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3El Gobierno de Rafael Correa lleg al poder gracias a la inmensa voluntad de cambio del pueblo ecuatoriano y a las luchas locales y nacionales que cientos de movimientos y organizaciones sociales han impulsado, a lo largo de los ltimos 20 aos, en procura de revertir el avance de la pobreza, la desigualdad y la exclusin social y poltica provocadas por el neoliberalismo y las elites dominantes. Una vez en el poder, el Gobierno de la Revolucin Ciudadana se embarca en un proyecto de cambio poltico que procura la reconstruccin del Estado Nacional y la bsqueda de un nuevo desarrollo, al que llamamos Buen Vivir para todos y todas las ecuatorianas. Para esto fue necesario disputar el poder a travs de tres procesos electorales para apoyar la consolidacin del nuevo pacto social y uno para reelegir en primera vuelta al Binomio Correa-Moreno y as consolidar un proyecto nacional.

Al menos dos son los problemas estructurales sobre los que busca, de inicio, incidir dicho proyecto de cambio poltico: los perversos efectos de la agenda del Consenso de Washington y el enraizamiento de las estructuras oligrquicas de poder. Ambos procesos apuntalaron la preeminencia de una tendencia privada del Estado, por la cual los fines pblicos de todos los ecuatorianos se convirtieron en fines privados que han desprovisto de todo contenido al concepto del bien comn. Ambos procesos incrementaron, en los ltimos 30 aos, la desigualdad, la pobreza y la injusticia, as como al debilitamiento de las capacidades y funciones de la accin pblica.

Este documento, que constituye una memoria para el presente y el futuro de estos dos aos y medio de gobierno, analiza los principales rasgos del proceso poltico y del programa gubernativo de la Revolucin Ciudadana que, a travs de la Constitucin, ha establecido el nuevo pacto social e histrico del Ecuador.

El texto constituye un anlisis crtico de la agenda gubernativa del Gobierno del Presidente de la Repblica, Rafael Correa Delgado, y pone nfasis en uno de los ejes fundamentales del proceso de cambio vigente en el Ecuador: la recuperacin de la accin pblica, del Estado Nacional y de la nacin mediante la adopcin de una nueva estrategia de desarrollo que coloca a la sociedad en la base de un modelo cuyo fin es alcanzar el Buen Vivir, principio fundamental de la Carta Magna aprobada democrticamente por el pueblo a fines del 2008.

El texto aborda los procesos actuales de la agenda pblica por medio de una comparacin situacional entre el antes y el despus de la llegada de la Revolucin Ciudadana al poder, en enero de 2007. El enfoque establece las principales caractersticas del proceso de recuperacin de la accin estatal, aunque el anlisis abarca un amplio conjunto de reas y sectores de la poltica pblica. Dicha recuperacin se basa en las cinco funciones o capacidades estatales subyacentes a la vigencia de toda nacin moderna: la innovacin institucional, la planificacin, la regulacin y el control, la distribucin y la redistribucin de la riqueza social, y la estrategia soberana de vinculacin con el globo. Cada uno de estos temas se trata en un captulo especfico.

PRESENTACIN

4Superar la injusticia social es el mximo mandato popular incumplido por los sucesivos gobiernos anteriores al de Rafael Correa. El gobierno actual, para avanzar en este propsito, ha rediseado y planificado la poltica pblica, ha puesto en marcha un proceso de redistribucin de la riqueza, ha procurado regular al mercado imprimiendo a la actividad econmica la direccin de la consecucin del bien comn, y ha reorientado la poltica exterior con miras a la defensa de la soberana, la integracin latinoamericana y la insercin del pas en la globalizacin, de acuerdo con las metas e intereses definidos desde las necesidades de la sociedad y la nacin.

La crisis global del capitalismo supone, sin embargo, un inmenso desafo para el Gobierno Nacional: mantener su lnea de polticas pos - neoliberales centradas en la formacin de una sociedad justa, con igualdad de oportunidades y vocacin por la defensa de los intereses populares. Quiz en el corazn de este desafo se ubica la necesidad de avanzar en el proceso de redistribucin de la riqueza como un conjunto de medidas que tiene fuertes implicaciones democratizadoras.

El Plan Nacional de Desarrollo elaborado por la Secretara Nacional de Planificacin, SENPLADES, a travs de un proceso amplio de consulta y participacin social implementado desde el 2007, traz doce objetivos para delinear un nuevo rumbo de democratizacin plena para el pas. En los dos aos y medio de gestin transcurridos se ha procurado avanzar, enfrentando problemas internos y resistencias externas, en la consecucin de tales objetivos. Dicho proceso de cambio cobr mayor legitimidad cuando se aprob, por una mayora abrumadora, la Carta Constitucional que traza el horizonte de un nuevo pacto de convivencia entre los ecuatorianos y ecuatorianas. Corresponde al Gobierno Nacional, a todas las instituciones pblicas y a la sociedad impulsar este proceso y concretarlo en lneas de accin que hagan posible un futuro marcado por relaciones sociales ms justas y equitativas.

Para hacerlo as, la ciudadana debe contar con instrumentos de anlisis y memoria que den cuenta de los avances, dificultades y desafos asociados a todo proceso de cambio y gestin gubernativa. Este documento pretende situarse, precisamente, como un aporte a la reflexin y al seguimiento de las grandes lneas de la accin pblica en el Ecuador del nuevo siglo.

Esperamos, entonces, que esta publicacin contribuya al debate pblico e informado entre la sociedad y el Estado, sobre la gestin gubernamental, sus proyecciones, lmites y desafos. Creemos que sin reflexin, crtica y autocrtica, no hay proceso de cambio democrtico capaz de sostenerse en el tiempo histrico.

Ren Ramrez GallegosSECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIN Y DESARROLLO

5El gobierno de Rafael Correa Delgado lleg al poder gracias a la sincronizacin de las luchas sostenidas por las organizaciones y movimientos sociales y las agrupaciones polticas, que adhirieron al naciente movimiento poltico llamado Alianza Pas con el objetivo de fortalecer el proceso de construccin del Estado nacional - proceso iniciado en 1830 y an inacabado - y superar la fase neoliberal en la que vivi el Ecuador en los ltimos aos.

En este documento se visualiza el contexto poltico en que se ha delineado una nueva agenda gubernativa y se presenta el anlisis de uno de sus ejes fundamentales, la recuperacin de la accin pblica, del Estado Nacional mediante la adopcin de una nueva estrategia de desarrollo que coloca a la sociedad en la base de un modelo que apunta hacia la consecucin del Buen Vivir, principio fundamental de la Carta Magna aprobada democrticamente por el pueblo ecuatoriano en octubre de 2008.

Al menos dos son los grandes problemas sobre los que gravita e incide dicho proyecto poltico: los perversos efectos de la agenda del Consenso de Washington y el enraizamiento de las estructuras oligrquicas de poder. Ambos procesos apuntalaron la preeminencia de una tendencia privada del Estado, por la cual los fines pblicos de todos los ecuatorianos se convirtieron en fines privados que desproveyeron de todo contenido a la nocin del bien comn. Tales dinmicas contribuyeron, en los ltimos 30 aos, al incremento de la desigualdad, la pobreza y la injusticia as como al debilitamiento de las principales capacidades y funciones de la accin pblica.

