REPORTE SOBRE VACÍOS LEGALES EN ÁREAS DE INTERVENCIÓN …

31 de agosto de 2009 Esta publicación fue preparada para revisión de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Fue presentada por la Corporación de Gestión y Derecho Ambiental ECOLEX bajo un subcontrato con Chemonics International.

REPORTE SOBRE VACÍOS LEGALES EN ÁREAS DE INTERVENCIÓN Y SOBRE LIMITACIONES LEGALES PARA LA AGRICULTURA, INDUSTRIA MADERERA Y PESQUERA Y TURISMO. USAID COSTAS Y BOSQUES SOSTENIBLES SUBTÍTULO LINEA 2 – OPCIONAL

Este informe es posible gracias al apoyo del Pueblo de los Estados Unidos a través de USAID. El contenido de este informe es de completa responsabilidad de la Corporación de Gestión y Derecho Ambiental ECOLEX y no necesariamente refleja las opiniones de USAID ni del gobierno de los Estados Unidos.

REPORTE SOBRE VACÍOS LEGALES EN ÁREAS DE INTERVENCIÓN Y SOBRE LIMITACIONES LEGALES PARA LA AGRICULTURA, INDUSTRIA MADERERA Y PESQUERA Y TURISMO. USAID COSTAS Y BOSQUES SOSTENIBLES SUBTÍTULO LINEA 2 – OPCIONAL Contrato No. EPP-I-00-06-00013-00 TO #377

REPORTE SOBRE VACÍOS LEGALES EN ÁREAS DE INTERVENCIÓN Y SOBRE

LIMITACIONES LEGALES PARA LA AGRICULTURA, INDUSTRIA MADERERA Y PESQUERA Y TURISMO.

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CONTENIDO

I. Resumen Ejecutivo ........................................................................................ 2

Consideraciones generales ............................................................................3

a. Alcance del estudio ................................................................................3 b. Ordenamiento jurídico ecuatoriano ........................................................3 c. Nuevo marco constitucional ...................................................................4 d. Reforma democrática del Estado ...........................................................8 e. Sectorialidad y dispersión normativa ......................................................8 f. La situación de las zonas a intervenirse .................................................8

II. Revisión de la legislación ambiental y productiva en el Ecuador ................. 9

a. Legislación Ambiental ............................................................................. 10

Ley de Gestión Ambiental ....................................................................... 10 Áreas Protegidas ..................................................................................... 11 Texto Unificado de la Legislación Secundaria del Ministerio del Ambiente (TULAS) ................................................................................................... 11 Reglamento de Turismo en Áreas Naturales Protegidas - RETAMP ..... 13 Aprovechamiento Forestal ....................................................................... 15 Acuerdos Ministeriales No. 055 (derogado -2001), y 106 del Ministerio del Ambiente (2006) ................................................................................ 17 Transferencia de competencias forestales sobre plantaciones (2008) .. 17

b. Legislación Productiva ............................................................................ 17

Agricultura ................................................................................................ 17 Pesca ....................................................................................................... 22 Turismo .................................................................................................... 26

III. Principales vacíos y limitaciones legales asociados a actividades productivas y de conservación ....................................................................... 28

3.1. Acceso a la tierra ................................................................................. 28

3.2. Acceso y uso de los recursos naturales .............................................. 30

3.3. Actividades informales ......................................................................... 31

IV. Recomendaciones para el Plan de Intervención ...................................... 32

En el corto – mediano plazo........................................................................ 32

En el largo plazo.......................................................................................... 36

BIBLIOGRAFÍA: .............................................................................................. 38

ANEXO............................................................................................................ 40



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I. RESUMEN EJECUTIVO En el marco del Proyecto “USAID Costas y Bosques Sostenibles”, se ha priorizado la necesidad de realizar un estudio el cual permita identificar en las áreas de intervención los vacíos legales que pueden ser causa de conflictos sobre los recursos naturales en áreas de alta biodiversidad y tierras privadas. El presente estudio hace una revisión de las principales leyes nacionales asociadas a actividades productivas compatibles con objetivos de conservación, que requieren algún nivel de trabajo para logra su implementación adecuada o armonizarlas con el denominado nuevo modelo de desarrollo proclamado pro la Constitución vigente. De dicha revisión, se coligen los principales vacíos o conflictos que desde las leyes surgen, como fruto de su aplicación a los casos en concreto. La conclusión evidente de dicha revisión se resumen en el desconocimiento que de las leyes tienen los pobladores e incluso las autoridades locales, lo cual dificulta su aplicación; y en los costos de transacción que la legalidad trae asociados. De estos conflictos identificados, se ha elaborado una serie de recomendaciones a implementarse (en el Plan de trabajo del proyecto) en dos niveles, a corto y mediano plazo y a largo plazo, todas en la línea de las políticas y normativa, acorde con las capacidades técnicas del subcontratista.



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Consideraciones generales

La elaboración del presente estudio parte de una revisión a grosso modo de la realidad y actualidad legislativa en el país, signada por la puesta en vigencia de una nueva Constitución, un proceso de desarrollo y actualización de leyes en marcha, la virtual desactualización de las principales leyes vinculadas con procesos productivos, la dispersión de las diferentes normas y el tratamiento sectorial que han tenido tradicionalmente los temas a ser abordados.

Estas consideraciones deben ser tomadas en cuenta en la lectura del presente documento, debido a que caracterizan el entorno en el cual el análisis se ubica. Los principales temas –en este sentido- son enunciadas a continuación, junto con una breve descripción de lo que debe entenderse por cada uno de ellos.

a. Alcance del estudio

Este análisis constituye una recopilación sucinta y revisión crítica de los principales elementos que el marco normativo vigente contiene en torno a la ejecución de actividades de índole productiva, asociadas a objetivos de conservación, en las costas y territorios aledaños, del Ecuador continental. Su ámbito de análisis es nacional, y vinculado con las áreas de intervención, definidas de común acuerdo entre el contratante y la Corporación ECOLEX. No obstante, dado el carácter general de las normas en revisión, se dará una perspectiva macro de los diferentes elementos abordados. Por ello, a nivel de fuentes secundarias se ha privilegiado las leyes nacionales vigentes, haciéndose referencia en ciertos casos -en función de su importancia- a determinados instrumentos normativos de jerarquía inferior, expedidos por la autoridad competente en la materia.

b. Ordenamiento jurídico ecuatoriano

El ordenamiento jurídico ecuatoriano mantiene un esquema romano germánico tradicional, por el cual se reconoce la co-existencia de normas con una jerarquía específica y diferenciada entre sí. El esquema gráfico que se utiliza para mostrar dicha escala es a través de una pirámide, en cuya cúspide se encuentra la norma de mayor jerarquía, la cual es a su vez la de aplicación general y obligatoria, continuando con las diferentes normas inferiores hasta llegar a aquellas vinculantes para segmentos menores de la población y que tratan materias específicas. Por tanto, la norma de mayor nivel es la Constitución de la República, y está por sobre todos los demás cuerpos jurídicos, y a la que deben ajustarse todas las regulaciones de jerarquía inferior, tal como lo determina su propio artículo 42411.

11 La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica.



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El orden de prelación que establece la Constitución para las normas jurídicas se describe en el artículo 425 de la Carta Política, a saber:

Art. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente: La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos. En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional, las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior. La jerarquía normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de competencia, en especial la titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados.

Estas precisiones son relevantes en la medida en que forman parte del ordenamiento jurídico normas nacionales e internacionales, pudiendo estas últimas –en particular las de índole comercial y arancelario- significar limitaciones o incentivos a actividades productivas en el marco del comercio exterior. No obstante, cabe destacar que en los últimos tiempos han cobrado importancia instrumentos de política (en especial sectoriales) en los cuales se han explicitado las líneas rectoras de la gestión pública, asociadas a temas como los que se revisarán a continuación. Si bien dichas políticas no tienen necesariamente un carácter vinculante, constituyen pautas ineludibles en procesos de administración y toma de decisiones desde las autoridades nacionales correspondientes.

c. Nuevo marco constitucional

A partir de la expedición de la Constitución de la República del Ecuador, en octubre de 2008, el país comienza una nueva etapa en la cual se reconocen dos instituciones clave en la definición de políticas públicas y en la planificación nacional: el denominado “nuevo modelo de desarrollo” y el “sumak kawsay” o buen vivir. Cabe mencionar que bajo este nuevo esquema, se reafirma que los recursos naturales renovables y no renovables son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado22, siendo éste el llamado a regular su conservación, manejo y uso sustentable. Paradigmáticamente, esta norma jurídica reconoce además derechos a la Naturaleza, como un sujeto autónomo, los cuales deben ser observados con independencia de aquellos que los seres humanos tienen vinculados con el ambiente. Los derechos de la naturaleza se resumen en: a) el respeto integral a su existencia, b) y el

La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público. 22 Artículo 408 de la Constitución del Ecuador



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mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos, c) la restauración.33 La Constitución del Ecuador reconoce y garantiza el “derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, “sumak kawsay”, declarándose en este contexto de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, ente los principales temas. Al hablar del régimen de competencias, elemento crucial del nuevo modelo, se establece que el Estado central tendrá competencias exclusivas sobre las áreas naturales protegidas y los recursos naturales44, lo cual implica que es la autoridad nacional ambiental que tiene a su cargo el dictar las políticas, lineamientos, directrices y normativas generales relacionadas con estos espacios de conservación. Se establece además que el manejo y administración de las áreas naturales protegidas estará cargo del Estado y debe implementarse de acuerdo al ordenamiento territorial y zonificación ecológica de las zonas. A su vez, al referirse a los “gobiernos autónomos descentralizados”, cabe destacar las competencias asignadas en sus diferentes niveles, y el hecho de que todos tienen a su cargo la planificación y el ordenamiento territorial, articulado a los diferentes niveles territoriales existentes. Así, los gobiernos regionales son responsables de: a) gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de cuenca, de acuerdo con la ley, b) fomentar las actividades productivas regionales; y c) fomentar la seguridad alimentaria regional55. Los gobiernos provinciales tienen entre sus competencias, a más de la planificación provincial: a) ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas; b) la gestión ambiental provincial; c) planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego; d) fomentar la actividad agropecuaria, y e) fomentar las actividades productivas provinciales66. Por su parte, los gobiernos municipales son responsables de la planificación cantonal, y competentes para: a). controlar el uso y ocupación del suelo en el cantón, b) prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, y actividades de saneamiento ambiental en general; c) crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de mejoras; d) preservar, mantener y difundir el patrimonio natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines; e) delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas; f) preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas; y g) regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.77

33 Artículos 71 y 72. 44 Artículo 261. 55 Artículo 262. 66 Artículo 263. 77 Artículo 264.



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Y finalmente, las juntas parroquiales tienen competencias para a) planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales; b) incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente; c) gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno; d) promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales, con el carácter de organizaciones territoriales de base; y e) vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos.88 El desarrollo legislativo que tenga este tema -de las competencias- será determinante al momento de intervenir en los distintos niveles territoriales, considerando que muchos de ellos adquieren o mantienen competencias relacionadas con el uso y manejo de los recursos naturales y las actividades de promoción y fomento de la producción e iniciativa locales. Desde una lectura del nuevo régimen de desarrollo, los temas productivos son vistos como parte de sus objetivos, en la medida en que se canalicen hacia una mejora en la calidad de vida de la población, sean sostenibles y respeten la diversidad, equidad y al medio ambiente, fomenten la participación y promuevan la recuperación y conservación de la naturaleza, garantizando el acceso al aire, agua, suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural.99 En esta línea, se reconoce y fomenta las diversas formas de organización de la producción en la economía1100, la que deberá sujetarse a principios y normas de calidad, sostenibilidad, productividad sistémica, valoración del trabajo y eficiencia económica y social1111. Acorde con el nuevo modelo de desarrollo y alejado de la lógica del mercado y consumo, el Estado asume un rol garantista de los derechos individuales y colectivos de las y los ecuatorianos, reconociendo sus prácticas y conocimientos ancestrales, muchos de ellos asociados al uso de recursos naturales y manejo sostenible de los ecosistemas (i.e. agrobiodiversidad o medicina tradicional); el comercio justo1122; el acceso equitativo a los factores de producción1133. En línea similar, se reconoce al derecho de propiedad sobre la tierra una función no sólo social, sino también ambiental1144, lo cual implica que en su uso o manejo deben considerarse criterios ecológicos de tal forma que no tiendan a la degradación de la misma, o a la pérdida de sus funciones y servicios ambientales1155.

88 Artículo 265. 99 Artículo 276. 1100 Artículo 319. 1111 Artículo 320. 1122 Artículo 336. 1133 Artículo 334. 1144 Artículo 321. 1155 Art. 409.- Es de interés público y prioridad nacional la conservación del suelo, en especial su capa fértil. Se establecerá un marco normativo para su protección y uso sustentable que prevenga su degradación, en particular la provocada por la contaminación, la desertificación y la erosión.



