Redición de Cuenta Enlas Instituciones

Rendicin de cuentas en el nuevo marcoinstitucional venezolano

Hayde Ochoa Henrquez*Yorberth Montes de Oca Rojas**Deyanira Henrquez***

Resumen

La Rendicin de cuentas es un proceso sobre el cual se reali-zan novedosos planteamientos como estrategia para contribuir ala profundizacin de la democracia. A fines de los 90 se aprueba laConstitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV), lacual incorpora el principio de Rendicin de Cuentas y varios artcu-los para materializar su aplicacin. En el marco de esta constitu-cin se aprueban un conjunto de leyes que avanzan en la creacin

de condiciones para aplicar los principios constitucionales. El presente trabajotiene como propsito analizar el nuevo marco institucional en materia de rendi-cin de cuentas, a la luz de la necesidad de potenciarlo para su desarrollo. Meto-dolgicamente se trabaj con el anlisis de la CRBV y de las principales leyesque rigen los cinco poderes: Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Elec-toral. Los resultados dan cuenta de: 1) Clara definicin constitucional sobre eldeber de rendir cuenta por parte de rganos y personas del Poder Ejecutivo yLegislativo, 2) Vacos constitucionales respecto al deber de rendir cuenta porlos poderes: Judicial, Ciudadano y Electoral, 3) Respuesta a este vaco en variasleyes en cuanto al deber de rendir cuentas por parte del Poder Ciudadano yElectoral e implcitamente por el Poder Judicial en la Ley Contra la Corrupcin,4) Son receptores de rendicin de cuentas: Los electores, por parte del Poder Eje-

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Dra. en Estudios del Desarrollo. Investigadora del Centro de Estudios de la Empresa(CEE) de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales (FCES) de la Universidad delZulia (LUZ) (Venezuela). Acreditada en el Programa de Promocin al Investigador(PPI) del Ministerio de Ciencia y Tecnologa. E-mail: [email protected]. Auto-ra para la correspondencia.

Maestra en Gerencia Pblica. Investigadora del CEE de la de la FCES de LUZ. Acredita-da en el PPI. E-mail: [email protected]

Lic. en Comunicacin Social.Asistente de Investigacin del CEE de la FCES de LUZ. E-mail: [email protected]

Recibido: 24-01-06 ~ ~ ~ Aceptado: 06-04-06

cutivo y de los diputados de la Asamblea Nacional; los ciudadanos por parte detodos los rganos del Poder Pblico; la Asamblea Nacional, por parte de los rga-nos del Poder Ejecutivo, Ciudadano y Electoral y la Contralora General de la Re-pblica por todos los rganos del Poder Pblico, 5) El objeto de rendicin decuentas est centrado en dos cuestiones: a) Bienes y recursos y b) La gestin, enalgunos casos sin precisar a sus aspectos particulares, quedando a discrecionali-dad de los rganos y en otros casos, la gestin programada y 6) Es escaso el mar-co institucional respecto a los medios a travs de los cuales debe rendirse cuen-tas, dejando as condiciones para dar continuidad a la rendicin de cuentas tradi-cional. Se concluye sobre: La existencia de bases institucionales que favorecen larendicin de cuentas y al mismo tiempo vacos que contribuyen a frenar su desa-rrollo y La necesidad de crear una ley de Rendicin de Cuentas que potencie esteproceso como estrategia para el ejercicio de la contralora social que actualmen-te se promueve.

Palabras clave: Marco institucional, rendicin de cuentas, poderes pblicos,gestin pblica.

Accountability in the New Venezuelan InstitutionalFrame Work

Abstract

Accountability is a process that executes new proposals such as strategieswhich contribute to deepening democracy. Towards the end of the 1990s theConstitution of the Bolivarian Republic of Venezuela (CRBV), which incorporatesthe principle of accountability and various articles which make possible its appli-cation was approved. Within this document a series laws are approved which ad-vance the conditions necessary to apply these constitutional principles. The pur-pose of this paper is to analyze this new institutional framework in relation to ac-counting, in order to empower the development of accounting. The methodologywas to analyze the CRBV and the principle laws that control the five governmen-tal powers: the executive, the legislative, the judicial, the citizen and the electoralpowers. The results verify that 1) there is a clear constitutional definition as tothe obligation to account for the actions of the executive and legislative powers,2) there is a lack of constitutional definition in accounting for the judicial, citizenand electoral powers, 3) there are contributions to cover these constitutionalfaults in relation to accounting for citizen and electoral powers in the anti-corruption laws, 4) there are accounting functions in the relations between theelectorate and the National Assembly and the executive branch, the citizenry andall public power organisms, 5) The objective of accountability is centered on two

Hayde Ochoa Henrquez, Yorberth Montes de Oca Rojas y Deyanira Henrquez100 Rendicin de cuentas en el nuevo marco institucional venezolano

questions: a) goods and resources and b) the execution of certain aspects whichare not very precise and the fulfillment of which are discretionary, and 6) the in-stitutional framework in relation to accounting is conditioned by the continuityof the accounting tradition. The conclusion is that 1) The existence of institu-tional bases that favor accounting is obvious as well as the omissions in the law,and 2) there is a need to create a law in relation to public accounting which em-powers this process as a strategy to be undertaken by the social accountabilitywhich is being promoted.

Key words: Institutional framework, accounting, public powers, publicadministration.

1. Introduccin

Por rendicin de cuentas entendemos el proceso poltico-adminis-trativo mediante el cual los gobernantes dan cuenta de sus decisiones yacciones, con todas las variantes que puedan existir respecto a: El sujetoque da cuentas, el sujeto a quien se rinde cuentas, el objeto de la rendi-cin de cuentas y los medios a travs de los cuales tiene lugar. (Ochoa yMontes de Oca, 2004). La rendicin de cuentas significa, como ha dichoCrespo (2001:6), que los actores envan seales a los contralores, las cua-les pueden ser comparadas con la memoria de stos, a partir de lo cualpueden aplicarse castigos y recompensas.

La Rendicin de Cuentas ha despertado inters en los ltimos aos,en el marco de los planteamientos de modernizacin de la gestin pbli-ca que abogan por la participacin del ciudadano y el control social,como estrategia para profundizar la democracia, de all que en muchasde las propuestas de cambio, la rendicin de cuentas se presenta comoun proceso clave. La idea ha tenido acogida en la prctica en algunos pa-ses, evidente con su incorporacin en las reformas, incluso acompaadode otras estrategias necesarias para que tenga viabilidad como estrate-gia democrtica, tales como la transparencia y la contralora social.

El tema de la Rendicin de Cuentas, se introduce como principio enla Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV) en1999, al igual que otros que se encuentran en estrecha relacin con ste,entre ellos el de la transparencia. Se trata de principios que deben serasumidos por las instituciones que conforman el aparato pblico. Deigual manera se evidencia la consideracin de estos principios en la pro-mulgacin de otros documentos jurdicos, corroborando su importancia

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para el proceso de transformacin. La incorporacin a nivel constitucio-nal y en el nuevo marco institucional, de este deber del aparato pblico yespecficamente de los gobernantes, ha creado la expectativa de aporte ala solucin de graves problemas en la administracin pblica venezola-na, entre ellos: el clientelismo, la corrupcin y el distanciamiento de losciudadanos y de sus necesidades.

