REPORTE Una reactivación económica sostenible y equitativa ...

REPORTE

Una reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales

Autor: Mario Alejandro Valencia

Este documento ha sido elaborado por Mario Alejandro Valencia, como parte de la Plataforma de la Sociedad Civil para una Reactivación Sostenible en Perú y Colombia (PLARS).

Esta iniciativa busca unir a las organizaciones de la sociedad civil de estos países para prevenir el debilitamiento de estándares sociales y ambientales en los sectores extractivo y de infraestructura en el contexto de los planes de recuperación económica relacionados con la pandemia del COVID-19 y la pospandemia. Para ello, realiza acciones conjuntas de monitoreo, comunicaciones y promoción y desarrolla propuestas de políticas que reduzcan las desigualdades sociales, prioricen la disminución del impacto ambiental y contribuyan a la superación de economías primario-exportadoras.

REPORTE

Una reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales

Plataforma de la Sociedad Civil para una Reactivación Sostenible - PLARS

Autor: Mario Alejandro ValenciaCoordinaciones: Juliana Peña Niño y Anna Cartagena de NRGICorrección de estilo: Juan Luis NugentFotografía de portada: Shutterstock/Vaclav SebekDiagramación: Calambur S.A.C.

Mario Alejandro Valencia es economista, magíster en gobierno y políticas públicas. Docente de economía de la Universidad Nacional de Colombia y del Colegio de Estudios Superiores en Administración (CESA). Elaborado en asocio con Sneyder Rivera Sánchez y con la participación de Laura Alejandra Buitrago.

REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:

el rol de los recursos naturales5

ÍndicePrólogo

Introducción

1. Antecedentesdelsectorminero-energéticocolombiano...............

1.1 Estadorentistaquedesprecialarenta.....................................1.2 Perspectivaspara2021...........................................................1.3 ¿Latransicióngenerarámásdesigualdad?..............................1.4 ¿Cuáleslaperspectivadereactivaciónytransiciónporparte

delgobiernocolombiano?......................................................

2. Planteamientodealternativasparaeldesarrollodelsectormineroysusaportesalanacióncomofuentedediversificaciónproductiva.....................................................................................

2.1 Propuestasdereactivaciónconsentidosocial,conelsectorminero-energéticocomofuentederecursos...........................

2.2 ¿Cuálesreformasymedidassenecesitan?..............................

Conclusiones ........................................................................................

Bibliografía...........................................................................................

6

9

10

121727

30

36

3941

49

50

REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales

6

PrólogoElnuevocoronavirus,causantedelaCOVID-19,seinstalóanivelmundialencuestióndemeses.Lopocoquesesabíasobreestevirus(susorígenes,víasdepropagación,manerasdecombatirlo,etc.)hizoquelosgobiernosdelmundonosupierancómoresponderanteestanuevaamenaza,porloqueelconfinamientoobligatorioseimpusocomolaprincipalmedidadecontenciónencasitodoelorbe.Porlodemás,estamedida–cuestionadaporlasrestriccionesalaslibertadesindividualesquesupone–nosirvióparamitigarlosefectosdevastadoresdelapandemiaenlapoblación.Nosolamentehablamosdelasaludfísicaymentaldelosindividuos,sinotambiéndelimpactoenlasbrechassociales,enladesigualdadytambiénenlaeconomía.

Lapandemianosolofuevistacomounacrisissanitariamundial,sinotambiéncomounamanifestacióndelacrisisambiental.Elresultadodelainteraccióndelserhumanoconsuentorno,desdeunaconcepciónantropocéntrica,endondeelmundonaturaldebeestar“asuservicio”,hageneradoserioscambiosenelusodelsueloytambiénhacontribuidoconladeforestaciónycontaminación,hamodificadohábitatsyhaincrementadoelriesgodeextincióndeespeciesfundamentalesparamantenerelequilibrioylapervivenciaenelplaneta.Estoshechoshancontribuidoalatransmisióndeenfermedadeszoonóticasalserhumanoyasuaceleradapropagación.Todoestosesumaalimpactodelcalentamientoglobalresultadodelosmodosdeproducciónyconsumo,que–todopareceindicar–ocasionaránlallegadadenuevaspandemiasperiódicamente.

ElimpactodelapandemiaenColombiafuecrítico.DeacuerdoconlaComisiónEconómicaparaAméricaLatinayelCaribe(CEPAL),elcrecimientoeconómicoparael2020fuede-6.8%;latasadedesempleollegóa15.1%,ylasituaciónfuemásseriaparalasmujeres,puesseregistróunaumentode6,6puntosrespectoalañoanterior,pasandode12.6%a19.2%.SegúndatosdelDepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadística(DANE),lasituacióndepobrezamonetariaenelpaísescalóhastaun42.5%,(impactandoa21021564personas),estoimplicaquemásdetresmillonesymediodepersonasqueempeoraronsusituaciónsocioeconómicarespectoalañoanterior.Elimpactodelapobrezafuemuchomayorenlasmujeres:46.7%,comparadocon40.1%dehombres.

Respectoalasactividadesextractivas,delascualesdependedemaneraimportantelaeconomíacolombianaporsusexportacionesylosingresosfiscalesquegeneran,losprincipalesbienesdelacanastaexportadoratuvierontambiéncaídas.Entreestasencontramosalasexportacionesdepetróleo(-45.1%);derivadosdelpetróleo(-45.5%);carbón(-26.5%)yferroníquel(-20.1%).Así,factoresinternacionalescomolavolatilidadenlospreciosylageopolíticaentranajugarunpapeldeterminanteenlareactivacióndelaeconomíadebidoalaaltadependenciadelosbienesprimariosyalaescasadiversificación.



AlobservarlasapuestasdereactivacióneconómicadeColombiadebidoalimpactodelapandemia,seevidencianestrategiasquenoimprimencambiossobreelmanejodelapolíticaeconómicaniaccionesencaminadasatransitarhacialadisminucióndelpapelprotagónicoqueejerceelsectorextractivocomodinamizadordelcrecimiento.

Enestecontexto,enel2020,ungrupodeorganizacionesdesociedadcivilcreólaPlataformaparalaReactivaciónSostenible(PLARS)enPerúyColombia.Estaplataformafuepensadaparapromoverrespuestascoordinadasdesdelasociedadcivilfrenteamedidasdereactivacióneconómicabasadasenlosrecursosnaturales,asícomoparapromoverunareactivacióneconómicasostenible,justaeincluyente.PLARSestáconformadapororganizacionesdeambospaíses,entrelasqueseencuentranelGrupoPropuestaCiudadana,CooperacciónyOjoPúblicoenelPerú;laFundaciónForoNacionalporColombia,Akubadaura,LaSillaVacía,CrudoTransparente,elInstitutodeAmbientedeEstocolmo(SEI),WWFColombiayPensamientoyAcciónSocial(PAS)enColombia.TambiénsonmiembrosDerechoAmbienteyRecursosNaturales(DAR)yNaturalResourceGovernanceInstitute(NRGI),quienesdesempeñanelroldecoordinacióndelaplataformademaneracolaborativaenambospaíses.

Enelmarcodesusactividades,PLARSencargóaleconomistaMarioValenciaunestudiosobreelroldelosrecursosnaturalesenlareactivacióneconómica.Elestudio,además,incluyepropuestasalternativasalaestrategiaactualparapromoverladiscusiónsobrelospasosquedebedarelpaísenlarutadelanecesariadiversificaciónsostenibleyjusta,enuncontextodecalentamientoglobalytransiciónenergética.

LainvestigacióndeValenciapresentaelcomportamientoypesoenlaeconomíadelsectorminero-energéticoantesdelapandemia.Conellosedemuestraelfuncionamientodeunmodeloprimarioexportadorenelqueexistenbajosencadenamientosproductivosencomparaciónconotrasactividadescomolaindustriamanufactureraybajageneracióndeempleo.Además,señalacómoapesardedependerdelosingresosfiscalesprovenientesdelsector,elEstadoharenunciadoacapturarlarentaatravésdelatributación(beneficios).

Elautoranalizalosimpactosdelapandemiaenelsectorextractivoylasperspectivaseconómicasenelnuevocontextodereactivación.Seobservan,así,discursosambivalentesporpartedelGobiernorespectoalroldelsectorminero-energético,losplanesdetransiciónenergéticaylasestrategiasparalarecuperacióndelaeconomía.

Seevidenciantambiénapuestasa2022porladiversificacióndelasexportacionesnotradicionales,locualimplicaríaaumentarenmásdel60%elpesodeestasexportacionesenunperiodobastantecorto(teniendoencuentalapocadiversificaciónproductivadelpaís).Deotrolado,ValenciarevisaelplandetransiciónenergéticapresentadoporelGobiernoqueincluyealasenergíasrenovablespero,enparalelo,tienelaintencióndeponerenmarcha48plantastérmicas,yapuestaporelgascomobasedelacapacidadinstaladaeléctrica.Estainiciativapasaporlapolémicadiscusióneimplementacióndelfracking.Comopartedelaestrategiadereactivación,elGobiernoconcentrapartedelosesfuerzosenelsectorminero-energéticodirigiendoalrededordel26%delosrecursosquegeneraríanalrededorde53000empleosenlospróximos


8

cuatroaños,cifrabastantebajateniendoencuentalanecesidadderecuperar2.6millonesdepuestosdetrabajo,paravolveralosnivelesdedesempleoprepandemia.Además,lapolíticadediversificacióndelacanastamineraparaaprovecharlaoportunidadqueseabreconlosmineralesestratégicosparalatransiciónenergéticamundialdemuestralacontinuidaddelmodeloextractivo.

Finalmente,Valenciapresentaunaseriedepropuestasalternativasconsentidosocialqueapuntanadisminuirladependenciadelsectorminero-energético.Eleconomistaplanteaquesepuedeapalancarapartirdeestesectorusandolasgananciasactualesqueseobtienenparalafinanciacióndeotrasactividadesproductivas.

Conesteinforme,PLARSpretendeincentivardiscusionesypromoverpropuestasquevisibilicenlaurgenciadedarunvirajeantelosactualesdesafíosdesuperacióndeladesigualdadinherenteanuestraseconomíasprimario-exportadoras.Estosdebatesdebendarseenelmarcodefenómenosglobalescomoelcambioclimático,elcumplimientodeloscompromisosparallegaralasmetasdelAcuerdodeParísylasmedidasquelospaísesdebentomarparaacelerarelpasohaciaenergíaslimpias.Además,esteanálisisdebecontemplarlasconsecuenciasdirectassobrelospaísesdelaregiónandinay,porello,serápertinenteladiscusiónsobrerelacionesjustasdeintercambioentreelnorteysurglobal—evitarlaszonasdesacrificio—asícomolasformasdecohabitarelplanetasisequierealcanzarlametacomún:implementaralternativasparaundesarrolloqueseasostenible.

Juliana Peña NiñoOficialSeniorparaAméricaLatinaNRGI



IntroducciónEnelsiguientedocumentosemostraráelprocesoeconómicoquetraíaelsectorminero-energéticocolombianoantesdelapandemia,asícomosuescasoaportealageneracióndeempleoyalacapacidaddecrearydistribuirriquezaenColombia,pesealaaltadependenciadelpaísasusexportacionesyalarentapercibidaporelEstado.

Posteriormente,seevalúaelimpactoquetuvolapandemiaylasperspectivasinternasyexternasqueelsectorofreceenunaprobablereactivacióndelaeconomía.EnestepuntoseanalizantantolosplanesdereactivacióncomodetransiciónenergéticadelGobiernoylosobstáculosqueenfrentadecaraalprocesodetransiciónanivelglobal.

Finalmente,sedescribenysemidenalgunaspropuestasquepartendesdeelsector,peroenlanecesidaddediversificaciónproductivadelpaís.


10

1 Estructura productiva de la economía colombiana. Grupo Proindustria. Diciembre 2020. 2 Hacia un modelo económico sin dependencia minera, Cedetrabajo, 2021. 3 Ibid.

1. Antecedentes del sector minero-energético colombianoAntesdelapandemia,elsectorminero-energéticocolombianohabíageneradounaumentodelavulnerabilidadmacroeconómicacomoresultadodeunaaltadependenciadelaeconomíaasusexportacionesyalosingresosobtenidosdelEstado.Para2019,elsectorrepresentabael61.2%delasexportacionestotales,coningresosporUSD24180millonesyel6.7%delasfinanzaspúblicas,unosUSD3561millonesdeeseaño,proveníandelsector.

Enciertamedida,laestabilidadmacroeconómicadelpaísdependíadelospreciosinternacionalesdeloscommodities yesasícomoenelaño2015lacaídadelospreciosdelpetróleotuvounefectonegativoenlosingresospúblicos,conunareducciónde1.2%delPIB,quetuvoquesercompensadaconunareformatributariaqueincrementóelrecaudodeIVAapartirde2017enaproximadamente13.1%anualhasta2019.Esverdadquelaactividadextractivaveníaperdiendoparticipaciónenlaproduccióntotaldelpaísy,dehecho,cuandoseanalizalamatrizinsumoproductodelDepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadística(DANE),lareducciónsectorialenlaproducciónnacionalentrelosaños2014a2018,caede7%a5.1%1.

Elsectornoesungrandinamizadoreconómico,enbuenamedida,porquenogeneraencadenamientossignificativoshaciaatrásnihaciaadelante.UnestudiodeCedetrabajo2revelóqueelsectorminero-energéticocolombianopresentacoeficientestécnicosmuybajos.Estotienequeverconlacapacidadquetienelaactividaddecrearriquezaenotrossectoresdelaeconomía.Losresultados,conbaseenlamatrizinsumoproductopara2018,muestranquemientraslaindustriamanufactureratieneuncoeficientetécnicode2.45,eldelamineríaesde1.483.Estosignificaqueescapazdecreartresvecesmenosunidadesmonetariasquelaindustria.

Esdefundamentalimportancia,entalsentido,quelasdiferentesactividadesdelaeconomíaseencadenenconelobjetivodecrearriquezadeuneslabónaotro.Noobstante,elsectorminero-energéticocolombianopresentapocosencadenamientossignificativos,tantohaciaatrás(conproveedoresdesusmaquinariasyherramientas),comohaciaadelante(conlafabricacióndeproductosterminados).

SegúnlascifrascalculadasporCedetrabajo,enpromedio,tansoloseencadenaen29%haciaatrásy31.4%haciaadelante.Esteúltimoencadenamientoesunpocomayor



siseconsideranlasactividadesderefinaciónypetroquímicaexistentes.Estosignificaqueloquenecesitaelsectorparafuncionar,asícomoloquesaledeesteparaaportarvaloraotros,espocosignificativoencomparaciónconotrasactividades.Porejemplo,laindustriamanufacturerageneraencadenamientoshaciaatrásde46.4%yhaciadelantede38.6%4.Losencadenamientospodríansermásaltossilosinsumosylosbienesintermediosquesenecesitanysalendelaactividadeconómicaemplearanmáscomponentesnacionalesyaportaranmásalaofertatotaldelaeconomía.

