Reforma Agraria y Desarrollo Rural en El Peru

7/30/2019 Reforma Agraria y Desarrollo Rural en El Peru

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REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO

RURAL EN EL PER

Fernando EgurenCEPES

LA REFORMA AGRARIA PERUANA fue una de las ms radicales de Amrica del Sur.Las condiciones internas para su realizacin se presentaron en los aos cincuentadel siglo recin pasado y fueron varias: (a) las migraciones del campo a la ciudadse incrementaron significativamente, y en las clases urbanas acomodadas apareciel temor a la formacin de cinturones de pobreza que empezaban a rodear lasprincipales ciudades; (b) las recurrentes y masivas manifestaciones reivindicativasde campesinos, muchas de las cuales culminaron en la toma de tierras de las

haciendas; (c) una extrema concentracin de la propiedad de la tierra, la pobrezaomnipresente de la poblacin rural y la difusin de relaciones laborales preca-pitalistas, particularmente en la sierra; (d) la necesidad de ampliar los mercadospara una industria en gestacin, que no poda desarrollarse en un medio ruralcon esas caractersticas. La clase poltica conservadora, reacia a la idea misma deuna reforma agraria, se vio obligada a aplicar alguna forma de intervencin paramodificar la estructura de la propiedad. As, en las dcadas de 1950 y 1960 unaserie de hechos dieron inicio a la transformacin del campo peruano.

En 1956 un Gobierno de derechas form una comisin para la reforma

agraria y la vivienda; en 1962 una Junta Militar de Gobierno dio una ley dereforma agraria que, en la prctica, convalidaba la ocupacin de tierras porcampesinos en los latifundios de los valles de La Convencin y Lares, en eldepartamento del Cusco; en 1964 un Gobierno democrtico aprob una Ley deReforma Agraria que deba tener alcance nacional pero que, a falta de decisinpoltica, fue tmidamente aplicada; en 1969, por ltimo, un Gobierno Militarexpidi y ejecut una nueva Ley de Reforma Agraria, esta vez con el respaldode la institucin que era y sigue siendo la ms organizada del pas: lasFuerzas Armadas.

Con la reforma agraria, el Gobierno del general Juan Velasco Alvarado cul-min un ciclo que puso fin al largo periodo en el que las haciendas tradicionales


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organizaban la sociedad y la economa provincianas en gran parte del pas, final que contribuyeron en gran medida la expansin de los mercados aunquefuese incipiente en las reas rurales; el mejoramiento de la comunicacin vial,que vincul territorios aislados y permiti la circulacin de bienes y personas;el desplazamiento de la importancia de las actividades econmicas agrarias porotras de base urbana, y las intensas movilizaciones campesinas.

La reforma agraria se ejecut sobre todo en la costa y en la sierra del pas,las dos regiones con mayor poblacin rural y mayores reas de uso agropecua-rio. Entre junio de 1969 y junio de 1979 se expropiaron 15.826 fundos y ms de9 millones de hectreas. La mayor parte de esta rea fue adjudicada a 370 milbeneficiarios.1 Todos los latifundios y muchos predios de menor tamao fueronexpropiados. La clase terrateniente fue liquidada social y econmicamente. Sobreel rea de las haciendas fueron organizadas empresas asociativas (cooperativasagrarias de produccin-CAP y sociedades agrcolas de inters social-SAIS), conla finalidad de mantener economas de escala y la infraestructura (de riego yotras). Tambin se adjudicaron tierras a otras asociaciones: grupos y comuni-dades campesinas y empresas de propiedad social. Solo una reducida minorade tierras fue entregada a individuos.

La radicalidad de la reforma puede ser mejor apreciada si se considera que

71 por ciento de las tierras de cultivo bajo riego, que haban sido de propiedadprivada, fueron expropiadas y adjudicadas; lo propio ocurri con 92 por cientode las tierras de cultivo de secano (dependientes de las lluvias) y 57 por cientode los pastos naturales.2 El porcentaje de beneficiarios, sin embargo, no fue tanespectacular: alrededor de una cuarta parte de familias rurales (370 mil).3

La cooperativizacin de las haciendas y de las SAIS fue un fracaso. La mayorparte de cooperativas, desprovistas de personal tcnico y gerencial, difuminadaslas jerarquas internas que requiere el manejo de empresas complejas y tiro-neadas por intereses contradictorios de los trabajadores, que al mismo tiempo

eran propietarios y asalariados, sucumbieron y fueron parceladas en unidadesfamiliares por los propios asociados. La mayor parte de las SAIS, por su lado,

1 Matos Mar, Jos y J. M. Meja:La reforma agraria en el Per. Lima: Instituto de Estudios Pe-ruanos, 1980, p. 171. La cifra final actualizada al 30 de setiembre de 1993 es de 9688.763 haadjudicadas (vase Del Castillo, Laureano: Los censos agrarios y la estructura de propiedadagraria en el Per. Lima: Universidad de San Martn de Porres, junio del 2001).

2 Ibid., cuadro 26, p. 185.3 Ibid., p. 182. Si por beneficiario se entiende familia beneficiaria, puede afirmarse que

la reforma agraria benefici de manera directa a alrededor de un milln y medio de pobla-

dores rurales, alrededor de 27 por ciento de la poblacin rural total. Un gran nmero de lapoblacin no beneficiada era ya poseedora de tierras, aunque fuese de minifundios.


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sucumbieron asimismo al mal manejo empresarial y al asedio campesino, tantointerno como externo, para diluirse en las comunidades campesinas circundantesy tambin en parcelas familiares. Factores externos coadyuvaron a este desen-lace: a partir de 1975 se manifest una aguda crisis econmica que perdurarahasta comienzos de la dcada de 1990.