Han transcurrido seis aos desde que se incorpor la rendicin decuentas en la CRBV y se ha venido considerando en las leyes que se creanen el marco de sta, sin embargo se le ha dado escasa importancia en laprctica como estrategia para combatir los problemas enunciados. Larendicin de cuentas no ha formado hasta ahora parte de la agenda revo-lucionaria. Ms all de la creacin de algunas condiciones legales, espoco lo que se ha avanzado, esto es as a pesar de constituir un importan-te insumo, junto con la transparencia, para el desarrollo de la contralorasocial que promueve el aparato pblico en los actuales momentos y quea nuestro juicio constituye una alternativa ideal para avanzar hacia laconstruccin de un Estado democrtico, de justicia social y eficientecomo lo pronostica la nueva constitucin. Adicionalmente encontramosque el tema ha sido escasamente considerado como objeto de investiga-cin en el pas, quizs porque es recientemente cuando en Venezuelatoma importancia, al menos en el discurso.

En este contexto consideramos necesario explorar crticamente elmarco institucional que se ha creado. La metodologa utilizada consistien el anlisis de documentos legales de mbito nacional, concretamente:La nueva constitucin (ANC, 1999), dos leyes que a nuestro juicio son cla-ve en esta materia en relacin al Poder Ejecutivo: la Ley Orgnica de Ad-ministracin Pblica (LOAP) (AN, 2001a) y la Ley Orgnica contra la Co-rrupcin (LCC) (AN, 2003); cuatro leyes que tienen que ver con el PoderCiudadano1: La nueva Ley Orgnica de la Contralora General de la Rep-blica y del Sistema Nacional de Control Fiscal (AN, 2001b), la Ley Orgni-ca del Ministerio Pblico (Congreso Nacional, 1998), la Ley Orgnica delPoder Ciudadano (AN, 2001c) y la Ley Orgnica de la Defensora del Pue-blo (AN, 2004a); del Poder Judicial, la Ley Orgnica del Tribunal Supremo


1 La CRBV identifica cinco poderes: Los tres poderes tradicionales: legislativo, ejecuti-vo y judicial y adems el poder electoral y el ciudadano.

de Justicia (AN, 2004b), del Poder Electoral, la Ley Orgnica del PoderElectoral (AN, 2002) y del Poder Legislativo, el Reglamento Interior y deDebates (AN, 2005). Utilizamos para nuestro estudio los siguientes ele-mentos de la Rendicin de Cuentas: El sujeto que da cuentas, el sujeto aquien se rinde cuentas, el objeto de la rendicin de cuentas y los medios atravs de los cuales tiene lugar este proceso poltico-administrativo.

2. Contexto de la incorporacin de la Rendicin de Cuentasen el nuevo marco institucional venezolano

En la dcada de los ochenta Venezuela pas por una profunda crisisen todos los rdenes: econmico, poltico, social, legal y moral entreotros, destacndose, por una parte, las profundas limitaciones del Esta-do para atender los graves problemas sociales que ponan en tela de jui-cio a la democracia y por la otra, una prctica administrativa donde sonevidentes el clientelismo, la falta de transparencia y la corrupcin. Lasmanifestaciones iniciales de la crisis datan de fines de los setenta, des-pus de una etapa de bonanza producto del incremento de los preciosdel petrleo a mediados de esta dcada.

La crisis se agudiz a raz de la orientacin neoliberal a fines de losochenta promovida por el Gobierno de Carlos Andrs Prez, cuyas prime-ras medidas desencadenaron a comienzos de 1989 en una protesta socialconocida como el Caracazo2 de gran trascendencia poltica y social. Eneste contexto se introducen reformas en el aparato pblico, en nombre dela democracia, las cuales, no frenaron dos intentos de golpe de Estado en1992, uno de ellos liderado por Hugo Chvez Fras. Con el advenimiento deun nuevo gobierno en 1994, se dio continuidad a la orientacin neoliberal,manteniendo el descontento de grandes masas de la poblacin.

En el marco de esta crisis, triunfa Hugo Chvez en las eleccionespresidenciales de 1998, desplazando del poder a los viejos partidos pol-ticos que haban gobernado desde el surgimiento de la democracia en1958. Chvez gana las elecciones en las siguientes condiciones: Con un

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2 Rebelin de la poblacin durante cinco das, especialmente en la ciudad de Caracas,en la cual oficialmente hubo cerca de 300 muertos, aunque la organizacin de los dere-chos humanos identific 400 cadveres y otras fuentes consideran que hubo muchoms (Coronil, 2002:427).

gran apoyo popular, adverso a los partidos polticos que histricamentehaban dirigido al pas a lo largo de la experiencia democrtica iniciada afines de los cincuenta. Su campaa electoral se centr en la crtica a la co-rrupcin, cuyos principales responsables seran Accin Democrtica yCOPEI y en la oferta de un proceso constituyente como estrategia paraprofundizar la democracia; proceso al cual se oponan abiertamente lospartidos polticos tradicionales con su propuesta de reforma constitu-cional desde el Congreso. Su triunfo tiene lugar con el apoyo de grupospolticos emergentes por su discurso antineoliberal (Ochoa y Chirinos,1999: 146).

Al asumir el poder, Chvez decreta el inicio de un proceso constitu-yente para disear y aprobar una nueva carta magna. La CRBV fue apro-bada en 1999 y en ella se plasman nuevas reglas del juego que han de im-pulsar la transformacin del Estado y de la Sociedad venezolana. La nue-va carta magna, se propone, de acuerdo a su prembulo estableceruna sociedad democrtica, participativa y protagnica, multitnica ypluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado, que con-solide los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad,el bien comn, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de laley para esta y las futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, altrabajo, a la cultura, a la educacin, a la justicia social y a la igualdad sindiscriminacin ni subordinacin alguna. El prembulo da cuenta de pro-psitos de transformacin poltica, que toman expresin en el articuladodel nuevo marco constitucional. Entre los cambios la nueva constitucinabre un espacio importante a la economa social como estrategia econ-mica alternativa.

Como parte de los deberes de los gobernantes en la nueva constitu-cin se introduce la rendicin de cuentas y ms adelante en un conjuntode leyes aprobadas para avanzar en el nuevo marco institucional, lo cualconstituye una necesidad debido a que est prevista la contralora sociala la gestin pblica, la cual requiere de transparencia y rendicin decuentas para su viabilidad.

La rendicin de cuentas es un tema al cual se le asigna importanciasignificativa en las propuestas de transformacin del aparato pblicoque han surgido, paralelas a los cambios neoliberales, bajo la denomina-cin de Nueva Gestin Pblica (NGP), aunque se presentan en nombre dela necesidad de profundizar la democracia y de avanzar en la obtencin


de eficiencia. Si bien la rendicin de cuentas es un proceso administrati-vo de vieja data, en este momento surge renovada, centrada en el ciuda-dano como sujeto a quien debe rendirse cuentas y de este modo como es-trategia para favorecer la participacin ciudadana y la contralora social,lo que debe permitir profundizar la democracia. Desde la perspectiva dela nueva gestin pblica el valor y los mecanismos de responsabiliza-cin (accountability) seran fundamentales para la construccin de unanueva gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. En pocas pala-bras, la responsabilizacin es aqu entendida como un valor (o meta-va-lor) que debe guiar a los gobiernos democrticos: la rendicin de cuen-tas a la sociedad en los ltimos siglos se fueron creando instrumentospara controlar y fiscalizar a los gobiernos en el intervalo entre las deci-siones que permiten aplicarles sanciones cuando incumplen leyes, incu-rren en actos de corrupcin e, incluso, en el caso en que se desentiendende las promesas emitidas en la circunstancia electoral. Estos mecanis-mos constituyen las formas de garantizar la responsabilizacin ininte-rrumpida de los gobiernos (Consejo Cientfico del CLAD, 2000: 19).

