con un objetivo general y dos objetivos específicos, mencionados en las reglas de operación de la siguiente manera: Objetivo General: “Mejorar el nivel de vida de las jefas de familia en condiciones de pobreza y de sus hijas e hijos.” Objetivo específico A: “Incrementar el ingreso de las jefas de familia.” Objetivo específico B: “Promover sinergias o acciones complementarias con otros programas de desarrollo social, incluyendo a los tres ámbitos de gobierno, así como a organismos públicos y privados, para mejorar la salud, la educación y la factibilidad de empleo de las jefas de familia.” En los temas continuos se mencionan los resultados de la evaluación realizada a la congruencia que existe entre los objetivos previamente comentados con los planes y programas de políticas públicas en materia de Desarrollo Social Estatal y Nacional, además de la revisión de sus características.

A.3.1 Vinculación con Planes y Programas Para que exista una contribución real al mejoramiento de una causa o a la resolución de un problema es primordial contar con políticas públicas que se relacionen estrechamente entre sí, por lo que es importante evaluar si el PJF se encuentra vinculado con los programas de políticas social, estatal y nacional, para


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determinar si contribuye o no al logro de los objetivos en materia de Desarrollo Social. La Ley Estatal de Planeación en su artículo 12 menciona:

“Artículo 12.- A las autoridades les corresponderán las siguientes responsabilidades y atribuciones:

H).- Todos los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública estatal tendrán las siguientes responsabilidades y atribuciones:

III. Asegurar la congruencia de los programas sectoriales, regionales y especiales y de los proyectos estratégicos y de inversión en los que participe, con el Plan Estatal de Desarrollo;”

Los programas sociales, no pueden ser llevados a cabo de manera aislada, para que realmente contribuyan a mejorar o resolver un problema, deben derivar de una política social uniforme. Es por ello que resulta importante evaluar si el PJF se encuentra vinculado con la política social estatal y nacional, para determinar si el Programa podrá contribuir al logro de los grandes objetivos que en materia de desarrollo social tiene el país. --- EL RESTO DE LA PÁGINA SE DEJÓ INTENCIONALMENTE EN BLANCO ---


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Para realizar una buena comprensión y entendimiento de los Planes de las políticas de públicas, nacionales y estatales, con los objetivos del Programa, fue realizado un análisis en el cual se cotejan tanto el objeto general y los objetivos específicos del PJF, con los contenidos en los Planes Estatal y Nacional de Desarrollo, así como con el Programa Sectorial de Desarrollo Social, determinando lo siguiente:


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El objeto general del PJF y los objetivos específicos están adecuadamente alineados con los objetivos, estrategias y líneas de acción del Programa Sectorial de Desarrollo Social 2010-2015, el Plan Estatal de Desarrollo 2010-2015 y el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

A.3.2 Características de los Objetivos Cuando se propone establecer objetivos estratégicos, se debe partir necesariamente de un diagnóstico, que permita identificar las brechas desde el punto de vista organizacional que dificultan obtener el mejoramiento esperado de la gestión y los resultados que se pretenden alcanzar. Para considerar que un objetivo se encuentra establecido correctamente, es importante que cuente con las siguientes características:

Es importante que los objetivos sean medibles, es decir, cuantitativos y estar ligados a un límite de tiempo. Además que cuenten con una definición clara, entendible y precisa, sin prestarse a confusiones ni dejar márgenes de interpretación. Los objetivos deberán ser posibles de alcanzar y encontrarse dentro de las posibilidades de la administración del Programa, teniendo en cuenta la capacidad o recursos (humanos, financieros, tecnológicos, entre otros) que éste posea, además de valorar la disponibilidad de tiempo necesario para cumplirlos. Otra característica es que sean retadores, pero realistas, es decir, que no sea algo que de todas maneras sucederá, sino algo que signifique un desafió o un reto; además necesitan estar alineados y ser coherentes con otros objetivos, con la visión, la misión, las políticas, la cultura organizacional y valores del Programa.


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Establecer los objetivos tomando en cuenta estas características permite a la administración evaluar si sus acciones van en el sentido correcto, o en caso contrario, modificarlas y corregirlas en tiempo para lograr el cumplimiento de dichos objetivos. Pero establecer los objetivos claros y medibles, también representa un compromiso para la administración del Programa para lograr su cumplimiento, ya que esta información es de acceso libre para todos los usuarios interesados. De la evaluación, se constató que el objetivo general de “Mejorar el nivel de vida de las jefas de familia en condiciones de pobreza y de sus hijas e hijos” y los dos objetivos específicos tanto el de “Incrementar el ingreso de las jefas de familia del Programa Jefas de Familia” como el de “Promover sinergias o acciones complementarias con otros programas de desarrollo social, incluyendo a los tres ámbitos de gobierno, así como a organismos públicos y privados, para mejorar la salud, la educación y la factibilidad de empleo de las jefas de familia” no contienen algunas de las características básicas de estar definidos con claridad, ser medibles, alcanzables, desafiantes, realistas y coherentes. (Observación 2 del Anexo 1) A.4. Población potencial y población objetivo Un adecuado análisis de la población beneficiaria de un Programa requiere considerar diferentes conceptos de población, estos son: población potencial y población objetivo. La población potencial corresponde a la población total que presenta la necesidad y/o problema que justifica el Programa y por ende pudiera ser elegible para su atención. Por otra parte, se entenderá por población objetivo a aquella población que el programa tiene planeado o programado atender en un período dado de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la población potencial o a una parte de ella. En el diagnóstico presentado por el Programa Jefas de Familia, la Población potencial estaría conformada por el número total de mujeres que son madres, son jefas de familia y que son pobres, mencionando que actualmente no existe información estadística que permita inferir o estimar de alguna manera la


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población potencial del programa, el dato como tal no es observable en ninguna fuente oficial que produzca información estadística. Por otra parte, de la población objetivo el Programa señala, como característica relevante, la condición socioeconómica de las mujeres jefas de hogar, respecto a su condición de vulnerabilidad y pobreza y que cumplan con los otros requisitos señalados en sus Reglas de Operación. De acuerdo al Programa, la construcción de estas poblaciones se realizó a través del análisis de datos secundarios, con una combinación de la información disponible en fuentes oficiales, sobre características sociodemográficas relevantes y pertinentes de las mujeres como son: edad, fecundidad, jefatura del hogar y condición de pobreza, considerando lo siguiente: En el estado de Nuevo León durante el año 2008 el porcentaje de madres jefas de hogar en situación de pobreza era de 21.5%. Para los criterios de su identificación se obtuvieron de fuentes censales (INEGI) apegados al siguiente perfil: mujeres que son madres mayores de 12 años, con jefatura de hogar, con una condición socioeconómica que las clasifique como pertenecientes a hogares pobres o vulnerables en sus capacidades económicas por el método de estimación del CONEVAL.

De acuerdo a datos de la INEGI del año 2010, en el estado de Nuevo León existen 823,568 mujeres entre 15 y 49 años que declararon tener al menos un hijo vivo, y de esta población un 19.5% tiene la responsabilidad de ser jefa de familia, y de acuerdo a CONEVAL del año 2008, en Nuevo León existía un 21.5% de madres con jefatura femenina en situación de pobreza multidimensional.

Lo que arroja un resultado de una población estimada de acuerdo a las fuentes estadísticas y de situación socioeconómica de una población potencial de 34,432. De lo que finalmente, el Programa tiene por objetivo atender a 25 mil beneficiarias en el 2015, lo que representaría el 72.6% del total de población potencial. Se realizó el análisis de los datos de la población de acuerdo a las fuentes que el Programa menciona, determinando lo siguiente:


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Es importante que el método utilizado para identificar a la población potencial y objetivo, arroje datos certeros de la población con las características requeridas por el Programa. (Observación 3 del Anexo 1) A.5. Cobertura y Focalización La cobertura se define como la población que tiene acceso a los servicios y/o acciones que proporciona el Programa; se entiende por acceso la facilidad con la cual los beneficiarios pueden recibir los recursos que suministra el Programa. En el caso del PJF en el apartado Reglas de Operación se menciona que todas las jefas de familia residentes en el estado de Nuevo León que estén en situación de pobreza y que cumplan con las reglas de operación del programa podrán ser atendidas por el mismo, adicionalmente señala que la cobertura en el primer año será de los Municipios del Área Metropolitana del Estado de Nuevo León. El Programa que inició operaciones en el mes de mayo del 2011, incorporó a 5,000 mil beneficiarias las cuales todas se encuentran dentro de los límites del área metropolitana de Monterrey, teniendo así la cobertura completa de la meta planteada para el año.


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Por su parte, la focalización se define como el grado de precisión en que el Programa otorga beneficios a la población objetivo y evita el acceso a personas que no se encuentran comprendidas en ésta. En particular, para analizar si el avance de la cobertura del Programa es el adecuado en el caso del Fin y Propósito, se requiere conocer el número y el desarrollo de la población de las Jefas de Familia en situación de pobreza, misma que como en el apartado anterior se mencionó, se observa un área de oportunidad para la determinación de la población objetivo del Programa, además no es posible utilizar métodos de focalización individual. Las estrategias de focalización consisten en dirigir las acciones a una población o territorio definidos, con el fin de lograr la eficiencia en la gestión de los recursos. En el contexto de política pública, la principal motivación para la focalización proviene de tres factores: maximizar la reducción de la pobreza, limitar eficientemente los recursos destinados a la disminución de la pobreza y aprovechar el costo de oportunidad entre el número de beneficiarios y el monto de las transferencias. Con estos tres objetivos se busca obtener un mayor impacto per cápita que el que podría derivarse de una política general que se aplica por igual a toda la población. En el análisis se identifica que el método utilizado por el Programa Jefas de Familia, se trata de un análisis discriminante, el cual se realiza mediante la aplicación de la encuesta de solicitud de inscripción y el estudio socioeconómico, mismos que tienen la finalidad de distinguir mediante variables discriminantes (estado civil, materiales de vivienda, bienes patrimoniales, situación laboral, seguridad social, entre otros) la distinción entre las jefas de familia pobres y así mismo, la exclusión de las JF que no cumplen con los requisitos específicos para ser beneficiadas por el Programa. B. MATRIZ DE MARCO LÓGICO La Metodología de Marco Lógico es un método orientado a la solución de problemas específicos. Por ello, el método tiene tres grandes fases: en la primera, se identifica el problema a resolver, por medio de un diagnóstico sistémico amplio, que permita establecer las causas del problema y por qué no ha sido resuelto; en la segunda fase, se construye un modelo sistémico que expresa las condiciones


