Financiamiento y sustentabilidad del agua para uso urbano...

Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco

Departamento de Producción Económica

Financiamiento y sustentabilidad del agua para uso urbano en México

Carlos Muñoz Villarreal

DPE Documento de Trabajo No. 05

Noviembre 2015

http://dcsh.xoc.uam.mx/produccioneconomica/doc_trabajo.html

Financiamiento y sustentabilidad del agua para uso urbano en México


1. La problemática reciente del agua urbana en México: disponibilidad, oferta, demanda y efectos colaterales.

2. Un planteamiento conceptual sobre el financiamiento del agua para uso urbano.

3. Una breve caracterización del marco regulatorio-institucional vigente y del financiamiento de los servicios de agua urbana en México.

4. Algunas reflexiones sobre los retos del financiamiento al agua urbana en México.

Bibliografía consultada.

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Carlos Muñoz Villarreal Financiamiento y sustentabilidad del agua...

1. La problemática reciente del agua urbana en México: disponibilidad, oferta, demanda y efectos colaterales

El agua urbana está constituida por los recursos hídricos destinados a las viviendas,

espacios públicos (tales como parques, jardines, estanques y fuentes), establecimientos

comerciales e industriales establecidos en centros considerados urbanos (en nuestro

país, el INEGI considera como tales todos aquellos asentamientos humanos de más de

2,500 habitantes). En el caso de la industria, sólo se considera dentro del uso urbano

del agua a aquéllas plantas productivas o establecimientos que no tienen fuentes de

abasto independientes al suministro municipal, por lo que sólo una pequeña parte de

las actividades industriales quedan contabilizadas bajo el agua urbana, en el sentido

que será empleado el término en el presente trabajo. De hecho, la mayor parte del

agua para uso urbano está típicamente destinada al abasto de vivienda, para satisfacer

necesidades humanas de alimentación, aseo personal y doméstico, sin menospreciar el

consumo de cierto tipo de establecimientos comerciales y de servicios (por ejemplo,

tintorerías, gastronomía, lavado de autos, etc.)

La disponibilidad de agua

México es un país con una mediana disponibilidad natural de agua, pero extraordinariamente

heterogénea en su distribución territorial y muy desigualmente asequible a lo largo del

año. Es característica también la ocurrencia de fenómenos climatológicos extremos -que

se traducen, entre otras cosas, en crecientes problemas de escasez en ciertas regiones

e inundaciones en otras- cuya frecuencia y severidad irán previsiblemente en aumento,

como resultado sobre todo del cambio climático global, cuyo proceso ha ya iniciado y

habrá de acentuarse, bajo cualquier escenario, en las décadas venideras1.

1 Como ha quedado ya asentado en los distintos reportes del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), incluido el más reciente (IPCC, 2014), dadas las tendencias observables de emisiones globales de Gases de Efecto Invernadero (GEI), cualquier escenario para las próximas décadas supone aún un incremento de la temperatura terrestre promedio y, con ello, distinto tipo de afectaciones climáticas.

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La disponibilidad natural de agua por regiones presenta asimismo el inconveniente

de ser menor en aquéllas zonas (centro y norte del país), donde la población y la actividad

económica son mayores, lo cual dificulta y encarece el abasto del líquido para amplios

grupos de población y productores.

Al combinarse las características naturales con las tendencias económicas y

demográficas de la población mexicana, que no ha parado de crecer, y con algunas

características de la gestión de los recursos hídricos, la disponibilidad media de agua

por habitante se ha venido contrayendo persistentemente, pasando de 17,742 m3 por

habitante al año en 1950 a 4,250 m3 por habitante al año en 2010. Para el año 2025 se

prevé que este indicador disminuya todavía más, para situarse en 3,800 m3 por habitante

(CONAGUA, 2012, p.13)2. Se puede hablar, entonces, de una disponibilidad decreciente

de agua por persona a nivel nacional que se continuará en las décadas venideras, de no

mediar cambios en la forma de su aprovechamiento y gestión.

La mayor parte del agua para uso consuntivo3 (75.7%) se destina a riego agrícola.

Sin embargo, el agua destinada al uso urbano, es decir, lo que en las estadísticas oficiales

es denominado “abastecimiento público” (uso doméstico y uso público urbano)4

corresponde al 14.6% del total (CONAGUA, 2014a: 60) y el volumen empleado para

estos fines va en ascenso.

2 Estimaciones oficiales más recientes que ya emplean el término “agua renovable per cápita” sitúan la disponibilidad para 2025 aún en un nivel más bajo de 3556 m3/hab./año que continuaría descendiendo hasta 3430 m3/hab./año en 2030 (CONAGUA 2014a: 151).3 El uso no consuntivo se refiere al destinado a hidroeléctricas4 Del agua que forma parte del rubro “abastecimiento urbano” hay también una parte que corresponde a industrias y servicios que se alimentan de la red municipal, sin embargo, según información como la provista por el Censo de Captación, Suministro y Tratamiento del Agua realizado por INEGI en 2003, el 82% del agua provista por las redes de agua potable correspondió a uso doméstico. (CONAGUA 2008: 59)

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Oferta y demanda de agua urbana

El modelo de abastecimiento predominante para el uso urbano del agua en las ciudades mexicanas, que se fue conformando desde el Siglo XIX y, en particular, a lo largo del Siglo XX, se ha caracterizado por el suministro de grandes volúmenes de agua extraídos del subsuelo o de cuerpos de agua cercanos al núcleo urbano, transportados en ductos, bombeados mediante mecanismos electromecánicos y en ocasiones almacenados en tanques o cuerpos de agua concentradores, antes de que lleguen a su destino final mediante una vasta red de alimentación interconectada.

