RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE, DESAFÍOS PARA LA SUSTENTABILIDAD

1PROGRAMA CHILE SUSTENTABLE / RECURSOS HDRICOS EN CHILE

RECURSOS HDRICOS EN CHILEDESAFOS PARA LA SUSTENTABILIDAD

2 PROGRAMA CHILE SUSTENTABLE / RECURSOS HDRICOS EN CHILE

RECURSOS HDRICOS EN CHILE:Desafos para la Sustentabilidad

Programa Chile SustentableISBN: 956-7889-20-1Registro Propiedad Intelectual: 140.606Primera Edicin Enero 2004Se imprimieron 1000 ejemplares

Elaboracin y edicin:Nancy MatusBernardita FernndezM. Paz AedoSara Larran

Diseo de Portada y Diagramacin:Mauricio Rocha J.

Impresin:LOM Ediciones

ESTA PUBLICACIN HA SIDO POSIBLE GRACIAS A LA COLABORACIN DEL PROGRAMA AGUASALTIPLANO, COORDINADO POR CIED-PER; LA FUNDACION FORD, EN EL MARCO DEL PROYECTOAGENDAS CIUDADANAS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE; Y LA FUNDACIN HEINRICH BLL.


INDICE

PRESENTACIN ..................................................................................................................... 7

INTRODUCCIN................................................................................................................. 11

CAPTULO I. SITUACIN ACTUAL DE LOS RECURSOS HDRICOS EN CHILE ................... 15

I.1 Disponibilidad Natural de las Aguas ...................................................................... 15I.1.1 Disponibilidad en Regiones .................................................................................... 15I.2 Los Usos del Agua en Chile .................................................................................... 17I.2.1 Actuales Usos Consuntivos y No Consuntivos del Agua .......................................... 17I.2.2 Uso Consuntivo Actual y Futuro, por Sectores ........................................................ 18I.2.3 Uso Actual del Agua por Regiones .......................................................................... 19I.2.4 Situacin Futura de los Recursos Hdricos por Regiones ......................................... 20I.2.5 Sntesis: Usos Actuales y Futuros del Agua por Regiones ........................................ 22

CAPTULO II. LOS DERECHOS DE APROVECHAMIENTO DE LAS AGUAS EN CHILE ......... 25

II.1 Los Grandes Poseedores de los Derechos de Aprovechamiento de las Aguas ......... 25II.1.1 Poseedores de los Derechos de Agua para Uso Consuntivo .................................... 25II.1.2 Poseedores de los Derechos de Agua para Uso No Consuntivo .............................. 26II.2 Las Privatizaciones y la Concentracin de la Propiedad de las Empresas Vinculadas a la Gestin de los Recursos Hdricos ................................... 27II.2.1 El MarcoJurdico e Institucional de los Procesos de Privatizacin ........................... 27II.2.2 Los Procesos de Privatizacin en el Sector Sanitario Nacional ................................ 28II.2.3 La Participacin de los Consorcios Extranjeros ........................................................ 34II.2.4 El proceso privatizador en el sector energtico ....................................................... 39II.2.5 Las consecuencias de la privatizacin del agua: problemas de acceso y tarifas ....... 41

CAPTULO III. MARCO JURDICO-LEGAL Y ADMINISTRATIVO SOBRE LOSRECURSOS HDRICOS ......................................................................................................... 47

III.1 Antecedentes sobre la gestin de las aguas en Chile .............................................. 47III.1.1 Primeras normas en el Cdigo Civil ........................................................................ 47III.1.2 Los Cdigos de 1951 7y 1967 ................................................................................ 48III.1.3 El camino a la privatizacin: Decreto ley 2.603 de 1979 ........................................ 50III.2 El Cdigo de Aguas de 1981: Entre la Propiedad Privada y el libre Mercado .......... 51III.2.1 Rgimen de propiedad: derechos de agua y derechos de terceros ........................... 51III.2.2 Vinculaciones del Cdigo de Aguas con la Constitucin y el Cdigo Civil .............. 53III.2.3 Regulacin y fiscalizacin de los usos .................................................................... 53III.2.4 Resolucin de conflictos ......................................................................................... 54III.2.5 Contaminacin de las aguas ................................................................................... 56


III.3 Institucionalidad ................................................................................................... 56III. 3.1 Organismos Estatales involucrados directamente en la Gestin de Aguas .............. 59III. 3.2 Organismos dependientes del Ministerio de Agricultura y otros organismos vinculados indirectamente a la Gestin de Aguas ................................................. 67III.4 Las Asociaciones de Usuarios .................................................................................. 76III.4.1 Marcos Normativos y Asociaciones de Usuarios .................................................... 77

CAPTULO IV. CALIDAD DE LAS AGUAS Y NORMATIVA ASOCIADA................................. 81

IV.1 Criterios y estndares de calidad del agua ............................................................ 81IV.1.1 Calidad Esttica de las Aguas Superficiales ............................................................ 84IV.1.2 Estndares de Calidad del Agua ............................................................................. 85IV.2 La Contaminacin de las Aguas ............................................................................. 86IV.2.1 Contaminacin de Aguas Superficiales .................................................................. 87

CAPTULO V. LAS REFORMAS AL CDIGO DE AGUAS: UNA TAREA PENDIENTE ............. 95

V.1 Reformas propuestas al Cdigo de Aguas (y que an permanecen en el Congreso)95V.1.1 Principales objetivos que persigue la reforma al Cdigo de Aguas y Normas asociadas ................................................................................................. 98

CAPTULO VI. VISIN DE LOS ACTORES SOBRE MODIFICACIONES ALCDIGO DE AGUAS .......................................................................................................... 105

VI.1 Direccin General de Aguas ............................................................................... 105VI.2 Universidad de Chile .......................................................................................... 110VI.3 Instituto Latinoamericano de Doctrina y Estudios Sociales (ILADES) ................. 111VI.4 Fernando Dougnac, abogado Fiscala de Medio Ambiente ................................ 113VI. 5 Juan Carlos Urquidi, abogado Urquidi y Riesco Abogados .............................. 116VI.6 Instituto Libertad y Desarrollo y Unin Demcrata Independiente .................... 118VI.7 Sociedad Nacional de Minera ............................................................................ 123VI.8 Programa Chile Sustentable ................................................................................ 124

CAPTULO VII. PROPUESTAS PARA EL ACCESO EQUITATIVO Y EL USOSUSTENTABLE DEL AGUA EN CHILE ................................................................................. 129

VII.1 Definicin de una poltica nacional sobre recursos hdricos .............................. 131VII.2 Planificacin y gestin sustentable de los recursos hdricos ............................... 132VII.3 Modificaciones al marco jurdico-legal: el Cdigo de Aguas .............................. 134VII.4 Propuestas sectoriales: Agricultura, minera, energa ......................................... 136VII.4.1 Agricultura .......................................................................................................... 136VII.4.2 Minera ............................................................................................................... 137VII.4.3 Energa ................................................................................................................ 138


CAPTULO VIII. EL AGUA EN EL ESCENARIO MUNDIAL: CONFLICTOS ACTUALESY FUTUROS........................................................................................................................ 141

VIII.1 El impacto de las negociaciones de la Organizacin Mundial de Comercio(OMC) y del Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) ................................. 143VIII 1.1 Las negociaciones sobre servicios en la OMC: El acuerdo GATS. ...................... 143VIII. 1.2 Las Metas del Milenio y el Informe Camdessus. ................................................ 147VIII 1.3 La agenda corporativa y las estrategias privatizadoras. ...................................... 149VIII. 2 Los actores empresariales ................................................................................. 150VIII. 3 La discusin internacional: El Foro Mundial del Agua ....................................... 152VIII. 4 El Foro Alternativo del Agua y las articulaciones de la sociedad civil ................ 156VIII. 5 La visin andina del agua .................................................................................. 158VIII.5.1 El agua en la Cosmovisin Andina .................................................................... 159VIII. 5.2 La realidad de los andes en el contexto de la visin mundial del agua .............. 160VIII.5.3 Propuesta para la accin desde la visin andina ............................................... 161VIII. 6 Otros actores crticos a la Agenda privatizadora del agua................................. 163

BIBLIOGRAFA ................................................................................................................... 165

ANEXOS ............................................................................................................................. 169


Chile es uno de los pases privilegiados en cuanto a la disponibilidad de recursoshdricos de superficie a nivel mundial, y cuenta con una de las mayores reser-vas de este recurso en campos de hielo sur, en la zona austral.Sin embargo, este patrimonio est irregularmente distribuido en el territorio nacional,debido a las diversas condiciones fsicas y climticas, encontrndose zonas de granabundancia en la zona sur y escassima disponibilidad en las regiones del norte, dondelos niveles de conflictividad sobre el recurso han confrontado histricamente a comuni-dades locales indgenas y campesinas con empresas mineras; los cuales actualmente seextienden hacia los pases vecinos, debido a los crecientes requerimientos de losemprendimientos mineros.

Simultneamente a la intensificacin de estos conflictos tradicionales, durante las ltimasdos dcadas se han incrementado los problemas de acceso, gestin y gobernabilidad delos recursos hdricos. Esto puede atribuirse a problemas sociales y ambientales vincula-dos al incremento de la demanda de las ciudades, la contaminacin y los megaproyectos;pero muy especialmente, a la progresiva imposicin de criterios de mercado en la gestinde los recursos hdricos.

Las polticas sobre recursos hdricos basadas en criterios de mercado, han generado laprdida del carcter de bien pblico del agua, provocando la privatizacin parcial o totalde este recurso en diversos pases y favoreciendo la concentracin de la propiedad,especialmente en el rea de los servicios sanitarios.

Chile ha sido uno de los pases pioneros en la implementacin de un rgimen de libremercado en el manejo de los recursos hdricos, reconociendo simultnea y contradictoria-mente- su carcter de bien pblico y bien econmico. Sobre esta base, el agua ha pasado aser considerada un recurso transable, regido por las normas de la propiedad privada y laspremisas del comercio libre. Sin embargo, se trata de un mercado muy sui generis, donde elEstado concede los derechos de agua al sector privado gratuitamente y a perpetuidad, porlo cual no se ha generado un mercado de transaccin de los mismos, sino una concentra-cin de derechos en pocos actores y un uso ineficiente de los recursos. Ello perjudica ladisponibilidad de agua para las economas locales; la conservacin de los ecosistemas; y eluso mltiple del recurso para turismo, agricultura, generacin elctrica y servicios sanitarios.

