SEGUNDA REUNION DE LOS GRUPOS DE TRABAJO OEA/Ser.L/XIX.VI.2DE LA XIII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE CIMT/GT1-GT2/doc21/05MINISTROS DE TRABAJO (CIMT) 5 abril 200511-13 de abril, 2005 Original: EspañolBuenos Aires, Argentina

INFORME DE ACTUALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE COOPERACIÓN HORIZONTAL

Leonardo Neves, Coordinador Técnico Principal del Proyecto OIT-CIMT, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, OIT

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ORGANIZACION DE LOS ESTADOS AMERICANOS

Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral(CIDI)

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJOProyecto Principios y Derechos en el Trabajo en el contexto de la

XIII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEAProyecto CIMTPrograma IFP/DeclaraciónPrograma IFP/Diálogo Social_____________________________________________________________________

SEGUNDA REUNION DEL GRUPO DE TRABAJO 2 XIII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE MINSTROS DE TRABAJO DE

LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS BUENOS AIRES, 11-13 de Abril de 2005

LA ADMINISTRACIÓN LABORAL Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA COOPERACIÓN TÉCNICA EN LA PERSPECTIVA DEL PROYECTO

“PRINCIPIOS Y DERECHOS EN EL TRABAJO EN EL CONTEXTO DE LA CONFERENCIA INTERAMERICANA DE MINISTROS DE TRABAJO

DE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS”

I. PRESENTACIÓN

La Administración del Trabajo es un tema fundamental en los procesos de integración regional, y en particular en las acciones y trabajos de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la Organización de Estados Americanos (CIMT-OEA). Fortalecer los servicios de las Administraciones del Trabajo es sumamente importante para elevar el nivel de cumplimiento de las normas laborales, dotar de mayor eficacia a las políticas de empleo y extender los beneficios de la protección social a un mayor número de ciudadanos.

Desde la década de los noventa, la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe ha venido apoyando las acciones que desarrolla dicha Conferencia, apoyo que desde el año 2000 se ha venido canalizando a través del proyecto de cooperación técnica multilateral “Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo en el contexto de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA”, financiado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos de América (USDOL).

En su primera fase (septiembre de 2000 hasta marzo de 2002), el Proyecto se concentró en el desarrollo de estudios en materia de modernización de la administración laboral y políticas laborales que propusieron el análisis y la reflexión sobre diversos temas técnicos.

Ya en el contexto de la XII CIMT, el Proyecto en su segunda fase (septiembre de 2002 hasta marzo de 2004), y dentro del marco del apoyo al Grupo de Trabajo 2 (encargado del tema “Modernización de los Ministerios de Trabajo: Requerimientos y Desafíos”), realizó esencialmente todo un programa de diagnósticos nacionales sobre la situación actual de la administración del trabajo en algunos de los países de la región americana (Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Perú y Trinidad y Tobago). Al mismo tiempo y basado en estos diagnósticos se buscó generar acuerdos y proyectos de cooperación técnica y horizontal para fortalecer la capacidad de los Ministerios de Trabajo de la región para cumplir efectivamente las leyes y estándares laborales. Otros aspectos desarrollados fueron la difusión de las mejores prácticas en la administración laboral, la promoción de la Declaración de la OIT de 1998 y de las actividades contenidas en el Plan de Acción de Ottawa.

Actualmente, el Proyecto se encuentra en su tercera fase, y uno de sus objetivos es desarrollar actividades tendientes al fortalecimiento institucional de los Ministerios de Trabajo. Para ello, ha venido realizando nuevos diagnósticos (Panamá, Santa Lucía y Jamaica).

En particular, y en seguimiento a la fase anterior y directamente basada en sus resultados, el Proyecto ha venido buscando poder entregar a los Estados, sobre la base de los mencionados diagnósticos y la cooperación horizontal, insumos técnicos que posibiliten el cumplimiento de su mandato, es decir “buscar formas adecuadas para construir y/o desarrollar la capacidad institucional de los Ministerios de Trabajo”.

Así el Objetivo Inmediato 2 del Proyecto es desarrollar – a través de investigaciones, consultas y diálogo social – acuerdos de cooperación horizontal y proyectos de cooperación técnica que fortalezcan la capacidad de los ministerios de trabajo para implementar en forma efectiva las leyes laborales y los estándares laborales contemplados en la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el

Trabajo de la OIT, así como otras áreas de la administración laboral, a ser determinadas por los miembros del Grupo de Trabajo 2 de la XIII CIMT-OEA.

Por último, pero no menos importante, es necesario añadir que el proyecto busca dar seguimiento a las actividades de formulación de los Planes de Acción sobre Administración Laboral, para los países que fueron objetos de los diagnósticos de administración laboral realizados por las correspondientes Oficinas Subregionales de la OIT, a pedido expreso de los países. Además se ha seguido alentando la firma de acuerdos de cooperación horizontal para el intercambio de experiencias exitosas en el campo de la administración del trabajo, sobretodo para los países cuyas administraciones laborales han sido objeto de diagnóstico en la fase anterior y que hayan logrado elaborar sus planes de acción.

De esta forma, el Proyecto ha venido actuando para cumplir con un ciclo hacía el proceso de mejoría y fortalecimiento de las administraciones de trabajo en los países de las Américas, contribuyendo a la construcción de un efectivo sistema de administración laboral en el espacio interamericano, que sirva entre otros propósitos para garantizar la aplicación y respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo.

II. ADMINISTRACIÓN DEL TRABAJO EN LA PERSPECTIVA DEL PROYECTO CIMT - OEA

En esta sección presentamos las acciones concretas desarrolladas en relación a la administración de trabajo en el contexto de la CIMT, bajo el apoyo del Proyecto OIT-CIMT que, como indicamos, se fundamenta esencialmente en la ejecución de diagnósticos sobre el funcionamiento y los servicios que prestan las administraciones de trabajo, la elaboración de los Planes de Acción post diagnóstico y el desenvolvimiento y la ejecución de los mismos.

Para la realización de los diagnósticos de administración de trabajo se utiliza la metodología elaborada por el Programa In Focus para la Promoción del  Diálogo Social, Legislación Laboral y  Administración del Trabajo (IFP/Diálogo) de la OIT y que ha sido adaptada para el presente proyecto.

Esta metodología elaborada por la OIT ha sido ya aplicada en varias regiones del mundo y en las Américas - en Panamá (1995), Haití (1998) y Bolivia (2000) - y se gesta a partir de la experiencia previa de asistencia técnica en el ámbito de la inspección laboral en Brasil y en Chile donde se realizaron diagnósticos parciales a principios de los 90.

Los diagnósticos no emiten juicio sobre las políticas ni legislaciones nacionales concretas, sino que pretenden analizar los sistemas de aplicación de  dichas políticas, programas, así como los procedimientos administrativos. Contemplan el estudio de los Ministerios del Trabajo y  de sus órganos dependientes, tanto a nivel central como a nivel territorial, en función de las divisiones administrativas existentes en los países, así como de otros organismos e instituciones nacionales relevantes, como el poder judicial, los institutos de capacitación, las instituciones de seguridad social, etc. Así mismo se evalúan las relaciones entre los actores sociales, es decir, entre gobiernos, trabajadores y empleadores que son un eje fundamental para determinar  la eficacia de la función administrativa.