3. Los sujetos que deben rendir cuentas en el nuevo marcoinstitucional

Entendemos como sujetos que deben rendir cuentas a los funciona-rios e instituciones del aparato estatal que estn obligados jurdicamen-te a dar cuenta de sus decisiones y acciones.

La nueva carta magna (ANC, 1999), identifica como sujetos de Ren-dicin de Cuentas a todos los funcionarios del Poder Ejecutivo en sus dis-tintos niveles poltico-territoriales, cuando expresa que deben rendircuentas: El Poder Ejecutivo, el Presidente de la Repblica, la Administra-cin Pblica, el Banco Central de Venezuela, los Ministros, los Goberna-dores y los Alcaldes, Concejales y miembros de Juntas Parroquiales.Queda establecido adems que deben rendir cuentas, los miembros delPoder Legislativo, concretamente los diputados de la Asamblea Nacionaly los Diputados de los Consejos Legislativos de los Estados. Son en defini-tiva ocho artculos de la nueva constitucin que dejan claramente defini-do, quines deben rendir cuentas en el Poder Ejecutivo y el Poder Legis-lativo, con una amplitud tal, que siendo estrictos, todos los funcionariosde ambos poderes deberan rendir cuentas (Cuadro 1).

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Por el contrario no queda definido en la nueva carta magna el deberde rendicin de cuentas por los poderes: Judicial, Ciudadano y Electoral,sin embargo en las leyes que rigen los rganos del Poder Ciudadano y elPoder Electoral, queda establecido el tema de la rendicin de cuentas.Distinto es lo referente al Poder Judicial, el cual slo a travs de la leycontra la corrupcin se encuentra obligado a rendir cuentas, como vere-mos ms adelante.

Se trata de un deber acompaado constitucionalmente, de protec-cin a los funcionarios de toda la administracin pblica en su obligacinde rendir cuentas, cuando se seala en el artculo 57 de la nueva cartamagna lo siguiente: Se prohbe la censura a los funcionarios pblicos ofuncionarias pblicas para dar cuenta de los asuntos bajo sus responsa-bilidades, de este modo se establecen condiciones legales para la efecti-vidad de la rendicin de cuentas. La creacin de condiciones legales efec-tivas ha sido preocupacin de algunos autores. ODonnell (2001:7) sealaque el mantenimiento de algunos derechos requiere ms que reglas le-gales que los promulguen. Requiere tambin la efectividad de un sistemalegal, una red de normas legales y de instituciones legalmente autoriza-das que, al menos en trminos de los derechos, los aplique consistente-mente en el territorio de un estado. La prohibicin de censura a lo fun-cionarios en el proceso de dar cuenta es un avance respecto al deber quetienen en este proceso, aunque no es suficiente, se requiere adems decondiciones para la aplicacin, cuestin en la cual no nos detenemos porno ser objeto de este trabajo.

La Ley Orgnica de la Administracin Pblica (AN, 2001a)3, cuyo ob-jeto es el aparato del Poder Ejecutivo en sus tres niveles poltico-territo-riales (Nacional, Estadal y Municipal), identifica los siguiente sujetos dela administracin pblica que deben rendir cuentas: Autoridades y Fun-cionarios, Ministros, Ministro de Finanzas (Artculo 81), Vice-Ministe-rios) y Entes descentralizados (Cuadro 2). Es decir, a travs de esta ley seavanza en la definicin de quines deben rendir cuentas en la administra-


3 Se trata de una ley creada por primera vez en 2001, regula todo el aparato del poderejecutivo nacional, estadal y municipal, a nivel central y descentralizado. Antes deesta ley exista una que rega slo la administracin central del poder ejecutivo nacio-nal, es decir no inclua el aparato descentralizado ni el aparato central del nivel subna-cional.

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La Ley contra la corrupcin no deja ningn espacio del aparato es-tatal sin la obligacin de rendir cuentas, precisa todas las institucionesdel Poder Ejecutivo, incluso en instituciones donde el Estado no es total-mente ni mayoritariamente propietario, es decir organizaciones conside-radas como del sector privado o del tercer sector, lo cual revela la impor-tancia que se le asigna a la rendicin de cuentas como estrategia contra lacorrupcin; adicionalmente al identificar a los rganos y entidades delPoder Pblico en sus distintos niveles poltico-territoriales, incorpora atodos los poderes, incluso al Poder Judicial al cual ninguna ley le asignaespecficamente el deber de rendir cuentas (Cuadro 3).

En cuanto al aparato pblico del Poder Ciudadano tenemos que laLey del Poder Ciudadano, asigna el deber de rendir cuentas, no slo alPresidente de este Consejo, sino tambin al Consejo Moral Republicano,cuerpo colegiado integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal Generalde la Repblica y el Contralor de la Repblica (AN, 2001)4 (Cuadro 4). Encuanto a los tres rganos del Poder Ciudadano encontramos, que laContralora General de la Repblica debe rendir cuentas a la AsambleaNacional (Cuadro 5); la ley Orgnica de la Defensora del Pueblo (AN,2004) asigna al Defensor del Pueblo el deber de rendir cuentas (Cua-dro 6). Respecto a la Ley Orgnica del Ministerio Pblico (CongresoNacional, 1998), aprobada antes de la CRBV, igualmente slo le asigna alFiscal General de la Repblica la tarea de presentacin de informeanualmente (Cuadro 7).

En cuanto a la obligacin de rendir cuentas por parte del PoderElectoral, como dijimos en pginas anteriores la CRBV no menciona lasinstituciones de este poder respecto al deber de rendir cuentas, sin em-bargo en la ley del Poder Electoral se establece la obligacin del ConsejoNacional Electoral (CNE) de rendir cuentas (Cuadro 8).

CUESTIONES POLTICAS

N 36 (enero-junio 2006): 99 - 135 111

4 Son rganos del poder ciudadano: la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y laContralora General de la Repblica.


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Distinta es la situacin en cuanto al Poder Judicial, ya que no estpautado en la constitucin que debe rendir cuentas, tampoco se estable-ce en la Ley orgnica del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), en sta slose exige rendicin de cuentas a lo interno del TSJ. Detectamos solamentea travs de generalidades pautadas en la ley contra la corrupcin, la obli-gacin del Poder Judicial de rendir cuentas a los ciudadanos.