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Respecto del recurso agua, por una parte se eleva a la categoría de derecho fundamental e irrenunciable 1166el acceso a la misma, y se la cataloga como “patrimonio nacional estratégico de uso público, dominio inalienable e imprescriptible del Estado, y constituye un elemento vital para la naturaleza y para la existencia de los seres humanos”, prohibiéndose “toda forma de privatización del agua”1177. Se garantiza además la “conservación, recuperación y manejo integral de los recursos hídricos, cuencas hidrográficas y caudales ecológicos asociados al ciclo hidrológico”1188. Es importante destacar la relevancia que la nueva Constitución da a la soberanía alimentaria, como un objetivo estratégico y obligación de Estado siendo para ello su responsabilidad:

1. “Impulsar la producción, transformación agroalimentaria y pesquera de las pequeñas y medianas unidades de producción, comunitarias y de la economía social y solidaria.

2. Adoptar políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de importaciones de alimentos.

3. Fortalecer la diversificación y la introducción de tecnologías ecológicas y orgánicas en la producción agropecuaria.

4. Promover políticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos.

5. Establecer mecanismos preferenciales de financiamiento para los pequeños y medianos productores y productoras, facilitándoles la adquisición de medios de producción.

6. Promover la preservación y- recuperación de la agrobiodiversidad y de los saberes ancestrales vinculados a ella; así como el uso, la conservación e intercambio libre de semillas.

7. Precautelar que los animales destinados a la alimentación humana estén sanos y sean criados en un entorno saludable.

8. Asegurar el desarrollo de la investigación científica y de la innovación tecnológica apropiadas para garantizar la soberanía alimentaria”.1199

La Constitución proclama el derecho privativo del Estado de “administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia”2200. Son considerados sectores estratégicos “la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro radioeléctrico, el agua, y los demás que determine la ley”

En áreas afectadas por procesos de degradación y desertificación, el Estado desarrollará y estimulará proyectos de forestación, reforestación y revegetación que eviten el monocultivo y utilicen, de manera preferente, especies nativas y adaptadas a la zona. 1166 Artículo 12. 1177 Artículo 318. 1188 Artículo 411. 1199 Artículo 281. 2200 Artículo 313.



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Todos estos elementos configuran el escenario de garantías y derechos, en el cual deben ubicarse las iniciativas productivas que emprendan tanto el sector público como el privado.

d. Reforma democrática del Estado

El denominado proceso de “Reforma Democrática del Estado” en el cual se halla inmerso el país, tiene como objetivos la recuperación del rol del Estado en la esfera económica, en tanto regulador de sus actividades; la redefinición de los limites del estado, la modernización de las empresas públicas y el fomento de esquemas de gobernanza que permitan lograr niveles de eficiencia en la gestión publica de la mano con la participación de la ciudadanía. A su vez, este proceso busca lograr un esquema de competencias adecuado y, en función de los diferentes niveles territoriales de gobiernos establecidos por la constitución vigente, de la mano con procesos de ordenamiento, descentralización, organización social y democracia participativa. La planificación nacional constituye la principal herramienta de implementación de la reforma, la cual está en manos de la Secretaría Nacional de Planificación, y busca articular la gestión pública respecto de todos los niveles territoriales, y de forma inter y multisectorial. La base del proceso constituye el llamado “Plan Nacional de Desarrollo”, del cual se desprenden una serie de objetivos y estratégicas enfocados en el logro del nuevo modelo de desarrollo. Este contexto, da la pauta del escenario político que, para al menos los próximos 4 años, deberá considerarse para el diseño e implementación de iniciativas y proyectos que se vinculen con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y que busquen generar niveles de incidencia considerables a nivel local, provincial o regional.

e. Sectorialidad y dispersión normativa

La legislación ecuatoriana vinculada a recursos naturales renovables y no renovables, ha sido históricamente abordada bajo un enfoque sectorial, en función de las actividades productivas a las cuales han estado asociados. A su vez, las normas vinculadas con la conservación, el uso y aprovechamiento de los recursos naturales mantienen una ubicación hasta cierto punto dispersa, pese a su carácter sectorial. Lo dicho, explica la lógica de la revisión legislativa hecha en el presente documento, en el cual se ha privilegiado una división metodológica en dos grandes subtemas: legislación ambiental y legislación productiva. Se revisa a continuación estos dos grandes temas, a partir de los cuales se identificarán los vacíos legales existentes, en el marco del proyecto.

f. La situación de las zonas a intervenirse

La realidad propia de cada una de las zonas de intervención, será abordada con un nivel de detalle significativo en otro de los productos del subcontratista. No obstante, cabe destacar que al ser el presente análisis de carácter general, basado en la



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legislación vigente para todo el territorio ecuatoriano, es igualmente aplicable para el territorio en el cual se implementará el proyecto “USAID Costas y bosques sostenibles”.

II. Revisión de la legislación ambiental y productiva en el Ecuador Tomando en cuenta el diseño jerárquico normativo que rige dentro del país, es necesario en primer lugar, identificar los aspectos marco que están contenidos en la Constitución en los temas ambientales, y cuyas innovaciones representan un avance cualitativo a una protección sistémica de la naturaleza a través de un manejo sostenible de la misma. En ese contexto, la Carta Magna presenta varias oportunidades para el desarrollo y fortalecimiento de actividades productivas que es necesario considerarlas y que se traslapan en la legislación y subsidiariamente en las políticas, de tal manera que se respeta el espíritu constitucional y la protección de derechos. Uno de los aspectos marco contenidos dentro del texto constitucional, es la transversalidad del concepto de desarrollo sostenible; lo que implica que todas las actividades antropogénicas, incluidas las iniciativas productivas y de comercio, tienen que realizarse bajo el principio de la equidad intergeneracional. Este principio supone la protección y remediación de los recursos naturales de manera integral, para que las futuras generaciones puedan usufructuar de las mismas. Para exponer claramente el concepto de desarrollo sostenible en las actividades de producción atinentes al presente documento, es imperativo hacer una revisión de algunos artículos que componen la Constitución. Primero hay que tomar en cuenta que según el artículo 261 de la Constitución, es el Estado quien tiene competencia exclusiva en áreas protegidas y en lo concerniente a recursos naturales, entendiéndose éstos como los recursos forestales y pesqueros. Esto implicaría que es necesaria la existencia de leyes y de autoridades que sean las encargadas de regular, administrar y velar por el buen manejo de esos recursos. Además, en el tema específico de la producción, son responsables los gobiernos autónomos para fomentar las actividades productivas regionales y a su vez, es competencia de los gobiernos provinciales el fomentar las actividades productivas provinciales y el desarrollo agropecuario, lo cual resulta importante, si la iniciativa productiva se especializa en alguna actividad determinada. Un aspecto interesante, como punto para fortalecer la implementación de las actividades productivas en el sector rural, también se les otorga competencias a los gobiernos parroquiales rurales para incentivar al desarrollo de las actividades productivas, y la protección del ambiente.



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Para que este sistema de competencias pueda consolidarse adecuadamente, es necesaria la coordinación de las autoridades y la participación activa de los gestores o actores de dichas actividades. Un artículo fundamental que abarca el tema de la gestión de la producción es el 319, y dispone que “el Estado promoverá las formas de producción que aseguren el buen vivir de la población y desincentivará aquellas que atenten contra sus derechos o los de la naturaleza: alentará la producción que satisfaga la demanda interna y garantice una activa participación del Ecuador en el contexto internacional.”2211 Es así que se delinean las características que deben tener las actividades productivas dentro del país, y cómo se puede vislumbrar de forma clara el interés del Estado de incentivar la producción sostenible como punto clave dentro de los planes de desarrollo y en un nivel descentralizado. Por lo tanto, el acuerdo emanado desde la Constitución para no comprometer los recursos de las futuras generaciones, tiene una lógica pragmática que ha sido adoptada en varias de sus versiones o formas en muchas leyes nacionales vigentes, anteriores a esta Constitución.

a. Legislación Ambiental

Las normas que en el ordenamiento jurídico nacional se destacan por su abordaje del tema ambiental por sus regulaciones y especificidad son principalmente la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre (1981), y la Ley de Gestión Ambiental (1999). La primera, regula todo lo relacionado con los denominados “temas verdes”, es decir la conservación de flora, fauna y ecosistemas, las áreas naturales protegidas, la biodiversidad y el aprovechamiento forestal. En tanto que la Ley de Gestión Ambiental constituye la norma marco que delinea las políticas, instituciones y directrices para la gestión ambiental nacional. Ley de Gestión Ambiental

La Ley de Gestión Ambiental vigente desde el 30 de julio de 1999, tiene como objetivos el establecer los principios y directrices de política ambiental; determinar las obligaciones, responsabilidades, niveles de participación de los sectores público y privado en la gestión ambiental y señalar los límites permisibles, controles y sanciones en materia ambiental. Esta ley, define a la Autoridad Ambiental Nacional, siendo este caso el Ministerio del Ambiente, el cual es el encargado de coordinar y regular el Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental, que consiste en el mecanismo de coordinación transectorial, integración y cooperación entre los distintos ámbitos de gestión ambiental y manejo de recursos naturales; subordinado a las disposiciones técnicas del Ministerio del Ambiente.

2211 Art. 319 de la Constitución del Ecuador



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Un punto importante de esta norma constituye la obligatoriedad de contar con las autorizaciones ambientales necesarias para promover la sostenibilidad de las actividades humanas. Así, si se quiere emprender una actividad productiva, que pueda tener como consecuencia, posibles riesgos ambientales, la ley prevé la figura de la licencia ambiental, la cual debe ser emitida por el Ministerio del Ambiente, una vez presentados los requisitos correspondientes establecidos en el reglamento a la ley. Áreas Protegidas La Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, reconoce al Ministerio del Ambiente como la principal autoridad responsable para la administración y manejo del Patrimonio Forestal del Estado, que incluye a los ecosistemas del manglar. Igualmente, por este cuerpo legal, la mencionada secretaría de Estado es competente para la administración de los espacios que conforman el Patrimonio Nacional de Áreas Protegidas, y el Patrimonio Forestal del Estado. A la fecha, esta ley constituye la norma que por excelencia regula la creación, administración y manejo de las áreas naturales protegidas. En coherencia con las políticas nacionales y la Constitución, la autoridad ambiental nacional es quien tiene a su cargo la delimitación, declaración, planificación, manejo, desarrollo, administración, protección y control del patrimonio de áreas naturales del Estado2222, entendiéndose además que el manejo de estas áreas deber realizarse en función de los programas y planes de ordenamiento específicos. Consecuentemente, corresponde al Ministerio del Ambiente el control del ingreso del público a las áreas protegidas y de las actividades que en ella se realicen, para lo cual se debe contar con los reglamentos correspondientes en los cuales se determinen las particularidades de cada actividad, como tarifas y requisitos2233. La ley determina además las categorías de manejo existentes, como Parque Nacional, Reserva Ecológica, Reserva Biológica, Área Nacional de Recreación, Refugio de Vida Silvestre, Reserva de Producción de Fauna y Área de Caza y Pesca. Adicionalmente, para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la ley en cuanto a protección y conservación de la biodiversidad dentro de las áreas protegidas, la Ley Forestal prevee varias sanciones correspondientes a distintas acciones atentatorias al desarrollo de la vida silvestre dentro del área. Texto Unificado de la Legislación Secundaria del Ministerio del Ambiente (TULAS) En el Texto Unificado de Legislación Secundaria se incluye el desarrollo con un mayor nivel de detalle, de las disposiciones de las leyes ambientales –en particular la Ley Forestal-. Lo relacionado con las áreas naturales protegidas se encuentra localizado en varios de sus libros.