El referente analtico que subyace a este texto tiene asidero en la referencia a los procesos de cambio de la agenda pblica por medio de una comparacin situacional entre el antes y el despus del acceso al poder del Gobierno de la Revolucin Ciudadana en enero 2007. Aunque el anlisis trata de abarcar un amplio conjunto de reas y sectores de la poltica pblica, se privilegia la observacin de las principales caractersticas del proceso de retorno de la accin estatal. Dicho retorno es observado, por tanto, en relacin a la recuperacin de cinco funciones o capacidades que subyacen a la vigencia de todo Estado Nacional moderno: la innovacin institucional, la planificacin, la regulacin y el control, la distribucin y la redistribucin de la riqueza y la estrategia soberana de vinculacin con el globo.

El retorno estatal se efecta, sin embargo, en un contexto en que las orientaciones de las polticas pblicas tambin son redefinidas. La recuperacin de la accin pblica no es un fin en s mismo y solo puede comprenderse en el marco del esbozo de un nuevo desarrollo de carcter inclusivo, solidario, igualitario, y sostenible. El retorno del Estado debe ser precisado y percibido, entonces, en relacin con la superacin del neoliberalismo. Por ello, algunas preguntas que guiaron la perspectiva de este trabajo son: Qu lneas de accin han visibilizado con mayor nitidez el retorno del Estado al primer plano? El esbozo de salida posneoliberal al que asiste el Ecuador desde enero 2007 permite hablar del arranque de una etapa de

RESUMEN EJECUTIVO

6construccin de un nuevo desarrollo? Las renovadas intervenciones estatales apuntan a crear las condiciones para la eliminacin de las opresiones, para el ejercicio de las capacidades de todos y todas, para romper el funcionamiento tradicional del Estado y el mercado? Se percibe la conformacin de una plataforma geopoltica regional que permita sostener los avances polticos del pas y la regin en el marco del respeto a la autodeterminacin de los pueblos y nacionalidades del Ecuador? Qu efectos puede tener la crisis econmica del capitalismo en el apuntalamiento de este nuevo momento de la poltica pblica en el Ecuador?

Superar la injusticia social es la mxima incumplida por los sucesivos gobiernos antecesores al de Rafael Correa Delgado. El gobierno actual, para avanzar en este propsito, ha rediseado y planificado la poltica pblica, ha puesto en marcha un proceso de redistribucin de la riqueza, ha procurado regular al mercado en una perspectiva en que las actividades econmicas propendan hacia la consecucin del bien comn, y ha reorientado la poltica exterior con miras a la defensa de la soberana, la integracin latinoamericana y la insercin del pas en la globalizacin de acuerdo a las metas e intereses definidos desde las necesidades de la sociedad y la nacin.

Para dar cuenta de estas tendencias el texto est dividido en siete grandes captulos. El primero aborda el anlisis del complejo y difcil proceso poltico del Ecuador en los ltimos diez aos y sita el contexto socio-poltico en que Rafael Correa Delgado llega al poder y esboza una nueva agenda pblica.

El segundo captulo hace referencia al proceso de reforma y transformacin democrtica del Estado, por medio del recuento de los procesos de cambio institucional tanto a nivel del diseo arquitectnico del Estado, como del nuevo orden poltico administrativo del pas en procura de reconfigurar la estructura territorial del poder y acercar el Estado a lo local y comunitario.

El tercer captulo, trata la recuperacin de una nueva planificacin que facilite el direccionamiento de las acciones pblicas de forma articulada, coordinada e incorporando los componentes territoriales y participativos.

La redistribucin como elemento constitutivo de las funciones estatales para combatir las desigualdades sociales que aquejan al pas hace mucho tiempo, da cuenta de los cambios en la poltica social y tributaria que se han realizado para superar esta situacin. Tal es el asunto que trata el cuarto captulo del presente documento.

El quinto captulo da cuenta de la recuperacin de las capacidades regulatorias y de control que todo Estado debe contar para superar las ineficiencias y externalidades que la coordinacin propiciada desde una lgica de mercado no considera.

El sexto captulo, aborda la nueva poltica exterior ecuatoriana a la luz del cambio de prioridades en el tipo de desarrollo, en la insercin

7inteligente en la economa globalizada y en la bsqueda de afirmar, a la vez, los principios de la soberana nacional y la integracin latinoamericana.

El sptimo captulo, se habla sobre la forma en que la crisis econmica mundial afecta la realidad socio econmica del Ecuador, sus mismas posibilidades de cambio, y de como el Gobierno ha enfrentado y puede enfrentar en mejores condiciones la turbulencia actual global.

En medio de la crisis global del capitalismo, el desafo del Gobierno Nacional es sostener su lnea de polticas postneoliberales centrada en la formacin de una sociedad justa, con igualdad de oportunidades en la defensa de los intereses populares. Desde esta perspectiva es una prioridad mantener estable el nivel de inversin pblica y lograr los objetivos de desarrollo en el campo de la educacin, la salud, la seguridad social, el empleo as como el acceso al crdito para dinamizar la produccin, todos objetivos de largo plazo. Sin duda, el corazn de este proceso es la redistribucin de la riqueza como un conjunto de medidas que tiene fuertes implicaciones democratizadoras. La puesta en marcha de un nuevo tipo de desarrollo requiere, a la vez, de un mecanismo efectivo de regulacin y control para que los diversos agentes socioeconmicos tiendan hacia comportamientos socialmente responsables y solidarios lo que implica la superacin de las fallas del mercado, la eliminacin de la captura elitaria rentista de las instituciones pblicas y el empoderamiento de la sociedad civil. En esa direccin avanza la regulacin de diversos sectores estratgicos de la economa nacional.

El Plan Nacional de Desarrollo elaborado por la Secretara Nacional de Planificacin, SENPLADES, a travs de un proceso amplio de consulta y participacin social, e implementado desde el 2007, traz doce objetivos para delinear el nuevo rumbo del pas. En los dos aos y medio de gestin que han corrido desde entonces se ha procurado avanzar en la consecucin de tales objetivos, avances que no han estado exentos de una serie de problemas internos y resistencias externas. Dicho proceso de cambio cobr mayor legitimidad y legalidad cuando se aprob, por una mayora abrumadora, la nueva Carta Constitucional que traza el horizonte de un nuevo pacto de convivencia entre los ecuatorianos y ecuatorianas. Corresponde al Gobierno Nacional, a todas las instituciones pblicas y a la sociedad impulsar este proceso y concretarlo en lneas de accin que hagan posible un futuro marcado por relaciones sociales ms justas y equitativas. Para as hacerlo, la ciudadana debe contar con instrumentos de anlisis que den cuenta de los avances, dificultades y desafos asociados a todo proceso de cambio y gestin gubernativa. Este documento pretende situarse, precisamente, como un aporte a la reflexin y al seguimiento de las grandes lneas de la accin pblica en el Ecuador del nuevo siglo.

