VACÍOS JURÍDICOS Y OPORTUNIDADES
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GERMAN A CARDOZA SANCHEZ
10-022015
VACÍOS JURÍDICOS Y OPORTUNIDADES
ZONAS DE RESERVA CAMPESINA
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Contenido
INTRODUCCION Y CONTEXTO ................................................................................................... 2
ANTECEDENTES ............................................................................................................................ 4
BREVE BALANCE ZONAS DE RESERVA CAMPESINA ......................................................... 5
AVANCE EN LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA ....................................................... 5
FALENCIAS Y DIFICULTADES ................................................................................................. 6
NORMATIVIDAD RELACIONADA CON ZONAS DE RESERVA CAMPESINA .................... 8
SOPORTE CONSTITUCIONAL ................................................................................................. 9
MARCO LEGAL ESPECÍFICO ................................................................................................. 10
VACIOS JURIDICOS LEGISLACION AGRARIA EN ZRC QUE INCIDE EN LAS ZONAS
DE RESERVA CAMPESINA ........................................................................................................ 13
2.1 ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD ........................................................... 14
2.1.1 ORDENAMIENTO AMBIENTAL ................................................................................ 16
2.1.2 PROCESO AGRARIOS ............................................................................................... 18
2.2 INTEGRALIDAD ................................................................................................................... 21
2.3 INSTITUCIONALIDAD ........................................................................................................ 25
2.4 AUTONOMÍA Y ORGANIZACIÓN CAMPESINA ............................................................ 28
OPORTUNIDADES Y PERPECTIVAS ....................................................................................... 29
RECOMENDACIONES.................................................................................................................. 35
CONCLUSIONES ........................................................................................................................... 37
Bibliografía ....................................................................................................................................... 41
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INTRODUCCION Y CONTEXTO
La reforma agraria estructural y la reforma rural siguen siendo vigentes en un
escenario de desarrollo rural sostenible e incluyente, con redistribución de la tierra
y los factores productivos, en el marco de un modelo alternativo al modelo
empresarial, de mercado y acaparamiento de tierras, que rescate la diversidad
regional territorial étnica y cultural en torno al ordenamiento productivo, social y
ambiental de la propiedad y que valore las potencialidades y las formas
autogestionarias de organización de las comunidades rurales en los diferentes
territorios.
El éxito de un proceso de paz en Colombia, depende en primer lugar de sí el
Estado y las clases dominantes se comprometen efectivamente a solucionar el
problema agrario y al goce real de los derechos económicos, políticos, sociales y
culturales de las comunidades. Un asunto fundamental para la paz con justicia
social es la tierra y el territorio para indígenas, negros y comunidades campesinas
como partida y desde el cual se desprenden las discusiones y soluciones políticas,
sociales y económicas del modelo de desarrollo.
En Colombia la tenencia, ocupación y propiedad de la tierra ha estado ligada a la
violencia (Molano, fajardo, Reyes, Restrepo) y se ha evidenciado una relación
estrecha entre conflicto social y armado, con la inequitativa concentración de la
tierra, el narcotráfico y la violación de los derechos humanos. Los Colonos y
campesinos desde el siglo XX han desarrollado formas de organización y defensa
del territorio, de la economía campesina y protección de los recursos naturales
como antecedente de las actuales Zonas de Reserva Campesina.
Las comunidades campesinas, han sufrido y afrontan no solo el abandono estatal
y el afán de acaparamiento y concentración de la propiedad de la tierra incluyendo
las de origen baldío por parte de actores agroindustriales, empresariales,
multinacionales, además, resistiendo, a la estrategia violenta y expansionista del
narcotráfico, del paramilitarismo, del latifundio ganadero y especulativo y la gran
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minería extractiva generadora de la depredación irracional de nuestros recursos
naturales y de la biodiversidad. La dualidad del modelo de desarrollo agrario
impulsado a través de las políticas y combinado con las acciones violentas, marca
la tendencia de la concentración y la minifundización de la estructura agraria. La
titulación de baldíos ha reproducido los patrones de concentración de la
propiedad, con las precarias condiciones económicas, sociales y políticas en que
ha ocurrido la ampliación de la frontera agrícola.
Desde hace mas de veinte años la Ley 160 de 1994 estableció que en los
procesos de formalización que se adelantan, en las zonas de colonización y en
aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, se regulará, limitará
y ordenará la ocupación, aprovechamiento y adjudicación de las tierras baldías de
la Nación, así como los límites superficiarios de las que pertenezcan al dominio
privado, según las políticas, objetivos y criterios orientadores de la ley, con la
finalidad de fomentar la pequeña propiedad campesina, evitar o corregir los
fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad y crear las condiciones
para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos, a
través de los mecanismos establecidos en la ley.
Esta tarea estratégica y trascendental debió realizarla el Incora y el Incoder a
través de instrumentos de ordenamiento productivo y ordenamiento social de la
propiedad especialmente delimitación y constitución de Zonas de Reserva
Campesina, con el cumplimento estricto de disposiciones legales como lo
estipulan los artículos 79, 80,81 de la Ley 160 de 1994. Por el contrario, desde
hace veinte años se consolidaron grandes predios y latifundios bajo una misma
persona natural o jurídica sobre tierras adjudicadas inicialmente como baldíos a
campesinos con flagrante violación del artículo 72 de la misma Ley.
Las bases del actual Plan Nacional de Desarrollo están cimentadas en los pilares
e ideales de paz, equidad y se entendería que este plan empieza a generar
condiciones en el llamado “ pos-conflicto” y como lo plantea el exministro Juan
Camilo Restrepo Salazar “siempre se ha dicho y con razón que las raíces del
conflicto Colombiano se nutre de los problemas agrarios viejos de muchas
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décadas, ahora hay una ocasión preciosa para que la paz no sea simplemente
una figura de papeles, si no el comienzo sincero y profundo para encontrar las
soluciones equitativas y sostenibles al que quizás sea el problemas mas delicado
del país, el de tierra, en todas sus expresiones” (El espectador , Octubre 13 de
2014)
Las Zonas de Reserva Campesina como figura de “ordenación social, ambiental y
productiva de una región” ( Sentencia 371 de 2014 de la Corte Constitucional)
seran un fundamental instrumento de desarrollo rural integral y de reforma agraria
con el cumplimiento efectivo y real del objeto establecido en la norma legal, “
fomentar y estabilizar la economia campesina y superar las causas de los
conflictos sociales que les afecten y en general crear las condiciones para el logro
de la paz y la justicia social en las áreas respectivas”.
ANTECEDENTES
En el año 1993, el Gobierno a través de los Ministerios de Agricultura y de Medio
Ambiente, introdujo al proyecto de ley sobre el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, en su tránsito por la comisión V del senado
la creación de las Zonas de Reserva Campesina “para regular y ordenar la
adjudicación de baldíos y evitar la concentración de la propiedad, para fomentar la
pequeña propiedad campesina y crear condiciones de desarrollo y consolidación
de la de la economía campesina de los colonos” (Gaceta del Congreso, 1994),
proponiendo a las Zonas de Reserva Campesina –ZRC- como áreas de
estabilización de la frontera agraria y fortalecimiento de economías campesinas;
proyecto que finalmente fue convertido en la Ley 160 de 1994.
Como antecedente de la normatividad y situación actual de las Zonas de Reserva
Campesina, es importante destacar algunos aspectos sociales, políticos y
jurídicos:
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Aumento de cultivos de uso ilícito, el deterioro ambiental y la presencia
armada de organizaciones ilegales.
Movilizaciones de campesinos y colonos en regiones cocaleras,
fumigaciones y violación de los derechos humanos en los años 90´s
Negociación con el Ministro Agricultura José Antonio Ocampo Gaviria, las
organizaciones campesinas, colonos y líderes en marchas campesinas con
apoyo de Alfredo Molano, Darío Fajardo y otros académicos.
Expedición Acuerdo 028/1995 de la Junta Directiva INCORA reglamentando
Zonas de desarrollo empresarial y Zonas de Reserva Campesina.
Movilizaciones de campesinos y colonos en rechazo al acuerdo 028/95
Decreto 1777 de 1996 concertado entre organizaciones campesinas y la
Ministra Cecilia López Montaño.
Derogatoria de los capítulos I, II, III, IV, V, VI y VIII sobre ZRC del Acuerdo
028 de 1995, quedando vigente solo el Capítulo VII de Zonas de Desarrollo
empresarial.
Concertación del Acuerdo 024 de 1996 Junta Directiva del INCORA con las
organizaciones campesinas.