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lógicas de toda índole que deben cumplirse para que el problema se resuelva; y en la tercera fase, se construye un instrumento gerencial que registra la estrategia de solución, en la forma de una matriz de objetivos secuenciales que deben alcanzarse. En esta tercera fase, se incorporan los indicadores necesarios para mantener el seguimiento y control sobre la gestión de la solución. En su esencia, el desglose analítico plantea que para llegar a solucionar un problema, se deben reconocer todas las causas inmediatas que lo determinan, a su vez, cada una de estas causas inmediatas son consecuencia de causas de un segundo nivel jerárquico, y éstas se originan en causas de nivel más desagregado, y así sucesivamente, incorporando los niveles de desglose que sean necesarios hasta llegar a los factores directos sobre los cuáles puede actuar un proyecto o programa. El desglose analítico explica el problema en base a las relaciones causa-efecto, lo que conlleva al desglose analítico de la solución, en la misma forma de relaciones causa-efecto, pero ahora desencadenadas por la intervención de un programa o proyecto sobre los factores directos de la solución escogida para la situación-problema. El último elemento que toma el Marco Lógico es de tipo más metodológico que conceptual y a su vez crea un instrumento de gestión muy compacto y que caracteriza al método: la Matriz del Marco Lógico (MML). Esta matriz cruza cuatro niveles de objetivos con cuatro ámbitos asociados a la gestión, para presentar en forma muy sintética la esencia de la transformación que se espera lograr con el programa o proyecto, más los elementos del ambiente de confianza y credibilidad que debe generar la gestión. La matriz, de cuatro filas por cuatro columnas, sintetiza la información clave para llevar adelante un programa o un proyecto. Sus cuatro niveles de objetivos se entienden mejor al colocarlos en el contexto habitual en que se utiliza, y que es el enfoque llamado de “resolución de problemas”. Así los cuatro niveles de objetivos son:

Fin: El objetivo estratégico superior al cual el programa contribuye de manera significativa.

Propósito: Resultado o efecto logrado en la población beneficiaria.


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Componentes: Los productos o servicios que el programa o proyecto entrega para resolver el problema.

Actividades: Las acciones necesarias para generar los productos que entrega el proyecto o programa (es decir para generar los componentes).

Por su parte, los ámbitos de la gestión que habitualmente se incorporan en la matriz son:

Comunicación: Es importante describir en lenguaje simple los objetivos a cada nivel. Ello da lugar a la columna de resumen narrativo o columna de objetivos.

Gestión: Se requieren indicadores capaces de reflejar el avance hacia el logro de los objetivos en cada nivel. Se manifiesta en la columna de indicadores.

Transparencia: Toda persona debe poder verificar el valor de los indicadores. Para ello está la columna medios de verificación; y

Riesgos a enfrentar: Circunstancias externas a la gestión del proyecto o programa que pueden incidir en que éste logre sus objetivos. De esto da cuenta la columna de supuestos.

Todos estos elementos, se acomodan de manera matricial, de la siguiente manera:


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El Método del Marco Lógico consta de dos partes integrantes, estrechamente vinculadas entre sí: A) la lógica vertical y B) la lógica horizontal. La primera de ellas trata de asegurar que las acciones que se emprenden en un programa o un proyecto tengan una clara correspondencia con las razones que se tuvieron en cuenta para crear el programa o el proyecto, sin que sobren o falten acciones conducentes a la obtención de una solución a un problema. La lógica horizontal, en cambio, busca proporcionar a los responsables del programa, una carta de navegación, donde se puedan encontrar indicadores para determinar, si en su acción, el programa sigue alineado con sus objetivos, ya sea en cuanto a resultados esperados (en cantidad y calidad), como en el uso racional de recursos. Ambas lógicas tienen que revisarse individualmente y contrastarse para que ningún componente quede aislado del sistema. La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta de planeación estratégica que sintetiza la metodología de marco lógico y que en forma resumida, sencilla y armónica establece con claridad el objetivo de los programas y su alineación con los objetivos de la planeación, describe los bienes y servicios que entrega el programa a la sociedad, para cumplir su objetivo, incorpora los indicadores que miden la consecución de objetivos y resultados, identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores y considera los riesgos y contingencias que podrían afectar el desempeño del Programa.


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El Programa Jefas de Familia cuenta con una MIR que consta de lo siguiente:

De la cual se realizaron los análisis correspondientes a la lógica vertical y lógica horizontal como se muestra a continuación: B.1. Lógica Vertical Se basa en relaciones de causa-efecto entre los distintos niveles de objetivo de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), es decir, la “lógica vertical” de un programa exige que exista una relación de causalidad desde las actividades hasta el fin, entre los distintos niveles de objetivos, considerando el cumplimiento de los supuestos asociados a cada nivel: las actividades detalladas son las necesarias y suficientes para producir y/o entregar cada componente; los componentes son los necesarios y suficientes para lograr el propósito del Programa; si se logra el propósito, ello debería resultar en una contribución significativa al logro del fin.


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Para la evaluación de la lógica vertical de la matriz de indicadores del Programa, se considera una evaluación a nivel de componente, es decir, se separa la matriz de indicadores para considerar las vertientes correspondientes a los tres componentes que presenta la MIR, como se presenta enseguida:

De esta forma, se analizaron los resúmenes narrativos y los supuestos planteados en la MIR diseñada para el Programa. Esta MIR se presenta para efectos del análisis, de manera desglosada por cada nivel del enunciado del resumen narrativo, es decir, primero se analiza la correspondencia entre las actividades y los componentes, después, entre los componentes y el propósito y finalmente, entre el propósito y el fin del Programa.

Para el análisis realizado, se plantearon las siguientes interrogantes a los términos de referencia mencionados en el párrafo anterior: ¿Son las actividades diseñadas las suficientes y necesarias para producir los componentes del Programa?, ¿Son los componentes del Programa los necesarios y suficientes para el logro del resultado (propósito)?, ¿El resultado (propósito) del Programa está lógicamente alineado con el fin?, dichos cuestionamientos dan cumplimiento a la MML, cuyo acomodo se puede observar en los siguientes diagramas:


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En el análisis fue verificado que el componente “Apoyo económico directo a las Jefas de Familia entregado” pudiera producirse de acuerdo a las actividades relacionadas a dicho componente, determinando que las acciones son suficientes y necesarias, ya que las actividades manifiestan la integración y actualización del padrón, posible población objetivo futura y la administración y ejecución de los recursos, tomando en cuenta los supuestos que tienen que ocurrir para producir el componente. De igual manera, se verificó que el componente “Bienes y servicios para las Jefas de Familia y sus hijos entregados” determinando que las actividades son suficientes, ya que manifiestan la impartición de cursos y talleres por parte de la Secretaría de Desarrollo Social, así como el apoyo otorgado a los hijos de las


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beneficiarias, tomando en cuenta los supuestos que tienen que ocurrir para producir el componente, como se muestra en seguida:

Del componente “Vinculación con otras instituciones de gobierno, OSC e instituciones académicas realizada” se consideran que las actividades a realizar para producir el componente mencionado son suficientes, ya que como se muestra en el componente, se trata de vincular a las jefas con los demás organismos que colaboran con el Programa:


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Seguido de la lógica al nivel de actividades y componentes, se realizó la de los componentes para con los propósitos, misma que se refleja a continuación:

Del análisis se constató que el propósito “Nivel de vida de las Jefas de Familia en condiciones de pobreza y de su familia mejorado, mediante los apoyos del programa y su participación corresponsable” se puede ver impactado mediante la entrega de los componentes (bienes y servicios) del Programa. Finalmente, se evalúa la contribución del Fin de la MIR del Programa, con los objetivos estratégicos de los planes de políticas públicas nacionales y estatales, del cual se identifica claramente la existencia de una relación directa del fin del programa con objetivos estratégicos del Plan Sectorial de Desarrollo Social 2010-2015, Plan Estatal de Desarrollo 2010-2015 y el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012.


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De la evaluación se constata que el Programa Jefas de Familia presenta una lógica vertical de la matriz de indicadores de una manera clara, ya que diseñaron un documento técnico que incluye las acciones específicas para elaborar un diagnóstico de la MML, donde se muestra la información referente al análisis del problema, la población objetivo, la población potencial, las características del programa, su fin, propósito, componentes y actividades, el detalle de la matriz de indicadores y soporte estadístico en el que se basó el diagnóstico, así como se establecieron supuestos en cada nivel de la matriz. Por lo que se considera que se tiene un diseño del Programa con los puntos necesarios y suficientes, utilizando el sentido que marca la lógica vertical, según la Metodología de Marco Lógico. B.2. Lógica Horizontal La lógica horizontal establece cómo se controla y mide el logro de cada nivel de objetivos y de dónde se obtiene la información necesaria para ello, es decir, se basa en el principio de la correspondencia, que vincula cada nivel de objetivo (fin, propósito, componente y/o actividades) a la medición del logro (indicadores y medios de verificación) y a los factores externos que pueden afectar su ejecución y posterior desempeño (supuestos principales). Los elementos que se consideran para la evaluación de la lógica horizontal de una Matriz de Marco Lógico principalmente son los indicadores y los medios de verificación, debido a que son los que presentan los elementos para dar seguimiento y evaluación a las actividades, componentes propósitos y fines, de tal manera que se compruebe y/o soporte su cumplimiento, mismo que termina impactando en el cumplimiento del fin (objetivo) del Programa.