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9CAPTULO 1EL RETORNO DEL ESTADO Y LA ACCIN PBLICA EN EL GOBIERNO DE LA REVOLUCIN CIUDADANA (2006-2009)................................................1. LA CRISIS GLOBAL Y LA GESTACIN DE NUEVAS AGENDAS DE DESARROLLO.................................................................................................2. LA GESTIN POLTICA DEL NEOLIBERALISMO EN EL ECUADOR............3. LA NUEVA AGENDA PBLICA EN EL ECUADOR: 2007-2009...................

CAPTULO 2HACIA LA TRANSFORMACIN DEL ESTADO................................................1. INTRODUCCIN.........................................................................................2. EL LEGADO: ESTADO MNIMO Y CAOS INSTITUCIONAL.........................3. REFORMA DEL EJECUTIVO: ARQUITECTURA INSTITUCIONAL, MODELO DE GESTIN Y ESTRUCTURA TERRITORIAL.....................................................4. DESAFOS PARA CONSOLIDAR LA REFORMA INSTITUCIONAL DE LA FUNCIN EJECUTIVA......................................................................................

CAPTULO 3LA NUEVA PLANIFICACIN NACIONAL, DEMOCRTICA, DESCENTRALIZADA Y PARTICIPATIVA...........................................................1. LOS INTENTOS FALLIDOS DE LA PLANIFICACIN EN EL ECUADOR......................................................................................................2. RETOMANDO LA PLANIFICACIN NACIONAL.......................................3. LA PLANIFICACIN COMO EJE PARA UN NUEVO DESARROLLO NACIONAL.....................................................................................................4. EL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIN PARTICIPATIVA................................................................................................5. EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2010...................................6. LA PLANIFICACIN Y PRIORIZACIN DE LA INVERSIN PBLICA........7. LOS DESAFOS PARA LA PLANIFICACIN................................................

CAPTULO 4UN ESTADO QUE DISTRIBUYE LOS BENEFICIOS DEL DESARROLLO.............1. HACIA LA CONSTRUCCIN DEL NUEVO ESTADO GARANTE DE DERECHOS HUMANOS Y DEL BUEN VIVIR...................................................2. LA HERENCIA DE LAS POLTICAS FISCALES NO DISTRIBUTIVAS Y LAS POLTICAS SOCIALES RESTRINGIDAS Y DISPERSAS......................................3. LAS RUPTURAS Y TRANSFORMACIONES EN LA POLTICA FISCAL, TRIBUTARIA Y SOCIAL: 2007-2009..................................................................4. DESAFOS PARA PROFUNDIZAR LAS TRANSFORMACIONES...................

TABLA DE CONTENIDOS

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CAPTULO 5LA NUEVA APUESTA POR UN MODELO DE REGULACIN Y CONTROL DEL ESTADO............................................................................................................1. INTRODUCCIN..........................................................................................2. FUNDAMENTOS PARA ELECCIONES SOCIALMENTE RESPONSABLES.....3. UN DESAFO APREMIANTE: UN ESTADO REGULADOR Y EFICIENTE PARA EL CAMBIO DE RGIMEN DE DESARROLLO .....................................4. LA ELECCIN DEL CONJUNTO SISTMICO DE REGLAS PARA LOGRAR UN COMPORTAMIENTO SOCIALMENTE RESPONSABLE ..............................5. DESAFOS DE LA REGULACIN SOBRE SECTORES ESTRATGICOS, AMBIENTE Y ARQUITECTURA FINANCIERA PARA ALCANZAR IMPACTOS NACIONALES...................................................................................................

CAPTULO 6UNA POLTICA EXTERIOR SOBERANA.............................................................1. INTRODUCCIN..........................................................................................2. HACIA LA TRANSFORMACIN DE LA POLTICA EXTERIOR ECUATORIANA ................................................................................................3. LOS EJES DE LA NUEVA AGENDA DE POLTICA EXTERIOR: ENFOQUES E INICIATIVAS PRINCIPALES ........................................................4. DESAFOS DE LA POLTICA EXTERIOR.........................................................

CAPTULO 7EL ESTADO COMO PROMOTOR DE DESARROLLO: AGENDA PARA EL MEDIANO Y LARGO PLAZO EN EL CONTEXTO DE LA CRISIS MUNDIAL......1. CARACTERIZACIN DE LA CRISIS MUNDIAL.............................................2. FORMAS DE TRANSMISIN DE LA CRISIS EN EL ECUADOR Y PRINCIPALES REAS ESTRATGICAS AFECTADAS.........................................3. LA RESPUESTA DEL ECUADOR FRENTE A LA CRISIS..................................4. LA NECESIDAD DE PRECISAR, PROFUNDIZAR Y PRIORIZAR LOS PRINCIPALES DESAFOS DE LAS ACCIONES ESTATALES................................BIBLIOGRAFA..................................................................................................LISTA DE SIGLAS...............................................................................................

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LISTA DE GRFICOS

Grfico 1. Estructura del Estado segn nueva Constitucin, 2008...Grfico 2. Estructura orgnica de la Funcin Ejecutiva, 2007..........Grfico 3. Matriz de diferenciacin funcional.....................................Grfico 4. Nueva estructura funcional de la Funcin Ejecutiva.......Grfico 5. Ministerios: Estructuras Funcionales Bsicas.......................Grfico 6. Estructuras orgnico funcionales de las carteras de

Estado.......................................................................................Grfico 7. Estructuras funcionales de las carteras de Estado..............Grfico 8. Evolucin de la planificacin en el pas..............................Grfico 9. Gasto Social 2004-2005 en Amrica Latina.........................Grfico 10. Evolucin de la Presin Fiscal en Ecuador...........................Grfico 11. Incremento en la recaudacin de impuestos 2007-2008..Grfico 12. Distribucin de crditos otorgados por la Banca Pblica..Grfico 13. Descomposicin de la inflacin anual por variables

exgenas.................................................................................Grfico 14. Cobertura del ingreso familiar bsico respecto de la

canasta bsica........................................................................Grfico 15. Sistema de inclusin econmica...........................................Grfico 16. Bonos pagados y montos de inversin.................................Grfico 17. Estructura de ingreso tributario de Amrica Latina versus

pases OCDE............................................................................Grfico 18. Arquitectura Institucional de los Sectores Estratgicos .....Grfico 19. Reduccin de Tarifas Elctricas............................................Grfico 20. Produccin Diaria de Petrleo..............................................Grfico 21. Producto mundial y crecimiento de derivados.................Grfico 22. Crecimiento de los productos alimenticios.........................Grfico 23. Ecuador: Evolucin del PIB trimestral (2000-2009)...............Grfico 24. Evolucin de los precios del petrleo...................................Grfico 25. Ecuador: Balanza comercial.................................................Grfico 26. Nivel de desempleo en el Ecuador y otros pases..............Grfico 27. Ecuador: Evolucin de las remesas.......................................Grfico 28. Diferencias en las remuneraciones.......................................Grfico 29. Ecuador: Colocaciones de la banca...................................