En cuanto al Poder Legislativo, adems de lo establecido en la CRBVrespecto a la obligacin de rendir cuentas por parte de los diputados y lopautado en la Ley contra la corrupcin en razn de que contempla a to-dos los rganos del Poder Pblico, en el Reglamento Interior y de Deba-tes (AN, 2005) encontramos la obligacin de Rendir Cuentas Pblicas porparte de los diputados (artculo 13), la Junta Directiva (artculo 26) y elPresidente (artculo 28); de acuerdo a esto la Asamblea Nacional estobligada a rendir cuentas como institucin, as como los diputados (Cua-dro 9). Estas prescripciones constituyen en este momento (comienzosde 2006) una gran oportunidad para contribuir a que la Asamblea Nacio-nal, en manos actualmente de una sola fuerza poltica, no cometa abusosde poder, por lo que este rgano del Poder Pblico debe crear condicio-nes institucionales no slo para recibir cuentas, sino tambin para ren-dirlas con efectividad, es decir, para que impacten en el sistema de con-trol, aunque en s misma la rendicin de cuentas no es la que puede con-tribuir a evitar los abusos, estamos de acuerdo con Ugalde (2002) paraquien un arreglo de separacin de poderes con instituciones de rendi-cin de cuentas puede ser insuficiente para prevenir y evitar desviacio-nes si el poder est concentrado. La rendicin de cuentas es una estrate-gia para viabilizar el control social, que es a nuestro juicio el sistema conmayor potencial para frenar decisiones y acciones que lesionen los inte-reses de los ciudadanos.0

En sntesis, a travs de la CRBV y las leyes estudiadas se identificanen general como sujetos de rendicin de cuentas a todos los rganos delPoder Pblico, es decir a las instituciones de los cinco Poderes Pblicos,pero adems se precisan como sujetos de rendicin de cuentas en cadapoder, los siguientes: 1) En el Poder Ejecutivo a la administracin pbli-ca, los entes descentralizados y a todas las autoridades y funcionarios ensus distintos niveles poltico-territoriales y administrativos, con especialreferencia al Presidente de la Repblica, al BCV, los Ministros, el Ministrode Finanzas, Vice-Ministros, Gobernadores a los Alcaldes y organizacio-


CUESTIONES POLTICAS

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nes donde el Estado asigne presupuesto, 2) En el Poder Legislativo a: losConcejales y los diputados a la Asamblea Nacional y al Consejo Legislati-vo, la Junta Directiva y el Presidente de la Asamblea Nacional 3) En el Po-der Ciudadano: al Contralor General de la Repblica, al Consejo Moral Re-publicano, al Defensor del Pueblo y al Fiscal General de la Repblica y4) En el Poder Electoral: al Consejo Nacional Electoral. Como sealamosno se precisa el sujeto de Rendicin de Cuentas a los rganos del PoderJudicial.

Al establecerse como principio constitucional la rendicin de cuen-tas, todo el aparato estatal est obligado a cumplir con este mandato, laimportancia que se le asigna al tema es evidente cuando encontramosque desde el articulado de la propia constitucin y en las leyes que en elcontexto de sta se han creado, se sealan con precisin instancias y go-bernantes del aparato pblico que estn obligados a rendir cuentas. Que-da pendiente que cada poder cree condiciones para que sea un procesoque supere la rutina tradicional de rendir cuentas por cumplir un deber yno porque sea un proceso que sirva de insumo al control social que el Es-tado promueve actualmente.

Los sujetos a quienes se rinde cuentas, as como el objeto y los me-dios difieren en cada caso como veremos a continuacin.

4. A quien debe rendirse cuentas en el nuevo marcoinstitucional?

El nuevo marco institucional identifica dos grupos a quienes el apa-rato pblico debe rendir cuentas: Los ciudadanos, que constituyen la in-novacin de este nuevo marco jurdico e instituciones de otros poderesque tradicionalmente son receptoras de rendicin de cuentas, dondeocupan especial atencin, la Asamblea Nacional del Poder Legislativo yla Contralora General de la Repblica del Poder Ciudadano.

4.1. Rendicin de cuentas al ciudadano y a los electores

Un sujeto clave a quien debe rendirse cuenta en el nuevo marco ins-titucional, son los ciudadanos y los electores. El proceso de rendicin decuentas a nuestro juicio da un giro, al menos formalmente, en relacin ala prctica de rendicin de cuentas, la cual se ha reducido histricamen-te a la presentacin de un documento denominado Memoria y Cuenta,


en el cual se exponen actividades y obras realizadas y se presentan por elgobernante de modo casi clandestino, sin ninguna trascendencia paralos ciudadanos, a los cuerpos legislativos nacional, estadal y municipal.Es una prctica que segn Mora (2000:175), est caracterizada como unacto poltico ms bien publicitario, en el cual (los gobernantes) pre-sentan un informe general que incluye el recuento de las actividades rea-lizadas durante el ao, sin un hilo conductor que las integre y le d senti-do estratgico al quehacer gubernamental. En Venezuela ha sido un pro-ceso soportado en el viejo marco institucional, segn el cual los gober-nantes deban presentar cuentas, sin precisar el objeto sobre el cual de-ba rendirse cuentas.

El artculo 141de la CRBV establece que la administracin pblicaest al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en un conjunto deprincipios entre los cuales identifica la Rendicin de cuentas, con lo cualqueda todo el aparato pblico en el deber de rendir cuentas al ciudada-no. A nuestro juicio del artculo 140 de la CRBV se puede inferir una con-cepcin amplia del concepto Administracin Pblica, que da cuenta dela administracin del aparato estatal de los cinco poderes, establece elmencionado artculo que El Estado responder patrimonialmente porlos daos que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y dere-chos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento de la admi-nistracin pblica (ANC, 1999). Desde esta perspectiva, basta el artculo141 para interpretar que no existe espacio organizativo ni sujeto del apa-rato estatal que no est obligado a rendir cuentas a los ciudadanos. Bajouna concepcin restringida al Poder Ejecutivo el artculo 141 obliga a ren-dir cuentas a todo el aparato de este poder.

El tema de la Rendicin de Cuentas a los ciudadanos toma nfasis enlos electores; segn la CRBV deben rendir cuentas a los electores: El Pre-sidente de la Repblica, los Diputados a la Asamblea Nacional, los Dipu-tados al Consejo Legislativo, los Gobernadores y los Alcaldes, con excep-cin de los Miembros de la Juntas Parroquiales, a quienes la constitucinno exige rendicin de cuentas, queda establecido en los artculos que he-mos referido en la discusin sobre el sujeto, que todos los elegidos de-ben rendir cuentas a los electores. Adems de constituir un deber de loselegidos, la rendicin de cuentas queda establecida en el artculo 66como un derecho de los electores cuando se seala lo siguiente: Loselectores y electoras tienen derecho a que sus representantes rindan

CUESTIONES POLTICAS

N 36 (enero-junio 2006): 99 - 135 119

cuentas pblicas, transparentes y peridicas sobre su gestin, de acuer-do con el programa presentado.

Los ciudadanos y los electores como sujetos receptores de rendi-cin de cuentas quedan adems incluidos cuando se establece en el Re-glamento Interior y de Debate de la Asamblea Nacional, la obligacin dela Junta Directiva y el Presidente de rendir cuenta pblica (Cuadro 9),para ello el referido reglamento, en su artculo 28 asigna al presidente laatribucin de Solicitar a los rganos del Poder Pblico la cooperacin ylos informes necesarios para el cumplimiento de las funciones de laAsamblea Nacional.

En definitiva se trata, de acuerdo a la nueva constitucin, no slo derendir cuentas, sino que sta debe estar dirigida al ciudadano, con parti-cular nfasis en los electores por parte de los elegidos. El cumplimientodel deber de rendir cuentas a los ciudadanos, adquiere institucionalmen-te mayores posibilidades de efectividad, en el artculo 9 de la Ley contrala corrupcin, en el cual se establece que las personas a que se refierelos artculos 4 y 5..debern informar a los ciudadanos... (AN, 2003)(Cuadro 3). Sin embargo no es un principio que se retoma en la otras le-yes que analizamos, lo que a nuestro juicio constituye una debilidad delnuevo marco institucional en materia de rendicin de cuentas, en raznde que, al no contemplarse se pierde una oportunidad de avanzar en lacreacin de condiciones formales para viabilizar este principio constitu-cional.