Si bien la reforma agraria no alcanz a la selva, en los aos del GobiernoMilitar se dieron dos normas importantes desde el punto de vista del acceso ala tierra y de seguridad de la tenencia. En 1974 el Gobierno Militar promulg laLey de Comunidades Nativas y Promocin Agraria de las Regiones de la SelvaAlta y Selva Baja, para regular el acceso a la tierra en la regin amaznica. Lamayor contribucin de esta ley fue el reconocimiento del derecho de los asenta-mientos indgenas a la propiedad legal de sus tierras. Esta ley (20653) declarabala tierra comunal indgena como inalienable, imprescriptible e inembargable. Sinembargo, reconoca derechos sobre la tierra solo a las comunidades nativas, esdecir, a los asentamientos locales y no a los pueblos indgenas en tanto pueblosoriginarios.4

LECCIONES DE LA REFORMA AGRARIA

La reforma agraria es an un tema controvertido, pues muchas de las personasque se beneficiaron, as como de las que resultaron perjudicadas, todava estnactivas. Sus crticos subrayan el hecho de que: (1) el agro se descapitaliz (conlo que se perdi parte de la infraestructura, de la maquinaria y del conocimientoempresarial acumulado); (2) la agricultura y la ganadera retrocedieron desde elpunto de vista tcnico (tanto ensoftwarecuanto en hardware); (3) no resolviel problema de la extendida pobreza rural (aun hoy da 72,5 por ciento de lapoblacin rural es pobre, y 40,3 por ciento extremadamente pobre; vase, enel anexo, el cuadro 1); (4) hubo falta de coherencia del modelo econmico

que, por un lado, distribua las tierras y, por el otro, subsidiaba las importacio-nes alimentarias que depriman los precios de los productos que ofrecan esosmismos beneficiarios de la reforma agraria.

Estos argumentos no son necesariamente rechazados por los defensores dela reforma agraria, quienes dan prioridad a otros logros que ms que compen-saran los impactos adversos mencionados, entre ellos: (1) la reforma agrariafue un acto de justicia redistributiva, que permiti el acceso directo a la tierra

4 Santos Granero, Fernando y Frederica Barclay:La frontera domesticada: Historia econ-

mica y social de Loreto, 1850-2000. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per, 2002,pp. 313-314.


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a un gran nmero de pobres rurales; (2) desplaz de la sociedad rural a losterratenientes tradicionales, eje del poder gamonal, sustento de un ordensemifeudal reaccionario y antimoderno; (3) vinculado a lo anterior, dio un golpedefinitivo a las relaciones serviles a las que estaban sometidos centenares demiles de campesinos; (4) contribuy a democratizar la sociedad rural, e hizoas posible la incorporacin de millones de peruanos a la colectividad polticay a la condicin ciudadana.

Aun hoy, despus de ms de tres dcadas, la posicin respecto de la reformaagraria implementada por el Gobierno Militar del general Velasco es utilizadapara caracterizar a las personas a partir de la opcin ideolgica neoliberal domi-nante. Quienes defienden la reforma agraria son ubicados en el campo de losestatistas, populistas, cepalistas, antimodernizadores y de los que tienenescasa fe en el mercado. En resumidas cuentas, se los sita en el campo de loobsoleto. En el Per, todava la Constitucin de 1979 consideraba que la reformaagraria era un proceso permanente. La Constitucin de 1993, promulgada porel Gobierno de Fujimori, simplemente borr el trmino del texto.

Aunque no puede esperarse una nueva reforma agraria en el pas, dado quela que se aplic fue bastante radical y que hoy da no hay mucha tierra que redis-tribuir (vase, en el anexo, el cuadro 2), es til rescatar las lecciones que puedenextraerse de ella algunas son obvias, sobre todo en provecho de otras expe-

riencias de reforma agraria que estn seguramente por venir en otros pases:

a) Aprovechar los contextos favorables. En el caso peruano contribuyeronun conjunto de factores externos (la Guerra Fra, la Revolucin cuba-na, el apoyo estadounidense y de organismos internacionales) e internos(emergencia de poderes urbanos, debilitamiento de la clase terrateniente,intensos movimientos campesinos) para que la reforma agraria se instalaseslidamente en la agenda poltica.

b) Lograr una fuerte voluntad poltica. Era indispensable: (a) una frrea volun-

tad poltica para que la reforma agraria sea ejecutada; as como, (b) unacorrelacin de fuerzas polticas favorable (que el presidente Belaunde notuvo en 1964). La ausencia de ambas condujo a que un gobierno autoritarioasumiese esta tarea (en vista de las condiciones favorables mencionadasen el prrafo anterior).

c) La victoria sobre la pobreza no es un resultado natural. La redistribucinde la tierra entre campesinos pobres no trae como inevitable consecuenciani el desarrollo econmico ni la derrota de la pobreza.

d) Debe garantizarse la difusin delknow how empresarial. La prdida del

personal tcnico y gerencial que laboraba en las haciendas ms modernasfue, cuando estas se convirtieron en cooperativas de produccin, una de las


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razones principales para que ellas fracasasen. No hubo una poltica decididade formacin de cuadros tcnicos que reemplazasen a los desplazados.

e) Las asociaciones de productorescooperativas y otrasno deben serimpuestas, sino creadas voluntariamente por ellos. La formacin de aso-ciaciones para la produccin como las ya citadas CAP requiere de unaserie de condiciones para que tengan xito. Una de ellas es que debensurgir como respuesta a las necesidades de los propios productores. Enel caso del Per, fue un modelo empresarial impuesto desde el GobiernoCentral. No hay nada inherente ni esencial a estas asociaciones que lashagan mejores que otras formas de organizacin.

f) El apoyo estatal es indispensable. El apoyo del Estado es indispensablepara la ejecucin de la reforma agraria y en los primeros aos de reali-zada. Este soporte debe ser econmico, tcnico y social, y ser sensible alas diferencias culturales.

g) Mayor atencin a las seales del mercado. Buena parte del acceso a losfactores de produccin estaban controlados por el Estado. Se abus delos subsidios, que fueron indiscriminados. Estos pueden ser importantes,pero solo si estn bien orientados y si tienen como referencia algunapropuesta estratgica.

h) Mayor coherencia en el modelo econmico. Por un lado se distribuan tierras,pero por otro las polticas tenan un sesgo finalmente pro industrial y prourbano.

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL

Establecer la conexin entre la reforma agraria y el desarrollo rural es una pre-ocupacin relativamente reciente. Las reformas agrarias de la segunda mitad delsiglo pasado buscaron, es cierto, una distribucin ms equitativa de la tierra, pero

respondieron sobre todo a una estrategia de desarrollo urbano-industrial, en rela-cin con la cual al sector agrario le corresponda una posicin subordinada, comoproveedor de alimentos baratos el principal bien salario para las ciudades,como generador de divisas (gracias a la comercializacin externa de productosde exportacin hoy llamados tradicionales), como abastecedor de insumos parala industria, y tambin como mercado de los bienes industriales.