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LISTA DE CUADROS Cuadro 1. ndice de reforma econmica............................................Cuadro 2. Percepciones ciudadanas sobre Estado y Mercado en

el Ecuador: 1998-2007*.........................................................Cuadro 3. Entidades y facultades.........................................................Cuadro 4. Reforma de Entidades..........................................................Cuadro 5. Ejecucin de la inversin pblica 2001 2008 e

inversin programada 2009, distribucin por nivel de gobierno y por consejo sectorial.........................................

Cuadro 6. Relacin entre pobreza, presin fiscal y desigualdad en Amrica Latina......................................................................

Cuadro 7. Nueva estructura del impuesto a la renta de las personas naturales................................................................

Cuadro 8. Montos de inversin en ciencia y tecnologa de SENACYT.................................................................................

Cuadro 9. Logros en atencin primaria e integral de salud..............Cuadro 10. Profundizacin financiera.....................................................Cuadro 11. Indicadores de resultados....................................................

LISTA DE MAPAS

Mapa 1. La regionalizacin de la planificacin en el Ecuador..............Mapa 2. Gabinetes itinerantes por regiones de planificacin 2007 2009.....................................................................................

LISTA DE ANEXOS

Anexo 1. Plan Nacional de Desarrollo con avances de metas e indicadores a diciembre 2008...................................................Anexo 2. Matriz de Reformas Institucionales: decretos, mandatos y leyes................................................................................................

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El 27 de abril de 2009, 3.584.236 ecuatorianos, que representan el 51,99% de los votos, ratificaron el proyecto poltico del Movimiento Patria Altiva y Soberna (PAIS) y, en un hecho sin precedentes en el actual ciclo democrtico, reeligieron en primera vuelta al binomio Rafael Correa - Lenin Moreno como gobernantes para el perodo 2009-2013. Luego de diez aos de inestabilidad y turbulencia poltica, el pueblo ecuatoriano decide confirmar en el ejercicio del poder a una tendencia que encarna mltiples expectativas y posibilidades de cambio.

Frente a la idea de cambio vislumbrada para el Ecuador del siglo XXI, que apunta hacia una ruptura radical de las bases institucionales del sistema poltico y econmico imperante durante las tres ltimas dcadas, se imponen algunas preguntas: qu tipo de actor y de proceso poltico conducen, desde la ptica de la revolucin ciudadana, lo que el Presidente Correa denomina no solo como una poca de cambios sino como un cambio de poca?; cul es la orientacin de dichos cambios? La respuesta no es terica ni empricamente fcil de responder, pero es posible afirmar y verificar que estamos en el inicio de un proceso de cambios radicales que buscan dar nuevas respuestas a los profundos problemas estructurales del Ecuador, en el marco de la histrica irresolucin de la formacin del Estado, la Nacin, la Patria y la nacionalidad con identidad colectiva. Un sealamiento sinttico de dichos cambios permitir precisarlos desde una dimensin diacrnica. A ello apunta esta memoria de los dos primeros aos de gobierno. Pero antes, es necesario observar algunas variables relativas al contexto global y a la crisis econmica que afectan al sistema capitalista con sus repercusiones especficas en Amrica Latina y en el Ecuador.

1. LA CRISIS GLOBAL Y LA GESTACIN DE NUEVAS AGENDAS DE DESARROLLO

Los felices aos noventa, parafraseando a J. Stiglitz, significaron el advenimiento a escala global de la denominada nueva economa caracterizada por incrementos de productividad que llegaron a duplicar o triplicar las riquezas de las dcadas anteriores. Estas riquezas se concentraron, a niveles exponenciales, en sectores y clases sociales especficos ligados al mundo de las finanzas, las corporaciones globales, la banca especulativa y otros vinculados al desarrollo cientfico, tecnolgico y militar de punta.

Aunque gran parte de las lneas programticas y de las agendas pblicas que sostuvieron esta nueva economa (libre mercado, privatizacin, responsabilidad personal, individualizacin, desestatizacin) empezaron a perder legitimidad y a mostrar sus falencias desde la mitad de los aos 90, era evidente que para entonces ya haban sido exitosas en restaurar y consolidar el poder de una clase especfica (Harvey: 2007). Desde esta perspectiva, el proyecto neoliberal ha cosechado aplausos: los circuitos del capital financiero y los segmentos del empresariado global occidental parapetados en torno suyo, se acumularon ms que nunca antes en la historia, incrementaron sus mrgenes de influencia y poder poltico y se colocaron a la cabeza de la coordinacin del orden global.

CAPTULO 1EL RETORNO DEL ESTADO Y LA ACCIN PBLICA EN EL GOBIERNO DE LA REVOLUCIN CIUDADANA (2006-2009)

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Esa dcada de holgura terminara relativamente pronto y de un modo catastrfico para amplsimos sectores sociales, en medio de una sucesin de episodios de crisis y quiebras (el efecto tequila en 1994, la crisis asitica de 1997-1998, la debacle burstil de 1998, las diversas crisis inmobiliarias y especulativas desde inicios del nuevo siglo, etc.) que ventilaban los indicios de los problemas estructurales que afrontaba la nueva economa. Las seales de recesin y los escndalos empresariales se sucedan continuamente: pareca que los directivos de algunas empresas estaban lucrando a expensas de sus accionistas y empleados sin que ninguna autoridad pblica o instancia de control hiciera algo al respecto. Y es que la desregulacin de la economa y las finanzas, evitando que el Estado interviniera en el libre juego de la oferta y la demanda, haba sido uno de los ejes fundacionales de la globalizacin neoliberal.

Paradjicamente, desde las primeras insinuaciones de la vigente crisis econmica, que eclosionara en toda su extensin durante el septiembre negro del ao 2008, las economas nacionales de diversos puntos del planeta, incluso all donde el credo neoliberal luce an vigoroso, han devuelto sus ojos a la intervencin pblica y masiva del Estado como forma de sostener y reactivar el crdito, la produccin, la demanda y salvaguardar as, en algo, al sistema financiero. El eje franco-alemn amenaz incluso con abandonar la reciente cumbre del G-20 si entre los acuerdos de la cita no se haca alusin a la necesidad de cierta regulacin sobre los parasos fiscales y las maniobras especulativas. Este llamado desesperado a una cierta intervencin estatal y a una mnima regulacin del sistema financiero marcaran una decisiva inflexin en el turbulento ciclo neoliberal abierto en 1981, cuando Ronald Reagan afirmaba que el Estado no es la solucin, sino el problema. No por casualidad, entonces, el Premio Nobel de Economa, J. Stiglitz, seal que la crisis de Wall Street ha sido para el fundamentalismo de mercado lo que la cada del muro de Berln fue para el comunismo (2008). La etapa ms salvaje e irracional de la liberalizacin y la desregulacin financiera haba terminado. Aunque ello, de por s, es una buena noticia, sus efectos ms perversos apenas empiezan a tomar forma.