Actualmente, Chile enfrenta el enorme desafo de reformar la poltica sobre recursoshdricos establecida en el Cdigo de Aguas vigente desde 1981, promulgado por el go-bierno militar y consolidado durante la transicin democrtica. Sin embargo, el debate

PRESENTACIN


ha estado lleno de dificultades y se ha perpetuado por 12 aos, en diversas comisionesdel Congreso Nacional, la tramitacin de un Proyecto de Reforma a dicho Cdigo. Ace-lerar este debate y lograr la promulgacin de las reformas propuestas en dicha iniciativalegal, son cruciales para dar un primer paso hacia la sustentabilidad social y ambiental delos recursos hdricos en Chile.

En este marco, el objetivo de este libro es entregar a las organizaciones ciudadanas,al sector poltico, a los medios de comunicacin y los tomadores de decisin a nivellocal y regional, informacin y elementos de anlisis para la revisin y discusinsobre las polticas pblicas y el marco institucional y normativo que rige la gestin ymanejo del agua en Chile.

Con esta iniciativa, el Programa Chile Sustentable quiere contribuir a visibilizar los as-pectos mas crticos del sistema de propiedad y gestin de las aguas en Chile; presentarpropuestas de reforma desde la ciudadania; y revisar, en el marco del contexto mundial,las diferentes visiones y disputas sobre este patrimonio de la humanidad, esencial para lavida de las comunidades humanas y los ecosistemas de nuestro planeta.

El primer captulo del libro presenta un diagnstico de la situacin actual de las aguas enChile: su disponibilidad, usos actuales y perspectivas futuras, considerando la proyeccinde las tendencias actuales hasta el ao 2017, segn la informacin oficial disponible enlas instituciones pblicas del rea.

El segundo captulo aborda el problema de los derechos de aprovechamiento de las aguasen el pas y la estructura de propiedad de estos derechos. El anlisis evidencia la progresivaconcentracin de la propiedad del agua y los servicios sanitarios, por parte de grandesempresas transnacionales y de los sectores productivos nacionales, especialmente las em-presas de generacin elctrica, las industrias mineras y la agricultura de exportacin.

El tercer captulo contiene un exhaustivo anlisis del marco jurdico legal y administrati-vo de la gestin del agua en Chile. Se analizan los diversos marcos normativos que hanregido las polticas de aguas en Chile, incluyendo el Cdigo de 1981 vigente hasta hoy.Adicionalmente se describen las principales instituciones pblicas relacionadas, consi-derando sus funciones, atribuciones y articulaciones, con una mirada crtica respecto delos problemas y desafos que enfrenta el sector pblico en estas materias.

En el captulo cuarto, se analiza la situacin actual de calidad de las aguas y la normativaasociada, teniendo en cuenta los criterios y estndares de calidad actualmente existentesy los problemas de la contaminacin.

En el quinto captulo se presentan los debates en torno a la reforma del Cdigo de Aguas, desdeque el proyecto de reforma fue ingresado al Congreso Nacional, en 1992. Aqu se describen laspropuestas que estn en discusin en el nivel poltico, y las opiniones de los actores involucradosen el debate.


El captulo sexto compila opiniones y entrevistas a diversos actores relacionados con ladiscusin de la reforma al Cdigo de Aguas. El posicionamiento de los actores va desdeaquellos sectores favorables a la liberalizacin total de la gestin, y aquellos que promue-ven una gestin administrativa capaz de asegurar el carcter de bien pblico del recurso.Tambin se incluye la posicin las instituciones gubernamentales, desde la DireccinGeneral de Aguas; la visin del mundo acadmico, en la Universidad de Chile y el Insti-tuto ILADES; y el anlisis jurdico de la propuesta de reforma por abogados provenientesdel sector empresarial y de las instituciones no gubernamentales. Finalmente, se presentala visin de los sectores polticos vinculados al Instituto Libertad y Desarrollo, favorablesa la privatizacin total de los servicios de agua y defensores de los derechos de propiedadprivada; y la visin del Programa Chile Sustentable, que defiende el carcter pblico deeste recurso y promueve una gestin con participacin directa de las comunidades y losactores usuarios de cada cuenca.

El sptimo captulo presenta un conjunto de propuestas ciudadanas para el acceso equi-tativo y el uso sustentable del agua en Chile, elaboradas por el Programa Chile Sustenta-ble, incluyendo iniciativas propuestas por diversas organizaciones de la sociedad civilque trabajan en este tema.

Finalmente, en el captulo octavo se ofrece un anlisis sobre la situacin de los recursoshdricos en el contexto internacional; los foros de negociacin poltica y comercial sobreeste recurso; las tendencias para intensificar la liberalizacin del agua; y los actores rele-vantes en los debates y decisiones sobre este recurso.

A travs de este documento, el Programa Chile Sustentable espera contribuir a la genera-cin de mayor conciencia sobre los problemas de disponibilidad, calidad, propiedad,acceso y gestin de las aguas en Chile, entregando herramientas de anlisis para la discu-sin ciudadana y el debate poltico, con miras a la proteccin y gestin sustentable de losrecursos hdricos en su carcter de bien pblico y derecho fundamental para la vida.

La elaboracin de este libro corresponde a: Nancy Matus, en lo referido al diagnstico dela situacin de los recursos hdricos en Chile y el marco normativo e institucional;Bernardita Fernndez, respecto de la evolucin del marco jurdico sobre las aguas, losproblemas de gestin y el posicionamiento de los diversos actores; Sara Larran, en eldiseo del texto, el desarrollo de propuestas y el anlisis del contexto internacional; y aMaria Paz Aedo, en la actualizacin de datos, redaccin y edicin general del texto.

Las instituciones miembros del Programa Chile Sustentable agradecen el apoyo para lainvestigacin, diseo y publicacin de este libro, a CIED/Per, en el contexto del Progra-ma Aguas Altiplano; a la Fundacin Heinrich Bll, en el marco del Programa Cono SurSustentable y a la Fundacin Ford, en el marco del Proyecto Agendas Ciudadanas para elDesarrollo Sustentable.

Sara LarranPrograma Chile Sustentable


El agua constituye el elemento articulador de los sistemas de vida del planeta. Es unrecurso natural, nico, finito e indispensable para todo organismo viviente y para granparte de las actividades econmicas y productivas del hombre. A pesar de su aparenteabundancia -reflejada en que ms de dos tercios de la superficie terrestre est cubiertapor agua-, apenas un 0,74% del agua dulce se halla en lagos, ros, pantanos, depsitossubterrneos, la atmsfera y los sistemas biolgicos. Segn datos de la OrganizacinMundial de la Salud (OMS), para un uso humano directo slo se puede tener accesoaproximadamente al 0,007% del total de los recursos hdricos de la Tierra.

Disponer de agua limpia es tal vez uno de los ms grandes desafos que enfrenta hoygran parte de la humanidad, siendo ste uno de los aspectos ms crticos de todosaquellos relacionados con la seguridad humana. Se estima que alrededor de 1.200millones de personas (el 20% de la poblacin mundial) carecen actualmente de aguaapta para el consumo. La demanda mundial de agua se increment 6 7 veces en elltimo decenio, lo que equivale a ms del doble de la tasa de crecimiento demogrfico.(UNESCO, 2002).

El agua disponible es cada vez ms escasa tanto en cantidad como en calidad y tiem-po de ocurrencia en relacin con las demandas crecientes de la sociedad. As, laatencin de los gobiernos se desplaza gradualmente del inters en expandir y subsidiarel desarrollo del sector (gestin de la oferta) hacia la generacin de ingresos -por ventade servicios sanitarios, generacin hidroelctrica, etc- y la reasignacin del agua dispo-nible (gestin de la demanda).

Actualmente, los mayores problemas que enfrentan los recursos hdricos no se encuen-tran slo, principalmente, en los aspectos fsicos y tcnicos generalmentesolucionables, sino en las polticas, en las leyes y en la organizacin para la gestindel agua, en el involucramiento de la ciudadana en la gestin de los recursos hdricosy en los problemas de contaminacin (Dourojeanni y otros, 1998).

En Chile, los cauces de agua superficiales estn siendo sometidos a una carga cada vezmayor de residuos y desechos de todo tipo, muchos de stos altamente txicos, con laconsiguiente situacin de riesgo permanente para la salud humana y con un alto costode recuperacin de las aguas y los ecosistemas, cuando esto es posible. Por cada metrocbico de aguas residuales contaminadas que se descargan en acuferos y cursos deaguas superficiales, entre 8 y 10 metros cbicos de agua pura se vuelven no aptas parael consumo. (UNESCO, op.cit.)

INTRODUCCIN


Las aguas servidas son una de las principales fuentes de contaminacin de ros y aguasmarinas. A comienzos del presente siglo, el 79% de las aguas servidas van a dar direc-tamente a los ros y 21% al mar. El servicio de alcantarillado alcanza al 82,7% de lapoblacin y, a travs de l, los vertidos de ms de once millones de personas se descar-gan directamente sobre el medio ambiente. Casi 85% de estas descargas no recibeningn tipo de tratamiento, 8,3% s lo recibe y 6,9% se evaca a travs de emisoressubmarinos.

A fines de 1999 se regaban aproximadamente 600 mil hectreas con aguas servidas ocontaminadas con fecas, con serias repercusiones para la salud de las personas. Estacifra representa aproximadamente el 30% del total de superficie bajo canal. En 1990,la poblacin de Santiago registr tasas de tifoidea equivalentes al doble del promedionacional: 50 casos al ao por cada cien mil habitantes. Slo despus de la emergenciadel clera, en 1992, medidas especiales de control contribuyeron a una disminucindel tifus y la hepatitis, ambas enfermedades que se trasmiten a travs del agua y losalimentos contaminados con heces humanas (Martnez, 1995).

Otra fuente importante de contaminacin son las industrias, generadoras de los llama-dos residuos industriales lquidos (Riles), los cuales son vertidos -en su mayora- sintratamiento previo a los distintos cauces de agua superficiales. La actualizacin delCatastro Nacional de Residuos Industriales Lquidos (Riles) efectuado por laSuperintendencia de Servicios Sanitarios (SISS, 1997), constat que de un total de 1.136industrias encuestadas, 58% no cuenta con plantas de tratamiento. De las industriasque s cuentan con dichas plantas, 76% realiza tratamiento primario y 24% tratamien-to por medio de lagunas de estabilizacin, aireadas, filtros biolgicos, lodos activados,u otros tratamientos. En cuanto al tipo de receptor, un 65,7% de los Riles van a dardirectamente a las redes de alcantarillado, 16,7% a cuerpos o masas de agua superfi-ciales (ros, mar, canales de riego) y 14,4% directamente al suelo.

En el actual marco jurdico, existen numerosas normas legales generales y especialesrelacionadas con los derechos y obligaciones sobre el uso y aprovechamiento de losrecursos hdricos, las cuales fomentan, subsidian, restringen o prohben determinadasformas de uso y aprovechamiento del agua. Por ejemplo, el conjunto de normas jurdi-cas relativas a la contaminacin de las aguas est compuesto de 61 textos jurdicos,que van desde convenios internacionales y leyes (16 y 15 respectivamente), hasta De-cretos Supremos y resoluciones (26 y 2 respectivamente).