La Rendicin de Cuentas al Ciudadano, al igual que la transparenciatiene numerosas ventajas para la democracia, particularmente para lademocracia participativa o directa, as como para combatir la ineficien-cia y la corrupcin. La necesidad de este tipo de democracia dice Bobbio(1996), no es nueva, pero es una peticin insistente en los ltimos aos.Hernndez (s/f) identifica las siguientes ventajas de la transparencia yrendicin de cuentas.

1. Volver pblica una gran cantidad de informacin, generabeneficios de clara utilidad social...entre ms transparente seauna institucin de gobierno, ms sencillo resulta para la ciuda-dana revisar e incluso controlar el comportamiento de los ser-vidores pblicos.


2. Rendir cuentas significa que los funcionarios pblicos estnobligados a informar a la ciudadana de los actos que llevan acabo se informa sobre una buena parte de lo realizado.

3. ayuda a combatir la corrupcin, incrementa la inversinextranjera y contribuye a un mayor empoderamiento de la ciu-dadana.

Especial importancia tiene la ventaja de volver pblica la informa-cin en Venezuela, pas donde en este momento hay una intensa activi-dad de promocin del control social, el cual requiere para su viabilidad,acceso a la informacin. Sin duda, cuando se rinde cuentas hay una expli-cacin por parte del sujeto que rinde cuentas, esto ayuda al ejercicio delcontrol social. Si adems de poder obtener informacin, los ciudadanosdisponen de una explicacin del sujeto responsable de la gestin, el tra-bajo de contralora social se facilita. Finalmente en cuanto a la ventaja decombatir la corrupcin, la rendicin de cuentas contribuye a que el fun-cionario realice una gestin con mayor tica legal y social, ya que sabeque tiene que dar cuenta de sus decisiones y actos a los ciudadanos, porlo tanto stos tienen posibilidades de observarlos e interpelarlos, en estesentido la rendicin de cuentas al ciudadano es una poderosa arma paratransformar la gestin pblica auto-referenciada, centrada en los intere-ses de la burocracia y de los grupos que histricamente han controladoel aparato pblico, al margen de las necesidades de la sociedad, aunqueello depende de cmo se rindan cuentas, a lo cual nos referiremos msadelante.

En Venezuela la rendicin de cuentas a la sociedad y particularmen-te a los electores, es adems una estrategia que contribuye a fortalecer lademocracia representativa ya que crea condiciones para que el electorevale la gestin y ejerza de modo consciente el derecho al voto en losprocesos de reeleccin y de revocatorios. El deber de rendicin de cuen-tas a los ciudadanos favorece que los representantes electos orienten sugestin en funcin de las necesidades y demandas de quienes los han ele-gido, frente a la posibilidad de activar revocatorios. En este sentido Ugal-de (2002: 31) seala que la rendicin de cuentas sirve para advertir a losgobernantes y legisladores que un ejercicio incorrecto de la funcin p-blica tiene consecuencias y ello tiende a estimular la responsabilidad delgobierno. Los electores pueden ejercer sanciones al no reelegir al parti-

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do en el gobierno o castigar a un representante negndole un segundoperodo.

Frente a la obligacin de rendir cuentas a los ciudadanos por partedel Poder Pblico y expresamente por la Asamblea Nacional, se requiere1) De un proceso de formacin de los ciudadanos para evaluar las cuen-tas que reciben del Poder Pblico, proceso en el cual pueden participarnumerosas instituciones, pero particularmente es una tarea que debepromover el Poder Ciudadano y 2) Este poder debe crear condicionespara que los rganos del Poder Pblico cumplan esta obligacin.

4.2. Rendicin de cuentas a otras instancias del aparato pblico

De acuerdo al nuevo marco institucional no slo debe rendirsecuentas a los ciudadanos, sino tambin a lo interno del aparato estatal, ainstancias superiores del mismo poder (no es objeto de este trabajo) y aotros poderes. La rendicin de cuentas a lo interno del aparato estatal,concretamente a otros poderes es de larga data, sus limitaciones hancontribuido al surgimiento de la rendicin de cuentas al ciudadano. EnVenezuela este tipo de rendicin de cuentas centra su atencin en dos r-ganos del Poder Pblico como receptores de rendicin de cuentas: LaAsamblea Nacional y la Contralora General de la Repblica.

4.2.1. Rendicin de Cuentas a la Asamblea Nacional

De acuerdo a la CRBV (AN, 1999) el Poder Ejecutivo, el Presidentede la Repblica, el Banco Central de Venezuela y los Ministros, deben ren-dir cuentas a la Asamblea Nacional. Los gobernadores de estados debenadems rendir cuenta a la Contralora del Estado, al Consejo Legislativo,al Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas (Cua-dro 1). La rendicin de cuentas del Poder Ejecutivo al legislativo es unava clsica de accountability y reconoce como premisano slo la sepa-racin de los poderes, sino precisamente la realizacin de los checks andbalances, es decir, el control mutuo entre el Ejecutivo y el Legislativo(Consejo Cientfico del CLAD, 2000:38). Puede observarse que la Asam-blea Nacional es en la CRBV una instancia receptora de cuentas de losms altos niveles del Poder Ejecutivo a nivel nacional.

En cuanto a las leyes analizadas, encontramos que segn stas, de-ben rendir cuentas a la Asamblea Nacional: Del Poder Ejecutivo: los mi-nistros (Cuadro 2); del Poder Ciudadano: El Presidente del Consejo Mo-


ral Republicano, el Consejo Moral Republicano (Cuadro 4), el ContralorGeneral de la Repblica (Cuadro 5), el Defensor del Pueblo (Cuadro 6) y elFiscal General de la Repblica (Cuadro 7) y del Poder Electoral, el Conse-jo Nacional Electoral (Cuadro 8).

A pesar de esta potestad la Asamblea Nacional como receptora decuentas de los otros poderes, sta no ha creado condiciones para cum-plir esta tarea, se reciben memorias y cuentas de los funcionarios res-ponsables, sobre la base de los esquemas elaborados en cada despacho.La Comisin de Contralora que podra hacer seguimiento a esta respon-sabilidad de la Asamblea, est constituida para controlar los recursos fi-nancieros (AN, 2006), que es slo uno de los objetos de la rendicin decuentas como veremos ms adelante.

La Rendicin de cuentas a otros poderes es lo que ODonnell (2001)denomina Accountability Horizontal, que puede ser segn este autor dedos tipos: 1) La que tiene lugar entre instituciones de un mismo nivel, lacual denomina Accountability Horizontal de balance, realizada paracrear balances de poder entre las instituciones y 2) La que se producecuando se da cuenta a instituciones creadas especialmente para ejercercontrol, tales como el Ombusdmen, auditoras, controladores, conseilsdEstat, fiscalas, contraloras y similares, legalmente encargadas de su-pervisar, prevenir, desalentar, promover la sancin, o sancionar accio-nes u omisiones presuntamente ilegales de otras agencias estatales, na-cionales o subnacionales, a este tipo de rendicin de cuentas ODonnelllo denomina: Rendicin de Cuentas Horizontal Asignada. Segn Ugalde(2002:28): La pregunta quin vigila al vigilante? encuentra parcialmen-te respuesta en la rendicin de cuentas horizontal. Este tipo de Rendi-cin de Cuentas segn Lpez (2002:5) promueve equilibrios y contrape-sos y fomenta una vigilancia de tipo circular que tiende a evitar el abu-so de cada poder en su esfera de competencia, para este autor el equili-brio entre los poderes es uno de los mayores retos de la democracia ac-tualmente.