En los países objetos del diagnóstico bajo la metodología OIT, se  busca generar una nueva visión sobre las políticas laborales, de empleo y de seguridad en el trabajo, que asegure la coherencia entre la asistencia técnica y las posibilidades reales de administración de proyectos y programas. Al mismo tiempo, la idea es armonizar los programas derivados de la asistencia técnica con la capacidad de los Ministerios de Trabajo para generar políticas públicas a partir de esas experiencias y asegurar su sostenibilidad en el tiempo.

En este contexto, cobra relevancia el análisis de los aspectos administrativos relacionados con la asistencia técnica y en particular las mejores prácticas, los requerimientos, la habilidad para absorber cooperación técnica y para implementar y sustentar sus resultados1.

Si bien los diagnósticos revelan la existencia de administraciones muy diferentes, lo cierto es que podemos destacar algunos aspectos comunes.

A continuación, y a modo de síntesis, se presenta un resumen de los principales resultados obtenidos a partir de los cinco diagnósticos de administración laboral realizados durante la Fase 2 del presente Proyecto (Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Perú y Trinidad y Tobago), y de los tres diagnósticos realizados en el marco de la Fase 3 (Jamaica, Santa Lucía y Panamá). Dichos resultados están ordenados de acuerdo a las distintas funciones que competen a la Administración del Trabajo, y sobre las que fueron diseñados los documentos de diagnóstico entregados a los Ministerios2.

Consideraciones generales

1. El presupuesto de las administraciones laborales representan una ínfima parte del presupuesto total de la administración del país, restringiendo la capacidad institucional de las mismas. Es decir, los Ministerios de Trabajo diagnosticados sufren de una fuerte debilidad presupuestaria.

2. Algunos aspectos de mejora no dependen directamente de ampliaciones presupuestarias y estarían exclusivamente relacionados con el reordenamiento de recursos o métodos.

3. Otros aspectos pueden ser mejorados mediante el desarrollo de mejor coordinación y colaboración entre servicios, proyectos u organismos ya existentes. Por ejemplo, todo lo que se refiere a las responsabilidades convergentes con la administración de la Seguridad Social.

4. Los principales problemas enunciados son relativos a la gestión, los procesos, la tecnología y base material con la que funcionan los Ministerios, la capacitación, el plan de carrera y la remuneración del personal.

1 Se entiende como mejores prácticas, los puntos fuertes y servicios más eficaces y eficientes; como requerimientos, la necesidad de mejorar los puntos débiles, los servicios ineficaces o ineficientes y suplir las carencias ; como habilidad para absorber cooperación técnica, la capacidad institucional para diseñar el cambio y trasladarlo a  planes a corto, mediano y largo plazo con el apoyo total o parcial de asistencia externa; y como habilidad para implementar y sustentar los resultados de la cooperación técnica, la capacidad institucional y el compromiso político (gubernamental y de los interlocutores sociales) para aplicar los planes de reforma, establecer el marco legal adecuado y proveer los medios y recursos adecuados.2 También se utiliza de informaciones extraídas del documento “La Administración Laboral en los Países de la XII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la Organización de los Estados Americanos”, elaborado por el Proyecto durante la Fase 2 y presentado en la reunión preparatoria de la XIII CIMT (Brasilia, julio de 2003).

Organización y Funcionamiento

Los servicios responden teóricamente a las principales demandas de los usuarios. Sin embargo, es posible pensar y promover un mejoramiento efectivo de los mismos.

Es necesario clarificar las relaciones verticales de autoridad y dependencia así como de las facultades de las autoridades territoriales respecto de los órganos o unidades descentralizadas de los ministerios, ya que en tales casos no se percibe claramente la función directiva de las Direcciones Generales lo que afecta el desempeño de las funciones de inspección así como la ejecución de programas de capacitación y otros servicios de empleo.

Similar es el caso del funcionamiento de órganos operativos y programas especiales, ya que estos últimos operan con relativa autonomía de metas, procedimientos y financiamiento, respecto de los órganos de línea, de modo que adquiere importancia lograr una mayor integración respecto de las misiones u objetivos permanentes de los ministerios.

Las Direcciones Regionales disponen de una muy escasa dotación de medios. Hay casos de Direcciones Regionales de Trabajo unipersonales. El personal no siempre tiene las titulaciones adecuadas. Los nombramientos se realizan a menudo sin criterio técnico. Registran muy poca actividad.

Para asegurar que los Ministerios cumplan con sus funciones se requiere de la elaboración de un lineamiento general o política laboral en un sentido amplio, que permita la definición de metas, objetivos, estrategias y acciones prioritarias a desarrollar en forma coordinada entre los distintos estamentos de la administración laboral para asegurar el cumplimiento de los derechos laborales y una efectiva promoción del empleo y/o su formalización.

La gestión de los ministerios precisa, en grados variables según la situación específica, implementar procesos de planificación estratégica orientados a establecer objetivos, criterios de política, métodos y procedimientos que permitan un uso eficiente de las restringidas disponibilidades presupuestarias, mediante la vinculación de metas, programas y recursos humanos y financieros en función de las necesidades y actividades concretas de los servicios a nivel centralizado y descentralizado.

Se requiere la adopción de metodologías de Planificación Estratégica que incorporen horizontes más amplios de tiempo para el desarrollo de las actividades, lo cual implica al mismo tiempo generar capacidades para la determinación precisa de objetivos, velar por su complementariedad, identificar las actividades conducentes al logro de éstos y establecer métodos que permitan crear indicadores de resultados con el objetivo de dar seguimiento y control de las políticas adoptadas así como evaluar su impacto.

Área Trabajo y Relaciones Laborales

Se observan notorias debilidades para asegurar un adecuado cumplimiento de las nor-mas, por lo que se hace necesario mejorar el funcionamiento de las unidades encarga-das del control de la aplicación de la normativa laboral y de seguridad y salud en el trabajo.

Los procedimientos administrativos son susceptibles de revisión en profundidad y las prácticas a ellos vinculadas reformadas para procurar mayor grado de eficacia y

eficiencia en los servicios prestados a los ciudadanos. Se recomienda un análisis de los procedimientos, su utilidad, fases, formularios, duración, recursos y costo para la administración y para el administrado.

La difusión de las normas laborales como elemento de prevención de conflictos es muy escasa. Sería recomendable realizar un plan nacional para la efectiva aplicación de las normas laborales que incluyera campañas de difusión sobre las condiciones de trabajo y empleo establecidas en la normativa laboral. Estas actividades deberían estar específicamente diseñadas para la micro y pequeña empresa.

En materia de inspección de trabajo, las necesidades principales radican en la revisión de los procesos de supervisión y fiscalización, así como con los requerimientos de ca-pacitación especializada del personal, en la informatización de los servicios, en la adopción de medidas que permitan desarrollar programas de fiscalización preventivos con empleadores y trabajadores y de inspección conjunta con otros organismos públi-cos autónomos.

En muchos casos hace falta adoptar un Estatuto de la Inspección de Trabajo, además de un régimen estatutario de los inspectores del trabajo, para regular los procedimien-tos de inspección, que incluya las visitas, otras actuaciones inspectivas y el procedi-miento sancionador. Normalizar los formularios y actas, dándole mayor agilidad en las fases de instrucción del sumario y resolución; establecer un sistema de programación de visitas por objetivos; instaurar un sistema de informe periódico de las actuaciones de cada inspector, de cada Dirección Regional y del sistema de inspección.

El sistema de inspección tiene que aumentar las visitas evitando su repetición, y llegar a más centros de trabajo. Su eficacia radicará primero en su presencia – la mejor puerta para la prevención, pero además en la calidad de sus actuaciones, dependiente de la capacitación de los inspectores y en una orientación clara desde la Dirección central. Esta debe establecer objetivos - en función de los resultados a obtener - con el foco en procurar la garantía de los derechos de los trabajadores hacia una situación progresiva de  trabajo decente.