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Los indicadores son especificaciones cuantitativas que permiten verificar el nivel de logro alcanzado por el Programa en el cumplimiento de sus objetivos. Es una expresión que establece una relación entre dos o más variables y permite la comparación entre distintos períodos, productos (bienes o servicios) similares o una meta o compromiso. Las dimensiones que son factibles y relevantes de medir a través de un indicador son su eficacia, calidad, eficiencia y economía. Los medios de verificación corresponden a las fuentes de información de acceso público donde se publica el valor de los indicadores, o al menos, los datos necesarios para su cálculo. La existencia de esta columna en la MIR tiene la ventaja de obligar, a quien formula el Programa y define los indicadores, a identificar fuentes existentes de información. O bien, si éstas no están disponibles, a incluir en el diseño del Programa actividades orientadas a obtener la información requerida. En la MIR se registra en la columna de medios de verificación, la fuente a la que se recurrirá para obtener la información necesaria para el cálculo del indicador y la frecuencia con que se recopilará. Sin embargo, para el trabajo del equipo del Programa es conveniente que se detalle en un documento anexo la siguiente información para cada medio de verificación:

La identificación de la fuente de información. El método que se aplica para la recopilación de la información. Quién será el responsable de la recopilación. La frecuencia con que se realiza la recopilación. Una explicación detallada del método que se utiliza para la verificación y el

análisis de la información recopilada. Definir como medios de verificación fuentes internas de los programas a las cuales no tienen acceso terceros, o en su caso omitir la identificación de las fuentes de consulta, es un error, pues el valor de transparencia al cual se asocia la columna implica que la información se encuentre al alcance de los interesados en verificarla. Se realizó el análisis de la lógica horizontal del PJF, evaluando un total de 12 indicadores, que incluyen los 4 distintos niveles de la matriz (Fin, Propósito, Componentes y Actividades), los cuales son:


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En el análisis de la lógica horizontal se verificó que los indicadores contaran con un resumen narrativo, el cual sirve para identificar el nivel al que pertenece el indicador así como para comprender la identificación de los objetivos, componentes y actividades del Programa, además se analizaron los atributos de los indicadores, es decir que su definición sea clara, contengan método de cálculo y sus variables se encuentren definidas explícitamente, así como que contengan metas, también se evaluaron los medios de verificación validando la suficiencia de las fuentes de información, y que el propio indicador guarde una relación que permita monitorear el Programa y evaluar adecuadamente el logro de los objetivos, tomando en consideración los supuestos asignados. La administración del Programa no proporcionó evidencia de que estuviera utilizando los indicadores que tiene establecidos, por lo que no fue factible evaluarlos y revisar la eficacia de los objetivos del Programa. Es recomendable que los indicadores sean utilizados y que los resultados que arrojen sean evaluados y en base a ello se realicen acciones o tomen decisiones que le permita al Programa continuar o reorientar su actuar, adoptando mejores prácticas en su operación. (Observación 5 del Anexo 1) También es importante que los medios de verificación identifiquen de manera clara la fuente de información, así como que precisen el método de recopilación de la misma y proporcionen una explicación detallada, esto para que los usuarios interesados en la información logren comprender y validar de una manera clara los datos expuestos en esta columna. (Observación 4 del Anexo 1) C. ETAPA DE OPERACIÓN En el acuerdo por el que se establece el programa Jefas de Familia, se establece que el programa se regirá por unas Reglas de Operación (ROp). Las Reglas de Operación son un conjunto de disposiciones que precisan la forma de operar un programa, con el propósito de lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia. Se realizó un análisis del contenido de las ROp, en cuanto a la normatividad aplicable, la operación financiera, lo relativo al padrón de beneficiarias y el apoyo del Programa, como se muestra a continuación:


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C.1. Análisis de las Reglas de Operación Las Reglas de Operación son esenciales para la operación de un Programa ya que sirven para saber quién es sujeto de recibir los apoyos, conocer los apoyos específicos que ofrecen los programas, así como los requisitos para obtenerlos y para que los ciudadanos vigilen que los recursos públicos se apliquen según han sido programados, fomentando su transparencia. El Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León, en su Título II de las Competencias, en el Capítulo I de las Atribuciones del Estado, menciona:

“Artículo 6. Para el cumplimiento de las obligaciones del Ejecutivo en materia de Desarrollo Social, el Consejo realizará las siguientes acciones:

VIII. Presentar al Titular del Ejecutivo las Reglas de Operación de los programas de desarrollo social que apliquen en la Entidad. Artículo 24. Los Programas que instaure la autoridad deberán de contar con sus Reglas de Operación antes de iniciar operaciones.”

El Programa desde su creación ha contado con Reglas de Operación (ROP) ya que en el acuerdo por el que se establece el programa Jefas de Familia publicado en el Periódico oficial del estado de Nuevo León, con fecha del 15 de abril del 2011, se estipula que el Programa se regirá por medio de reglas de operación, cumpliendo así con lo mencionado en los artículos citados. El Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León, en el capítulo referente a la Planeación del Desarrollo Social del Estado, señala lo siguiente:

“Artículo 22. El contenido de las Reglas de Operación deberá incluir, de manera enunciativa, no limitativa, lo siguiente: I. Definición del programa; II. Objetivo general; III. Objetivo específico; IV. Población objetivo; V. Cobertura;


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VI. Tipo de monto de los apoyos; VII. Requisitos y restricciones de los beneficiarios; VIII. Dependencia u órgano responsable de la ejecución del programa; IX. Los formatos utilizados con su respectivo instructivo de llenado; X. Emisión de lineamientos para el control y vigilancia; XI. Criterios de seguimiento y evaluación; XII. El procedimiento y autoridad responsable de la atención de quejas y denuncias; y XIII. Su difusión o publicidad.”

Como resultado de la evaluación al Programa, se constató que las ROp del Programa Jefas de Familia cumple con lo dispuesto en el artículo 22 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León, ya que dentro de su contenido se incluye la información equivalente a cada uno de los requisitos mínimos marcados en la mencionada Ley. Finalmente en relación a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León, se menciona:

“Articulo 20. Además de lo previsto en los artículos anteriores, deberá encontrarse a disposición del público, la siguiente información que se considerará pública de oficio: III.- La identificación de las personas a quienes, por cualquier motivo, se les entreguen recursos públicos. Esta información se deberá acompañar de las convocatorias, reglas, montos, criterios o instrumentos jurídicos conforme a los cuales se efectuó la transferencia de recursos”.

Respecto a la presentación de las reglas para la transferencia de recursos públicos a personas, expuesto en el artículo 20, fracción III de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León, se verificó que en la página de internet de la Secretaría se encuentran publicadas las ROp aplicables. C.2. Operación Financiera En el capítulo 9, de las reglas de operación del Programa Jefas de Familia, se menciona que para realizar las acciones que se requieren para una eficiente planeación, programación, operación, seguimiento, supervisión y evaluación del Programa, la Secretaría solo podrá destinar recursos que no excedan el 10% del presupuesto autorizado al mismo, para el ejercicio fiscal correspondiente. Se


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realizó un análisis para determinar si el Programa cumplió esta restricción de la ROp, detectando lo siguiente:

Los gastos administrativos del Programa Jefas de Familia excedieron el límite por más de 12 puntos porcentuales, incumpliendo así con las propias ROp del Programa. (Observación 6 del Anexo 1) C.3. Padrón de Beneficiarios Se entiende por padrón de beneficiarios a la relación oficial de personas atendidas por el Programa cuyo perfil socioeconómico se establece en la normatividad correspondiente; por su parte las reglas de operación establecen que el padrón de beneficiarias es el registro oficial de beneficiarias que estará a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, a través de la Dirección de Atención a Grupos Vulnerables y Participación Social. Al 31 de diciembre de 2011, el Programa Jefas de Familia se compone por un padrón de 5,000 beneficiarias, se obtuvo la base de datos del sistema SQL-server correspondiente al padrón y se practicaron las siguientes pruebas para su evaluación:

C.3.1 De la Normativa aplicable El Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León menciona:

“Capítulo III, De los derechos y obligaciones de los beneficiarios y del padrón de beneficiarios de programas de desarrollo social. Artículo 33.- El Consejo integrará el Padrón de Beneficiarios del Programa Estatal, de forma estructurada, actualizada y sistematizada. Para su integración, el Consejo considerará los elementos técnicos y de información que le proporcionen las dependencias


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y entidades de la administración pública estatal que operen o ejecuten programas de desarrollo social. Artículo 37.- Se prohíbe la utilización del Padrón de Beneficiarios con fines político-electorales, comerciales o de cualquier índole distinta a su objeto y fines señalados en la Ley y este Reglamento. Su uso indebido será sancionado en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León, para en caso de particulares serán sancionados por las leyes aplicables.”

Las Reglas de operación del Programa Jefas de Familia, en su capítulo 17, “Promoción” mencionan:

“La Secretaría y la Coordinación General de Comunicación Social y Relaciones Interinstitucionales de la Secretaría General de Gobierno, serán las encargadas de realizar la promoción y divulgación de las acciones del Programa. La papelería oficial, la publicidad y promoción de este Programa, deberán incluir la siguiente leyenda: Este Programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por ningún partido político y sus recursos provienen de los Impuestos que pagan los contribuyentes. Los recursos financieros necesarios para realizar las acciones materia del presente Acuerdo provendrán de las partidas presupuesta les que para tal efecto se asignen.”

Se realizó un análisis a 25 expedientes de beneficiarias del padrón, seleccionadas mediante un muestreo aleatorio, determinando lo siguiente: --- EL RESTO DE LA PÁGINA SE DEJÓ INTENCIONALMENTE EN BLANCO ---


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Como resultado de la evaluación se detecta que existen 14 solicitudes de inscripción que no contienen la leyenda “Este Programa es de carácter público ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al Desarrollo Social”, incumpliendo con el punto 17 de las ROp, así como con el artículo 37 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León. (Observación 8 del Anexo 1) C.3.2 De la Elegibilidad de los beneficiarios Se realizó un análisis para verificar el cumplimiento de los requisitos de la elegibilidad, de los beneficiarios que forman parte del padrón, que se encuentran publicados en las reglas de operación del Programa:

“3.3 Criterios de elegibilidad: a) Que sea jefa de familia. b) Haber nacido en el Estado de Nuevo León o demostrar una residencia de por lo menos cinco años. c) Tener una edad mínima de 17 años hasta 50 años.


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d) Vivir en situación de pobreza. e) Contar con hijos dependientes de hasta 15 años de edad. 3.4 Documentos requeridos: a) Para acreditar su identidad:

• Identificación oficial con fotografía, • Acta de nacimiento, y • Clave Única de Registro de Población (CURP).

b) Para acreditar su estado civil:

• Acta de divorcio, o • Acta de defunción del cónyuge.

c) Para acreditar su situación de soltera o separada:

• Manifestar por escrito y bajo protesta de decir verdad, que se encuentra en la situación.

d) Para acreditar su condición de madre de familia:

• Acta de nacimiento de los hijos e hijas de hasta 15 años de edad. e) Para acreditar su domicilio y la antigüedad en el mismo:

• Recibo de pago de servicios como agua, energía eléctrica, gas o teléfono, y • Constancia de la autoridad municipal.”

