La Reforma Agraria en El Peru

7/13/2019 La Reforma Agraria en El Peru

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Jos Matos Mar

Jos Manuel Meja

LA REFORMA AGRARIAEN EL PERU

INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS

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Coleccin dirigida por

JOS MATOS MARDirector del Instituto de Estudios Peruanos

Este estudio forma parte del ProyectoReformaagraria y desarrollo en el Per, auspiciado porel Centro Internacional de Investigaciones parael Desarrollo (CIID/DRC) de Canad.

IEP edicionesHoracio Urteaga 694, Lima 11Telf. 323070/244856Impreso en el PerIra, edicin, agosto 1980


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Contenido

INTRODUCCION 11

I. LA CRISIS AGRARIA CONTEMPORANEA 151.La estructura agraria tradicional 16

a. Proceso de configuracin de la estructura agraria 17b. Tenencia de la tierra y relaciones de produccin 22c. Caractersticas del desarrollo agrario 30d. Estructura de clases en el campo 36e. El agro en la formacin social peruana 47

2.La crisis agraria contempornea 51a. El anquilosamiento de la estructura tradicional 51b. El subdesarrollo capitalista del agro 53c. Emergencia campesina 68

3.Los intentos de reforma agraria 83a. Comisin para la Reforma Agraria y la Vivienda(1956-1961) 84b. "Ley de bases" y reforma agraria en el valle de

La Convencin (1962-1963) 90c. Ley de Reforma Agraria 15037 (1964-1968) 94

II. EL PROGRAMA DE REFORMA AGRARIA DE 1969 107

1.Revolucin militar y reforma agraria 109

2.El modelo de transferencia de la tierra 112a. El decreto-ley 17716 113b. El reordenamiento institucional 123

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3.La nueva estructura agraria 130a. El PIAR: la reforma agraria por reas 131

b. La organizacin del sector reformado 133c. La organizacin del sector no reformado 141d. Concertacin regional e integracin agro industrial 1454.Los objetivos econmicos y polticos inmediatos 151a. La cancelacin del orden latifundista 151b. La reactivacin del agro 152c. El control del campesinado 156

III. CAMBIO Y CONTINUIDAD EN EL AGRO, 1969-1979 161

l. La transferencia de la propiedad de la tierra 161a. La dinmica del proceso 162b. Los avances de la reforma agraria 178

2.El sector reformado 191a. Las Cooperativas Agrarias de Produccin 191b. Las Sociedades Agrcolas de Inters Social 200c. Los Grupos Campesinos 207d. El frustrado giro hacia la propiedad social 210

3.El sector no reformado 222a. La cooperativizacin de la pequea agricultura 222

b. La reestructuracin de la comunidad campesina 2274.El fracaso de la concertacin 2395.El papel del Estado 2426.La nueva estructura agraria y sus contradicciones internas 244

a. Capital-trabajo en las CAP 244b. Empresa-comunidad en las SAIS y CAP semicapitalistas 246c. Empresas asociativas-feudatarios 247d. Empresas asociativas-trabajadores eventuales 248e. Empresas asociativas-minifundistas 249f. Estado-campesinado 250

IV. LA NUEVA ESTRUCTURA AGRARIA, LA POLITICA DEDESARROLLO Y LA ECONOMIA RURAL 253

l. La subordinacin sectorial del agro 254a. Produccin, dependencia y crisis alimenticia 254b. La poltica alimenticia 261

2.La descapitalizacin del agro 262


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Cuadro 7:Evolucin del peso relativo de las exportaciones agrcolas, 1950-1968

Valor Valor

exportaciones totales exportaciones agrcolas Exp. agrc./Exp. tot.(millones dlares) (millones dlares) (%)

1950 193.6 106.6 55.01955 270.9 119.0 43.91960 433.1 143.6 37.71965 667.3 162.3 24.31966 764.3 168.5 22.01968 866.1 163.2 18.8

Fuente: Elaborado con informaciones del Banco Central de Reserva Cuentas Nacionales delPer 1960-1973, Lima, 1974.

vs del inicio de plantas de procesamiento agro-alimentario); sta no ser ca-paz de satisfacer la demanda obligando a la importacin, cuando el sostenidocrecimiento demogrfico y la redistribucin espacial de una parte importantede la poblacin incrementaban cualitativamente dichas necesidades.