En función de la escasez de recursos de las administraciones de trabajo diagnosticadas, tal vez fuera recomendable optar por un modelo de Inspección “generalista”, a objeto de poder aprovechar la escasa capacidad inspectora en toda su dimensión, eliminando la distinción entre departamentos e incluso entre direcciones y capacitando, por tanto, a los inspectores en todas las materias susceptibles de inspección.

Es importante asegurar tanto en la elaboración presupuestaria como el diseño de las po-líticas inspectoras las condiciones necesarias para la realización de inspecciones a los lugares de trabajo a cualquier hora del día o de la noche, así como promover la auto-matización de los procesos inspectores.

Es igualmente importante diseñar un plan nacional de actuaciones de oficio, que se res-ponsabilice del accionar preventivo y establecer indicadores de impacto, orientados a medir el accionar inspectivo y el cumplimiento normativo en términos generales.

Los casos analizados muestran que también importa establecer los requisitos y los me-canismos de selección para los inspectores y promover la adecuada formación profe-sional, que puede servirse de la certificación de las competencias de los inspectores o de capacitación por competencias para quienes no califiquen en dicho proceso.

En seguridad y salud en el trabajo, se observan notorias deficiencias en la prevención y fiscalización de las condiciones de trabajo, así como una reducida cobertura de la po-

blación meta. Resulta fundamental la articulación entre los entes responsables de la se-guridad y salud en el trabajo, con claras definiciones de funciones, atribuciones y re-cursos, así como la promoción de la participación de los interlocutores sociales.

Falta un enfoque integrado de la prevención, las funciones están dispersas en varios Ministerios e instituciones de carácter sectorial. Las declaraciones de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales son mínimas y su investigación por el sistema de inspección y prevención se limita a los casos de los trabajadores que no estaban inscritos a cargo de su empleador en el sistema de seguridad social.

Esta área es extraordinariamente deficitaria. Falta coordinación interinstitucional y re-sulta claro en el seguimiento de los accidentes de trabajo y enfermedades profesiona-les. Sería además conveniente implantar y sostener un sistema participativo de las or-ganizaciones de empleadores y trabajadores junto a las instituciones responsables.

Finalmente, los servicios destinados a la resolución extra judicial de conflictos (conci-liación, mediación o arbitraje) no obtienen los resultados esperados por la deficiencia de los procedimientos, aunque, si bien no muy extendidos, tienen en general efectos positivos en la medida en que reducen costos de transacción y de tiempo para los invo-lucrados.

También se observa que los funcionarios no siempre tienen una formación adecuada, ni actualizada, ya que carecen, por ejemplo, de información sobre jurisprudencia. Se estima que sería indispensable que los funcionarios que actúan como conciliadores no ejerzan al mismo tiempo funciones como inspectores de trabajo, sino que sean funcio-narios altamente calificados en técnicas y procedimientos de resolución de controver-sias y conciliación. Así es importante diseñar un plan de certificación de competencias para mediadores y conciliadores y, capacitar por competencias a quienes no hayan cali-ficado en el proceso de certificación, de tal suerte de contar en el más breve plazo sólo con personal debidamente certificado.

Área de Empleo

Se echan en falta políticas y programas de creación de empleo. En general las políticas activas se reducen a la intermediación de mano de obra, por medio de las Oficinas de Colocación. El sistema es primario y dotado de pocos recursos. Además es desconocido o ignorado por sus potenciales usuarios. Precisaría de una serie de acciones de modernización, dotación de programas informáticos adecuados y personal capaz de orientar a los trabajadores en busca de empleo. Debe difundirse la existencia y modo de funcionamiento de los servicios públicos de empleo entre sus potenciales usuarios.

En las Administraciones laborales en que se registra la existencia de políticas y progra-mas de creación de empleo, es preciso desarrollar indicadores y sistemas de monitoreo que permitan establecer el impacto de estos programas en las economías nacionales, y al mismo tiempo considerar el impacto de las medidas económicas nacionales en el empleo en cada país.

Las Direcciones de Empleo requieren de una base de datos básicos en el que se recojan los censos de empresas y trabajadores empleados, por sectores económicos y ámbitos geográficos. Para tales efectos, es necesario coordinarse con los demás ministerios y servicios y con las distintas direcciones de la propia Administración Laboral.

También se observa la necesidad de ampliar la red de atención a la intermediación de mano de obra de los Ministerios de Trabajo objetos del diagnóstico, como condición

necesaria para hacer este servicio más efectivo, así como focalizar la acción de la ad-ministración en los sectores mas necesitados de ésta y desarrollar mecanismos más mo-dernos para agilizar el servicio de empleo público, mediante el uso de tecnologías de información (“bolsa electrónicas de empleo”).

Relaciones con los interlocutores sociales

La efectividad de las instancias formales para el diálogo social (Consejos Nacionales del Trabajo o similares) puede ser mejorada ampliando la participación a una mayor variedad de sectores organizados y representativos, así como con el desarrollo de acciones concertadas que permitan reproducir nuevas instancias de diálogo en niveles intermedios o territoriales.

El papel de los interlocutores sociales es fundamental no sólo para asegurar el cumplimiento de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, sino también y especialmente para su seguimiento.

La inexistencia de instituciones permanentes para el diálogo dificulta las relaciones con los interlocutores sociales. Se recomienda el desarrollo de acciones de promoción del diálogo social desde la Administración del Trabajo, así como su institucionalización con carácter permanente.

El Ministerio podría establecer procedimientos adecuados para garantizar la consulta, la cooperación y la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones más representativas de los empleadores y de los trabajadores.

Un aspecto a mejorar es probablemente el que facilita el reconocimiento de las organizaciones sindicales como tales y su representatividad: el registro sindical, tanto en el sector público como privado, facilitando el acceso, y mejorando el sistema de procesar  los registros ( fichas, etc.).

A menudo se observa registros no informatizados, lo que perjudica la actualización de las informaciones. El Registro debe considerar la clasificación y tipos de organizaciones sindicales, actividad económica y documentos de interés y régimen de organizaciones. Además debe prever el mantenimiento del sistema y los diversos informes que genera su aplicación, entre los que se encuentran: organizaciones sindicales por actividad económica, rango de fechas y estatus.

Relaciones con Otros Entes Públicos

Una visión integral de la protección social, componente imprescindible del concepto de trabajo decente, debiera conducir a la utilización conjunta de los medios disponibles, como las bases de datos de empresas y trabajadores, así como el diseño e implementación de campañas para incrementar el registro de los trabajadores.

Las acciones de prevención en materia de riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales tienen un alcance limitadísimo y los Ministerios de Trabajo no disponen de la capacidad para abordarlas, de la misma manera que no pueden asegurar su control. Es preciso articular entre los entes responsables de la seguridad y salud en el trabajo una política nacional, con claras definiciones de funciones y atribuciones de todos ellos, con una adecuada distribución de recursos, para que pueda ser aplicada, así como la participación de los interlocutores sociales.

Generación de información y capacidad de análisis

En cuanto al fortalecimiento institucional también las prioridades recaen en la capacidad de producir información y en la creación de unidades especializadas de análisis.

Cuando efectivamente se registra una importante producción de estadísticas, éstas suelen no estar suficientemente difundidas, de modo que no son utilizadas para fines de retroalimentación de la gestión ni en la formulación de políticas. Así, también se trata de integrar actividades dispersas en un plan estratégico destinado a lograr una mayor efectividad en el cumplimiento de sus funciones.