El gobierno asume compromisos para establecer y desarrollar la figura de
Zonas de Reserva Campesina –ZRC- inicialmente en los departamentos
de Putumayo, Guaviare y Caquetá.
Rechazo de la SAC y Fedegan del decreto 1777 de 1996 con oposición de
la figura de Zonas de Reserva Campesina en áreas distintas a las de
Colonización y predominio de baldíos.
BREVE BALANCE ZONAS DE RESERVA CAMPESINA
AVANCES EN LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA
Proyecto piloto de ZRC financiado por el Banco Mundial y recursos de la
Nación con una inversión de $6.657.6 millones hasta Diciembre de 2003, en
tres Zonas (Cabrera, Pato-balsillas y Calamar Guaviare).
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Se lograron algunas capacidades de gestión para manejar recursos
económicos y se socializó el procedimiento, metodología y sus
instrumentos
Fortalecimiento inicial de capital social, afectado posteriormente por
situación de orden público y estigmatización en las Zonas de Reserva
Campesinas.
Fortalecimiento de procesos organizativos, de asociatividad y resolución de
conflictos en algunas Zonas.
FALENCIAS Y DIFICULTADES
Estigmatización y persecución de las Zonas de Reserva Campesina- ZRC-
en los 8 años de gobierno de Álvaro Uribe Vélez
Los resultados económicos para las regiones son precarios frente a las
expectativas generadas con las Zonas de Reserva Campesinas y sus
planes de desarrollo sostenible, los cuales no fueron financiados ni
ejecutados.
No fue posible la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural en las
Zonas de Reserva Campesinas por falta de decisión y voluntad política del
Estado y de los diferentes gobiernos.
No se realizó seguimiento y evaluación al cumplimiento de los requisitos y
obligaciones en materia ambiental, ocupación y explotación de predios en
las Zonas de Reserva Campesinas constituidas
Poco apoyo y participación de las entidades territoriales en la consolidación
de las ZRC y mínima articulación con los Planes o esquemas de
ordenamiento territorial, los planes municipales y departamentales de
desarrollo, por falta de coordinación entre los instrumentos de planificación
y ordenamiento territorial y los planes de desarrollo sostenible de las Zonas
de Reserva Campesina ZRC en el nivel territorial.
No se lograron resolver los principales conflictos y problemas económicos,
sociales y ambientales de las Zonas de Reserva Campesina.
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No se cumplió la norma legal en cuanto a que la acción del estado se
realizara en condiciones preferenciales para el otorgamiento de subsidios,
incentivos y estímulos en materia de crédito, capitalización rural,
adecuación de tierras, modernización, acceso ágil y eficaz a los servicios
públicos rurales y el apoyo preferencial de la institucionalidad pública rural y
ambiental.
Pocos avances en obtener mayores oportunidades y capacidad jurídica y
técnica de las organizaciones comunitarias para administrar y movilizar
recursos de inversión a las ZRC.
Precaria presencia y coordinación interinstitucional de las entidades del
Sistema Nacional de Desarrollo Rural y Sistema Nacional Ambiental.
Por el incumplimiento de las obligaciones del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y Ministerio de Ambiente de coordinar la acción estatal en
Zonas de Reserva Campesina ZRC; no se cumplió ni se realizó
seguimiento a los límites superficiales de la propiedad de la tierra dentro de
las Zonas de Reserva Campesinas establecidos por la junta directiva del
Incora en Resoluciones.
La mayoría de los compromisos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, de las instituciones, (Incora, Incoder), entidades territoriales y
comunidades acordados en las audiencias públicas no se cumplieron en la
realización de los objetivos específicos establecidos en la resolución de
conformación de cada una de las Zonas de Reserva Campesina -ZRC.
Tanto el INCORA como el INCODER no adecuaron el uso equitativo y
racional del territorio a partir del ordenamiento social, cultural y ambiental
de la propiedad en las Zonas de Reserva Campesinas constituidas con
proyectos de reconversión productiva.
No se logró una adecuada articulación de las políticas de desarrollo rural,
ambiental y descentralización regional.
Precaria coordinación y concertación del Incoder con las organizaciones
campesinas y las comunidades de las ZRC para la implementación de
acciones económicas y sociales de gran impacto.
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No hay políticas orientadas a garantizar la no afectación de las actividades
económicas de gran impacto (minería, hidroeléctricas, hidrocarburos,
infraestructura, agroindustria, entre otros) en los territorios campesinos, la
producción de alimentos y en el plan de desarrollo sostenible de la Zonas
de Reserva Campesina.
Actualmente, no existe ninguna articulación interinstitucional que impulse
las Zonas de Reserva Campesina.
Las instituciones y las administraciones nacionales del Incoder, Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, El Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, entidades Departamentales y municipales están de espaldas a
las Zonas de Reserva Campesina y en muchas ocasiones promueven la
estigmatización de las Zonas de Reserva Campesina.
El gobierno y el Incoder no han desarrollado acciones de promoción
favorable de las Zonas de Reserva Campesina.
NORMATIVIDAD RELACIONADA CON ZONAS DE RESERVA CAMPESINA
• Constitución política (Art. 1, 2, Art. 58, Art. 64, Art. 65, Art. 38, Art. 25, Art.
79, Art. 80, Art. 209, Art. 333, Art. 334, Art. 366, Título XI)
• Ley 160 de 1994, Capítulo XIII
• Ley 2da de 1959 – Zonas de Reserva Forestal
• Ley 99 de 1993 – Ley medio ambiente
• Ley 101 de 1993 – Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero.
• Ley 388 de 1997, Art 8 – Ordenamiento Territorial
• Ley 1454 de 2011 – Ordenamiento Territorial
• Decreto 1777 de 1996 – Reglamentación parcial de la Ley 160, en lo
relacionado con las ZRC
• Decreto 2664 de 1994, Capítulo XII – Titulación Baldíos
• Decreto 1300 de 2003 – creación INCODER
• Decreto 3759 de 2009 – Decreto 2623 de 2012 – Estructura del INCODER
• Decreto 3600 de 2007 – reglamenta leyes de medio ambiente y OT
• Acuerdos y resoluciones del INCODER
• Acuerdo No. 014 de 1995
• Acuerdo No. 024 de 1996
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• Acuerdo No. 010 de 1999
• Resolución No. 041 de 1996
• Resolución No. 054 de 1997
• Resolución No. 055 de 1997
• Resolución No. 020 de 1998
• Resolución No. 054 de 1999
• Resolución No. 046 de 2000
• Resolución No. 69 de 2000
• Resolución No. 028 de 2002
• Resolución No. 240 de 2011
SOPORTE CONSTITUCIONAL
Conforme a la Constitución Política, las autoridades públicas tienen el deber de
garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución y de
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado (artículos 1º y 2).
Los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de
la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso
progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios
de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, apoyo y
especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física
en el campo. Estos mismos artículos junto a los articules 58 y 334 son soporte de
las Zonas de Reserva Campesina -ZRC.
Tratándose de la cuestión agraria, la Corte Constitucional reitera como la
jurisprudencia constitucional ha venido reconociendo el campo como un bien
jurídicamente protegido advirtiendo que “la denominación dada a la expresión
“Campo” se entiende como realidad geográfica, regional, humana, cultural y,
económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del
Estado, por los valores que en sí misma representa”. “Es el campo como conjunto
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de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la
población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados”.
La Corte Constitucional plantea que “el campo no puede ser reconocido
únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos de
autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada, posesiones,
ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras baldías que
administra el Estado. En cambio, debe ser entendido como bien jurídico protegido
para garantizar derechos subjetivos e individuales, derechos sociales y colectivos,
así como la seguridad jurídica pero además, es herramienta básica de la
supervivencia y el progreso personal, familiar y social.”
La Corte Constitucional Mediante la Sentencia C -006 de 2002 afirmó que el trato
al campesinado es diferencial y especial, por tanto es necesario establecer una
igualdad no solo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas
del agro. En la Sentencia 644 de 2012 la Corte Constitucional reconoce que en
Colombia se debe considerar el campo como el hábitat natural de los campesinos,
el cual según nuestra constitución es de especial protección.
La Sentencia C-371 de 2014 afirmó que la Zona de Reserva Campesina ZRC es
“una figura creada por la Ley 160 de 1994 para la ordenación social, ambiental y
productiva de una región.” La Corte Constitucional reconoce que las razones de
las ZRC son la realización de los derechos del campesinado.
MARCO LEGAL ESPECÍFICO
El marco normativo de las ZRC está delimitado fundamentalmente por la Ley 160
de 1994, capítulo XIII; decreto 1.777 de 1996 y el acuerdo 024 de 1996 expedido
por el INCORA.