Sin embargo, la aplicacin de la actual normativa se caracteriza por una enorme dis-persin de responsabilidades, teniendo como consecuencia una aplicacin inadecua-da de la legislacin vigente. Adems, las actuales disposiciones no se fiscalizan enforma regular y, menos an, se llevan a cabo sanciones efectivas y eficaces contra losresponsables de la contaminacin (CONAMA, 2001).


Adems, es posible afirmar que la normativa chilena se orienta principalmente al con-trol y prevencin de la contaminacin hdrica, no a la conservacin de este recurso. Alrevisar los diversos textos jurdicos, vemos que el precepto normativo fundamental enel tema de la contaminacin de las aguas se resume en la prohibicin absoluta decontaminar las aguas martimas y continentales, sin hacer referencias explcitas o im-plcitas a la proteccin y/o conservacin de los recursos hdricos1.

En el mbito de los derechos de propiedad sobre las aguas, el Cdigo de Aguas definea stas como bienes nacionales de uso pblico es decir, de aquellos bienes cuyodominio y uso corresponde a todos los habitantes de la nacin, pero se otorga a parti-culares el derecho de aprovechamiento sobre las mismas, en conformidad a las dispo-siciones establecidas en el artculo 5 del Cdigo de Aguas. En la legislacin chilenadicho derecho es un bien jurdico definido como un derecho real; es decir, un derechoque recae sobre las aguas y consiste en el uso y goce de ellas por parte del titular, conlos requisitos y en conformidad a las reglas que prescribe el Cdigo de Aguas. (Art. 6)

Pese a su definicin como bien nacional de uso pblico, el Cdigo de Aguas estable-ce tambin a los recursos hdricos como un bien econmico, cuyo uso y acceso seregula principalmente a travs del mercado del agua. No hay ni cobros diferenciadospor el uso del agua, ni impuestos especficos, ni pagos por descargas de aguas servidas.En general, puede decirse que existe gratuidad en la mantencin o tenencia del recur-so, en su uso, y en la generacin de efectos externos (Dourojeanni y Jouravlev, 1999).

Con relacin a la prevencin y control de la contaminacin de las aguas, y consideran-do las atribuciones y obligaciones que contiene el actual Cdigo de Aguas, queda muyclaro que ste no constituye una norma fundamental en el tema de la contaminacin,sino que se orienta principalmente a la regulacin del aprovechamiento de los recursoshdricos.

La debilidad en el marco regulatario y su aplicacin; la escasa fiscalizacin; y el predo-minio de criterios econmicos en la gestin de las aguas, han significado que enfrente-mos severos problemas en el abastecimiento y cobertura de este recurso, y que en losprincipales centros urbanos de Chile -especialmente la ciudad de Santiago- la contami-nacin de las aguas (causada principalmente por los vertidos de residuos lquidos in-dustriales y aguas servidas) alcance niveles muy por encima de la capacidad derescilencia2 de los ecosistemas y, por tanto, altamente peligrosos para la salud humana.

1 Programa de Armonizacin y Sistematizacin de la Normativa Ambiental Chilena. 1 Etapa. Captulo IV,Diagnstico y propuestas en el mbito de la contaminacin de las aguas. CONAMA, Marzo 2001.2 La rescilencia es la capacidad que tiene un medio para regenerarse frente a una determinada descarga deelemento(s) nocivo(s). Esta capacidad depende no solo de las caractersticas del elemento nocivo y la canti-dad descargada, sino que tambin de las caractersticas del cuerpo receptor, as como el lugar y tiempo dedescarga.


Sin embargo, existe una creciente conciencia pblica de la importancia del agua parael futuro de la humanidad. La Asociacin Mundial del Agua sugiere la aplicacin de laGestin Integrada de Recursos Hdricos, como un proceso que promueve el manejo ydesarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin demaximizar el bienestar social y econmico resultante, de manera equitativa y sin com-prometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. Esta tendencia pretende repararlos impactos socioeconmicos producidos por el sobreconsumo de algunos sectores,por la falta de regulacin, y por las restricciones y limitantes que conllevan algunas delas polticas vigentes en materia de agua.

Este libro busca orientar respecto a la realidad de los recursos hdricos en el Chile dehoy: su disponibilidad y diferentes usos; los derechos de agua y la propiedad de lasmismas, teniendo en cuenta el proceso del traspaso de servicios pblicos relacionadoscon el agua hacia el sector privado; el marco legal y normativo para su gestin; lasinstituciones que rigen este recurso y sus atribuciones; los conflictos generados por lacontaminacin y el acceso; y las propuestas de reforma que permanecen en estudio enel Congreso Nacional desde 1992 hasta la fecha, sin que an se vislumbre su concre-cin. Finalmente, presentamos las visiones de diferentes sectores de la sociedad chile-na frente al tema; el contexto internacional y propuestas para el acceso equitativo y eluso sustentable del agua en nuestro pas.

Con este documento, esperamos aportar insumos al debate sobre el problema del uso,acceso y gestin de los recursos hdricos en nuestro pas, entregando a la ciudadanaherramientas para el reconocimiento de la problemtica y el levantamiento de pro-puestas y demandas, con miras a avanzar hacia una gestin sustentable del agua enChile.


I.1 DISPONIBILIDAD NATURAL DE LAS AGUAS

Segn el ltimo Balance Hdrico de Chile (Direccin General de Aguas, DGA, 1987) elcaudal medio anual de los ros de Chile es de 928 Km3/ao, representando el 2,1% delcaudal mundial, y el 7,9% del total de Amrica del Sur. Por su parte, el Informe PasEstado del Medio Ambiente 2002, editado por la Universidad de Chile, evalu que ladisponibilidad promedio del pas al ao 1992 alcanzaba a 5.475 m3/ao por habitante;mientras que el valor medio de disponibilidad de agua apta para el consumo humanoen el planeta es de 9.500 m3/ao/habitante. Al incluir los glaciares del Sur de Chile,esta disponibilidad aumentara a unos 70.000 m3/ao/habitante (DGA, ibid.), pero sloa nivel de reservas actualmente no disponibles.

Estos valores promedios no reflejan la desigual disponibilidad de los recursos hdricosen el pas. Segn la DGA, la precipitacin media anual del pas es de 1.522 mm, perola distribucin de las precipitaciones vara considerablemente de una regin a otra,dada la gran diversidad geoclimtica del territorio y las condicionantes estructurales,como la corriente de Humboldt, los movimientos anticiclonales y la orografa. Porejemplo, el extremo norte aparece como uno de los lugares mas ridos del planeta, conmenos de 0.5 mm. de precipitacin/ao; mientras que en la X y XI regiones la precipi-tacin puede superar los 3.000 mm, anuales (Lira, 2003).

Cabe sealar que nuestro pas cuenta con embalses artificiales de 4.665 millones de m3

para la regulacin de los caudales. Adems, el pas cuenta con un gran nmero delagunas naturales que sirven como reguladoras y cuyas aguas son aprovechadas, desta-cando entre ellas la Laguna del Maule, la Laguna Huasco y el lago Laja.

I.1.1 Disponibilidad en Regiones

Entre las regiones I y Metropolitana, la disponibilidad natural de agua promedio esinferior a 1.000 m3/ao por habitante, alcanzando en algunos sectores los 500 m3/aopor habitante, umbrales considerados internacionalmente como altamente restrictivos(DGA, 1999).

CAPTULO I

SITUACIN ACTUAL DE LOS RECURSOSHDRICOS EN CHILE


Agrava lo anterior el hecho de que en esta zona habita el 51,9% de la poblacin deChile (Censo 2002) y se desarrolla una de las actividades econmicas ms importantesdel pas y ms demandantes de agua: la minera del cobre3.

Las actuales demandas de agua significan una fuerte presin sobre los recursos hdricos.Entre las regiones I y Metropolitana las demandas superan el caudal disponible, situacinque se explica por el reuso reiterado de los recursos hdricos en los distintos valles. Comoconsecuencia, durante perodos de sequa los sobrantes4 que llegan al ocano son prc-ticamente nulos hasta el ro Rapel, en la VI Regin. La relacin demanda/disponibilidades sustancialmente ms favorable entre la VI y IX Regin, y desde la X Regin al sur ladisponibilidad del agua supera ampliamente las demandas (DGA, 1999).

Fig. 1: Disponibilidad de Agua por Habitante, I a XII Regin, 1999

Fuente: Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Ministerio de Obras Pblicas, DireccinGeneral de Aguas (DGA), 1999.

3 Con relacin a la escasa disponibilidad de agua en zonas donde se desarrolla la gran minera del cobre, esnecesario tener presente el caso de la II Regin, donde a principios de la dcada del 90 la minera del cobreutilizaba para los procesos mineros el 15% del agua disponible, mientras que, segn estimaciones, al ao2000 con el ingreso de los megaproyectos la minera iba a requerir de algo ms del 35% del agua disponible,significando esto ltimo un aumento tanto de la competencia por el agua como de los conflictos generadospor esta alta competencia. Por su parte, la agricultura utilizaba el ao 1990 el 67% del agua de la Regin,reducindose a casi el 50% en el ao 2000 como resultado del crecimiento minero. Esto ltimo tambinpone en evidencia la alta competitividad que se genera con respecto a otros usos del agua (agricultura y aguapotable, especialmente en las regiones II y III). (CIPMA, 1995).4 Los sobrantes son aquellas aguas que en periodo de normalidad quedan disponibles, una vez que sonusados los derechos correspondientes. Equivale al caudal mnimo con que cuentan los cursos de aguas.

Cabe destacar que especialmente en el norte del pas, la escasez de precipitacioneshace que las aguas subterrneas cobren gran relevancia. En esta zona, la explotacinde acuferos se utiliza para el abastecimiento de la demanda de agua potable y elsector industrial, principalmente minero.

Tambin en la Regin Metropolitana las aguas subterrneas juegan un papel relevante.Al ao 1992 un 19% del agua potable de reas urbanas y un 93% de las reas ruralesde la regin se obtuvieron de estas aguas. La tendencia parece mantenerse, si se consi-


dera que el caudal de aguas subterrneas solicitadas para la constitucin de nuevosderechos de aprovechamiento super los 30 m3/segundo entre el 1 de enero de 1991 yel 1 de agosto de 19955.

En cuanto al consumo de agua, actualmente el promedio en Chile supera los 1.000 m3/ao por habitante, utilizndose efectivamente slo el 80% de la disponibilidad naturaltotal de agua. Sin embargo, en ciudades como Santiago, la disponibilidad natural deagua es mucho menor (820 m3/ao por habitante), y aunque se llegara a bajar el consu-mo de agua hasta un promedio similar al mundial (660 m3/ao/hab), los requerimientosseran superiores al 80% de la disponibilidad natural total de que dispone la ciudad deSantiago. Esta realidad nos indica que el agua pasa a ser un factor que puede limitartanto el desarrollo econmico y social como la sustentabilidad ambiental de la ReginMetropolitana.