Respecto al criterio de la elegibilidad de la edad de las beneficiarias, con base en las reglas de operación del programa Jefas de Familia, se realizó una prueba al total del padrón (5,000 beneficiarias) para verificar que cumplieran con los requisitos de la edad, obteniendo resultados satisfactorios. Además también se realizó a la totalidad del padrón la prueba de duplicidad, para comprobar que no existieran beneficiarias que estuvieran recibiendo más de un apoyo obteniendo como resultado que no se presentaron irregularidades al respecto. Como parte de la evaluación a las Reglas de operación del PJF, de la muestra del padrón, correspondiente a las 25 jefas de familia seleccionadas, se realizó un análisis del cumplimiento de los criterios de elegibilidad y los documentos requeridos, de lo que se determina lo siguiente:


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De la evaluación se observa que existen expedientes de beneficiarias que no contienen la totalidad de los documentos requeridos por el Programa, considerando el punto 3.4 de las ROp. (Observación 9 del Anexo 1)

C.3.3 Del Proceso de Baja y Actualización del padrón. El Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León establece lo siguiente:

“Artículo 33.- El Consejo integrará el Padrón de Beneficiarios del Programa Estatal, de forma estructurada, actualizada y sistematizada. Artículo 34.- Para la integración del Padrón de Beneficiarios, las dependencias y entidades señaladas en el artículo anterior, deberán: I. Observar los lineamientos generales para la integración y actualización que emita el Consejo; y II. Remitir al Consejo, dentro de los cinco días hábiles siguientes al término de cada trimestre, el Padrón de Beneficiarios de sus programas de desarrollo social, en medio impreso y magnético. Artículo 35.- Para la administración y actualización del Padrón de Beneficiarios, el Consejo realizará las siguientes acciones: I. Emitir los lineamientos generales para la integración y actualización del Padrón de Beneficiarios; II. Solicitar a las dependencias y organismos de la administración pública estatal, la lista de Beneficiarios de los programas de desarrollo social que aplican en la entidad; III. Elaborar la información, documentos o reportes, respecto del Padrón de Beneficiarios.”

Durante el mes de octubre de 2011, el Programa optó por un cambio del proveedor de la dispersión económica, por lo que se realizó un retarjeteo que consistió en renovar la tarjeta electrónica, actualizar datos y fotografías, así como dar seguimiento a las beneficiarias del Programa, los datos obtenidos en el re tarjeteo se tomaron como referencia para la actualización del padrón en el sistema. Se recomienda que un proceso importante como lo es la actualización de los padrones de beneficiarias, se contemple en los manuales que utiliza la


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administración del Programa, como base para la operación del mismo, para con esto controlar de una manera más eficiente las actividades realizadas por el personal que opera el programa. (Observación 10 del Anexo 1) El Programa cuenta con el Manual de “Operación del Programa de apoyo para madres de familia jefas de hogar” en el cual se menciona el proceso para la cancelación de beneficiarias del Programa, desde que se detecta a las personas beneficiarias a cancelar a través del seguimiento y visitas, hasta la verificación, autorización y baja de las beneficiarias en el sistema. Las Reglas de operación en el capítulo 5. De las Políticas de operación mencionan:

“5.3.3 Serán causas de cancelación del apoyo: a) El fallecimiento de la beneficiaria; b) El hecho de que la beneficiaria haga mal uso del apoyo, por transferirlo a terceras personas, o intentar adquirir bebidas embriagantes o tabaco; c) Si la beneficiaria contrae nupcias; d) Si se comprueba que la beneficiaria vive en unión libre; e) Si una vez otorgado el apoyo, la Secretaría tiene conocimiento de que la beneficiaria es inelegible; f) Si la beneficiaria cambia su domicilio fuera del Estado; g) El incumplimiento de las responsabilidades adquiridas con dependencias, entidades o asociaciones de la sociedad civil, derivadas del apoyo otorgado y h) Si no se subsanan las causas de suspensión determinadas en el punto 5.3.2. de las Reglas de Operación de este Programa, dentro del término de 3 meses. En caso de que la Secretaría suspenda o cancele el apoyo otorgado, la beneficiaria podrá interponer el recurso de inconformidad previsto en el Título VII de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León.”

El padrón de cancelaciones del Programa Jefas de Familia al 31 de Diciembre del 2011 se integra de la siguiente manera:


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De la evaluación se constata que el Programa registró un alto número de incidencias en la selección de beneficiarias, ya que de acuerdo al padrón de cancelaciones el 81% de éstas corresponden a beneficiarias que no cumplen con el perfil, por lo que se recomienda reforzar los controles de su procedimiento para realizar las actividades de manera eficaz. (Observación 11 del Anexo 1)

--- EL RESTO DE LA PÁGINA SE DEJÓ INTENCIONALMENTE EN BLANCO ---


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De las pruebas realizadas al padrón de beneficiarias del Programa, para determinar el cumplimiento a las reglas de operación, se obtuvieron discrepancias que fueron cuantificadas para determinar los montos de los apoyos otorgados a las beneficiarias que al 31 de diciembre del 2011 no habían sido canceladas, determinando lo siguiente:

Como resultado de la evaluación se encontraron 23 beneficiarias que no cumplen con algunos de los criterios marcados en las ROp, lo que representa un área de oportunidad para la administración del Programa en lo referente a la incorporación de beneficiarias y la adecuada gestión de los recursos del Programa. (Observación 12 del Anexo 1)


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C.4. Apoyos del Programa Se analizó la justificación de la magnitud del apoyo económico de $500 previsto en el diagnóstico del Programa Jefas de Familia, para comprobar que sea suficiente y perceptible por las beneficiarias, el apoyo tiene como objeto incrementar el ingreso de las beneficiarias, dicho apoyo se otorga de manera mensual y de manera uniforme. En las reglas de operación del Programa Jefas de Familia, se menciona:

“3.6.- Tipos y montos de los apoyos.

3.6.1 Entrega de apoyos económicos La Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado será la dependencia encargada de realizar las gestiones necesarias para contratar a la empresa especializada que provea a la Secretaría del vale papel o de tarjeta electrónica mediante los cuales ésta otorgará los apoyos de manera directa a las beneficiarias, con una periodicidad mensual o bimestral.”

Se verificó el diagnóstico del Programa Jefas de Familia - Metodología de Marco Lógico, obteniendo que los criterios que determinaron la cantidad del apoyo otorgado a través del PJF se basan en estudios realizados por Handa y Davis (2006) el cual menciona una regla internacionalmente aceptada, que indica que para que una transferencia monetaria sea significativa para los beneficiarios de los programas sociales que otorgan apoyos económicos, consiste en que ésta debería representar un porcentaje situado entre el 20 a 40 por ciento de la línea de pobreza per cápita que rige en zona donde opera el Programa. De acuerdo con lo anterior, la administración del Programa realizó el estudio del porcentaje que representa el apoyo otorgando en el PJF de acuerdo a tres referentes de ingreso:

a) El salario mínimo. b) Las líneas de pobreza. c) Las líneas de bienestar.

Mismas que fueron evaluadas para considerar la base de las cantidades y su relevancia como consideración para la entrega de los apoyos del Programa:


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a) El salario mínimo.- De acuerdo al salario mínimo vigente en el año 2010 ($55.84 diarios) elevado al mes equivale a $1,675.20 por lo que la transferencia de 500 pesos mensuales representa el 30% del salario mínimo nominal establecido.

b) Las líneas de pobreza.- Para las líneas de pobreza por ingreso para México (alimentaria, capacidades y patrimonial) publicadas por CONEVAL para las áreas rurales y urbanas, el apoyo del PJF se encuentra dentro de rango del 20 a 40 por ciento de la línea de pobreza per cápita, de acuerdo a los siguientes datos:


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c) Las líneas de bienestar y bienestar mínimo del enfoque de pobreza multidimensional.- El apoyo del Programa también se encuentra dentro de rango del 20 a 40 por ciento de la línea de pobreza per cápita como se muestra en seguida:

De la evaluación realizada a las bases tomadas para el apoyo del Programa, se determina que el apoyo económico de $500 otorgado por el Programa Jefas de Familia sí contribuye al logro del objetivo general ya que en cierto grado mejora el nivel de vida de las beneficiarias y de sus hijos, y a la vez incrementa el ingreso de las mismas, por lo que son favorables. Sin embargo, el Programa otorga un apoyo económico homogéneo a las jefas de familia por lo que es recomendable que se diversifiquen los apoyos de acuerdo a las necesidades de cada una de las beneficiarias, de acuerdo a su situación económica, social, familiar y física, para que puedan enfrentar sus adversidades de una mejor manera. (Observación 13 del Anexo 1)


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Otra de las características del Programa es que busca mejorar el nivel de vida de las jefas de familia en condiciones de pobreza y de sus hijas e hijos, por lo que es importante que el apoyo se utilice con esta finalidad. Utilizar el término de “nivel de vida”, usual en temáticas de desarrollo social, puede llegar a ser un término polisémico, por lo que se recomienda aclarar qué términos se espera mejorar del nivel de vida de la población, esto sucede en el caso del Programa Jefas de Familia, ya que no hay claridad referente a en qué grado se desea mejorar el nivel de vida de las beneficiarias y sus hijos con la adquisición de productos por medio de la tarjeta electrónica, ya que para el uso de ésta únicamente excluyen la adquisición de bebidas alcohólicas y de tabaco, sin detallar los artículos que sí se pueden adquirir, por lo que las beneficiarias podrían ver la posibilidad de adquirir cualquier tipo de productos que se comercialicen, sin que estos se encuentren relacionados con el objetivo del Programa. (Observación 14 del Anexo 1) Además de la ayuda económica, el Programa Jefas de Familia busca apoyar a las beneficiarias para que tengan servicio médico, trabajo, educación, asesoría jurídica, atención psicológica, apoyo económico y así lograr una mejor calidad de vida que les permita desarrollar capacidades y habilidades para el trabajo, la formación e integración familiar, por lo que el Programa otorga apoyos transversales mediante convenios celebrados con la Secretaría General de Gobierno del Estado de Nuevo León, Secretaría de Educación, Procuraduría General de Justicia, Secretaría de Salud, Instituto Estatal de las Mujeres, Secretaría del Trabajo, Secretaría de Desarrollo Económico, Secretaría de Seguridad Pública, Instituto Estatal de la Juventud y el DIF Nuevo León. La manera en que el Programa canaliza a las beneficiarias a dichos apoyos transversales, es entregándoles un catálogo de servicios en donde se les informa de los programas a los que pueden acceder ellas y sus hijos y se menciona el número telefónico de las entidades que los manejan para que las jefas, si les interesa, se comuniquen y se informen de los programas. Es recomendable que el Programa Jefas de Familia cuente con una herramienta que le ayude a detectar las necesidades individuales de las jefas de familia, mismas que sirvan como base para canalizar a las beneficiarias con los organismos públicos que tienen el compromiso de colaborar para apoyar a las