Laimportanciadeloanteriorsevinculaconlacapacidaddeunaactividadenaportaraltotaldelaproducciónnacional,entérminosdelosmultiplicadoresdelainversión.Así,noeslomismoinvertirunaunidadmonetariaenunaactividadpuramentedeextracción,queinvertirlaenunadetransformación.Conbaseenlainformaciónanteriorydatosentre2015a2019,CedetrabajocalculóqueelingresonetopromediodelaproduccióndepetróleofuedeUSD9472millonesalaño,teniendoencuentaqueelencadenamientohaciaatráscorrespondealaimportacióndemaquinariayequipo.

PerosiestamateriaprimasehubierausadoparatransformarseenunproductodemayorvaloragregadodentrodeColombia,comoelcombustible,usandoencadenamientos–haciaatrásdeobrascivilesyhaciadelantedeequipodetransporte–descontandoloscostosdeinversión,elbeneficioseríadeUSD22656millonesalaño,o139%mayor5.

Laexplicacióndeporquénoseoptaporunmultiplicadormayordeinversiónsuperalotécnicoyestáenelterrenopolítico.LamodernizacióndelarefineríadeCartagenacostóeldobledeloqueestabaestimadoylesionólasposibilidadesdelamodernizacióndelarefineríadeBarrancabermeja,loquehubieraaumentadolacapacidaddeproducciónnacional.Delamismaforma,duranteelgobiernodeJuanManuelSantossebuscóenvariasocasioneslaprivatizacióndelaprincipalempresadeproduccióndepolímeros,Essentia6.

Estacifracoincideconlosdatosoficialesdelosmultiplicadores,otorgadosporelDANE,endondesepuedeestimarcomounejemplo,queinvertirCOP7100millonesenelsectorpetrolerogeneraCOP41.46millonesmásenactividadesdecoquizaciónyfabricacióndeproductosdelarefinacióndepetróleo.PerosiesosmismosCOP100millonesseinviertenenproductosquímicosbásicos,generaríaunaumentodeCOP77.62millonesenactividadesdefabricacióndeproductosdecauchoydeplástico8.

Además,sehaprobadoqueladistribuciónentreremuneracióndelosasalariadosycapitalesmásbajaenelsectorminero-energéticoqueenlaindustriamanufacturera.

4 Estructura productiva de la economía colombiana. Grupo Proindustria. Diciembre 2020.5 Cedetrabajo (2021). Hacia un modelo económico sin dependencia minera.6 Después de Isagén van por Propilco. Mario Valencia, Las 2 Orillas, 8 febrero 2016. Disponible en:

https://justiciatributaria.co/las-2orillas-despues-de-isagen-van-por-propilco-mario-alejandro-valencia/

7 Pesos colombianos (COP).8 Estructura productiva de la economía colombiana. Grupo Proindustria. Diciembre 2020.


12

Mientrasenelprimeroladistribuciónesaproximadamentedel11%paralosasalariadosy87%paraelcapital,enlaindustriaes35%paralosasalariadosy62%paraelcapital9.

Porúltimo,estaesunaactividadorientadaprincipalmentealaexportaciónsintransformación,comolodemuestraelhechodequeel88%delaproduccióntotaldelcarbónseexporta.

Conestaestructura,noesextrañoqueelsector,intensivoencapital,tengaunaportetanbajoenlageneracióndeempleo.Históricamente,elsectormineronohasidodelosgrandescontribuyentesdeocupaciónenColombia.Lomáximoaloquehallegadoenparticipaciónsobrelaocupaciónnacionalenlosúltimosveinteañoshasido1.7%,segúnlascifrasdelDANE.

Loanteriortienecomoobjetivomostrarque,apesardelaaltadependenciacolombianaalasexportacionesyalainversiónqueatraeelsectorminero-energético,nosoncreadoresimportantesderiquezanideempleo,perosígeneranvulnerabilidaddebidoasualtarelaciónconfenómenosglobales.

Comosemostrarámásadelante,dadaestainformación,seríamásrelevantebuscarquelasinversionessedirigieranhaciaactividadesconmayorcapacidaddegeneraciónderiqueza.

1.1 Estado rentista que desprecia la renta

Ladependencianoselimitaalosaspectosanteriormenteabordados.Apesardelaimportanciaquelosingresosdeestesectortienenparaelfiscoydesualtaparticipaciónenlasdivisas,elEstadocolombianohaestablecidounpatrónderenunciaalarentapormediodegabelastributariassinjustificacióntécnica.Asimismo,lacarenciadeunaevaluaciónrigurosadelaconvenienciadeestosbeneficiosparalaestructuratributariayparalaeconomíacolombianasehacepatente.Existenmásde200beneficiosyelsectormineroesunodelosquemásseaprovechadelosmismos.

Enlosúltimos30años,Colombiahaejecutado15reformastributarias.Encadaunadeellas,sehancreadobeneficiosquehacenquelasempresastengantarifasefectivasmenoresalasnominales.NoesningúnsecretotampocoqueestaestructuratributariaregresivaesunadelasrazonesporlasqueColombiaeselquintopaísmásdesigualdelplaneta10.

9 Grupo Proindustria (2017). El país que no quiere crecer parte 2. Disponible en: https://grupoproindustria.org/actualidad-industrial-8-pais-no-quiere-crecer-parte-2/

10 Disponible en: https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=2&series=SI.POV.GINI&country=



Entre2014y2019,labrechaentrelatasadecrecimientodelrecaudototalylatasadecrecimientodelPIBseamplióenaproximadamente1.4puntosporcentuales.Esdecir,elEstadocobrabamásimpuestosapesardequelaeconomíasedesaceleraba.Asimismo,elcobrodeimpuestosdirectoscomolarentaperdió4.3puntosporcentualesenfavordeunmayorcobrodeimpuestosindirectoscomoelImpuestoalValorAgregado(IVA).Finalmente,elcostofiscaldelosbeneficiostributariosalarentasignificaunos12puntosporcentualesdelrecaudototal,gananciaextraordinariaparaunospocosysobrelocualnoexiste–nihaexistidonunca–unasolaevaluacióndeporquélosreciben11.

SegúnlasmásrecientescifrasdelaDepartamentodeImpuestosyAduanasNacionales(DIAN),losbeneficiostributariosdelsectormineroasciendenaUSD1554millonesparaelañogravable2019,conuncostofiscalasociado(pérdidafiscalreal)cercanoaUSD656millones,entreIngresosNoConstitutivosdeRenta,RentasExentasyDescuentosTributarios(incluidoObrasporImpuestos).

Elcostofiscalparaelaño2019sehaconvertidoenelvalormásaltoentérminosderegalodelGobiernoNacionalalsectormineroy,desde2012a2019,elacumuladodepérdidaderecursosparaloscolombianosporbeneficiostributariosalsectorasciendeaUSD3148millones.

ComoseobservaenlaFigura1,elcostofiscalvaría,principalmente,deacuerdoconlospreciosdelosrecursos,perosuacumulaciónsignificapérdidasconsiderablesparalasfinanzaspúblicas.EstoobligaalEstadoaacudiraendeudamientoexternoeinternooanodisponerdesuficientesrecursosenelPresupuestoGeneraldelaNaciónparaatendernecesidadessocialesydeinversiónenlatransformaciónproductivadelpaís.Para2019,justamenteelañoprevioalapandemia,sepresentóunodelosmayorescostosfiscalesdelosúltimosaños.

11 ¿La única idea es el IVA? Mario Valencia, revista Semana, 22 febrero 2021. Disponible en: https://www.semana.com/economia/opinion/articulo/la-unica-idea-es-el-iva/202135/

FIGURA 1. Costo fiscal de los beneficios tributarios al sector minero en Colombia 2012 – 2019

Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelDANE.

CF 2012 CF 2012

2500000

2000000

1500000

1000000

500000

-

2

2

1

1

-

(1)

(1)CF 2012 CF 2012CF 2012 CF 2012CF 2012 CF 2012

Costo fiscal BT sector minero Var anual costo fiscal sector minero

144.7 %

90.3 %

1.5 %

110.3 %

41.5 %-27.2 %

48 %


14

12 Ley 2072 del 31 de diciembre de 2020.13 Ley 1942 del 27 de diciembre de 2018.14 Estructura productiva de la economía colombiana. Grupo Proindustria. Diciembre 2020.

FIGURA 2. Distribución de recursos del Sistema General de Regalías

Fuente:SistemaGeneraldeRegalías–DistribucióndeRecursosLey2056de2020(DNP,2021)

Asimismo,recursoscomolasregalíassehanvueltoimportantesparaeldesempeñoinstitucionaldelasregionesenelpaís.Elmontoaprobadoparaelbienio2021–2022asciendeaUSD4239millones12,loquerepresentóunacaídaenrecursosde20.4%conrespectoalbienio2019–2020,cuandoascendióaUSD5323millones13.Apesardequelamayorpartedelasasignacionesderegalíasseencauzanengastosespecíficosdeacuerdoconlaley,esimportanterecalcarquealserunafuenteimportantederecursos,deberíaseraprovechadacomoelementoparalatransformaciónproductivadelasregionesdelpaís.Estodebehacerseconsiderandoquevariosmunicipiosydepartamentosprácticamentevivendelaextracciónderecursosnaturalesy,almomentodeagotarseestos,secorreunaltoriesgodeunaparálisisproductivaquedejaríaaestosterritoriosdemanoscruzadasentérminosproductivos.

DetrásdeestarenunciahayunatrampadeausteridadqueconsisteenlanecesidaddereducirlaparticipacióndelEstadoenlarentacomounestímuloparaatraerinversión.Deesamaneraseequilibraeldéficitenlabalanzadepagos,almismotiempoqueelEstadoseimponecontrolesalgastoparaliberarrecursosdestinadosalpagodelserviciodeladeuda.Conmenoscapacidaddeinversiónpúblicaenlatransformaciónproductiva,elEstadocaepresodelainversiónenelsectorextractivo,que–comosemostró–noaportasignificativamentenialaproducciónnialempleonacional.

Así,losimpuestosnecesariosparaelfuncionamientodelEstadonoprovienennidelarentamineranidelaproducciónrealquevieneenfrancodeterioroperdiendo3puntosporcentualesenlaparticipacióndelaofertatotal14.

Serecurreasí,comosemostró,amásimpuestosindirectoscomoelIVA.Ello,bajoelprincipiodequeaunquehayamenosproducción,elconsumosehaincrementadoyhasidofinanciadoenparteconmayoresremesas.

Asignación directa a departamento y municipios productoresMunicipios con altos índices de pobrezaInversión en ciencia y tecnologíaRecursos para la pazAhorro territorialFuncionamiento del sistemaAsignación ambientalInversión en proyectos de impacto regional

34 %

25 %

15 %

10 %

7 %

4.5 %

3 % 1 %



¿Qué pasó durante la pandemia?

LasmedidasdelGobiernoNacionalparaapoyaralsectorminero–energéticoenelpaísestuvieronencaminadas,enunprincipio,atareaslogísticasysanitariasconsiderandolasnecesidadesdemovilidaddelostrabajadores.

Además,laindustriaextractivafueunadelasactividadesexceptuadasdelosconfinamientosycuarentenasobligatoriasdesdeeliniciodelapandemia,deacuerdoconelDecreto636del6demayode2020.Entérminoslegales,unadelasmedidasadoptadasfueladelDecreto574de2020queestablecióelaplazamientodelcanonsuperficiario15paratítulosminerosenetapadeexploraciónduranteelperiododeemergenciasanitaria.Esteseprorrogóelpasado26demayode2021hastael31deagostode2021mediantelaResolución738de2021delMinisteriodeSaludyProtecciónSocial.

Otrasdelasmedidasquehanbeneficiadoalsectorminero–energéticosonlaampliacióndelostérminosparaladeclaraciónderentaylosprocedimientosabreviadosparaladevolucióndelossaldosenelIVAparalasempresas.

Paraelsectorhidrocarburossebuscóelincentivodeinversionesacortoplazo,porloque:

elmecanismodelCertificadodeReembolsoTributario(CERT)podráseraplicadotransitoriamenteainversionesqueseanrealizadasapartirdelaentradaenvigenciadeestedecretoyhastael31dediciembrede2021,deacuerdoconelcupoestablecidoporelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblico.Conelfinde(i)preservarlosnivelesdeproducciónydeactividadesdelaindustria,atravésdelcumplimientodeloscompromisoscontractuales,deactividadesdeproducciónincrementalydeldesarrollodeinfraestructura,(ii)protegereldesarrollodelasreservasprobadas,quepodríanestarenriesgoporlosefectosdelacaídadelospreciosinternacionalesdelcrudoyeldesplazamientodelaactividadylademandaocasionadaporlapandemiaCovid-19,o(iii)promoverlasactividadesexploratoriasqueincrementenlasreservasprobadasyprobables(Artículo9delDecreto798de2020).

Asimismo,elAcuerdo002del7deabrilde2020delaAgenciaNacionaldeHidrocarburos(ANH)extendiólosplazosdedistintasactuacionesyactividadesdeloscontratos,comofasesexploratoriasyprogramasdeevaluación.Estasextensionestendránunaduraciónde12mesesconposibilidaddeprórrogapor6mesesadicionales.Lareduccióndelvalordelasgarantíasdecumplimientodeloscontratosdependerádeladuracióndelafasequeseestéejecutando.

Finalmente,laResolución212del8demayode2020delaANHylaResolución174delaAgenciaNacionaldeMinería(ANM)suspendenlostérminosdesusacciones

15 “Consiste en una contraprestación económica que se cobra a los titulares de derechos mineros en función de las hectáreas otorgadas para las etapas de exploración y de construcción y montaje o sus prórrogas, sin consideración a quien tenga la propiedad o posesión de los terrenos de ubicación del contrato” (EITI Colombia, 2021, pág. 39).


16

administrativashastaelfinaldelaemergencia,teniendoencuentaalgunasexcepcionescomoelpagoderegalíasporpartedelasempresasextractivas.

TalvezunadelasafectacionessocialesentérminosdeparticipaciónciudadanamásgravesoriginadasporlapandemiaylaemergenciasanitariafuelaproferidaporelMinisteriodelInterioratravésdelacircularCIR2020-29-DMI-1000,cuyoasuntoera:“UsodemediosvirtualesparalarealizacióndeconsultapreviademedidaslegislativasyadministrativasparalaprevencióndecontagiosdelCOVID19”del27demarzode2020.LamedidafuederogadaatravésdelaCircularExternaCIR2020-42-DMI-1000del20deabrilde2020delmismoministerio,justificadoenquelaconsultapreviavirtualesaplicable“soloenlamedidaqueexistieranlascondicionesdeaccesoalosmediostecnológicosyquelascomunidadesétnicasaceptarandemaneralibreeinformadasuutilización”(CIR2020-42-DMI-1000del20deabrilde2020,pág.2).

Teniendoencuentaelpanoramanormativorelativoalsectordurantelapandemia,esimportantehacerunanálisisdelosresultadoseconómicosdelmismoenelpaís.Antelasituacióndecolapsoeconómicoglobal,sepresentanlosresultadosmásdestacablesparaColombiaenelsectorminero-energético.

LacontracciónenelPIBmineroascendióaun16%.Estacontracciónsevioimpulsadaportodaslasagregacionesdelsector,exceptolaextraccióndemineralesmetalíferosquepresentóuncrecimientoen2020de22.3%.Porproductos,losresultadosfueroncomosedetallanacontinuación.

• Extraccióndecarbón:-41.2%• Extraccióndeotrasminasycanteras:-29.7%• Actividadesdeapoyoparaotrasactividadesdeexplotacióndeminasycanteras:

-15.6%• Extraccióndepetróleo,crudoygasnatural:-11.3%

Caberecordarqueel72.3%delsectormineroestáapalancadoenlaextraccióndepetróleoygasnatural,mientrasquelaextraccióndecarbónparticipaconun15%delsector.

Entérminosdeocupación,elsectormineroapenasperdióel0.1%desusocupados,manteniéndosecasienlosmismos196000ocupadosen2019y2020.Porefectodelacaídaenotrossectoresenlaocupación,elsectorganó10puntosbásicosdeparticipaciónenlaocupaciónnacionalypasóde0.9%en2019a1%en2020.

Porelladodelcomercioexterior,losfuertesimpactosdeloscierresdeChinayvariospaísesenlaUniónEuropeaconllevaronaunareduccióndelcomerciomundialdemateriasprimas.Y,enelcasodeColombia,lacaídaenlasexportacionesdebienesminero-energéticosfuede32%,pasandodeUSD24180millonesen2019aUSD16446millonesen2020,destacándoselacaídaenlasexportacionesdepetróleo(-45.1%);derivadosdelpetróleo(-45.5%);carbón(-26.5%)yferroníquel(-20.1%).Situacióncontrariapresentólaclasificación“demásmineros”,paracuyosproductoslasexportacionesaumentaronen64.1%en2020.



1.2 Perspectivas para 2021

Frentealareaperturadeactividadessocialesyeconómicasanivelnacional,yenlaperspectivadeunareactivacióneconómicamundial,seesperaqueelsectorminero-energéticorecobrenuevamentesudinámicapreviaalapandemia.Noobstante,esnecesarioanalizarcuálessonlasperspectivasdeparticipacióndeestesectorenlaeconomíaengeneral,dadaslascondicionesexternas.Primeroseanalizaránlascondicionesinternas.

1.2.1 Perspectivas internas

Apesardelatendenciahacialareactivacióneconómicamundialydelbuencomportamientodelospreciosdevarioscommodities,elsectormineroenColombiapresentóelpeordesempeñoeconómicoparaelprimertrimestrede2021entérminosdeproducción,comparadoconlosotrossectores.Setrata,además,delamayorcaídadelsectorparaestetrimestredesdequeelDANErealizainformestrimestralesdelProductoInternoBruto(PIB)enColombiaen1995.

FIGURA 3. Variación anual del crecimiento del sector minero para el primer trimestre del año

Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelDANE(Bases1994,2000,2005y2018)

199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021

-15 -5 5 15 25 35-10 0 10 20 30-0.7

12.72.6

11.329.5

-4.511.7

-2-6.3

3.64.44.2

-211

8.114.7

1011.5

34.1

-2.7-1.1

-8.1-4.4

5.2-3.4-15


18

16 Consultar en: https://thedocs.worldbank.org/en/doc/600223300a3685fe68016a484ee867fb-0350012021/related/Global-Economic-Prospects-June-2021-Regional-Overview-LAC-SP.pdf

17 Ibid.

FIGURA 4. Exportaciones de bienes primarios como porcentaje de las exportaciones totales

Fuente:cálculospropiosconinformacióndelDANE.

Paraelprimertrimestredel2021,laexplotacióndepetróleoygasdisminuyósuparticipacióntantoenrelaciónconelPIBcomoenlaproduccióntotaldelsectorminerocolombiano.Sinembargo,lasexportacionesdepetróleohanaumentadopaulatinamentedesdeelsegundotrimestredel2020,hastaocuparun32%enlasexportacionestotalesparaelprimertrimestrede2021.Aunasí,estámuypordebajodesunivelparaelmismoperiodode2020,comoseobservaenlaFigura4.Enbuenamedidaesterepuntesedebealasexpectativasdereactivacióndelaseconomíasalrededordelmundo.SegúnelBancoMundial,lasestimacionesdecrecimientoeconómicomásaltassonparaAsiaorientalyelPacífico(7.7%)yelsurdeAsia(6.8%)16.

Dehecho,laperspectivaeconómicasobreAméricaLatinaseenfocaenel“avancemoderadoenladistribucióndevacunasenlamayoríadelospaíses,menoresrestriccionesalacirculación,efectossecundariospositivosderivadosdelaseconomíasavanzadasyunaumentoenlospreciosdelosproductosbásicos”17.Sinembargo,lasproyeccionesdecrecimientoparaañossiguientesdelasregionesmencionadassevanreduciendo,enlíneasgenerales.Porlotanto,deesperarsequeactividadescomercialesdelsectorminerotenganunaevoluciónlentao,incluso,anivelesanterioresalapandemia.

Laprincipalfuentedemejoradelasexportacionesenelsectorminero(combustibleseindustriasextractivas)fuelaventadelpetróleoysusderivados.SegúnelDANE,losprincipalespaísesdestinodeestamateriaprimaenelprimertrimestrede2021fueron

Carbón/exp tol Petró/exp total

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0

2005I IIIII IV

2006I IIIII IV

2008I IIIII IV

2015I IIIII IV

2010I IIIII IV

2017I IIIII IV

2012I IIIII IV

2019I IIIII IV

2007I IIIII IV

2014I IIIII IV

2009I IIIII IV

2016I IIIII IV

2011I IIIII IV

2018I IIIII IV

2013I IIIII IV

2020I IIIII IV

2021I IIIII IV

https://thedocs.worldbank.org/en/doc/600223300a3685fe68016a484ee867fb-0350012021/related/Global-Econ





China–conlaparticipaciónmásalta:8.1%delasexportacionestotalespordichoconcepto–,España,IndiayPanamá18.

LadependenciaexternadelsectormineroenColombiasiguesiendoevidente.Anteesto,laministradeComercioIndustriayTurismo,MaríaXimenaLombana,aseguróquesebuscaconsolidaralpaíscomounaplataformaexportadoraylograrventasexternasdiferentesalasminerasenergéticasporUSD25.500millonesen202219,cuandohoy(2020)esevalorapenasllegaalosUSD14610millonesyen2019,antesdelapandemia,eradeUSD15310millones.

Paralogrartalobjetivo,elcrecimientodelasexportacionesnominero-energéticasdeberíaaumentarcercade67%en2021y2022,algodifícildecumplirdebidoalapocadiversificaciónproductivadelpaís.

Laconcentracióndelasexportacionesdelsectorminero,enelcasodelospaísesconloscualeselpaístieneacuerdosdelibrecomercio,participaconel4.7%delasempresas,peroacumulael42.5%delvalorexportadoyel89.3%delvolumenexportado.Mientrasque,conlospaísesconloscualesnohayacuerdocomercialrepresentanel9.5%delosexportadoresconel75.9%delvalorexportadoyel96.8%delvolumenexportado,segúnelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo.

18 Tomado de: Boletín técnico DANE, 2021. Consultar en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/exportaciones/bol_exp_may21.pdf

19 Disponible en: https://www.elespectador.com/economia/gobierno-anuncia-plan-para-impulsar-exportaciones-hasta-por-us25200-millones/

TABLA 1. Relación porcentual entre exportadores y sus exportaciones, por actividad 2020

Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelDANE(Bases1994,2000,2005y2018)

Sector* Exportadores** Valor Exp. Volúmen Exp.

Minero-energético 4.7 42.5 89.3Agropecuario 17.2 21.4 4.3Agroindustrial 9.1 8.2 2.6Industrial 80.1 27.9 3.7Total 100 100

Sector* Exportadores** Valor Exp. Volúmen Exp.

Minero-energético 9.5 75.9 96.8Agropecuario 19.8 11 1.5Agroindustrial 10.3 3 0.6Industrial 72.6 10.1 1.1Total 100 100

Países con acuerdo comercial

Países sin acuerdo comercial

Nota:*Seconsideralanaturalezadelproductoexportado,conbaseenlaclasificaciónMinCIT.**Seconsideralos registros de exportadores,loscualesincluyentantoempresascomopersonasnaturales.Laproporciónnosumará100%debidoaqueunmismoexportadorpuederegistrarventasdeproductosdesectoresdiferentes.Fuente:DANE-DIAN.CálculosOEE-MinCIT

https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/exportaciones/bol_exp_may21.pdf

https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/exportaciones/bol_exp_may21.pdf

https://www.elespectador.com/economia/gobierno-anuncia-plan-para-impulsar-exportaciones-hasta-por-us25200-millones/

https://www.elespectador.com/economia/gobierno-anuncia-plan-para-impulsar-exportaciones-hasta-por-us25200-millones/


20

20 Municipios: Montelíbano, Puerto Libertador y San José de Uré.

TABLA 2. Precios, producción y tendencia de los principales productos de extracción en Colombia

Ahora,sisetieneencuentaelcomportamientopormineralsepuedeobservar,segúnlaTabla2,quehayproyeccionespositivasenlamayorpartedelosmineralesdadoelcontextointernacional,locualhacequeelGobiernoNacionalpuedatenerexpectativasdemayoresingresosfiscales.Peroserásinunarutaclaradeladestinacióndeestosrecursos,yaquegeneralmenteseusanparaatendergastocorrienteynoparagenerarinversionesdiversificadasconmirasaunaeconomíaquenodependadelaextracciónderecursosnaturales.

Mineral/rercurso Precios Producción Tendencias

Petróleo

RecuperacióndelospreciosdelpetróleoensureferenciaBrent,queduranteelaño2021hanaumentadoporencimadel50%comparadoconelmismoperiododelaño2020.

Apesardelaumentodelosprecios,laproduc-ciónduranteelprimertrimestrede2021hacaídocercade14.6%,pasandode873139barrilesdiariosenelprimertrimestrede2020a745529barrilesdiariosenelmismoperiodode2021.

Larecuperacióneconó-micafortaleceráelusodelcrudocomofuentedinamizadoradelaseconomías,aunqueva-riospaísesseencuen-tranbajounplandetransición(enellargoplazo)dereducirelusodelpetróleocomofuentedeenergía.

Carbón

Yahaciafinalesde2020sepodíaverunaleverecuperacióndelpreciodelcarbón.Sinembargo,sigueestan-dolejosdelosnivelesde2018yde2011,añosconelmayorniveldeprecios.

Laproducciónparaelaño2020seredujoen41.8%enelpaís:pasóde84.92millonesdetoneladasen2019a49.46 millones de tone-ladasen2020.

RecuperacióndelademandaporpartedeChina,principalconsu-midordelmineral,locualharíaesperaruneventualrepuntedelprecio,jaladoademásporelcomportamien-todevariasmateriasprimas.

Ferroníquel

Adiferenciadeotrosminerales,lospreciosdelníquelempezaronunprocesoderecu-peraciónmuchomásrápido:deUSD11055latoneladaenmarzode2020,hastalosactualespreciosquesuperanlosUSD17000latoneladayaprincipiosde2021superandolabarreradelosUSD19000.

Laproduccióndeníquel,quesedaúni-camenteeneldepar-tamentodeCórdoba20,cayóun11%paraelaño2020conunapro-ducción de 79.6 millo-nesdelibrasdesdelos89.4millones,registrodelaproduccióndelaño2019.

Lautilizacióndebateríaseléctricasconmotivodelatransiciónenergéticamundialharádelníquelunodelosmineralesmásusa-dosparalasbateríasyconductordeenergía.



Mineral/rercurso Precios Producción Tendencias

Oro

Aliniciodelapandemia,elcomportamientodeloropresentóunaumentodepreciosalolargodel2020,quemermóaprincipiosde2021,peroqueparaelsegundo trimestre de 2021seharecuperadodenuevohastalosUSD1700poronza.

Laproduccióndeoroalcanzósunivelmásaltoenlosúltimos4añosllegandohastalos 47.64 millones de gramosproducidos.Ellorepresentaunaumentodelaproducciónconrespectoa2019de27.1%siendoeldepartamentodeAntioquiaelmayorproductor.

Conlapandemiaylaincertidumbreglobalfrentealasinversiones,eloroseconvirtióenunodelosactivosdereservamásimportantesanivelmundial.Dehecho,variospaísesaumentaronlasreservasdeoro,aumentandosudemandaysuprecio.

Cobre

DesdeelIItrimestrede2020lospreciosdelcobresehanidorecuperandoyelefectodelapandemiahizobajarlosprecioshastaabrilde2020,desde entonces haempezadolarecuperacióndeprecios.

LaproduccióndecobreenColombiaapenasllegóa105kgen2020,94.1%menosqueelregistrode2019(1770kg),comoconsecuenciadelanoproduccióneneldepartamentodelCesar.

Portratarsedeunodelosmejoresconducto-resdeenergía(resis-tentealacorrosiónynomagnético),enlaactualidadesunodelosmineralesmásde-mandadosparaprodu-cirbateríaseléctricasysistemaseléctricosyseráuncomponentefundamentalhacialatransiciónenergética.

Fuente:elaboraciónpropia.

1.2.2 Perspectivas externas

Lasperspectivasdereactivacióndelaeconomíacolombiana,porsualtadependenciaexternaysupocacapacidaddediversificación,sevenafectadasporelescenariogeopolíticoglobal,laintensidaddelconflictoenMedioOrienteylaofertapetroleraylosplanesdetransiciónenergéticadelospaísesdeingresosaltos,entreotros.