4.2.2. Rendicin de cuentas a entes de control

La rendicin de cuentas a entes de control es un tipo de rendicinde cuentas horizontal segn lo planteado anteriormente, es un tema d-bil a nivel constitucional, se centra en las cuentas que deben presentarlos gobernadores a la Contralora del Estado (Cuadro 1). Tampoco en las

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leyes se prev la rendicin de cuentas al rgano contralor, sin embargo laley de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional deControl Fiscal identifica no slo a quien la CGR debe rendir cuenta, sinoque precisa a los mismos entes que se establecen en la ley contra la co-rrupcin, como sujetos que deben rendir cuenta al rgano de control fis-cal que determine la CGR (Cuadro 5).

La Rendicin de Cuentas a entes especializados en el control se con-sidera muy importante segn algunos autores, para ODonnell (2001:8)tiene las siguientes ventajas respecto a las agencias de balance: puedenser preactivas y continuas en su actividad. Otra es que por esta razn,pueden ser eficaces en prevenir o disuadir acciones ilegales de las agen-cias que supervisan. Otra ventaja es que para cumplir sus funciones, lasagencias asignadas pueden invocar criterios profesionales antes quepartidarios o polticos. Finalmente por su carcter continuo y profesio-nalizado, estas agencias pueden desarrollar capacidades que les permi-ten examinar complejas cuestiones de polticas estatales. Consideraadems el autor que las instituciones que ejercen control asignado pue-den facilitar la accountability vertical, as conceptualiza el seguimientorealizado por la sociedad. En este sentido encontramos que en Venezue-la, los entes contralores estn en la obligacin de promover el control so-cial, el captulo VII de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Re-pblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal, est dedicado al fomen-to de la participacin ciudadana por parte de la Contralora General de laRepblica en el sistema de control (AN, 2001b).

En cuanto a la Rendicin de Cuentas a la Defensora del Pueblo, en laley que rige este rgano, si bien no queda expresamente establecida laobligacin de rendir cuentas por parte del aparato pblico, en el artculo15 (AN, 2004a) se establece que es competencia de la defensora del pue-blo Solicitar a las personas e instituciones indicadas en el artculo 7 deesta Ley, la informacin o documentacin relacionada al ejercicio de susfunciones, sin que pueda oponrsele reserva alguna y, formular las reco-mendaciones y observaciones necesarias para el cumplimiento de susobjetivos, el artculo 7 abarca a todos los rganos y entes del Poder P-blico. Queda implcito de este modo la posibilidad que tiene la Defensoradel Pueblo de exigir rendicin de cuentas, aunque la redaccin crea con-diciones para que sea un proceso no sistemtico, sino cuando lo requierala Defensora del Pueblo, lo cual a nuestro juicio es una debilidad institu-


cional, si tenemos en consideracin la responsabilidad de este rganorespecto al ejercicio de control sobre la calidad de los servicios pblicos,los cuales abarcan no slo al Poder Ejecutivo, sino a todos los poderes.

5. Cmo debe rendirse cuentas en el nuevo marcoinstitucional?: Sobre el objeto

Nos respondemos en esta seccin del trabajo la pregunta sobrequ debe rendirse cuentas en el nuevo marco institucional? Identifica-mos dos objetos sobre los cuales centran su atencin, la CRBV y las nue-vas leyes que hemos estudiado: 1) La gestin y 2) Los recursos.

5.1. La gestin como objeto de rendicin de cuentas

Segn el artculo 66 de la nueva constitucin, los electores tienenderecho a que sus representantes rindan cuentas sobre su gestin deacuerdo con el programa presentado (Cuadro 1), es decir no se trata derendir cuentas sobre la gestin a discrecionalidad de los funcionarios, loque deja infinitas posibilidades, sino que pone en tensin la ejecucinprogramada. La consideracin de los programas como base de la rendi-cin de cuentas, favorece la planificacin como proceso racional y polti-co, orientador de la gestin, ms que como instrumento de legitimacincomo ha sido histricamente a lo largo del perodo democrtico (Ochoaet al., 1996). Cuando se precisa lo programado como objeto de rendicinde cuentas, hay un nivel de claridad mayor que cuando se refiere a la ges-tin, pero aqu surge una interrogante De cul programa se trata? Delprograma electoral o el programa elaborado por el aparato estatal paragobernar?, hay aqu un vaco institucional.

Incorporar el programa electoral como objeto de rendicin decuentas, es una alternativa que contribuye a mejorar los procesos electo-rales. Las ofertas electorales que realizan los gobernantes, constituyenuna estrategia, como dice Juan Carlos Rey (2005) para ganar elecciones,de acuerdo con los deseos de la mayora, tal como reflejaban las encues-tas pero que luego del triunfo se abandonan, constituyendo, segn Mora(2000: 175) una burla para los individuos y las comunidades, situacinque provoca la prdida de credibilidad y legitimidad de los gobiernos ylos partidos polticos, erosiona el carcter democrtico y la transparen-cia de los procesos polticos, y reduce la gobernabilidad en tanto anula la

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capacidad del gobierno para lograr acuerdos entre los distintos sectoressociales. La consideracin de las ofertas electorales como parte del sis-tema de Rendicin de Cuentas al ciudadano, tiene a nuestro juicio nume-rosos beneficios para la profundizacin democrtica. Por una parte pre-siona a los aspirantes a realizar propuestas no slo deseables, como estradicional, sino tambin viables, ello pasa por diagnsticos tanto subje-tivos como objetivos de las condiciones sobre las cuales realiza sus ofer-tas, por otra parte favorece la creacin de una cultura de anlisis de laspromesas electorales por parte de los ciudadanos, favoreciendo la elec-cin consciente.

La rendicin de cuentas con base en el plan oficial del gobierno tam-bin es importante porque permite medir la eficacia de ste, el cual for-malmente debe orientar su accin con base en dicho programa. En estecaso la rendicin de cuentas centra su atencin en los resultados obteni-dos teniendo como gua los planes, programas y proyectos oficiales delEstado, esto permitira el ejercicio del seguimiento de resultados porparte de los ciudadanos, esto no significa que toda rendicin de cuentaspor resultados se realiza con base en lo programado, esta ltima obliga algobernante a dar cuenta de sus promesas. El control por resultados no escomn, ya que tradicionalmente se entrega cuentas sobre acciones, locual constituye una de las recomendaciones de la Nueva Gestin Pblica(NGP). Segn el CLAD (1998:15) en su propuesta de una NGP para Amri-ca Latina, La administracin Pblica Gerencial se orienta, bsicamente,por el control de los resultados, contrariamente al control paso a paso delas normas y procedimientos como se haca en el modelo burocrtico we-beriano.

La gestin en general es otro objeto de Rendicin de Cuentas pre-visto a nivel constitucional, est contemplado en los artculo 161, 197 y244, en el primero los responsables son los gobernadores en su rendicinde cuentas a otras instancias del aparato estatal, en el segundo los dipu-tados a los electores y en el ltimo los Ministros a la Asamblea Nacionalsobre la gestin del despacho. La gestin puede ser entendida de diver-sas formas, las interpretaciones ms relevantes son dos: la que conside-ra que el proceso de definicin de polticas o planificacin forma parte dela gestin y la que reduce la gestin a la accin. La rendicin de cuentascentrada en acciones o actividades, sin considerar planes o programases como hemos dicho, la prctica tradicional, de modo que cuando se


identifica como objeto de rendicin de cuentas a la gestin, sin definir elconcepto o precisar los aspectos de sta, deja una discrecionalidad con-siderable a los responsables, de tal manera que stos pueden ubicarse enun continuo que va desde el sistema tradicional que hemos referido, elcual deja grandes vacos para el ejercicio del control, hasta un sistemaque incorpore informacin que permita evaluar a travs de diversos cri-terios, entre ellos: eficacia (medicin de objetivos y metas), eficiencia(consideracin de costos) y efectividad (evaluacin del impacto social).