2222 Art. 69, Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre. 2233 Art. 71 y 72, Ibíd.



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En el libro III de este texto, se establece que la declaratoria de áreas naturales protegidas debe hacerse mediante acuerdo ministerial de la autoridad ambiental nacional, a cargo de quien se encuentra su administración y manejo. Se identifican las siguientes como actividades permitidas dentro de las áreas naturales protegidas: preservación, protección, investigación, recuperación y restauración, educación y cultura, recreación y turismo controlados, pesca y caza deportiva controladas, aprovechamiento racional de la fauna y flora silvestres. La autorización de las mismas la da el Ministerio del Ambiente o la dependencia que corresponda. Se establece como herramienta fundamental de gestión del Plan de Manejo, el cual debe ser aprobado por la autoridad ambiental competente, y constituye la orientación para los programas y proyectos a desarrollarse en el área protegida2244. Dicho Plan sirve de base a los criterios para que el Ministerio del Ambiente –a través de quien corresponda- limite el número de visitantes por año a los sitios de visita en cada área, el número y capacidad de los vehículos, embarcaciones o naves que ingresen al área, el número máximo de personas que conforman los grupos de visita y el número máximo de personas por guía calificado por el MAE2255. Este Libro además señala que los operadores autorizados en áreas protegidas, tienen el deber de “divulgar en la forma más amplia posible, las normas legales que rigen su administración y control”2266. Relacionado con este tema, se menciona la obligación del “pago de derechos por concesión de patentes de operación turística, ingreso y prestación de servicios dentro de las áreas protegidas”, a las siguientes actividades:

a) La operación turística y recreacional que realicen personas naturales o jurídicas; b) El ingreso de visitantes; c) El uso de servicios existentes dentro de las Áreas Naturales; d) El aprovechamiento de los recursos por parte de los visitantes.2277

Para ello, las personas con interés en realizar operaciones turísticas en un área protegida deben “obtener la respectiva calificación de acuerdo a la Ley Especial de Desarrollo Turístico previo a la inscripción en el Registro Forestal a cargo de la Ministerio del Ambiente o la dependencia correspondiente de éste”2288. El otorgamiento de la patente de operación turística se lo hará en función del Programa Anual de actividades del área protegida, y deberá en ella indicarse el servicio que se va a ofrecer, la capacidad máxima permitida, el plazo de vencimiento entre otros datos suficientes para identificar las condiciones en las que se otorga la patente. Para su renovación, deberá iniciarse el correspondiente trámite con 60 días de anticipación, supeditado a una evaluación tendiente a verificar que la operación

2244 Art. 171, Libro III, TULAS 2255 Art, 178, Ibidem. 2266 Art. 175, Ibid. 2277 Art. 180, Ibid. 2288 Art. 181, Ibid.



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haya sido de al menos 180 días en el año. De no renovarse, ese cupo quedará libre para ser otorgado a otra persona natural o jurídica. Este artículo complementa su texto mencionando que “todos los cambios relativos a los operadores turísticos, los cupos o patentes de operación y demás condiciones de la actividad turística2299, deberán ser autorizados por el Ministerio del Ambiente o la dependencia correspondiente de éste, y efectuados dentro del plazo concedido para el efecto”. Cabe destacar que el otorgamiento de las patentes está supeditado a la capacidad de manejo y de carga del área protegida, lo cual significa que a efectos de conceder nuevas patentes, deberá realizarse los estudios técnicos correspondientes.3300 La entrega de dichos cupos debe a su vez realizarse considerando a los operadores que ofrezcan “las condiciones más favorables a los turistas, a la conservación de las áreas naturales y sus recursos y especialmente para aquellos casos que cuenten con antecedentes de operación en las áreas naturales”. Finalmente, se explicita que las personas autorizadas para dirigir grupos turísticos dentro de las áreas protegidas deben ser guías naturalistas o guías auxiliares, titulados por el Ministerio del Ambiente, e inscritos en el registro forestal. Reglamento de Turismo en Áreas Naturales Protegidas - RETAMP Este Reglamento fue expedido para regular específicamente las actividades turísticas a realizarse en áreas protegidas, con un énfasis especial en el régimen de Galápagos. En el ámbito de reglamento, se consideran “políticas nacionales rectoras de las actividades turísticas en las áreas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas -SNAP-“, tanto la “promoción del turismo como instrumento de gestión que contribuye a la conservación del medio ambiente”, como la “minimización de impactos ambientales que resulten de la actividad turística que se realice en las áreas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas”. En esta línea es fundamental destacar que los principios rectores3311 de las actividades reguladas, son:

1. Las medidas de control y mecanismos que garanticen la conservación de los ecosistemas y el uso sustentable de los recursos naturales; 2. El manejo participativo en la planificación de las actividades turísticas en las áreas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas; 3. El manejo adaptativo en la formulación y planificación de las políticas generales, relacionadas con el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas; 4. La zonificación adecuada de las actividades turísticas dentro del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas; 5. El uso sustentable de los recursos;

2299 Esto incluye sustitución de embarcaciones, transferencia de dominio y/o cesión de derechos de uso de la patente. Ibid. 3300 Art. 187, Ibid. 3311 Artículo 3, RETAMP



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6. La protección de las especies y ecosistemas vulnerables, frágiles y en peligro de extinción; 7. La justificación técnica en la toma de decisiones en las áreas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas; 8. El fomento de la actividad turística de naturaleza; y, 9. El cumplimiento de los planes de manejo de las áreas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.

En relación con la posibilidad de realizar obras de infraestructura, éstas deberán contar con un Estudio de Impacto Ambiental y su correspondiente Plan de Manejo, para con ello debe obtener la autorización del MAE3322. Por otra parte, se establece la necesidad de coordinación entre los Ministerios de Turismo y Ambiente3333 para:

a) La facilitación de trámites, a través del establecimiento de ventanillas únicas: b) El otorgamiento de permisos de operación turística en las áreas que comprenden el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas; c) La planificación de las actividades turísticas permitidas; y, d) La fijación de tarifas, patentes y tasas por el ingreso en las áreas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, de conformidad con la ley.

El reglamento considera como relevante para la definición de actividades permitidas y prioritarias3344, los instrumentos de planificación, como el plan de manejo del área protegida, los planes regionales, especiales, de mitigación y los estudios de impacto ambiental3355. Se establece que el Plan de Manejo del área deberá establecer un programa de monitoreo de los impactos derivados de la actividad turística. Complementariamente, se destaca que formarán parte del comité de gestión del área actores como operadores turísticos, las cámaras de turismo, el Ministerio de Turismo y otras autoridades y actores locales”3366. Para el caso del control de actividades turísticas, se faculta al Ministerio de Turismo a intervenir en lo relacionado con la gestión turística, que incluye “la calificación del estándar de calidad de las ofertas turísticas, a la protección del turista y a los demás factores a los que se refiera la Ley Especial de Turismo”3377. En cuanto a las modalidades de turismo aceptadas en el SNAP, se mencionan el turismo de Naturaleza, turismo cultural, turismo de aventura, turismo científico,3388 y

3322 Art. 4, Ibíd. 3333 Art. 7, Ibíd. 3344 Entre ellas el desarrollo del turismo nacional, la planificación, ejecución y control, la investigación y gestión de proyectos, la recuperación de área ecológicamente afectadas, la capacitación, educación e interpretación ambiental, el acceso a información veraz y oportuna, la difusión, la participación de las comunidades y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población dentro del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. 3355 Art. 12. Ibíd. 3366 Art. 22, Ibíd. 3377 Art. 16, Ibíd. 3388 1. Turismo de Naturaleza.- Es la modalidad de turismo que se fundamenta en la oferta de atractivos naturales de flora, fauna, geología, geomorfología, climatología, hidrografía, etc. 2. Turismo Cultural.- Es la modalidad de turismo que muestra y explica al turista los atractivos culturales de un destino turístico como: comunidades locales, comunidades indígenas, manifestaciones culturales, sitios culturales, históricos, arqueológicos, etc.



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otras modalidades siempre y cuando sean compatibles con la normativa vigente3399, y acordes con lo establecido en el plan de manejo del área, el cual deberá mencionar tanto las modalidades permitidas como las prohibidas, en atención a la categoría de manejo correspondiente. Este reglamento además profundiza en la obligatoriedad de contar con una patente de operación turística, el registro y la licencia anual de funcionamiento otorgados por el Ministerio de Turismo y del cumplimiento de todas las formalidades y procedimientos establecidos en el mismo para realizar operaciones turísticas. Dicha patente, se otorga para la operación principal en cada área, a través de las direcciones regionales forestales del MAE; en “materia de la categorización de la calidad de los servicios turísticos se respetará lo impuesto por el Ministerio de Turismo”. Aprovechamiento Forestal La Ley Forestal y de Conservación de áreas naturales y vida silvestre, constituye la norma que rige las actividades forestales en el país. En su contenido, conceptualiza el llamado “patrimonio forestal del Estado”, como:

“las tierras forestales que de conformidad con la Ley son de su propiedad, los bosques naturales que existan en ellas, los cultivados por su cuenta y la flora y fauna silvestres; los bosques que se hubieren plantado o se plantaren en terrenos del Estado, exceptuándose los que se hubieren formado por colonos y comuneros en tierras en posesión.

“Los derechos por las inversiones efectuadas en los bosques establecidos mediante contratos de consorcios forestales, de participación especial, de forestación y pago de la inversión para la utilización del Fondo Nacional de Forestación, celebrado con personas naturales o jurídicas, otras inversiones similares, que por efecto de la presente Ley son transferidos al Ministerio.

“Las tierras del Estado, marginales para el aprovechamiento agrícola o ganadero.

“Todas las tierras que se encuentren en estado natural y que por su valor científico y por su influencia en el medio ambiente, para efectos de conservación del ecosistema y especies de flora y fauna, deban mantenerse en estado silvestre.

“Formarán también dicho patrimonio, las tierras forestales y los bosques que en el futuro ingresen a su dominio, a cualquier título, incluyendo aquellas que legalmente reviertan al Estado.

“Los manglares, aun aquellos existentes en propiedades particulares, se consideran bienes del Estado y están fuera del comercio, no son susceptibles de posesión o

3. Turismo de Aventura.- Es la modalidad en la que el contacto con la naturaleza requiere de grandes esfuerzos y altos riesgos, tales como rafting, kayak, regatas en ríos, surf, deportes de vela, rapel, cabalgatas, ciclismo de montaña, espeleología deportiva, montañismo, buceo deportivo, senderismo, caminatas, etc. 4. Turismo Científico y de Investigación.- Es aquella modalidad mediante la cual los científicos naturalistas pueden realizar investigaciones en ciencias naturales (biología, botánica, zoología, biogeografía, ecología, etc.) en áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. 3399 Art, 25



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cualquier otro medio de apropiación y solamente podrán ser explotados mediante concesión otorgada, de conformidad con esta Ley y su reglamento”.4400

Se puede apreciar así la dimensión de las facultades que el Estado tiene respecto de su patrimonio forestal, y la importancia de identificar qué tierras son las que pertenecen a esta propiedad especial. Cabe destacar que dichas tierras no son susceptibles de apropiación ni adjudicación a través del INDA. La autoridad responsable de la administración y gestión de este patrimonio es el Ministerio del Ambiente, siendo por tanto, el Estado, responsable de la administración, manejo, regulación, control y promoción de actividades en estos espacios.4411 Se destacaron -en su momento- entre los objetivos de la Ley la necesidad de armonizar las políticas de desarrollo agropecuario y de ampliación de la frontera agrícola con los programas de aprovechamiento y repoblación forestal, recordando que buena parte del territorio nacional se encuentra cubierta de bosques y que sus tierras son de aptitud predominantemente forestal, no aprovechables en explotación agropecuaria y, que de hacerlo, se sujetan a serias limitaciones.4422 En esta línea, cabe mencionar que el establecimiento de un patrimonio forestal del Estado (capítulo I de la Ley) consistió en una estrategia que buscaba reservar ciertas partes de los bosques naturales para un uso sostenido a través de concesiones estatales. Este mecanismo no ha funcionado adecuadamente; las zonas en las que se ubica el patrimonio forestal del Estado han sido básicamente ocupadas por procesos de colonización. La ley, al referirse al régimen forestal, menciona que están sometidas al mismo todas las actividades relativas a la tenencia, conservación, aprovechamiento, protección y manejo de las tierras forestales, clasificadas así agrológicamente, de los bosques naturales o cultivados y de la vegetación protectora que haya en ellas, así como de los bosques naturales y cultivados existentes en tierras y en otras categorías agrológicas; de las áreas naturales y de la flora y la fauna silvestres El espíritu -en general- de la Ley tiende hacia el manejo sostenible del bosque como ecosistema de interés primordial para la intervención- pese a que no se enuncia dicho concepto de forma expresa. En este contexto, constituye un matiz de dicha visión el establecimiento de normas y principios técnicos a ser observados por quienes tengan interés en el manejo forestal. La ley incluye sanciones para el incumplimiento de sus disposiciones, las que van desde el decomiso de “los productos, semovientes, herramientas, equipos, medios de transporte y demás instrumentos utilizados en estas acciones”, hasta multas, y cancelación de licencias de aprovechamiento, entre las más significativas. A estas sanciones les antecede un procedimiento administrativo, bajo la responsabilidad y competencia de la autoridad ambiental.

4400 Artículo 1 de la Ley. 4411 Artículos 2, 3, 4 y 5. 4422 Considerados de la Ley inicialmente expedida-.



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Acuerdos Ministeriales No. 055 (derogado -2001), y 106 del Ministerio del Ambiente (2006)

En el marco de este análisis adquieren importancia estos dos acuerdos ministeriales, puesto que ambos han trazado –en su momento- las líneas generales aplicables al proceso de transferencia de competencias ambientales desde la autoridad nacional hacia los gobiernos seccionales. Con la expedición del Acuerdo 106 –que derogó expresamente al 055- se oficializa la matriz de competencias a ser descentralizadas, en función de los niveles de gobierno existentes (esto es consejos provinciales, municipales y juntas parroquiales). Esto a su vez, afirma la calidad de “autoridades ambientales” que a distinto nivel tienen estos entes territoriales. Cabe recalcar, que las potestades normativas tanto de consejos provinciales como de concejos municipales pueden constituirse en herramientas útiles para promover políticas y prácticas de manejo sostenible de la tierra. Transferencia de competencias forestales sobre plantaciones (2008) Mediante Decreto Ejecutivo, fueron transferidas las competencias del Ministerio del Ambiente hacia el Ministerio de Agricultura, en lo relacionado con la regulación y manejo de plantaciones forestales. Esta medida puede incidir respecto del manejo sostenible de la tierra en ciertos espacios, principalmente debido a la misión institucional que ambos ministerios tienen y que marca su línea de actuación. La visión del Ministerio de Agricultura va más de la mano con el impulso al desarrollo económico desde lo agrícola y agropecuario, siendo secundaria –en cierta medida- cualquier consideración de índole ambiental que, generalmente, implica limitaciones y restricciones en el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y los ecosistemas.

b. Legislación Productiva Tal como se mencionó en la parte inicial de este estudio, el llamado “nuevo modelo de desarrollo” propugna por un esquema de convivencia en el cual la tradicional visión de mercado es reemplazada por la idea de un buen vivir, tendiente hacia el equilibrio entre el individuo, la sociedad – comunidad y su entorno. No obstante, dicha visión no ha sido aún integrada en la legislación vigente de ahí que, en la lectura de las normas actuales, persiste un sesgo hacia lo productivista únicamente, tal como se puede apreciar a continuación.