En diversos pases de Amrica Latina, sin embargo, el avance de una agenda pblica que procure el desmantelamiento de las polticas neoliberales se esboz con algn margen de anticipacin en relacin al estallido de la crisis. En efecto, ya desde los albores del siglo XXI llegaron al poder nuevas coaliciones polticas de signo progresista que capitalizaron el cansancio de la poblacin en relacin con las polticas orientadas al mercado. Al combinarse con una modernizacin fragmentada y un bajo crecimiento econmico, las polticas neoliberales aumentaron la pobreza, reprodujeron las desigualdades y desmantelaron las estructuras de asistencia social estatales de corte universal. El retraimiento de la proteccin social del Estado, en pases donde apenas empezaba a consolidarse, fue percibido por la ciudadana como un abandono de la poblacin a su propia suerte, y dio paso al resentimiento social y a la indiferencia de las instituciones polticas. No parece casual, entonces, que los triunfos de tales coaliciones (Venezuela, Bolivia, Brasil, Argentina, Uruguay,

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Chile, Paraguay, El Salvador, Dominicana y Ecuador) provengan sobre todo de la participacin electoral y del voto de los sectores populares y medios de cada pas. Sus demandas de una distribucin equitativa de la riqueza, mejores condiciones de vida, ampliacin de las oportunidades socio-econmicas y reconocimiento social han convergido con la oferta realizada por las fuerzas progresistas para, al menos, desmontar el ncleo duro de la agenda neoliberal y recuperar ciertas funciones de bienestar social y regulacin econmica que el Estado cumpli, aunque de modo muy desigual, en los aos anteriores al advenimiento de las polticas de ajuste estructural (Ramrez Gallegos, F; 2006:30-44).

En efecto, el relanzamiento de la accin pblica, en el marco de un intenso protagonismo del Estado, y la recuperacin de sus capacidades de promocin y conduccin del desarrollo, se han situado desde inicios del siglo XXI en el centro de la accin gubernativa en diversos pases de la regin. Tal enfoque insina la instauracin de un ciclo posneoliberal en la poltica econmica y el advenimiento de una constelacin de polticas con fuerte acento en la reconstruccin de las bases institucionales y de las capacidades estatales para activar una va heterodoxa de desarrollo. As, y aunque el posneoliberalismo no condense todo el ideario que los sectores progresistas latinoamericanos han venido construyendo a lo largo del ltimo cuarto de siglo, se sita en el corazn de sus dilemas estratgicos y de sus programas y conflictos polticos internos.

Abrazar el horizonte posneoliberal implica para los nuevos gobiernos no solo la bsqueda de articulacin democrtica entre las polticas gubernamentales y la extensa, aunque difusa, voluntad social de superar la agenda del Consenso de Washington (CW)1 , sino, y sobre todo, alterar las bases econmicas e institucionales que autorizaron la preponderancia de los mercados financieros sobre el sector productivo o la economa real a lo largo de los aos 90 y revertir, con ello, las tendencias estructurales de las polticas neoliberales hacia la intensa concentracin de la riqueza, la desigualdad social y la exclusin sociopoltica de amplios sectores sociales.

Se podr argumentar, no sin razn, que la constelacin de ideas y polticas posneoliberales colocan en segundo plano a los componentes directamente anticapitalistas que las formaciones socialistas avanzaron en diversas partes del mundo desde sus orgenes. No se trata de una crtica banal. Tampoco de un sofisma anacrnico que refleja las nostalgias de unas izquierdas que rehsan modernizarse: existen mltiples evidencias empricas sobre la incompatibilidad entre el ideario socialista tradicional -que alude a los principios de igualdad radical, fraternidad, autogobierno o libertad positiva, y libre desarrollo de las capacidades y talentos humanos-, y las bases motivacionales sobre las que opera el capitalismo, fundamentalmente antiigualitarias y egostas2. La accin poltica de los proyectos progresistas no puede entonces excluir de su horizonte crtico la tarea de perfilar un proyecto social que se acerque a la efectiva concrecin de sus principios. Dicho horizonte se construye, sin embargo, desde el presente y, en l, la superacin de la fase

1. Desde fines de 1998, las encuestas de opinin registraron un marcado descenso de la confianza ciudadana en el mercado y una cada de la visin positiva de las privatizaciones en toda la regin. Ver los datos del Latinobarmetro (1998), y L. Paramio (2006).

2. Sobre el lugar de los principios socialistas en el mundo contemporneo ver F. Ovejero Lucas (2005); sobre el problema de la incompatibilidad entre capitalismo y el ideal de la buena vida en el socialismo ver R. Lane, (2000).

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neoliberal de acumulacin capitalista aparece como parte de las trayectorias histricas accesibles y posibles tanto desde el marco de las iniciativas de gobiernos y agentes polticos encaminados hacia tal propsito como desde las mismas perspectivas de desarrollo de la sociedad capitalista3.

Admitir que an no existe una ruta homognea, un modelo comprensivo alternativo al postulado por el CW, vuelve ms pertinente la pregunta acerca de la orientacin general de las nuevas polticas gubernativas antes que el destino al que conduciran. Tal interrogante dirige el campo de anlisis hacia las decisiones gubernamentales que, habiendo despejado parte del camino en el distanciamiento del neoliberalismo, parecen converger con los valores que reconocen como suyos las fuerzas progresistas y las sociedades identificadas con los procesos de cambio poltico en curso. Las teoras y modelos econmicos no se cristalizan de un da para otro: al neoliberalismo le tom ms de tres dcadas dar forma a una agenda comprensiva desde mediados de los aos setenta (Munck: 2003). Es muy probable entonces que lo que hoy se esboza como un horizonte de superacin del neoliberalismo se decante, en algunos aos ms, como una propuesta integral sobre las formas ms idneas para mejorar las condiciones de vida de las sociedades del sur del globo.

2. LA GESTIN POLTICA DEL NEOLIBERALISMO EN EL ECUADOR

Diversos sectores de opinin han insinuado que en el Ecuador no hubo una efectiva implantacin de la agenda neoliberal. Las reformas del CW fueron implementadas en el Ecuador, sin embargo, desde mediados de la dcada de los ochenta; se enfocaron en la promocin de la liberalizacin y la apertura comercial, la captacin de inversiones extranjeras mediante la privatizacin de empresas y servicios pblicos, la desregulacin sobre todo en el sector financiero, la flexibilizacin laboral, la apertura de la cuenta de capitales, y la reduccin del papel y la presencia del Estado en el modo de regulacin del desarrollo.

A fines de los aos noventa, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) gener un ndice de Reforma Estructural (IRE), que muestra el grado de avance de los principales ejes de la agenda neoliberal en los pases de la regin en temas comerciales, financieros, liberalizacin de la cuenta de capitales, privatizaciones y reforma tributaria regresiva. El ndice va de 0, que indica una ausencia de reformas orientadas al mercado, hasta 1, que muestra la aplicacin de reformas con fuerte vocacin mercantil. Para el conjunto de Amrica Latina el IRE pas de 0.58, en los aos ochenta, a 0.83 entre 1998 y 2003 (promedio regional). Dentro de este escenario general, diversos analistas han destacado que hasta fines de la dcada de los noventa los pases que registraban un mayor avance en el despliegue de la agenda del CW eran Bolivia, Jamaica, Per, Trinidad y Tobago, y Argentina, todos con ndices mayores a 0.65, mientras que los ms lentos eran

3. Sobre el advenimiento de un ciclo posneoliberal en Amrica Latina, ver F. Ramrez Gallegos, (2007).

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Uruguay, Mxico, Venezuela, Ecuador y Costa Rica. An as, incluso en estos pases se haba transformado la situacin inicial de alta presencia estatal en las economas (Lora: 2001).