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beneficiarias en cuestiones de salud, educación, asesoría jurídica, empleo, atención psicológica y demás servicios. (Observación 15 del Anexo 1)

IV. CONCLUSIONES Como punto de partida para la creación del Programa, se consideró la identificación de una problemática en el estado de Nuevo León, definida como “Malas condiciones de vida de las Jefas de Familia en situación de pobreza” para lo cual se realizó un diagnóstico elaborado en base a la Metodología de Marco Lógico (MML). Del diagnóstico presentado por el Programa, se determina que la población potencial, conformada por el número total de mujeres que son madres, jefas de familia y que son pobres, es un dato no detallado por las fuentes oficiales de información estadística y poblacional del País, por lo que se recomienda utilizar un método que permita obtener datos certeros de la población. El Programa cuenta con un objetivo general y dos objetivos específicos que se encuentran vinculados con el Plan Estatal (2010-2015) y Nacional (2007-2012) de Desarrollo y con el Programa Sectorial de Desarrollo Social (2010-2015), sin embargo, es importante que los objetivos cuenten con la característica básica de ser medibles, ya que si no se pueden medir no es posible evaluar si las actividades establecidas para lograr su cumplimiento se están llevando a cabo bajo los conceptos de eficiencia, eficacia, economía y calidad y si son las adecuadas o es necesario modificarlas y sobre todo si se está logrando el cumplimiento de dichos objetivos. Establecer los objetivos en forma clara y medible representa un compromiso para la administración del Programa ya que permitirá a los ciudadanos monitorear y exigir su cumplimiento. La administración del Programa cuenta con una Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y a pesar de que cuentan con los atributos que deben tener los indicadores, la administración del Programa no proporcionó evidencia de que estuviera utilizando los indicadores, por lo que no fue factible evaluarlos y revisar la eficacia de los objetivos del Programa. Es recomendable que los indicadores sean utilizados y que los resultados que arrojen sean evaluados y en base a ello


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se realicen acciones o tomen decisiones que le permita al Programa continuar o reorientar su actuar, adoptando mejores prácticas en su operación. Las reglas de operación (ROp) son el documento rector del Programa, en donde se establece los requisitos para la operación del mismo, al padrón de beneficiarias del Programa se le realizaron pruebas para comprobar que estuviera conforme a lo que estipulan las ROp determinando que existen áreas de oportunidad en los procesos utilizados por la administración del Programa para la integración y actualización del padrón, es decir, la elegibilidad de las beneficiarias y el proceso de baja y actualización del padrón. La determinación del apoyo económico del Programa es de acuerdo a la regla internacionalmente aceptada, que indica que para que una transferencia monetaria sea significativa para los beneficiarios de los programas sociales que otorgan apoyos económicos, ésta debería representar un porcentaje situado entre el 20 a 40 por ciento de la línea de pobreza per cápita que rige en zona donde opera el Programa, a lo que el apoyo económico de $500 que otorga el PJF se encuentra dentro del estándar internacional, ya que fue evaluado en base a tres referentes de ingreso: salario mínimo, líneas de pobreza y líneas de bienestar; por lo que se determina que el apoyo sí contribuye al logro del objetivo general ya que en cierto grado mejora el nivel de vida de las beneficiarias y de sus hijos, y a la vez incrementa el ingreso de las mismas. No obstante a lo anterior, se sugiere analizar la posibilidad de que el apoyo no se otorgue por igual a todas las beneficiarias sino que se entregue de acuerdo a las necesidades diferenciadas de cada una de ellas, respecto al grado de pobreza, número de hijos, nivel de escolaridad, ingreso salarial o la falta de este, entre otros.


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Lo anteriormente expuesto y fundado se pone en conocimiento de ese H. Congreso de Estado, a través de la Comisión de Vigilancia, para efectos legales a que haya lugar.

Atentamente

C.P. Sergio Marenco Sánchez

Auditor General del Estado de Nuevo León


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Anexo 1 Resultados de la Evaluación de Desempeño

Programa Jefas de Familia


Observación, Contestación de la Entidad, Análisis de la Auditoría

Superior del Estado y Recomendación.

Observación 1. La misión y visión del Programa podrían mejorarse si la administración del Programa considerara en la misión los servicios que otorga el Programa que conlleve al éxito del mismo y a su vez, en la visión los valores organizacionales y las acciones por medio de los cuales se producirán los resultados para considerar que el Programa es eficiente y por lo tanto competitivo. Contestación de la Entidad: “Los servicios que otorga el programa se detallan en diversos documentos entre ellos las reglas de operación, así como en folletos del programa. Con respecto a los valores de la organización el programa no es un ente distinto a la institución sino que forma parte de la misma, por lo que estos están señalados en el Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Estatal (Anexo 1). Sin embargo, con la finalidad de solventar la observación en los términos que se señalan, se describen en el Anexo 2” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la administración del Programa, la cual no solventa la observación, debido a que solamente realizó la aclaración que los servicios que otorga el Programa se detallan en diversos documentos, sin proporcionar evidencia de que la misión y visión contenga los términos observados. Recomendación: Considerar en la misión los servicios que otorga el Programa y en la visión los valores organizacionales y las acciones por medio de los cuales se producirán los resultados para considerar que el Programa es eficiente, lo anterior para contar con una misión y visión más clara y sólida.


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Observación 2. La administración del Programa no presentó evidencia mediante la cual se demostrara que el objetivo general y los dos objetivos específicos contaran con las características básicas de estar definidos con mensura, claridad, ser alcanzables, desafiantes, realistas y coherentes. Es decir, no fue posible su medición debido a que no se proporcionó evidencia que demostrara que en el planteamiento o redacción de los objetivos se identificaran elementos que permitan cuantificar en términos de magnitud y temporalidad del fenómeno del objetivo, usando una unidad como patrón. Así mismo en el objetivo general de “mejorar el nivel de vida de las Jefas de Familia en condiciones de pobreza y de sus hijas e hijos”, así como en sus objetivos específicos, es recomendable delimitar el alcance del Programa, así como establecer términos de tiempo que permitan medir los objetivos. Además se propone que la redacción de los objetivos tenga una definición clara, entendible y precisa, ya que “mejorar el nivel de vida” es un término amplio que puede prestarse a confusiones o interpretaciones sobre el efecto que pretende el objetivo, además se utiliza el término “jefas de familia” a manera general, sin delimitarlo a las que serán beneficiadas. Finalmente, al no presentar los elementos anteriormente citados, no es factible establecer que los objetivos cuenten con un grado de alcance adecuado, ya que no se puede determinar que los objetivos están dentro de las posibilidades de la administración, en cuento a la capacidad y recursos de la misma, por lo que es complicado determinar que el resultado es posible de alcanzar. En consecuencia de lo anteriormente mencionado, es complicado considerar que los objetivos evaluados son desafiantes debido a que no hay claridad en su medición, característica que definiría una unidad de medida que nos proporcionaría los elementos para determinar si existe o no, un desafío a cargo del Programa para el logro de los mismos; de misma forma ocurre con las características de realistas y coherentes, ya que al carecer de claridad, no es factible determinar que cumplan con estas características.


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Contestación de la Entidad: “El objetivo general y específico contenido en las nuevas reglas de operación del Programa (Periódico Oficial con fecha 21 de septiembre 2012, Anexo 3), tienen correspondencia con el fin y el propósito de la matriz de marco lógico para monitorear y evaluar el Programa (Anexo 4). Esto de acuerdo a los "Lineamientos para la Vinculación de la Matriz de Indicadores para Resultados y las reglas de Operación de los Programas", los cuales se pueden consultar en la página: http://www.coneval.gob.mxlcmsconeval/rw/resource/coneval/eval_mon/2246.pdf“ Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la administración del Programa, la cual solventa parcialmente la observación, en razón de lo siguiente: El 21 de septiembre del 2012 se publicaron nuevas reglas de operación del Programa, en donde establecen los siguientes objetivos: Objetivo General: “Contribuir a disminuir la pobreza de las Jefas de Familia en el Estado de Nuevo León” Objetivo específico “Mejorar el nivel de vida de las Jefas de Familia en condiciones de pobreza y de sus hijas e hijos”. A lo que la administración del Programa menciona que se encuentran de acuerdo a "Lineamientos para la Vinculación de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y las reglas de Operación de los Programas", por lo que se encuentran vinculados a un indicador dentro de la MIR, mismos que permiten su medición, sin embargo, es necesario dar claridad a la redacción de dichos objetivos, lo que permita verificar el resto de las características básicas. Recomendación: Es importante que el Programa cuente con objetivos que sean medibles, claros, alcanzables, desafiantes, realistas y coherentes, para que le permitan a la administración del Programa evaluar si sus acciones van en el sentido correcto, o en caso contrario, modificarlas y corregirlas en tiempo para lograr el cumplimiento de dichos objetivos. Además, el establecer los objetivos claros y medibles representa para la administración del Programa un compromiso en lograr su


http://www.coneval.gob.mxlcmsconeval/rw/resource/coneval/eval_mon/2246.pdf

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cumplimiento, ya que esta información es de acceso libre para todos los usuarios interesados.