El desplazamiento hacia esta nueva orientacin debe correlacionarse conel incremento de la mediana propiedad, que ser el tipo de unidad donde laespecializacin hacia el consumo urbano se define con nitidez.

No obstante dichos cambios se mantena la orientacin exportad ora del

sector de "punta" de la agricultura. En 1968 seguan sembradas con algodny caa de azcar 250,000 Has. y con caf 125,000 Has., cubriendoproporciones cuantitativamente moderadas (33 o/< de las reas costeasirrigadas en el caso de algodn y caa), pero cualitativamente significativas

por corresponder a valles costeos como Chicama, Chancay-La Leche, Ica,Piura y zonas como Chanchamayo y La Convencin, sumamente produc-tivas, sin contar gran parte de los pastos andinos destinados a la ganaderaComo justificacin se argumentaba, sin embargo, que sta era indispensable

para que el pas obtuviera las divisas necesarias a fin de sustentar su

desarrollo. Pero la realidad desmenta este razonamiento: la crecientenecesidad de importacin de alimentos, no producidos internamente, pesabacada vez ms en la balanza comercial del sector agrcola, al punto de tornarnegati


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denominado "coeficiente K" (cuadro 14), se otorgaba prioridad a las co-munidades cuya capacidad fuera menor a la del promedio regional, general-

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mente a aquellas cuyo coeficiente K fuera inferior a la unidad. Cuando no

poda satisfacerse a todas se daba prioridad a las de coeficiente ms alto.La participacin en la propiedad de cada uno de los socios se establecaatendiendo el grado de dedicacin agropecuaria de los comuneros, lainsuficiencia de tierra, la relacin entre el ingreso propuesto e ingreso real

por familia, la infraestructura productiva existente y los servicios socialesdisponibles. Se determinaba as una gradiente de propiedad sobre el capitalsocial. A modo de ilustracin puede mencionarse que en la primera SAISconstituida, la "Tpac Amaru", la cooperativa de servicios obtuvo un 4.85%, mientras que las 16 comunidades socias compartieron desigualmente el

95.15 % restante en proporciones que iban desde el 8.99 % al 4.19 '}(.En trminos generales, el rgimen de gestin de la SAlssigue los mismospatrones de la CAP, aunque con las variaciones derivadas de sus propiascaractersticas. No existe Asamblea General de Socios sino que, comomxima instancia, funciona una Asamblea General de Delegados, en la quedebe haber una representacin proporcional de las cooperativas de serviciosy las comunidades campesinas socias. Es esta Asamblea la encargada denombrar a los integrantes de los Consejos de Administracin y Vigilancia(vase el modelo de organigrama de una SAIS en el grfico 9).

En trminos econmicos, la SAIS tambin presenta algunas variantesrespecto al modelo cooperativo. El plazo de pago de la deuda agraria es de

Fuente: Centro Nacional de Capacitacin e Investigacin para la Reforma Agraria, LaSociedad Agricola de Inters Social (SAIS), Lima, octubre de 1973. anexo, pgs. 1-2.


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crecimiento acumulativo anual se estimaba en 11 %, en tanto que la esperada

para el sector agrcola era slo de 3.4 %El incremento de la productividad se consideraba factor indispensablepara lograr esta meta, como se desprende del anlisis de los rendimientosesperados en los principales programas agrcolas para dicho periodo (vasecuadro 16).

As mismo, el plan se propona mitigar el agudo problema del desempleoy subempleo rural, especialmente crtico si se considera que en 1969 laagricultura absorba, obligadamente y sin lograr el pleno empleo, al 45 % dela poblacin econmicamente activa del pas.

Al estimarse que en el quinquenio 1971-1975 la tasa de crecimiento dela poblacin rural sera de 1.6% anual, poda preverse que la poblacineconmicamente activa (PEA) pasara de 1'912,400 en 1970 a 2'116,200 en1975, es decir un incremento del 2.1 % anual y la necesidad de empleo para203,800 personas. A esta cifra, ya elevada, deba agregarse el dficit deempleo existente en 1970, que alcanzaba a un 30.9 % de la PEA, es decir a591,800 personas.