Parecieraqueelmundoavanzarápidamentehaciaunadescarbonizacióncomofuenteprincipaldegeneracióndeenergíaeléctrica,loquedejaríaaColombiaporfueradeestemercado.Noobstante,larecienteadquisicióndeBHPyAngloAmerican,partedelamultinacionalsuizaGlencore,porunvalorestimadodeUSD588millones,pareceunvotodeconfianzaamaneraderecordatoriodequealmercadodecarbónlequedanvariosañosporvenir.

LaAsociaciónColombianadeMinería(ACM),porejemplo,apuestaporuncambiodemercadofijándoseenAsia,que,segúnsuscuentas,“seguirásiendoelcentrodela


22

demandamundialdecarbón”21yvanpor“lograrvendernuestromineralendichosmercadosdurantelospróximosaños”22.

Larealidadesqueelprocesodedescarbonizaciónesunhecho,perotomarátodavíadécadasenmaterializarseyenormesesfuerzosderecursos,delosqueColombianodisponeaún.Quienesposeenlasmayoresprobabilidadesdelograrunatransiciónefectivahaciaotrasfuentesdegeneracióndeenergíaseránlospaísesmásricos,mientras–unavezmás–parecieraquelospaísesdeingresosmediosybajosestaránalacoladelprocesoporquesusfuentesdefinanciaciónnosonclaras.Además,estospaísesdebenimplementarpolíticaspúblicasdecrecimientoensectoresnoextractivos,loquerequeriráinversionespero,sobretodo,voluntadpolítica.

Porlopronto,unprobablecrecimientode6%para2021,pareceseguirlamismalógicadeproducciónycontaminacióntradicional.ElFondoMonetarioInternacionalcalculóquepara2020sediounareduccióndeemisionesde4%peroadvierteque“esadisminuciónprobablementeseapasajera”23.

EnEstadosUnidos,elpresidenteJoeBidenconvocóaunaCumbreMundialsobreelClimaenabrilde2021,enlacualseanuncióelcompromisodeestepaísdereduciren50%lasemisionesdegasesdeefectoinvernaderopara2030,tomandocomoreferencialasemisionesde200524.SusmayoresesfuerzosestaráncentradosenlareduccióndeCO2encentraleseléctricasyautomóviles,aunquenoseconoceránlasmedidasconcretasdelplandegobiernohastafinalesde2021.

Noobstante,algunospuntosprincipalesaseguirseñalaninversionespúblicasporUSD1.7billonesalolargode10años,que,sumadasainversionesestatales,privadasylocales,daríauntotaldeUSD5billonesdirigidosalatransiciónhaciaunaeconomíamáslimpia.Comotodaslaspolíticaseconómicasdeestepaís,estáorientadaalacreacióndeempleos,cuyoscálculosestimanen10millonesdepuestosdetrabajo“bienpagados”.Estapolíticatambiénestáenfocadaenlaexportacióndeequiposinnovadores“hechosenUSA”paraayudaraotrospaísesareducirsusemisionesyadaptarsealcambioclimático25.Además,todoslosEstadosdeestepaísdebenpresentarplanesdeEstándaresdeCarteraRenovable(RPS,porsussiglaseninglés)oEstándaresdeEnergíaCeroCarbono,equivalentesparaelobjetivodeenergíasincarbonopara205026.

21 La recuperación de la actividad minera vendrá en 2021. Asociación Colombiana de Minería, 13 abril de 2021. Disponible en: https://acmineria.com.co/boletin-economico-la-recuperacion-de-la-actividad-minera-vendra-en-2021/

22 Ibid. 23 Fondo Monetario Internacional. Perspectivas de la economía mundial, manejar recuperaciones

divergentes. Abril 2021.24 Disponible en: https://www.larepublica.co/globoeconomia/estados-unidos-profundiza-su-

compromiso-para-reducir-emisiones-en-cumbre-del-clima-315778425 Disponible en: https://joebiden.com/es/el-plan-biden-para-una-revolucion-de-energia-limpia-y-

justicia-ambiental/26 SDSN 2020. Zero Carbon Action Plan. New York: Sustainable Development Solutions Network (SDSN).

p. 40. Recuperado de: https://irp-cdn.multiscreensite.com/be6d1d56/files/uploaded/zero-carbon-action-plan.pdf

https://irp-cdn.multiscreensite.com/be6d1d56/files/uploaded/zero-carbon-action-plan.pdf

https://irp-cdn.multiscreensite.com/be6d1d56/files/uploaded/zero-carbon-action-plan.pdf



Porotraparte,Chinaesperaceroemisionesnetaspara2060,conunpuntomáximoparaantesde2030.Aunquesuproducciónsiguedependiendoengranmedidadelcarbón,eselpaíslíderenlaproduccióndetecnologíasparaenergíasrenovables,comolospanelessolares.Tambiénesimportantedestacarquelaparticipacióndelaenergíarenovableensuproduccióndeelectricidadvieneenaumentodesde2012yen2019ocupabael27%27.

Peronotodaslasnoticiassonbuenas.AunqueChinahaparticipadoenlosacuerdosparaladescarbonización,suconsumodecarbóntuvounatendenciacrecienteyluegomantenidacomoseobservaenlaFigura5.Elloloconvierteenelpaísdemayorconsumodecarbónenelmundo,conel50%delademandamundialytambiénelmayorimportadordeestamateriaprima.

27 Anuario estadístico mundial de energía, 2020) https://datos.enerdata.net/energias-renovables/produccion-electricidad-renovable.html

FIGURA 5. Consumo de carbón en China

Mt (millones de toneladas)

199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019

500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000

Fuente:Enerdata,disponibleen:https://datos.enerdata.net/carbon-lignito/datos-balanza-comercial.html

https://datos.enerdata.net/energias-renovables/produccion-electricidad-renovable.html

https://datos.enerdata.net/energias-renovables/produccion-electricidad-renovable.html


24

Enlíneaconloanterior,laAgenciaInternacionaldeEnergíaesperaqueen2021Chinalleguealmayorconsumodecarbónenlahistoria,comoseobservaenlaFigura6.

FIGURA 6. Consumo de carbón de China 2000 a 2021

ChinaAdvanced economiesOther

Fuente:AgenciaInternacionaldeEnergía.

EnEuropa,elReinoUnidoincorporaráunaleydereduccióndegasesdeefectoinvernaderode78%pordebajodelosnivelesde1990paraelaño2035.LaUniónEuropeatieneunobjetivodereducirel55%para2030yceroemisionespara205028.

LamayorpartedepaísesdelG20handefinidolasContribucionesDeterminadasaNivelNacional(NDC,porsussiglaseninglés),peropocoslashanllevadoapolíticaspúblicasconcretas,comoimpuestosalcarbonooinversionesentecnologíaslimpias29. ComoseobservaenlaFigura7,unmayorendeudamientodelospaísesen2020paraatendergastopúblicodurantelapandemia,todavíanoreflejaconfuerzaengastosderecuperaciónverde,queapenashacepartedeunapequeñafraccióndelospresupuestosenlospaíses.Elcarbóndesaparecerá,peronosobrarecordarquetodavíanohadesaparecidoylospaísesseguiránconsumiendoesterecursomineral.

28 Disponible en: https://www.state.gov/leaders-summit-on-climate/day-1/ 29 Disonible en: https://www.imf.org/external/np/g20/pdf/2021/062221.pdf

2250

2000

1750

1500

1250

1000

750

500

250

0

Mtoe

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020



150

130

110

90

70

50

30

FIGURA 7. Deuda de los gobiernos (superior) y gasto de recuperación verde por países (inferior), como porcentaje del PIB para 2020

95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 17 19 21 23 25

G-19 advanced

G-19 emerging

Oct. 2020 WEOJan. 2020 WEO

Fuente:WorldEconomicOutlook,FondoMonetarioInternacional,2021.

Note:includesG-19plusESP.ESPisapermanentinvitee.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

ESPUK

KORAUSEUFRAJPNITA

DEUCANUSACHNMEXARGZAFINDSAUTURRUSBRAIDN

G-20advanced

G-20emerging

Green recovery spendingNon-green recovery spending

Nota:losdatosdelapáginawebseactualizansemanalmente.Estascifrassonal24demayode2021.AquellosfondosalosquelaUniónEuropea(UE)leshaasignadounuso,peroqueaúnnohansidotransferidosaunpaísmiembroselesconsideracomogastodelaUE.


26

Entérminosmásgenerales,esimportantemencionarunamedidadecompromisodelospaísesencuantoalosplanesdedescarbonizaciónodepolíticaambiental.Paraesto,laOCDEhaimplementadoelÍndicedeRigurosidaddePolíticaAmbiental,elcualdefinecómolaspolíticasdemedioambienteestablecidasejercenunapenalizaciónalincumplimientodelaspolíticas,empleandounaescaladel0(noestricto)al6(mayorgradoderigurosidad).EnlaFigura8sepuedeobservarquépaíseseuropeosposeenuníndicealto:EstadosUnidoshaaumentadosucalificaciónaunquehaoscilado,mientrasqueChinaseencuentraenelúltimolugar,peronomuylejosdeEstadosUnidos.

FIGURA 8. Índice de rigurosidad de política ambiental

Fuente:elaboraciónpropiacondatosdisponiblesen:https://stats.oecd.org

Comodatoadicional,esimportanteseñalarqueenelreferidoÍndice,larigurosidadsedefinecomoelgradoenquelaspolíticasambientalesponenunprecioexplícitooimplícitoalcomportamientocontaminanteoperjudicialparaelmedioambienteycubre28paísesdelaOCDEy6BRIICSparaelperíodo1990-2012.Además,sebasaenelgradoderigorde14instrumentosdepolíticaambiental,principalmenterelacionadosconlacontaminaciónclimáticayatmosférica30.

Enunescenariomásoptimista,segúnlohaplanteadoelFondoMonetarioInternacional(FMI),lasuperacióndelacrisissanitariallevaríaaquelaspolíticaspuedan“centrarsemásenconstruireconomíasresilientes,inclusivasymásverdes,tantoparaafianzarla

30 Citado por Banco Mundial: Botta, E. y T. Kozluk (2014), Measuring Environmental Policy Stringency in OECD Countries: A Composite Index Approach, Documentos de Trabajo del Departamento de Economía de la OCDE, No. 1177, OECD Publishing, París.http://dx.doi.org/10.1787/5jxrjnc45gvg-en

4.00

3.50

3.00

2.50

2.00

1.50

1.00

0.5

0

4.5

4.0

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

01990 2000 20101994 2004 20141992 2002 20121996 20061998 20081991 2001 20111995 2005 20151993 2003 20131997 20071999 2009

FranciaAlemania

ItaliaReino Unido

Estados UnidosChina



recuperacióncomoparaincrementarelproductopotencia”31.Perocomolospaísesendesarrollocreceránmenos,tendránmenoscapacidaddecreaciónderiquezaparainvertirenprocesosmásvelocesdetransiciónenergética.Asílascosas,enelcortoplazolosesfuerzosdelospaísesestánmáscentradosenlareactivaciónacualquiercosto.AsíloplanteaelinvestigadorypresidentedelCentroparalaBiologíadelaConservacióndeStanford,PaulEhrlich,aldecirque“detenerlapérdidadebiodiversidadnoesnimuchomenosunadelasprincipalesprioridadesdeningúnpaís”32.

Enlospaísesricos,lasinversionesentransiciónenergéticadependeránenbuenamedidadeloslogrosdelareactivacióntradicional.EnEstadosUnidosladescarbonizacióncostaráUSD600000millonesanuales,el10%desuinversióndecapitalactual33.ParaEuropa,alcanzarlasceroemisionesnetastieneuncostoestimadode€28billonesentecnologíasytécnicasparalospróximos30años,unpromediode€800000millonescadaaño,querepresentaríaun4%delProductoInternoBrutodelaregión34.

Elresultadodehacerlogeneraríaunextraordinarioefectopositivoenelambiente,produciríaunahorroenlosgastosoperativostotalesde1.5%delPIBycrearía5millonesdepuestosdetrabajonetos,resultadodeladiferenciadelos11millonesquegeneraríaylos6millonesqueseperderían35.Alcanzarestoslogrosvamásalládeldiscursoyrequiereunadecisiónpolíticadelosgobiernosyelsectorprivadoenhacerlasinversiones.Despuésdetodo,latransiciónnoseharácondiscursos,sinoconrecursos.

1.3 ¿La transición generará más desigualdad?

Perodichopasoserádiferentesegúnlostamañosdelaseconomías.Comosehamencionado,paralaseconomíasdeingresosaltoshaymásdisponibilidaddefinanciamientosdelosprogramasqueparaelrestodelospaíses.ParaColombia,porejemplo,ladescarbonizacióndelmundodesarrolladoacarreariesgosencuantoalasdivisasquegeneransusexportaciones,enlosingresosdelEstadoyenlosempleosactuales.

EnlaFigura9sepuedeobservarqueColombiadependemásquebuenapartedelmundodesarrolladodelarentatotalprovenientedelosrecursosnaturales,porlo

31 Fondo Monetario Internacional. Perspectivas de la economía mundial, manejar recuperaciones divergentes. Abril 2021.

32 https://www.nationalgeographic.com.es/mundo-ng/bill-gates-publica-su-plan-para-salvar-planeta-cambio-climatico_16375

33 SDSN 2020. Zero Carbon Action Plan. New York: Sustainable Development Solutions Network (SDSN). p. 40. Recuperado de: https://irp-cdn.multiscreensite.com/be6d1d56/files/uploaded/zero-carbon-action-plan.pdf

34 Net-Zero Europe Decarbonization pathways and socioeconomic implications. Mckinsey and Company. Diciembre 2020.

35 Ibid.

https://www.nationalgeographic.com.es/mundo-ng/bill-gates-publica-su-plan-para-salvar-planeta-cambio-climatico_16375

https://www.nationalgeographic.com.es/mundo-ng/bill-gates-publica-su-plan-para-salvar-planeta-cambio-climatico_16375


28

quesureemplazotambiénobligaainversionesenactividadesproductivascapacesdereemplazardicharenta.

FIGURA 9. Renta total de los recursos naturales como porcentaje del PIB

Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelBancoMundial.

19701971197219731974197519761977197819791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019

0 5 1510 20 25

Estados UnidosUnión EuropeaChinaColombia



Adicionalmente,comoseobservaenlaFigura10,mientraselmundodesarrolladoreducesuconsumodecarbónparalaproduccióndeelectricidad,aumentaelriesgodequedichorecursoseausadoparalaproduccióndeenergíaenpaísesenvíasdedesarrollo.Enefecto,latransiciónenergéticadeColombianoconsistetantoenunadescarbonización,puestansoloel7%delageneracióndeenergíacorrespondeaestemineral,sinoenlatransformacióndelamatrizenelsectortransporte,quecorrespondeal43%delconsumofinaldeenergíaqueseabastececoncombustiblesfósiles36.Entalsentido,elotrogranretoesevitarqueelcarbónqueseuseenelmundodesarrolladoseconviertaenunamayorfuentedeenergíaenelconsumointerno.