La materialización de lo dispuesto en la constitución y en la Ley frente a las Zonas
de Reserva Campesina se podrá resumir en:
1. La regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural.
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2. La eliminación de su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a
través de la adquisición o implantación de mejoras.
3. El establecimiento de límites superficiarios a las tierras de dominio privado.
4. Evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la
propiedad rústica.
5. Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la
economía de los campesinos.
6. Ordenamiento territorial y ambiental.
La Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero 101 de 1993, desarrolla en
parte los artículos 65 y 66 de la Constitución Nacional y la Ley 160 de 1994, por la
cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, inspirada en el precepto constitucional (articulo 64) según el cual es
deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de
mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
El Decreto 1777de 1996 ratifica la plena vigencia de los objetivos y fines de la Ley
160 de 1994, entre otros:
• Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la
justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población
campesina.
• Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados
a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad o su
fraccionamiento antieconómico
• Dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos
mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas
jefes de hogar, a los beneficiarios de los programas especiales que establezca
el Gobierno Nacional.
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• Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los
procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de
crédito y subsidio directo.
• Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo
en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades
del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los
programas respectivos.
• Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la
población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en
el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para
lograr su fortalecimiento.
A su vez, en el artículo 2 del decreto 1777 se establece como objetivos de las
Zonas de Reserva Campesina.
• Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país.
• Evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración o
fragmentación de la propiedad rústica.
• Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo
sostenible de la economía campesina y de los colonos en las zonas
respectivas.
• Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando
preferencia en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos
recursos.
• Crear y construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible,
de ordenamiento territorial y de gestión política.
• Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural.
• Fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural
entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada
participación en las instancias de planificación y decisión local y regional.
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Por su parte, el Acuerdo 024 de 1996 se ocupa de los aspectos operativos legales
de la constitución de las Zonas de Reserva Campesina y fija los criterios de
selección de las áreas objeto de estas, los objetivos y principios orientadores, las
excepciones, el trámite administrativo hacia su constitución, el plan de desarrollo
sostenible y la audiencia pública.
VACIOS JURIDICOS EN LA LEGISLACION AGRARIA QUE INCIDE EN LAS
ZONAS DE RESERVA CAMPESINA
El decreto 1777 ubicó tres elementos claves para configurar la figura de las Zonas
de Reserva Campesina como una estrategia para el ordenamiento productivo y
social de la propiedad rural, el primero, la definición del ámbito económico-
geográfico de su aplicación, segundo los objetivos económicos, ambientales y
políticos de las Zonas de Reserva Campesina y tercero la acción interinstitucional
de soporte. (Fajardo, 2002)
Según el Decreto 1300 de 2003, el Incoder tiene como objetivo fundamental
ejecutar la política agropecuaria y desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores
productivos, fortalecer las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la
articulación de las acciones institucionales del medio rural, bajo principios de
competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización,
para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al
desarrollo socioeconómico del país.
Otros de los objetivos y funciones del Incoder relacionados con las Zonas de
Reserva Campesina son: Promover la identificación y consolidación económica y
social de las áreas de desarrollo rural mediante el apoyo técnico y financiero a
programas de desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero de propósito
común. Facilitar a los pequeños y medianos productores rurales el acceso a la
tierra y demás factores productivos, promoviendo diferentes alternativas para el
uso eficiente, racional y sostenible de los mismos y gestionar y otorgar recursos de
financiación, cofinanciación, subsidios, e incentivos para apoyar la ejecución de
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programas de desarrollo agropecuario y rural en los territorios en donde se
establezcan áreas de actuación.
Se han detectado
debilidades, falencias y vacíos en la legislación y normatividad sobre Zonas de
Reserva Campesina que han incidido o afectado el impulso y consolidación de
este procedimiento, a continuación se presentan los principales.
2.1 ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD
La Ley 160 de 1994, en su exposición de motivos, resaltó la importancia de las
Zonas de Reserva Campesina dentro de la dinámica de los procesos de
colonización en Colombia. Tal dinámica se expresa en el ciclo colonización-
praderización-concentración de latifundio ganadero. Este modelo ha dado lugar a
un deterioro de las condiciones de existencia de las familias de colonos y al
paulatino desgaste de las zonas de bosque natural.
Las Zonas de Reserva Campesina aparecen como un instrumento que le permite
al Estado realizar el ordenamiento de las zonas de colonización y de predomino de
baldíos, proteger los espacios de reserva forestal y de recursos naturales
estratégicos y regular la tenencia de propiedades privadas en dichas áreas. El
interés de la política radica en la consolidación y estabilización de las
comunidades campesinas y de los colonos, con base en la definición de los
derechos de propiedad sobre los territorios, el desarrollo de actividades
productivas sostenibles y el apoyo a procesos de autogestión comunitaria.
Conforme a la ley 160 de 1994, en principio partimos de la regla conforme a la
cual todas las zonas de colonización y todas aquellas donde predomine la
existencia de tierras baldías son Zonas de Reserva Campesina (artículo 81), salvo
aquellas que sean definidas como Zonas de Desarrollo Empresarial (artículos 82 y
83).
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Se observa una ausencia de regulación en materia de relaciones con las posibles
Zonas de Desarrollo Empresarial y más aún sobre las condiciones de igualdad real
de las Zonas de Reserva Campesina frente a ellas. En la reglamentación debió
establecerse obligaciones del Incoder en virtud de los artículos 75 y 76 y reservar
estas zonas para delimitar y constituir Zonas de Reserva Campesina para evitar
los actuales procesos de concentración, acaparamiento y ocupación indebida de
tierras baldías.
El criterio legal es que esas Zonas requieren una delimitación geográfica por parte
del Consejo Directivo del Incoder, teniendo en cuenta sus características
agroecológicas y socioeconómicas regionales. Pero, la noción de Zonas de
Reserva Campesina no es exclusivamente geográfica, pues conforme a la ley está
asociada al régimen de tenencia y propiedad de la tierra, a la cuestión ambiental
territorial y, sobre todo, a la efectividad de los derechos sociales, económicos y
culturales de los campesinos, a su participación en las instancias de planificación y
decisión regionales, y a las características de las modalidades de producción, tal
y como lo ha planteado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, en especial,
la sentencia C-644 de 2012.
La Ley plantea que en los reglamentos respectivos de las Zonas de Reserva
Campesina se indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán
adjudicarse, determinadas en unidades agrícolas familiares, el número de éstas
que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones
que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos.
Esta es la disposición legal de reforma agraria mas importante de la figura, como
la única que en el territorio nacional puede limitar el tamaño de la propiedad
privada, lo cual, no se cumple, su reglamentación no es precisa y el Incora e
Incoder junto con la Superintendencia de Notariado y Registro, no establecieron
mecanismos institucionales para el cumplimiento de la norma legal e igualmente
el Incora y el Incoder no adelantaron acciones para que efectivamente no exista
propiedad privada en las Zonas de Reserva Campesina superando el numero de
UAF´s establecidas por la Junta Directiva del Incora y que se adelanten los
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procesos de negociación y compra de tierras o expropiación para quienes exceden
el número de UAF que podría tenerse en propiedad.
Con respeto al acceso a la tierra, si bien existen disposiciones constitucionales
que son coherentes con el derecho relativo al deber del Estado de garantizar un
acceso progresivo a la propiedad y otros derechos y recursos como vía para
dignificación de la vida de los campesinos, las Zonas de Reserva Campesina se
trata de un instrumento limitado en la medida que no reconoce el territorio como
un derecho, no promueve el acceso con criterio de universalidad, sino con carácter
progresivo, eso es, sujeto a diversas contingencias como la disponibilidad de
recursos. No se plantea la situación de fraccionamiento antieconómico de la
propiedad y propuestas de restructuración de minifundio y microfundio.
Las actuales políticas del gobierno priorizan la adjudicación de baldíos como
modalidad principal para la formalización y acceso a la propiedad rural, con el
propósito de no realizar reforma agraria redistributiva o por lo menos la reforma
rural transformadora que propone el PNUD con una política integral de tierras,
para no afectar los intereses de la gran propiedad
2.1.1 ORDENAMIENTO AMBIENTAL
En la Ley se dispone que en las Zonas de Reserva Campesina, la acción del
Estado tenga en cuenta, además de los principios orientadores, y criterios sobre
ordenamiento ambiental territorial, pero no están las reglas y lineamientos
definidos en la posterior Ley 388 de 1997.