EL SESGO URBANO DE LAS POLTICAS AGRARIAS

Desde la dcada de 1980 las polticas agrarias consolidaron el ya referido sesgourbano, cuya manifestacin ms marcada fue el estmulo, con subsidios, a las


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importaciones de alimentos destinadas al gran mercado urbano. Al inicio de lareforma agraria (1969) el valor FOB de las importaciones agropecuarias fue de 77,2millones de dlares. Seis aos despus (1975) este monto aument en 450 porciento (345,7 millones de dlares). De manera menos pronunciada, el valor de lasimportaciones continuara creciendo, y en 1990 fue de 487 millones de dlares.5

Cuando se ejecut la reforma agraria no haba escasez de fuerza laboralpara las actividades urbanas pujantes, pues el proceso migratorio del campoa la ciudad ya se haba instalado, como respuesta al acelerado crecimientodemogrfico.6

Antes bien, deba desviarse la corriente migratoria del campo a la ciudad,para evitar, como ya se mencion al inicio, el crecimiento de precarias barria-das rebautizadas luego como pueblos jvenes alrededor de las ciudadesmayores, en particular Lima. Esa fue una de las principales funciones de laconquista del oriente, expresin del presidente Belaunde para designar supoltica de estmulo a la migracin campesina hacia la selva alta, que deberaofrecer un escape a la presin demogrfica. No podan preverse todava lasconsecuencias negativas de tal poltica, pobremente planificada: los conflictosde los nuevos colonos con la poblacin asentada en las reas supuestamentevacas; la depredacin de los recursos naturales (suelos, flora, fauna); la expan-

sin de cultivos destinados al uso ilegal, particularmente de la coca.El modelo urbano-industrial fue paulatinamente abandonado luego delGobierno Militar y reemplazado por otro en el que el motor de la economapas a ser, como en tantas otras ocasiones en la historia del pas, el sector pri-mario exportador. Se mantuvo el sesgo urbano de las polticas agrarias, dada lamayor sensibilidad de los gobiernos a la presin de la poblacin urbana contrael alza del costo de vida que a la rural. Durante toda la dcada de 1990 la ten-dencia de los precios de los productos agrcolas fue a la baja, en beneficio delos consumidores pero en perjuicio de los productores.

UNA NUEVA POLTICA AGRARIA

Lo nuevo fue que desde inicios de la dcada de 1990 las exportaciones deproductos agrcolas no tradicionales se sumaron a las exportaciones mineras,

5 Ministerio de Agricultura:Primer compendio estadstico agrario 1950-1991. Lima: Ministeriode Agricultura-Oficina de Estadstica Agraria, diciembre de 1992, cuadro 10.7.

6 En los aos previos a la reforma agraria en el quinquenio 1955-1960, el crecimientodemogrfico alcanz su pico, con una tasa anual de entre 2,75 por ciento y 2,92 por ciento

(vase INEI: Per: Estimaciones y proyecciones de poblacin 1950-2050, en Boletn deAnlisis Demogrfico n. 35. Lima: INEI/CEPAL, setiembre del 2001).


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pesqueras y agrarias tradicionales (sobre todo el caf). El xito del sector agro-exportador chileno impuls a los gobiernos posreforma agraria y a potencialesinversionistas a tomar partido por las excelentes condiciones naturales de lacosta peruana para cultivos comerciales de contraestacin (en relacin con elhemisferio norte), y por las ingentes inversiones pblicas en infraestructura vialy de riego acumuladas en esa regin a lo largo de dcadas (en marcado con-traste con las otras dos regiones del pas, la sierra y la selva, que se mantienenabsolutamente descapitalizadas).

Las condiciones institucionales para tal giro de la agricultura costeafueron generndose durante las dcadas de 1980 y 1990. Uno de los cambiosms importantes fue el desmontaje de la legislacin realizado por la refor-ma agraria, que impona severas restricciones al mercado de tierras y a lasinversiones corporativas.7 En general, la adopcin por los gobiernos de turnode las reformas estructurales neoliberales, anunciada ya desde el regresoa la democracia poltica en 1980 pero particularmente militante durante ladcada del presidente Fujimori (1990-2000), facilit el fortalecimiento de unsignificativo sector moderno agroexportador que es, sin duda, el que mssobresale por su dinamismo en el sector agrario. A la vanguardia tecnolgicay de la gestin moderna en el mundo rural peruano, la inversin por unidad

de superficie en estas nuevas empresas agrarias es definitivamente ms altaque en la agricultura orientada al mercado interno. Sin embargo, este sec-tor agroexportador no tradicional no ocupa ni 10 por ciento de las tierrasagrcolas de la costa y comprende apenas 1,5 por ciento de las tierras decultivo del pas (mientras que ms de 4,5 por ciento del rea total en produc-cin est cubierta por los cultivos de exportacin tradicionales).8Aun si seexpandiese al doble, la agricultura de exportacin difcilmente se convertiren el factor que arrastre al conjunto del sector agrario a una mayor eficienciaproductiva. Esto resulta ms cierto si pasamos de los estimados por superficie

a los estimados por nmero de predios. La inmensa mayora de predios dif-cilmente podr engancharse con xito a un mercado internacional exigentey competitivo, dada su pequea escala, el bajo nivel del capital humano, laescasa infraestructura productiva, la falta de servicios financieros y no finan-cieros y, sobre todo, porque orienta su produccin al autoconsumo o para

7 Vase Eguren, Fernando: Las polticas agrarias en la ltima dcada: Una evaluacin, enFernando Eguren, M. I. Remy y P. Oliart, editores: Per: El problema agrario en debate/SEPIA X. Lima: SEPIA, 2004.

8 El rea total de tierras de cultivo registrada en 1994 (ao del ltimo Censo Nacional Agrope-

cuario) fue 5,5 millones de ha. Alrededor de 1,7 millones estn bajo riego. El rea de cultivoen la costa toda bajo riego se estima en 800 mil ha.