Una vez utilizada, el agua es conducida mediante un sistema de drenaje hacia fuera de las ciudades, en ocasiones reinyectada al subsuelo o depositada en cuerpos de agua superficiales (ríos, canales, lagunas). De ahí, en ocasiones se filtra al subsuelo, se deja evaporar o se usa para fines agrícolas. Algunas veces (las menos) el agua residual es sujeta a tratamiento para eliminar o limitar su carga contaminante antes de depositarla o, eventualmente, reutilizarla en los propios urbanos o fuera de ellos, por ejemplo, para irrigación agrícola.

En el contexto de elevado crecimiento demográfico y de acelerada urbanización experimentado por México de manera consistente desde hace también ya muchas décadas, la demanda total de agua para uso urbano ha venido creciendo de manera notable. Más aún, las características del consumo, aunadas a una serie de ineficiencias en la conducción de los recursos hídricos (tales como fugas de agua en la red primaria o en la red secundaria de abasto), han contribuido de manera muy significativa a elevar la demanda de agua de los núcleos urbanos: por una parte, el consumo de agua por habitante al día se ha elevado y, por otra parte, la provisión de cada metro cúbico de agua que llega a su destino final supone muchos litros de agua que se desperdiciaron antes de llegar.

A una demanda cada vez mayor de agua para uso urbano ha correspondido

una oferta creciente en el abasto y desalojo de los recursos hídricos. Por una parte, el

incremento en la cobertura de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento a

un porcentaje mayor de la población mexicana ha sido objeto de atención gubernamental

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desde décadas atrás. Contar con estos servicios se ha vuelto, legítimamente, una sentida

demanda social, al tiempo que las autoridades de los distintos órdenes de gobierno lo

han convertido con frecuencia en una de sus principales banderas políticas.

La cobertura de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento no

ha dejado crecer. Todavía en años recientes, se elevó el porcentaje de población con

servicios de agua potable de 90.9 a 92.3% entre 2010 y 2013. La población con servicios

de alcantarillado y saneamiento, por su parte, pasó del 89.6 al 90.9% en ese mismo

período. Esto ubicó el número de mexicanos sin servicios en 2013 en 8.9 y 10.5 millones,

respectivamente (CONAGUA 2014a: 94-95 y CONAGUA, 2014b: 32). No obstante, las

proyecciones oficiales a futuro bajo el escenario tendencial de crecimiento demográfico,

inversión, disponibilidad de agua y modalidades de uso del líquido, prevén un incremento

cuantioso en la población carente de estos servicios para el año 2030: 36.8 millones de

habitantes sin servicio de agua potable y 40.5 millones de habitantes sin servicios de

alcantarillado y saneamiento.

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Gráfica 1 Consumo de agua en las principales ciudades mexicanas

(cifras en lts. / hab. / día, para el año 2013)

Fuente: CONAGUA, 2014b, p. 135

No existe una cifra confiable para determinar el consumo medio de agua por habitante en

las ciudades mexicanas en su conjunto. No obstante, las cifras disponibles para 39 ciudades

grandes del país, incluidas las de mayor tamaño como Ciudad de México, Guadalajara y

Monterrey y Puebla, indican consumos que se encuentran por encima de los 100 litros /

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Gráfica 1 Consumo de agua en las principales ciudades mexicanas

(cifras en lts. / hab. / día, para el año 2013)

Fuente: CONAGUA, 2014b, p. 135

No existe una cifra confiable para determinar el consumo medio de agua por

habitante en las ciudades mexicanas en su conjunto. No obstante, las cifras

disponibles para 39 ciudades grandes del país, incluidas las de mayor tamaño

como Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey y Puebla, indican consumos

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habitante / día5 y que, en la mayoría de los casos, se ubican entre los 200 y los 400 litros /

habitante / día. (Véase Gráfica 1). Parámetros internacionales como el de la Organización

Mundial de la Salud sugieren un consumo medio de 150 litros / habitante / día como un

parámetro adecuado. Por otra parte, el suministro total de agua para consumo humano

en el país pasó de 240,075 litros / segundo en 1991 a 329,777 litros / segundo en 2013, es

decir, un incremento del 37% en 22 años (CONAGUA, 2014b: 62).