Se advierte la necesidad de vincular los sistemas de producción y recolección de in-formación actualmente existentes como registros administrativos, estadísticas produ-cidas por medio de encuestas, resultados de las acciones de inspección, conciliación u otros, con un plan propio de tratamiento, utilización y difusión.

También se advierte la necesidad de extender el alcance de la información recopilada hacia áreas insuficientemente cubiertas o no consideradas en algunos casos, y cubrir de este modo las necesidades de información por sexo, edad y otras variables, como la desagregación de estadísticas por tamaño de empresas.

Recursos Humanos y Materiales

Generalmente los ministerios cuentan con una escasa dotación de funcionarios, en un contexto laboral que carece de incentivos de promoción y premios al desempeño y bajas remuneraciones, lo que aumenta el riesgo de no poder retener al personal, especialmente al más calificado. Así, garantizar mejores condiciones de trabajo en cuanto a estabilidad, carrera funcionaria y remuneraciones adecuadas, son condiciones necesarias para que puedan asumir con propiedad sus funciones.

El perfeccionamiento y actualización continua de conocimientos resulta fundamental para mantener y desarrollar las capacidades del personal de los ministerios. En este sentido, especial atención adquiere la capacitación y formación en temas emergentes o de creciente importancia para la administración del trabajo como el de la supervisión, fiscalización y difusión de los derechos laborales en el ámbito de las micro y pequeñas empresas.

Las condiciones materiales suelen, en muchos casos, ser inadecuadas e insuficientes, especialmente en las unidades territoriales. Se precisa lograr compromisos nacionales que aseguren los recursos financieros necesarios para el normal funcionamiento de los ministerios, así como de importantes inversiones en infraestructura en el marco de pla-nes de equipamiento y renovación de instalaciones y material, que incluya la remode-lación de los espacios, el uso de medios informáticos y vehículos, entre otros.

Sobre todo en las Direcciones Regionales, las instalaciones se mostraron inadecuadas en cuanto a locales, deficientes en mobiliario, medios informáticos y vehículos. Las consecuencias las sufren tanto los funcionarios como el público.

Deben mejorarse los espacios de recepción al público y garantizar la privacidad de las personas que son atendidas durante una consulta, o de los que acuden a un acto de conciliación. Igualmente, los empleados de la Administración del Trabajo deben disponer de espacios mínimos donde desarrollar en debidas condiciones sus funciones.

También importa dotar a las Administraciones de Trabajo y a todas sus dependencias de un sistema de comunicaciones en línea, a través del cual, aparte de agilizar y optimi-zar el trabajo de los funcionarios, facilite el acceso y utilización a empleadores y traba-jadores de las diversas prestaciones disponibles, lo que es susceptible de ser logrado a través de la instalación de un servidor central y computadoras personales para cada es-tación de trabajo y/o funcionario que así lo requiera. Con lo que se logra, adicional-mente, descomprimir las direcciones regionales, consiguiendo que asistan a ellas sólo quienes requieran efectivamente de su presencia para la tramitación de alguna presta-ción.

Actividades post diagnóstico

Los resultados presentados anteriormente nos muestran la importancia de disponer y utilizar la metodología de la OIT en la evaluación de las necesidades de la administra-ción del trabajo con miras a promover su mejora, así como para facilitar el desarrollo de un verdadero intercambio de buenas prácticas entre países, que incremente la utilización de la cooperación horizontal en la región. El diagnóstico es por ello un primer paso, no obstante fundamental, que debe desembocar en la elaboración del correspondiente Plan de Acción3.

El plan, a su turno, sirve como una guía fundamental para la Administración Laboral to-mar acciones que mejoren la calidad de los servicios que prestan, para el fortalecimiento institucional y para el diseño y desarrollo de políticas. También sirven para orientar ac-ciones complementarias a través de proyectos de asistencia técnica y/o convenios de co-operación horizontal. De ese modo, proyectos de cooperación técnica u horizontal repre-sentan medios posibles para concretar las actividades previstas en el Plan de Acción.

Para el adecuado desarrollo de ese proceso, de tal forma que se pueda cumplir con un ciclo hacía el proceso de mejoría y fortalecimiento de las Administraciones del Trabajo (diagnóstico – plan de acción – cooperación técnica u horizontal), existen una serie de requisitos básicos que deben ser valorados seriamente por los Ministerios correspondientes, de forma a garantizar que dichos elementos estén dispuestos en el curso del proceso.

Para iniciar un diagnóstico es necesario:

Voluntad política basada en la constatación de una necesidad. Esta motiva el pedido a la OIT.

Análisis detallado a nivel interno de la utilidad del diagnóstico y valoración de sus posibles aplicaciones;

Designación de al menos un punto focal que ayude a realizar el diagnóstico a nivel interno y que sea la persona a cargo de coordinar internamente y con la OIT en su caso el desarrollo del plan de acción;

3 La formulación del Plan de Acción se orienta por una Matriz que contiene los siguientes elementos: Requerimientos (las necesidades observadas en el diagnóstico); Recomendaciones (las propias recomendaciones sugeridas en el diagnóstico); Acciones Nacionales (aquellas que pueden ser desarrolladas por la Administración nacional con sus propios medios; y Acciones en Cooperación (aquellas que necesitan cooperación horizontal, asistencia técnica o cooperación internacional).

Difundir la importancia del diagnóstico a nivel interno y de considerarlo oportuno políticamente difundir la idea del trabajo con los actores sociales (siempre implicados por la OIT en el proceso).

En el desarrollo del diagnóstico se requiere:

La misma voluntad política;

La transparencia interna y la franqueza;

El apoyo en el desarrollo de la misión de diagnóstico.

Para elaborar el plan de acción es necesario:

Un punto focal;

Un estudio detallado de la propuesta y la matriz;

Una valoración del esfuerzo necesario;

Una solicitud precisa del apoyo que se considera necesario;

No olvidar que el plan de acción es un proceso interno del que un Ministerio se debe apropiar, hacerlo suyo.

Acciones de Seguimiento

Conforme ya se informó en el texto, en la Fase 2 del Proyecto se llevaron a cabo cinco diagnósticos de administración laboral, bajo la metodología OIT y con la supervisión técnica del Programa In Focus para la Promoción del Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo (IFP/DS) y la colaboración y asistencia técnica de las correspondientes Oficinas Subregionales de la OIT, a saber: Ecuador (octubre/2003), Nicaragua (abril/2003), Paraguay (abril/2003), Perú (febrero/2003) y Trinidad y Tobago (abril/2003). Ya en el marco de la Fase actual fueron realizados otros tres diagnósticos: Jamaica y Santa Lucía (agosto/2004) y Panamá (noviembre/2004).

Con respeto al tema de la elaboración de los planes de acción de los países que fueran objetos de diagnósticos de administración laboral, los Ministerios de Trabajo de Perú y Ecuador elaboraron sus correspondientes planes de acción post diagnóstico con el apoyo de la Oficina Subregional de la OIT para los Países Andinos (OSR-Lima). Ambos Ministerios están siendo objetos de cooperación técnica por otro Proyecto de la OIT destinado al fortalecimiento institucional de las administraciones laborales (“Proyecto FORSAT – Fortalecimiento de los Servicios de Administración del Trabajo”4) y los planes de acción en referencia contribuyeron a la definición de las actividades de este Proyecto. Es decir, el referido proyecto está desarrollando ciertas acciones que fueron inicialmente identificadas en los planes de acción post diagnóstico de los Ministerios de Trabajo de Ecuador y Perú. También la OSR-Lima a través de la asistencia de sus especialistas viene ayudando a los Ministerios a desarrollar otros puntos de los correspondientes planes de acción.