Agricultura

Las actividades agrícolas, ganaderas y agropecuarias en general han tenido su legislación y tratamiento propios en el Ecuador. Se destacan entre las leyes vigentes para este sector productivo, las siguientes. Ley de Desarrollo Agrario (Codificación)



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Esta Ley tiene por objeto “el fomento, desarrollo y protección integrales del sector agrario que garantice la alimentación de todos los ecuatorianos e incremente la exportación de excedentes, en el marco de un manejo sustentable de los recursos naturales y del ecosistema”4433; y su ámbito de aplicación se concentra en las actividades agrarias, definidas como “toda labor de supervivencia, producción o explotación fundamentada en la tierra”4444. Con la expedición de esta Ley, se deroga la anterior “Ley de Reforma Agraria y colonización”, y se da paso a una perspectiva más integral en cuanto al régimen aplicable a las actividades agrícolas y agropecuarias. Este cambio es evidente ya que introduce la importancia de los recursos naturales para el país, junto con la necesidad de protegerlos y conservarlos, a tono con el denominado “desarrollo sustentable”. Si bien los inicios del derecho desarrollo agrario en la legislación del país estuvieron atados a una visión restrictiva de conceptos como la función social de la tierra, esta ley reconoce que dicha función debe ser expresada no solo en términos económicos y de productividad, sino también en armonía con la conservación y uso sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente, y con un ordenamiento territorial como herramienta para lograr estos fines. Un ejemplo de lo dicho es visible en su artículo 32, el cual al detallar las causales por las cuales las tierras rústicas de dominio privado pueden ser expropiadas, identifica como tales:

“b) Cuando para su explotación se empleen prácticas, incluyendo uso de tecnologías no aptas, que atenten gravemente contra la conservación de los recursos naturales renovables… c) Cuando las tierras aptas para la explotación agraria se hayan mantenido inexplotadas por más de dos años consecutivos y siempre que no estuvieren en áreas protegidas, de reserva ecológica, constituyan bosques protectores o sufran inundaciones u otros casos fortuitos que hicieren imposible su cultivo o aprovechamiento;”

No obstante lo dicho, cabe resaltar que si bien en la Ley de Desarrollo Agrario existen modificaciones al régimen de tratamiento de tierras rurales y rústicas, previsto por la anterior Ley de Reforma Agraria, el actual Instituto Ecuatoriano de Desarrollo Agrario4455 -INDA-, es la entidad que tiene competencia y jurisdicción para tratar los asuntos vinculados con el cumplimiento de la Ley. Entre sus atribuciones se cuenta, por ejemplo, el (…) “otorgar títulos de propiedad a las personas naturales o jurídicas que, estando en posesión de tierras rústicas y teniendo derecho a ellas, carecen de título de propiedad….” Concomitantemente, entre las funciones del Director Ejecutivo del INDA4466, tenemos: otorgar títulos de propiedad de las tierras que estén en posesión de personas naturales

4433 Ley de Desarrollo Agrario, articulo 2. 4444 Ibíd., artículo 1. 4455 Que es la institución que vino a ejercer las funciones antes asignadas al IERAC (Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización). 4466 Quien es la máxima autoridad del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario.



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o jurídicas que tengan derecho para ello; (…) tramitar (…) las denuncias de invasión o toma de tierras que le sean presentadas. Un hecho que se destaca, vinculado con esta Ley, nace de la percepción de los ciudadanos, en quienes se mantiene fija la idea que un mecanismo, para adquirir la propiedad de la tierra, constituye el “trabajarlas”, lo cual –en determinados espacios- puede suponer la realización de acciones contrarias a la conservación y uso sostenible de recursos naturales, como el desmonte, cultivos intensivos y monocultivos. Todo esto, para corroborar que esta Ley ha permanecido asociada y mantiene su énfasis en procesos de adquisición de tierras rurales, y no al fomento de las actividades agropecuarias, lo cual debiera ser su fin principal, considerando que establece las políticas para el fomento, desarrollo y protección del sector agrario4477.

4477 Artículo 3. Políticas agrarias El fomento, desarrollo y protección del sector agrario se efectuará mediante establecimiento de las siguientes políticas: a) De capacitación integral al indígena, al montubio, al afroecuatoriano y al campesino en general, para que mejore sus conocimientos relativos a la aplicación de los mecanismos de preparación del suelo, de cultivo, cosecha, comercialización, procesamiento y en general, de aprovechamiento de recursos agrícolas. b) De preparación al agricultor y al empresario agrícola, para el aprendizaje de las técnicas modernas y adecuadas relativas a la eficiente y racional administración de las unidades de producción a su cargo. c) De implementación de seguros de crédito para el impulso de la actividad agrícola en todas las regiones del país. d) De organización de un sistema nacional de comercialización interna y externa de la producción agrícola, que elimine las distorsiones que perjudican al pequeño productor, y permita satisfacer los requerimientos internos de consumo de la población ecuatoriana, así como las exigencias externas del mercado de exportación. e) De reconocimiento al indígena, montubio, afroecuatoriano y al trabajador del campo, de la oportunidad de obtener mejores ingresos a través de retribuciones acordes con los resultados de una capacitación en la técnica agrícola de preparación, cultivo y aprovechamiento de la tierra o a través de la comercialización. f) De garantía a los factores que intervienen en la actividad agraria para el pleno ejercicio del derecho a la propiedad individual y colectiva de la tierra, a su normal y pacífica conservación y a su libre transferencia, sin menoscabo de la seguridad de la propiedad comunitaria ni mas limitaciones que las establecidas taxativamente en la presente ley. Se facilitara de manera especial el derecho de acceder a la titulación de la tierra. La presente ley procurará otorgar la garantía de seguridad en la tenencia individual y colectiva de la tierra, y busca el fortalecimiento de la propiedad comunitaria orientados con criterio empresarial y de producción ancestral. g) De minimizar los riesgos propios en los resultados de la actividad agraria, estableciendo cómo garantía para la equitativa estabilidad de ella, una política tendiente a procurar las condiciones necesarias para la vigencia de la libre competencia, a fin de que exista seguridad, recuperación de la inversión y una adecuada rentabilidad. h) De estímulo a las inversiones y promoción a la transferencia de recursos financieros destinados al establecimiento y al fortalecimiento de las unidades de producción en todas las áreas de la actividad agraria especificadas en el artículo 1. i) De fijación de un sistema de libre importación para la adquisición de maquinarias, equipos, animales, abonos, pesticidas e insumos agrícolas, así como de materias primas para la elaboración de estos insumos, sin más restricciones que las indispensables para mantener la estabilidad del ecosistema, la racional conservación del medio ambiente y la defensa de los recursos naturales. j) De protección al agricultor de ciclo corto que siembra productos de consumo interno, a fin de que exista confianza y seguridad en la recuperación del capital, recompensando el esfuerzo del trabajo del hombre de campo mediante una racional rentabilidad.



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En la línea de promoción del sector, esta norma constituye el fundamento de acciones estatales como la capacitación en temas diversos como preparación del suelo, selección de semillas, cultivo, fumigación, cosecha, preservación o almacenamiento y comercialización de productos e insumos agrícolas, el crédito agrícola –herramienta de fomento del sector-, incentivos para el desarrollo –que se traduce en una exoneración del 50% del impuesto a la renta durante los cinco primeros años de operación-, libre importación de insumos, equipos y tecnología –siempre y cuando sean amigables con el ambiente-, las políticas de precios mínimos oficiales -establecidos en defensa de los productores-, y la garantía de protección de la integridad de los predios rústicos, frente a ocupaciones ilegales. Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario Esta Ley, expedida en el año 1979, se encuentra vigente a la fecha, y ha sido objeto de derogatorias y modificaciones en concreto. Entre los temas relevantes para la presente revisión, destaca el de la promoción de las actividades agrícolas y agropecuarias en el país; con esta norma se constituyen categorías de créditos especiales dirigidos al fomento del trabajo de la tierra y que –lastimosamente- en más de un caso ha sido justificativo tanto para la expansión de frontera agrícola como para la conversión del uso del suelo, como mecanismo idónea para la adquisición de tierras rurales, vía adjudicación. Por otra parte, se trata en esta ley el tema de la “utilización del suelo”, proclamándose que la autoridad del ramo

“a través de sus organismos especializados, adoptará las medidas aconsejadas por las consideraciones ecológicas que garanticen la utilización racional del suelo y exigirá que las personas naturales o jurídicas que realicen actividades agrícolas, pecuarias, forestales u obras de infraestructura que afecten negativamente a los suelos, adopten las medidas de conservación y recuperación que, con los debidos fundamentos técnicos y científicos, determinen las autoridades competentes.” 4488

Concordante con esto, se faculta4499 al Ministerio de Agricultura para suspender las actividades consideradas como “negativas”, en la medida en que impliquen deterioro de los suelos o puedan afectar a los sistemas ecológicos.

Cabe destacar que la norma prescribe, como deber fundamental del Gobierno Nacional, la promoción de “organizaciones empresariales campesinas de producción agropecuaria, para el mejoramiento integral del campesino como beneficiario preferencial de su acción directa”. Dicha promoción incluye la capacitación y asistencia técnica permanentes a los productores agropecuarios del pais.

k) De perfeccionamiento de la Reforma Agraria, otorgando crédito, asistencia técnica y protección a quienes fueron sus beneficiarios a aquellos que accedan a la tierra en el futuro, en aplicación de esta ley; y l) De promoción de la investigación científica y tecnológica que permita el desarrollo de la actividad agraria en el marco de los objetivos de la presente ley. 4488 Artículo 29 de la Ley en revisión. 4499 Artículo 30 de la Ley.



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En general, esta ley promueve la productividad de las tierras y la construcción de un desarrollo basado en este esquema, y la construcción de capacidades enfocada en el campesinado ecuatoriano en particular. No obstante, hay que reconocer la presencia de artículos de corte ambiental los cuales no han sido suficientemente aplicados y mantiene el mismo sesgo agro-productivo y extractivista, mencionado al hablar de la Ley de Desarrollo Agrario. Reglamento de la normativa de la producción orgánica agropecuaria del MAG Este reglamento fue expedido en el año 2003, y forma parte del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio de Agricultura. Tiene como objetivos el establecimiento de las normas y procedimientos para la producción orgánica en sus distintas fases, y asegurar que dicha producción esté sujeta a un sistema de control, creado por el mismo reglamento. Para ello, el objeto de regulación de esta norma son los productos orgánicos, que son resultado de una agricultura orgánica, actividad definida5500 como

“Sistema holístico de gestión y producción que fomenta y mejora la salud del agroecosistema y en particular la biodiversidad, los ciclos biológicos y la actividad biológica del suelo. Los sistemas de producción orgánica se basan en normas de producción específicas y precisas cuya finalidad es lograr agroecosistemas óptimos que sean sostenibles desde el punto de vista social, ecológico y económico.”

En el artículo 3 del reglamento se establece como finalidad el “garantizar la calidad del producto, normar el funcionamiento de las certificadoras que operan en el país y señalar las competencias institucionales que tienen que ver con la actividad agropecuaria orgánica”. A efectos de la presente revisión, se destaca el artículo 5, que incluye definiciones de utilidad como: abonos verdes, actividad pecuaria, agencia certificadora, agricultura convencional, agricultura orgánica, agricultura tradicional, autoridad de control, biodegradable, cadena de producción orgánica, certificado orgánico, compost o composta, mulch5511, Plan de Manejo Orgánico, productos orgánicos, productos silvestres, transición, entre los más importantes. Las normas de este reglamento, regulan la producción orgánica (agrícola, pecuaria y apícola) en lo relativo al procesamiento, almacenamiento, trasporte y empaque, comercialización (importación y exportación), acreditación y control, infracciones y sanciones a su incumplimiento. Se incluyen criterios de índole técnico que, en la medida en que implican costos e inversiones iniciales podrían considerarse barreras a la producción orgánica, si no van de la mano con una política pública adecuada. Igualmente, los procedimientos establecidos

5500 Artículo 5 del Reglamento en revisión. 5511 Capa de desechos vegetales o de otros materiales con que se cubre la superficie del suelo, para lograr diferentes efectos positivos. Definición dada por la norma en revisión.