Efectos colaterales observables

La extracción y transporte de recursos hídricos para atender el consumo humano o para desalojar y disponer las aguas servidas provenientes de los centros urbanos puede causar distintos tipos de impactos ambientales. Éstos se incrementan cuando los volúmenes movilizados son mayores, cuando la infraestructura para proveer los servicios es más invasiva, cuando no se cierran los ciclos entre extracción y disposición final (p.ej. cuando no se reinyecta a los acuíferos la cantidad de agua que se extrae regularmente, como sucede en el Valle de México) o cuando se presentan cambios importantes en la calidad de las aguas residuales, es decir, cuando se devuelven al entorno natural recursos hídricos más contaminados.

Los desequilibrios inducidos en los ecosistemas por este tipo de efectos son de amplio espectro y no pretende ser este el espacio para discutirlos puntualmente pero pueden citarse, por ejemplo, agrietamientos del suelo, hundimientos diferenciales en el terreno, daños a especies de flora y fauna y daños varios a la salud humana.

Las características del aprovechamiento del agua para consumo humano en nuestro país están trayendo consigo diversos efectos colaterales adversos. Como un ejemplo de los desequilibrios ecológicos infligidos puede tomarse el parámetro del decrecimiento anual que ha venido observando el volumen de las aguas subterráneas (acuíferos). Este valor alcanzó los 6.5 mil hm3 en 20106. (CONAGUA, 2011: 17).

5 La única excepción la constituye la ciudad de Villahermosa, Tabasco, que registra un consumo de 97 lts./ hab. / día6 Un hectómetro cúbico (hm3) corresponde a un millón de metros cúbicos o a un Gigalitro (mil millones de litros)

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Asimismo, la calidad de los cuerpos de agua presenta niveles importantes de afectación. Por ejemplo, para uno de los tres parámetros de referencia de calidad del agua, la Demanda Química de Oxígeno (DQO), el 45% de los sitios de monitoreo de cuerpos de agua de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) fueron catalogados en 2014 bajo las categorías de “contaminados” o “fuertemente contaminados”. (SINA, 2015).

Si bien la mayor parte del volumen de agua consumida corresponde, como se dijo, al uso hidroagrícola y los efectos más severos en la contaminación de los recursos hídricos corresponde, con frecuencia a este tipo de uso y a las actividades industriales (extractivas y manufactureras), el impacto ambiental asociado con al agua para uso urbano en México no es desdeñable.

Más aún, la problemática adquiere un sentido circular, toda vez que el desalojo de elevados volúmenes de agua, particularmente si éstos contienen una carga contaminante significativa, se traduce no sólo en impactos ambientales adversos en el punto en que se desalojan y en el curso que puedan seguir las aguas residuales, sino que contribuyen a elevar los niveles de riesgo de la población urbana en caso de entrar en contacto en un futuro con los cuerpos de agua contaminada, y se convierten en un factor de restricción en la oferta de recursos hídricos: aguas contaminadas que no son objeto de tratamiento ni alcanzan a ser naturalmente purificadas se convierten en aguas no susceptibles de consumo humano en el futuro, es decir, vuelven menor la disponibilidad efectiva del recurso. La contaminación de las aguas promueve, asimismo, la extracción de recursos hídricos frescos bombeados de mayor profundidad o procedentes de fuentes más lejanas, lo cual tiende a elevar los costos de abasto y el riesgo de causar mayores desequilibrios en los ecosistemas.

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2. Un planteamiento conceptual sobre el financiamiento del agua para uso urbano

Con una disponibilidad crecientemente restringida de recursos hídricos, una demanda en

constante crecimiento y la presencia –también creciente- de efectos colaterales adversos,

la oferta de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento para núcleos urbanos

en el país se torna cada vez más complicada y amenaza la sustentabilidad de los propios

recursos hídricos, de las ciudades y de los ecosistemas.

Los costos y el financiamiento del agua urbana se han convertido en un tema

central, que atañe tanto a la esfera de las políticas hídricas, ambientales y de desarrollo e

infraestructura urbana, como a la esfera de las políticas fiscales, hacendarias, financieras e

incluso las de promoción económica.

Desde la perspectiva de las primeras –las políticas hídricas, ambientales y urbanas-

interesa, sobre todo; i) garantizar el abasto y desalojo de agua a los núcleos urbanos en

el corto y en el largo plazo; ii) la sustentabilidad de las ciudades y de los ecosistemas;

iii) la articulación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento con

el resto de las actividades que tienen lugar en el entorno urbano. Desde esta óptica,

la propia transformación del modelo vigente de abasto y desalojo de agua tiene que

priorizar las alternativas que diversifiquen las fuentes de abasto; minimicen los impactos

de la extracción y traslado de los recursos hídricos; favorezcan el aprovechamiento local

y el ahorro, el reúso y el reciclaje de agua; mejoren la calidad del líquido y reduzcan, en

general, los impactos de los efluentes.

Desde la perspectiva de las políticas fiscales, hacendarias, financieras y de promoción

económica, las preguntas centrales también son múltiples. Por una parte, los temas de

suficiencia, costo y fuentes de financiamiento –es decir, cuántos y de qué origen pueden

ser los recursos financieros, así como en qué condiciones se pueden éstos obtener-

son fundamentales y se han convertido en muchas partes del mundo, como sucede en

México, en objeto de gran atención. En el debate reciente, la revisión de las fuentes de

financiamiento ha puesto también la atención en los temas del régimen financiero de los

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actores públicos que participan en la construcción y operación de los servicios de agua

potable, alcantarillado y saneamiento; en las ventajas y desventajas de la participación

privada en los mismos y en las posibilidades de la co-inversión público-privada.