36 Plan Energético Nacional 2020-2050, Unidad de Planeación Minero Energética, diciembre 2050. Disponible en: https://www1.upme.gov.co/DemandaEnergetica/PEN_documento_para_consulta.pdf

FIGURA 10. Producción de electricidad a partir del carbón como porcentaje del total

ChinaColombia

Unión EurpoeaEstados Unidos

Fuente:elaboraciónpropiacondatosdelBancoMundial

90

80

70

60

50

40

30

20

10

01950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

Enestesentido,ladependenciafrentealosrecursosnaturales,mencionadaaliniciodeestetrabajo,puedeserreemplazadaporunanuevadependenciaenelsentidodelasinversionesquelospaísesricospuedenfinanciar.Así,aligualquehaocurridoalolargodelasrevolucionesindustriales,lleganalrestodelmundocomomaquinariasyherramientasfinanciadasenpartecondeudaoconestímulostributariosalasinversiones.EnlaFigura11seobservalaparticipaciónresidualdeColombiaeneldesarrollodetecnologíasrelacionadasconelmedioambiente,cuyaescalanisiquierapermitequeaparezcaenlagráfica.Para2016representóel0.06%delasinvencionesdeestetipoanivelglobal,mientrasChinarepresentóel9.2%yEstadosUnidosel24%.


30

FIGURA 11. Desarrollo de tecnologías relacionadas con el medio ambiente como porcentaje de las invenciones de todo el mundo

Fuente:elaboraciónpropiacondatosdelaOCDE.https://stats.oecd.org/OECDStat_Metadata/ShowMetadata.ashx?Dataset=GREEN_GROWTH&ShowOnWeb=true&Lang=en

Asílascosas,unatransiciónenergéticaquenotengacomopuntodepartidaladecisióndeinversionesenlaproduccióndentrodelterritoriocolombianodelasherramientas,maquinariasyequiposrequeridosenlageneraciónalternativa,correríaelmismoriesgodeincrementarladependenciadelasimportacionesdebienesdecapital,peroahoraconunproblemaadicional:restriccionesalasexportacionesdecarbónporpartedecompradorestradicionalescomoEuropaoEstadosUnidos.

1.4 ¿Cuál es la perspectiva de reactivación y transición por parte del gobierno colombiano?

ElGobiernoNacionalhamantenidoundiscursoambivalentefrentealcomportamientodelsectorminero-energético,losplanesdetransiciónenergéticaylasperspectivasdereactivación.Así,mientraselMinisteriodeComercio,IndustriayTurismohabladelanecesidaddediversificacióndeexportacionesnotradicionales,elMinisteriodeMinasyEnergíaconsideraquelasexportacionesminerasseránunfactordeterminantedelareactivación.

Porejemplo,enelcasodemineralesmetálicos,comoeloro,elcomportamientodurante2020fuefavorableconmayoresprecios,dadalaincertidumbreglobalquehizoqueaumentarasudemandaylaproduccióncolombiana.Seesperaquepara2021la

40

35

30

25

20

15

10

5

01990 2000 20101994 2004 20141992 2002 20121996 2006 20161998 20081991 2001 20111995 2005 20151993 2003 20131997 20071999 2009

ColombiaReino Unido

Estados UnidosUnión Europea (28 países)

China



producciónprovenientedelasinversionesempresarialeshagaqueaumentedemanerasustancial,hasta150%enelmedianoplazo37.

Paraelcasodelcobre,laRondaMinera2021con4zonasestratégicasubicadasenlosdepartamentosdelCesaryLaGuajira,seesperaqueinicieunamayorexploraciónyexplotacióndeestemineral,queyaveníaconunincrementodesde2020.Paraelferroníquel,laUnidaddePlaneaciónMineroEnergética(UPME)asumequehabráunamayorproduccióndelmineralconlaentradaenoperacióndelproyectoPlanetaRica(proyectadopara2025),peroapartirde2021seesperaunagotamientodelrecursoenelproyectoLaEsmeralda.

Esimportantemencionarqueen2029seacabaelcontratoconlaempresaSouth32quellevaacabolaexplotacióndelproyectoCerroMatoso.Estomuestralaapuestafuertequetodavíatieneelgobiernonacionalfrentealaexploraciónyexplotacióndemineralesenelpaís.

Porotraparte,elGobiernohaelaboradoplanesdetransiciónenergética,peroalgunosproyectosparecenapuntarenladireccióncontraria.Porlopronto,parecequeeldiscursodelasenergíasrenovablesnovaalamismavelocidaddelasaccionesconcretasrequeridas,loqueenlaprácticallevaríaaqueladependenciadelsectorminero-energéticonosereduzcatanrápidocomoseespera.

Enelplandetransiciónenergética,publicadoen2021porelministeriodeMinasyEnergíadeColombia38,seindicaquelasenergíasrenovablesseránuna“revolución”,quellevaráaqueen2022lasfuentesnoconvencionalestenganunaparticipaciónsuperiora12%deltotaldelamatrizenergética.Paralograrlo,comomedidaprincipalsedispusierondebeneficiostributariosalasinversionesdeestetipo,condeduccionesde50%delimpuestoderentadurante15años.

Además,segúnloplanteaelGobiernoNacional,“tambiénseincluyólaexclusiónautomáticadelImpuestoalValorAgregado(IVA)enlaadquisicióndeinsumosparalageneracióndeenergíasrenovables.Asimismo,eltiempoparaaccederaestosincentivosseredujoa45días,teniendoencuentaqueahoranoseexigetrámiteantelaAutoridadNacionaldeLicenciasAmbientales(ANLA)”39.

Enparalelo,elGobiernohaestablecidoquedentrodelasestrategiasdereactivacióneconómicaplasmadasenelConsejoNacionaldePolíticaEconómicaySocial(Conpes)4023defebrerode202140,elsectorminero-energéticorecibiríael26.3%delasinversionestotalescalculadasenCOP135billones.Segúnelministerioenmención,

37 Disponible en: https://acmineria.com.co/boletin-economico-la-recuperacion-de-la-actividad-minera-vendra-en-2021/

38 Transición energética: un legado para el presente y futuro de Colombia. Iván Duque Márquez, et al. Disponible en: https://www.minenergia.gov.co/libro-transicion-energetica

39 Ibid. 40 Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/4023.pdf


32

estogeneraría53500empleosenlospróximos4años41,quepareceninsuficientesfrentealanecesidadactualdegenerar2.6millonesdepuestosdetrabajotansolopararegresaralosnivelesdedesempleode201942.Noobstante,algunascuentasalegresdelplandereactivacióndebenconsiderarqueel75%deestosrecursosseesperaqueseaninversionesprivadas43,enmomentosenquelainversiónextranjeradirectacayó50%enAméricaLatinapara2020.

Todopareceríaindicarquelaapuestadelatransiciónesatraerinversiónextranjeraalpaís,segúnlasdeclaracionesdelministroDiegoMesa:

“(…)laestabilidadpolíticayjurídicacolombiana,yelrespetoporlapropiedadprivadaylainversiónextranjerasonampliamentereconocidosanivelinternacional,locualhapermitidoqueimportantesempresasnacionaleseinternacionalestenganconfianzaennuestrasinstitucionesymarcosnormativospararealizarinversionescuantiosasydelargoplazoenelpaís”44.Enefecto,enunaeconomíaaltamentedependientedelamineríaanivelmundial,elpetróleoyelgasseguiránsiendorelevantes,comoloseñalaDanielYergín,vicepresidentedeIHSMarkitparaelcasocolombiano,alindicarqueestosrecursos“seránimportantestantoparafinanciarlasnecesidadessocialescomoparaayudarafinanciarlatransiciónenergética”45.

Losdatosanteriorespermiteninferirquealtiempoquesehabladetransiciónenergética,tambiénavanzanproyectosenladireccióncontraria.Eslógicopensarqueelpaísnopodrárenunciartanfácilmentealasgananciasgeneradasporelsectorextractivotradicional,sobretodocuandonohayplanconcretodetransformaciónproductiva.

SegúnlasproyeccionesdelaUPME,lossupuestosdelPlanEnergéticoNacional,publicadoennoviembrede202046,indicanquebajounescenariodemodernizacióndelacapacidadinstaladaeléctrica,elcarbón,elpetróleoyelgasnodesapareceríandelamatrizenlospróximostreintaaños,comolomuestralaFigura12.

41 El sector minero energético será clave en la Reactivación Sostenible de Colombia con proyectos por más de $36 billones. Ministerio de Minas y Energía. Disponible en: minenergia.gov.co/historico-de-noticias?idNoticia=24243663

42 https://www.elespectador.com/economia/macroeconomia/si-empleo-necesitas-a-la-mineria-no-asistas/#:~:text=El%20principal%20problema%20que%20sufre,al%20colapso%20econ%C3%B3mico%20y%20social

43 https://www.portafolio.co/economia/reactivacion-economica-en-colombia-la-inversion-saldra-de-los-bolsillos-de-empresas-privadas-543361


45 Ibid. 46 https://www1.upme.gov.co/DemandayEficiencia/Paginas/PEN.aspx

https://www.elespectador.com/economia/macroeconomia/si-empleo-necesitas-a-la-mineria-no-asistas/#:~:



https://www.portafolio.co/economia/reactivacion-economica-en-colombia-la-inversion-saldra-de-los-bolsillos-de-empresas-privadas-543361

https://www.portafolio.co/economia/reactivacion-economica-en-colombia-la-inversion-saldra-de-los-bolsillos-de-empresas-privadas-543361



FIGURA 12. Supuestos de capacidad instalada de generación eléctrica bajo escenario de modernización

2021 2050

Fuente:elaboraciónpropia,condatosUPME.

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%Hidroeléctrica SolarCarbón Eólica offshoreGas natural GeotérmicaEólica onshore

47 Disponible en: http://www.andi.com.co/Uploads/Documento%20NDC%20para%20consulta%20ciudadanos.pdf

Dehecho,aunquelaparticipacióndelcarbónsereduce,entérminosabsolutossucapacidadinstaladaseincrementaríade2000a3000megavatiosentre2021y2050,todomientrassetienencompromisosporelmedioambientederivadosdelAcuerdodeParisyseenmarcanenlaContribuciónNacionalDeterminada47(MinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible,2020,págs.24-33):

• Elpaíssecomprometeareducirel51%desusemisionesconunametamínimade25%

• Colombiaestácomprometidaacontribuirconlametaglobaldemantenerelaumentodelatemperaturamediamundialmuypordebajode2°Cconrespectoalosnivelespreindustrialesycontinuarconlosesfuerzosparalimitareseaumentodelatemperaturaa1.5°C,talycomosepactóenelAcuerdodeParísenel2015.

• Colombiamanifestósucometidodellegarasercarbononeutralen2050.

• ElprocesodeactualizacióndelaNDCbuscahonrarelprincipiodeequidadintergeneracionalalprotegerelentornoambientalysocioeconómicodefuturasgeneraciones,asícomoelprincipiodeequidadterritorialalprocurarladefinicióneinclusióndemetasymedidasentodoelterritorionacional.

• Elpaíshaempezadoaexaminarlosefectosdelaimplementacióndelasmedidasdemitigación,adaptaciónymediosdeimplementaciónparamejorarsucomprensióndesdelaperspectivasocioeconómicaycontarconmejorinformaciónquepermita

http://www.andi.com.co/Uploads/Documento%20NDC%20para%20consulta%20ciudadanos.pdf

http://www.andi.com.co/Uploads/Documento%20NDC%20para%20consulta%20ciudadanos.pdf


34

48 Disponible en: https://www.portafolio.co/economia/con-48-termicas-se-reforzara-la-matriz-de-generacion-electrica-541424


50 Ibid.

mejorargradualmentesuaproximaciónaesteprincipio,paragarantizarunadescarbonizaciónqueseajustaeinclusiva.

• Colombiaestáenelprocesodefijarunametadereduccióndecarbononegro.EstasecalcularáapartirdelaestimacióndeloscobeneficiosdelaimplementacióndelasmedidasdemitigacióndeemisionesdeGasesdeEfectoInvernadero(GEI),asícomoapartirdelresultadodemedidasespecíficasadicionalesqueabordendirectamenteelcarbononegroyotroscontaminantesdelaire.

ElGobierno,porsuparte,seencuentraenunaapuestaporponerenmarcha48térmicasenelpaísyseesperaque11entrenenoperaciónafinalesde202248.Unodeloscaminosquemencionaelentegubernamentalcomopartedelatransiciónenergéticaeslageneraciónapartirdeplantasgeotérmicas,condospilotosactualmenteenlosllanosorientales,unodeloslugaresconmayoresemisionesCO2enelpaís(DuqueMárquez,MesaPuyo,LoteroRobledo,&SandovalValderrama,2021).

Elplandeabastecimientoseesperaqueseacongasnatural,demodocomplementarioalasplantastérmicasdeenergíaquefuncionanconcarbón.Enresumen,loquesequieredesarrollardesdeelplandetransiciónenergéticaesqueprimeroexistalacapacidadinstaladaparaquefuncionencongasnaturaldelasreservasdelpaísoinclusoimportado,comosepretendeconlaconstruccióndelaRegasificadoradelPacífico.

Elimpactodeestecambio,segúnelplan,tienetresaspectos.Elprimerodeellospasaporlosmétodosdeexplotaciónparahallargrandesreservasdegas(estimulaciónhidráulicayperforaciónhorizontal).Elsegundoaspectoes,lareduccióndeldañoambientalquetendríaelusodeesterecursoenlageneracióndeenergíaencomparaciónconelcarbón,puessegúnelBancoInteramericanodeDesarrollo(BID),“deserposibleenelmundolaconversióndelasplantastermoeléctricasdecarbónagasnatural,seevitaríanemisionesdehasta1.2gigatoneladasCO2,especialmenteenEstadosUnidosyEuropa,endondehayyacimientosogasoductosimportantes”49. Finalmente,nosepuededejardemencionarelmenorcostoeconómico.

Aestoseañadelaautonomíadelasplantastérmicasrespectoalasvariantesdelclima.Enconcreto,elMinisteriodeMinasyEnergíahapromovidoelaumento“deexploraciónennuevoscampostantocontinentalescomocostaafueraquedebendarresultadospositivosenlospróximosañosycuyaprospectividadenmateriadedepósitosdegaseselevada”50.