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Pesca

En cuanto a esta actividad, el país posee regulaciones específicas, que mantienen su carácter sectorial. Interesa para el estudio en marcha la revisión en particular de las normas asociadas a las actividades de pesca artesanal, ya que son aquellas que desde el proyecto pueden ser promovidas en función de sus objetivos. No se incluye por tanto la revisión de la pesca industrial y sus regulaciones. Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero5522 El articulado de la Ley de Pesca, norma jurídica que a criterio de varios actores sociales e institucionales necesita ser actualizada, contiene una serie de definiciones de utilidad para la presente revisión. La primera de ellas es la relacionada con lo que implica la actividad pesquera:

“Art. 2.- Se entenderá por actividad pesquera la realizada para el aprovechamiento de los recursos bioacuáticos en cualquiera de sus fases: extracción, cultivo, procesamiento y comercialización, así como las demás actividades conexas contempladas en esta Ley. “

Se reconoce la vigencia de los convenios internacionales ratificados por el país5533, en lo relacionado con actividades de investigación, explotación, conservación y protección de los recursos bioacuáticos, en el artículo 3. Establece que el ejercicio de actividades pesqueras requiere de autorización expresa por parte del “Ministerio del Ramo”, en este caso, el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, entidad a la cual está adscrita la Subsecretaría de Recursos Pesqueros. Esta disposición se encuentra en el artículo 18 de la Ley. De igual forma, las embarcaciones que se dediquen a faenas de pesca deben contar con la documentación necesaria (matrícula y patente, autorizaciones de zarpe, permiso anual de pesca) para operar en aguas nacionales5544. Por su parte, el artículo 19 señala que mediante Acuerdo Ministerial pueden ser prohibidas, limitadas o condicionadas las actividades pesqueras, atendiendo a los intereses de la nación. Resulta particularmente interesante, la clasificación de la actividad pesquera, y la definición de pesca artesanal, hecha en el artículo 21 de la Ley:

a) Artesanal, cuando la realizan pescadores independientes u organizados en cooperativas o asociaciones, que hacen de la pesca su medio habitual de vida o la destinan a su consumo doméstico, utilizando artes manuales menores y pequeñas embarcaciones;

Cabe recalcar que este tipo de pesca “está reservada exclusivamente a los pescadores nacionales”5555, y que existe el deber del estado de propiciar “la organización de los 5522 El presente texto ha tomado como base le capítulo “Análisis Legal” del estudio de prefactibilidad sobre acuerdos de conservación, elaborado por ECOLEX para el Instituto Nazca. 2008. 5533 Ley de Desarrollo Pesquero, Artículo 3. 5544 Ibíd., articulo 31. 5555 Artículo 21 de la Codificación de la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero.



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pescadores artesanos en cooperativas u otras asociaciones que les permitan gozar de la asistencia técnica, crediticia y demás beneficios legales”5566. La misma Ley regula las actividades de pesca industrial5577, estableciendo los requisitos para su ejercicio, las obligaciones de quienes la ejercen y las sanciones para el incumplimiento de dichas regulaciones. En consonancia, el Reglamento para la aplicación de la Ley5588, establece que las actividades acuícolas –en relación con la pesca industrial- “no debe (n) afectar áreas declaradas como parques nacionales, de reserva o de cualquier índole (…)”; y además establece la obligación de instalar permanentemente y de forma adecuada “dispositivos excluidores de tortugas (DET o FED)” para las embarcaciones camaroneras de arrastre; siendo éste un requisito indispensable para obtener su permiso de pesca. Otras normas de interés, dentro del Reglamento en análisis, se localizan en el capítulo “De la veda de especies bioacuáticas”, que establece regulaciones relativas al camarón marino (a determinarse por el Subsecretario de Recursos Pesqueros) con fundamento en estudios realizados por el Instituto Nacional de Pesca INP. Esto nos ilustra además la facultad que tiene la autoridad competente para establecer vedas de pesca de determinadas especies, en concordancia con lo establecido en el artículo 19 de la Codificación de la Ley de Pesca, y previo dictamen del Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero. En el país se han expedido varios Acuerdos Ministeriales, con la finalidad de regular cuestiones relacionadas con la pesca y en particular con la pesca artesanal. Se revisan a continuación algunos de estos actos normativos. Acuerdo Ministerial 2305, RO No. 3, 15 de Agosto de 1984 Este instrumento es de particular relevancia para el objeto del presente análisis, por el cual se establece la reserva de un área de uso exclusivo para los pescadores artesanos, la cual está comprendida “dentro de las ocho millas náuticas, medidas desde la línea del perfil costanero continental”5599. A su vez, se enuncia la excepción a esta reserva, que tiene que ver con las faenas de la flota pesquera camaronera de arrastre, que puede realizar sus actividades siempre con sujeción a lo dispuesto en la Ley de Pesca6600. Finalmente, se establece el compromiso por parte de la flota camaronera de arrastre y del sector pesquero artesanal de ejercer “sus actividades productivas vigilando la preservación de los recursos bioacuáticos”6611.

5566 Ibíd., artículo 22. 5577 Industrial, cuando se efectúa con embarcaciones provistas de artes mayores y persigue fines comerciales o de procesamiento (…) artículo 21 de la Ley de pesca. 5588 Artículo 70 del reglamento a la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero. 5599 Artículo 1. 6600 Artículo 2. 6611 Artículo 3.



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Acuerdo Ministerial 080, RO No. 402, 23 de marzo de 1990 Este acuerdo ratifica lo dispuesto en el acuerdo revisado en el literal anterior. Dicha ratificación responde a que en el ínterin existe una modificación respecto de la zona declarada como reserva exclusiva para la pesca artesanal. Por ello, y para no dejar dudas respecto de esta disposición, se expide este segundo acuerdo. Acuerdo Ministerial 03 316, RO No. 125, 15 de julio del 2003 Esta norma, expedida en el seno del Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y Competitividad6622, tuvo por objeto la creación de una nieva figura como limitación al uso de los recursos y espacios marino costeros, que es la “zona de reserva de reproducción de especies bioacuáticas”. Textualmente a continuación se cita el contenido central de la disposición mencionada:

Art. 1.- Prohibir toda actividad pesquera dentro de una milla medida desde la orilla del perfil de la costa continental por ser zona de reserva de reproducción de las especies bioacuáticas, donde no se podrá ejercer actividad pesquera alguna. A partir de la una milla considérese lo estipulado en el Art. 3 del Acuerdo N" 080, publicado en el Registro Oficial N" 402 de marzo 23 de 1990.

Según el mismo instrumento, la institución a cargo de la evaluación del cumplimiento de esta medida es el Instituto Nacional de Pesca, estando a cargo de su implementación la Subsecretaría de Recursos Pesqueros, la Dirección General de Pesca, y el Instituto Nacional de Pesca en coordinación con la Dirección General de la Marina Mercante y del Litoral.

Se establece además que las sanciones al incumplimiento de estas disposiciones constituyen las determinadas por la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero, su reglamento y el Código de Policía Marítima.

Acuerdo 134, 20 de agosto de 2007 Este acuerdo es expedido por la Subsecretaría de Recursos Pesqueros, teniendo como antecedentes -entre otros- el pedido del sector pesquero artesanal de realizar sus actividades utilizando artes de pesca con características específicas, la propuesta técnica para dicho efecto presentada por el Instituto Nacional de Pesca, y una resolución del Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero, órgano rector de la política nacional. Se cita el texto del artículo 1 de este Acuerdo, previo su análisis:

“Artículo 1.- Se declara zona de reserva para la reproducción de especies bioacuáticas a la zona comprendida desde la orilla del perfil de la costa continental del Ecuador hasta una milla náutica hacia el mar. Para fines de administración y control, se considera la orilla del perfil de la costa continental, a la línea comprendida desde la Bahía de Ancón

6622 En ese entonces, autoridad competente en la materia, como puede observarse de su denominación.



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de Sardinas siguiendo el perfil costero hacia el Sur hasta Puerto del Morro, siguiendo en línea recta hasta Punta Brava (en la Isla Puná), y desde Este punto continúa bordeando el perímetro de la Isla Puná hasta Punta Mandinga, luego continúa en línea recta hasta la Boca de Balao Chico, desde donde se continúa bordeando el Archipiélago de Jambelí hasta Boca de Capones…”

Como se puede observar, se buscó una delimitación más precisa del área que comprende la zona de reserva establecida en el 2003, a efectos de facilitar su administración y control. Las actividades que se entienden permitidas dentro de esta zona de reserva, están detalladas en el artículo 2 del mencionado instrumento:

a) La recolección, extracción o captura manual de crustáceos y moluscos por parte de pescadores artesanales tradicionales;

b) La utilización de artes de pesca tradicionales artesanales como atarraya, línea de mano;

c) Pesca deportiva con línea de mano y/o caña de pescar; d) Captura de ostras u otros moluscos mediante buceo a pulmón; e) Buceo deportivo, no extractivo; Buceo deportivo, extractivo en

APNEA o a pulmón; y, f) La extracción de los recursos existentes bajo todas las modalidades de

pesca, únicamente para fines científicos. En lo relacionado con los artes de pesca permitidos dentro de esta milla, en primer lugar el artículo 3 del Acuerdo en revisión hace mención a las redes de cerco playero, definiendo como límites de las mismas los siguientes elementos:

1) Longitud máxima no mayor 200 de brazas. 2) Ojo de malla estirada no menor a 2,5 pulgadas o 63 mm en su cuerpo. 3) Ojo de malla estirada no menor a 2,0 pulgadas en el copo central. 4) Ojo de malla estirada de las alas de la red no menor a 3 pulgadas.

A su vez, para la utilización de este arte, es necesario contar con una autorización de la Dirección General de Pesca, so pena de decomiso y destrucción de las redes, esto sin dejar de lado la licencia que -en general- para realizar actividades de pesca, se requiere. En cuanto al caso específico del Estuario del Río Muisne y del Río Esmeraldas, y de la Reserva Cayapas Mataje el artículo 5 del Acuerdo señala que estará permitida la pesca artesanal, sujeta a estudios y planes de manejo, los mismos que deben ser elaborados participativamente. Se establece además la potestad de la Subsecretaría de Recursos Pesqueros para que, mediante Acuerdo Ministerial y de acuerdo a los planes de manejo respectivos, emita las reglas de manejo de las pesquerías para cada estuario. No obstante, hasta que esto ocurra, se permiten las siguientes actividades en las zonas estuarinas:

1) Recolección, extracción o captura manual de crustáceos y moluscos por

parte de pescadores artesanales tradicionales. 2) Pesca artesanal con línea de mano y atarraya. 3) Pesca deportiva con línea de mano y/o caña de pescar. 4) Captura de ostras u otros moluscos mediante buceo a pulmón.



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5) Buceo deportivo, no extractivo. 6) La extracción de los recursos existentes bajo todas las modalidades de

pesca, únicamente para fines científicos. Es importante considerar que se enuncian cuáles son las actividades expresamente prohibidas dentro de la zona de reserva, en el artículo 6 del Acuerdo, a saber:

a) Toda actividad pesquera industrial; b) La operación extractiva con todo tipo de artes de captura masiva como

red de arrastre, changa, red de cerco de jareta, tanto artesanal como industrial;

c) El uso de la red de monofilamento o también denominada electrónica; d) El uso de mallas denominadas larveras o cernideras sobre la base del

Acuerdo No. 106 del 27 de septiembre del 2002; y, e) El uso de explosivos y compuestos químicos (naturales o sintéticos),

para la captura de los diferentes recursos pesqueros existentes. Ante la posibilidad de introducción de artes de pesca artesanales distintos de aquellos permitidos por el Acuerdo, se establece como requisito la elaboración de un estudio previo de impacto ecológico por el Instituto Nacional de Pesca y de su aprobación correspondiente por el Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero. Toda actividad o conducta contraria a las disposiciones del Acuerdo, serán sancionada conforme lo establecido en la Ley de Pesa, su reglamento y el Código de Policía Marítima. Finalmente, este Acuerdo ratifica la competencia que la institucionalidad sectorial tiene, en áreas protegidas, respecto del aspecto acuático, con base en lo dispuesto por la Ley para la Preservación de Zonas de Reserva y Parques Nacionales. No obstante, dicho control y administración considerará la zonificación establecida para cada área protegida.

Turismo

Respecto de las actividades de turismo cabe destacar, conforme se indicó en el acápite correspondiente a Legislación Ambiental, que la normativa para el caso de áreas naturales protegidas es distinta de aquellas, aplicable para el resto del territorio nacional, lo cual hace necesaria su revisión por separado. Ley de Turismo Esta es una de las leyes más actualizadas del país, expedida en el año 2002, reconociéndose la necesidad de contar con regulaciones acordes con los cambios en la dinámica de las actividades de turismo. Su actualidad se expresa, por ejemplo, en el detalle de los principios que regulan la actividad turística, entre los cuales consta la iniciativa privada como pilar fundamental del turismo, la participación de los gobiernos locales, la conservación permanente de los recursos naturales y culturales del país y la iniciativa y participación comunitaria indígena, campesina, montubia o



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afroecuatoriana, con su identidad, protegiendo los ecosistemas y prestando servicios turísticos6633. La ley define como actividades turísticas a “las desarrolladas por personas naturales o jurídicas que se dediquen a la prestación remunerada” de, entre otras, actividades como alojamiento, servicio de alimentos y bebidas, transportación dedicada a turismo, operación turística, entre otras6644. La realización de estas actividades se limita a las personas naturales y jurídicas que persiguen fines de lucro. A modo de requisitos, se prevé que los interesados en realizar actividades turísticas deben contar con un registro de turismo y una licencia anual de funcionamiento, la cual acredita la idoneidad de los servicios prestados y el cumplimiento de normas técnicas y de calidad vigentes6655. El registro es el instrumento por el cual se establece la clasificación (tipo) de actividad turística para la que el prestador está legalmente autorizado. Por su parte, la licencia anual de funcionamiento otorga ciertos beneficios a su titular, entre ellos el acceder a los beneficios tributarios que para la actividad turística contempla la ley, sobretodo de carácter tributario. La ley además posibilita que las comunidades locales organizadas y capacitadas, presten servicios turísticos, en igualdad de condiciones que otros individuos, pese a que no expresamente se señala que “no tendrán exclusividad de operación en el lugar en el que lo realicen6666. La institución responsable de emitir las normas técnicas para las actividades turísticas es el Ministerio de Turismo –autoridad nacional competente-, así como de la formulación de las políticas nacionales, la promoción y fomento del turismo en el país, especialmente receptivo y social, y las regulaciones que fueren necesarias. La ley reconoce la existencia de “áreas turísticas protegidas”, que comprenden los centros turísticos y las áreas de reserva turística6677, los cuales pueden ser declarados por el Ejecutivo mediante decreto, al igual que la determinación de los cupos de operación turística en dichos espacios. La operación turística en estas áreas está reservada para individuos y embarcaciones nacionales6688. Entre los beneficios que la ley otorga a los operadores turísticos constan: a) la exoneración total de los derechos de impuestos que gravan los actos societarios; b) la exoneración de impuestos relacionados a la transferencia de dominio de bienes a dedicarse a la actividad turística; c) el acceso preferencial a líneas de crédito a crearse por parte de las instituciones financieras; d) la exoneración de aranceles de importación en equipos e insumos; e) la deducción de la base imponible del impuesto a la renta de ciertos gastos realizados para la promoción de las actividades turísticas entre los principales.