Un segundo grupo de temas tiene que ver con los costos de la gestión del

agua urbana, lo cual incluye tanto el componente de inversión para la creación y

mantenimiento de infraestructura, como los gastos de operación. Más aún, incluye

un importante componente de costos sociales en forma de externalidades negativas

asociadas con el uso urbano del agua, en sus modalidades actuales, tales como los

costos de impactos al ambiente por sobreexplotación de acuíferos y descarga de agua

contaminada. La eficiencia física y administrativa en la gestión de los recursos hídricos

–que incide evidentemente también en la magnitud de los costos- es otro de los temas

relevantes en esta vertiente de análisis.

Un desglose más puntal de las variables relevantes para el análisis del financiamiento

del agua urbana desde una perspectiva económica (fiscal, hacendaria, financiera y de

promoción económica) se presenta en el Diagrama 1.

En un análisis que recoge tanto la perspectiva hídrica, ambiental y urbana, como la

fiscal, hacendaria, financiera y de promoción económica, expongo a continuación lo que

considero las variables críticas para el financiamiento del agua destinada al uso urbano.

Sostengo que estas variables deberían ser parte central en el diseño y operación de

las políticas públicas de largo plazo relacionadas con el uso urbano del agua por parte

de un Estado Social contemporáneo, esto es, de un Estado que sea capaz de asumir

las tareas que le demanda un desarrollo económico y social, de carácter incluyente y

sustentable en el mediano y largo plazos.

12


DiaGrama 1 Financiamiento del agua urbana

Variables para su análisis

11

Un desglose más puntal de las variables relevantes para el análisis del

financiamiento del agua urbana desde una perspectiva económica (fiscal,

hacendaria, financiera y de promoción económica) se presenta en el Diagrama 1.

En un análisis que recoge tanto la perspectiva hídrica, ambiental y urbana, como

la fiscal, hacendaria, financiera y de promoción económica, expongo a

continuación lo que considero las variables críticas para el financiamiento del agua

destinada al uso urbano. Sostengo que estas variables deberían ser parte central

en el diseño y operación de las políticas públicas de largo plazo relacionadas con

el uso urbano del agua por parte de un Estado Social contemporáneo, esto es, de

un Estado que sea capaz de asumir las tareas que le demanda un desarrollo

económico y social, de carácter incluyente y sustentable en el mediano y largo

plazos.

Diagrama 1

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Financiamiento y sustentabilidad del agua...

Diagrama 2

Gestión del agua urbana y financiamiento: Análisis conjunto

Fuente: elaboración propia

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Diagrama 2

Fuente: elaboración propia

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Desde una perspectiva de interés público, parecen centrales tres objetivos relacionados con la perspectiva que nos ocupa: i) proveer a la población servicios adecuados de agua potable y su correspondiente manejo, ii) garantizar condiciones de sustentabilidad ambiental, urbana y de los propios recursos hídricos y iii) disponer de recursos financieros para los propósitos anteriores y hacer una asignación inter-temporal óptima de los mismos, considerando todos los tipos de costos involucrados y el sentido de costo-efectividad de las inversiones.

En consonancia con lo anterior y como se presenta en el Diagrama 2, uno puede concentrarse, por una parte, en los requerimientos financieros que emergen para la atención de la demanda de agua para uso urbano y, por otra parte, en los costos que supone la gestión de cada litro de agua destinado al uso urbano.

Un incremento en los requerimientos financieros puede ser atendido esencialmente por tres vías: incremento en los ingresos del propio sector de agua potable, alcantarillado y saneamiento, que en el contexto mexicano corresponde al aumento en los montos que se pagan como derechos y tarifas; incremento en la eficiencia comercial, esto es, en la eficiencia de la facturación de los servicios provistos y/o de la cobranza de la misma y, finalmente, un aumento en el esfuerzo fiscal por la vía del gasto público, esto es, un incremento en los recursos disponibles en los presupuestos públicos de egresos para las partidas que corresponden a la gestión de recursos hídricos de uso urbano.

Las dos primeras vías admiten -sin abundar por ahora en los argumentos en favor y en contra de opción alguna- la posibilidad del financiamiento público, del financiamiento privado –sujeto, sin duda a condiciones de rendimientos privados positivos- o del financiamiento mixto (público-privado). La tercera vía, el incremento del esfuerzo público, supone la elevación del gasto público aunque podría también, eventualmente, tener lugar bajo algún esquema de participación mixta o de subcontratación a prestadores privados de servicios.