Observación 3. No es claro que el método utilizado por el Programa para identificar su población potencial y población objetivo sea el adecuado, ya que como ellos mismos lo mencionan en su diagnóstico, no existe información estadística que permita inferir o estimar de alguna manera la población potencial del Programa, por lo que la forma en que se obtienen los datos no precisa de manera certera que la población potencial y objetivo sean datos reales de las Jefas de Familia con las características requeridas por el Programa. Contestación de la Entidad: “Se atenderá la recomendación cuando fuentes oficiales, como INEGI y CONEVAL, proporcionen datos que permitan medir de manera certera y real, la población potencial y objetivo de las Jefas de Familia con las características requeridas por el Programa. Es importante resaltar que de acuerdo a las fuentes oficiales antes mencionadas las familias compuestas de una mujer con sus hijas e hijos, ya se trate de madres solteras, viudas, separadas o divorciadas, han aumentado durante las últimas décadas, extendiendo el fenómeno de los hogares con jefatura femenina; por lo anterior se hace necesaria la orientación de las políticas públicas y programas sociales dirigidos a incidir positivamente en los niveles de bienestar y en la situación social de las jefas de familia y de sus hijas e hijos. Derivado de esto y como sustento de las bases del Programa Jefas de Familia, se procedió a el diseño y aplicación de un Cuestionario de Caracterización Socioeconómica de las Mujeres en Nuevo León en dos versiones, utilizando la estructura de los planteles educativos para hacerlos llegar a sus hogares: 210 mil cuestionarios con 22 reactivos y de manera detallada 45 mil cuestionarios ampliados aplicados en 287 escuelas de las 106 colonias consideradas prioritarias por su condición de pobreza; en donde los resultados fueron relevantes y contundentes: - La edad promedio es de 36 años. -Un 64% están separadas, solteras, viudas, divorciadas y/o en unión libre. - El 67% tienen hijos e hijas menores de 15 años.


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- El número promedio de hijos e hijas dependientes son 2. - El 15.2% tienen la primaria incompleta y el 11.5% la secundaria incompleta. - El 68.4% trabajan y además tiene otra actividad que le ayuda a generar más ingresos. - El 44.6% trabajan de 15 a 34 horas semanales y el 18.6% lo hace por más de 48 horas semanales. - El 31.3% no tiene contrato de trabajo y el 26.6% trabajan de forma eventual o temporal. - El 82.4% percibe un ingreso semanal que oscila entre los 500 y 1,000 pesos. - El 61.7% que no están trabajando estarían dispuestas a trabajar si se les ofreciera un empleo.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la administración del Programa, la cual no solventa la observación, debido a que no se presenta evidencia de que la determinación de la población potencial y población objetivo del Programa se haya realizado en base a un método adecuado y certero, que indique la población con las características buscadas por el Programa. Cabe aclarar que la administración del Programa manifiesta que atenderá la recomendación para la determinación de su población potencial y objetivo, una vez que las fuentes oficiales del INEGI y CONEVAL proporcionen los datos sobre la población con las características que el Programa busca apoyar. Recomendación: Es indispensable como base de todo Programa de beneficio social, contar con un método conveniente para determinar la población potencial y objetivo, el cual para que sea confiable y de utilidad debe de proceder principalmente de fuentes de información oficiales.

Observación 4. La Matriz de Indicadores de Resultados debe establecer medios de verificación de manera clara, además de precisar el método de recopilación de la información y desarrollar una explicación detallada para el análisis de la información. Igualmente se sugiere que se utilicen medios de verificación de


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fuentes donde se pueda tener libre acceso y así cumplir con el valor de transparencia y accesibilidad de la información. Contestación de la Entidad: “Se tiene plenamente identificado cada uno de los aspectos señalados, por ejemplo las fuentes de información son los enlaces designados por los titulares de cada una de las dependencias participantes, así como la misma área operativa del programa; el método utilizado actualmente mientras se logra concretar la sistematización es vía electrónica y/o a través de oficios donde notifican el avance de las acciones, el responsable directo de la recopilación es la coordinación del programa, la frecuencia es bimestral para la mayor parte de los indicadores; sin embargo, se concentrará la información requerida se elaborará un documento que contenga para cada indicador y su medio de verificación la información sobre: • La identificación de la fuente de información. • El método que se aplica para la recopilación de la información. • Quién será el responsable de la recopilación. • La frecuencia con que se realiza la recopilación. • Una explicación detallada del método que se utiliza para la verificación y el análisis de la información recopilada.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: La administración del Programa señala que se tiene identificado cada uno de los aspectos observados, no obstante, concentrarán la información en un documento que contenga para cada indicador y su medio de verificación la información suficiente para que sea transparente y accesible la información, sin embargo, no presenta evidencia de lo señalado por lo que no se solventa la observación. Recomendación: Realizar y utilizar un documento que integre las fuentes de verificación de sus indicadores, en el que se detalle para cada medio de verificación la identificación del mismo, el método de recopilación de información, responsable de la recopilación, frecuencia con que se realiza la recopilación y una explicación detallada sobre el método y el análisis de la información recopilada, que permita tener transparencia y sea accesible para la ciudadanía. Además que dicho documento se integre en la MIR.


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Observación 5. La administración del Programa no proporcionó información que hiciera constar el haber hecho uso de los indicadores durante el ejercicio 2011, así como de la recopilación de datos de los mismos, por lo que no fue factible revisar la eficacia de los objetivos del Programa. En consecuencia de lo anteriormente citado, no se contó con elementos para determinar que el Programa haya realizado acciones o tomado decisiones en base a los resultados de la medición de indicadores, lo que le permitiría adoptar mejores prácticas en su operación, ya que el realizar las evaluaciones a los indicadores en la frecuencia que en el mismo se establece, permite tener un panorama de cómo se está desempeñando el Programa y qué tendencia tiene, y el considerar los resultados de esas evaluaciones permitiría al Programa continuar o reorientar su actuar. Contestación de la Entidad: “Con referencia a esta observación el programa si cuenta con mecanismos para darle seguimiento a los indicadores del programa: Número de beneficiarias totales, por zona, por municipio, por rango de edad, por fecha de incorporación. Nivel de escolaridad de cada beneficiaria, beneficiarias que han iniciado o concluido su educación básica. Beneficiarias que han iniciado o concluido los talleres de desarrollo humano. Beneficiarias que acuden a recibir su apoyo alimentario; así como el número de beneficiarias que acuden a recibir los servicios de salud convenidos. Por otra parte, también existe información sobre el número de beneficiarias que han sido canalizadas para ser atendidas a otras instituciones. Además, se informa que se está en proceso de sistematización de la integración de los indicadores (Anexo 5).” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: La observación no se solventa debido a que la administración del Programa hace mención de contar con un mecanismo para dar seguimiento a los indicadores, sin embargo, no presenta información que detalle el mecanismo mencionado, además, argumentan dar seguimiento a ciertos indicadores: número de beneficiarias totales, nivel de escolaridad de cada beneficiaria, beneficiarias que han iniciado o concluido los talleres de desarrollo humano, beneficiarias que acuden a recibir su apoyo alimentario, número de beneficiarias que acuden a recibir los servicios de salud convenidos y número de beneficiarias que han sido


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canalizadas para ser atendidas a otras instituciones, sin embargo, dichos indicadores no se encuentran contemplados en la matriz de indicadores para resultados (MIR) proporcionada por el Programa durante su evaluación, por lo que la administración del Programa no proporcionó evidencia de que estuvieran utilizando los indicadores contemplados en su MIR, además de los indicadores que refieren utilizar, tampoco proporcionó evidencia donde se pueda verificar su uso, por lo que no es posible verificar la eficacia de los objetivos del Programa. Finalmente, se menciona que están avanzando en el proceso de sistematización para la definición de la medición de avances de indicadores, misma que se encuentra a la fecha en el desarrollo de un software para la posterior implementación de este sistema, por lo que esto reafirma que durante el ejercicio 2011 no se utilizaron la totalidad de indicadores descritos en su MIR y en consecuencia no se tomaron acciones en base a los resultados de sus indicadores. Recomendación: La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) incorpora los indicadores que miden la consecución de objetivos y resultados, identificando los medios para obtener y verificar la información de los indicadores, por lo que es importante que si el Programa cuenta con una MIR contemple en ella la totalidad de indicadores que utiliza para la medición del Programa. Si bien son notorios los esfuerzos de la administración del PJF por tener una MIR que cumpla con los requisitos de diseño adecuados, es necesario que si ésta se desea aprovechar en su totalidad, se incrementen los esfuerzos por automatizar y poner en operación el sistema para la medición de avance de los indicadores, ya que es importante que el Programa utilice los indicadores que contempla en su MIR para monitorear sus objetivos y determinar su eficacia. Además en base a los resultados de dichos indicadores el Programa podría tomar acciones o decisiones que le permitan continuar o reorientar su actuar, adoptando mejores prácticas en su operación.

Observación 6. La proporción entre los gastos de administración, en cuanto al presupuesto autorizado en 2011 para el Programa Jefas de Familia, no se


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encuentra de acuerdo al punto 9 de las reglas de operación, ya que las ROp mencionan una proporción que no exceda del 10%, por lo cual se excedió el límite por más de 12 puntos porcentuales, como se muestra en seguida:

Contestación de la Entidad: “En atención a la presente observación, efectivamente nos fue aprobado un 22% para los gastos de operación; sin embargo cabe aclarar que solo se ejerció un 15% de los mismos.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la administración del Programa, la cual no solventa la observación, debido a que no se presenta evidencia que muestre la aprobación de la modificación a un 22% de los recursos aplicados en los gastos de operación del Programa, ni evidencia de que se hayan modificado las reglas de operación. Recomendación: Para una correcta gestión de los recursos financieros, es recomendable apegarse a los lineamientos internos del Programa, enmarcados en las Reglas de Operación.

Observación 7. De acuerdo al Programa Estatal de Inversión del Programa Jefas de Familia (PJF), durante el ejercicio 2011 se tuvo un sub-ejercicio por la cantidad de $3,240,613.00 (tres millones doscientos cuarenta mil seiscientos trece pesos 00/100 M.N.). Es de hacer mención que el PJF contó con un padrón de espera, al 31 de diciembre del 2011, de 12,711 jefas de familia, de las cuales, considerando el monto del subejercicio, 810 jefas pudieron haberse incorporado al Programa desde el inicio de sus operaciones.