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los mercados regionales y nacional, algo que parecen olvidar muchos de lospromotores de la agroexportacin.9

La modernizacin de la agricultura peruana tom, pues, una senda exclu-yente. El ya magro apoyo estatal a la pequea agricultura comercial, canalizadobsicamente a travs de crditos e insumos subsidiados y algunos programasmenores de extensin agrcola y apoyo a la comercializacin, fue suprimido ainicios de 1990 y no se lo reemplaz por la iniciativa privada, como prometael discurso oficial de la poca. La mediana agricultura orientada al mercadointerno tambin fue afectada por una poltica agraria centrada a veces embe-lesada en promover las exportaciones. Los campesinos que mantienen unaagricultura de subsistencia han sido marginados de toda pretensin de desa-rrollo, y se los ha convertido en objeto de los llamados programas sociales,es decir, de transferencias de recursos destinados al consumo, supuestamentetemporales por ser compensatorios de los efectos empobrecedores de lapoltica neoliberal (pero que se convierten en permanentes, por ser tambinpermanentes los efectos empobrecedores de esa poltica, y por los interesescreados de ejecutores y beneficiarios). Transferencias que, a fin de cuentas,tienden a debilitar la democracia, transformando a ciudadanos en clientesdel Gobierno de turno, como qued tan claro en el rgimen autoritario de

Alberto Fujimori.Este escenario, del que resultan especialmente beneficiados aquellos vin-culados a la agroexportacin no tradicional, es poco propicio para promover eldesarrollo rural en la mayor parte de nuestro territorio, donde habitan un millny medio de familias, entre pequeos agricultores comerciales y campesinosminifundistas. La prxima firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con losEstados Unidos de Amrica consolidar esta situacin y ahondar las distanciasentre quienes exportan y los que no lo hacen.

La vigencia de la Convencin Nacional del Agro Peruano (Conveagro) se

explica en parte por esta situacin. En un pas como el Per, con escasa cultu-ra negociadora y de bsqueda de consensos, no deja de ser excepcional una

9 El censo de 1994 registr cerca de 1,75 millones de predios en todo el pas. Aunque no hayun censo de todo el agro exportador, es obvio que el porcentaje dedicado a la exportacinno tradicional es relativamente muy pequeo. Menos de 3 mil agricultores estn comprome-tidos con el cultivo de exportacin de bandera, el esprrago (cuando se realiz un censoesparraguero en 1998 eran alrededor de 2.140). La reciente y aparentemente exitosa incor-poracin de pequeas reas de cultivos de exportacin no tradicional en la sierra estimulla imaginacin de algunos polticos en la ltima contienda electoral, quienes no dudaron en

afirmar que en cinco aos la sierra poda tener 150 mil ha dedicadas a la agroexportacinno tradicional (el doble de lo que hay hoy en la costa).


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asociacin compuesta por organizaciones de productores muy heterogneosmedianos empresarios, pequeos agricultores familiares y campesinos.10

El factor articulador es que casi todos ellos destinan su produccin al mercadodomstico; es decir, son la parte marginada de las polticas neoliberales. Nopor azar una de las consignas ms repetidas por Conveagro para lograr unTLC favorable es En defensa de la agricultura nacional.

No podemos obviar, sin embargo, que existen esfuerzos interesantes delEstado, aunque menores, orientados al desarrollo rural. Hay algunos proyectos,sobre todo en la sierra, que tienen ese propsito, aunque muchos de ellos sonms bien iniciativas de agencias de cooperacin o de las instituciones finan-cieras multilaterales. Por lo dems, con toda la utilidad que pueden tener losproyectos, ninguna sociedad ha logrado su desarrollo con la agregacin deestos. Hay que mencionar tambin que ha habido algunos esfuerzos destacadosde inversin pblica, como la ampliacin de la red de caminos rurales y de lastelecomunicaciones, y la extensin de los servicios de salud. Pero todos estosesfuerzos, juntos, son desproporcionadamente pequeos frente a la magnitudde la pobreza y el atraso de las reas rurales, y no se dirigen necesariamenteal fondo de los problemas.

Debe tambin mencionarse que en el 2004 el Gobierno oficializ una

Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (decreto supremo 065-2004-PCM), cuyoobjetivo es: [] impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criteriosde sostenibilidad econmica, social y ambiental, equidad y democratizacin delas decisiones locales.11

A pesar de reconocer que la baja rentabilidad de las actividades de losagricultores pobres se debe, entre otros factores, a un entorno macroeconmicodesfavorable que dificulta la incorporacin de la pequea y mediana produccinagropecuaria y a los escasos incentivos para la inversin privada en las reaspobres, la Estrategia reafirma su fe en el mercado y el papel subsidiario del

Estado.Se trata de un largo documento de carcter preliminar, en alguna partedescriptivo y en otra normativo, elaborado para ser discutido por gremios, aso-ciaciones de productores, universidades, gobiernos regionales, en bsqueda deconsensos [] que se puedan materializar en acciones de poltica y orientacin

10 Tambin forman parte de Conveagro ONG, colegios profesionales, universidades y otrasinstituciones vinculadas al tema agrario.

11 Presidencia del Consejo de Ministros: Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, en Per:Polticas para superar la pobreza. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros, 2004.


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para las prioridades de inversin pblica y de la ayuda externa. Entendemosque despus de su publicacin tal voluntad no se ha materializado.

HACIA UNA NUEVA POLARIZACIN DEL AGRO?

Terminar con la polarizacin de la propiedad de la tierra marcada por lacoexistencia de una gran concentracin en pocas manos con el minifundio, comodos caras de la misma moneda ha sido la razn principal para emprendermuchas de las ms significativas reformas agrarias, incluyendo la peruana. Entrminos generales, ese objetivo se logr. Pero la realidad es dinmica.

En las dcadas siguientes, al amparo de una legislacin de tierras liberal,ha habido un proceso de concentracin de la propiedad en algunos valles dela costa que ha seguido dos caminos diferentes.

a) El primero es la adquisicin por inversionistas de tierras de particularesen muchos casos de quienes fueron beneficiarios de la reforma agraria de1969, sea por compra, sea por arrendamiento. Este traspaso de derechos depropiedad y de posesin se ve facilitado por las dificultades de los pequeosagricultores para desenvolverse en el mercado, dado su muy limitado acce-so a servicios financieros y no financieros, a infraestructura productiva y a

otras condiciones necesarias para un mejor desempeo econmico, y por laausencia de polticas que incentiven su asociatividad (necesaria para lograreconomas de escala). Como consecuencia, muchos se ven obligados a vendero arrendar, abandonando la actividad agraria o retornando a la condicin deasalariados.