Igualmente, estableció que las actividades de ordenamiento productivo y
ordenamiento social que desarrolle el Incora (hoy Incoder), en virtud de la Ley 160
de 1994, estarán sujetas a las políticas que sobre la materia formulen,
conjuntamente, los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, y a las
disposiciones relacionadas con los recursos naturales renovables y del medio
ambiente, y tendrán, como propósitos fundamentales, la regulación, limitación y
ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el acaparamiento
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de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras, fomentar la
pequeña propiedad campesina y prevenir, con el apoyo del Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la descomposición de la
economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano
empresario.
En el año 1994 la Política Nacional Ambiental (Documento CONPES 2.750 de
1994: 17 y 18): decide impulsar las Zonas de Reservas Campesinas y las reservas
privadas establecidas en la Ley 160 de 1994, como una forma de reorientar los
frentes de colonización que se dirigen hacia áreas de alta fragilidad ecológica y
ambiental.
La Política de Modernización Rural y Desarrollo Empresarial Campesino
(Documento CONPES 2.745 de 1994: 8): estableció que en regiones de
colonización de frontera y en áreas frágiles al interior de la frontera agropecuaria,
se definirán Zonas de Reserva Campesina, en las cuales se impulsarán procesos
de consolidación y estabilización de las comunidades de campesinos y colonos,
con base en el fortalecimiento de sus actuales actividades productivas lícitas y el
desarrollo de sistemas productivos adecuados al medio agroecológico. En
ecosistemas frágiles dentro de la frontera agrícola se promoverán sistemas
agropecuarios de producción-protección.
Después de estos documentos de política pública desde hace más de veinte años,
ningún gobierno ha intentado formular propuestas ambientales y de desarrollo
rural con el instrumento de Zonas de Reserva Campesina -ZRC.
La dimensión ambiental -que es crucial en la pretensión de las ZRC de estabilizar
la frontera a partir de la estabilización de las comunidades de frontera- precisa ser
desarrollada a partir de los correspondientes planes de ordenamiento ambiental
que incorporen la experiencia de las comunidades allí asentadas -campesinas y
étnicas- y sean la base o guía para determinar la estrategia de desarrollo
productivo de esos territorios.
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Las normas y reglamentación sobre Zonas de Reserva Campesina son las normas
básicas de conservación y protección ambiental en las regiones de predominio de
baldíos y de las que requieren ordenamiento productivo, social y ambiental del
territorio.
No se ha cumplido el objeto de reubicar a los propietarios u ocupantes de zonas
que deban someterse a un manejo especial o que sean de interés ecológico, el
Incoder debe adelantar los respectivos programas de adquisición de tierras y
mejoras en coordinación con el Ministerio de Ambiente o la Corporación
Autónoma Regional correspondiente, dando preferencia a los ocupantes de tierras
que se hallen sometidas al régimen de reserva forestal, de manejo especial o
interés ecológico, o las situadas en las áreas que conforman el Sistema de
Parques Nacionales Naturales. Las Zonas de Reserva Campesina son el
instrumento adecuado para cumplir con esta obligación legal del Incoder como lo
reconocen Parques Nacionales Naturales, organizaciones internacionales y
nacionales ambientales.
2.1.2 PROCESO AGRARIOS
Los procedimientos administrativos agrarios son los instrumentos legales con que
cuenta el INCODER desde la expedición de la Ley 200 de 1936 y ahora en
vigencia de la Ley 160 de 1994, para garantizar el cumplimiento de la función
social y ecológica de la propiedad; asegurar la propiedad y el dominio de la Nación
sobre las tierras públicas, y recuperar las tierras baldías de la Nación en los casos
de indebida ocupación o apropiación de las mismas por parte de los particulares.
De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1465 de 2013, con los procedimientos
administrativos agrarios:
1. Extinción del Derecho de Dominio privado por incumplimiento de la función
social o ecológica de la propiedad.
19
2. Clarificación de la situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de
su propiedad, para identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el
saneamiento de la propiedad privada.
3. Deslinde de las Tierras de la Nación para delimitarlas de aquellas que
pertenecen a los particulares.
4. Recuperación de los terrenos Baldíos de la Nación, en los casos de
indebida ocupación o apropiación por parte de los particulares, con el fin de
restituirlos al patrimonio del Estado.
5. Reversión de Baldíos Adjudicados, por violación de normas ambientales,
destinación de los mismos al desarrollo de cultivos ilícitos o por el
incumplimiento de las obligaciones bajo las cuales fueron adjudicados.
6. Revocatoria de los actos administrativos de titulación de baldíos, por
violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes
al momento de la adjudicación.
El primer acuerdo suscrito en el marco de las conversaciones de paz, entre el
Gobierno Nacional y las FARC el pasado 26 de mayo del 2013, es el de
“democratizar el acceso a la propiedad de la tierra en beneficio de los campesinos
sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades rurales más afectadas por
el conflicto armado”.
Como resultado de este compromiso se acordó la conformación de un Fondo de
Tierras para la Paz, alimentado con seis fuentes:
1. La recuperación de los baldíos indebidamente ocupados o ilegalmente
apropiados.
2. La extinción judicial del dominio sobre tierras privadas adquiridas
ilegalmente.
3. La extinción administrativa del dominio sobre las tierras inexplotadas que
incumplan la función social y ecológica de la propiedad.
4. La compra de tierras por parte del Estado.
20
5. Expropiación con indemnización por motivos de interés social o de utilidad
pública.
6. Las tierras con vocación agropecuaria sustraídas de las zonas de reserva
forestal, mediante la formulación de planes que garanticen sostenibilidad
social y ambiental, con participación comunitaria.
La 1ª y la 3ª fuente el Fondo de Tierras para la Paz comprometen procesos
agrarios de competencia del Incoder, para restituir estas tierras, el INCODER
cuenta con los procedimientos agrarios de extinción, recuperación, clarificación y
deslinde, los cuales, resultan en gran medida ineficaces, porque su trámite es muy
lento y casi nunca culminan con la recuperación material de los predios
intervenidos para asignarlos a los nuevos adjudicatarios.
Los procesos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados
usualmente están ligados con otros procedimientos como la clarificación, la
extinción o el deslinde. Actualmente debido a las fallas y laxitudes del sistema de
catastro y registro, a la inestabilidad de las normas que definen cómo se acredita
la propiedad, y a algunas contradicciones del derecho civil, la simple tarea de
determinar si un predio específico es baldío o de propiedad privada se convierte
en un proceso jurídico que puede demorar muchos años.
Corresponde al INCODER, mediante el procedimiento de clarificación de la
propiedad, determinar si un predio ha salido o no del dominio de la Nación. Una
vez expedida la resolución de clarificación, después de varios años de trámite,
pasa a revisión del Consejo de Estado, proceso que puede tardar diez años.
Si la revisión confirma la decisión del INCODER, éste inicia el proceso de
recuperación, que en esencia no hace más que declarar que el baldío está
indebidamente ocupado, pero puede demorar años y también está sujeto a
revisión del Consejo de Estado. Finalmente, si el fallo del Consejo de Estado es
favorable a la recuperación, se pide el apoyo de la Policía para desalojar a los
ocupantes, quienes mediante argucias jurídicas logran convertir una simple
diligencia en un nuevo proceso policivo que también puede tardar años.
21
Si el INCODER no pone fin a este carrusel de los procesos agrarios, muy pocos
predios intervenidos van a llegar por esta vía al Fondo de Tierras para la Paz. El
Incoder no ejerce un control efectivo sobre los predios que interviene mediante los
procesos agrarios y cuando estos concluyen después de un largo proceso, no los
recupera materialmente.
2.2 INTEGRALIDAD
El Decreto 1777 de 1996 plantea como objetivos relacionados con el Desarrollo
rural integral:
a) Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo
sostenible de la economía campesina de los colonos en las zonas
respectivas.
b) Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible,
de ordenamiento territorial y de gestión política.
c) Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural.
d) Promover y adelantar actividades de coordinación inter e intersectorial para
la integración de las acciones en el medio rural, así como el fortalecimiento
de las organizaciones departamentales y locales del Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino
La Zonas de Reserva Campesina tienen como soporte un Plan de Desarrollo
Sostenible, gran parte de su realización depende del apoyo preferencial de las
instituciones del Estado, cuyo carácter no está definido en términos de real
eficacia y obligación por parte del Estado y los instituciones.
En las Zonas de Reserva Campesina uno de los mayores vacíos en la aplicación
de la Ley 160 de 1994 con grandes implicaciones es el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, como mecanismo obligatorio de
planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a
22
prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y
mujeres campesinos de escasos recursos.