El tema de los costos es complejo y fundamental. Para empezar, involucra una amplia gama de rubros, muchos de los cuales caen en el ámbito de las externalidades, es decir, no son fácilmente aprehensibles a través de los esquemas de contabilidad de costos de los actores que participan en la provisión de los servicios ni suelen formar parte de sus decisiones de inversión y sus criterios de operación. Así sucede, por ejemplo, con el

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impacto de la contaminación a los mantos acuíferos con carga contaminante procedente de aguas residuales y con los impactos asociados a la pérdida de las funciones ecológicas de ecosistemas afectados por sobreexplotación de recursos hídricos. De ese modo, los costos unitarios que se consideran para la operación e inversión de infraestructura hídrica pasan por alto normalmente el costo ambiental y algunas otras modalidades de costos sociales. Estos criterios de contabilización, sin embargo, no son sostenibles en el largo plazo y, de hecho, empiezan a dar señales de lo inconvenientes que resultan, como en el caso de las inversiones adicionales que se hacen necesarias para compensar inundaciones asociadas con desequilibrios previamente infligidos por los propios patrones de extracción de agua.

Los costos unitarios se ven afectados por la disponibilidad de agua. De modo que, si la demanda aumenta y la disponibilidad es restringida, un efecto inevitable de largo plazo es el aumento en los costos por litro abastecido. A su vez, el aumento en los costos unitarios contribuye a elevar los requerimientos financieros para el agua urbana, como un efecto independiente al que produce el aumento de la demanda total.

3. Una breve caracterización del marco regulatorio-institucional vigente y del financiamiento de los servicios de agua urbana en México

Tomando como punto de partida los inicios del proceso de conformación del modelo

actual, es posible caracterizar el marco regulatorio para la gestión del agua urbana en

nuestro país diferenciando cuatro etapas7:

1ª etapa: 1888-1946: En esta etapa toma forma el modelo actual de gestión

del agua en los núcleos urbanos mexicanos bajo un esquema crecientemente

centralista, que arranca con el Porfiriato y se mantiene, aunque sufriendo algunas

transformaciones, durante las primeras décadas del régimen post-revolucionario.

7 La primera etapa se delimita siguiendo a Aboites (1998), en tanto que las tres etapas siguientes se segmentan siguiendo a Pineda y Salazar (2008).

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2ª etapa: 1947-1982: En estos años se crea la Secretaria de Recursos Hidráulicos (SRH)

y se formaliza una descentralización de funciones de agua potable, alcantarillado y

saneamiento pero se mantiene en los hechos un esquema centralista de gestión a

través de la figura de las Juntas Federales de Agua.

3ª etapa: 1983-1988: Durante este corto período tiene lugar un intento de

descentralización de la gestión a estados y municipios, que pronto se abandona

por disfuncional. Se presentan muy bajos niveles de inversión y deterioro en la

infraestructura y en la provisión de servicios.

4ª etapa: De 1989 a la fecha: Se inicia con la creación de la Comisión Nacional

del Agua (CONAGUA), un organismo público descentralizado con múltiples

atribuciones, se fortalece la figura de Organismos Operadores de Agua Potable y

Saneamiento (OOAPAs) autónomos y entra en funciones un nuevo marco jurídico

federal y estatal en materia de agua.

Entre los rasgos regulatorio-institucionales que caracterizan la gestión del agua urbana

en esta última etapa, a la cual habré de concentrarme en lo sucesivo, pueden señalarse

los siguientes:

• El marco de acción lo constituye una nueva Ley de Aguas Nacionales, promulgada

en 1992.

• Se crean o ajustan 20 leyes estatales de agua potable

• La CONAGUA actúa como organismo constructor, que presta asistencia técnica,

regula y promueve.

• Los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento se asignan a

los OOAPAs, de carácter estatal o municipal, que disponen de autonomía

administrativa y se pretende que sean financieramente autosuficientes. Los

sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento presentan una situación

muy heterogénea.

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En lo relativo al financiamiento son destacables en este período los siguientes rasgos:

• Contratación de grandes créditos con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo

• Cuantioso crecimiento del presupuesto público destinado a las instituciones del sector hídrico.

• Transformación de OOAPAS promovida por la CONAGUA y a partir de criterios como autonomía financiera, fijación de tarifas y suspensión del servicio a usuarios morosos. Estos criterios han sido adoptados sólo parcialmente.

• Significativo incremento de la recaudación de derechos y tarifas, principalmente los que corresponden al ámbito federal.

• Puesta en operación de programas del gobierno federal destinados a rubros como la creación o rehabilitación de infraestructura, principalmente para tratamiento de agua o elevación de la eficiencia, así como a la elevación del servicio y fortalecimiento de OOAPAS.

• En algunos casos, esquemas de inversión privada bajo dos modalidades: construcción de infraestructura (por ejemplo, plantas de tratamiento y acueductos) bajo esquemas Construir-Operar-Transferir (BOT), o bien, operación privada de sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Esto último ha ocurrido en cinco ciudades del país bajo distintas modalidades: empresa mixta, concesión o subcontratación de ciertos servicios.

4. Algunas reflexiones sobre los retos del financiamiento del agua urbana en México

Varios de los rasgos recientes que fueron apenas enlistados dejan ver con claridad el significado creciente de variables fiscales, hacendarias y financieras en la gestión del agua para uso urbano en México: garantizar la disponibilidad de recursos financieros, incrementar la recaudación fiscal, buscar la diversificación de las fuentes de financiamiento,

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abatir costos operativos, reforzar algunos rubros de inversión y otras preocupaciones similares forman parte central de la agenda actual en materia de recursos hídricos.