Facilita este traspaso la regularizacin de los derechos de propiedad impul-sada por el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT). Paradjicamente,un programa en principio destinado a dar seguridad a propietarios gracias ala formalizacin de sus derechos sirve tambin, en la prctica, para aumentar

la inseguridad de quienes tienden a ser excluidos por el entorno econmico.Muchos dirn que se trata precisamente de eso, de que las tierras vayan aquienes puedan hacerlas productivas de la manera ms eficiente posible. Esteargumento tiene dos limitaciones. La primera es que el mercado supone quelos sujetos econmicos deben tener oportunidades ms o menos similares parademostrar quines son eficientes y quines no. En la realidad, tal similitud deoportunidades es una ficcin, por las razones que ya hemos mencionado. Lacompetencia es desleal. En este contexto, el libre mercado juega a favor de losque ya estn mejor situados, pues los que tienen ventajas tienden a acumular

ms ventajas, mientras los que tienen desventajas tienden tambin a acumularlas.Las polticas pblicas deberan contribuir a que el terreno est mejor nivelado,


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pero aqu se sostiene que, al contrario, desde la dcada de 1980 estas polticastienden a favorecer la concentracin de la propiedad.

b) Esta interpretacin est reforzada por el segundo camino de concentra-cin de la propiedad de las tierras y que depende directamente de las polticaspblicas: la modalidad de entrega de nuevas tierras irrigadas gracias a grandesrepresas financiadas con recursos pblicos. En dcadas pasadas, las nuevastierras ganadas al desierto eran transferidas por ventas u otros mecanismos aagricultores, medianos y pequeos.12 En los ltimos lustros las nuevas tierrasson subastadas en condiciones tales que favorecen claramente a grandes inver-sionistas, y a precios que implican un fuerte subsidio estatal. Es claro, pues,que despus de la reforma agraria los sucesivos gobiernos civiles, matices msmatices menos, adoptaron un modelo de modernizacin de la agricultura lide-rado por la gran empresa agroexportadora.

En esta regin podemos encontrar hoy varias empresas con ms de 500ha de extensin y algunas que superan las mil ha (cuando la reforma agrariaimpuso un lmite mximo de 150 ha a empresas no asociativas).

Finalmente, cabe mencionar que en la costa peruana hay ms de una decenade grandes empresas que, en conjunto, suman ms de 70 mil ha de tierras decultivo bajo riego, herederas de las grandes haciendas azucareras, que fueron

transformadas por la reforma agraria en cooperativas agroindustriales. La mayorparte de ellas han acumulado grandes y graves problemas econmicos y degestin y estn pasando, no sin muchas dificultades, al control de inversionistasprivados.

No disponemos de informacin suficiente para dar cifras precisas, pero esrazonable estimar que alrededor de 10 por ciento de las tierras irrigadas en lacosta estn concentradas en empresas de 500 ms ha. Como es obvio, esteporcentaje es comparativamente pequeo con el que exista antes de la refor-ma agraria o el que existe en otros pases en la actualidad. Pero debe tomarse

en cuenta que esta concentracin ha ocurrido en las ltimas dos dcadas, enun proceso que ha sido lento en buena parte por la larga crisis econmica del

12 Para el ingeniero Charles Sutton, el mayor estratega de las grandes obras de irrigacin dela costa en la primera mitad del siglo pasado, estas deban tener un propsito econmico

y uno social. La finalidad de estas obras deba ser: [] crear el mayor nmero posible depropietarios agrcolas, usufructuarios de la mayor cantidad posible de agua en cantidadesmnimas por unidad de tierra o por unidad de cosecha producida (ponencia presentadaen el Primer Congreso de Irrigacin y Colonizacin, realizado en Lambayeque en 1929). Suposicin le granje la animadversin del latifundismo norteo, que lo denunciara ante el

Poder Judicial. Dado lo insustancial de la acusacin, el propio fiscal la retir (vase PrezSantisteban, Vctor: Sutton y la irrigacin de Olmos. Lima: Grafital SCRL, 1980).


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pas, pero que presumiblemente se acelerar en la medida en que esta vayasuperndose.13

No puede afirmarse que estamos en un proceso masivo de conformacinde nuevas haciendas, es decir, de grandes extensiones de explotacin exten-siva, con predominio de mano de obra no asalariada y seorones al mando,que motiv las reformas agrarias del pasado. Las condiciones sociales, polticasy econmicas ya no dan para eso. No podran subsistir. Las nuevas grandesempresas son modernas y eficientes, y las buenas prcticas exigidas por lospases ricos importadores contribuyen a que mejoren las condiciones de trabajode los asalariados que laboran en ellas.

Pero es preciso tomar conciencia de que el modelo vigente de moderniza-cin del agro es excluyente, y aunque las cifras de comportamiento del sectoragroexportador no tradicional son impactantes, sus efectos en el desarrollorural son reducidos.14

Si bien el proceso de concentracin de la propiedad de la tierra ha sidohasta el momento moderado, aunque significativo de una tendencia, otro tipode concentracin est incrementando las brechas entre un sector agroexportadormoderno y el grueso de la agricultura que est orientada al mercado doms-tico: la concentracin de capitales. Las explotaciones de punta que orientan

su produccin al exterior utilizan las tecnologas ms eficientes, los mejoresinsumos, riego tecnificado, personal altamente calificado y gestin moderna,mejor informacin, mayor acceso a conocimientos y posibilidades de utilizarlos.Este es un importante avance para la agricultura costea, pero est restringi-do a un reducido nmero de productores. La mayor parte de agricultores notienen esas posibilidades. Se supone que el mercado debera reemplazar la

13 Sobre la base del Censo Nacional Agropecuario de 1994, se estim que cerca de 27 porciento (149 mil ha) del total de las tierras de la costa (836 mil ha) estaban en explotacio-

nes mayores de 100 ha, las que, a su vez, eran 0,3 por ciento del total de explotacionesagropecuarias costeas (vase CEPES/FAO/PSI:Rentabilidad de la agricultura de la costaperuana y las inversiones para el mejoramiento del riego. Lima: CEPES/FAO/PSI, 2002. Enlnea: ). Es razonable pensar que el porcentaje deconcentracin se ha incrementado desde entonces. Lo que est ocurriendo en la prctica esuna contrarreforma agraria orientada por el mercado.