UnanarrativaadicionaldetransicióneslaquesehapuestoenlaagendaconlaposibilidaddelaadquisicióndeISAporpartedeEcopetrol.Estatransacción–queconsisteenqueunaempresapúblicadepetróleocompraaotraempresapúblicade

https://www.portafolio.co/economia/con-48-termicas-se-reforzara-la-matriz-de-generacion-electrica-541424

https://www.portafolio.co/economia/con-48-termicas-se-reforzara-la-matriz-de-generacion-electrica-541424



transmisióndeenergía–,tienemuypocoqueverconunesquemarealdeinversiónenfuentesalternativaspor,almenos,dosrazones.LaprimeraesqueISAnoesunaempresadegeneracióneléctrica,sinodecomercializaciónydistribución.Mientrasquelaotrarazónesquenohayunainversiónnueva,sinounmovimientofinancieroenquesetrasladapartedelcapitalpúblicodeEcopetrolalasarcasdelGobiernoNacional,elcualpuedeserunafuentedeflujodecaja,peronodecreaciónderiqueza.Incluso,existeelriesgodequeEcopetrolfinancieestacompraconlaprivatizacióndeaccionesoconunmayorendeudamiento.

Enconclusión,aunqueelplanparecetenerunaintencionalidaddeatraerinversiónextranjeraenfuentesdeenergíaalternativas,generaotrosriesgosasociadosalaimportacióndemaquinariayherramientasparaotrostiposdegeneración.Latransiciónnoestáasociadaaunprocesodeindustrializaciónparaladiversificaciónproductiva,loquemantieneunaaltaincertidumbreporladependenciadelasexportacionesminero-energéticasylarentaquegeneraparaelEstado.

Esteprocesoconsisteenelreemplazodeunasfuentesporotras,peropersistiendoenquelatecnologíaasociadaalageneraciónnoesproducidaenelpaís.Alnoencadenarseconlaproducción,lasposibilidadesdegeneracióndeempleossonbajas,comosemuestraenlasmismasproyeccioneselgobierno.Elcamino,entonces,parecieraserunaapuestaamantenerexportacionestradicionalesconmásexploración,areemplazarelmercadoeuropeoporelasiáticoy,enelpeorescenario,ausarenlaproduccióninternadeenergíaelcarbónqueyanocomprenenelmundodesarrollado.

Enlasiguientepartesemostrará,queelprocesodereactivacióneconómicadeColombiaconperspectivasdetransiciónenergética,dependerá,enbuenamedida,decontarconunafuentedefinanciaciónpararealizarlasinversionesnecesariasyasíeliminarladependenciadelsectorminero-energético.

SisecumplenlasproyeccionesdelFMI,noobstante,elescenariodereactivacióndesdelamineríanoeshalagüeño.SeestimanpreciospromediodepetróleoaUSD50.7porbarrilpara2025yperspectivasdedemandaalabajaenelmedianoplazoparaelcarbón51.Deigualforma,laAgenciaInternacionaldeEnergíaprevéunareducciónconstantedelasexistenciaspetrolerasymayoresriesgosdeinversiónenlasactividadesdeexploraciónyproduccióndehidrocarburos.

Sisecumpleesteescenario,definitivamenteColombiadebepensardesdeyaenopcionesdeexportacionesyrentadiferentes.

51 Fondo Monetario Internacional. Perspectivas de la economía mundial, manejar recuperaciones divergentes. Abril 2021.


36

2. Planteamiento de alternativas para el desarrollo del sector minero y sus aportes a la nación como fuente de diversificación productivaLareactivacióndelasprincipaleseconomíasdelplanetahageneradounincrementodelospreciosdelasmateriasprimas,queseesperaseatemporal,mientrasseajustanlosmercados.ElimpactoqueestopuedegenerarenColombiavaenladireccióndemayoresingresosparaelEstado.

Actualmente,elsectormineroypetrolerorepresentancercadel12%delosingresosdelGobiernoNacionalCentralylasproyeccionesentérminosdepreciosyproducciónhacenpreverquelosingresosporlaexplotacióndeestosmineralesaumenten.Dehecho,elMinisteriodeMinasyEnergía,entérminosdereactivacióneconómica,cuentacon33proyectospriorizadosentreminería(8),hidrocarburos(7)yenergía(2452)coninversionesesperadasporcercadeUSD9892millonesyqueesperangeneren54000empleos53.

LaapuestadelGobiernoNacionalapuntaalacontinuidaddelaextraccióndeminerales,demostradoenlaRondaMineradelaño2021,bajolapremisadelaDiversificacióndelaMatrizMineradeColombia,ejeque“implicaaumentarlaparticipacióndemásmineralesenlamatrizdeproducciónminera,específicamenteaquellosasociadosalaaltademandaparaeldesarrolloenergéticodelmundoyquedeacuerdoconelServicioGeológicoColombiano(SGC)tienenunaltopotencialdeocurrenciaenColombia,porejemploeloroyelcobre”54.

Estomuestraqueelfococontinúaenlaextraccióndemineralesatravésdelaparticipacióndegrandesmultinacionalescomolasqueseesperanquelleguenaextraeroro.EntreellasencontramosaArisGold(Canadá),Newmont(EstadosUnidos),

52 Incluye proyectos de transmisión de energía.53 Información disponible en: https://www.minenergia.gov.co/

documents/10192/24260193/4.+Presentacion+FENDIPETROLEO.pdf54 La Transición Energética de Colombia: Memorias al Congreso. Ministerio de Minas y Energía, 2020. P 66.



GoldX(EstadosUnidos),entreotras55quesesumanalaentradaenoperacióndeZijin–ContinentalGold(China),queyasereunióconelpresidenteIvánDuqueainiciosdejuliode202156.

Porelladodelcobre,hay6empresasinteresadasenlaextracciónagranescaladelmineral,entrelasqueestán:AngloGoldAshanti(Sudáfrica),AticoMining(Canadá),RugbyMining(Canadá),MurielMining(Colombia,aunqueessubsidiariadelaempresaGoldplataInternationalconsedeenPanamá),MineraCobre(Colombia)yMineralesCórdoba(Colombia,aunqueessubsidiariadeCordobaMineralsconsedeenCanadá).ElgobiernoesperaqueparalafaseinicialdeoperaciónrealiceninversionesporUSD1800millones,frentealocualsepronunciólaviceministradeMinas,SandraSandoval.

“Esfundamentallainversiónprivada,puesconsiderandolascondicionesyeltiempoquetomaadelantarunproyectodecobre,esclaroqueesunaactividadintensivaencapital.Laproducciónactualdelmetalenlanaciónesde9000toneladasalaño.Ylaapuestaesque,apartirdeunimpulsoalaexploración,enel2030nosconvirtamoseneltercerproductorenLatinoamérica,despuésdeChileyPerú,losdosmayoresproductoresmundiales”57(Portafolio,2021).

Enlosúltimosaños,yexceptuandoloshidrocarburos,losmineralesquemáshanrepresentadorecursosentérminosderegalíashansidocarbón,níquelyoro–eneseorden–,aunqueen2020,porelcomportamientoyadescritodeloro,dejómayoresrecursosporregalíasqueelníquel.Enelcasodelcarbón,sibienseestimaunarecuperaciónpara2021,estanoseráalosnivelesdemayorcompetitividaddelmineral.Aestohayquesumarelcierredelosmercadoseuropeosalacompradecarbón.ParaelGobierno,deacuerdoconunaconsultoríacontratadaporelMinisteriodeMinasyEnergía,lasproyeccionesparaelcarbóntérmicodelpaíssedanenunescenarioenelcualEuropaylasAméricasestánreduciendosuconsumo.Mientrasquesoloelmercadoasiático(juntoconTurquía)estánaumentandolademandadelmineral,peroencompetenciaconmayoresproductorescomoIndonesia,Australia,RusiaySudáfrica,aunquelaventajadeColombiaesque“esunodelosproductoresdemenorcosto,seguidodeIndonesiaySudáfrica.Segúnlasnormasinternacionales,elcarbóncolombianotambiénseconsiderabajoenazufre(conuncontenidodeazufreinferioral1%),conbajocontenidodecenizayrelativamentelimpioensucombustión”58.

Asimismo,eldocumentomencionaque,sumadoalosfactoresdescritosanteriormente,losproblemasdeproducciónrelacionadosconlapandemia,lahuelgaenlasprincipalesminasylosbajosnivelesdeprecios,“noseesperaquesedesarrollennuevasminasacieloabiertodedicadasalmercadodeexportación”59.

55 Disponible en: https://acmineria.com.co/boletin-economico-la-recuperacion-de-la-actividad-minera-vendra-en-2021/

56 Disponible en: https://www.continentalgold.com/delegacion-de-la-casa-matriz-de-zijin-mining-group-se-reunio-en-bogota-con-el-presidente-ivan-duque/

57 Así es el panorama de 6 firmas que aspiran a extraer cobre. Portafolio, 25 julio 2021.58 Análisis prospectivo del mercado nacional e internacional del carbón térmico, metalúrgico y antracita

producido en Colombia hecho por John T Boyd Company contratado por la UPME. Disponible en: https://www1.upme.gov.co/simco/Cifras-Sectoriales/Paginas/Publicaciones.aspx

59 (John T. Boyd Company, 2020, pág. 194)


38

Porelladodelpetróleo,caberecordarque,segúnelMarcoFiscaldeMedianoPlazo2019,undólardeaumentoenlospreciosdelpetróleorepresentarecursosadicionalesporUSD72millones,deloscualesUSD39.8millonescorrespondenamayorrecaudotributario,mientrasqueUSD31.9millonessonporefectodemayoresdividendosotorgadosalaNación.

Bajoestepanorama,elCierreFinanciero2020yelPlanFinanciero2021delMinisteriodeHaciendayCréditoPúblicoproyectabanunpreciodepetróleodeUSD53porbarril,ajustadoenelMarcoFiscaldeMedianoPlazo2021,conunaproyeccióndeUSD63.EstorepresentaríarecursosadicionalesparaelGobiernoNacionalcercanosalosUSD714.4millones,comparandoambasproyeccionespara2021,ycercadeUSD1428.8millonesadicionalescomparadoconlospreciosdelaño2020.

Sinembargo,realizandolarevisiónmensualdelcomportamientodelpreciointernacionaldelBrentenloquevade2021,esposibleverquelosrecursosadicionalesquepodríaestarobteniendoelGobiernoNacionalsonmayoresalaproyeccióndelosUSD63barrildelMFMP2021.Estasituaciónestaríallevandoauna‘minibonanza’petrolera,comoseobservaenlaTabla3,conrecursosadicionalessuperioresalosUSD1.052millonesenloquevadel2021,recursosquepodríanaportaraelementoscomoladiversificaciónproductivaentérminosdelaapuestadelGobiernoNacionaldelatransiciónenergética,másalládeunasimpleadhesiónalatransiciónpormediodeladependenciadelpaíshacialainversiónextranjeraolaimportacióndemaquinariayherramientas,loqueincrementaríalavulnerabilidadmacroeconómicaenlanecesidaddeadquirirdivisas.

TABLA 3. Recursos adicionales que recibiría el gobierno nacional por incremento de precios del petróleo

MesPrecio

petróleo (Brent USD)

Recursos adicionales por cada USD de incremento

del precio de petróleo (millones de USD)

Diferencial proyección vs

precio petróleo (USD por barril)

Diferencial recursos

(millones de USD)

Enero 55.88 118 -7.12 -839Febrero 66.13 72 3.13 224Marzo 63.54 72 0.54 39Abril 67.25 72 4.25 305Mayo 69.32 72 6.32 453Junio 75.13 72 12.13 870

Total 2021 1052

Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblicoeInvesting.



2.1 Propuestas de reactivación con sentido social, con el sector minero-energético como fuente de recursos

Inclusomásalládelescenarioantesplanteado,esimportantequelareactivaciónesperadatengaencuentalanecesidadderealizarinversionesqueapuntenhaciaunamenordependenciadelsectorminero-energéticoentodosloscampos.Peroesnecesarioqueseaapalancándoseenlasgananciasactualesyesperadasdeestesectorcomofuentedefinanciacióndeactividadesproductivas.

Elobjetivonosoloconsisteenreducirlavulnerabilidaddelaeconomíacolombianaafactoresexógenos,sino–principalmente–lograrunmejoraprovechamientodesufuerzadetrabajodisponible.Elmayorretodepolíticasocialdelpaísenestosmomentoseslanecesidaddegenerarempleo.Creerenlareactivacióndesdelamineríaesunaapuestaalcolapsoeconómicoysocial,puesnuncahageneradomásde300000empleosenelpaís,nilohará.Además,tampocoesunsectorencadenadoconotrasactividadescapacesdedemandarmanodeobra.

Ladesaceleracióneconómicadesdeañosanterioresalapandemiahatenidounimpactofuertesobrelascondicionesdelmercadolaboral.Entre2016y2019,latasadedesempleocreció1.3puntosporcentuales(pp),latasadeocupacióncayóen1.7pp,perolapoblaciónenedaddetrabajarseguíacreciendoaunritmode0.2%,comoseobservaenlaFigura13.Elanhelodemuchospaísesindustrializados,decontarconmanodeobradisponibleparalaproducción,esdramáticamentedesaprovechadoenColombia.Entremáspersonassalenalmercadolaboral,másseincrementalainactividad.

FIGURA 13. Ritmo de crecimiento población en edad de trabajar vs ritmo de crecimiento de la ocupación

Ritmo crecimiento población edad de trabajarRitmo crecimiento de ocupación

Linear (ritmo crecimiento de ocupación)

Fuente:¿Cuálessonlosproblemasdelmercadolaboralcolombiano?MarioValenciayMiguelÁngelRodríguez.Cedetrabajo,abril2021.

6%

4%

2%

0%

-2%

-4%

-6%

-8%

-10%

-12%

-14%1990 1995 2005 20152000 2010 2020 2025

3.89%

0.47% 0.21%

-12.08%


40

Estepanoramasehaagravadoconlapandemiaylasposiblessolucionesdesdelamiradaoficialsondesalentadoras.Paraeltrimestremarzoamayode2021,hay1465000máspersonasenedaddetrabajarencondicióndeinactividadquelasquehabíaenelmismoperiodode2019;el73%delasquesesumaronaestacategoríaestánenoficiosdelhogaryel93.2%sonmujeres.Peroladiscriminaciónnosedasoloporgénero,sinoporineficienciasantelosobstáculosparavincularalmercadoalajuventud,lademásaltodesempleoporrangosdeedad.