El Ministerio de Trabajo de Nicaragua ha preparado un Plan de Modernización bastante ambicioso, con base en el diagnóstico elaborado, involucrando acciones que escapan a

4 Proyecto de cooperación técnica multilateral de la OIT, dirigido a los Ministerios de Trabajo de Bolivia, Ecuador y Perú, patrocinado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España.

la asistencia directa de la OIT, para las cuales el Ministerio solicitó apoyo del PNUD y BID. La Oficina Subregional de la OIT para América Central y el Caribe (OSR-San José) participó de un taller técnico en Managua, en septiembre de 2004, con apoyo del Proyecto CIMT-OEA, orientado a revisar este Plan y dividir las responsabilidades entre los organismos multilaterales involucrados. Todavía está pendiente la identificación de los avances y posibles desdoblamientos de este proceso.

El Ministerio de Justicia y Trabajo de Paraguay ha venido desarrollando una propuesta de creación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, valiéndose del diagnóstico de administración laboral como una referencia básica, la cual retiraría la competencia “Trabajo” del actual Ministerio de Justicia y Trabajo. Con el apoyo del Proyecto la Oficina Subregional de la OIT para el Cono Sur de América Latina (OSR-Santiago) llevó a cabo una misión a Asunción en principios de noviembre de 2004, para discutir el tema del Plan de Acción de la Administración Laboral de Paraguay en el contexto de la reforma en pauta. La OSR-Santiago ha venido prestando asistencia técnica al Ministerio de Justicia y Trabajo de Paraguay al respecto del Proyecto de Decreto de reestructuración del Ministerio, en términos de análisis cuanto a la estructura propuesta y las estimativas de costos y beneficios del cambio en perspectiva.

Sigue pendiente la elaboración del correspondiente Plan de Acción post diagnóstico de administración laboral en Trinidad y Tobago.

Los informes de diagnóstico de Jamaica y Santa Lucía recién fueron entregues a los correspondientes Ministerios de Trabajo, de modo que no se pudo disponer hasta la fecha de los correspondientes planes de acción. En el caso de Panamá, el informe se encuentra en fase final de revisión para su envió oficial al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral de ese país.

Mismo en los casos en que hubo un seguimiento de las acciones post diagnóstico, especialmente en el caso de Ecuador y Perú, los únicos países en que se elaboró un plan de acción en los términos sugeridos por la OIT y con la asistencia técnica de la correspondiente OSR, el lapso de tiempo entre la entrega del informe de diagnóstico por la OIT y el accionar de las Administraciones del Trabajo para dar seguimiento al proceso fue bastante elevado, prácticamente un año después.

Entre las causas posibles de la falta de seguimiento o mismo del retraso en promover las acciones post diagnóstico se puede mencionar:

importantes cambios ministeriales, lo que implicó retomar el proceso, re-contactar los gabinetes y poner en marcha de nuevo el inicio de la preparación del plan de acción.

la falta de una atribución clara de la responsabilidad de elaborar el Plan en el seno del Ministerio, es decir la no existencia de un punto focal o una persona o equipo clave para liderar este proceso de análisis y elaboración, que debe ser un proceso interno.

la falta de análisis adecuada de las necesidades internas y los posibles apoyos necesarios para impulsar este proceso interno a nivel nacional.

consecuencia de la confidencialidad del informe (se entrega sobre esta base al ministerio por un periodo de seis meses), los Ministerios tal vez no sintieron una presión inmediata para iniciar un proceso de reformas sobre los problemas mas

evidentes o llamativos, ralentizando y poniendo en segundo lugar este proceso en el marco de un panorama complejo.

En fin, el resultado actual, en una valoración global, es de un estado de avance relativo, inestable y fuertemente dependiente de la asistencia técnica directa de la OIT o de proyectos de cooperación técnica de la OIT y otros organismos internacionales (BID y PNUD). Es decir los Ministerios de Trabajo carecen de medios y presentan baja capacidad institucional para llevar a cabo en grande medida las recomendaciones de los diagnósticos que orientan los correspondientes planes de acción.

La cooperación técnica internacional u horizontal, en estos casos, es fundamental para dar seguimiento al proceso de modernización y fortalecimiento institucional de los Ministerios de Trabajo, de modo a crear las condiciones necesarias para elevar la sostenibilidad de este proceso por parte de las propias Administraciones Laborales.

III. PERSPECTIVAS PARA LA COOPERACIÓN HORIZONTAL

En una economía más integrada y tecnológicamente más avanzada, la Administración Laboral debe desempeñar un papel protagónico, para que se garantice, entre otros derechos y como un requisito sine qua non, la aplicación y respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, con el fin de fomentar el desarrollo integral de los individuos y su potencial productivo, mejorar las instituciones laborales para ampliar la seguridad económica de los trabajadores y de sus familias. A la vez este desarrollo permitirá asegurar un mejor funcionamiento del mercado laboral, una comprensión más profunda del impacto laboral de la integración, así como facilitar una participación más activa en los debates claves sobre políticas económicas y sociales, entre otros aspectos.

El fortalecimiento de las administraciones laborales es fundamental para asegurar la viabilidad del cumplimiento de los derechos laborales y de protección social de mujeres y hombres en los países americanos. El que los Ministerios de Trabajo mantengan su rol de defensa de los derechos humanos laborales en el contexto nacional es clave para el desarrollo de Planes Nacionales de Trabajo Decente que lleven a una aplicación efectiva de dichos derechos fundamentales, permitiendo así mismo desarrollar políticas de empleo y planes de seguridad social, seguridad y salud en el trabajo, etc., que permitan asegurar un buen nivel de calidad de vida a los habitantes de los países.

La preocupación por atender las necesidades derivadas de una buena administración del trabajo ha sido objeto de atención desde la creación de la OIT. En efecto, cabe recordar que el Artículo 10, párrafo 2, b) de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo prevé que la Oficina Internacional del Trabajo deberá prestar asistencia “a los gobiernos, cuando éstos lo soliciten, [...] para mejorar las prácticas administrativas y los sistemas de inspección”. En el mismo orden de ideas conviene recordar que en la última reunión regional americana de la OIT (Lima, diciembre de 2002) se previó de manera expresa que, en el marco de las actividades de la Organización en la región, era necesario establecer programas de fortalecimiento de las administraciones de trabajo para que éstas sean capaces de proveer un servicio eficaz a los usuarios, generar un respaldo a los acuerdos de las organizaciones de trabajadores y empleadores, y aplicar las políticas sociales y la legislación laboral de forma efectiva.

También la Declaración de Salvador de la XIII CIMT expresa la necesidad de apoyar e incentivar los esfuerzos de desarrollo, modernización y fortalecimiento de los Ministerios de Trabajo mediante una acción regional que lleve en cuenta el importante papel de la cooperación horizontal y de la asistencia técnica.

Finalmente, hay que destacar las preocupaciones expresadas en la Declaración de Nuevo León de la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas (Monterrey, Nuevo León, México, Enero 2004), y que tienen un impacto directo en el rol y las actividades de las administraciones laborales:

La necesidad de modernizar el Estado como un elemento de gobernabilidad, a través de la promoción del uso de nuevas tecnologías de la información y de la comunicación;

El reconocimiento de las micro, pequeñas y medianas empresas como un componente fundamental del crecimiento económico y de la generación de empleo, así como de la necesidad de contar con políticas y programas que faciliten su incorporación en el sector formal y la capacitación de sus recursos humanos.