14 Esto es cierto aunque en algunas zonas especializadas en cultivos de exportacin, comoen el valle de Ica, parecen haber llegado al pleno empleo. Ello es una condicin necesariapero no suficiente para lograr el desarrollo rural. Por lo dems, y a pesar de las exigenciaspor nuevas prcticas, precisamente en ese valle el respeto de la legislacin laboral dejamucho que desear, como constataron los inspectores del Ministerio de Trabajo hace apenaspocos meses, segn versin de la prensa (vaseEl Comercio, Lima, domingo 4 de diciembredel 2005). Es una paradoja que empresas que se han acomodado para desenvolverse en

los mercados internacionales del siglo XXI mantengan relaciones laborales propias de lasprimeras dcadas del siglo XX.


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oferta de servicios financieros y no financieros dirigida a la mediana y pequeaagricultura que antes era ofertada por el Estado, pero ello no ha ocurrido. Poromisin, el Estado debera asumir hoy una parte esencial de la responsabilidaddel acrecentamiento de estas brechas y redefinir la orientacin de sus polticasen apoyo de los sectores excluidos.

Cmo reorientar las polticas sectoriales para que la modernizacin del agroincorpore a la mayora de los agricultores y de los territorios y as evitar la sendade la concentracin y de la exclusin que ahonda la pobreza? Es este un grandesafo. El Per est en un proceso electoral, y es preocupante que este todavano sea un tema prioritario en la agenda de los partidos en contienda.15

MS ALL DE LA COSTA

Si hasta aqu este texto se ha detenido tanto en la costa es porque se trata dela regin ms dinmica y la que define el derrotero del conjunto del sectoragrario. Las otras dos regiones naturales no tienen los mismos atractivos para lainversin. Por tanto, las dos tendencias anotadas, de concentracin de la pro-piedad y de las inversiones, no tienen en ellas la misma gravitacin que en lacosta, aun cuando en los ltimos dos aos se ha descubierto que zonas de la

sierra tienen tambin atractivo como plataformas de productos de exportacinno tradicional. En lo que sigue se abordan algunos problemas que caracteri-zan a las otras dos regiones comparativamente bastante ms pobres que lacosta, que muestran cun relevante contina siendo el problema de la tierra.En la sierra y en el oriente amaznico pequeos agricultores y campesinosse enfrentan a situaciones de incertidumbre y de inseguridad respecto de susderechos de propiedad sobre los recursos naturales.

Las comunidades campesinas

En el Per hay 6 mil comunidades campesinas reconocidas, en cuyos territorios,situados sobre todo en la sierra, se ubican cerca de las dos quintas partes de lastierras agropecuarias del pas (la mayora cubiertas con pastos naturales) y cuyapoblacin aproximadamente 40 por ciento de la poblacin rural total espredominantemente pobre o pobre extrema. Fueron especialmente golpeadaspor la violencia desatada por Sendero Luminoso durante las dcadas de 1980 y

15 Aun cuando este trabajo fue elaborado antes del fin de la campaa para las elecciones ge-nerales, la situacin no vari ms tarde de manera sustantiva.


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FERNANDO EGUREN24

comienzos de la de 1990, y resultaron entre dos fuegos: el de SL y el de las Fuer-zas Armadas. Lo que les ocurra a las comunidades cobra una gran importanciapara el mundo rural en su conjunto, por su nmero y su significacin histrica, yno tiene sentido hablar de desarrollo rural en el pas si ellas no ocupan un lugarcentral en l. Paradjicamente, no son materia de atencin de la clase poltica:no lo son de ninguna de las cinco o seis fuerzas polticas ms importantes en laactual competencia electoral por la Presidencia y el Congreso. Y apenas si sonmencionadas en la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural ya referida.

Adems de los conflictos por derechos sobre la tierra entre comunidadesmuchos de ellos de muy larga data y tambin entre comuneros, hay dosproblemas que deben ser subrayados, vinculados al tema central de este trabajo.Por un lado, las modificaciones en la legislacin sobre el tipo de derechos depropiedad en las comunidades. Entre 1920 y 1993 las sucesivas constitucionesde la repblica han protegido estos derechos declarando la imprescriptibilidad,inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales. La Constitucin de1993, as como borr del texto toda alusin a la reforma agraria, elimin estaproteccin, de manera que facult a las comunidades campesinas y nativas adisponer de sus tierras en la forma que ellas creyesen conveniente, cuidandosimplemente que la decisin sea tomada en asamblea general. No es seguro que

esta nueva normatividad haya tenido consecuencias significativas, entre otrasrazones por la poca atraccin que los recursos comunales ejercen sobre la inver-sin privada (y, por lo tanto, sobre la demanda de tierras en esa regin), pero sabre la posibilidad de abusos, ya sea por presiones externas o por malos manejosdentro de las mismas comunidades, o por una combinacin de ambos.

El segundo problema est en pleno desenvolvimiento, y es el que enfrenta alas comunidades con grandes empresas, sobre todo mineras. Una alta proporcinde los denuncios mineros estn sobre tierras de las comunidades campesinas.Lo que suele ocurrir es que, por distintos mecanismos en los que los comuneros

suelen terminar perjudicados, las empresas logran acceder a esas tierras. Pero,adems, una vez que la explotacin est en curso, las comunidades se sientenagredidas, sea por externalidades ambientales negativas, sea porque quedanmarginadas de los beneficios econmicos de la produccin minera. El evidentesesgo pro minero del Estado complica aun ms la situacin, pues renuncia al papelconcertador y vigilante del bien comn que en este caso debera cumplir.

Las comunidades de la costa peruana tienen un problema especfico adicio-nal. Varias poseen grandes reas de tierras eriazas que podran ser incorporadasa la produccin si se construyesen represas y otras obras de infraestructura de

riego. Estas tierras forman parte de la frontera agrcola que el Estado va ganandoal desierto con inversin pblica pero, como ya se seal, para fortalecer el


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modelo de modernizacin sobre la base de la gran inversin privada. En unaperspectiva de desarrollo rural no solo sera posible sino importante y justo quelos comuneros sean beneficiarios privilegiados de estas inversiones.