Plantea la Ley que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino las entidades oficiales y las del Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario y, además, las organizaciones campesinas. Hasta el año 2003 no se
reglamentó el sistema y no se materializo la efectiva conformación y operación de
los subsistemas.
En el Decreto 1300 de 2003,que creó el Incoder, mediante el artículo 26, se
derogó el articulo 5° de la Ley 160 de 1994 sobre el Consejo Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, pero se mantienen vigentes el articulo 3°
sobre actividades del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, el articulo 4° sobre los seis subsistemas en que estarían agrupados
los diferentes organismos que integran el Sistema, destacándose el de
organización y capacitación campesina e indígena, coordinado por el
Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino(Hoy Viceministerio de Desarrollo
Rural) e integrado por el INCORA (hoy Incoder), el SENA, la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP) y el Plan Nacional de Rehabilitación-PNR(
asimilable hoy al Departamento de la Prosperidad Social DPS) Para contratar con
organizaciones campesinas o con entidades privadas de reconocida idoneidad y
previa aceptación de las comunidades beneficiarias, los programas de apoyo a la
gestión empresarial rural.
De investigación, asistencia técnica, transferencia de tecnología y diversificación
de cultivos, coordinado por la Corporación Colombiana de Investigación
Agropecuaria (CORPOICA) y conformado por el Instituto Colombiano
Agropecuario (ICA), las corporaciones de asistencia técnica e investigación
agropecuaria, las UMATAS y las entidades privadas reconocidas por el Gobierno
que desarrollen estas actividades.
23
De financiación, coordinado por FINAGRO e integrado por la Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero, (Hoy Banco Agrario), los intermediarios financieros,
los bancos y cooperativas de crédito que realicen operaciones de redescuento y
que destinen recursos para el financiamiento de los objetivos establecidos en el
Sistema.
Quedando pendiente los Subsistemas de servicios sociales básicos,
infraestructura básica, vivienda rural, adecuación de tierras y seguridad social que
debería ser coordinado por el Viceministerio de Desarrollo Rural con la efectiva
participación del INCODER, DPS y los Ministerios de Transporte, Salud, Trabajo,
educación, Findeter y el de mercadeo, acopio, empaque, procesamiento y fomento
agroindustrial, de cuyos organismos integrantes sólo quedan las centrales de
abastos.
Se mantiene vigente el articulo 6° el cual plantea que, con el fin de lograr
resultados eficaces en la ejecución de los programas de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, los organismos públicos que integran el Sistema
deberán incorporar en los respectivos anteproyectos de presupuesto las partidas
suficientes para desarrollar las actividades que les correspondan,obligando al
Incora (hoy Incoder) enviar a las entidades y organismos los programas de
reforma agraria (compra de tierras, procesos agrarios, formalización, desarrollo
productivo, adecuación de tierras, etc) que ejecutaran y requieren inversiones
complementarias.
En el parágrafo del mismo articulo se establece que en los presupuestos
generales de la Nación deberán señalarse de manera explícita los proyectos de
cada una de las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, conforme a lo establecido en el artículo 346
de la Constitución Política.
Finalmente el artículo 7° de la misma Ley ordena que la ejecución de los
programas y proyectos de inversión complementaria por parte de las entidades del
24
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino sea de
obligatorio cumplimiento.
Es importante destacar que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
mediante el Decreto 1987 del 12 de Septiembre de 2013 por el cual se organiza el
sistema de coordinación de actividades publicas, privadas y de inclusión para el
cumplimiento del pacto nacional por el agro y el desarrollo rural, lo sustenta en la
Ley 160 de 1994 “por el cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y
desarrollo rural campesino” y menciona los objetivos de la ley.
En el considerando del Decreto, invoca el artículo 2° de la Ley 160 de 1994 para
plantear que le corresponde al gobierno reglamentar el sistema nacional de
reforma agraria y desarrollo rural campesino como mecanismo de planeación,
coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar los
servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios con el
fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres campesinos
de escasos recursos.
Igualmente hay que tener en cuenta el Decreto 1985 del 12 de Septiembre de
2013 por el cual se modificó la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural creando el Viceministerio de Desarrollo Rural e incorporando como
organismo sectorial de asesoría y coordinación al Consejo Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Campesino creado por la Ley 160 de 1994, derogado por el
artículo 26 del decreto 1300 2003 y ahora nuevamente reactivado pero sin ser
reglamentado.
También se destaca la creación de las Direcciones de Ordenamiento Social de la
Propiedad Rural y uso productivo del suelo, la Dirección de Gestión de Bienes
Públicos rurales y la Dirección de Capacidades Productivas y de Generación de
Ingresos directamente relacionadas con las Zonas de Reserva Campesina, las
cuales deben hacer efectivos los artículos 3° y 4° del Decreto 1777 de 1996 sobre
25
acciones institucionales preferenciales y prioritarios y la responsabilidad de las
entidades públicas de financiar y cofinanciar los planes de desarrollo sostenibles.
2.3 INSTITUCIONALIDAD
No ha existido un proceso de articulación entre los planes de desarrollo sostenible
de las Zonas de Reserva Campesina, y los planes de desarrollo a nivel nacional y
territorial. La coordinación de las políticas del estado en las Zonas de Reserva
Campesina, está a cargo de los Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, según lo dispone el artículo 5° del
Decreto 1777 de 1996, pero no existen desde el año 1994 documentos de política
publica, Conpes, directrices o mecanismos de coordinación, por lo cual se generan
vacíos legales e institucionales en la reactivación y consolidación de las Zonas de
Reserva Campesina,
La conformación de Zonas de Reserva Campesina, es uno de los procesos
misionales del INCODER como propuesta integral de desarrollo humano
sostenible, ordenamiento territorial y de gestión pública concertada con la
Comunidad, que requiere adecuadas metodologías e instrumentos para posibilitar
un desarrollo productivo con un enfoque territorial basado en el uso adecuado del
suelo, planes de manejo ambiental productivo y el fortalecimiento institucional y
comunitario.
El Incoder tiene como uno de sus procedimientos la delimitación y constitución de
Zonas de Reserva Campesina con acciones institucionales orientadas a la,
conformación, fortalecimiento y consolidación como instrumento para el
ordenamiento productivo mediante la estabilización de la frontera agrícola, la
conservación de los ecosistemas frágiles y los recursos naturales, el
empoderamiento de las comunidades rurales, el fortalecimiento de la economía
campesina, la reubicación de población desplazada y colonos, la diversificación
productiva y de ingresos rurales entre otras.
26
Pero la Dirección Técnica de Ordenamiento Productivo no tiene poder e incidencia
dentro del mismo Incoder y muchos menos capacidad de interlocución y
articulación externa.
No ha existido voluntad política del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de
Ambiente y del Incoder ni los mecanismos e instrumentos para que la articulación
institucional responda a la necesidad de consolidación y sostenibilidad de las
Zonas de Reserva Campesina, e igualmente, las entidades gubernamentales y no
gubernamentales no han diseñado, definido o apropiado las estrategias,
mecanismos, presupuesto y capacidad institucional necesarios.
Las Zonas de Reserva Campesina, en tanto apuntan a desarrollos territoriales
deben adelantarse, en todas sus etapas, en asocio con las correspondientes
autoridades territoriales (alcaldes, gobernadores) y con los agentes regionales y
locales de los programas nacionales. Deben inscribirse en los planes y
presupuestos territoriales y reconocérseles entidad en los escenarios de decisión
pública territorial, pero existen vacíos por definir el papel de las organizaciones
campesinas frente a las entidades territoriales y nacionales.
Se requiere, la articulación competente del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y del Incoder con otras instancias del Estado, como ambiente, minería, la
salud o la educación, la revisión y actualización de todos los instrumentos para la
inclusión productiva (asistencia técnica, crédito, desarrollo de mercados, apoyos y
subsidios, riego, infraestructura social y productiva, etc.) la construcción de
institucionalidad local y la definición de estrategias territoriales.
Existe un gran vacío y falta de claridad jurídica en el artículo 4° del Decreto 1777
de 1996 sobre la inversión de los planes de desarrollo sostenible en cuanto a
competencias, la definición precisa de condiciones preferenciales y prioritarias,
igualmente al plantear que la identificación, diseño y financiación de los planes,
programas y actividades que desarrollarán las entidades publicas y privadas, las
comunidades campesinas como actores de las instancias de planificación y
decisión territoriales contemplados en la Ley 160 de 1994.