I.2 LOS USOS DEL AGUA EN CHILE

I.2.1 Actuales Usos Consuntivos y No Consuntivos del Agua

El Cdigo de Aguas vigente cre una nueva categora de derechos: consuntivos y noconsuntivos. El primero de ellos se refiere a los derechos que se solicitan para utilizar elagua sin consumirla, como es el caso de los proyectos hidroelctricos. Estos derechosconminan a devolver las aguas a los ros, sin perjudicar a los usuarios existentes aguasabajo. Por su parte, el derecho consuntivo se refiere al derecho de consumo de aguas,sin que puedan reutilizarse superficialmente6. Es el caso de los derechos solicitados

5 Orrego S, Juan Pablo: El estado de las aguas terrestres en Chile: cursos y aguas subterrneas. TerramPublicaciones, diciembre 2002.6 Art. 13 y Art. 14. Cdigo de Aguas.

Fuente: Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Ministerio de Obras Pblicas. DireccinGeneral de Aguas (DGA) 1999.

Fig. 2: Disponibilidad de Agua por Habitante, I a VI Regin, 1999


para riego, minera, industria y uso domstico. Cabe destacar que una fraccin muysignificativa de los usos consuntivos retorna al cauce, ya sea en forma localizada odifusa, lo que apareja problemas de contaminacin. En definitiva, la diferencia entre ambostipos de derecho es de naturaleza principalmente legal, y dice relacin con la presencia oausencia de un compromiso por parte del usuario de devolver un caudal al ro.

Al ao 1996, del total de demanda por agua, 29,6% corresponda a demanda para usoconsuntivo (riego, agua potable, industria, minera), y 70,4% para uso no consuntivo(hidroelectricidad). Se estima que al ao 2017 un 93% de la demanda total correspon-der a usos no consuntivos y slo un 7% de la demanda se destinar a usos consuntivos,lo que significa una variacin cercana al 22,6% en dos dcadas7. (Fig. 3 y 4).

I.2.2 Uso Consuntivo Actual y Futuro, por Sectores

Hasta 1996, el sector agrcola demandaba el 81% del las aguas destinadas al uso con-suntivo, con un caudal medio de 546 m3/s, utilizado en el abastecimiento de aproxi-madamente dos millones de hectreas, las cuales se localizan casi en su totalidad de laIX Regin al norte. El resto de los sectores demandaba porcentajes inferiores: agua parauso y consumo humano 4,4%; industria, 7,9%; y minera, 6,7%. Segn estimacionesal ao 2017, la estructura de la demanda de agua para uso consuntivo segn sector,tambin experimentar variaciones. As, se proyecta que el sector agrcola demande el76,9% del total, siguindole en importancia la industria, con 12,2%; la minera, con6,2%; y el agua para uso y consumo humano con 4,7%. Es necesario indicar que estasdos ltimas actividades se abastecen en gran medida de recursos hdricos subterrneos(Fig. 5 y Fig. 6)

Fig. 4: Usos Consuntivos y No Consuntivosen Chile, proyeccin pas al ao 2017

Fig. 3: Usos Consuntivos y No Consuntivosen Chile, 1996

Fuente: Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Ministerio de Obras Pblicas, Direccin General deAguas (DGA). 1999

7 Anlisis Actual y Futuro de los Recursos Hdricos en Chile. Direccin General de Aguas (DGA), Ministe-rio de Obras Pblicas. 1996.


Como vemos, dentro de los usos consuntivos el sector agrcola seguir siendo el granconsumidor de agua, a pesar que para el ao 2017 se espera una disminucin relativade su participacin en un 4,1%. La demanda por agua para uso y consumo humanotambin experimentar, en trminos relativos, una disminucin de 0,3%. En cambio,los sectores minero e industrial incrementarn su demanda. De continuar las actualestendencias en la produccin nacional, la minera seguir aumentando su demanda ycompitiendo con otros sectores en aquellas regiones con baja disponibilidad natural deagua (I Regin a Regin Metropolitana).

I.2.3 Uso Actual del Agua por Regiones

La demanda actual de aguas para uso consuntivo, a nivel regional, muestra una distri-bucin desigual. Las mayores demandas se localizan entre las regiones Metropolitana yVIII, siendo la VI y VII Regin las que demandan el mayor volumen de agua (1.710,51y 1.694,68 miles de l/s), representando el 21,1 y 20,9%, respectivamente, del total deagua destinada al uso consuntivo. En el caso de las regiones Metropolitana y VIII, lademanda representa el 19,3 y 16% cada una; en cambio, las regiones IV y V presentanun volumen de demanda muy por debajo de las regiones antes sealadas, correspon-diendo al 6,5 y 6,8%, respectivamente. El resto de las regiones est por debajo del2,7% de demanda de agua para uso consuntivo a nivel nacional (Fig. 7).

En cuanto al uso segn sector, se observa que los usos domsticos, mineros, industriales yagrcolas en las dos primeras regiones del extremo norte del pas compiten de maneraequilibrada, mientras que en la III Regin predomina el uso minero y agrcola. En las regio-nes V y Metropolitana el uso domstico es bastante significativo; en cambio, entre las regio-nes VI y IX predomina absolutamente el uso agrcola. De la X Regin al sur los usosconsuntivos son poco significativos. En cuanto a los usos no consuntivo (hidroelectricidad),stos se localizan preferentemente entre las regiones VII y VIII (DGA, 1999).

Fig. 6. Estimacin Uso Consuntivo porsector. Ao 2017.

Fuente: Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Ministerio de Obras Pblicas, Direccin General deAguas. 1999

Fig. 5. Usos consuntivos segn sector.Ao 1996.


I.2.4 Situacin Futura de los Recursos Hdricos por Regiones

La Direccin General de Aguas (DGA) ha efectuado una proyeccin de las demandasde agua para un periodo de 25 aos (1992 2017), detectndose que se duplicarn losrequerimientos de agua para los usos domsticos, mineros e industriales. En caso delsector agrcola, se estima que la demanda puede crecer en aproximadamente un 20%,como resultado de las inversiones orientadas a mejorar la seguridad de agua de unas500 mil hectreas, y de la incorporacin al riego de igual cantidad de superficie (DGA,1999).

En cuanto a las proyecciones para la energa hidrulica (uso no consuntivo), la DGAestimaba -en una primera instancia- un aumento de 10 veces en los caudales utilizadospara la generacin de energa elctrica al ao 2017. Posteriormente, la entrada del gasnatural al mercado energtico en los ltimos aos, hizo suponer que el incremento delcaudal proyectado para estos fines efectivamente se desarrollara, pero slo con poste-rioridad al ao 2030 (DGA, 1999). Sin embargo, la crisis energtica que atraviesa nues-tro pas -debido a las dificultades en el abastecimiento de gas natural- podra revertiresta tendencia e incentivar el desarrollo de nuevas centrales hidroelctricas.

Las proyecciones sobre los usos consuntivos en regiones, muestran un aumento signifi-cativo de las demandas de agua en la industria y minera de la I y II Regin, aumentan-do en proporcin menor la demanda para uso domstico. En la III Regin, el cambio

Fig. 7. Demanda actual Uso Consuntivo de Agua a nivel regional (%)

Fuente: Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Ministerio de Obras Pblicas, DGA. 1999


ms significativo lo presenta la demanda de agua para uso industrial, superando lademanda de agua para uso domstico, aunque mantenindose por debajo de las de-mandas principales de la zona: uso agrcola y minero (Fig. 8).

En el caso de las regiones IV y V, se mantienen relevantes las demandas de agua parauso agrcola. La Regin Metropolitana prcticamente no presentar variaciones entrelos distintos usos consuntivos, aunque se espera una mayor demanda de agua para usoagrcola. La situacin de la VI es similar a las anteriores, aunque la demanda de aguapara uso industrial experimentar un crecimiento que la nivelar con el sector de con-sumo domstico.

La VII Regin presenta una proyeccin de consumo de agua en el sector agrcola,mucho ms significativa que el resto de los sectores, manteniendo estos ltimos suposicin relativa. En la VIII Regin se mantendr la distribucin de los distintos usos,experimentando un crecimiento mayor la demanda de agua para uso agrcola e indus-trial. En la IX Regin, las proyecciones de la demanda de agua para uso agrcola sonmuy superiores al resto de las demandas consuntivas y, en el caso del sector industrial,se espera un crecimiento proporcionalmente superior a la demanda de agua para usodomstico. En la X Regin, la demanda de agua para uso industrial experimentara unfuerte crecimiento, en desmedro de la demanda de agua para uso domstico y minero.Esta regin es la nica que no presenta demanda agrcola para riego artificial, debido asus caractersticas climticas.

Fig. 8. Demanda Futura (2017) Uso Consuntivo de Agua a Nivel Regional (%)

Fuente: Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Ministerio de Obras Pblicas, General deDireccin Aguas. 1999.


En el caso de la XI Regin, el sector minero seguir siendo, tal como lo es en la actua-lidad, el mayor demandante de agua en el futuro; en cambio, la demanda de agua parauso agrcola ser incipiente, superando eso s las demandas para uso domstico eindustrial. Por ltimo, en la XII Regin la demanda de agua para uso industrial experi-mentar el mayor crecimiento futuro, siendo sta la actividad ms relevante en cuantoa demanda y consumo de agua; en cambio, la demanda de agua para uso agrcola sersecundaria, a pesar que presenta un fuerte crecimiento relativo con respecto a la situa-cin actual.

I.2.5 Sntesis: Usos Actuales y Futuros del Agua por Regiones

En sntesis, todas las regiones del pas incrementarn su demanda de agua para satisfa-cer los requerimientos de los distintos usos consuntivos. Al comparar este incrementopor regin, se aprecia que sta experimentar diferencias notables entre una y otraregin. Efectivamente, las regiones que muestran un mayor aumento en la demanda deagua, son aquellas que se localizan en la zona centro-sur y sur, a excepcin de lasregiones XI y XII. Esto se explica fundamentalmente por la demanda de agua para riegoen la industria agrcola, sector que -segn las proyecciones al ao 2017- concentrar el76,9% de las aguas destinadas a los usos consuntivos.