Aquísesumandosnecesidadesaresolver.Enprimerlugar,eldesempleoenlasmujeres,quesonlamayoríadelapoblaciónytienenmejorformaciónacadémicaqueloshombres.Lamentablemente,elsistemaeconómicoylamaneraenlaqueestesedesarrollalasrelegamayoritariamentealcuidadodelhogarnoremuneradooaactividadesdealtaprecariedad.Enpromedio,para2019había20millonesdemujeresenedaddetrabajar,10.6millonesestabaninactivas,5.5millonesenoficiosnoremuneradosy1.4millonesestabandesocupadas.Delas8millonesqueseocuparon,el52%lohicieronenempleosdomésticos,porcuentapropiaoentrabajossinremuneración.Lasituaciónempeoróconlapandemia,puesamayode2021había1074000personasmásenoficiosdelhogarqueenelmismoperiodode2019,loqueaumentaconsiderablementelaprobabilidaddepobreza,lamismaqueesmayorenjefesdelhogarmujeres,menoresde25años,sineducación,desempleadasysinseguridadsocial.Además,el76.9%deloshogarescontresniñosomásestánencondicióndepobreza.

Ensegundainstanciaencontramosalajuventuddenominadacoloquialmentecomo“nini”,porquenitrabajaniestudia.Para2019,enpromedio,había12.3millonesdejóvenesenedaddetrabajar(14a28años),deloscuales2.7millonesnitrabajabanniestudiaban.Delos5.7millonesocupados,el41%lohacíaenempleodoméstico,cuentapropiaosinremuneración.Paraeltrimestrefebreroaabrilde2021,había486000másjóvenes“nini”.

LasoluciónrequierequeelEstadodispongademásrecursosparafinanciarprogramaspúblicosycolectivosdelcuidado,deformaciónenactividadesproductivas,queposibilitealasmujeressalirdelhogaratrabajarentareasmásestablesymejorremuneradas.Asimismo,hacenfaltarecursosparaprogramasdeformaciónycapacitacióngratuitadejóvenes,conperspectivasdevinculaciónaunaactividadformal.

Lamineríanoeslarespuestaaestosproblemas.Suactividadconsisteenimportarmaquinariasyherramientas,extraerelrecursoconmuypocamanodeobrayecharloenunbuquecondestinoalmundodesarrolladosinningúnprocesodetransformación.Además,presentaconflictividadsocialporlapresenciademultinacionalesenlosterritorios,conaltoimpactoambiental,bajaempleabilidadycondicionesdetrabajoprecariasquehansidomotivoderechazoporpartedeorganizacionessocialesysindicales.

Unejemploreciente.Despuésde91díasdeparálisisenlasoperacionesdelaminadeElCerrejónporcuentadelestablecimiento,seinicióunanuevajornadalaboral.Sepropusopasardeunmodelo2x1y2x3aunode7x3y7x4(díastrabajadosxdíasde



descanso),alocualelsindicatorespondióconunasexigenciasmínimasalrededordederechoslaborales,comoelaumentojustificadodesalariosyotrosbeneficiosensalud,educaciónyviviendaparalostrabajadores.

Incluso,“Fedesarrolloreconocequeelsectormineroes‘evidentementeintensivoencapital’ygenera‘empleosparapoblaciónvulnerableenzonasremotas’60,esdecir,quenoesempleodealtacalidadqueleestésirviendoaldesarrollodelanación”61. En contraste,señalaValencia(2012):

“(...)porlascaracterísticaspropiasdelaartesanal,pequeña,ymedianaminería,esunaactividadquegeneraencadenamientosconlaagricultura,elcomercio,laindustriayotrasformasdeproducción.Inclusoennopocasregionesdelpaísexistenorganizacionesagro-mineras,quetienenaestaúltimacomounaalternativaparamejorarlosingresosdelaunidadfamiliarentemporadasquenosondecosecha”62.

Entalescondiciones,lomáslógicoseríatomarlasgananciasquerecibeelEstadodedichaactividadeinvertirlasencapacitaciónysubsidiosdirectosalasnóminasdeempresastransformadorasintensivasenmanodeobra.Sedebeotorgarunestímulomonetarioalacreacióndeempleotransformadorencultivosyfábricas,perotambiénaserviciosqueesténencadenadosconlosdosanteriores.Porejemplo,elcomerciodemercancíaselaboradasoensambladasdentrodelpaístambiénseríasujetoarecibirlo,peroeldebienesfinalesimportadosno.

2.2 ¿Cuáles reformas y medidas se necesitan?

Lastransformacionesinstitucionalesylaorientacióneconómicadelpaísrequierenreformasprofundasquevanmásalládeloscambiostarifariospresentadosenelproyectodereformatributariadejuliode2021.LacrisisdeladeudaenAméricaLatinaenladécadade1980,provocadaporpréstamosadictadurasquefueronimposiblesdepagarcuandoEstadosUnidosincrementósustasasdeinterés,fuerespondidaconaccesoamásendeudamientoendólaresotorgadoporinstitucionesmultilateralescomoelFMI.Traslasayudasvinieronloscondicionamientos,enelsentidodegarantizarquelospaísesorientaransupolíticafiscalymonetariaparagarantizarelserviciodeladeuda.Seexigióunamayoraperturaalcomercioexterior,liberalizacióndelosflujosdecapitalesyprivatizaciones.

Conmuypocomargendemaniobrafiscal,yanteloscompromisosexternos,larespuestafiscalfueotorgarestímulostributariosparaatraerinversiónextranjera,quesedirigióasectoresdealtavalorizaciónbursátilcomolaminería,laconstruccióndevivienda,otrasobrasdeinfraestructuraytodotipodenuevosnegociosde

60 Impactos socioeconómicos de la minería en Colombia. Fedesarrollo, febrero 2012. Disponible en: https://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/Impacto-socioecon%C3%B3mico-de-la-miner%C3%ADa-en-Colombia-Steiner-MINER%C3%8DA_EN_COLOMBIA-2-feb.-2012.pdf

61 ¿Por qué defender a la pequeña minería en Colombia? Mario Valencia, 2012. 62 Ibid.


42

aseguramientoyespeculaciónfinanciera.Conmenosrecaudodeimpuestosdirectos,elEstadofueincapazdedirigirlainversiónhaciaactividadesdealtaproductividadyvaloragregado,generandounrezagoenladiversificacióndesuproducciónysusexportaciones.Secreóunaespiralnegativadedéficitsrecurrentesenlabalanzacomercialcomoresultadodeacuerdoscomercialesdesigualesymedidasdeausteridadfiscalcomofalsamedidaparaatraerdivisas.

Cuandollegalapandemia,lamayoríadepaísesdeAméricaLatinateníaaltosdéficitsdecuentacorriente,pocogastopúblicoyreducidasinstitucionessanitariaspúblicasparaatenderlaemergencia.Conprolongadosconfinamientos,searrojóalapobrezaa3.5millonesdepersonasadicionalesenColombiaytodavíaserequierenrecuperar2.6millonesdepuestosdetrabajotansolopararegresaralosnivelesdedesempleodediciembrede2019,queyaeranmuyaltosyenascenso.

Antesemejantepanoramadecrisis,elGobiernocolombianosolamentepropusounareformaeconómicaenabrilde2021,13mesesdespués.Esta,paracolmo,consistíaenincrementarelrecaudoenCOP28billonesadicionales,deloscualesCOP16.2billones,queequivalenal58%,seibanadestinaralpagodeladeudaexternaeinterna.LapropuestacontemplabatambiénincrementosenimpuestosindirectoscomoelIVAydelarentaapersonasnaturalesenlafranjadelaclasemedia.QueelGobiernocolombianohubieracontempladosacarlebillonariosrecursosalaeconomíaparapagarladeuda,provocóunaindignaciónsocialqueobligóaretirarlapropuestayalarenunciadelministrodeHacienda.

Nuevamente,enjuliode2021,elGobiernopresentóotrapropuestadereformatributariamenosambiciosaylacualeselresultadodeunacuerdopolíticoconlasmayoríasqueconformanelCongresodelaRepública.SerecaudaránCOP15.2billones,deloscualesel25%sedestinaráalpagodeladeuda.NosetocaráelIVAylamayorfuentederecaudo,el69%,provendrádeunincrementoenlastarifasderentadelasempresas,aunquesindiferenciarlasdesutamaño.

Ningunaotrareformaeconómicahasidosiquieracontemplada.LareactivacióneconómicadelpaísrequiereunatransformacióninstitucionalquelogrequeelEstadocolombiano,segúnloestablecelaConstitución,recuperesuroldedirigirlaeconomía,incluyendoorientarlainversión.Enlos30añosanteriores,elsectorprivado,lasempresasylosinversionistasextranjerosorientaronlainversiónhaciaactividadesrentistas,debajaproductividadycasinuladecreacióndevaloragregado.Laagriculturaylaindustriaperdieronparticipaciónenlaeconomía.

ElEstadodeberecuperarlapotestaddecontarconunapolíticatributariaprogresivaqueeliminebeneficiosfiscalesinnecesarios,comolosquerecibeelsectormineroyelfinanciero,queenconjuntotansoloaportanel2%delaocupacióntotaldelpaís.ConunmayorrecaudotributariotambiénsedebeestablecerunapolíticadegastopúblicoendondeelGobiernoNacionalpuedaescogerenquésectoresestratégicossedebeincentivarlainversiónpúblicaparagarantizarlaestabilidadmacroeconómicaysocial.LaestabilidaddelcampocolombianodependeenunamuybuenamedidadequeelEstadolearrebatelosnegociosalnarcotráficoyalamineríaconpropósitoscriminales.



EnelCongresodelaRepúblicasetramitaunproyectoparalalegalizacióndelahojadecoca,quepermitiríaqueelEstadopuedacomprarlaproduccióndelcultivoyotorgarleunmanejodesaludpública,nocriminalconunaguerracontralasdrogasfallidaquetienemásde50años.

ElGobiernotambiénpuedeorientarrecursosadotardemayorcompetitividadalasempresasmanufacturerasyagroindustrialesqueoperanenelpaís,pormediodemásymejorinfraestructura,créditossubsidiadosyformacióndemanodeobraproductiva,entre otros.

Lasreformasdebenserintegralesyamplias:

1. Reforma tributaria

a. Eliminacióndeexencionesquenoesténjustificadasentérminosdeinversionesestratégicasensectoresrealescomolaagriculturaylaindustria,oengeneracióndeempleos.

b. Reducirimpuestosindirectos,enlamedidaenqueseincrementeelrecaudodeimpuestosdirectos.

c. Laspersonasnaturalesdebenpagarmásimpuestosquelasempresas,perodebentenerunaestructuraprogresivaparaqueel1%yel0.1%delapoblaciónpaguemásimpuestos.Además,larentaqueprovienedeactividadesespeculativascomolarentainmobiliaria,latenenciadetierraimproductivaylavalorizaciónbursátildebenpagarmásimpuestosquelarentaqueprovienedeltrabajo.Sedebengravarlosdividendosylasherenciasconmayorrigor.

d. SedebenestablecermedidasparaelfortalecimientodelaDIAN,tantoenpersonaldefiscalización,comoensistemasyenacuerdosquepermitanunefectivocontrolparaevitarlafacturacióncomercialfraudulenta,lasoperacionesconempresasvinculadasenparaísosfiscalesylafugadecapitaleshaciaguaridasfiscales.

2. Reforma al gasto público

a. SenecesitaunareestructuracióndeladeudaquelibererecursosdelPresupuestoGeneraldelaNaciónparaserinvertidosenmayoratenciónalaseguridadsocial.Porejemplo,sedebegarantizareducaciónbásica,técnicayprofesionalpública,fortalecerlainfraestructuraparalaatenciónyprevenciónensaludy,especialmente,alosadultosmayores,queenelcasocolombianomásdelamitadvivenencondicionesdepobreza.

3. Reforma comercial

a. Lapolíticacomercialdelpaísdebepropenderaunamayorproteccióndelaproducciónagrícolaymanufactureranacional,pormediodebarrerascomerciales,técnicasyfitosanitariasalasimportacionesdeslealesquesonsubsidiadasenpaísesmásricos.


44

4. Reformaproductiva

a. ElEstadodebesersociodelasiniciativasprivadasenáreasestratégicasdeldesarrolloeconómicoconequidadysostenibilidadambiental.Tambiéndebeinvertirenproducciónlimpiaeincluyente,quepermitaelaccesoderecursosagruposétnicos,mujeresyotrasformasdeeconomíacampesina,demineríaartesanalycooperativas.

b. Elpropósitoeslageneracióndeempleodealtacalidad,estable,bienremunerado,paralocuallosestímulosdebenestablecerrequisitosdedesempeño.

c. ElEstadodebepromover,comoyasemencionó,unamayorvinculacióndelajuventudydelasmujeresalaeconomíaformalyproductiva.Laformaciónbásica,técnicayprofesionaldelajuventuddebeserunaresponsabilidaddelEstado,conrecursospúblicos.

Asimismo,elEstadodebeasumir,pormediodeinstitucionespúblicas,unapartedelosserviciosybienesnecesariosparaelcuidadodelhogar.Porejemplo,pormediodeladotacióndeguarderías,lavanderías,comedorescomunitarios,centroscomunales,quecumplandospropósitos:permitirquemujeressevinculendemaneraremuneradaaestasactividadesypermitirqueotrasmujerestenganlaoportunidaddedestinarmenostiempoalastareasdelcuidadonoremuneradasparavincularseaotrostiposdeempleosproductivos.

Lareproducciónyelcuidadodelafuerzadetrabajohumanadebenserconsideradascomoactividadeseconómicasformalesdealtaproductividad,que,aligualquelaseguridadsocial,seafinanciadaconrecursospúblicosprovenientesdeimpuestosdirectosyprogresivos.

5. Reforma minera

a. Lamineríaesunfactorimportanteeneldesarrolloeconómicodelpaísquedebeserregulado.Colombiadebeestablecer,bajocriteriosdecrecimientoequitativoysostenibleambientalmente,lasáreasdeexploraciónyexplotaciónminera,asícomoelritmodeexplotación,lastécnicaseinstrumentosusados,ypermitirlaconvivenciaarmónicadelamineríatradicional,artesanal,pequeñaymedianajuntoconlagranminería.Todoentérminosdelosinteresesnacionalesquebuscanobtenerunamayorrentaquepuedaserdestinadaainiciativasdediversificaciónproductivaytransiciónenergética.

Algunasideasconcretasdepolíticasaplicadasaprogramasespecíficosyconresultadosmediblesdecortoplazosepresentaránacontinuación.