27
La Ley 160 establece en el articulo 84 que, en la formulación y ejecución de los
planes de desarrollo en las Zonas de Reserva Campesina, será obligatoria la
participación de los Alcaldes de los municipios incorporados en los respectivos
estudios, así como de las organizaciones representativas de los intereses de los
colonos, campesinos, pero se advierte la ausencia de una nueva institucionalidad
que contribuya con autonomía y con criterios de participación real de la comunidad
campesina, a través de la organización representativa de la zona de reserva
campesina.
Los CONSEA tienen un carácter político más que técnico y en algunos de los
departamentos no se tiene ni se convoca a las organizaciones campesinas
locales, regionales, y mucho menos a las que representan a las Zonas de
Reserva Campesina e igualmente, en ningún departamento funciona el Comité
Departamental de Desarrollo Rural y Reforma Agraria que establece el artículo 88
de la Ley 160 de 1994.
Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural CMDR están politizados y
controlados por los alcaldes y los gremios con poca incidencia y capacidad de
decisión de las organizaciones campesinas en las políticas y en los programas y
proyectos de desarrollo rural en los municipios.
El Decreto 1777 de 1996 contempla que en las Zonas de Reserva Campesina la
acción estatal será concertada, bajo condiciones preferenciales en cuanto al
otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos en favor de la población y regula
la organización de programas de inversión por parte de entidades públicas, así
como la intervención en la planificación y decisión de las comunidades
campesinas, y la adopción de planes de desarrollo sostenible, pero no existen
mecanismos legales coercitivos que obliguen al Ministerio y demás entidades y
representantes legales priorizar y focalizar las intervenciones e inversiones en las
Zonas de Reserva Campesina ZRC en materia de créditos agropecuarios,
capitalización rural, adecuación de tierras, desarrollo de proyectos alternativos,
modernización y el acceso ágil y eficaz a los servicios públicos rurales.
28
Lo mismo puede afirmarse en cuanto a la simple formulación de que existirá
financiación o cofinanciación de “la ejecución de actividades, estudios,
investigaciones, planes, programas y proyectos de utilidad pública e interés social”
(artículo 4), que tampoco tiene precisiones que permitan su aplicación efectiva,
que posibilite apropiación presupuestal y fiscal por la falta de decisión política y
adecuación institucional.
2.4 AUTONOMÍA Y ORGANIZACIÓN CAMPESINA
El estado debe garantizar las diversas formas de propiedad campesina, individual,
asociativa y colectiva, comunitaria fundamentada en el respeto real por la
autonomía y la organización económica, social, cultural y ambiental de las
comunidades reales especialmente campesinas, esto evidencia la necesidad de
centrar todo el proceso de constitución y puesta en funcionamiento de las Zonas
de Reserva Campesina sobre la organización promotora de la Zona o la
organización legítimamente representativa.
El artículo 107 de la Ley 160 de 1994 ordena que el Ministerio de Agricultura
establecerá un fondo de organización y capacitación campesina para promover, a
través de proyectos, los procesos de organización campesina mediante la
capacitación de las comunidades rurales, organizadas o no, para participar
efectivamente en las diferentes instancias democráticas de decisión.
La ejecución de los proyectos se hará a través de las organizaciones campesinas
legalmente reconocidas que escojan las comunidades beneficiarias, o de
entidades privadas de reconocida idoneidad que, igualmente, seleccionen las
comunidades. En cualquier caso, los proyectos financiados con los recursos del
Fondo deberán ser ejecutados, por lo menos en un 90%, a través de las
organizaciones campesinas, y hasta un 10% por las entidades privadas. Esta
norma no se ha reglamentado, lo cual ha permitido que ONG´s, agencias de
cooperación internacional a través de convenios se apropien de los recursos del
29
Estado que deberían ser ejecutados directamente por las comunidades rurales y
sus organizaciones representativas.
OPORTUNIDADES Y PERPECTIVAS
Es factible en el escenario de discusión y debate en el Congreso de la Republica,
del Plan Nacional de Desarrollo exigir que las Zonas de Reserva Campesina sean
el instrumento de equidad y paz, supuestamente pilares junto con el de educación
del nuevo gobierno y del Plan Nacional de Desarrollo.
Es importante valorar como oportunidad que desde diferentes sectores sociales,
políticos, académicos se reivindica el fortalecimiento de la economía campesina y
la agricultura familiar, el establecimiento de medidas que conduzcan a la
protección ambiental, el adecuado aprovechamiento del suelo y la reversión de la
extrema concentración de la propiedad de la tierra.
Es posible en el marco de la Ley adecuar y concretar normas legales mediante
decisiones políticas manifestadas en políticas públicas de apoyo al desarrollo rural
incluyente de las Zonas de Reserva Campesina con programas de desarrollo
productivo en comercialización, acceso a infraestructura de apoyo a la producción,
transformación y comercialización; acceso a crédito y financiamiento; a servicios
de asistencia técnica integral y transferencia de tecnología, a bienes públicos
sociales, especialmente salud, saneamiento, nutrición, conectividad, educación,
cultura, recreación, seguridad social rural; acceso a bienes públicos productivos,
especialmente infraestructura de adecuación de tierras, vías, energía, y
comunicaciones.
La promoción, fomento y fortalecimiento a empresas comunitarias y demás formas
de organización asociativa o solidaria con incentivos y condiciones preferenciales
para las organizaciones del sector de acceso a los instrumentos de la política
agropecuaria y de desarrollo rural.
30
Es posible construir propuestas concretas de financiación y presupuesto con
fuentes y montos que garanticen la efectiva operación de un Sistema de desarrollo
rural integral y reforma agraria y la ejecución de los programas concretos de
tierras, redistribución, ordenamiento social y cultural de la propiedad.
Se debe insistir en la reglamentación y efectividad del fondo de capacitación y
promoción campesina, con asignación presupuestal para el fomento de la
organización autónoma, adquisición de sedes y equipos, capacitación y formación
autogestionaria y la celebración de contratos o convenios con las organizaciones
de las comunidades rurales en las Zonas de Reserva Campesina para la gestión,
promoción, desarrollo comunitario, producción, transformación y comercialización
y demás actividades de desarrollo rural.
Los objetivos de las Zonas de Reserva Campesina, de procurar acceso a la tierra,
conservar recursos naturales, fortalecer la economía campesina, promover el
desarrollo sostenible y, la garantía de los derechos económicos, sociales y
culturales, guardan coherencia con el repertorio de derechos proclamados por la
“Declaración Internacional de los Derechos de los Campesinos y otras personas
que trabajan en las zonas rurales”. Es por esto que las Zonas de Reserva
Campesina se constituyen en un instrumento pertinente para dar aplicación a
buena parte de los derechos consagrados en tal declaración.
Es importante reactivar mecanismos de exigibilidad jurídica y política para que se
cumpla el mandato legal de regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras
baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de
escasos recursos, y establecer zonas de reserva campesina para el fomento de
la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento
territorial y de la propiedad rural que se señalen.
Es una oportunidad para delimitar Zonas de Reserva Campesina en virtud del
artículo 81 de la Ley 160 de 1994,con territorios de las Zonas de Reserva Forestal
pues, por ser territorios baldíos deben ser Zonas de Reserva Campesina a partir
31
de la sustracción autorizada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
pero el gobierno en el actual proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo en el
artículo 97 que modifica el artículo 76 sobre la constitución de reservas de baldíos
sobre tierras baldías, quita esta opción preferencial a las ZRC en el Parágrafo 2.
“El régimen especial de ocupación, aprovechamiento y adjudicación también será aplicado sobre
las tierras baldías que adquieran la condición de adjudicables como consecuencia de la
sustracción de zonas de reserva forestal de Ley 2 de 1959, siempre y cuando tengan vocación
agrícola y/o forestal de producción.”
Es importante rescatar los asentamientos campesinos como los establecidos en la
Ley 135 de 1961 y la Ley 30 de 1988 para producción agropecuaria y de alimentos
de encadenamiento productivo y alianzas simétricas como las que definía la Ley
30 de 1988 (Articulo 4°) entre grandes productores y productores campesinos y
trabajadores agrarios asalariados de Zonas de Reserva Campesina con acuerdos
justos que posibiliten repartos igualitarios de excedentes y condiciones de vida
digna.
También las Zonas de Reserva Campesina son una gran opción para la
reconversión productiva de usos actuales de tierras en cultivos de uso ilícito, con
programas integrales y sostenibles de sustitución concertadas con las
comunidades rurales.