Por su parte, la situacin proyectada para la zona norte y central no deja de ser preocupan-te, si se mantiene el actual modelo de produccin y consumo a nivel nacional. La II y IIIRegin enfrentarn un escenario todava ms complejo, si se considera que actualmente ladisponibilidad de agua natural en la zona est por debajo de los 500 m3/ao por habitante,umbrales considerados internacionalmente como altamente restrictivos. En estas regionesse concentran actividades altamente demandantes de agua, como la minera, sector queincrement del 15% al 35% su demanda en la dcada de los 90. De mantenerse estatendencia, se reducir a lmites inaceptables la disponibilidad de agua destinadas al consu-mo humano y al riego (Fig. 9). Tambin la agricultura en la zona centro sur seguir siendouna actividad altamente demandante de recursos hdricos, llegando incluso a duplicar losniveles de consumo actuales, como en el caso de la VII Regin.

Segn las proyecciones al ao 2017, se puede prever una agudizacin de la ya crticasituacin en que se encuentra la disponibilidad y aprovechamiento de los recursoshdricos. Todo indica que las demandas de agua destinadas al uso industrial y mineroseguirn aumentando en la I y II Regin; en la III Regin lo harn las demandas parauso industrial, superando al uso domstico; y en la zona centro-sur aumentar la de-manda de agua para riego, concentrada principalmente en la agroindustria exportadora.

Agrava lo anterior el hecho de que el agua destinada al uso y consumo domsticoexperimenta restricciones no slo por la escasez del recurso, sino debido a la malacalidad. En el norte, los problemas de calidad se deben principalmente a la alta con-centracin de minerales; a los procesos de salinizacin de los acuferos; y a la contami-nacin derivada de las actividades industriales y mineras. En todo el pas, los proble-


mas de calidad se vinculan al inadecuado tratamiento de residuos lquidos (derivadostanto de las actividades productivas como del consumo domstico), que en su mayorason vertidos en los cursos de aguas sin recibir tratamiento. Para recuperar los recursoshdricos, es necesario someterlos a tratamientos especiales, con un alto costo de inver-sin tecnolgica.

Fig. 9. Demanda de Agua Actual y Futura por Regiones segn Uso Consuntivo

Fuente: Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Ministerio de Obras Pblicas, General deDireccin Aguas. 1999


II. 1 LOS GRANDES POSEEDORES DE LOS DERECHOS DE APROVECHAMIENTO DELAS AGUAS

II.1.1 Poseedores de los Derechos de Agua para Uso Consuntivo

Al ao 1995, segn informacin de la Direccin General de Aguas (DGA), el granposeedor de aguas para uso consuntivo era el Fisco, con un caudal de 218,78 m3/s,equivalente al 50,1% de un total de 437,12 m3/s, caudal que slo considera a aquellosderechos de aprovechamiento que estn por sobre los 13,0 m3/s. Otros dos grandesposeedores eran particulares, con un caudal de 45,0 y 42,0 m3/s, respectivamente. Elresto de los usuarios posea caudales entre los 13.00 y 38,87 m3/s. (Tabla 1).

CAPTULO II

LOS DERECHOS DE APROVECHAMIENTO DELAS AGUAS EN CHILE

Aunque no se cuenta con informacin desagregada que permita determinar exacta-mente cunto de estos derechos corresponden a aguas destinadas al riego, industria,minera y agua potable, es posible deducir cules de estos derechos han experimenta-do cambios en la propiedad. As, se tiene que los derechos de agua destinados a la

Tabla 1. Grandes Poseedores de los Derechos de Agua Consuntivos, 19958

Fuente: Direccin General de Aguas/Ministerio de Obras Pblicas. 1995.

USUARIOS CAUDAL (m3/s)Fisco 218,78Ricardo Bascuan 45,00Ismael Vildsola y otros 42,00Canal Biobo Sur Fisco de Chile 30,00Agua Potable Rural APR 27,14Aguas Andinas (ex EMOS) 22,33Asociacin de Canalistas del Laja 13,00Poseedores con derecho aprovechamiento bajo 13,0 m3/s 38.87TOTAL DERECHOS CONSUNTIVOS 437,12

8 Segn la DGA, esta tabla es tentativa y no necesariamente establece la situacin exacta de los derechos enla actualidad, pues los privados no estn obligados a informarle sus transacciones.


explotacin sanitaria han experimentado durante los ltimos aos un traspaso -o con-centracin- del sector pblico al privado, dado que parte importante de las empresassanitarias han sufrido un creciente proceso de privatizacin. Efectivamente, durante losltimos aos, el sector privado pas del 2,7% de la propiedad y control de las empre-sas sanitarias, al 83% en el ao 2002 (Gebauer, D. 2002)9.

II.1.2 Poseedores de los Derechos de Agua para Uso No Consuntivo.

Al ao 1995, la Empresa Nacional de Electricidad S.A. (ENDESA) era la mayor posee-dora de las aguas para uso no consuntivo, segn registros de la DGA. ENDESA poseaun caudal de 6.256 m3/s, lo que en relacin a los otros grandes dueos, significaba el80,4% de un total de 7.786 m3/s, caudal que slo consideraba a aquellos derechos deaprovechamiento que estn por sobre los 30m3/s. (Tabla 2)

Otros dos grandes dueos son la Compaa General Industrial y Chilgener S.A., con uncaudal de 370 y 320 m3/s, respectivamente. El resto de los grandes usuarios poseederechos de aprovechamiento sobre caudales que varan entre los 18 y 30 m3/s.

As como en el caso de los derechos de uso consuntivo, la propiedad de los derechosde agua para uso no consuntivo en la actualidad se concentra mayoritariamente (alre-dedor del 95%) en el sector privado. Esta realidad obedece a un proceso de privatizaciny concentracin de la propiedad que data de los aos 80, perodo en que se realizaronnumerosas modificaciones legales e institucionales para transitar desde el sistema p-blico de gestin de las aguas, hacia un modelo de gestin acorde a las polticas de

USUARIOS SECTOR CAUDAL (M3/s) % del totalENDESA Energa 6.256 81%Compaa General Industrial Industria 370 4,80%Chilgener S.A. Energa 320 4,16%Pehuenche Energa 188 2,40%Fisco Riego Estatal 107 1,39%Jorge Wachhoitz B. C.M.P.C. Celulosa 100 1,30%Enrique Rettig s/i 90 1,17%Codelco-Chile Estatal Minera 77 1%Unin Nacional de Coop. Exportadoras de Algas Pesca 54 0,70%Hidroelctrica Guardia Vieja Energa 46 0,59%Chilectra Energa 45 0,58%Sociedad Austral de Electricidad Energa 30 0,39%

Tabla 2. Grandes Poseedores de Derechos de Agua No Consuntivos10

Fuente: DGA. Ministerio de Obras Pblicas. 1995.

9 Se debe tener presente que la ley obliga a que el Estado mantenga el 35% de las acciones bajo su propiedad.10 Ibid. nota 8.


liberalizacin y apertura de los mercados, impulsadas por el gobierno militar de lapoca y continuadas por los gobiernos democrticos recientes. Tales procesos se ana-lizan a continuacin.

II.2 LAS PRIVATIZACIONES Y LA CONCENTRACIN DE LA PROPIEDAD DE LASEMPRESAS VINCULADAS A LA GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS

II.2.1 El MarcoJurdico e Institucional de los Procesos de Privatizacin

La normativa y la institucionalidad vigente han sido claves para respaldar y fomentarlos procesos de privatizacin y transnacionalizacin de la propiedad y de la gestin delos recursos hdricos en Chile.

A fines de los aos 80, la Ley N 18.902 cre la Superintendencia de Servicios Sanita-rios (SISS) como parte de la reestructuracin de los servicios sanitarios del pas en esteperodo. Se le defini como un ente pblico, descentralizado, con atribuciones norma-tivas, de control y sancin, con el objeto de: aplicar la legislacin vinculada a la fisca-lizacin de los prestadores de servicios sanitarios; dar cumplimiento a las normas rela-tivas a servicios sanitarios y al control de los residuos industriales lquidos; y determi-nar las tarifas oficiales por la prestacin de servicios regulados11. Este organismo tam-bin propone al Instituto Nacional de Normalizacin (INN) la normativa tcnica delsector; interpreta las disposiciones jurdicas y tcnicas contenidas en la legislacin yacta como instancia administrativa para conocer y resolver las discrepancias que seproduzcan entre prestadores y usuarios12.

En este marco regulatorio, las Concesionarias de Servicios Sanitarios operan segn el rgi-men de concesiones que la ley establece, bajo la forma de sociedades annimas sometidasa la regulacin que ejerce y fiscaliza la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

El marco legal para regular el funcionamiento de concesiones existentes y el otorga-miento de concesiones, contenido en el DFL 382 de 1988 (Ley General de ServiciosSanitarios) y su reglamento, el DS 121 de 1992, establece una modalidad de gestindel sector mediante el otorgamiento de concesiones a sociedades annimas. Estas con-cesiones pueden ser otorgadas para explotar etapas individuales, con las restriccionesestablecidas en la ley, o integradas del servicio. Las concesiones son otorgadas portiempo indefinido, mediante decreto del Ministerio de Obras Pblicas, considerandoel informe de la SISS.

El DFL 382 establece normas que tienen por objeto impedir la concentracin de lapropiedad en el sector, imponiendo restricciones a la participacin en la propiedad a

11 www.siss.cl12 Falcn, Francisca, Diagnstico de la situacin de los recursos hdricos. Documento de trabajo, ProgramaChile Sustentable, 2001.


nivel de concesiones elctricas y entre concesiones sanitarias y empresas de serviciospblicos que sean monopolios naturales de distribucin elctrica o de telefona local13.

El Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, fomenta y fiscaliza las activida-des de la industria, los servicios y el comercio. En relacin al sector sanitario, su princi-pal funcin es la fijacin de precios regulados, a proposicin de la SISS.

El Ministerio de Obras Pblicas, por su parte, administra la legislacin en materia derecursos hdricos, la asignacin de derechos de agua y la aprobacin de los derechosde concesin para establecer, construir y explotar servicios sanitarios.

Cabe sealar que las regulaciones sectoriales establecen numerosas y variadas normasrespecto de la calidad de los servicios, entre las que se cuentan aquellas referidas a lacalidad del agua potable, presin, continuidad del abastecimiento, exactitud de los siste-mas de medicin, mtodos de facturacin, voltajes y frecuencias, depsitos y devolucio-nes, calidad de equipos, manejo de quejas, estndares de salud, privacidad, calidad delpersonal, horarios de servicio, suspensin y corte de servicios y seguridad; establecin-dose, adems, los casos en que los servicios no se pueden suspender ni cortar.

II.2.2. Los Procesos de Privatizacin en el Sector Sanitario Nacional

Siguiendo las premisas del modelo econmico imperante, entre fines de los 80 y prin-cipios de los 90 los gobiernos chilenos impulsaron un modelo para la prestacin de losservicios de agua potable y alcantarillado, otorgando un rol ms relevante al sectorprivado y al mercado como mecanismo de asignacin de recursos. Este proceso impli-c las siguientes transformaciones:

Separacin de las funciones normativas y fiscalizadoras que debe ejercer el Estado,de las de produccin y comercializacin de los servicios14.