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Contestación de la Entidad: “En atención a la presente observación, se menciona un sub-ejercicio por la cantidad de $ 3, 240,613 pesos. Se informa que el sub-ejercicio como tal no existe derivado del cumplimiento del 100% en las metas establecidas al inicio del programa. Respecto al mencionado remanente de 3, 240613 pesos Cabe hacer mención que. El 78.03% del mismo corresponde a gastos de operación lo que debe verse como una economía del programa en la operación y el 21.97% corresponde al subsidio económico. La recomendación a la que hacen mención del posible incremento del padrón de beneficiarias del programa por 810 personas más, no es factible ya que no existe la certeza de que la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado apruebe la ampliación presupuestal a dicho programa para el siguiente Ejercicio Fiscal por dicho incremento.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la administración del Programa, la cual se solventa parcialmente, ya que si bien es cierto que el 78.03% corresponde a gastos de operación no necesariamente debe considerarse como una economía del Programa en la operación, ya que las reglas de operación del programa establecen que los gastos administrativos no deben exceder de un 10% del presupuesto y lo erogado por este concepto representó un 22%. Adicionalmente, el saldo disponible en el concepto de “Programa de apoyo a la economía familiar” por $712,126 representa aproximadamente la cantidad de 1,424 apoyos mensuales, el equivalente a 178 jefas de familia, considerando 8 meses de apoyo (mayo a diciembre). Recomendación: Se recomienda realizar una ejecución adecuada del gasto, así como mantener documentación administrativa que facilite el análisis de la información financiera (presupuestal y ejercida) del Programa y en caso de contar con excedentes analizar la mejor forma de utilizar dichos recursos en beneficio al objetivo del Programa.


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Observación 8. De la revisión de 25 expedientes de beneficiarias, se detectó que existen 14 solicitudes de inscripción que no cuentan con la leyenda “Este Programa es de carácter público ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al Desarrollo Social” lo que representa que el 60% de la muestra incumple el punto 17 “Promoción” de las Reglas de operación, así como con el artículo 37 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León. Contestación de la Entidad: “Con respecto a la leyenda que hacen referencia en la observación, le informamos que el 100 % de las cartas de aceptación que es el documento que firman todas las beneficiarias, cuentan con dicha leyenda; así también, está incluida en todos los folletos de' información. De igual manera, le informo que se revisaron el 100% de las solicitudes físicas es decir las que se aplican en campo encontrando solo un 2% que carecían de la leyenda, omitida al momento del fotocopiado, y que la solicitud electrónica ya cuenta con la respectiva leyenda.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada la cual no solventa la observación ya que la administración del Programa no proporcionó evidencia de que las 14 solicitudes de inscripción observadas contarán con la leyenda mencionada, incumpliendo con las reglas de operación, en su punto 17 “Promoción” (actualmente punto 21 de acuerdo a las nuevas reglas de operación de septiembre 2012). Recomendación: Incluir en toda la documentación del Programa la leyenda que menciona que el Programa es de carácter público ajeno a cualquier partido político y quedando prohibido su uso para fines distintos al Desarrollo Social, y de esta manera dar cumplimiento a las reglas de operación, en su punto “Promoción”, así como al artículo 37 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Nuevo León.

Observación 9. Mediante la prueba de expedientes realizada se pudo observar que existen beneficiarias que no contienen la totalidad de los documentos


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requeridos por el Programa, de acuerdo al punto 3.4 “documentos requeridos” de las ROp, es decir se constató que existen expedientes sin documentos que comprueben los años de residencia en el Estado, documentos que comprueben que tengan hijos menores de 15 años, identificación oficial con fotografía, acta de nacimiento, clave única de registro de población (CURP), documentos que comprueben el estado civil y comprobante de domicilio. Contestación de la Entidad: “La presentación de documentos que acredite el cumplimiento de requisitos para ser elegible se solicita sin excepción, por lo que se procedió a revisar los expedientes señalados, así como la papelería disponible en los archivos del programa, encontrando 23 de los 25 expedientes con la totalidad sus documentos, los 2 casos restantes se encuentran con estatus de cancelados y uno de ellos no recibió apoyo alguno ya que la cancelación se efectúo con la totalidad del recurso depositado (Anexo 6).” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la administración del Programa, la cual solventa parcialmente la observación, ya que a pesar que de que se demostró que la mayoría de las beneficiarias cuentan con los requisitos que se solicitan en las reglas de operación, en el caso de la beneficiaria numero 9038 persiste la carencia del documento que comprueben su estado civil. Además cabe aclarar que durante la evaluación, dichos expedientes no contaban con la documentación presentada, lo que refleja la demora en la recolección de la información por parte de la administración del Programa. Recomendación: Se recomienda que la Administración del Programa mejore las prácticas para la recolección y salvaguardo de documentos que correspondan a los requisitos indispensables que estipulan las reglas de operación, y que le permita determinar a tiempo quiénes cuentan con la totalidad de requisitos y puedan ser beneficiarias del Programa, la realización de esta actividad promoverá la mejora continua en su gestión administrativa y financiera.


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Observación 10. El Programa actualizó su padrón de beneficiarias en base al re tarjeteo realizado, sin embargo, la renovación de tarjetas fue por una decisión de cambio de proveedor y no como un método de depuración del padrón, por lo que la administración del Programa no proporcionó un registro documentado de métodos de actualización al padrón, lo que puede llevar a que se presente una falta de eficiencia en la administración del mismo y que se encuentre desactualizado, lo que conllevaría a una repartición de beneficios a personas que quizá no cumplan con los criterios establecidos en las reglas de operación, por lo tanto una gestión deficiente de los recursos del Programa. Contestación de la Entidad: “En relación a la presente observación es necesario efectuar las siguientes precisiones: 1.- Los primeros apoyos del programa Jefas de Familia se entregaron a mediados del mes de mayo del 2011. 2.- El programa Jefas de Familia contempla la asistencia de las mismas cada 2 meses a recibir su apoyo alimentario, por lo que mediante dicha asistencia se monitorea al padrón de beneficiaria. 3.- La asistencia periódica a los talleres de desarrollo humano y la comunicación constante son parte del seguimiento de los aspectos de educación y de salud. 4.- El retarjeteo, en efecto fue una actividad inherente al programa y contribuyó a la actualización del padrón tal y como lo manifiestan los registros electrónicos. 5.- Como se mencionó, son sólo 7 meses de operación del programa y de la totalidad de las beneficiarias al 31 de diciembre de 2011; alrededor del 40% comenzaron a recibir su apoyo después del mes de julio de dicho año. 6.- Por otro lado es de señalarse que el proceso de actualización se ha fortalecido a un año de inicio del programa con la aplicación del instrumento denominado línea basal, el que además de actualizar los datos ya recabados contribuye a disponer de mayor información de este importante grupo de la población.


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Es decir, la línea basal funciona como una escalera; es un escalón del cual se parte (nuestro escalón cero), a partir de este, se puede argumentar si hemos avanzado o no, y sobre todo, argumentar cuanto se ha avanzado o no respecto a un punto inicial, lo que ayudará a conocer el impacto del Programa en la población objetivo. Por todo lo anterior, consideramos que el PJF cuenta con elementos suficientes para la actualización del padrón; de igual manera, le informamos que a la fecha de la elaboración del presente documento ha quedado elaborada la política de actualización del padrón.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada la cual no solventa la observación, debido a que la administración del Programa manifiesta que es mediante actividades secundarias, como el apoyo alimentario realizado cada dos meses y los talleres de desarrollo humano, que se realiza la actualización del padrón de beneficiarias, sin embargo, con ello se realiza una actualización en forma parcial del total del padrón de beneficiarias; así mismo describen que aplican un instrumento llamado línea basal que actualiza los datos de las beneficiarias y obtiene más información de este grupo de la población, por lo que en un futuro se podrá medir el impacto del programa en la población objetivo, no obstante el Programa no proporcionó evidencia que en base a dicho instrumento se haya realizado actualizaciones al padrón; también la administración del Programa señala que ha quedado elaborada una política de actualización del padrón, sin embargo, no se proporcionó dicho documento para corroborar la información mencionada. Recomendación: Se recomienda que la administración del Programa establezca el proceso de la actualización del padrón de beneficiarias, y que el mismo se contemple en los manuales que utiliza la administración del Programa, esto con la finalidad de controlar de una manera eficiente el seguimiento de las beneficiarias, y de esta manera mantener el padrón con beneficiarias que cumplan con el perfil requerido por las Reglas de Operación del Programa.


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Observación 11. Es importante que el Programa jefas de familia, que inició en mayo de 2011, sea eficaz en el proceso de selección de las beneficiarias, ya que de acuerdo al padrón de cancelaciones el 81% de éstas corresponden a beneficiarias que no cumplen con el perfil, de manera que se tuvo una erogación de recursos, bajo este concepto, por $455,500 (cuatrocientos cincuenta y cinco mil quinientos pesos), lo que indica una falta de atención a los criterios que sirven para dar de alta a las beneficiarias. Contestación de la Entidad: “El programa en cuestión cuenta con un proceso establecido y documentado para la selección de sus beneficiarias que incluye entrevistas de campo y revisión de solicitudes, firmas de cartas de aceptación en donde se establecen compromisos, por lo que consideramos que no es posible aseverar que el programa es ineficaz, partiendo de que es un programa de nueva creación, ya que tiene un poco más de un año desde su implementación. Además es importante precisar que respecto a las cancelaciones por el motivo de "no perfil" corresponden a cancelaciones por los siguientes motivos: 1.- Incumplimiento de obligaciones de la beneficiaria. 2.- Identificación de estado civil distinto al que la beneficiaria manifestó al momento de solicitar el apoyo detectada esta situación durante el mismo seguimiento y actualización del padrón de las beneficiarias. 3.- Manifestación voluntaria de las beneficiarias de cambio de su situación o de su imposibilidad para continuar dentro del programa. Lo anterior, evidencia que las cancelaciones por el motivo citado forman parte del mismo comportamiento del programa; sin embargo, para dar una mayor claridad a las causas de cancelación se cambiará el término "no perfil" por definiciones más específicas, como se marca en el numeral 9 de las nuevas reglas de operación del Programa (Periódico Oficial con fecha 21 de septiembre 2012, Anexo 3). Además, es importante precisar que a la fecha se han reforzado los controles de ingreso, actividad que no exenta la posibilidad de que se continúen realizando


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cancelaciones por los motivos arriba descritos debido a las características del universo de atención.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la administración del Programa, la cual no solventa la observación, debido a que argumentan contar con un proceso establecido y documentado para la selección de sus beneficiarias, sin embargo, a pesar de contar con él durante el ejercicio 2011 se efectuó una erogación de recursos por $455,500 correspondiente a beneficiarias que no contaban con el perfil. Además mencionan que se han reforzado los controles de ingreso, pero no proporcionó evidencia de dichos controles ni de qué manera han beneficiado al Programa. Recomendación: Establecer controles del proceso de selección de beneficiarias, preferentemente que los mismos queden debidamente documentados y detallados en el marco normativo del Programa y a la vez mantener una vigilancia para incrementar la eficiencia del proceso, considerando en todo momento lo establecido en las reglas de operación del Programa.