La necesidad de fortalecer los sistemas de seguridad social, y de promover la adopción de sistemas de seguro de desempleo y programas de subsistencia.

Para responder a estos desafíos, los Ministerios de Trabajo de la región precisan fortalecer su capacidad, especialmente en las economías más pequeñas. En este sentido, la asistencia técnica y la cooperación técnica y horizontal pueden jugar un papel clave en el desarrollo de las capacidades de los Ministerios de Trabajo, de acuerdo a sus condiciones particulares. La cooperación horizontal constituye también un importante medio para poner en marcha a los planes de acción, tras los diagnósticos de administración laboral, buscándose la promoción de un amplio intercambio de buenas prácticas en los países en materia de administración laboral.

¿En qué medida el presente Proyecto ha ayudado a promover la cooperación horizontal en el espacio interamericano?

En primer lugar, el Proyecto desarrolló dos importantes actividades de apoyo para definir las posibilidades concretas de cooperación horizontal en la región:

1) la elaboración de una Base de Datos de los programas y proyectos de cooperación técnica que se desarrollan en la región, que se encuentra disponible para uso público en la página web del proyecto (www.oit.org.pe/cimt) y que cuenta con 1.125 proyectos para consulta;

2) el diseño e inclusión de una encuesta especifica en la página web, con preguntas que permiten avanzar en el mejoramiento de la administración laboral: la encuesta incluye una pregunta para identificar los proyectos de cooperación horizontal en administración laboral que se estén desarrollando en los Ministerios de Trabajo de la región.

La base de datos permite identificar programas y proyectos de cooperación que se desarrollaran o se encuentran en ejecución en los países de las Américas, lo que posibilita intercambiar experiencias con ellos o obtener sinergias con los que están en ejecución. La base pasó por una revisión y actualización en fines de 2004. Hubo mejorías efectivas en relación al proceso de búsqueda y en la actualización de las informaciones disponibles en esta base. También se incorporó una nueva función que

permite acceder a las estadísticas de los Proyectos (por ejemplo, por países donantes, grupos objetivos, ámbitos de aplicación, etc.). Se trata de una importante fuente de información disponible para extraer datos acerca de los proyectos de cooperación en el espacio interamericano en los temas laborales (por cierto es una muestra bien representativa).

La encuesta, por su parte, pretendía reforzar la primera actividad, una vez que permitiría que los Ministerios que han venido desarrollando proyectos de cooperación horizontal hicieran su descripción detallada desde distintos aspectos. Sin embargo, hubo una muy baja participación: hasta la fecha sólo 4 países habían respondido a la encuesta.

Otra forma que el Proyecto dispone para apoyar el tema de la cooperación horizontal es a través del financiamiento de intercambios de experiencias que ayuden los países a mejorar su administración laboral. En este sentido es importante destacar las acciones del proyecto que tienden a fomentar la celebración de acuerdos de cooperación técnica horizontal entre los Ministerios de Trabajo de la región, como una importante contribución que el Proyecto puede aportar a la CIMT, especialmente como un medio para apoyar la implementación de los Planes de Acción de los Ministerios que fueron objetos de Diagnósticos de Administración Laboral, bajo la metodología de la OIT.

Referencias concretas en este tema consisten en el aporte que el Proyecto brindó a la realización de un intercambio en materia de Inspección Laboral para la prevención y erradicación del trabajo infantil entre los Ministerios de Trabajo de Brasil, Costa Rica y República Dominicana, bajo la coordinación de la OSR de San José (Costa Rica), llevadas a cabo en los meses de mayo y junio de 2004. Los Ministerios de Trabajo de Costa Rica y Brasil enviaron al Proyecto el informe de dichas actividades de intercambio y manifestaron la voluntad de establecer un acuerdo de cooperación en la materia en referencia, lo que requiere del necesario seguimiento.

Otra referencia importante en términos de fomento a la cooperación horizontal por parte del Proyecto consiste en las misiones de intercambio en materia de Relaciones Laborales, Registros y Sistemas de Información y Seguridad y Salud en el Trabajo entre los Ministerios de Trabajo de Perú y Brasil, realizadas entre los meses de agosto y octubre de 2004. En el caso del Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo de Perú, los requerimientos para las referidas misiones de intercambio surgieron del Plan de Acción elaborado con la asistencia de la OSR-Lima, tras la realización del correspondiente Diagnóstico de Administración Laboral. Así que estas misiones buscaron apoyar el desarrollo de parte del referido plan por medio del fomento a la cooperación horizontal, culminando con la elaboración para la firma de un “Memorando de Entendimiento”5, como primer paso para el establecimiento de un proyecto de cooperación técnica entre ellos.

Se buscó avanzar la realización de otros procesos de intercambio que conlleven a acuerdos de cooperación horizontal entre algunos Ministerios de Trabajo de la región (por ejemplo, entre Chile y México, Ecuador y Brasil, Ecuador y Chile, Perú y Argentina, entre otros). En concreto se empezó un intercambio entre el Ministerio de Trabajo de Chile y la Secretaria de Trabajo de México, con el apoyo del Proyecto, con la misión de un funcionario del Ministerio de Trabajo de Chile a México para conocer de la experiencia Mexicana en el Acuerdo de Cooperación Laboral del TLCAN. Esta 5 La firma del memorando estaba prevista para comienzo de marzo del presente año, pero con el cambio del Ministro de Trabajo del Perú en fines de febrero, el proceso fue momentáneamente paralizado.

misión se llevó a cabo en la última semana de noviembre de 2004 y debería tener sido correspondida por una misión de un funcionario de la Secretaría de Trabajo de México a Chile a principios de este año. Con respecto a otras actividades de intercambio es necesario a su tiempo verificar el interés de los países en realizarlas y las disponibilidades del Proyecto en promoverlas, si posible aún en el curso del primer semestre de 2005.

¿Cuáles son las áreas para la cooperación horizontal?

Tomándose por base las recomendaciones presentes en los diagnósticos de Administración del Trabajo realizados en el ámbito del presente proyecto, y las matrices de los planes de acción post diagnósticos elaboradas, se puede identificar ciertas áreas para la asistencia técnica y cooperación horizontal, mas allá de otras áreas que sean de interese de los países de la región, las que se encuentran en el cuadro a seguir:

Áreas de intercambio de buenas prácticas para promover la Cooperación Horizontal

Requerimientos Prácticas referenciales

Generación de información y capacidad de análisis

Integración de bases de datos e informatización de registros administrativos

Informatizar los registros administrativos y organizar un efectivo sistema corporativo de informaciones laborales son roles que pueden ser apoyados por un Observatorio Laboral constituido en el Ministerio. Brasil y Argentina tienen experiencia a aportar en esa materia.

Establecimiento de unidad especializada en información y difusión a trabajadores y empleadores de la normativa laboral y de los principios y derechos fundamentales en el trabajo

La experiencia de las delegaciones territoriales de los Ministerios de Trabajo de Brasil y Chile pueden aportar importante contribución para el diseño de este servicio. El tratamiento y difusión de información a trabajadores y empleadores de la normativa laboral puede ser también una función dentro del rol de un Observatorio Laboral.Argentina y Brasil tienen experiencia en materia de Observatorio Laboral en el ámbito de la estructura Ministerial. También participan en el desarrollo de las actividades del Observatorio del Mercado de Trabajo del MERCOSUR.