Comunidades nativas en la cuenca amaznica

Es probable que las poblaciones nativas amaznicas sean el sector rural que msha sido afectado en sus derechos sobre los recursos naturales. El tipo de controlterritorial propio de estas poblaciones se aviene mal al concepto de propiedadoccidental, que supone lmites precisos en cuanto a extensin y definicinde derechos. Aunque el Per ha suscrito el Convenio 169 de la OrganizacinInternacional del Trabajo, la Constitucin de 1993, como se ha visto, establecela abolicin de la proteccin de las tierras comunales y los territorios.

El hecho de que los derechos sobre los recursos definidos segn la tradi-cin no tengan fuerza legal ha facilitado que sus territorios hayan sido invadi-dos por colonos y depredados por empresas madereras, mineras y petroleras.Estas invasiones con frecuencia han sido son acompaadas de violencia.Los diversos grupos tnicos han debido soportar tambin la violencia polticade las dcadas pasadas. Estas circunstancias han debilitado en muchos casos la

cohesin y las redes sociales de esos grupos tnicos.16

Se puede agregar tambin el problema de los colonos, campesinos de lasierra que migran a la selva alta principales responsables de la mayor amplia-cin de la frontera agrcola en el Per en las ltimas dcadas, pero tambin dealgunas importantes consecuencias ambientales negativas, y en el que losderechos de posesin pueden ser muy precarios y hasta objeto de abusos; o elcaso de campesinos en la periferia de las ciudades, que son impulsados a dejarlas tierras en beneficio de las urbanizadoras.

Algunos de los problemas mencionados pueden ser resueltos con programas

de titulacin y perfeccionamiento legal de los derechos de propiedad, que debencontinuar pero tomando en consideracin la variedad de formas de propiedady de derechos sobre los recursos, y los arreglos institucionales consagrados porlas costumbres.

16 Ampliamente documentado en el Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. En:: No existen datos precisos, pero la mayorade instituciones calculan que de 55 mil Ashninkas, cerca de 10 mil Ashninkas fuerondesplazados forzosamente en los valles del Ene, Tambo y Peren [en la selva central], 6 milpersonas fallecieron y cerca de 5 mil personas estuvieron cautivas por el PCP-SL Luminoso,

y se calcula que durante los aos del conflicto desaparecieron entre 30 y 40 comunidadesAshninka.


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FERNANDO EGUREN26

Pero otros muchos problemas son resultado de una sociedad injusta, depolticas que se orientan por modelos ideolgicos y econmicos que excluyena sectores de la poblacin o los incluyen pero en condicin de explotados.El desafo planteado por esta situacin de incertidumbre que afecta a decenascentenas? de miles de familias implica cambios en las normas ultraliberalesde propiedad, pero algo aun ms importante: el abandono de un modelo dedesarrollo econmico y social caracterizado por ser excluyente y su reemplazopor otro ms justo y equitativo.

EL MINIFUNDIO: UNA MIRADA ALTERNATIVA

Este trabajo concluye con una referencia al minifundio. Uno de los objetivosde las reformas agrarias redistributivas fue ponerle fin. En el caso del Perciertamente no se logr este propsito. De hecho, el nmero de explotacionesagropecuarias con una extensin menor de 1 ha se redujo solo en 12 por cientoentre 1972 y 1994 (ao en el que se registraron 423 mil), mientras que aquellasde entre 1 ha y 5 ha (con un promedio de extensin de 2,3 ha) aumentaron 34por ciento (vanse, en el anexo, el cuadro 3 y el grfico 2). Entre ambas suman70 por ciento del total de explotaciones agropecuarias del pas.

Este es un problema. reas tan pequeas son insuficientes para sostenera una familia. La produccin en escalas tan reducidas limita la introduccin deinnovaciones y el acceso a servicios financieros y no financieros, hay costos detransaccin mayores, su capacidad de negociar con intermediarios y otros agen-tes econmicos y polticos es mnima. Ningn Gobierno ha intentado siquieraenfrentar este problema, paralizado por su complejidad y magnitud.

Pero el minifundio est all y no puede ser ignorado. Requiere de aproxi-maciones creativas, y el camino lo pueden estar mostrando los propios mini-fundistas. La informacin censal y los estudios de casos confirman que un

porcentaje variable pero significativo de los ingresos de las familias minifundis-tas proviene de una diversidad de actividades urbanas y rurales. Se tratara depromover la diversificacin de la economa rural y de los mercados laboralesde manera descentralizada, as como la intensificacin de las relaciones conlas ciudades intermedias. De este modo se crearan nuevas oportunidadesde empleo e ingresos para la poblacin minifundista.17 Ello contribuira areducir las migraciones hacia las ciudades, que no tienen la capacidad de

17 Se aprovecharan dos ventajas del minifundio: una fuerza laboral que ya tiene cubierta

parte de sus ingresos, provenientes de su parcela, y que esta la provee de vivienda (y siforma parte de una comunidad campesina, adems, de una red social de referencia).


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ofrecer mejores empleos. Con tal fin, el actual proceso de descentralizacin yla omnipresencia de los municipios rurales ofrecen oportunidades que hastahace algunos aos eran inexistentes, para promover lo que se ha ido llaman-do un desarrollo rural territorial. El papel del Estado es indispensable comoproveedor de bienes pblicos.

CONCLUSIONES

La reforma agraria peruana result radical en trminos de redistribucin detierras, pero esa no fue una condicin suficiente para lograr el desarrollo rural.La reforma agraria ha dejado de ser en el Per un tema de agenda poltica ysocial. El fracaso de las empresas asociativas CAP y SAIS y su posteriorparcelacin en unidades familiares consolidaron un campo con abrumado-ra mayora de pequea agricultura. Sin embargo, el Estado no ha realizadomayores esfuerzos para que esta sea viable en un contexto de liberalizacinde los mercados. Antes bien, las polticas neoliberales se han orientado aestimular una agricultura que requiere de inversiones imposibles de lograr nosolo por la pequea sino tambin por gran parte de la mediana agricultura,y a orientar la produccin hacia los mercados externos. Ello ha estimulado

tambin una concentracin, todava moderada, de la propiedad de la tierra,particularmente en la costa, as como una concentracin de la inversin. Hayun proceso de consolidacin de una nueva polarizacin, basada en la com-binacin de tierras y capitales.