Observación 12. Se encontraron 23 beneficiarias que no presentaban evidencia de cumplir con los criterios marcados en las reglas de operación y durante el ejercicio 2011 recibieron apoyos, lo que representó una erogación para el Programa de $70,000 (setenta mil pesos), cabe aclarar que al finalizar el ejercicio las beneficiarias no habían sido canceladas. Contestación de la Entidad: “Se revisaron los 23 expedientes señalados encontrando que 22 de ellos cumplen con los criterios marcados en las reglas de operación, tal como se muestra en el Anexo 6. Cabe hacer la aclaración que el caso del expediente No. 118, donde contempla que incumple con el criterio referente a la edad requerida, en su momento fue aprobado bajo dictamen de excepción debido a las condiciones de vulnerabilidad.”


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Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la Administración del Programa, la cual solventa parcialmente la observación, en razón de lo siguiente: La Administración del Programa proporcionó evidencia de que la mayoría de las beneficiarias observadas cuentan con los requisitos marcados en las reglas de operación, solamente no entregó el documento que compruebe el estado civil de la beneficiaria 9038, la cual ingresó al Programa en el mes de noviembre por lo que su apoyo ascendió a $1,000 durante el ejercicio 2011, sin embargo, al momento de efectuar la evaluación, los expedientes no contaban con dichos documentos que acreditan los criterios marcados en las reglas de operación, lo que refleja la demora en la recolección de la información por parte de la administración del Programa. Recomendación: Se recomienda que la Administración del Programa mejore las prácticas para la recolección y salvaguardo de documentos que correspondan a los requisitos indispensables que estipulan las reglas de operación, y que le permita determinar a tiempo quiénes cuentan con la totalidad de requisitos y puedan ser beneficiarias del Programa, la realización de esta actividad promoverá la mejora continua en su gestión administrativa y financiera.

Observación 13. El Programa otorga un apoyo económico homogéneo a las jefas de familia por lo que no diversifica los apoyos de acuerdo a las características de las beneficiarias, es decir, que el Programa pudiera apoyar en mayor nivel a las beneficiarias con mayores necesidades, como el número de hijos, nivel de escolaridad que cursan, ingreso salarial o la falta de este, grado de pobreza, también si la beneficiaria cuenta con algún tipo de discapacidad y acuda a tratamiento o rehabilitación, entre otros. Por lo que no es claro que los apoyos económicos sean uniformes, es decir, que a todas las beneficiarias se les deba de otorgar el mismo monto de apoyo económico, debido a que existen diferentes necesidades en cada una de ellas, de acuerdo a su situación económica, social, familiar y física, que no pueden ser resueltas exclusivamente con el mismo apoyo económico.


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Contestación de la Entidad: “Un punto importante en el debate sobre el que los programas sociales otorguen apoyos diferenciados consiste en criterios de relación entre eficiencia y equidad. En este asunto se sostiene que existe un "trade off' importante entre ambos criterios. Habitualmente se entiende la equidad como contrapuesta a la eficiencia, lo que permite hablar del costo social de la equidad. En el caso del programa Jefas de Familia con un apoyo económico (equivalente a 500 pesos mensuales) y no diferenciado, el costo social está asociado al monto económico de la inversión y la operación que se necesitaría para diversificar el monto de los apoyos monetarios de acuerdo a las características sociodemográficas de asociadas a grupos específicos dentro del total de beneficiarias del programa. Es decir, que el Programa pudiera diversificar los montos monetarios de apoyo de acuerdo a sus necesidades detectadas; por ejemplo, en cuanto al número de hijos, nivel de escolaridad, grado de pobreza, si la beneficiaria cuenta con algún tipo de discapacidad, entre otros. Respecto a lo anterior, según el óptimo de Pareto, cambiar de apoyo único a apoyo diferenciado de acuerdo a lo expuesto en el párrafo anterior, sería posible siempre y cuando esto aumentara el bienestar de algunas jefas de familia, sin disminuir el de otras (no alterar la equidad distributiva del apoyo), lo cual en la práctica no se obtiene. Por esta razón, un apoyo económico único vs. el diferenciado es un instrumento equitativo y tiende a ser más efectivo en términos de la inversión financiera y operativa que implica. Resaltando que el objetivo central del Programa Jefas de Familia es mejorar el nivel de vida. Por último, aunque es razonable suponer que las necesidades son diferentes para cada una de las beneficiarias, existen limitaciones presupuestales y cuestiones administrativas y operativas para dar trato diferente a las diversas beneficiadas, por lo que una cantidad fija facilita la aplicación del programa y aumenta el número de beneficiarias.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la administración del Programa, la cual solventa parcialmente la observación, ya que a pesar de que la administración del Programa manifiesta que otorgar un apoyo diferenciado implicaría alterar la


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equidad distributiva del apoyo, y además de que por limitaciones presupuestales y cuestiones administrativas y operativas, no es posible brindar ese tipo de apoyo. Sin embargo, no se presenta evidencia de los datos que justifican su respuesta, además, es óptimo que el programa considere el cumplimiento del objetivo de mejorar el nivel de vida de las beneficiarias en lo individual para determinar un apoyo diferenciado y así encaminar a las beneficiarias a la graduación del programa. Recomendación: Es recomendable considerar la posibilidad de realizar un estudio o evaluación en referencia a considerar otorgar un apoyo diferenciado de acuerdo a las necesidades de las beneficiarias, ya que esto no implica alterar la equidad distributiva del apoyo, sino por el contrario, si una Jefa de Familia tiene cinco hijos en lugar de uno, o tiene una discapacidad importante o su nivel de pobreza es superior a las demás, con darle un apoyo superior sería más equitativo por parte del programa.

Observación 14. El apoyo económico proporcionado a las beneficiarias por parte del Programa, únicamente excluye la adquisición de bebidas alcohólicas y de tabaco, mas no detalla los artículos que sí se pueden adquirir, por lo que aluden a la posibilidad de adquirir cualquier producto que se comercialice, estableciendo como única restricción los productos mencionados anteriormente. De tal manera que no aclara en qué sentido apoyará al objetivo general de mejorar el nivel de vida de las beneficiarias y sus hijos, ya que existe un sinnúmero de artículos de venta en los establecimientos comerciales que no van relacionados con el objetivo. Contestación de la Entidad: “Con respecto a esta observación es necesario realizar la siguiente precisión: Como se menciona, en las reglas de operación y en diversos documentos queda prohibida la adquisición de bebidas alcohólicas y tabaco.


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Hablar de mejorar el nivel de vida comprende una diversidad de aspectos y los productos relacionados en este sentido abarcan una enorme dimensión y sobre todo cuando se trata de las beneficiarias y de sus hijos; aspectos relacionados con la alimentación, salud, educación, ejercicios de experimentación en la formación educativa y la recreación son entre otros los aspectos a los que nos referimos. Por lo anterior resulta imposible la elaboración de un listado de productos ya que se estaría en la posibilidad de omitir alguno y restringir la adquisición de algún producto que contribuya al objetivo señalado. Debemos respetar la libertad de las beneficiarias para adquirir los bienes que consideren necesarios y por otra parte, es prácticamente imposible ejercer un control sobre los bienes que pueden consumir, por lo que queda a criterio de las beneficiarias los productos que pueden adquirir, solo se recomienda que obtengan aquellos para los que fue creado el programa.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la Administración del Programa, la cual solventa parcialmente la observación ya que si bien es cierto que mejorar el nivel de vida comprende una diversidad de aspectos y los productos relacionados en este sentido abarcan una enorme dimensión, por lo que es complicado elaborar un listado de productos, sin embargo, al existir una falta de detalle en los artículos que las jefas de familia pueden adquirir, no se cuenta con la certeza de que se está cumpliendo con el objetivo. Recomendación: Es importante que la administración del Programa defina el término “mejorar el nivel de vida” para que pueda existir un punto de medida, el cual permita determinar cuáles tipos de productos de necesidad básica conllevan al cumplimiento del objetivo. A su vez, se recomienda establecer algún tipo de convenio con los comercios en los que las jefas de familia puedan adquirir los productos por medio de la tarjeta electrónica, para fomentar un uso razonable del apoyo.


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Observación 15. El Programa Jefas de Familia no proporcionó evidencia de que cuente con una herramienta eficaz, que les ayude a detectar las necesidades individuales de las jefas de familia, mismas que sirvan como base para canalizar a las beneficiarias con los organismos públicos que tienen el compromiso de colaborar con el Programa para apoyar a las beneficiarias en cuestiones de salud, educación, asesoría jurídica, empleo, atención psicológica y demás servicios y talleres que son de gran apoyo para la superación de las mujeres jefas de familia, es decir, el hecho de entregarles el catálogo de servicios no es el método más indicado, ya que de esa manera solamente acudirán a solicitar el apoyo las jefas de familia que les interese, sin determinar si realmente son la totalidad de beneficiarias que se encuentran necesitadas del apoyo. Contestación de la Entidad: “Se integrarán a los formatos de recopilación de información aspectos que contribuyan a recabar lo señalado, con la finalidad de enriquecer los formatos y mecanismos que para tal efecto se tienen.” Análisis de la Auditoría Superior del Estado: Se analizó la aclaración presentada por la administración del Programa, la cual no solventa la observación, debido a que no se presenta evidencia de que el Programa cuente con una herramienta eficaz, que les ayude a detectar las necesidades individuales de las jefas de familia, y que sirva de base para canalizar a las beneficiarias con necesidades diversas a la dependencia que le pueda otorgar el apoyo necesitado por la misma. No obstante, la administración del Programa manifiesta que integrarán a los formatos de recopilación de información de las beneficiarias, aspectos que ayuden a contar con un mecanismo de canalización de beneficiarias a otros organismos públicos que colaboran con el Programa para apoyar a las jefas de familia. Recomendación: Establecer una herramienta que ayude a detectar las necesidades individuales de las jefas de familia, mismas que sirvan como base para canalizar a las beneficiarias con los organismos públicos que tienen el compromiso de colaborar para apoyar a las beneficiarias en cuestiones de salud, educación, asesoría jurídica, empleo, atención psicológica y demás servicios.


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