Pero en un contexto como el descrito bajo el apartado 1, parece fundamental dar un paso más y analizar de manera conjunta ese conjunto de variables con las de carácter hídrico, ambiental y urbano, tal como se fundamentó conceptualmente en el apartado 2.

La inevitable consecuencia de un esquema de gestión del agua urbana a partir de la atención de la oferta de servicios en un contexto de disponibilidad restringida y demanda continuamente en ascenso en México, ha sido la cuantiosa elevación del esfuerzo fiscal asignado a estas partidas, principalmente por parte del gobierno federal.

El significativo aumento registrado en los últimos años es visible en la Tabla 1, donde se aprecia, por una parte, una tendencia creciente, en términos reales, de los recursos ejercidos por la CONAGUA desde el año 2002. El crecimiento observado en estos años, por otra parte, es bastante pronunciado. Aunque durante la segunda mitad de la década de 1990 el valor de la inversión sufrió una caída, el crecimiento que ésta experimenta entre 2002 y 2013 no sólo le permite recuperar el nivel que tenía a principios de esa década sino que continúa en un vertiginoso crecimiento del 423% en el período hasta alcanzar en los años más recientes valores muy superiores a los máximos históricos y de un orden de magnitud que fácilmente duplica el volumen de recursos anuales que se invertían años antes.

Es de hacer notar, igualmente, que la mayor parte de los recursos financieros que son ejecutados por el organismo federal responsable de los temas hídricos (la CONAGUA), procede a su vez del presupuesto federal, aunque también se sumen recursos estatales, municipales y de otra procedencia8. En 2013, por ejemplo, de los 26.4 mil millones de pesos que se ejecutaron, dos terceras partes eran recursos federales. Esto da cuenta de la enorme participación que, para bien o para mal, sigue teniendo la Federación en materia de financiamiento de la obra hidráulica y la gestión hídrica de carácter urbano en México, aun cuando formalmente un número importante de atribuciones recaen en los niveles estatal y municipal.

8 La categoría Otros incluye en este caso recursos de las comisiones estatales de agua potable, alcantarillado y saneamiento, créditos, así como recursos de origen privado.

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Tabla 1

Evolución reciente de la inversión ejecutada por

CONAGUA en agua para consumo urbano a/

(millones de pesos constantes 2010=100) b/

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Tabla 1

Año Federal Estatal Municipal Otros c/ Total

1991 6,548.2 4,783.2 N.A. 5,485.2 11,331.41992 7,450.0 3,669.3 N.A. 3,300.0 11,119.31993 8,514.8 4,916.8 553.5 3,136.7 17,121.81994 7,218.8 2,164.6 643.8 1,784.4 11,811.71995 1,818.1 2,241.7 1,441.1 1,984.9 7,485.71996 3,077.2 903.8 446.7 130.6 4,558.31997 2,898.5 1,155.8 1,140.0 246.1 5,440.21998 3,250.7 862.1 462.5 392.1 4,967.31999 2,746.7 1,274.2 347.4 276.2 4,644.52000 3,317.1 2,063.7 166.1 535.4 6,082.32001 1,572.5 1,108.5 467.3 911.4 4,059.72002 2,375.1 1,417.3 979.5 271.1 5,043.12003 4,475.4 2,813.1 2,478.8 206.2 9,973.52004 3,976.2 3,313.9 1,422.3 565.0 9,277.52005 7,699.8 5,973.4 3,254.3 1,131.0 18,058.52006 6,174.6 3,012.5 3,047.0 1,098.1 13,332.12007 9,557.4 4,387.6 2,750.1 1,378.2 18,073.42008 11,620.3 6,373.8 3,143.3 861.8 21,999.22009 13,360.0 5,291.1 3,085.7 1,890.4 23,627.12010 13,796.8 4,724.0 2,911.9 686.7 22,119.42011 16,913.6 6,346.8 3,081.7 1,274.2 27,616.32012 21,930.3 6,167.5 2,436.4 1,437.0 31,971.32013 17,744.8 4,798.4 2,473.1 1,370.5 26,386.8

Fuente: Elaborado con datos de CONAGUA: Situación del subsector agua potable, alcantarillado y saneamiento. Ed.2014. e INEGI: Indice Nacional de Precios al Consumidor, 2015.

Evolución reciente de la inversión ejecutada por CONAGUA en agua para consumo urbano a/

a/ Inversiones del Gobierno Federal y sus contrapartes ejecutadas a través de los programas a cargo de la Conaguab/ Indice Nacional de Precios al Consumidor de la 2a quincena de diciembre del año correspondiente c/ Inversiones de las comisiones estatales, créditos e iniciativa privadaNA No Aplicable (los montos están integrados en el rubro de otros)

(millones de pesos constantes 2010=100) b/

En estas condiciones, el cuestionamiento sobre la viabilidad financiera de que el

Estado pueda continuar atendiendo la inversión y la operación de los servicios

urbanos de agua potable, alcantarillado y saneamiento se vuelve muy fuerte, como

ha venido de hecho sucediendo en los últimos tiempos en nuestro país.