Una mayor precisin en este sentido la encontramos en la CRBV ensu artculo 237, cuando se exige al Presidente de la Repblica rendircuenta sobre los aspectos polticos, econmicos, sociales y administrati-vos de su gestin (Cuadro 1), aunque el trmino administrativo tambintiene varias interpretaciones, la ms comn es la que tiene que ver con eluso de los recursos financieros.

Las leyes son ms claras en cuanto al objeto de la rendicin de cuen-tas, La LOAP, identifica como objeto de la rendicin de cuentas por partede los Ministros a la Asamblea Nacional: Las polticas, plan estratgico,planes generales, estrategias, objetivos, metas, renta y gastos, resulta-dos, impactos, obstculos y control sobre los entes descentralizados(Cuadro 2). Se identifican as los aspectos fundamentales de la gestin delos Ministerios que apuntan hacia una rendicin de cuentas alternativa ala tradicional, centrada por una parte en la rendicin de polticas y suoperacionalizacin: planes, objetivos, metas, estrategias y por otra parteen los resultados, sin embargo en ausencia de exigencias por parte de laAsamblea Nacional, respecto a un esquema que de cuenta de estos com-ponentes establecidos en la LOAP, los ministerios tienden a centrarse enlas actividades realizadas, de acuerdo al estilo tradicional, las cuales nose exigen legalmente, obviando as cuestiones fundamentales5. No esta-mos en desacuerdo con la rendicin de cuentas sobre procesos, particu-larmente de actividades, por cuanto el conocimiento de stas permite es-tablecer relacin de medios y fines, el problema a nuestro juicio es la au-sencia de los resultados e impactos.

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5 Aunque no es objeto de este trabajo conocer el cumplimiento del cuerpo normativo dela rendicin de cuentas, hemos explorado algunos informes de rendicin de cuentasde 2004 presentados a la Asamblea Nacional (AN, 2006) y observamos la tendencia adesviarse hacia la presentacin de actividades.

La gestin del Poder Ejecutivo es objeto de rendicin de cuentas, noslo por exigencia de la LOAP, sino tambin del Poder Ciudadano, por unlado, lo exige la Contralora General de la Repblica (Cuadro 5), lo queest vinculado a los objetivos de este organismo, de verificar legalidad,exactitud y sinceridad, as como la eficacia, economa, eficiencia, calidade impacto de las operaciones y de los resultados de la gestin de los orga-nismos y entidades sujetos a su control (AN, 2001b). Es til sealar quela CGR exige operaciones y resultados de la gestin, con lo cual se ubicaen las dos dimensiones de la gestin. Por otra parte, la Defensora delPueblo exige rendicin de cuentas de la gestin del Poder Ejecutivo (Cua-dro 6), en el marco de sus objetivos de defensa y vigilancia de los servi-cios prestados por el sector pblico (AN, 2004a).

Finalmente en cuanto a la gestin como objeto de rendicin decuentas encontramos en la CRBV que el Banco Central de Venezuela(BCV) debe dar cuenta de las actuaciones, metas y resultados de su pol-tico, adems del comportamiento de las variables econmicas

5.2. Los recursos como objeto de rendicin de cuentas

El manejo de los recursos como objeto de la Rendicin de Cuentasse encuentra establecido a nivel constitucional en el artculo 315, cuandose establece que: En los presupuestos pblicos anuales de gastos, en to-dos los niveles de Gobierno, (se) establecer de manera clara, para cadacrdito presupuestario, el objetivo especfico a que est dirigido, los re-sultados concretos que se espera obtener y los funcionarios pblicos ofuncionarias pblicas responsables para el logro de tales resultados. s-tos se establecern en trminos cuantitativos, mediante indicadores dedesempeo, siempre que ello sea tcnicamente posible. El Poder Ejecuti-vo, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicioanual, presentar a la Asamblea Nacional la rendicin de cuentas y el ba-lance de la ejecucin presupuestaria correspondiente a dicho ejercicio(Cuadro 1).

Los recursos financieros como objeto de rendicin de cuentas delos Ministros a la Asamblea Nacional se encuentran tambin previstos enel artculo 79 de la LOAP, cuando se establece: Acompaada de la memo-ria, cada ministerio presentar una cuenta que contendr una exposicinde motivos, los estados contables mensuales y el resultado de las conta-bilidades ordenadas por la ley. La cuenta se dividir en dos secciones:


cuenta de rentas y cuenta de gastos, aqu los recursos constituyen unobjeto de rendicin de cuentas al lado de la gestin (Cuadro 2). La situa-cin es diferente en la ley contra la corrupcin la cual centra la atencinen bienes y gastos; a pesar de haberse inspirado esta ley en la de la Con-tralora General de la Repblica, el objeto de la rendicin de cuentas sereduce a los bienes y recursos materiales, mientras que la contralora serefiere a los resultados de la gestin (Cuadro 3). Tener como objeto derendicin de cuentas los bienes y recursos si bien es importante, espe-cialmente en tiempos de bonanza fiscal y de altos niveles de corrupcin,deja de lado, al menos no lo trata, la exigencia de cuentas, respecto a larelacin del uso de los medios con las necesidades, como lo recomien-dan las nuevas concepciones de la tica. El Poder Electoral por su partetiene la obligacin de rendir cuentas, slo sobre el balance de la ejecu-cin presupuestaria, lo que a nuestro juicio es una debilidad institucio-nal por la importancia del organismo para la transparencia democrtica.

Quedan sin precisar como objeto de la Rendicin de Cuentas en elnuevo marco institucional venezolano, dos cuestiones, en primer lugarlas necesidades de los ciudadanos, no slo de los electores y los usuarioscomo lo promueve la NGP, con una concepcin del ciudadano comocliente (Ochoa y Montes de Oca, 2004: 470), sino de todos los ciudada-nos, es decir las necesidades de quienes por diversas razones, entre s-tas la exclusin, no son electores ni usuarios. En esta perspectiva los pro-gramas de gobierno deben ser considerados como un resultado sobre elcual se rinde cuentas en funcin de las necesidades de los ciudadanos, enotras palabras, no est previsto en el nuevo marco institucional venezo-lano dar cuenta de la correspondencia entre programas y necesidadessociales, asumir esto significa avanzar en la democracia social.

6. Cmo debe rendirse cuentas en el nuevo marcoinstitucional?: Sobre los medios

Tradicionalmente en Venezuela se ha rendido cuentas a travs deun documento escrito denominado Memoria y Cuenta, de gran volumen,como hemos dicho en pginas anteriores, prolfero en exposicin de acti-vidades, acompaado algunas veces de un una presentacin personal,con escasas posibilidades de acceso por parte del pblico. Se trata de undocumento que generalmente se aprueba y pasa a formar parte de los ar-

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chivos de quienes por ley deben recibir cuentas, sin ninguna evaluacin,salvo en aquellos casos en los cuales exista expreso inters en desapro-barlo.

Si partimos de que existen dos medios bsicos de comunicacin: lade masas y la directa (Ochoa et al., 1998), encontramos que la CRBV pre-vi sabiamente la comunicacin de masas cuando el sujeto receptor decuentas son los electores, en cuyo caso estableci que la rendicin decuentas debe ser pblica, adems de transparente y peridica. En cuantoa la rendicin pblica que debe hacer la administracin pblica a los ciu-dadanos, la carta magna no hace referencia a cmo debe rendirse cuen-tas (Cuadro 1).