En el caso del Ecuador, el ndice global pas de 0,55 en 1985 a 0,80 en 1995. Se observa que los segmentos donde la agenda neoliberal avanz con ms profundidad fueron el de la liberalizacin comercial (0,95), la flexibilizacin financiera (0,98) y la apertura de la cuenta de capitales (0,86). Las polticas de privatizacin y reforma tributaria fueron sectores en los que, por el contrario, el Ecuador se ubic por debajo de los promedios de reforma estructural en la regin (Lora: 2001). Resulta en extremo impreciso plantear que en el pas el neoliberalismo fue un proyecto incumplido.

La peculiaridad del caso ecuatoriano reside, no obstante, en el carcter tortuoso y conflictivo del procesamiento poltico de las reformas. La velocidad de la implantacin de dicha agenda fue mucho menos pronunciada que en otros pases de la regin como Argentina, Per o Bolivia donde, para inicios de los aos 90, ya se haba consolidado su centralidad en la organizacin de la agenda pblica (ver Cuadro 1). Y es que, en el Ecuador, tras el aparente consenso modernizador, se activaron fuertes disputas por las orientaciones y el control de segmentos estratgicos del Estado entre fracciones dominantes que, a pesar de un discurso antiestatista, siempre

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vieron en l un factor clave para activar determinadas dinmicas de acumulacin rentista en su favor. El reordenamiento neoliberal estimul incluso dicha conflictividad.

Tal dinmica est profundamente ligada con lo que Patricia De La Torre (2002) ha definido como una perversa imbricacin entro lo privado y lo pblico - estatal:

En efecto, desde pocas republicanas en el Ecuador, estos dos espacios no estn separados sino que se encuentran fusionados, lo que provoca que los intereses privados en la mayora de las veces sean parte de los intereses estatales y viceversa. Esta imbricacin es una caracterstica de una sociedad y de un Estado tradicionales. La lgica privada proviene de la dinmica intrnseca del municipio colonial: lo privado era una condicin ineludible a su funcionamiento, la separacin entre lo estatal y lo privado eran tenues, lo que le daba al primero una lgica ms privatista que pblica.

La confusin que vivimos surge en parte por la falta de diferenciacin y lmites entre lo que corresponde al Estado y lo que corresponde a la sociedad. En otras palabras, la falta de delimitacin del inters pblico y del inters privado contribuye a la vacuidad de cualquier idea del bien comn. En el marco del procesamiento poltico del neoliberalismo dicha tendencia se visibiliz con toda nitidez. Los intereses privados de poderosos grupos se convirtieron en asuntos de dominio pblico e impidieron que la accin del Estado tienda, de algn modo, hacia la construccin de los intereses generales. Tal ha sido y es el comportamiento tanto de la clase poltica como de la gente comn que no tiene reparos a la hora de tomar para s aquello que no le corresponde -desde el dinero de las instituciones estatales hasta las aceras y las calles para el estacionamiento de sus carros- y en esa dinmica no ha sido difcil que prevalezcan los intereses privados y locales sobre los pblico-nacionales. No ha sido posible cimentar instituciones polticas slidas con capacidad de generar y sostener la defensa de los intereses pblicos.

En cualquier caso, si bien los partidos polticos favorables a la agenda del CW, bsicamente ligados a la derecha, ganaron elecciones, controlaron los espacios de representacin poltica del pas, y dominaron la arena legislativa desde inicios de los 90, no alcanzaron a generar slidas lneas de acuerdo poltico entre los estratos y capas a los que representaban y a instaurar formas estables y coherentes de gobierno con capacidad de irradiar y ser reconocidas por el resto de la sociedad. Dicha atrofia hegemnica, segn expresin del socilogo boliviano Ren Zavaleta Mercado, exacerb la turbulencia del campo poltico y min la legitimidad del orden democrtico4.

El descalabro institucional del Ecuador se origin, a mediados de los aos 90, con los sucesivos enfrentamientos entre los principales grupos econmicos, elites polticas y sectores dominantes por la orientacin de la agenda neoliberal y la direccin de las intervenciones estatales en funcin de intereses econmicos particulares. El enjuiciamiento

4. Las pginas que siguen constituyen una sntesis del texto de F. Ramrez Gallegos, (2008)

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poltico de Len Febres Cordero a su ex ministro y para entonces vicepresidente de la Repblica, Alberto Dahik (1996), marcaba el inicio de un perodo de intenso faccionalismo intraelitario que impedira la rpida implantacin de la agenda del CW en el pas.

Las disputas sediciosas se repitieron a lo largo de los tres derrocamientos presidenciales (1997, 2000, 2005) y de los diversos entrampamientos institucionales que vivi el pas hasta el ao 2007. La conflictividad entre las elites polticas abri el marco de oportunidades para el protagonismo, desde abajo, de diversos grupos, gremios, partidos y movimientos sociales opuestos al proceso de modernizacin liberal de la economa. El xito poltico de la CONAIE en las negociaciones sobre la Ley Agraria (1994), el progresivo contagio de sus repertorios de lucha hacia otros conflictos sociales, y la recurrencia y masividad de sus acciones de protesta, convirtieron al movimiento indgena en el eje de la reactivacin poltica del campo popular, y en un vector para la recomposicin y el re-alineamiento de las fuerzas progresistas. El rechazo a la agenda neoliberal se haba constituido, a mediados de los 90, en el nudo articulador de sus iniciativas colectivas, de sus discursos polticos y de sus intentos de amplificar la protesta social hacia otras capas sociales.

El protagonismo popular y las dinmicas de la movilizacin indgena no alcanzaron a socavar los resortes de poder de los grupos econmicos y financieros que, sostenidos en el gobierno de Jamil Mahuad (1998-2000), fueron los responsables de la ms grave crisis econmica del Ecuador: el congelamiento de los depsitos, el feriado bancario (marzo de 1999) y la dolarizacin de la economa (enero de 2000). Tales decisiones, apuntaladas por el conjunto de partidos polticos dominantes en el Ecuador desde inicios de los 80, buscaron salvaguardar los intereses bancarios eximindoles de asumir los costos de su gestin dispendiosa y corrupta. Una vez ms como a lo largo del proceso de ajuste, el gobierno, con el aval del FMI privilegi la estabilizacin y el salvataje del sector bancario en detrimento de los sectores productivos. Aunque la crisis fue experimentada como un verdadero trauma colectivo y determinara el inicio del declive de la confianza ciudadana en la agenda neoliberal, la dolarizacin gener un efecto de re-articulacin de los sectores empresariales, financieros, de los partidos de centro-derecha y derecha5 que continuaron, bajo la presidencia de Gustavo Noboa, en el bloque gobernante. Tales sectores vean en esta medida la posibilidad de destrabar la continuidad de la aplicacin de la receta ortodoxa. De algn modo, y a pesar del faccionalismo intraelitario y de la resistencia social, as lo hicieron.