Segn estos estimados, para dicho periodo se propuso crear 307,800nuevas plazas, a fin de reducir el nivel de desempleo de 31 % en 1970 a 23

% para 1975, con lo cual se absorbera a la totalidad de los nuevos de-mandantes y a 104,000 de los trabajadores subempleados hasta 1970 (vasecuadro 17).

Para tal efecto, parte importante del programa de reforma agraria eraalentar el uso intensivo de mano de obra y de tecnologas "sustitutivas detierras", la incorporacin de nuevas reas agrcolas, la bsqueda de una es-tructura de cultivos diversificados y de distintos ciclos de produccin quepermitieran una demanda estable de mano de obra a lo largo del ao, lacoordinacin entre las grandes unidades que demandaban mano de obra es


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nmero de fundas (99%) y de extensiones (94.8 %) por expropiar; y que lopendiente queda en las adjudicaciones, 17.3% en extensiones y 13.1 %enbeneficiarios (cuadro 24).

Significado de los avances

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Significado de los avances

Al analizar los resultados y teniendo en cuenta lo relativamente poco quefalta por realizar, puede afirmarse que, tanto respecto a la poblacin ruralcomo a tierras y ganado, los alcances de la reforma son limitados, debido aque a escala nacional no involucran del total sino a un sector minoritario.

En su mayor parte las tierras adjudicadas corresponden a reas de pastos,5 '667,316 Has., que representan un 65.1 % del total adjudicado; mientrasque las tierras de riego y secano son 595,361 y 1 '085 ,078 Has., respecti-

vamente, es decir 6.8% y 12.5% de lo transferido; y un 2.5% corresponde areas forestales y 13.0% a tierras no agrcolas (cuadro 25).En conjunto, las adjudicaciones abarcan un 46.7% del rea agrcola bajo

riego, 44.9% de la de secano y 37.5% de la de pastos; es decir un 39.0% deltotal del rea agropecuaria del pas (cuadro 26).

Debe considerarse, sin embargo, que aproximadamente 7 millones dehectreas, propiedad inalienable de las comunidades campesinas y nativas,quedan al margen del proceso de afectacin. Por eso es posible estimar que,sin tomar en cuenta las reas pendientes de adjudicacin, es mayor la

proporcin de reas de propiedad privada transferidas por la reforma: 61.2%(cuadro 26).

III / Cambio y continuidad en el agro 185 186 Matos Mar / Meja

Con referencia al ganado las cifras indican que la reforma afect el 7.7 6 %del total nacional. La mayor incidencia necesariamente recay en los ovinosde las grandes haciendas ganaderas serranas de los valles interandinos, en lasque el total de cabezas expropiadas alcanz un 11 %. En menor escala

fueron afectados camlidos (6 61 %) y vacunos sobre todo de establos


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fueron afectados camlidos (6.61 %) y vacunos, sobre todo de establoslecheros (6.09%), cifras que demuestran lo exiguo de la transferencia en esterubro (cuadro 27).

En lo que a cobertura social se refiere, la reforma agraria ha beneficiadodirectamente slo a un 18.5% de los 2'023,542 trabajadores considerados porel Ministerio de Trabajo, en 1978, como fuerza laboral agropecuaria. Conmuchas reservas podra aceptarse que estos beneficios se hacen extensivos a

por lo menos un miembro ms de la familia, con lo que la reforma alcanzara

a 750,492 trabajadores, es decir aproximadamente un tercio de la fuerzalaboral. Aun as, dentro de esta optimista perspectiva, ms de un milln depropietarios o poseedores individuales deficitario sin tierras, y campesinossin acceso a las mismas, no han sido ni sern favorecidos en absoluto.


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IV / Nueva estructura agraria 289 290 Matos Mar / Meja

Cuadro 46:Distribucin del crdito agrcola estatal por regiones, 1963,1968y 19781963 1969 1978

Monto % Monto % Monto %

Costa 975.43 76.8 2,097.78 73.41 27,536.31 63.16

Sierra 179.94 14.2 279.76 9.78 6,129.38 14.06Selva 115.22 9.0 480.60 16.80 9,931.87 22.78TOTAL 1,270.60 100.0 2,860.15 100.00 43,597.56 100.00

Fuente: Elaborado en base a informaciones de las Memorias del Banco de Fomento Agropecuario y delBanco Agrario, ejercicios 1962-63, 1967-68 y 1978.