La ley que prev rendicin de cuentas a los ciudadanos es la Leycontra la corrupcin, la cual en su artculo 9 identifica el uso de mediosde comunicacin directos al establecer la elaboracin de informes de f-cil manejo y comprensin para ponerlos a disposicin en las oficinas deatencin al pblico, pero al mismo tiempo en el referido artculo se esti-pula que el informe detallado debe difundirse por cualquier medio im-preso, audiovisual informtico, este ltimo es sin duda un medio masi-vo, de este modo se combinan medios directos para quienes visiten lasoficinas de atencin al pblico y medios de comunicacin masivos. Lamisma ley en su artculo 20 prev que todos los rganos y entes del PoderPblico nacional deben rendir cuenta a travs de un informe pblicopara acceso de cualquier ciudadano, sin ms definiciones respecto al me-dio pblico (Cuadro 3). Rendir cuentas pblica significa a nuestro juiciodar posibilidades a todos los ciudadanos, como dice Ugalde al definir latransparencia (citado por Guerrero, 2003), es la prctica de colocar la in-formacin en la vitrina pblica.

A nuestro juicio el tema de los medios a travs de los cuales se deberendir cuenta a los ciudadanos y a los electores amerita una mayor preci-sin desde el punto de vista legal, la constitucin sienta las bases al esta-blecer la exigencia de rendicin de cuentas pblicas, pero la ley contra lacorrupcin que es la nica que identifica a los ciudadanos como recepto-res de rendicin de cuentas por parte de todos los rganos y entes del Po-der Pblico nacional, es vaga y confusa.

En cuanto a los medios a utilizar en el proceso de rendicin de cuen-tas a la Asamblea Nacional, la CRBV prev que se realice a travs de unmensaje cuando se trata del Presidente de la Repblica y Memoria y


Cuenta cuando son los ministros los que deben rendir cuenta (Cuadro 1).Las leyes identifican una Memoria y Cuenta en el caso de los ministros(Cuadro 2) y un Informe anual, cuando es el Contralor General de la Rep-blica (Cuadro 5). Se trata de medios en principio de comunicacin direc-ta, sin embargo el desarrollo de la informtica y las comunicaciones elec-trnicas ha permitido que del contacto directo con los Diputados se pasea medios de comunicacin de masa, al ser colocada la informacin en lapgina web de la Asamblea Nacional.

7. Conclusiones

A partir de 1999 se inicia en Venezuela la conformacin de un marcoinstitucional donde se establecen a travs de una nueva constitucin y le-yes, reglas del juego que apuntan formalmente a la transformacin eco-nmica, poltica y social del pas, sobre la base de apertura de un espacioimportante a la economa social, el paso de una democracia representati-va a una participativa y con justicia social.

En este contexto formal surge la Rendicin de Cuentas a nivel cons-titucional como principio de la administracin pblica y como procesoque deben cumplir todos los poderes pblicos, evidenciando modifica-ciones en este fenmeno poltico-administrativo denominado Rendicinde Cuentas. Adicionalmente a travs de las diversas leyes que se crean enel marco de la nueva constitucin, se avanza en la conformacin de polti-cas orientadoras al respecto.

El nuevo marco institucional incorpora a los ciudadanos como suje-tos a quienes debe rendirse cuentas, esto si bien es una novedad, las con-diciones en las cuales se hace son dbiles. La CRBV prev que la Adminis-tracin Pblica debe rendir cuentas a los ciudadanos, pero no se definesobre qu y a travs de qu medios, vaco que tampoco se llena en laLOAP, la cual ignora a los ciudadanos en este tema. En la Ley Contra la Co-rrupcin si bien se prescribe que todos los rganos del Poder Pblico de-ben rendir cuenta a los ciudadanos a travs de informe pblico, limita elobjeto a los bienes y recursos, planteado as lo ms probable es que lascuentas se presenten de modo muy general sin posibilidad de que sirvande insumo a los ciudadanos para combatir la corrupcin, mucho menospara evaluar la gestin en funcin de sus necesidades y poder ejercercontrol social.

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Tambin es una novedad la Rendicin de Cuentas a los electores demodo pblico por parte de los elegidos, se define como objeto la gestinen general y programada, pero no queda claro si se trata del programaelectoral o el programa de gestin oficial, en cualquiera de los casos la in-corporacin del programa como objeto de la rendicin de cuentas creacondiciones para evaluar compromisos de gestin de los gobernantes,contribuyendo as al uso consciente del revocatorio y la reeleccin comorecursos favorecedores de la profundizacin de la democracia represen-tativa.

La rendicin de cuentas a otros poderes tambin est presente en elnuevo marco institucional, particularmente se centra la atencin en laAsamblea Nacional como rgano al cual los mximos niveles del PoderEjecutivo deben presentar informe sobre la gestin, con especificidad delos componentes de la gestin, de este modo se crean condiciones insti-tucionales para la presentacin de cuentas por el Poder Ejecutivo al Le-gislativo con potencial para su evaluacin. Distinta es la situacin en larendicin de cuentas que debe hacer el Poder Ciudadano a la AsambleaNacional, en este caso no se define sobre qu debe dar cuenta el Presi-dente del Consejo Moral Republicano, aunque s se precisa que dichoConsejo debe rendir cuentas sobre su gestin, sin identificar sus compo-nentes con lo cual se deja una gran discrecionalidad; tampoco se defineel objeto sobre el cual debe rendir cuentas el Contralor General de la Re-pblica, histricamente ste lo ha hecho sobre las actuaciones o contro-les ejercidos a la administracin pblica. En cuanto al Defensor del Pue-blo est previsto que rinda cuentas sobre la situacin de la realidad so-bre la cual l debe actuar no sobre su gestin. El Fiscal debe dar cuenta desu actuacin, es decir con una concepcin tradicional explicable porquese trata de una ley aprobada en el marco de la vieja constitucin. En defi-nitiva el marco institucional de rendicin de cuentas del Poder Ciudada-no a la Asamblea Nacional tiene vacos que dejan una gran discrecionali-dad y la posibilidad de un proceso de rendicin de cuentas con escasopotencial para la evaluacin por la Asamblea Nacional. La rendicin decuentas a la Asamblea por el CNE debe referirse segn el nuevo marcoinstitucional a la presentacin del balance de la ejecucin presupuesta-ria, sin lugar a dudas con estas prescripciones, es poco lo que puede ha-cer la Asamblea Nacional para evaluar el trabajo de este organismo tanimportante para la profundizacin de la democracia representativa. No


est previsto formalmente que el Poder Judicial rinda cuentas a la Asam-blea Nacional.

En sntesis son receptores de rendicin de cuentas en el nuevo mar-co institucional: De la sociedad: Los ciudadanos y los electores y de losPoderes Pblicos la Asamblea Nacional, se ha avanzado en la materiapero existen vacos que contribuyen a frenar su desarrollo. Parecieraque el tema se incorpor en el nuevo marco institucional como unamoda, sin consciencia de sus requerimientos institucionales para querealmente se constituya en una prctica que favorezca su uso como insu-mo de control social por los ciudadanos y de evaluacin por el propioaparato estatal, con los consecuentes beneficios para la democracia so-cial, la eficiencia y efectividad del Estado. Una ley sobre rendicin decuentas y transparencia luce necesaria frente a estas condiciones.

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