Transformacin de un rgimen de prestacin directa por un sistema de empresasindependientes;

Cambio de la estructura jurdica de las empresas del Estado, asimilndolas a las delsector privado;

Dictacin de un marco legal que permite regular a los prestadores, pblicos o priva-dos, en los siguientes aspectos:

13 Falcn, Francisca, op.cit.14 Dentro de este esquema, y como se ha sealado en el punto IV.6, a la Superintendencia de ServiciosSanitarios, le corresponde la funcin de regular y fiscalizar al sector sanitario.


Rgimen de explotacin de servicios pblicos. Rgimen de concesin para establecer, construir y explotar servicios sanitarios. Fiscalizacin de cumplimiento de las normas relativas a la prestacin de los servicios sanitarios. Relaciones entre concesionarias y de stas con el Estado y los usuarios. Rgimen tarifario. Rgimen de subsidio directo a los usuarios de menores recursos.

Lo anterior tuvo como consecuencia la creacin de 11 empresas sanitarias regionales,las que reemplazaron al antiguo Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS), en-cargado de prestar este servicio a nivel nacional. Se sumaron a la creacin de estasempresas, EMOS (Regin Metropolitana) y ESVAL (Regin de Valparaso), quedando lamayor parte de su propiedad en manos del sector pblico a travs de CORFO.

Hasta diciembre del ao 1989 -momento de la ltima transformacin institucional-, laprestacin de los servicios de agua potable y de alcantarillado en las reas urbanas anivel nacional era realizada principalmente por el sector pblico; en diciembre del2002, la participacin del sector privado en el sector sanitario nacional pas a sersignificativa, como se observa en la Fig. 10.

Desde la entrada en vigencia de sistema de concesiones, han sido traspasadas al sectorprivado las empresas sanitarias que abastecen a la mayor parte de la poblacin regio-nal, a saber: EMOS, actualmente Aguas Andinas; ESSBIO (Inversiones Aguas AraucoLtda.); ESVAL (Aguas Puerto S.A.); ESSBIO VI Regin (Aguas Nuevo Sur Maule); y ESSAL

Fig. 10. Participacin Empresas Pblicas y Privadas en el Sector SanitarioNacional al ao 2002, reas Urbanas (en %)

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de la Superintendencia de ServiciosSanitarios. 2003

Porc

enta

jes


(Inversiones Iberaguas Ltda.). En las dos grandes empresas sanitarias del pas AguasAndinas y Essbio ms del 51% de las acciones estn en manos del sector privado; sloel 36,1% y 43,4%, respectivamente, pertenecen al Estado a travs de la CORFO; y elresto est en manos de inversionistas menores (Fig. 11). Al ao 2002, el 51% de lacobertura de servicios sanitarios en el pas, estaba en manos de estas empresas privadas.

En diciembre de 2002, la incorporacin del sector privado en el sector sanitario nacio-nal resultaba significativa. El porcentaje de participacin en el rea urbana de prestadoresde servicios era el siguiente:

- Empresas CORFO: 17,9%- Empresas privadas: 77.3%- Municipal: 4,5%- Otros: 0,3%15

A mediados del 2003, el gobierno anunci el traspaso a manos privadas de aquel porcen-taje de propiedad que an conservaba de las sanitarias ya privatizadas: ESVAL (33,22%),ESSBIO (46,26%), Aguas Andinas (36,12%) y ESSAL (46,46%). Esto con el argumento derecaudar fondos para financiar los programas sociales AUGE (del rea salud) y ChileSolidario (del rea vivienda). El ao 2002, la participacin privada en dichas empresasrepresent $33.719 millones para el Estado. Junto con ello, se concret el traspaso de laempresa ESSAT, en el norte del pas, al sector privado.15 Sin embargo, la Ley 19.549establece que el Estado puede enajenar hasta un 65% de la propiedad de las sanitarias,por lo que para la venta de los porcentajes sealados, se requiere un cambio de ley.

Fig. 11. Estructura de la Propiedad de Principales Empresas Sanitarias a Marzo 2003 en %

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de la Superintendencia de Servicios Sanitarios. 2003

15 www.siss.cl


Respecto de las 5 empresas sanitarias medianas existentes, y que prestan sus serviciosal 30,5% de la poblacin a nivel nacional, se tiene que dos de ellas -Esval y Nuevo SurMaule- han sido concesionadas, incorporando una participacin mayoritaria del sectorprivado. En el caso de la primera, el sector privado concentra a lo menos el 50% de lasacciones; mientras que CORFO slo cuenta con el 33,2%; en la segunda, la propiedadest en su totalidad en manos del sector privado.

En las empresas sanitarias menores, la participacin de CORFO es relevante, poseyen-do prcticamente la totalidad de las acciones en las 5 empresas sanitarias de ciertaenvergadura (ubicadas en las regiones I, II, III, XI y XII). Una excepcin es el caso de laX Regin de Los Lagos, donde el 45,5% de las acciones corresponden a CORFO.

Sin embargo, el sector privado controla casi el 100% de las acciones en las empre-sas sanitarias de menor envergadura, que abastecen a poblacin localizada en elGran Santiago (Aguas Cordillera, Aguas Manquehue y Aguas Los Dominicos), susalrededores (Colina, Lampa), y en regiones (Aguas Dcimas y Aguas Patagonia).(Fig. 13) . Al ao 2002, estas empresas otorgaban servicios sanitarios al 18,4% dela poblacin del pas.

Fig. 12. Estructura de Propiedad de las Empresas Sanitarias Medianas, Marzo 2003

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de la Superintendencia de Servicios Sanitarios. 2003


A continuacin se presenta una tabla con la estructura de propiedad en las empresas .

Fig. 13. Estructura de Propiedad de las Empresas Sanitarias Pequeas a Marzo 2003

Fuente: Superintendencia de Servicios Sanitarios. 2003

1 AGUAS ANDINAS Inversiones Aguas Metropolitanas Ltda. 51,20%Corporacin de Fomento de la Produccin 36,12%Otros accionistas menores 5,12%AFP Provida para Fondos de Pensiones 3,59%AFP Cuprum para Fondos de Pensiones 1,38%AFP Suma Bansander para Fondo de Pensiones 0,70%AFP Santa Mara S.A. Fondo de Pensiones 0,41%Celfin Gardeweg S.A. Corredores de Bolsa 0,56%The Chile Fund Inc. 0,33%AFP Planvital para Fondo de Pensiones 0,20%AFP Magister S.A. para Fondos de Pensiones 0,11%Celfin S.A. Adm. Fdo. Inv. P. Beta F.I. Mo. 0,19%

2 ESSBIO Inversiones Aguas de Arauco Ltda. 37,39%Corporacin de Fomento de la Produccin 43,44%Inversiones Andes Sur Ltda. 13,58%Otros accionistas menores 4,39%Fisco de Chile 0,87%Serri Gallegos Alex Eduardo 0,05%Ahumada Caroca Jos Rafael 0,04%Gonzlez Castet Ana Teresa 0,04%Avila Gonzlez Juan Onofre 0,04%

Tabla 3. Estructura de propiedad de las empresas sanitarias: Principales accionistasEMPRESAS MAYORES

ESSA

L

ESSA

N

ESSA

T

ESV

AL

A. C

ORD

ILLE

RA

EMSS

AT

ESM

AG

A D

ECIM

AS

EMSS

A

A. P

ATAG

ON

IA

SERVIC

IO CO

MUNA

L

A. M

ANQU

EHUE

A. D

OMIN

ICOS


Fuentes Ramrez Ivn 0,04%Loaiza Reyes Rolando 0,04%

EMPRESAS MEDIANAS3 ESVAL Aguas Puerto S.A. 49,82%

Corporacin de Fomento de la Produccin 33,22%Otros accionistas menores 4,79%AFP Provida S.A. Fondo de Pensiones 4,69%AFP Santa Mara S.A. Fondo de Pensiones 1,38%AFP Habitat S.A. Fondo de Pensiones 1,26%AFP Cuprum S.A. Fondo de Pensiones 1,20%AFP Summa Bansander S.A. Fondo de Pensiones 1,08%Moneda S.A. AFI Pionero FIM 0,84%Citicorp Chile Fondo de Inversin 0,49%Celfin S.A. AFI para Beta Fondo de Inv. Movili 0,45%AFP Magister S.A. Fondo de Pensiones 0,40%

4 A. NUEVO SUR MAULE Thames Water Chile Ltda. 99,99%Inversiones Aguas de Arauco Ltda. 0,01%

5 ESSAM Corporacin de Fomento de la Produccin 99,00%Fisco de Chile 1,00%

6 SMAPA I. Municipalidad de Maip 100,00%7 ESSAR Corporacin de Fomento de la Produccin 99,00%

Fisco de Chile- Tesorera Genral de la Repblica 1,00%8 ESSCO Corporacin de Fomento de la Produccin 99,00%

Fisco Chile 1,00%EMPRESAS MENORES9 ESSAL Inversiones Iberaguas Ltda. 51,00%

Corporacin de Fomento de la Produccin 45,46%Fisco de Chile 1,00%Otros accionistas menores 0,94%Carlos Tellez 0,28%Rolando Quezada Barra 0,23%Carlos Seguel Ojeda 0,22%Joel Miranda Ojeda 0,21%Jos Pacheco Snchez 0,19%Jorge Delgado Maragao 0,13%Juan Oyarzn Castro 0,12%Luis Barra Vivar 0,11%Otros accionistas menores 0,00%

10 ESSAN Corporacin de Fomento de la Produccin 99,00%Fisco 1,00%

11 ESSAT Corporacin de Fomento de la Produccin 99,00%Tesorera General de la Repblica 1,00%

12 AGUAS CORDILLERA Aguas Andinas S.A. 99,99%


II.2.3 La Participacin de los Consorcios Extranjeros

La privatizacin y concentracin de la propiedad que ha experimentado la prestacinde servicios bsicos como agua potable y alcantarillado, tratamiento de aguas servidasy electricidad, conlleva la transferencia de la propiedad y la desnacionalizacin deun recurso tan elemental y estratgico como el agua. Para comprender este proceso en sureal magnitud, es necesario explicar el contexto en el cual se impuls la privatizacin y elacelerado ingreso de capitales extranjeros en el manejo y prestacin de estos servicios.

La presencia de capitales extranjeros en reas importantes de la economa chilena hasido la tnica de las ltimas dcadas. A la supremaca norteamericana en el desarrollode megaproyectos mineros (EEUU y Canad), le sigui la fuerte presencia de capitaleseuropeos, particularmente espaoles, en el sector servicios. As, en los ltimos aos lasempresas extranjeras han orientado sus inversiones en dos direcciones: la primera, enla bsqueda de materias primas para la exportacin (minera, y algunas actividadesvinculadas a la agricultura y silvicultura); la segunda, el acceso al mercado local yregional en el sector servicios (energa elctrica, telecomunicaciones, servicios sanita-rios y financieros, entre otros).