6633 Artículo 3. 6644 Artículo 5. 6655 Artículo 8. 6666 Artículo 12. 6677 Artículos 21 y 22. 6688 Artículo 24.



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Cabe destacar que la ley reconoce como opción el establecimiento de incentivos especiales para la inversión en servicios turísticos, por parte de los gobiernos locales, siendo para ello necesario que la inversión sea acorde con las regulaciones vigentes, en zonas o regiones deprimidas fronterizas o rurales –con potencial turístico- o escaso desarrollo socio-económico, o actividades que “merezcan una promoción acelerada”6699.

III. Principales vacíos y limitaciones legales asociados a actividades productivas y de conservación En este acápite se identifican y priorizan los principales vacíos y conflictos legales existentes en el país en general y que se reproducen en las zonas de intervención, que de una u otra forma afectan las actividades de conservación o productivas asociadas a objetivos de conservación y uso sustentable de recursos naturales. La conflictividad vinculada con la aplicación de las leyes, en términos generales, se resume en:

Inseguridad jurídica: Revisiones normativas a nivel secundario frecuentes y cambios en las regulaciones, o a su vez desactualización de las normas vigentes.

Fragilidad institucional y débil coordinación. Incumplimiento e ineficacia de la norma por parte de la autoridad y los usuarios, ocasionado principalmente por desconocimiento normativo y procedimental.

Falta de valoración y comprensión adecuada del significado y alcance la gestión de los recursos naturales.

Debilidad del Estado para generar políticas de mercado e incentivos adecuados.

Falta de democratización en las comunidades de los beneficios y de los recursos económicos provenientes del aprovechamiento de los recursos naturales

Falta de protección y valoración de tierras y recursos naturales que otorgan beneficios ambientales para garantizar la productividad

Aspectos institucionales y jurídicos que determinan el carácter especial de los territorios colectivos, y ancestrales.

Vulnerabilidad de derechos fundamentales de las comunidades locales. Regímenes de concesiones desarticulados.

Los conflictos aquí identificados constituyen potenciales obstáculos para el desarrollo de conservación o actividades productivas en concreto.

3.1. Acceso a la tierra Si bien la Constitución reconoce el derecho de propiedad en todas sus formas: estatal, pública, privada, mixta, hasta la fecha no ha logrado solucionarse la problemática en

6699 Artículos 33 y 34.



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torno a la tenencia de la misma, sobretodo en tierras rurales, baldías o del patrimonio forestal del Estado. Respecto de la titulación de la tierra, son dos las instituciones que en el país tiene competencias para regularizar las tierras, en función de su naturaleza; por una parte, el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario INDA, y por otra el Ministerio del Ambiente. El INDA tiene potestad sobre las denominadas tierras agrarias, y el MAE sobre el patrimonio forestal y de áreas naturales protegidas. Para el caso de las tierras con “vocación agrícola”, el INDA tiene facultad de adjudicar predios a personas que se encuentre en posesión de los mismos por más de 5 años consecutivos, y a comunidades con derechos ancestrales sobre sus territorios. Por su parte, el Ministerio del Ambiente tiene competencia para adjudicar tierras dentro del patrimonio forestal para aprovechamiento forestal y en el caso de tierras ubicadas dentro de áreas naturales protegidas, puede firmar convenios con posesionarios ancestrales o empresas especializadas en conservación para el manejo de la tierra. No obstante, persisten los problemas vinculados con la determinación de la naturaleza de las tierras que se encuentran dentro o cerca del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (bajo la jurisdicción del Ministerio del Ambiente) ya que al no existir un sistema georeferenciado de ubicación, la indeterminación del tipo de tierras ocasiona problemas de competencias (i.e. tierras del patrimonio forestal que han sido cultivadas y tratadas bajo la competencia del INDA). Vinculados a esta realidad, los principales conflictos que se han identificado en la práctica, son lo siguientes:7700

Afectación de predios privados rurales para integrarlos a las áreas del SNAP

Adjudicación de tierras el ex INEFAN por parte del INDA (ex IERAC) Redelimitación de áreas naturales para conceder a grupos humanos Falta de demarcación de linderos –en el campo- de bosques protectores Posesiones ancestrales sin título inscrito Posesionarios individuales con título inscrito Posesionarios individuales sin título inscrito venta de derechos y acciones sobre predios individuales conversión de bosque protector público a privado, por efecto de la

adjudicación proceso de adquisición de tierras con y sin título para dedicarlas a la

conservación sobreposición de posesionarios a propietarios en tierras abandonadas conflictos de linderos

La mayor parte de estos conflictos nacen de la falta de claridad en los hechos, al momento de aplicar sea la Ley Forestal o la Ley de Desarrollo Agrario, ambos

7700 Manuel Morales, Situación de la tenencia de tierras en patrimonio del Ministerio del Ambiente, Informe Final, 2002. No publicado.



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cuerpos jurídicos llamados a dar respuesta a estos temas. No obstante, se ha tratado de dar respuesta a dichos conflictos a través de la expedición de normas de jerarquía inferior a las leyes destinadas a regular procesos como la adjudicación de tierras del patrimonio forestal del Estado. Por lo cual, en lo relacionado con el acceso a la tierra, sus principales conflictos devienen de la legislación en tanto no es suficiente para dar respuesta a todos los supuestos de hecho que se presentan, principalmente cuando no hay claridad respecto del tipo de tierras en las que debe ser aplicada, o es aplicada de forma inadecuada, incompleta o incoherente por parte de los funcionarios a cargo de su cumplimiento.

3.2. Acceso y uso de los recursos naturales Tal como se revisó anteriormente, la propiedad de los recursos naturales renovables y no renovables es, en el país, del Estado. Por consiguiente, para su aprovechamiento los particulares (personas naturales y jurídicas) deben solicitar a las autoridades competentes, los permisos necesarios establecidos en las regulaciones vigentes. La mayor parte de esquemas de permisos, concesiones, licencias o derechos de uso se encuentran establecidos en las leyes y de ser necesario, cada autoridad ha expedido las regulaciones necesarias para viabilizar su obtención. El conflicto aparece cuando en la práctica los particulares no acceden a dichos permisos o autorizaciones y, hacen un uso o aprovechamiento “ilegal” de los recursos naturales. Esto, debido por una parte al desconocimiento de las normas vigentes (factor clave en su cumplimiento) y por otra a lo complejo que suelen resultar los procedimientos para obtener dichas autorizaciones. En un segundo momento, la conflictividad aparece cuando una vez obtenidas las autorizaciones correspondientes, éstas entrañan a su vez el cumplimiento de normas técnicas que conllevan gastos (inversiones) las que no siempre son fáciles de realizar por parte de los pobladores locales o pequeños comerciantes, lo cual deviene en el incumplimiento de otro nivel de regulaciones vigentes. La percepción común en la población local (principalmente) es que entrar en esquemas de “legalidad” trae asociados costos que sobrepasan sus capacidades de pago y endeudamiento y, por tanto, el continuar al margen de la ley resulta beneficioso para ellos en más de un sentido. Por citar un caso, en el tema forestal, la obtención de una licencia de aprovechamiento forestal trae consigo una serie de inversiones, que van desde los estudios y planes técnicos necesarios para el aprovechamiento hasta el tiempo y dinero que los trámites representan. Si a esto se suma que el costo de madera del “productor” al “intermediario” es bajo, la explotación no regulada de la madera es una opción atractiva para este sector de la población. Al hablar de los recursos pesqueros, la situación es similar. Los pescadores deben obtener su licencia respectiva (a más de los permisos para su embarcación y tripulantes) que los habilite a realizar faenas de pesca. Los costos que de por sí



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entraña la operación son significativos para sus economías, y a eso se suma los pagos por licencias anuales y demás requisitos previstos en la normativa. Desde otra perspectiva, la pesca sustentable entraña, entre otras necesidades, la de reemplazar artes de pesca lo cual es una inversión adicional que no le significa ganancias al pescador, al menos en el corto plazo. En lo relacionado con el tema de turismo, ocurre algo parecido, y es que al igual que en cualquier emprendimiento productivo, se necesita de una inversión inicial que pueda sostenerse y recuperarse con el tiempo. En las zonas a intervenirse, las condiciones socio-económicas no son las mejores para de mutuo propio comenzar una actividad productiva. Un factor adicional a ser tomado en cuenta constituye el acceso y uso del agua dulce en las zonas marino – costeras, destinado sea a la producción, uso o consumo, en su calidad de factor clave para la producción7711. En conflicto aparece, en algunos casos, por falta de los servicios de agua potable y alcantarillado, en otros debido a la inexistencia de sistemas de riego y, finalmente, por pequeños monopolios configurados en torno a los titulares de derechos de uso –concesiones- de agua. Todo lo dicho, lleva a concluir que los conflictos en torno al acceso a los recursos naturales por parte de los particulares, no radican en la falta de legislación sino en su desconocimiento, falta de observancia o inadecuada aplicación en la práctica.

3.3. Actividades informales Otro tema complejo y vinculado a los tratados en líneas anteriores, constituye el relacionado con los niveles de informalidad que varias actividades productivas y extractivas mantienen en el país. La complejidad de los trámites y procedimientos para regularizar dichas actividades, constituye un desincentivo para los pequeños emprendedores, quienes son generalmente los proveedores de los recursos naturales –léase materia prima- a las medianas y grandes empresas que los procesan y agregan valor, salvo el caso de los servicios turísticos. En particular, en el Ecuador se vive permanentes conflictos asociados a actividades como la extracción ilegal de la madera, el uso ilegal del manglar o ampliaciones no autorizadas de límites de concesiones de manglar, la pesca ilegal (en particular la vinculada con el irrespeto a las regulaciones que identifican las zonas de protección de recursos pesqueros, los límites de áreas protegidas y la zona de reserva destinada a la pesca artesanal). Todo esto, acentúa las inequidades sociales y da, a cada caso, dimensiones mayores en términos de conflictos.

7711 En http://www.senplades.gov.ec/images/stories/descargas/3subsecretarias/2reformademocratica/2innovaciongestionpublica/Diagnostico%20critico%20gestion%20de%20los%20Recursos%20Hidricos%202%20.pdf



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Tal como se ha señalado, los trámites y costos de la obtención de autorizaciones, licencias y patentes es vista como un obstáculo para el libre desarrollo de actividades productivas, a título individual. Persiste la concepción que los recursos naturales “son de todos” y por tanto, del libre acceso, uso y disposición. De allí, que este problema ha encontrado solución, en varios casos, a través de esquemas asociativos de impulso a las actividades productivas, por los cuales se logra conformar un capital base –similar a las acciones cooperativas- capaz de asumir los costos iniciales de la operación/inversión y que pueda hacerla viable y legalizada. Dichos conflictos se agudizan al no aplicarse los esquemas existentes de control y sanción, lo que permite se acreciente la impunidad y por tanto, la pérdida de eficacia de la legislación actual.

IV. Recomendaciones para el Plan de Intervención De la identificación normativa realizada, y cotejando con la cotidianidad, la primera conclusión evidente deviene de la temporalidad de la legislación en general y la ecuatoriana en particular. Este fenómeno se experimenta a nivel de la gran mayoría de los estados, y responde al hecho que la conflictividad social avanza con mayor rapidez respecto de la evolución normativa, lo cual hace que las leyes, como posible solución frente a los hechos, estén pasos atrás de los conflictos. Partiendo de esto, y teniendo claro que las leyes –normas jurídicas- no son un fin en sí mismo sino una herramienta de la gestión pública, se identifican a continuación acciones en concreto que de una u otra forman pueden aportar en una aplicación más adecuada y oportuna de la legislación vigente. Dichas recomendaciones han sido elaboradas a nivel de una intervención político – jurídico - institucional, y atendiendo a las particularidades de los temas revisados.