La implementacin de la agenda neoliberal, en su versin criolla ms que una plena desestatizacin de la economa, implic el uso selectivo de la intervencin estatal para precautelar los intereses privados (Falcon y Oleas: 2002). Los ndices de confianza en los partidos polticos y en el Congreso Nacional se ubicaban entre los ms bajos de la regin, mientras que el malestar social con las polticas neoliberales creca, precisamente, a partir de esos aos: segn las cifras del Latinobarmetro (2006), el apoyo de los ecuatorianos a las privatizaciones decay veinte puntos entre 1999 y 2005 (del 53% al 33%).

5. El Partido Social Cristiano, el Partido Roldosista Ecuatoriano, el Frente Radical Alfarista y la Democracia Popular, partido de gobierno, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad poltica estaba asegurada. Del mismo modo las Cmaras de Empresarios y Pe-queos Industriales consintieron con la medida.

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La precariedad de la institucionalidad democrtica, la ambigua desestatizacin de la economa y la sociedad, y el progresivo repliegue de las elites hacia el control de sus espacios locales los referendos autonmicos en las provincias del Litoral datan del ao 2000- ratificaron al Estado como una dbil estructura poltica incapaz de catapultar ninguna dinmica de articulacin en torno a actores polticos con proyecto y vocacin hegemnica nacional. Tal atrofia hegemnica expresaba la ausencia de un centro ordenador del sistema poltico y la debilidad de lo nacional como lugar de identificacin colectiva. Se aceleraban, a la vez, las tendencias hacia una mayor fragilidad de la infraestructura institucional del Estado, hacia la recurrencia a tendencias conflictivas cada vez ms difciles de procesar, hacia un incremento de la incertidumbre estratgica entre los principales actores polticos que invocaron al orden y la seguridad.

El arribo al poder de Lucio Gutirrez (2003), y su posterior derrocamiento pusieron en escena, precisamente, dichos elementos y dejaron ver el carcter estructurador de las ondas largas de la ausencia hegemnica. La alianza indgena-militar que lo llev al poder recoga los acumulados sociales de ms de una dcada de protagonismo del movimiento social y aprovechaba las divisiones y fracturas de las clases dominantes. Estas, no obstante, supieron rpidamente penetrar la coalicin y doblegarla: la fase posajuste que se prometi instaurar en el discurso de campaa de la alianza indgena - militar se vio disuelta por el acercamiento de Gutirrez a la poltica norteamericana, a los predicados del FMI y a los grupos dominantes nacionales. El juego de poder se sustent en voltiles alianzas con los partidos tradicionales y emergentes, ligados a los especficos intereses de los grupos privados.

En abril del 2005, una inmensa movilizacin ciudadana abri la ruta para el tercer derrocamiento presidencial en menos de una dcada. A diferencia tanto de la destitucin de Abdal Bucaram en 1997, cuando las movilizaciones sociales fueron encabezadas por los partidos y movimientos sociales, sobre todo la CONAIE, como del derrocamiento de Jamil Mahuad en enero del 2000, cuando el protagonismo del movimiento indgena y de unas incipientes Asambleas Populares se enlazaron con mandos medios del ejrcito, el tercer derrocamiento presidencial fue fruto de un conjunto de movilizaciones sin direccin poltica estructurada. Ni los partidos polticos ni el movimiento indgena ni cualquier otro movimiento social pudo tampoco liderar la protesta. La ausencia de direccin poltica, la emergencia de nuevos actores sociales, el carcter autoconvocatorio de la protesta y sus originales formas de concrecin fueron seales sintomticas del desborde y el desacato ciudadano por sobre cualquier estructura de representacin social o poltica. Las movilizaciones pulverizaron la legitimidad del sistema poltico y resquebrajaron los mrgenes de accin del Congreso y de los partidos polticos. El ciclo estatal que dichos mandatarios haban conducido bajo la ptica de la gobernabilidad institucional y la privatizacin - neoliberal criolla, pareca llegar a su ocaso.

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De mltiples formas, el derrocamiento de Lucio Gutirrez supuso un giro en la agenda pblica ecuatoriana. El nuevo Presidente del pas, Alfredo Palacio, dio seales de distanciamiento de la agenda del CW, del acercamiento del pas al Plan Colombia y de la poltica de cooperacin plena con los Estados Unidos. Tales decisiones posicionaron con fuerza en el debate poltico discursos nacionalistas que reivindicaban la idea de la soberana nacional e insistan en la crtica a la apertura comercial (ver Ibarra: 2006). El gobierno de Alfredo Palacio no cumpli, sin embargo, con uno de los principales cometidos que las movilizaciones de abril le haban demandado: la reforma poltica y la despartidizacin de las instituciones del Estado por medio de una convocatoria a una Asamblea Constituyente. La oposicin de los partidos polticos en el seno del Congreso y los mltiples errores de negociacin del Poder Ejecutivo cancelaron dicha posibilidad y dejaron abierta la opcin para que, en octubre de 2006, pueda posicionarse abiertamente las agendas de cambio poltico radical. La candidatura de Rafael Correa Delgado hizo suya esa bandera.

3. LA NUEVA AGENDA PBLICA EN EL ECUADOR: 2007-2009

Desde enero de 2007 el Ecuador forma parte de la ola de gobiernos posneoliberales en Amrica Latina. El triunfo de Rafael Correa y Alianza Pas (AP) en las elecciones presidenciales del ltimo trimestre de 2006, abri el marco de oportunidades para el relanzamiento de la accin pblica como principal detonante de una estrategia de desarrollo heterodoxa que tiene como sus fines ltimos la promocin del Buen Vivir y la realizacin de las capacidades individuales y colectivas en el marco de un acceso igualitario a los recursos y a las oportunidades sociales. En los dos aos y seis meses transcurridos desde la asuncin de mando del Presidente Correa, dicho relanzamiento ha implicado un progresivo retorno estatal al primer plano de la escena poltica. En la agenda interna ello ha apuntado hacia el reestablecimiento de las capacidades estatales de planificacin del desarrollo, de regulacin y control de los sectores estratgicos de la economa, de distribucin y redistribucin de la riqueza y, en el marco de la poltica exterior, de la concepcin de una estrategia geopoltica que impulsa diversos procesos de integracin regional hacia una insercin soberana en el contexto global.

En medio de una pertinaz confrontacin poltica, de la dinmica inflacionaria y del desastre natural provocado por las inundaciones en el litoral del pas (2008), dicha agenda ha valido para que Rafael Correa mantenga niveles de respaldo a su gestin que superan el 60%. Desde el retorno democrtico en 1979, ningn presidente ecuatoriano ha logrado retener tan altos niveles de aceptacin. Ello resulta an ms sorprendente si se considera que Rafael Correa lleg al balotaje, en septiembre de 2006, en segundo lugar, con tan solo el 23% de los votos y sin ningn congresista.

El esbozo y la puesta en marcha de una nueva agenda pblica ha supuesto, sin embargo, una intensa disputa poltica con los partidos

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tradicionales y las elites ecuatorianas: crculos empresariales, bancarios, financieros y mediticos -afines a las ideas liberales dominantes a lo largo de los 90- e incluso diversas agencias estatales, corporaciones y sectores burocrticos comprometidos con el viejo orden han desafiado y bloqueado abiertamente las extensas expectativas de cambio desatadas por el nuevo gobierno. La estrategia antisistmica y el discurso antineoliberal que Rafael Correa promocion desde el inicio de la campaa electoral del 2006 lo situaron siempre en las antpodas del poder establecido.