Se puede lograr reconocimiento y estímulo económico con reducción al impuesto
predial y con incentivos por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales
para los campesinos en Zonas de Reserva Campesina por la preservación
ambiental de los bosques y las aguas, declarando el carácter estratégico de las
Zonas de Reserva Campesina para la protección de ecosistemas frágiles y de
bosques biodiversos con el estimulo e impulso de producción orgánica y
agroecológica de alimentos ,incentivos en los programas de agricultura familiar
con apoyo en infraestructura, acopio, trasformación y distribución.
Se debe exigir la reglamentación de titulación de baldíos a empresas comunitarias
y cooperativas (artículo 65) en regiones como la Orinoquía y la altillanura pero con
bienes públicos rurales y programas de desarrollo rural integral .y su conformación
32
en zonas de aplicabilidad del articulo 74 de la Ley 160 de 1994 para constitución y
delimitación de ZRC en tierras baldías indebidamente ocupadas.
Según el artículo 75 de la Ley 160 de 1994, previo concepto favorable del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el Incoder establecerá reserva
sobre terrenos baldíos en favor de entidades privadas sin ánimo de lucro, creadas
con el objeto de proteger o colaborar con la protección del medio ambiente y de
los recursos naturales renovables.
ANZORC y las organizaciones representativas de las Zonas de Reserva
Campesina pueden ser beneficiarias de esta disposición. Se requiere un
reglamento por parte del Consejo Directivo.
Con base en el artículo 76 de la Ley 160 de 1994, podrá también el Incoder, con
aprobación del Gobierno Nacional constituir reservas sobre tierras baldías, o que
llegaren a tener ese carácter por virtud de la reversión o la extinción del derecho
de dominio para establecer en ellas un régimen especial de ocupación y de
aprovechamiento, por lo cual en cumplimiento del artículo 81 de la Ley 160,
siendo tierras predominantemente baldías son Zonas de Reserva Campesina y lo
que debe hacer el INCODER, es delimitar y constituir Zonas de Reserva
Campesina de oficio o por solicitud de las organizaciones representativas de los
colonos o campesinos, de los gobernadores y/o alcaldes de la respectiva región, o
solicitud de cualquier entidad del sistema nacional ambiental y del Sistema
Nacional de Reforma agraria y desarrollo rural campesino.
Con el artículo 97 del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, se le quita
esta opción preferencial a las Zonas de Reserva Campesina al establecer en el
Parágrafo 1. “La reglamentación que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del régimen a
que hace alusión el presente artículo, dispondrá que las tierras sean entregadas a los trabajadores
o asociaciones de trabajadores con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, a personas
y comunidades que participen en programas de asentamiento o reasentamiento, y/o a las
comunidades rurales más afectadas por la pobreza, el abandono forzado y el conflicto.
En el proceso de ordenamiento social y ambiental de la propiedad las áreas que
resultan de deslinde de ciénagas, playones, islas, humedales y zonas de reserva
33
forestal altamente intervenidas con vocación para la producción y protección se
podrán en virtud de la Ley 1728 de 2014 ser convertidas en Zonas de Reserva
Campesina como áreas adjudicables para conservación forestal y en las áreas no
adjudicables para la explotación de pescadores y campesinos pobres con
reglamentos especiales de uso.
En el marco actual de la legislación con cumplimiento de los criterios y
orientaciones sobre ZRC establecidas en la Ley y el Decreto 1777 de 1996 es
posible concertar compras estatales de los productos de las Zonas de Reserva
Campesina con precios de sustentación, agregación de valor, impulsando formas
asociativas y convenios de cooperación o alianzas entre asociaciones de
consumidores urbanos y las Zonas de Reserva Campesina.
En la exigibilidad del Sistema Nacional de Reforma Agraria y desarrollo rural de la
Ley 160 de 1994, el Decreto 1777 de 1996 se debe negociar un acuerdo para que
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible oriente a sus entidades adscritas y a las Secretarias de
Agricultura, Corporaciones Autónomas Regionales, para una efectiva participación
de ANZORC y las organizaciones representativas participantes en las instancias
decisorias de planeación y ejecución de políticas públicas de tierras y desarrollo
rural y medio ambiente.
Debe aprovecharse el artículo 94 de la Ley 160 de 1994 relacionado con el
desarrollo de la economía campesina, al ordenar que el Instituto(Incoder)
promoverá, con la colaboración de los organismos correspondientes del Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la formación y
financiación de cooperativas de beneficiarios de reforma agraria, integradas por
los beneficiaros de tierras, cuyo objeto preferencial será la comercialización de
productos agropecuarios, y además la obtención de créditos de producción, la
prestación de asistencia técnica y servicios de maquinaria agrícola, el suministro
de semillas e insumos agropecuarios y otros servicios requeridos para incrementar
la producción y mejorar la productividad en el sector rural.
34
En la exigibilidad jurídica y política de derechos en el ámbito internacional es
válida, la disposición “hasta el máximo de los recursos de que disponga” contenida
en el artículo 2.1 del acto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que
establece un orden de prelación para su utilización (Declaración de Quito, Párrafo
27), para que un Estado pueda atribuir su falta de cumplimiento de las
obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles debe demostrar que ha
realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición,
en un esfuerzo por satisfacer, de forma prioritaria, esas obligaciones mínimas. En
más de 20 años, el Estado colombiano ha realizado mínimos o nulos esfuerzos
para las obligaciones en DESC en Zonas de Reserva Campesina.
Tanto el Incoder, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la UPRA,
plantean el impulso de programas de desarrollo rural con enfoque territorial que
deberán ser exigidos de manera preferencial con priorización en Zonas de
Reserva Campesina constituidas y en procesos de constitución con garantías de
inversión social rural, efectividad de derechos económicos, sociales, culturales y
ambientales.
La creación de un Fondo de Tierras, que aún no está cuantificado según el Ex
Ministro Juan Camilo Restrepo Salazar (estudios preliminares indican que podrían
ser de unos tres millones de hectáreas), Se beneficiarían con la dotación de tierras
a través de este fondo, según el mismo exfuncionario entre 250.000 y 300.000.
familias.
También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores sin tierra o con
tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en
asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros de proteger el medio
ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria.
En la creación de una nueva jurisdicción agraria producto de los acuerdos de Paz,
es posible exigir procedimientos abreviados de adquisición y compra de tierras o
expropiadas por motivos de interés social o de utilidad pública, para promover el
acceso a la propiedad rural, con la correspondiente indemnización, con tierras
35
adquiridas con el subsidio integral y tierras adquiridas por los campesinos a través
de créditos blandos, tierras incautadas del narcotráfico.
Los medios de comunicación, académicos, ONG´s, agencias de cooperación
internacional plantean un gigantesco plan integral de desarrollo rural en un periodo
de 8 a 10 años con base en planes que se elaborarán como guías de la inversión
y de la presencia estatal en los ámbitos rurales, varios planes de obligatoria
ejecución y obligada financiación, como el plan nacional de vías terciarias, de
riego y drenaje, de electrificación rural y de conectividad, plan nacional de salud
rural, plan especial de educación rural, construcción y mejoramiento de vivienda
social rural, fomento de economía solidaria y cooperativas rurales, plan nacional
de asistencia integral técnica, tecnológica y de impulso a la investigación, plan
para apoyo y consolidar la generación de ingresos de la economía campesina,
familiar y comunitaria y de los medianos productores con menores ingresos, plan
para la promoción de la comercialización de la producción de la economía
campesina, familiar y comunitaria, plan progresivo de protección social y de
garantía de derechos de los trabajadores rurales, así mismo, la creación de un
sistema de seguridad alimentaria y nutricional para la población rural.(Espectador
13 de Octubre de 2014, en el camino de la Transformación Agraria)
Este plan integral de tierras y desarrollo rural con enfoque territorial es una gran
oportunidad para las Zonas de Reserva Campesina.
RECOMENDACIONES
En los procesos agrarios de extinción del derecho de dominio, mientras se tramita
la Acción de Revisión ante el Consejo de Estado, el INCODER debe utilizar la
figura de la expropiación de urgencia prevista en el artículo 54 de la Ley 160 de
1994, para asumir el control material de los predios intervenidos y utilizarlos en
forma inmediata para los fines propios de la reforma agraria. Esta importante
figura de la expropiación de urgencia en 20 años de vigencia de la Ley 160 de
1994, nunca se ha utilizado por parte del INCODER.