Conelobjetivodesacardelacondiciónde“nini”a3.2millonesdejóvenesenedaddetrabajar,uninstrumentoyacreadoquepuedeservirenestepropósitoeselServicioNacionaldeAprendizaje(SENA).Serequierecasiduplicarsupresupuestoqueparaelaño2021asciendeaUSD1071.6millones(Ley2063de2020),porloquelosUSD1052millonesadicionalesesperadosdelaquehemosdenominado"minibonanza"petrolerapodríandestinarseaincrementarelnúmerodeaprendicesconformación



tituladade125747863,ademásdelos5511292aprendicesquerecibieronformacióncomplementaria64porpartedelainstitución.Adicionalmente,lacreacióndenuevosempleosparajóvenesentrelos18y28añospodríafortalecerse,yaqueesunprogramaquecuestacercadeUSD157millonesybeneficiaríaa188000jóvenes.Estosrecursospodríanduplicarseparaimpactaracercadel12%deestegrupohumanoquehoynoestudianitrabajaenunplancomplementarioconelSENAparaaccesoalaformación.

Podríaserunrecursoparalaampliacióndecuposparalaformacióneneducaciónsuperioryformacióntécnicaencercade1.3millonesdepersonasquecubrirían,porejemplo,el40%delosjóvenesquehoynoestudiannitrabajan,segúnlasestadísticasdelDANE.

Estaformacióndejóvenesnopodríaestarsolasinunacapacidadproductivaquepuedaabsorberlamanodeobracapacitada.Ladiversificaciónproductivayelapoyoparalareactivación–estaúltimarealizadaporelGobierno–haestadoenfocadaensectorescomoelfinancieroylaconstrucciónqueensumarepresentanapenasel8.2%delaocupacióntotaldelpaís.

Dadoqueeselsectorconunmejormultiplicadorproductivo,pensarenlareactivacióndesectoresproductivoscomoelindustrial–queempleaal11%delaocupación–,tendríamayorbeneficioentérminosdeempleoyproductividad.SegúnlosdatosdelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblico,porcadapesodeproduccióndelsectorindustrial,laeconomíaproduce2.3pesosadicionales.Enelcasodelsectorfinancieroesde1.7yeldelaconstrucciónesde2.2,peroconunnivelmuchomenordeocupaciónqueelsectorindustrial,comoseobservaenlaTabla4.

63 Formación en educación superior y formación técnico laboral y otros.64 Son programas de formación de corta duración, orientados a atender las necesidades puntuales en los

cambios laborales y/o en la actualización de desempleados para que puedan ingresar al mundo laboral (SENA).

SucedelomismoconlamodernizacióndelaRefineríadeBarrancabermeja.Elpaísnocuentaconmuchosañosdereservaspetroleras,apenasllegaa6.3años.PerosípuedeestablecerunaactividadindustrialquedévaloragregadoaunaposibleimportacióndecrudoporpartedelpaísatravésdelarefinacióndeesteenlarefineríamásimportantedeColombiaporsucapacidadinstaladaque,conlamodernización,podríaduplicarse.

SegúninformacióndelDANE(2019)actividadeseconómicascomolaexplotacióndeminasycanterasnotienenunfuerteimpactoenelempleo.Porejemplo,porcadaCOP1000millonesdevaloragregadogeneradoporestesector,apenassegeneran4.4puestosdetrabajo,mientrasquesectorescomoelagropecuariooelindustrialcrean66.9y21.9puestosdetrabajorespectivamente.Estosignificaque,comparandolaindustriaconelsectorminero,elprimertieneunacapacidaddegeneración5vecesmayoralsectorminero,comosemuestraenlaTabla5.


46

TABLA 4. Multiplicador de producción de sectores económicos colombianos

TABLA 5. Capacidad de generación de empleo de sectores económicos según su valor agregado

Sector Participaciónenlaocupación 2020

Multiplicadordeproducción

Agricultura,ganadería,caza,silviculturaypesca

16.8% 1.7

Explotacióndeminasycanteras 1.0% 1.7Industriasmanufactureras 11.0% 2.3Suministrodeelectricidadgas,aguaygestióndedesechos

1.2% 1.9

Construcción 6.8% 2.2Comercio 19.0% 2.0Informaciónycomunicaciones 1.5% 1.7Actividadesfinancierasydeseguros 1.4% 1.7Actividadesinmobiliarias 1.2% 1.2Actividadesprofesionales,científicas,técnicasyserviciosadministrativos

6.3% 1.4

Administraciónpúblicaydefensa,educaciónyatencióndelasaludhumana

11.2% 1.7

Actividadesartísticas,entretenimiento,recreaciónyotrasactividadesdeservicios

8.4% 1.5

Sector Puestos de trabajo por cada 1000 millones de valor agregado (2018)

Actividadesartísticas 77.9Agropecuario 66.9Comercio 47.0Actividadesprofesionales,científicasytécnicas 28.7Construcción 24.7Industriamanufacturera 21.9Administraciónpúblicaydefensa 15.6Informaciónycomunicaciones 11.9Actividadesfinancierasydeseguros 6.2Suministrodeelectricidad.Gas,aguayvapor 5.6Minasycanteras 4.4Actividadesinmobiliarias 3.6VALOR AGREGADO 26.5

Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelDANEyelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblico.

Fuente:BoletínPIBDANE(IVtrimestre2019).



Realizandounaaproximaciónalrededordelosempleosquesepodríangenerarporsector,sacandoprovechodelosrecursosadicionalesdela‘minibonanza’,sepuedeverenlaTabla6quemientraselsectormineroapenaspodríagenerar16720empleosconesosrecursos,elimpactoenotrossectoresesmuchomayor.Porejemplo,enelagrosepodríangenerarhasta254220empleosyenlaindustriasegenerarían83220,locualseñalahaciadóndesedebenredireccionarlosrecursos.

TABLA 6. Potencial de empleos generados con recursos adicionales del petróleo para 2021

Sector

Puestos de trabajo por cada 1000 millones de valor

agregado

Potencial empleos

con destinación

única al sector

Ocupados (ene-may

2021)

Potencial / Ocupados

Actividadesartísticas 77.9 296020 1715000 17.3%Agropecuario 66.9 254220 3133000 8.1%Comercio 47.0 178600 4029000 4.4%Actividadesprofesionales,científicasytécnicas 28.7 109060 1282000 8.5%Construcción 24.7 93860 1478000 6.4%Industriamanufacturera 21.9 83220 2238000 3.7%Administraciónpúblicaydefensa 15.6 59280 2204000 2.7%Informaciónycomunicaciones 11.9 45220 309000 14.6%Actividadesfinancierasydeseguros 6.2 23560 292000 8.1%Suministrodeelectricidad.Gas,aguayvapor 5.6 21280

494000nd

Minasycanteras 4.4 16.720 ndActividadesinmobiliarias 3.6 13.680 257000 5.3%

Fuente:elaboraciónpropiaconendatosdelDANE.

LosrecursosadicionalesgeneradosporlaactividadpetroleratambiénpodríanllevaraunaposibleampliacióndelIngresoSolidarioqueactualmentesepagaa3084987personas,aumentándoloun75.3%ybeneficiandoa5408635personas.Estotambiénpermitiríaapoyarnoal14.7%delospobresactuales,sinoal25.7%ycasial72.4%delospobresextremosdelpaís,variableprincipalquecubreelsubsidioactualdeIngresoSolidariodeCOP160000mensuales.

LoanteriorsesostieneenelsupuestodequesemantengaelmismovalordelIngresoSolidario.Perosiestevalorseaumentarahastacubrirlalíneadepobrezamonetaria,locualseríanrecursoscercanosalosCOP331688mensuales,tansoloconlosrecursosadicionalessepodríabeneficiaracercade961770personas.


48

SedebentomarencuentaloscostosdeprogramascomoelProgramadeApoyoalEmpleoFormal(PAEF),quebordealosUSD302millones,yelProgramadeMatrículaCero(parabeneficiaracercade695000estudiantesdepregradoencondicióndevulnerabilidad),valorizadoenUSD192millones.Estossepodríanfinanciarconlosrecursosgeneradosdela‘minibonanza’–pensandoentérminosdereactivacióneconómica–paramantener400000empleosalaparqueseinvierteenaccesoalaeducación.

Enconclusión,unejerciciobásicoinicialpermiteestablecerquelaactividadminero-energéticapodríacontinuar–einclusoincrementarseenelcortoplazo–,deacuerdoconlasperspectivasglobalesyapartirdelaincertidumbreenlasinversionesdetransiciónenergéticadeColombia.Enestesentido,esnecesarioquelasociedadcivilpuedaseguirrealizandoaccionesdeincidenciaparaprobarquepartedelasgananciasdeestaactividadsetrasladenhaciasectoresqueposibilitenunareactivacióneconómicacondiversificaciónproductiva.Y,sobretodo,conmejoresperspectivasdegeneracióndeempleo.



Conclusiones Enlasúltimasdosdécadas,lagranapuestaeconómicadeColombiahagiradoentornoaldesempeñodelsectorminero-energético.Sinembargo,suscaracterísticas,propiasdeunsectorintensivoencapitalyquedependedelainversiónextranjeraylospreciosinternacionales,haprovocadounaaltavulnerabilidadmacroeconómica.LamismaqueseconstituyóenunaherenciaparaentenderelcolapsoeconómicoylacatástrofesocialquehavividoelpaísconlapandemiadelaCOVID-19.

Apesardeestahistoria,elgobiernocolombianoinsisteenlareactivacióndesdelaminería,conunanarrativasinhorizonteclarodetransiciónenergética.Encontraposición,sehaplanteadoquelasgananciasdelsectordebenservircomounadelasfuentesdeinversióndelgobiernoenplanesdediversificaciónproductivaconaltacapacidaddecreacióndeempleos.


50

Bibliografía• AsociaciónColombianadeMineria.(2021).Boletín económico: La recuperación de

la actividad minera vendrá en 2021. • AsociaciónColombianadeMineria.(2021).La recuperación de la actividad minera

vendra en 2021. • BancoMundial.(2021).Global Economic Prospects. • BancoMundual.(s.f.).Data Bank. • Biden,J.(2020).Plan de biden para una revolución de energia limpia y justicia

ambiental. • Cedetrabajo.(2021).¿Cuáles son los problemas del mercado laboral colombiano?. • Cedetrabajo.(2021).Hacia un modelo económico sin dependencia minera. • CongresodelarepúblicadeColombia.(2018).Ley 1942 del 27 de diciembre de

2018. • CongresodelarepúblicadeColombia.(2020).Ley 2072 del 31 de diciembre de

2020. • CongresodelarepúblicadeColombia.(2020).Memorias del congreso. • ContinentalGold.(2021).Delegación de la Casa Matriz de Zijin Mining Group se

reunió en Bogotá con el Presidente Iván Duque. • DANE.(2021).Boletín técnico DANE. • DepartamentoNacionaldePlaneación.(2021).Políticaparalareactivación,la

repotenciaciónyelcrecimientosostenibleeincluyente:nuevocompromisoporelfuturodeColombia.

• DuqueMárquez,I.,MesaPuyo,D.,LoteroRobledo,M.,&SandovalValderrama,S.(2021).Transición energética: un legado para el presente y el futuro de Colombia. Bogotá:LaImprentaEditoresS.A.S.

• EITIColombia.(25deJuliode2021).EITI Colombia.Obtenidodehttps://www.eiticolombia.gov.co/media/filer_public/5e/fe/5efeaa54-876b-4375-9d8e-84983d68855c/documento_papel_ie_covid.pdf

• Enerdata.(2020).Anuario estadístico mundial de energía. • Espectador,E.(2021).Gobiernoanunciaplanparaimpulsarexportacioneshasta

porUS25200millones.El Espectador.• Fedesarrollo.(2012).Impactos socioeconómicos de la minería en Colombia. • FondoMonetarioInternacional.(2021).Perspectivas de la economía mundial,

manejar recuperaciones divergentes. • FondoMonetarioInternacional.(2021).REACHINGNETZEROEMISSIONS.• FondoMonetarioInternacional.(2021).World Economic Outlook. • GrupoProindustria.(2017).El país que no quiere crecer parte 2. • GrupoProindustria.(2020).Estructura productiva de la economía colombiana.

Bogotá:GrupoProindustria.• GrupoProindustria.(2020).Estructura productiva de la economía colombiana. • JohnT.BoydCompany.(27deDiciembrede2020).Unidad de Planeación Minero

Energética.Obtenidodehttps://www1.upme.gov.co/simco/Cifras-Sectoriales/Paginas/Publicaciones.aspx



• MinisterioMinasyEnergía.(2021).ElsectormineroenergéticoseráclaveenlaReactivaciónSostenibledeColombiaconproyectospormásde$36billones..Disponible en: minenergia.gov.co/historico-de-noticias?idNoticia=24243663 .

• MinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible.(2020).NDC de Colombia - Actualización 2020.Bogotá.

• MinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible.(s.f.).Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.Obtenidodehttps://www.minambiente.gov.co/images/cambioclimatico/pdf/documentos_tecnicos_soporte/Contribuci%C3%B3n_Nacionalmente_Determinada_de_Colombia.pdf

• MinisteriodeMinasyEnergía.(2020).La Transición Energética de Colombia: Memorias al Congreso. Bogotá.

• MinisteriodeMInasyEnergía.(2021).Transición energética: un legado para el presente y futuro de Colombia.Bogotá:LaImprentaEditores.

• MinisteriodeMinasyEnergía.(2021). Transición energética: un legado para el presente y futuro de Colombia.IvánDuqueMárquez,.

• Portafolio.(2020).Reactivación:75%delainversiónsaldrádelosbolsillosprivados.• Portafolio.(25deJuliode2021).Asíeselpanoramade6firmasqueaspirana

extraercobre.Portafolio.• SustainableDevelopmentSolutionsNetwork.(2021).Zero Carbon Action Plan.New

York.• U.SDepartamentState.(2021).LeadersSummitonClimate:Day1.• UnidaddePlaneaciónMineroEnergética.(2050).Plan Energético Nacional 2020-

2050. • ValenciaBarrera,M.A.(2012).¿Por qué defender a la pequeña minería en

Colombia?Bogotá:ImpresosdelQuindío.• Valencia,M.(2012).¿Por qué defender a la pequeña minería en Colombia? . • Valencia,M.(8deFebrerode2016).DespuésdeIsagénvanporPropilco.Las 2

Orillas,Disponibleen:https://justiciatributaria.co/las-2orillas-despues-de-isagen-van-por-propilco-mario-alejandro-valencia/.

• Valencia,M.(22deFebrerode2021).¿LaúnicaideaeselIVA?.Revista Semana, Disponibleen:https://www.semana.com/economia/opinion/articulo/la-unica-idea-es-el-iva/202135/.

• Valencia,M.(2021).Siempleonecesitas,alamineríanoasistas.• WebPortafolio.(2021).Asíeselpanoramade6firmasqueaspiranaextraercobre.

REPORTE Una reactivación económica sostenible y equitativa ...

Documents

Transcript of REPORTE Una reactivación económica sostenible y equitativa ...