Cuadro 47:Distribucin del crdito agrcola estatal por tipo deunidades 1963 1968 y 1979


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unidades, 1963, 1968y 1979.

1963 1968 1979TIPODE

UNIDADES Monto(millones S/.) % Monto(millones S/.) %

TIPODE

UNIDADESMonto

(millonesS/.)

%

Pequeaagricultura

327.9 25.8 702.2

Medianaagricultura

279.6 22.0 650.6

24.6 Unidades22.7 individuales

33,986.4 37.3

Gran agricultura 663.0 52.1 1,507.252.7 Empresas

asociativas57,113.8 62.7

TOTAL 1,270.6 100.0 2,860.1 100.0 TOTAL 91,100.2 100.0Fuente: Elaborado en base a informaciones de las Memorias del Banco de Fomento Agropecuario yBanco Agrario, ejercicios 1962-63, 1967-68 y Estadstica de Prstamos enero-diciembre 1979.

rencial unos pocos cultivos, la costa norte central y las empresas asociativas,es decir el mismo patrn productivo, las reas de mayor desarrollo capitalistay las grandes empresas modernas, fortaleciendo as la orientacin tradicionaldel sector, el desarrollo regional desigual y la marginacin econmica de lamayor parte del campesinado.


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En revistas:

Actualidad Econmica del Per

1979a "La industria azucarera al ritmo de la crisis". Ao II, No. 13, pp. 13-14.Lima (marzo).

1979b "El plan agrario del gobierno". Ao II,No. 14, pp. 8-9. Lima (abril).1979c "La reforma agraria ha muerto: Viva la reforma agraria!. Ao II ,No. 16,

pp. 7-8. Lima Gunio).1979d "El Alto Piura por qu las invasiones de cooperativas?. Ao II, No. 14, p.18. Lima (abril).

Boletn CEDES1977 "Maquinaria agrcola en el Per", No. 3, pp. 1-4. Lima.

Debate Socialista1974 "Crnica de la toma de tierras en Andahuaylas". Ao I, No. 4, pp. 28-41.

Lima (noviembre).

Jornal (Centro de Asesora Laboral)1979 "Organizaciones campesinas rechazan proyecto agrario APRA -PPC" . Ao

El texto de este libro se presenta en ca-racteres Press Roman de 10 pts. con 2 pts. deinterlinea. La bibliografa y citas de pie de

pgina en Press Roman de 8 pts. con 1 p. de

interlnea. Los cuadros estadsticos ygrficos en Press Roman de 9 pts. Los ttulosde captulos en Garamond cursiva de 18 pts.

Bibliografa 379


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g p p y gI, No. 3, pp 6-7. Lima (mayo).

Libertad (rgano del Movimiento Social Progresista)1961a "Farsa de la reforma agraria proyectada por Beltrn". IV poca, No. 1, p. 5.

Lima (abril).1961b "Los verdaderos postulados de la Reforma Agraria". IV poca, No. 2, p. 6.

lima (mayo).1962 "Las varias y falsas reformas agrarias de Accin Popular". IV poca, No. 58,

p. 12. Lima (mayo).

Marka1976 "Impuestos que agravan la situacin del agro". Ao II, No. 24, p. 21. Lima.1979 "La rebelin de las cooperativas". Ao V, No. 104, pp. 24-25. Lima. Per

Agrario1979"Historia secreta de la Resolucin Directora! 212". Ao III, No. 10, pp. 4-6.

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Cusco.1978b "Lucrepata: tomas de tierra y situacin actual de Antapampa. No. 9-10-11,

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Lima (mayo-junio).

de cap u os e Ga a o d cu s va de 8 p s.Los cabezales en Permanent de 8 pts. Lacaja mide 27 x 40 picas. El papel empleadoes Bond de 80 grms. La cartula es decartulina Campcote de 240 grms. Suimpresin concluy el 12 de agosto de 1980en los talleres de INDUSTRIAL grficaS.A., Chavn 45, Lima 5.

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