Hernando Prez Santiago 0,01%13 EMSSAT Corfo 99,00%

Fisco de Chile 1,00%14 ESMAG Corfo 99,00%

Fisco de Chile 1,00%15 AGUAS DECIMA Ca. Hispanoamericana de Servicios S.A. 98,00%

Agbar Chile S.A. 1,00%Almendral S.A. 1,00%

16 EMSSA Corfo 99,00%Fisco de Chile 1,00%

17 AGUAS PATAGONIA Hidrosan Ingeniera S.A. 32,30%Vecta Inversiones S.A. 32,30%Otros accionistas menores de EMSSA S.A. 3,10%Ingeniera y Construccin ICAFAL Ltda. 32,30%

18 SERVICOMUNAL Inversiones Comaico S.A. 99,00%Valenzuela Avello Luz 1,00%

19 AGUAS MANQUEHUE Comercial Orbi II S.A. 99,99%Hidrulica Manquehue Ltda. 0,01%

20 AGUAS LOS DOMINICOS Aguas Cordillera S.A. 99,95%Larran Vial Fernando 0,03%Bulnes Cerda Manuel 0,02%

21 COOPAGUA Cooperativa Agua Potable Santo Domingo 100,00%


A partir de 1974, con la promulgacin del Estatuto de la Inversin Extranjera, Decreto Ley600, se da inicio a un nuevo marco regulatorio para el ingreso, capitalizacin y remesasde capitales de las inversiones extranjeras, condiciones que se mantienen hasta hoy16.

Este nuevo contexto asegur el acceso a todas las actividades productivas, la actividadtributaria y la no discriminacin respecto del empresariado nacional. As, el gobier-no militar situaba a la inversin extranjera en un lugar de privilegio, pasando a ser unade las principales fuentes de financiamiento de la renovada estrategia de desarrollo,basada en una amplia apertura de la economa17. Se esperaba que con estas medidas,la inversin extranjera directa (IED) fortaleciera y ampliara al sector exportador chileno.

Posteriormente, y a raz de la crisis que afect a nuestro pas a principios de los aos80, las autoridades de la poca optaron, entre otras medidas, por estimular la inversinprivada, crendose -entre otros instrumentos- el mecanismo de conversin de deudaen capital18. Efectivamente, entre los aos 1985 y 1990, periodo en que estuvo envigencia este mecanismo, se gener cerca del 80% de la inversin extranjera directa enel pas. De acuerdo a lo sealado por CEPAL, su aceptacin se debi a que losinversionistas que lo utilizaron se vieron beneficiados por un subsidio implcito, a tra-vs de descuentos estimados en un 46% del valor de las inversiones, al que no tuvieronacceso aquellos que se acogieron al DL 600 (CEPAL, 2000).

Fuente: Elaboracin propia a partir del estudio La Inversin Extranjera en Amrica Latina y elCaribe. Cap. II Chile: La inversin extranjera directa y estrategias empresariales. CEPAL, 2000.

Fig. 14. Distribucin Sectorial de los Ingresos de Inversin Extranjera Directa, 1990-2000.

Sectores

16 Chile: Inversin Extranjera Directa y Estrategias Empresariales, en La Inversin Extranjera en AmricaLatina y el Caribe. CEPAL, 2000.17 CEPAL, op. cit.18 Descritos en los Captulos XVIII y XIX del Compendio de Normas de Cambios Internacionales del BancoCentral de Chile. CEPAL, 2000.

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Este programa de conversin de deuda se difundi ampliamente, contribuyendo a crearun clima muy favorable entre los inversionistas extranjeros hacia Chile. A partir de1992, la economa comenz a experimentar una rpida recuperacin, subiendo elprecio de los papeles de deuda externa chilena y disminuyendo la rentabilidad delmecanismo de conversin de deuda. Por tales razones, no se realizaron nuevas opera-ciones en esta lnea.

A partir de la dcada de los aos 90, y con la instauracin del sistema democrtico,Chile mostraba indicadores macroeconmicos positivos, consolidando condicionesampliamente favorables para la inversin extranjera y privada. Durante toda esta d-cada, se concretan grandes inversiones en el sector minero, concentrando el 58% delos flujos totales de la IED19 . Hacia fines de la dcada de los 90, el 64% de la IED seorient hacia el sector servicios (principalmente a las reas de electricidad, gas yagua) y al sector financiero. As, actualmente el sector servicios est controladomayoritariamente por inversionistas extranjeros, sirviendo nuestro pas como plata-forma para la consolidacin de las transnacionales de servicios con vista a posicionarseen Amrica Latina (CEPAL, 2000).

En la Fig. 15 se observa la rpida expansin que alcanzan las privatizaciones del rea deservicios a travs de la IED, inicindose este proceso durante los aos 1995/96 con lasfusiones y adquisiciones de servicios -fundamentalmente del sector energa-, alcanzandosu punto ms alto hacia el ao 1999, con la adquisicin de las empresas generadoras deelectricidad por parte de capitales espaoles. En este mismo perodo se produce laprivatizacin de algunos activos estatales en el rea de las empresas sanitarias.

Fuente: La Inversin Extranjera en Amrica Latina y el Caribe. Cap. II, Chile: Lainversin extranjera directa y estrategias empresariales. CEPAL, 2000.

Fig. 15. Flujos de Inversin Extranjera Directa (IED), perodo 1975-2000 (en US$ millones)

19 Especficamente, entre el ao 1990 y 1995 se realizaron parte importante de las inversiones que permitie-ron explotar productivamente aquellos megaproyectos mineros que comenzaron a desarrollar a mediados delos aos 80 en el norte del pas, mediante iniciativas privadas. CEPAL, 2002.


Durante 1998, mediante una nueva modificacin del marco regulatorio, se establece laparticipacin y entrega de control al sector privado de las empresas sanitarias de pro-piedad estatal. As las concesiones otorgadas por el Estado pueden estar dirigidas a laproduccin o distribucin de agua potable y a la recoleccin y eliminacin de aguasservidas; pudiendo el Estado, adems, reducir su participacin en la propiedad de estasempresas hasta un mnimo de 35%.

As, la primera de estas empresas en incorporar capitales privados fue la Empresa Sani-taria de Valparaso (ESVAL), adjudicndose en 1998 al consorcio formado por el grupolocal Enersis y la britnica Anglian Water Plc, el 40% de la empresa, para tomar elcontrol esta ltima durante el ao 2000. Le sigui en 1999 la Empresa Metropolitanade Agua Potable (EMOS), la que transfiri el 43% de la empresa al consorcio formadopor Aguas Barcelona de Espaa y la compaa francesa Suez Lyonnaise des Eaux, porun monto total de 960 millones de dlares. Esta asociacin constituy la empresa AguasAndinas. A travs de ella, recientemente, se otorg la concesin para el tratamiento deaguas servidas en la zona sur de Santiago a la empresa francesa Compagnie Gnraledes Eaux, lo que signific un contrato por 42 millones de dlares (CEPAL, 2000).

Durante 1999, tambin se transfirieron a capitales privados parte de la propiedad deotras dos importantes empresas pblicas del sector sanitario: la Empresa de ServiciosSanitarios de Los Lagos (ESSAL), adjudicndose la empresa espaola Iberdrola el 51%de la propiedad, por un monto de 94 millones de dlares; y la empresa de ServiciosSanitarios del Libertador (ESSEL), adjudicndose el consorcio formado por la britnicaThames Water Plc y Eletricidade de Portugal el 51% de la propiedad, por un monto de136 millones de dlares.

El ao 2000 se concret la venta del 42% de la Empresa de Servicios Sanitarios del Bo-Bo (ESSBIO) a la firma inglesa Thames Water, bajo la figura legal Inversiones Andes SurLtda., por un monto de 282 millones de dlares. Actualmente, Thames Water concentrams del 51% de la propiedad. Adems, esta empresa se present para la licitacin deESSAM (la empresa estatal de la VII regin), adquiriendo el 2001 la propiedad de lacompaa bajo la figura legal Aguas Nuevo Sur Maule.

Por su parte, EMOS controlada por el consorcio hispano-francs-, increment su posi-cin en el pas con la adquisicin de Aguas Cordillera, en 193 millones de dlares y el50% de Aguas Manquehue. Actualmente, Suez y Aguas Barcelona controlan el 55% deEMOS.

Los procesos de privatizacin se desarrollaron sin consulta a la ciudadana y descono-ciendo pronunciamientos masivos, como el que hubo en la VIII Regin, donde el 99,09%de 136.783 usuarios de ESSBO se pronunciaron en contra de su privatizacin.


Los antecedentes expuestos dan cuenta de las grandes transformaciones que ha experi-mentado el rea de servicios sanitarios en Chile, en lo referente a la gestin y control destos por parte de consorcios extranjeros. Hoy en da las principales empresas sanita-rias estn bajo el control de empresas espaolas, francesas y britnicas. Si se tienepresente que los servicios sanitarios constituyen aquellos servicios a los que se debeacceder en forma igualitaria y no discriminatoria -a un precio que salvaguarde el inte-rs del usuario y garantice la seguridad, continuidad y calidad del servicio-, uno de losprincipales problemas y contradicciones que se plantea a partir de la situacin descrita,se relaciona con el fin ltimo que persigue el sector privado: maximizar las ganancias.Ello no coincide con los objetivos sociales globales que deben cumplir los serviciospblicos bsicos20: calidad, continuidad, cobertura y costo asequible (CEPAL, 2000).

Considerando estos elementos, y a fin de resguardar el inters general de los ciudadanos,es que precisamente el Estado debe asumir activamente un papel regulador, establecien-do marcos jurdicos claros, transparentes y firmes en cuanto a su capacidad reguladora.La operacin del servicio puede dejar de ser una tarea del Estado, como ha ocurrido envarios pases de Amrica Latina, pero el acceso universal y el aseguramiento de laprestacin de un servicio sigue y seguir siendo una responsabilidad del Estado21.