Mientras lo anterior sucede bsicamente en la costa, una parte importantedel gasto pblico orientado a las reas rurales de las otras regiones selvay sierra tiene por propsito principal aliviar la pobreza con transferenciasantes que contribuir a la implementacin de una estrategia de desarrollorural, con lo que ayudara a consolidar las grandes distancias en el desarrollo

socioeconmico interregional.Buena parte del problema de la tierra en el Per est hoy referido msa las amenazas a los derechos sobre los recursos de las poblaciones ruralespobres que a problemas propiamente redistributivos. Las tierras comunalesestn amenazadas por los denuncios de grandes empresas mineras y porlas externalidades ambientales negativas; las de las poblaciones nativas, porintereses madereros, petroleros y mineros, pero tambin por inmigrantes enbusca, ellos mismos, de mejorar su suerte; las de los pequeos agricultores,por las reglas implacables de un mercado en el que estn involucrados en

inferioridad de condiciones. En este contexto, el desarrollo rural es un obje-tivo inalcanzable.


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FERNANDO EGUREN28

El mercado no puede resolver estos problemas, pues en muchos casosforma parte de ellos. Su resolucin pasa por una intervencin sostenida delEstado para reorientar el proceso de modernizacin del campo en el contextode un modelo global de desarrollo incluyente y equitativo.


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ANEXO

CUADRO 1PER: POBLACIN EN SITUACIN DE POBREZA2001-2004*

(PORCENTAJE DEL TOTAL DE POBLACIN)

mbito Nivel

Octubre-diciembre

2001

Octubre-diciembre

2002

Mayo-diciembre

2003

Enero-diciembre

2004

NacionalNo pobre 45,7 46,2 47,8 48,4

Pobre no extremo 30,2 29,6 30,3 32,4

Pobre extremo 24,1 24,2 21,9 19,2

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0

Rural No pobre 22,9 22,3 24,3 27,5

Pobre no extremo 27,3 26,0 29,8 32,2

Pobre extremo 49,8 51,7 45,9 40,3

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0

* Estimacin de lnea de pobreza y pobreza extrema con el gasto de consumo.Elaboracin: CEPES-Conveagro.Fuente: INEI: Compendio estadstico 2004.

CUADRO 2PER: DISTRIBUCIN DE LA TIERRA, POR RANGOS DE SUPERFICIE Y TIPOS DE TIERRA, 1994

(PORCENTAJES)

Rango de

superficie

Tierras de cultivo

bajo riego

Tierras de cultivo

secano

Pastos

naturales

Montes y

bosques

UA Ha UA Ha UA Ha UA Ha

Menor de 3 ha 63,6 22,3 51,0 14,3 36,6 0,5 21,3 0,3

De 3 a 5 ha 15,6 16,6 15,4 11,4 17,1 0,7 15,5 0,6

De 5 a 10 ha 12,9 22,6 15,3 18,1 19,4 1,6 22,9 2,0

De 10 a 20 ha 5,0 13,9 9,4 17,9 12,1 2,2 19,0 4,0

De 20 a 100 ha 2,4 12,5 7,8 27,4 11,0 7,2 18,5 1,.3

Ms de 100 ha 0,4 12,1 1,1 11,0 3,8 87,8 2,9 78,7

Total (%) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Total (en miles) 792.394 1729.065 1173.065 3747.912 551.235 16906.470 361.252 9053.705

UA: Unidades agropecuarias.

Fuente: INEI: III Cenagro 1994.Elaboracin:AgroData-CEPES.


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FERNANDO EGUREN30

CU

ADRO

3

NMERO

DEUNIDADESAGROPECUARIASYSUPERFICIEQUEOCUPAN

SEGNTAMAO

,1961,

1972,

1994

Tam

aodeUA

(ha)

Cens

o1961

Censo1972

Censo1994

Nmero

%

Hectreas

%

Nmero

%

Hectreas

%

Nmero

%

Hectreas

%

Men

os

de1

290

.900

34

,1

127.8

69

0,7

483.3

50

34

,8

185

.132

0,8

423.1

32

24

,2

190

.137

0,5

De1a

5

417.3

57

49

,0

92

6.8

51

5,0

600

.425

43,2

137

5.3

16

5,8

805

.21

0

46

,1

18

81.8

57

5,3

De

5a2

0

107.1

99

12,6

87

9.3

85

4,7

231.8

40

16

,7

203

6.4

21

8,6

381.8

67

21,9

341

0.3

53

9,6

De2

0a1

00

24

.62

8

2,9

980

.058

5,3

59

.592

4,3

21

82.5

99

9,3

109

.757

6,3

4131.9

73

11,7

De1

00a

500

8.0

81

0,9

162

4.6

43

8,7

11.2

79

0,8

21

50

.667

9,1

19

.103

1,1

3677.7

22

10

,4

De

500a1.0

00

1.5

85

0,2

10

65

.157

5,7

1.6

15

0,1

10

87.0

82

4,6

2.5

90

0,1

17

55

.784

5,0

De1.0

00a2.5

00

1.1

16

0,1

16

58

.63

6

8,9

1.1

70

0,1

1737.1

42

7,4

1.9

26

0,1

29

59

.243

8,4

Ms

de2.5

00

1.0

91

0,1

113

41.9

01

61,0

1.0

17

0,1

127

90

.788

54

,3

2.1

88

0,1

1737

4.7

39

49

,1

Tota

l

851.9

57

100

186

04

.500

100

13

90

.288

100

235

45

.147

100

1

745

.773

100

353

81.8

09

100

,0

Fuente:

CensosNaciona

lesAgropecuarios

de1

961,

1972y1

994

.


21/21


GRFICO 1PER: DISTRIBUCIN DE LAS TIERRAS SEGN TAMAO DE PREDIOS, 1994

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Riego Secano Pastos

Tipo de tierras

Ms de 100 De 20 a 100 De 5 a 20 Menos de 5

GRFICO 2MINIFUNDIO (MENOS DE 5 HA)

1961, 1972, 1994

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1961 1972 1994

Millares

60

65

70

75

80

85

Porcen

tajes

UA nmero UA %

Reforma Agraria y Desarrollo Rural en El Peru

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