En el corto – mediano plazo:

1. La actual legislación mantiene, al momento de su aplicación, serios sesgos “extractivistas” y sectoriales, lo cual hace que se la mire de forma fragmentada e incluso contradictoria entre sí. Ante esto, es urgente iniciar un proceso de comunicación y difusión de las leyes existentes, de tal forma que la ciudadanía conozca sobre ellas y pueda aplicarlas y observarlas en su cotidianidad. Para ello, es viable la generación de políticas públicas locales que promuevan esta difusión y comprensión de las normas aplicables a las diversas actividades productivas.

2. Dicho proceso debe extenderse necesariamente a los actores locales

institucionales, ya que en más de un caso se evidencia que, pese a ser los responsables de la aplicación de las leyes vigentes, desconocen su contenido y alcance en la práctica. Un eje fundamental para procesos como el mencionado



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constituye el “nuevo modelo de desarrollo”, bajo cuya lectura adquieren sentido los conceptos de sostenibilidad e intergeneracionalidad.

3. En ese sentido, se recomienda iniciar acciones integrales para el

fortalecimiento de capacidades institucionales locales, de tal forma que el escenario jurídico se clarifique en primer lugar para las autoridades administrativas y, con dicho conocimiento y empoderamiento, puedan ejercer las atribuciones y competencias que las diferentes normas jurídicas les otorgan en su materia.

4. El escenario óptimo de este fortalecimiento incluye la coordinación

interinstitucional para el ejercicio de las diferentes competencias. Para ello, pueden aprovecharse espacios locales conformados y que en la práctica han coadyuvado en procesos de coordinación (tal es el caso de las Unidades de Control y Vigilancia, en la franja costera). Identificar y fortalecer dichos espacios otorga mayores niveles de gobernanza respecto de los ecosistemas y recursos naturales, en la medida en que viabiliza la toma de decisiones locales y puesta en marcha de acciones en concreto.

5. Debido a que muchos de los instrumentos de gestión (autorizaciones, permisos

o concesiones) están de una u otra forma asociados al régimen de propiedad de la tierra, es fundamental iniciar, fortalecer y concluir procesos de regularización de la tenencia de la tierra, en las zonas cuya definición no ha concluido. Esto, por una parte otorga seguridad jurídica a los posesionarios y propietarios, y por otra puede constituirse en un incentivo en concreto para el desarrollo de actividades productivas asociadas a la propiedad y su función social y ambiental.

6. Es fundamental que este proceso de regularización vaya de la mano con un

ejercicio efectivo de las competencias institucionales en el ámbito del control y la vigilancia. Con ello, se logra dar garantías a los pobladores locales lo cual les permitirá un ambiente de inversiones adecuado para el logro de sus objetivos.

7. Desde una perspectiva económica y de sostenibilidad, es necesario potenciar

las actuales iniciativas en marcha con proyección de éxito, de las cuales puedan extraerse lecciones aprendidas y buenas prácticas cuya réplica enriquezca otros emprendimientos en la zona de intervención. La inversión para fortalecer dichas iniciativas tiene el potencial de generar confianza en los actores locales y facilitar el posicionamiento del proyecto y la generación de alianzas.

8. En el contexto actual, adquiere relevancia el papel que jugarían los gobiernos

autónomos descentralizados, tanto en el ejercicio de sus competencias, como en la creación de incentivos locales a actividades productivas y de conservación. Dada la facultad legislativa de estos niveles de gobierno, pueden expedir ordenanzas que constituyan incentivos a la inversión, exoneren de impuestos locales a las actividades productivas o a su vez las fomenten en la localidad.



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9. A su vez, estos gobiernos están en capacidad de impulsar procesos de

formulación de políticas públicas territoriales locales, que de la mano con la nueva visión del desarrollo y en ejercicio de sus competencias armonicen las actividades productivas con el uso y manejo sostenible de los recursos naturales.

10. Por ello, es necesario fortalecer su gestión ambiental, y los procesos de

descentralización y ejercicio de nuevas competencias previstas por la Constitución para los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados (regional, provincial, cantonal y parroquial), a través de procesos de asistencia técnica focalizados a través de dos acciones en concreto: a) armonización de los actuales planes de desarrollo locales, con el Plan Nacional de Desarrollo; y b) elaborar modelos de ordenanzas, sobre temas priorizados, cuya aplicación sea viable en cualquier cantón, provincia o región.

11. Entre los temas respecto de los cuales es oportuno contar con normativas

locales se destacan; a) Organización de sistemas de control de la calidad ambiental; b) Control de la contaminación de suelo, aire y agua; c) Control de la deforestación y protección de bosques; d) Conservación de la biodiversidad, cuencas y microcuencas; y e) Control de la contaminación por ruido, entre otras.

12. Adicionalmente, y en función del nivel de descentralización de competencias

y ejercicio efectivo de las mismas, desde los gobiernos autónomos descentralizados puede fomentarse la sostenibilidad de las iniciativas productivas locales, a través de la creación de fondos para capitalización de las mismas, de tal forma que permita generar y mantener un fondo semilla para las iniciativas, que pueda convertirse en “contraparte” o incluso “garantía” de un posible crédito para financiamiento.

13. En la definición de estas políticas públicas e instrumentos normativos locales,

es indispensable contar con la participación de la comunidad interesada, debidamente informada para tal efecto. El derecho y garantía de participación, así como su ejercicio, constituye un mecanismo que permite viabilizar la aplicación de las políticas y normas, al existir acuerdos y consensos previos con la población involucrada.

14. Existe la necesidad de generar conocimiento e investigación en Modelos de

Gestión, incentivos, normativa nacional y tratados internacionales que apliquen a las diferentes actividades productivas, con la finalidad de armonizar estos elementos y aplicarlos de forma coherente en la práctica.

15. En la zona de intervención es factible impulsar las iniciativas locales de

conservación de los ecosistemas y la biodiversidad, con diferentes alternativas eco amigables, en las que el uso y manejo sostenible de los recursos naturales sea posible. Para ello, y a fin de propender hacia un ordenamiento racional del territorio, se recomienda la creación de un registro local de iniciativas



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productivas sostenibles, a efectos por una parte de darles control y seguimiento y por otra de aplicar los incentivos locales que pudieran crearse a futuro.

16. Un tema que se suma a los identificados, y que está indirectamente ligado a la

legislación actual, constituye la debilidad que las organizaciones sociales y emprendimientos locales tienen en cuanto a su estructura, formalización y respuesta al Estado. Para asegurar un nivel adecuado de sostenibilidad en cualquier emprendimiento, es necesario apoyarse en herramientas y niveles de planificación organizacional que le permita, entre otras, identificar estrategias de sostenibilidad y financiamiento.

17. A su vez, un eje de intervención en este sentido constituye el fortalecimiento

de los procesos organizacionales, a través de una asistencia técnico-jurídica en primer lugar para su formalización ante las autoridades competentes, en calidad de abogado patrocinador de las iniciativas. Al hablar de estos procesos, se hace referencia a los aspectos societarios de los mismos, esto es la constitución de compañías, el reconocimiento de organizaciones sociales, la conformación de cooperativas y asociaciones, los actos societarios de aumento de capital, ingreso o salida de socios, entre los principales.

18. Con miras a fortalecer las organizaciones, es también relevante promover

procesos de asociatividad entre las diferentes iniciativas y actividades productivas. Esto, ha sido ya probado en la práctica y ha tenido consecuencias favorables al momento sobretodo de ordenar el uso de los recursos y las actividades económicas, bajo el supuesto de que varias de ellas potencialmente podría compartir público objetivo, recursos, instalaciones, equipos y suministros. Es deseable lograr iniciativas integrales que agrupen a una mayor cantidad de emprendedores y presten servicios más completos, que mantener aisladas las iniciativas lo cual repercute en la calidad de los servicios y productos a ofertarse.

19. Un elemento que debe considerarse necesariamente en los procesos de

fortalecimiento es el relacionado con el empoderamiento y exigibilidad de derechos. Las comunidades y poblaciones locales, en general, se responsabilizan en mayor grado de sus obligaciones –entre otras, de cumplir las leyes vigentes- cuando conocen también sus derechos y los mecanismos existentes en el país para garantizarlos y exigirlos. Procesos sostenidos de sensibilización y de capacitación son la mejor herramienta para lograr este fin.

20. A mediano plazo, es posible promover procesos de expedición de normas

tendientes a la regulación de actividades en concreto, como es el caso de los productos turísticos diferenciados, el aprovechamiento de recursos no maderables, la pesca artesanal dentro de zonas protegidas, entre otros. Este nivel de especificidad reglamentaria, que no necesariamente ha sido desarrollado en el país, es el que provoca la percepción común de “falta de leyes”, y puede ser solucionado con la formulación de normas de rango jurídico inferior a las leyes.



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21. Conviene además analizar la conveniencia de elevar a rango de norma jurídica, a procesos asociados a responsabilidad social y ambiental, y a buenas prácticas para actividades productivas. Este análisis es necesario ya que dichos procesos implican inversiones/costos que los emprendedores no siempre están en capacidad de cubrir y, por tanto, el convertirlos en obligatorios puede ser contraproducente y promover la ilegalidad de forma directa.

En el largo plazo:

22. Al hacer referencia a los vacíos legales susceptibles de intervención a largo plazo, el primer esfuerzo debe encaminarse hacia lograr la actualización y reformas necesarias al marco legal vigente, en particular a las leyes de desarrollo agrario, pesca y turismo, a fin de que se armonicen con el proceso de planificación en marcha, la reforma del estado y el nuevo modelo de desarrollo. Los procesos participativos, en este sentido, garantizan la sostenibilidad de sus resultados, en el tiempo.

23. En dicho proceso de reforma, es necesario realizar una evaluación técnica

relacionada con los actuales incentivos, en especial de carácter tributario, que permita analizar en qué medida están cumpliendo su papel, tienen un impacto positivo en las actividades productivas, y son efectivamente utilizados por los micro, pequeños y medianos productores u operadores. Dicha evaluación permitirá además la identificación elementos clave para la formulación de incentivos tributarios adicionales a los existentes.

24. En la línea de la evaluación de la legislación vigente, es necesario identificar

mecanismos que permita la simplificación de los procedimientos administrativos existentes relacionados con el acceso a los recursos naturales, y en concreto la obtención de permisos, licencias, autorizaciones o concesiones de uso. Esta simplificación no debe entenderse como una forma de liberalizar los procesos, sino de darles una racionalidad adecuada a la realidad del país, en función de los requisitos necesarios para obtenerlos, los esquemas de monitoreo y control de los mismos, los mecanismos de sanción a su uso inadecuado, el tiempo de duración de las autorizaciones, entre otros temas.

25. Desde la legislación, es estratégica la definición de mecanismos que faciliten a

las comunidades el acceso a los recursos naturales y en particular los esquemas por los cuales se logre el acceso equitativo a los beneficios que de dichos recursos puede obtener la comunidad local. Lograr este objetivo puede requerir de una propuesta legal en concreto, pero sobretodo de estudios socio-económicos y de prospectiva para identificar mecanismos que lo viabilicen.

26. En el esquema de la reforma democrática del estado y con miras a consolidar

el rol del Estado en la economía, es necesario impulsar acciones tendientes a fortalecer la institucionalidad pública, en particular sus facultades de control y vigilancia, así como su capacidad sancionadora, de tal forma que la ciudadanía



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mire con efectividad el ejercicio de las competencias institucionales y, concomitantemente la aplicación eficaz de las leyes existentes.

27. Con este antecedente, cabe la revisión y ajuste a las sanciones que las actuales

leyes prevén a su incumplimiento, de tal forma que la aplicación de las mismas se convierta en un desincentivo eficaz a la ilegalidad o incumplimiento de las mismas.

28. En cuanto a temas de carácter económico, un proceso de reformas legales

deberá necesariamente evaluar los costos de la legalidad –en términos de implementación de las normas- e identificar figuras innovadoras que aporten en la sostenibilidad de las iniciativas productivas, como es el caso de nuevas figuras de “garantía” –no tradicionales- para los créditos (i.e. entrega de un empréstito que tiene como garantía el vuelo forestal de un predio); o prever la creación de créditos blandos y de carácter no reembolsable, asociados a un monitoreo y evaluación permanente de las inversiones en que se utilicen.

29. Con miras al mediano y largo plazo, se requiere propiciar escenarios para la

formulación de normas destinadas a regular esquemas de “pago por servicios ambientales”, considerando que no es un “pago por un recurso natural”, sino un reconocimiento por las actividades realizadas en protección, aumento o mantenimiento de un servicio ambiental. Dichos esquemas deberán armonizarse con instrumentos de planificación, administrativos, económicos y financieros.



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corredor marino de conservación del Pacífico Este Tropical, Fundación Marviva, San José.

InWent, Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH, 2007. Diálogo

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Jurado, Jorge (s/f). Diagnóstico Crítico de la gestión de los recursos hídricos.