Sistema informatizado e integrado de registro sindical

En el Ministerio de Trabajo y Empleo de Brasil está en curso una reforma del Sistema de Registro Sindical; dependiendo de su desarrollo, puede ser una experiencia interesante para conocer.

Conciliación y Mediación

Establecimiento de unidad especializada en conciliación y mediación para la solución de conflictos individuales y colectivos de trabajo

Chile posee una buena experiencia en el desarrollo reciente del sistema de mediación y solución de conflictos.

Inspección del Trabajo

Desarrollar un marco normativo, organización, procedimientos y métodos de inspección

Los sistemas de inspección del trabajo de Brasil y Chile pueden servir como importante referencia para las Administraciones del Trabajo, en términos de marco normativo, métodos y procedimientos de inspección y organización del sistema.

Requerimientos Prácticas referenciales

Seguridad y Salud en el Trabajo

Organizar y articular los sistemas de seguridad y salud en el trabajo

El Sistema de Inspección Brasileño en materia de seguridad y salud en el trabajo puede aportar buena experiencia, a través de FUNDACENTRO; es posible que FUNDACENTRO y SESI (Servicio Social de la Industria) ofrezcan cursos y metodologías para la formación de inspectores en materia de seguridad y salud ocupacional.

Políticas de Empleo

Mejorar el funcionamiento de los Servicios Públicos de Empleo y de los servicios para las Migraciones Laborales

Brasil tiene una buena experiencia en términos de servicio público de empleo, a través del Sistema Nacional de Empleo (SINE). Coordinado centralmente por el MTE, cuenta con aproximadamente 1000 oficinas en todo país y con agencias de empleo de las Centrales Sindicales; hay un importante soporte informático, uso de tecnologías de la información, metodologías de evaluación; servicio descentralizado (convenio con los Estados y Centrales Sindicales); atiende cerca de 5 millones de personas por año (trabajadores inscritos en el Sistema).También México cuenta con importante experiencia en materias de servicios de empleo, inclusive con la utilización de modernas herramientas tecnológicas.

Reforzamiento de los servicios destinados al apoyo, fortalecimiento y a la formalización de las micro y pequeñas empresas

Brasil tiene una experiencia interesante del SEBRAE (Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas), que desde 1972 trabaja en pro del desarrollo sustentable de las empresas de pequeño porte, a través de cursos de capacitación, facilitando el acceso a servicios financieros, estimulando la cooperación entre las empresas, por medio de la organización de ferias y ruedas de negocios, etc.Argentina puede aportar buenas prácticas en materia de formalización y registro de las MYPES. Ya en Perú se puede destacar la experiencia del PROMPYME. Se trata de una instancia de promoción, coordinación y concertación de las acciones necesarias para contribuir con el incremento de la competitividad de las pequeñas y micro empresas en los diferentes mercados en los que éstas participan.

Capacitación y productividad a empresarios y trabajadores, reconversión y reinserción laboral, y regulación y fiscalización de entidades de formación profesional

El MTE-Brasil, por medio de su Dirección de Calificación Profesional, tiene buena experiencia para aportar en términos de programas de capacitación, regulación de la formación profesional y reconversión y reinserción laboral. También Argentina, México y Uruguay disponen de buenas prácticas en estas materias; en Brasil, hay aún la experiencia de el Sistema S (SENAC, SESI, SENAI, SESC, SEBRAE), con programas de capacitación profesional y asistencia técnica a las MYPES.

Lecciones aprendidas

El proyecto ha venido buscando impulsar prioritariamente actividades de intercambio para la promoción de acuerdos de cooperación horizontal con los ministerios que han sido objetos de diagnóstico, incluso como forma de apoyar la ejecución de los correspondientes planes de acción post diagnóstico. También procuró atender demandas de otra naturaleza, por ejemplo aquellas identificadas por otros proyectos de cooperación, como fue el caso del intercambio promovido entre los Ministerios de Trabajo de Brasil, Costa Rica y República Dominicana, en materia de “inspección del trabajo para la prevención y erradicación del trabajo infantil”, organizado y coordinado por el IPEC en la OSR-San José. Sin embargo, nuestra percepción es que el fomento de actividades de cooperación horizontal basadas en los requerimientos (demandas) expresos en los planes de acción post diagnóstico es más efectivo para la eventual firma de acuerdos de cooperación horizontal.

Es cierto que nos encontramos en los primeros pasos de este tipo de cooperación, por lo que consideramos indispensable evaluar el seguimiento y las dificultades para desarrollar y ejecutar estos acuerdos.

En términos generales, es sumamente importante investir en el desarrollo de un mapa de fortalezas y debilidades de los distintos países de la región que, operando desde la página web, permita a ellos conocer el abanico de experiencias hemisféricas. Es decir,

promover un cruce entre oferta (repertorio de buenas prácticas en administración laboral) y demanda (requerimientos) de cooperación horizontal.

También importa determinar qué métodos son los más expeditivos y más eficaces para:

poner en contacto a los Ministerios;

generar rápidas relaciones institucionales;

desarrollar el intercambio de forma efectiva;

garantizar el seguimiento posterior; y

compartir la información con todos los países interesados.

En términos de mapeo de la cooperación horizontal, una primera lección a extraer del Proyecto CIMT-OEA es tomar como referencia básica, al tratar de identificar la demanda de cooperación, los planes de acción post diagnóstico, donde los requerimientos de cooperación se encuentran fundamentados. Es decir, los diagnósticos de administración laboral y sus correspondientes planes de acción permiten identificar con mayor precisión la demanda por cooperación horizontal.

Por otro lado, el mapeo adecuado de la oferta de buenas prácticas en materia de administración laboral debe ser enfrentado con la debida seriedad y compromiso por los Ministerios de Trabajo de la región, caso el fomento a la cooperación horizontal para el fortalecimiento de las administraciones laborales sea de hecho un objetivo fundamental en el marco de la CIMT. En ese sentido, la experiencia del “Portafolio de programas consolidados en el área trabajo” de la Oficina de Educación, Ciencia y Tecnología de la OEA, debe ser seriamente valorada y evaluada por los integrantes de dicha conferencia. No basta que un determinado país posea una buena práctica, es necesario que esté en condiciones de proveer la cooperación horizontal.

Este último aspecto es crucial para la correcta identificación y promoción de actividades de intercambio. La organización y realización de misiones de intercambio de buenas experiencias con miras a promover acuerdos de cooperación horizontal comprende una serie de actividades que demandan tiempo y esfuerzos de coordinación – selección correcta de los temas objetos del intercambio, coordinación y programación (agenda) de las visitas, apoyo técnico y financiero para el desarrollo de las misiones, evaluación y sistematización de las visitas.

La promoción de misiones de intercambio de buenas experiencias permite identificar mejor las áreas, los términos y las posibilidades efectivas de una potencial cooperación horizontal, al poner en contacto directo a los ministerios involucrados y establecer las necesarias relaciones institucionales. La sistematización de estas actividades y su seguimiento es fundamental para alentar la firma de convenios de cooperación horizontal.