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Para que efectivamente en las ZRC existan instrumentos de reforma agraria se
deben adoptar mecanismos jurídicos que hagan ágil y aplicable a las condiciones
del país, la redistribución de la propiedad rural, como la extinción administrativa y
judicial de dominio, expropiación por vía administrativa, adquisición directa de
tierras de propiedad privada (no mercado) y compra de tierras por avalúo catastral
y no comercial. La adjudicación de baldíos a empresas comunitarias y
cooperativas de trabajadores agrícolas y campesinos en lugar de la delimitación y
entrega de baldíos en amplias regiones a grandes inversionistas en atención a la
sentencia 644 de agosto 23 de 2012 de la Corte Constitucional.
Se puede proponer una masiva política de reconversión productiva y redistribución
de los territorios en los cuales se ha violado el régimen de unidad agrícola familiar
y el limite de adquisición o formalización en términos de UAF para personas
naturales y jurídicas(artículo 72 Ley 160), ejecutando proyectos pilotos de
desarrollo rural integral con acceso a crédito, financiamiento para actividades
económicas agropecuarias y no agropecuarias; acceso a servicios de asistencia
técnica integral y transferencia de tecnología a trabajadores agrarios, pequeños y
medianos agricultores; de bienes públicos sociales, como salud, saneamiento,
nutrición, educación, inversión en capital humano y seguridad social; y de bienes
públicos productivos, especialmente infraestructura de vías, riego y adecuación de
tierras; energía y comunicaciones.
Establecer territorios interétnicos e interculturales en Zonas de Reserva
Campesina colindantes a territorios colectivos de indígenas y comunidades negras
con redes de producción acopio, comercialización y transformación, mercados
interétnicos rurales.
Las Zonas de Reserva Campesina pueden convertirse en áreas de reconversión
productiva y acceso a tierras se podrán establecer en diferentes regiones y con
distintos fines, como por ejemplo: Zonas de predominio de baldíos y de
ecosistemas frágiles, Zonas de modernización y diversificación de la agricultura
tradicional, de sustitución de cultivos de uso ilícito, de ordenamiento productivo y
de estímulos directos a la utilización eficiente de la tierra y del agua para riego,
37
Zonas de estímulo a los esquemas de asociatividad y alianzas entre productores,
y de fortalecimiento de las actividades de transformación agroindustrial,
agregación de valor y de comercialización interna y externa, finalmente y para la
restructuración de minifundio y microfundio.
Es pertinente adelantar una campaña de exigibilidad jurídica y política directa e
indirecta ante los derechos vulnerados ante los jueves, tribunales o instancias
administrativas adecuadas. Con acciones que debe desarrollar ANZORC con el
propósito de incidir en Presidencia, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
demás Ministerios, Gobernaciones, para que en sus programas, proyectos se
garantice el cumplimiento de los objetivos y Planes de Desarrollo Sostenible de las
Zonas de Reserva Campesina y la simplificación del trámite y procedimiento de
constitución de la Zonas de Reserva Campesina.
Estos mecanismos jurídicos y políticos de los derechos económicos, sociales y
culturales se utilizan para exigir judicial o administrativamente esos derechos en el
ámbito del derecho interno. Entre los mecanismos que se puedan utilizar están la
acción de tutela, la acción popular, la acción de cumplimiento, la acción civil de
responsabilidad extracontractual y la acción de reparación directa y control de
constitucionalidad.
En las consideraciones ambientales de la construcción de una paz territorial
estable, duradera y sostenible se debe posicionar las Zonas de Reserva
Campesina ZRC como instrumento de preservación ambiental con el desarrollo de
modelos locales de aprovechamiento sostenible de la biodiversidad y gestión
sostenible de los ecosistemas dentro de las unidades agrícolas familiares.
CONCLUSIONES
En las Zonas de Reserva Campesina no se cumplen los fines esenciales del
estado: Servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la constitución,
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facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la nación.
Es urgente un nuevo plan de ordenamiento territorial y ambiental desde las
comunidades rurales que oriente un uso racional del suelo según su vocación y
protección de los derechos de propiedad mediante la creación de zonas de
reserva campesina, recuperar las tierras de la nación y que establezca límites
definidos para la frontera agrícola en aras de proteger nuestra riqueza forestal y
biodiversidad, deteniendo la deforestación que rompe desordenadamente los
sistemas ambientales y en la cual el INCODER es utilizado como instrumento para
la titulación de tierras baldías para su posterior acaparamiento.
Cumplir el ordenamiento social de la propiedad y el límite a la propiedad de la
tierra en las Zonas de Reserva Campesina para permitir la reincorporación
productiva y la reubicación de los desplazados por la violencia, los colonos de las
zonas cultivadoras de ilícitos, pobladores de zonas de alto riesgo de desastres
naturales y campesinos pobladores de parques nacionales o ecosistemas frágiles
y con acceso a recursos y bienes públicos de desarrollo rural incluyente.
Las Zonas de Reserva Campesina, se reafirman como instrumento para garantizar
la integralidad de la reforma agraria y la posibilidad de que las áreas ya
reformadas se conserven para los campesinos y no retornen a los grandes
propietarios y latifundistas.
La protección y restauración de ecosistemas y recursos estratégicos como los
páramos, bosques, agua, parques y reservas forestales son fundamentales para la
conservación de nuestra biodiversidad. Las Zonas de Reserva Campesina son un
instrumento valioso para la reorganización del territorio, la reconversión productiva
y reorganización de la agricultura con poblaciones localizadas en ellas o en sus
límites, en términos de manejo de los recursos.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, El Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible y el INCODER deben garantizar a estas Zonas de Reserva
Campesina el efectivo funcionamiento del sistema Nacional de reforma agraria y
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desarrollo rural y la asignación de los recursos necesarios para la organización,
dotación y desarrollo en la acción y consolidación dentro de un plan cuatrienal que
garantice la ejecución de los Planes de Desarrollo Sostenible debidamente
actualizados.
Se reafirma lo planteado por el Maestro Darío Fajardo de que, la seguridad y
soberanía alimentaria es condición de la existencia de campesinos y colonos, por
lo cual la protección y restauración de las bases ambientales de la producción, la
generación de empleo e ingresos en el campo y la estabilización de la población y
de la frontera agraria, con reorganización del espacio y la producción de sus
condiciones técnicas y sociales, se pueden lograr con la consolidación de Zonas
de Reserva Campesina..
El procedimiento de Zona de Reserva Campesina, puede ser la política pública de
desarrollo rural que requiere el país para intervenir de manera eficiente el
problema agrario, readecuar la estructura territorial de las regiones con población
más vulnerable y asegurar un acceso equitativo a los factores de producción,
condiciones indispensables para asentar las bases de un proceso de desarrollo
rural sostenible
Son un instrumento para desarrollar la reforma agraria a nivel local, regional y
nacional, afectando la estructura de la tenencia de la tierra, eliminando el latifundio
con la limitación de la propiedad dentro de la frontera agrícola, asegurando y
protegiendo a los campesinos la propiedad de su unidad agrícola familiar,
garantizando asistencia técnica, créditos subsidiados, vivienda e infraestructura,
sistemas productivos sostenibles, comercialización y seguridad social.
Asuntos estratégicos del movimiento campesino, agrario y popular, siguen
pendientes en una nueva institucionalidad y jurisdicción agraria como la
expropiación administrativa del latifundio con limitación de la propiedad agraria,
freno a la extranjerización de la propiedad rural, soberanía de los recursos
naturales y minero energéticos con estricto control social de la extracción minero-
energética que afectan la seguridad y autonomía alimentaria de amplias regiones
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del país, regulación a la producción de biocombustibles, revisión y renegociación
de los tratados de libre comercio, nueva ley de ordenamiento territorial,
financiación presupuestal fija para los territorios campesinos, y adopción de
medidas drásticas para impedir el acaparamiento de tierras en manos de
empresarios transnacionales o grupos económicos nacionales o extranjeros.
Quedan retos importantes para avanzar en esta importante figura territorial de los
campesinos para intentar resolver con preguntas como, ¿Cuál es el escenario de
política pública, institucional, normativo y presupuestal adecuado para dar
cumplimiento a los objetivos planteados en las Zonas de Reserva Campesina a
partir de la Ley 160 de 1994 que promueva una efectiva voluntad política y
articulación de las capacidades, compromisos y decisiones de actores
gubernamentales y organizaciones campesinas, ?
¿Qué efectos han tenido las Zonas de Reserva Campesina ZRC en el
ordenamiento productivo territorial, social, ambiental de las regiones? , ¿
contribuciones concretas de la figura de ZRC en la tenencia y ocupación,
regularización, distribución, desconcentración de la propiedad rural y en el acceso
y uso de la tierra y el territorio por parte de los campesinos?
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Bibliografía
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