20


En estas condiciones, el cuestionamiento sobre la viabilidad financiera de que el

Estado pueda continuar atendiendo la inversión y la operación de los servicios urbanos

de agua potable, alcantarillado y saneamiento se vuelve muy fuerte, como ha venido de

hecho sucediendo en los últimos tiempos en nuestro país.

La discusión tiene entonces que ir mucho más allá de la sola elevación de los

requerimientos financieros totales y su impacto en el erario público. Como se ha ya

planteado líneas arriba, la determinación de tales requerimientos se encuentra fuertemente

influida por la estructura de los costos y por las características de la demanda y ambas, a

su vez, se ven significativamente influidas por las características de la gestión y el modelo

tecnológico que se impulse.

De ese modo, el tema no puede reducirse exclusivamente a una valoración sobre

la suficiencia de recursos financieros y sobre las condiciones en las que puede accederse

a éstos. Ineludiblemente, el análisis tiene que girar hacia una revisión, por una parte, de la

estructura del gasto, es decir, a qué se están destinando los recursos y qué es esperable de

este perfil de gasto –particularmente el de inversión- en un horizonte de mediano plazo.

Por otra parte, se tiene que profundizar en el modelo de gestión y perfil tecnológico que

a través de la asignación de recursos financieros se está induciendo o dejando de inducir.

Es decir, en qué medida el esfuerzo fiscal actual está contribuyendo a reforzar un modelo

de gestión ineficiente e insustentable o, por el contrario, está construyendo capacidades

alternas que pueden incidir en la reducción de los costos futuros de amplio espectro –

incluidas las externalidades de diversa índole- asociados con el agua urbana, y también

en la reducción de la demanda o la ampliación de la disponibilidad de recurso hídricos.

Un análisis en esta dirección, sería, por ejemplo, analizar el perfil del gasto público

en agua para uso urbano. Una revisión preliminar, por grandes rubros, en lo que va del

Siglo XXI en México, como la que se presenta en la Gráfica 2 y en la Tabla 2, nos deja ver

algunos elementos de interés con relación a los aspectos cualitativos de la inversión en

materia hídrica. Sin dejar pasar que lo que se presenta es una serie de datos no muy larga

y que el ejercicio del gasto público suele estar sujeto a oscilaciones relacionadas con los

ciclos administrativos y los períodos de gobierno, hay algunos rasgos que se dejan ver ya

en un análisis de este tipo.

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Gráfica 2

Evolución de la inversión por rubro de aplicación (Cifras en miles de millones de pesos)

Fuente: CONAGUA: Situación del subsector Agua Potable, Alcanatillado y Saneamiento, Ed. 2014.

Son notables, entre otras cosas, la pérdida de peso específico que ha experimentado

entre 2002 y 2013 el gasto en agua potable y en alcantarillado y, al mismo tiempo, la

proporción creciente del gasto destinado a saneamiento (plantas de tratamiento de

aguas residuales, fundamentalmente) y al mejoramiento de la eficiencia en el uso del

líquido. Así, el rubro de agua potable en fechas recientes no llega a absorber el 30%

de la inversión total, después de haber estado oscilando e incluso superando hasta el

año 2009 el 40%; el rubro de alcantarillado, aunque sigue concentrando algo más de la

tercera parte del total, parece ir perdiendo progresivamente algo de peso también; en

contraste, el porcentaje destinado al saneamiento, que rondó durante varios años un 1 o

2% del total de la inversión, muestra en los últimos años una tendencia ascendente y ha

alcanzado un gran salto de 2011 a la fecha, al igual que el mejoramiento de la eficiencia

en el uso del agua, que dejó de tener una participación porcentual inferior al 2% hasta

2005 para ir incrementando consistentemente su participación de entonces a la fecha.

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períodos de gobierno, hay algunos rasgos que se dejan ver ya en un análisis de

este tipo.

Gráfica 2

Son notables, entre otras cosas, la pérdida de peso específico que ha

experimentado entre 2002 y 2013 el gasto en agua potable y en alcantarillado y, al

mismo tiempo, la proporción creciente del gasto destinado a saneamiento (plantas

de tratamiento de aguas residuales, fundamentalmente) y al mejoramiento de la

eficiencia en el uso del líquido. Así, el rubro de agua potable en fechas recientes

no llega a absorber el 30% de la inversión total, después de haber estado

oscilando e incluso superando hasta el año 2009 el 40%; el rubro de alcantarillado,

aunque sigue concentrando algo más de la tercera parte del total, parece ir

perdiendo progresivamente algo de peso también; en contraste, el porcentaje

destinado al saneamiento, que rondó durante varios años un 1 o 2% del total de la

inversión, muestra en los últimos años una tendencia ascendente y ha alcanzado

un gran salto de 2011 a la fecha, al igual que el mejoramiento de la eficiencia en el

uso del agua, que dejó de tener una participación porcentual inferior al 2% hasta

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Tabla 2

Participación de la inversión por rubro de aplicación (Cifras en miles de millones de pesos y en porcentajes relativos)

Se requiere indudablemente profundizar más en la revisión de la estructura de la inversión en materia de agua, en sus plazos de amortización y su impacto, amén de revisar los aspectos de carácter propiamente fiscal: qué capacidad de financiar esas partidas existe, qué significan en el contexto de la estructura general del gasto público, qué implican en términos de deuda contraída, cómo se distribuye la carga fiscal entre los distintos órdenes de gobierno, etc.