De ese modo, es necesario un mecanismo estructurado de coordinación y seguimiento, para poder cumplir con la correcta identificación de las actividades de intercambio, organización y realización de las misiones (lo que requiere el necesario apoyo técnico y financiero) y posterior seguimiento hacia la firma del acuerdo de cooperación horizontal. Tal mecanismo puede ser provenido por un proyecto de cooperación, como por ejemplo el Proyecto CIMT-OEA, por medio de coordinación directa de las Oficinas

Subregionales de la OIT (con limitaciones en términos de apoyo financiero) o por medio de otro mecanismo de cooperación que venga a ser instituido en el marco de la CIMT. De todos modos, condición esencial para que este esquema funcione es que la parte donante en el proyecto de cooperación horizontal identificado esté en condiciones de ofrecer la cooperación y asuma tal compromiso en el ámbito de la conferencia.

IV – CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Ante a todo lo que fue expuesto, se puede observar que en la perspectiva del Proyecto OIT de apoyo a la CIMT-OEA se ha buscado desarrollar acciones tendientes a fortalecer las capacidades de las Administraciones Laborales en la región, de forma casi programática. Mucho ya se ha logrado, pero hay mucho más por hacer, lo que requiere la participación más efectiva de los Ministerios de Trabajo de las Américas, para que se avance en la dirección de la construcción de un efectivo sistema de administración del trabajo en el espacio interamericano.

Los diagnósticos constataron que las administraciones laborales sufren de una fuerte debilidad presupuestaria, lo que restringe su capacidad institucional. Generalmente los Ministerios de Trabajo cuentan con una escasa dotación de funcionarios, que carecen de mejores condiciones de trabajo en cuanto a estabilidad, carrera funcionaria y remuneraciones adecuadas. Las condiciones materiales suelen, en muchos casos, ser inadecuadas e insuficientes, especialmente en las unidades territoriales, con graves deficiencias en términos de mobiliario, medios informáticos y vehículos. Se observa también la falta de un proceso de planificación estratégica que establezca objetivos, métodos y procedimientos que permitan un uso eficiente de los escasos recursos, así como la falta de una gestión por resultados basada en indicadores que permitan el seguimiento y control de las políticas adoptadas y la evaluación de sus impactos.

En materia de inspección del trabajo, las necesidades principales radican en la revisión de los procesos de supervisión y fiscalización, el desarrollo de programas de fiscalización preventivos y de un sistema de programación de visitas por objetivos, la informatización de los servicios y generación de informes periódicos de la labor de los inspectores, así como los requerimientos de capacitación especializada del personal y el establecimiento de criterios y mecanismos de selección de los inspectores.

En seguridad y salud en el trabajo, se observan notorias deficiencias en la prevención y fiscalización de la condiciones de trabajo. Falta un enfoque integrado y coordinación institucional para la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Finalmente, en el área de empleo se observa que en general las políticas activas se reducen a la intermediación de mano de obra a través de las oficinas de colocación, cuyo sistema es primario y dotado de pocos recursos, además de desconocido o mismo ignorado por sus potenciales usuarios. Hace falta acciones de modernización, dotación de programas informáticos adecuados y personal capaz de orientar a los trabajadores en busca de empleo.

Los diagnósticos de administración del trabajo bajo la metodología OIT se muestran muy importantes para la evaluación de las necesidades de los Ministerios de Trabajo, de modo a promover su modernización y fortalecimiento institucional, y para que sean acciones sostenibles deben desembocar en la elaboración de planes de acción

exequibles. El plan constituye una importante guía para que la Administración Laboral adopte medidas tendientes a mejorar la calidad de los servicios que prestan, para el fortalecimiento institucional y para el diseño y desarrollo de políticas. También sirve de para orientar acciones complementarias a través de proyectos de cooperación técnica u horizontal.

Una valoración global de los procesos de diagnósticos realizados en el ámbito del Proyecto y su seguimiento muestra un estado de avance relativo, inestable y fuertemente dependiente de la asistencia técnica directa de la OIT o de proyectos de cooperación técnica de la propia OIT u otros organismos internacionales. Los Ministerios de Trabajo presentan debilidades en términos de recursos y capacidad institucional para llevar a cabo las recomendaciones de los diagnósticos y que orientan los correspondientes planes de acción. En ese sentido es la cooperación técnica u horizontal de suma importancia para dar seguimiento al proceso de modernización y fortalecimiento institucional de los Ministerios de Trabajo, a fin de generar las condiciones necesarias para elevar la capacidad de las Administraciones Laborales de sostener este proceso.

El fomento de actividades de cooperación horizontal basadas en los requerimientos (demandas) expresos en los planes de acción post diagnóstico es un mecanismo interesante para promover la firma de acuerdos de cooperación horizontal. Los diagnósticos de administración laboral y sus correspondientes planes de acción permiten identificar con mayor precisión la demanda por cooperación horizontal.

La promoción de misiones de intercambio de buenas experiencias, a su turno, permite identificar mejor las áreas, los términos y las posibilidades efectivas de una potencial cooperación horizontal, al poner en contacto directo a los ministerios involucrados y establecer las necesarias relaciones institucionales. La sistematización de estas actividades y su seguimiento es fundamental para alentar la firma de convenios de cooperación horizontal.

De ese modo, es necesario un mecanismo estructurado de coordinación y seguimiento, para poder cumplir con la correcta identificación de las actividades de intercambio, organización y realización de las misiones (lo que requiere el necesario apoyo técnico y financiero) y posterior seguimiento hacia la firma del acuerdo de cooperación horizontal.

Las acciones realizadas por el Proyecto en materia de fortalecimiento de las administraciones laborales (diagnósticos de administración del trabajo, apoyo a elaboración de los planes de acción post diagnóstico u otras actividades de seguimiento, y fomento a actividades de cooperación horizontal) permiten formular ciertas recomendaciones sobre que actividades serían posibles realizar y como desarrollarlas en el ámbito de la CIMT:

1. Seguir desarrollando nuevos diagnósticos de Administración Laboral bajo la metodología de la OIT, que desemboquen en planes de acción exequibles. Para ello es necesario que los países que requieran el proceso de diagnóstico lo tomen como prioridad política, con la debida clareza sobre su utilidad y posibles aplicaciones. También es necesario disponerse de fondos específicos en el ámbito de la CIMT para el desarrollo de este método, lo que podría asumir la forma de un proyecto específico de cooperación técnica.

2. Construir un efectivo mecanismo que aliente la cooperación horizontal, comprendiendo el necesario “mapeo de la oferta y demanda de cooperación”. Por oferta se entiende las buenas prácticas en materia de administración del trabajo que los distintos Ministerios de Trabajo de la región posean y estén dispuestos y en condiciones de aportar. Por demanda se entiende la adecuada identificación de los requerimientos de cooperación horizontal, siendo de gran utilidad los planes de acción post diagnóstico de administración laboral.

3. Con base en este mapa de oferta y demanda, alentar misiones de intercambio entre los Ministerios interesados (lo que requiere de aporte financiero) u otros medios (contacto directo con agencias de cooperación vinculadas a los Ministerios de Relaciones Exteriores), para promover la firma de acuerdos de cooperación horizontal.

4. Los planes de acción post diagnóstico también podrán alentar proyectos específicos de cooperación técnica para el fortalecimiento de los servicios prestados por las Administraciones del Trabajo (vide el ejemplo del Proyecto FORSAT). Eventuales proyectos de esta naturaleza en el ámbito de la CIMT también deberían integrar el mecanismo de cooperación en referencia.

5. Evaluar periódicamente los resultados alcanzados en materia de cooperación horizontal o técnica en pro del fortalecimiento de las administraciones laborales, retroalimentando el mecanismo de cooperación.

6. Promover la publicidad del mecanismo y la divulgación de sus resultados, a través de los medios apropiados (página web, folletos informativos, etc.).