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Silvestre, 2004-017. RO.S. No. 418 , 10 de septiembre de 2004. Codificación de la Ley de Gestión Ambiental, 2004-019. RO.S. No. 418 , 10 de

septiembre de 2004. Codificación de la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero, RO 15, 11 de mayo de 2005. Código de Policía Marítima, RO. S. No.1202, 20 de agosto de 1960. Código Penal, RO. S. 147, 22 de enero de 1971. Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario, R.O. 792, 15 de marzo de 1979. Ley de Turismo, Registro Oficial 733, 27 de Diciembre de 2002 Acuerdo Ministerial No. 080, RO No. 402, 23 de marzo de 1990. Acuerdo Ministerial No. 03 316, RO No. 125, 15 de julio del 2003. Acuerdo 134, RO No. 151, 20 de agosto de 2007.



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ANEXO

CONSTITUCION DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR SELECCIÓN DE ARTÍCULOS

Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado: 1. Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos

establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes.

2. Garantizar y defender la soberanía nacional. 3. Fortalecer la unidad nacional en la diversidad. 4. Garantizar la ética laica como sustento del quehacer público y el ordenamiento

jurídico. 5. Planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo

sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.

Art. 57.- Se reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, de conformidad con la Constitución y con los pactos, convenios, declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos humanos, los siguientes derechos colectivos: 6. Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos

naturales renovables que se hallen en sus tierras. 12. Mantener, proteger y desarrollar los conocimientos colectivos; sus ciencias, tecnologías y saberes ancestrales; los recursos genéticos que contienen la diversidad biológica y la agrobiodiversidad; sus medicinas y prácticas de medicina tradicional, con inclusión del derecho a recuperar, promover y proteger los lugares rituales y sagrados, así como plantas, animales, minerales y ecosistemas dentro de sus territorios; y el conocimiento de los recursos y propiedades de la fauna y la flora. Derechos de la naturaleza Art. 71.- La naturaleza o Pachamama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos. Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar e interpretar estos derechos se observarán los principios establecidos en la Constitución, en lo que proceda.



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El Estado incentivará a las personas naturales y jurídicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza, y promoverá el respeto a todos los elementos que forman un ecosistema. Art. 72.- La naturaleza tiene derecho a la restauración. Esta restauración será independiente de la obligación que tienen el Estado y las personas naturales o jurídicas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los sistemas naturales afectados. En los casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los ocasionados por la explotación de los recursos naturales no renovables, el Estado establecerá los mecanismos más eficaces para alcanzar la restauración, y adoptará las medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales nocivas. Art. 73.-El Estado aplicará medidas de precaución y restricción para las actividades que puedan conducir a la extinción de especies, la destrucción de ecosistemas o la alteración permanente de los ciclos naturales. Se prohíbe la introducción de organismos y material orgánico e inorgánico que puedan alterar de manera definitiva el patrimonio genético nacional. Art. 74.-Las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrán derecho a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir. Los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su producción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado. Art. 83.- Son deberes y responsabilidades de las ecuatorianas y los ecuatorianos, sin perjuicio de otros previstos en la Constitución y la ley: 1. Acatar y cumplir la Constitución, la ley y las decisiones legítimas de autoridad

competente. 2. Ama killa, ama Ilulla, ama shwa. No ser ocioso, no mentir, no robar.

3. Defender la integridad territorial del Ecuador y sus recursos naturales.

4. Colaborar en el mantenimiento de la paz y de la seguridad.

5. Respetar los derechos humanos y luchar por su cumplimiento.

6. Respetar los derechos de la naturaleza, preservar un ambiente sano y utilizar

los recursos naturales de modo racional, sustentable y sostenible. Art. 261.- El Estado central tendrá competencias exclusivas sobre: 7. Las áreas naturales protegidas y los recursos naturales.



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11. Los recursos energéticos; minerales, hidrocarburos, hídricos, biodiversidad y

recursos forestales.

Art. 262.- Los gobiernos regionales autónomos tendrán las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las otras que determine la ley que regule el sistema nacional de competencias:

1. Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial.

2. Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de cuenca, de acuerdo con la ley.

7. Fomentar las actividades productivas regionales. 8. Fomentar la seguridad alimentaria regional. Art. 263.- Los gobiernos provinciales tendrán las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las otras que determine la ley: 1. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de

ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial.

3. Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro

cuencas. 4. La gestión ambiental provincial. 5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego. 6. Fomentar la actividad agropecuaria. 7. Fomentar las actividades productivas provinciales. Art. 264.- Los gobiernos municipales tendrán las siguientes competencias exclusivas sin perjuicio de otras que determine la ley: 1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de

ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.

2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.



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4. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley. 5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de mejoras. 7. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley. 8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines. 10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley. 11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas. 12. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras. Art. 267.- Los gobiernos parroquiales rurales ejercerán las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las adicionales que determine la ley: 1. Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinación con el gobierno cantonal y provincial. 2. Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales. 4. Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente. 5. Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno. 6. Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales, con el carácter de organizaciones territoriales de base. 8. Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos. Art. 276.- El régimen de desarrollo tendrá los siguientes objetivos: 1. Mejorar la calidad y esperanza de vida, y aumentar las capacidades y



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potencialidades de la población en el marco de los principios y derechos que establece la Constitución.

2. Construir un sistema económico, justo, democrático, productivo, solidario y

sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y estable.

3. Fomentar la participación y el control social, con reconocimiento de las diversas

identidades y promoción de su representación equitativa, en todas las fases de la gestión del poder público.

4. Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable

que garantice a las personas y colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural

Art. 281.- La soberanía alimentaria constituye un objetivo estratégico y una obligación del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiado de forma permanente. Para ello, será responsabilidad del Estado: 9. Impulsar la producción, transformación agroalimentaria y pesquera de las

pequeñas y medianas unidades de producción, comunitarias y de la economía social y solidaria.

10. Adoptar políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector

agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de importaciones de alimentos.

11. Fortalecer la diversificación y la introducción de tecnologías ecológicas y

orgánicas en la producción agropecuaria. 12. Promover políticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la

tierra, al agua y otros recursos productivos. 13. Establecer mecanismos preferenciales de financiamiento para los pequeños y

medianos productores y productoras, facilitándoles la adquisición de medios de producción.

14. Promover la preservación y- recuperación de la agrobiodiversidad y de los

saberes ancestrales vinculados a ella; así como el uso, la conservación e intercambio libre de semillas.

15. Precautelar que los animales destinados a la alimentación humana estén sanos

y sean criados en un entorno saludable.



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Asegurar el desarrollo de la investigación científica y de la innovación tecnológica apropiadas para garantizar la soberanía alimentaria Art. 313.- El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia. Los sectores estratégicos, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental, y deberán orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al interés social. Se consideran sectores estratégicos la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro radioeléctrico, el agua, y los demás que determine la ley. Art. 314.- El Estado será responsable de la provisión de los servicios públicos de agua _potable y de riego, saneamiento, energía eléctrica, telecomunicaciones, vialidad, infraestructuras portuarias y aeroportuarias, y los demás que determine la ley. El Estado garantizará que los servicios públicos y su provisión respondan a los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad. El Estado bien dispondrá que los precios y tarifas de los servicios públicos sean equitativos, y establecerá su control y regulación Art. 319.- Se reconocen diversas formas de organización de la producción en la economía, entre otras las comunitarias, cooperativas, empresariales públicas o privadas, asociativas, familiares, domésticas, autónomas y mixtas. El Estado promoverá las formas de producción que aseguren el buen vivir de la población y desincentivará aquellas que atenten contra sus derechos o los de la naturaleza: alentará la producción que satisfaga la demanda interna y garantice una activa participación del Ecuador en el contexto internacional. Art. 320.- En las diversas formas de organización de los procesos de producción se estimulará una gestión participativa, transparente y eficiente. La producción, en cualquiera de sus formas, se sujetará a principios y normas de calidad, sostenibilidad, productividad sistémica, valoración del trabajo y eficiencia económica y social.



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Art. 321.- El Estado reconoce y garantiza el derecho a la propiedad en sus formas pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta, y que deberá cumplir su función social y ambiental. Art. 318.- El agua es patrimonio nacional estratégico de uso público, dominio inalienable e imprescriptible del Estado, y constituye un elemento vital para la naturaleza y para la existencia de los seres humanos. Se prohíbe toda forma de privatización del agua. La gestión del agua será exclusivamente pública o comunitaria. El servicio público de saneamiento, el abastecimiento de agua potable y el riego serán prestados únicamente por personas jurídicas estatales o comunitarias. El Estado fortalecerá la gestión y funcionamiento de las iniciativas comunitarias en torno a la gestión del agua y la prestación de los servicios públicos, mediante el incentivo de alianzas entre lo público y comunitario para la prestación de servicios.

Art. 323.- Con el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, las instituciones del Estado, por razones de utilidad pública o interés social y nacional, podrán declarar la expropiación de bienes, previa justa valoración, indemnización y pago de conformidad con la ley. Se prohíbe toda forma de confiscación Art. 334.- El Estado promoverá el acceso equitativo a los factores de producción, para lo cual le corresponderá: 4. Desarrollar políticas de fomento a la producción nacional en todos los sectores, en especial para garantizar la soberanía alimentaria y la soberanía energética, generar empleo y valor agregado. 5. Promover los servicios financieros públicos y la democratización del crédito. Art. 336.- El Estado impulsará y velará por el comercio justo como medio de acceso a bienes y servicios de calidad, que minimice las distorsiones de la intermediación y promueva la sustentabilidad. El Estado asegurará la transparencia y eficiencia en los mercados y fomentará la competencia en igualdad de condiciones y oportunidades, lo que se definirá mediante ley. Art. 395.- La Constitución reconoce los siguientes principios ambientales: 1. El Estado garantizará un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente

equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad



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y la capacidad de regeneración natural de los ecosistemas, y asegure la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

2. Las políticas de gestión ambiental se aplicarán de manera transversal y serán de

obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus niveles y por todas las personas naturales o jurídicas con el territorio nacional.

3. El Estado garantizará la participación activa y permanente de las personas,

comunidades, pueblos y nacionalidades afectadas, en la planificación, ejecución y control de toda actividad que genere impactos ambientales.

4. En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia

ambiental, éstas se aplicarán en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza.

Art. 400.- El Estado ejercerá la soberanía sobre la biodiversidad, cuya administración y gestión se realizará con responsabilidad intergeneracional. Se declara de interés público la conservación de la biodiversidad y todos sus componentes, en particular la biodiversidad agrícola y silvestre y el patrimonio genético del país. Art. 401.- Se declara al Ecuador libre de cultivos y semillas transgénicas. Excepcionalmente, y sólo en caso de interés nacional debidamente fundamentado por la Presidencia de la República y aprobado por la Asamblea Nacional, se podrán introducir semillas y cultivos genéticamente modificados. El Estado regulará bajo estrictas normas de bioseguridad, el uso y el desarrollo de la biotecnología moderna y sus productos, así como su experimentación, uso y comercialización. Se prohíbe la aplicación de biotecnologías riesgosas o experimentales. Art. 402.- Se prohíbe el otorgamiento de derechos, incluidos los de propiedad intelectual, sobre productos derivados o sintetizados, obtenidos a partir del conocimiento colectivo asociado a la biodiversidad nacional. Art. 403.- El Estado no se comprometerá en convenios o acuerdos de cooperación que incluyan cláusulas que menoscaben la conservación y el manejo sustentable de la biodiversidad, la salud humana y los derechos colectivos y de la naturaleza. Art. 406.- El Estado regulará la conservación, manejo y uso sustentable, recuperación, y limitaciones de dominio de los ecosistemas frágiles y amenazados; entre otros, los páramos, humedales, bosques nublados, bosques tropicales secos y húmedos y manglares, ecosistemas marinos y marinos-costeros.



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Art. 408.- Son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado los recursos naturales no renovables y, en general. los productos del subsuelo, yacimientos minerales y de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuentren en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial y las zonas marítimas; así como la biodiversidad y su patrimonio genético y el espectro radioeléctrico. Estos bienes sólo podrán ser explotados en estricto cumplimiento de los principios ambientales establecidos en la Constitución. El Estado participará en los beneficios del aprovechamiento de estos recursos, en un monto que no será inferior a los de la empresa que los explota. El Estado garantizará que los mecanismos de producción, consumo y uso de los recursos naturales y la energía preserven y recuperen los ciclos naturales y permitan condiciones de vida con dignidad. Art. 409.- Es de interés público y prioridad nacional la conservación del suelo, en especial su capa fértil. Se establecerá un marco normativo para su protección y uso sustentable que prevenga su degradación, en particular la provocada por la contaminación, la desertificación y la erosión. En áreas afectadas por procesos de degradación y desertificación, el Estado desarrollará y estimulará proyectos de forestación, reforestación y revegetación que eviten el monocultivo y utilicen, de manera preferente, especies nativas y adaptadas a la zona. Art. 410.- El Estado brindará a los agricultores y a las comunidades rurales apoyo para la conservación y restauración de los suelos, así como para el desarrollo de prácticas agrícolas que los protejan y promuevan la soberanía alimentaria. Art. 411.- El Estado garantizará la conservación, recuperación y manejo integral de los recursos hídricos, cuencas hidrográficas y caudales ecológicos asociados al ciclo hidrológico. Se regulará toda actividad que pueda afectar la calidad y cantidad de agua, y el equilibrio de los ecosistemas, en especial en las fuentes y zonas de recarga de agua. La sustentabilidad de los ecosistemas y el consumo humano serán prioritarios en el uso y aprovechamiento del agua.

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