Se plantea aquí de manera introductoria, en cualquier caso, que en aspectos como el financiamiento del agua para uso urbano y en la participación del Estado en su atención, es necesario comenzar a pensar en términos de un horizonte de tiempo más amplio y en los efectos de más amplio espectro que están involucrados, esto es, en lo que implica la provisión de servicios bajo un criterio de sustentabilidad, de lo cual el Estado no puede hacerse a un lado hoy en día.

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2005 para ir incrementando consistentemente su participación de entonces a la

fecha.

Tabla 2

AñoAgua

potable %Alcanta-rillado %

Sanea-miento %

Mejora-miento

Eficiencia % Otros % Total %2002 3.6 35.0 4 38.8 1.5 14.6 1.2 11.7 0 0.0 10.3 1002003 5.2 42.3 4.9 39.8 1.2 9.8 0.9 7.3 0.1 0.8 12.3 1002004 5.4 40.3 5.4 40.3 1.5 11.2 1.1 8.2 0 0.0 13.4 1002005 8.4 39.1 8.2 38.1 3.3 15.3 1.6 7.4 0 0.0 21.5 1002006 5.4 34.6 5.8 37.2 1.8 11.5 2.4 15.4 0.2 1.3 15.6 1002007 9.3 43.5 7.4 34.6 1.7 7.9 2.4 11.2 0.6 2.8 21.4 1002008 10.5 39.8 9.4 35.6 2.3 8.7 3.1 11.7 1.1 4.2 26.4 1002009 10 33.1 10.8 35.8 2.3 7.6 5.4 17.9 1.7 5.6 30.2 1002010 9.2 29.0 12.4 39.1 2.9 9.1 4.9 15.5 2.3 7.3 31.7 1002011 9 24.0 14 37.3 7.7 20.5 4.6 12.3 2.2 5.9 37.5 1002012 10.9 26.9 7.4 18.3 15.9 39.3 3.8 9.4 2.5 6.2 40.5 1002013 10.6 28.6 12.8 34.5 7.4 19.9 4.6 12.4 1.7 4.6 37.1 100

Nota: Los totales pueden no coincidir con los de la gráfica por razones de redondeo

Participación de la inversión por rubro de aplicación(Cifras en miles de millones de pesos y en porcentajes relativos)

Fuente: Elaborado con datos de CONAGUA: Situación del subsector agua potable, alcantarillado y saneamiento, Ed. 2014.

Se requiere indudablemente profundizar más en la revisión de la estructura de la

inversión en materia de agua, en sus plazos de amortización y su impacto, amén

de revisar los aspectos de carácter propiamente fiscal: qué capacidad de financiar

esas partidas existe, qué significan en el contexto de la estructura general del

gasto público, qué implican en términos de deuda contraída, cómo se distribuye la

carga fiscal entre los distintos órdenes de gobierno, etc.

Se plantea aquí de manera introductoria, en cualquier caso, que en aspectos

como el financiamiento del agua para uso urbano y en la participación del Estado

en su atención, es necesario comenzar a pensar en términos de un horizonte de

tiempo más amplio y en los efectos de más amplio espectro que están

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Bibliografía consultada

Aboites, L. (1998) El agua de la nación: una historia política de México (1888-1946), Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), México.

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) (2014a): Estadísticas del agua. Edición 2014. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), México.

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) (2014b): Situación del subsector agua potable, alcantarillado y saneamiento. Edición 2014. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), México.

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) (2012): El reto hídrico en México, SEMARNAT, México.

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), (2011): Agenda del Agua 2030, SEMARNAT, México.

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) (2008): Estadísticas del agua. Edición 2008. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), México.

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (2015): Índice Nacional de Precios al Consumidor. México. Disponible en:

[http://www.inegi.org.mx/sistemas/indiceprecios/Estructura.aspx?idEstructura=112000200010&T=%C3%8Dndices%20de%20Precios%20al%20Consumidor&ST=Principales%20%C3%ADndices]

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (2014): Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the IPCC [Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland. Disponible en: [http://www.ipcc.ch/report/ar5]

Pineda, N. y Salazar, A. (2008); De las Juntas Federales a las empresas de agua: la evolución institucional de los servicios urbanos de agua en México 1948-2008, en: Olivares, R. / Sandoval, R. (coords.): El agua potable en México, Asociación Nacional de Empresas de Agua Potable y Saneamiento (ANEAS), México.

Sistema Nacional de Información del Agua (SINA): Disponible en: [www.conagua.gob.mx/sina] consultado el 2 de septiembre de 2015.

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