Tabla 4. Mayores Adquisiciones en el rea de los Servicios Sanitarios, 1995-2000. (En porcen-tajes y millones de dlares)

Empresa Fecha Comprador Origen % Monto(US$ mill)

ESSBIO Oct. 2000 Thames Water Reino Unido 42,0 (*) 282EMOS Jul. 1999 Suez Lyonnaise y Aguas Espaa/Francia 43,0 (**) 960

BarcelonaESVAL Dic. 1998 Jul Anglian Water Plc (***) Reino Unido 40,0 410

2000ESSEL Nov. 1999 Thames Water Plc y (****) Reino Unido/ 51,0 136

Electricidade de Portugal PortugalESSAL Jul. 1999 Iberdrola Espaa 51,0 94

Notas:(*) Actualmente controla el 51% de la compaa.(**) Actualmente controla el 55% de la compaa.(***) En diciembre de 1998, el consorcio Aguas Puerto-Enersis (72%) y Anglian Water Plc (28%) obtuvo el40% de ESVAL. Posteriormente, en julio de 2000 Anglian Water compr la participacin de Enersis en AguasPuerto en 137 millones de dlares y hoy la empresa posee el 50% de las acciones.(****) Thames Water Pic (50%) y Electricidade de Portugal (50%).Fuente: Elaboracin propia a partir del estudio La Inversin Extranjera en Amrica Latina y el Caribe. Cp. IIChile: La inversin extranjera directa y estrategias empresariales. CEPAL, 2000.

20 Esta definicin vara de un pas a otro as como de un sector a otro. En Chile, por ejemplo, la generacin ytransmisin de electricidad no son servicios pblicos, aunque s lo es la distribucin de energa residencial.21 Collado, Claudia; Servicios Pblicos Domiciliarios: Consumidores y Privatizaciones del Sector de Agua ySaneamiento. Programa Servicios Pblicos, Consumers International. 2002.


II.2.4 El proceso privatizador en el sector energtico

El sector energa concentra la mayor parte (90%) de los derechos de agua para usos noconsuntivos. Debido a sus caractersticas geogrficas, con abundancia de montaas ycadas de agua, Chile cuenta con un potencial energtico a partir de los recursos hdricosequivalente a 24.000 MW, de los cuales se encuentran instalados alrededor de 4.130MW. Existen megacentrales hidroelctricas - sean de pasada o embalse- a lo largo detodo el pas, con excepcin de la II y XII Regin. Sin embargo, los principales proyectosenergticos se orientan hacia la construccin de megacentrales hidroelctricas, conmayoritaria participacin del sector privado.

El mercado elctrico en Chile est compuesto por las actividades de generacin, trans-misin y distribucin de suministro elctrico. Participan de la industria elctrica nacio-nal un total aproximado de 31 empresas generadoras, 5 empresas transmisoras y 36empresas distribuidoras, que en conjunto suministran una demanda agregada nacionalque en el 2002 alcanz los 42.633,3 GWh. Esta demanda se localiza territorialmenteen cuatro sistemas elctricos: Sistema Interconectado Norte Grande (SING); SistemaInterconectado Central (SIC); y los sistemas de Aysen y Magallanes.

Por su parte, el Estado slo ejerce funciones de regulacin, fiscalizacin y de planifica-cin indicativa de inversiones en los procesos de generacin y transmisin, aunqueesta ltima funcin es slo una recomendacin no obligatoria para las empresas. LaComisin Nacional de Energa (CNE) es el principal organismo del Estado que participaen la regulacin del sector elctrico en Chile, encargado de elaborar y coordinar losplanes, polticas y normas necesarias para el buen funcionamiento y desarrollo delsector energtico nacional, velar por su cumplimiento y asesorar a los organismos deGobierno en todas aquellas materias relacionadas con la energa.

La privatizacin y concentracin de la propiedad que ha experimentado la prestacinde servicios bsicos como lo son los servicios sanitarios y la energa elctrica, significen el caso de ste ltimo un traspaso de los derechos de aprovechamiento para uso noconsuntivo de las aguas, a efecto de poder operar tanto en la captacin, generacincomo produccin de energa elctrica. Este sector, al igual que el sector sanitario, fi-nanciero y de telecomunicaciones, primero experiment un proceso de privatizacin amanos de los grandes grupos econmicos nacionales, para posteriormente traspasareste servicio a la propiedad de grandes empresas extranjeras y transnacionales.

Hacia fines de la dcada de los aos 90, el 64% de la inversin extranjera directa (IED)se orient hacia el sector servicios, principalmente hacia el rea de electricidad, gas yagua, y al sector financiero. Este proceso se inicia durante los aos 1995/96 con lasfusiones y adquisiciones de servicios -fundamentalmente del sector energa-, alcanzan-do su punto ms alto hacia el ao 1999, con la adquisicin de las empresas generadorasde electricidad por parte de capitales espaoles.


El acceso al mercado local por parte de las transnacionales se llev a cabo, primero, atravs de una alianza estratgica con Enersis, empresa que haba iniciado ya una estra-tegia de expansin e internacionalizacin en Amrica Latina. Endesa Espaa necesita-ba de este tipo de alianza con un operador con conocimiento de la regin, para poste-riormente iniciar un proceso de expansin. Durante 1997, Enersis y Endesa Espaasuscribieron un acuerdo estratgico para enfrentar nuevas inversiones en la regin. Estaltima increment paulatinamente su participacin en el grupo chileno, proceso queculmin en 1999 con la adquisicin del 64% de la propiedad y control de la gestin.Dicha operacin fue seguida por la adquisicin y control de la principal generadora deelectricidad chilena, Endesa Chile.

En el caso de Gener, a fines del ao 2000 sta fue adquirida por la empresa estadouni-dense AES Corporation, la que se adjudic, mediante una oferta pblica de adquisicin(OPA), ms del 95% de la propiedad de Gener, para terminar de controlarla totalmentea principios del ao 2001, adjudicndose a travs de una segunda OPA, el restanteporcentaje. Otras de las empresas transnacionales que tambin han logrado una parti-cipacin significativa en el sector elctrico, son las compaas estadounidensesPennsylvania Power and Light, que controla ms del 95% de la Empresa Metropolitanade Electricidad (EMEL); Southern Energy que controla el ms del 82% de la EmpresaElctrica del Norte Grande (Edelnor); Public Services Enterprice Group y Sempra Energy,las cuales controlan el 100% de Chilquinta Energa; y la canadiense HydroQuebec queadquiri el 100% de la Compaa Nacional de Transmisin Elctrica (TRANSELEC).

Este acelerado proceso de privatizacin y posterior transnacionalizacin del sector elc-trico chileno, ha significado que en la actualidad la propiedad de este sector est total-mente en manos de capitales extranjeros, y con ello la propiedad de aproximadamenteel 90% de los derechos de agua para uso no consuntivo, es decir, para la produccinde energa. As, hoy en da los grandes poseedores de las aguas para uso no consuntivoen Chile son principalmente empresas de origen espaol y estadounidense, como sepuede apreciar en la Tabla 5.

Tabla 5. Mayores Adquisiciones en el rea de Electricidad, 1995-2000. (En % y US$ millones)

Notas:(*) Sempra Energy (50%) y PSEG (50%).Fuente: Elaboracin propia a partir del estudio La Inversin Extranjera en Amrica Latina y el Caribe. Cap. IIChile: La inversin extranjera directa y estrategias empresariales. CEPAL, 2000).

Empresa Comprador Fecha Origen % US$MEnersis Endesa Espaa 1997/99 Espaa 64,0 2.629Endesa Enersis 1999 Espaa 34,7 2.146Gener S.A. The AES Corp. 2000 EEUU 95,6 1.300Transelec S.A. HydroQuebec 2000 Canad 100,0 1.076Chilquinta Energa S.A. Sempra Energy & PSEG (*) 1999/00 EEUU 100,0 878Empresa Metropolitana Electricidad Pennsylvannia Power and Light 1997/99 EEUU 95,0 287Empresa Elctrica Colbn Tractebel S.A. 2000 Blgica 26,0 ...


II.2.5 Las consecuencias de la privatizacin del agua: problemas de acceso y tarifas

Aunque el agua es un servicio bsico donde sera necesario establecer tarifas razona-bles, en marcos regulatorios especficos, tal principio no es fcil de aplicar en el sistematarifario vigente, pues el organismo regulador no dispone de toda la informacin queposee la empresa o industria sujeta a regulacin, quedando ms expuesto a la influen-cia de las empresas del sector, que a las demandas y necesidades de los usuarios, aquienes debiera proteger.

Una regulacin tarifaria sin indicadores y parmetros de calidad determinados es inefi-caz, ya que permite a las empresas prestatarias de los servicios manipular la situacin ensu provecho. Adems, una regulacin insuficiente deja a los usuarios en una situacin deindefensin, debido a las complejidades tcnicas de los temas relativos a la calidad y alnmero limitado de prestadores. Al respecto, la SISS (2003) seala que si se dejara operarlibremente al sector sanitario, dadas las caractersticas de monopolio natural, se incurriraen prdidas de bienestar social que se reflejaran en precios superiores a los de la compe-tencia. Ello justificara, entre otras razones, la intervencin del Estado.

Junto con ello, en la ltima dcada se han producido constantes alzas de tarifas de aguapotable y alcantarillado, lo que ha hecho a Consumers International (organizacinmundial de consumidores) advertir sobre la insuficiente proteccin de los derechos delos consumidores en Chile. Para los usuarios, uno de los temas ms crticos es la fija-cin de tarifas, en la cual intervienen nicamente las empresas y la SISS. Las organiza-ciones de usuarios reclaman tener participacin y representacin en los sistemas deregulacin y fijacin de tarifas.

Para el periodo enero-junio de 2003, el monto de las tarifas vara de una regin a otra,observndose que esta variacin se relaciona principalmente con la localizacin de geogr-fica de la regin. Efectivamente, aquellas regiones localizadas en los extremos del paspresentan un cargo fijo ms alto que aquellas regiones localizadas en el centro del pas. Esel caso de las regiones II, XI y XII, cuyos habitantes deben pagar un cargo fijo al mes que vade los 829 a 999 pesos; en cambio, los habitantes de las regiones VI, VII, IX y Metropolitanadeben cancelar un cargo fijo al mes que va desde los 300 a 560 pesos. Un reporte a estasituacin fue publicado en un diario regional, como se expone a continuacin.

Las profundas diferencias tarifarias en el pas:Nota publicada el 16 de abril del 2003, en diario El Mercurio de Antofagasta

Diferencias de ms de 400 por ciento en el valor de las tarifas de agua potable persistenen nuestro pas, lo que implica que una familia del norte sigue pagando mucho ms por sucuenta de agua potable, que un que vive en el sur o en la zona cntrica.Por lo menos as queda reflejado en el informe emitido por la Superintendencia de Servi-


En este anlisis se han considerado slo aquellas empresas que dan cobertura a lamayor cantidad de poblacin regional y que son parte, o lo fueron, del sistema deempresas pblicas, de carcter mercantil, dotadas de personalidad jurdica y mayorautonoma, dependientes de la Corporacin de Fomento, CORFO, y en forma indirectadel ejecutivo nacional. La figura 16 ilustra las diferencias tarifarias de estas empresas enel pas, segn cifras

RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE, DESAFÍOS PARA LA SUSTENTABILIDAD

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