Apoyados en un slido respaldo popular, y favorecidos por la inmensa debilidad del sistema de partidos, Rafael Correa, el movimiento poltico Alianza Pas (AP) y el Gobierno asestaron diversos golpes a la estructura de poder que sostena el modelo de Estado y de desarrollo de la dcada de los noventa. Las decisiones polticas del rgimen lo ubican, entonces, por fuera de la pugna hegemnica entre los dos sectores de las clases dominantes que se han disputado el poder prcticamente desde el retorno de la democracia en 1979: el polo de intereses econmicos articulado en torno al PSC, al que se sumaron en su tiempo la Izquierda Democrtica y la Democracia Popular, y el polo que inicialmente gir en torno a Abdal Bucaram y termin expresndose con lvaro Noboa, articulados por medio de un Lucio Gutirrez que haca de doble comodn, tanto en la articulacin del bloque Noboa como en los nexos entre este y el polo PSC (ver Unda: 2008). El gobierno ha enfrentado, con mucho xito, a este amplio bloque de poder. La incautacin estatal de casi 200 bienes del poderossimo grupo Isaas (septiembre 2008), y el cobro de la deuda pblica de dicho grupo, reafirmaban la defensa de los intereses pblicos y la vocacin antioligrquica de la Revolucin Ciudadana y retom, en cierta medida, la tarea inconclusa que dejaron los gobiernos nacionalistas militares de los aos 60 y 70 que diezmaron nicamente la estructura de poder de los terratenientes serranos en relacin con la democratizacin de las relaciones econmicas y polticas en el Litoral. En tal opcin se delinea una efectiva ruptura con la matriz de poder social que sostuvo el ciclo neoliberal. La aplastante derrota electoral de los partidos polticos del centro a la derecha (ID, PSC, DP) que inauguraron el rgimen democrtico en 1979, durante los comicios convocados para la eleccin de los representantes a la Asamblea Nacional Constituyente en 2008; el deterioro del espacio de representacin de las formaciones derechistas surgidas a fines de siglo (PRIAN, PSP); y la afirmacin de una nueva fuerza poltica progresista (AP) acompaada no sin tensiones, por otras pequeas fuerzas de izquierda en el seno de la Asamblea, reflejaron la configuracin de una nueva correlacin de fuerzas en el Ecuador del siglo XXI. De este escenario surgi el proyecto constitucional presentado al pas la ltima semana de julio 2008 y ratificado el 28 de septiembre de ese ao. Descontando la ratificacin del presidencialismo como rgimen poltico, la Carta Magna avanza, entre otros elementos, hacia cuestiones ligadas a:

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reconstitucin y racionalizacin estatal, recuperacin de la planificacin pblica, regulaciones ambientales del desarrollo, consagracin de derechos de la naturaleza, reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado, promocin de la participacin social y el poder ciudadano, construccin de un Estado constitucional, ampliacin de los derechos, prefiguracin de un modelo de desarrollo distante del canon ortodoxo, primaca del poder civil sobre el actor militar, profundizacin del sufragio universal que ampla la comunidad poltica al facultar el derecho al voto de jvenes mayores de 16 aos, ecuatorianos en el exterior, extranjeros, personas privadas de la libertad sin sentencia, policas y militares.

La Constitucin innova y contiene, as, el conjunto de demandas e intereses que emergieron desde la resistencia popular contra el neoliberalismo y contra otras agendas de modernizacin democrtica y transformacin social del Estado, y contra la poltica y la economa represadas a lo largo de los aos 90.

La particularidad del proceso poltico en curso ha sido, desde esta perspectiva, que las lneas de cambio y ruptura poltica con el viejo orden han adquirido un estatuto constitucional que, ms all de la agenda gubernamental, las convierte en ejes de un nuevo pacto de convivencia de largo plazo para los ecuatorianos. La Asamblea Constituyente y la Carta Magna ratificada por el pueblo en septiembre de 2008 delinean el horizonte de sentido de la dinmica democrtica y de las decisiones gubernativas que el Ecuador deber seguir en los aos que vienen. La Constitucin contiene y prefigura las lneas maestras del proyecto colectivo con que la sociedad quiere conducirse a s misma hacia un nuevo momento de su desarrollo histrico.

No se trata, en suma, de un momento en que una tendencia poltica ocupa un previo dficit de discurso poltico en la sociedad. Asistimos a un ciclo en que el liderazgo poltico se consolida en la medida en que es capaz de leer y sintonizar con el conjunto primordial de demandas, expectativas e ideas imperantes en el seno de las relaciones sociales. Adems del rechazo a los partidos y la demanda de mayor participacin social en el proceso democrtico, este campo ideolgico expresa una mayor demanda de Estado y menor predominio del mercado en el camino al desarrollo. A diferencia de los 90 se visualiza la recuperacin de la confianza en la accin estatal para proveer bienes pblicos y resolver diversos problemas (ver Cuadro 2). Estos elementos estn atravesados por una reaccin antielitista, una recuperacin de los sentidos de pertenencia nacional y un extenso sentimiento de soberana en grandes capas de la poblacin. As, buena parte de los discursos y lenguajes crticos que hasta hace poco aparecan en una posicin perifrica dentro del orden poltico hoy se encuentran instalados, no sin tensiones, en los cuerpos gubernativos del Estado y en la sociedad.

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El predomino de este conjunto de ideas expresa que el conflicto y la lucha poltica que antecedieron a la vigente transicin poltica delinearon un horizonte de comprensin comn para vivir en, hablar de y actuar sobre los rdenes sociales caracterizados por especficos modos de dominacin. Es ms probable que un proyecto poltico se consolide democrticamente y no de modo desptico o coercitivo, cuando el bloque de gobierno y la sociedad comparten un ms o menos extenso conjunto de valores e ideas polticas.

Entre estas ideas polticas se destaca la necesidad urgente de relanzar la accin del Estado nacional al primer plano de la regulacin econmica y de la reactivacin del desarrollo. Tal sera uno de los elementos diferenciadores entre la nueva agenda pblica y las polticas neoliberales. L. C Bresser Pereira (2007) ha sealado que en los ltimos aos Amrica Latina asistira a la emergencia de un nuevo discurso sobre el desarrollo que no puede ser confundido ni con el discurso desarrollista clsico, cuyas distorsiones derivaron en las crisis de los aos 80, ni tampoco con la ortodoxia neoliberal convencional. Desde el punto de vista de la poltica de desarrollo, la diferencia principal es que, para esta ltima, el concepto de nacin no existe mientras que, para el nuevo enfoque, el agente fundamental es la Nacin que usa su Estado para promover el desarrollo y la identidad nacional.

Para la ortodoxia convencional, la globalizacin es una situacin en la cual los Estados-nacin perdieron relevancia, mientras que para el nuevo discurso es la competencia generalizada entre los estados-nacin y, por lo tanto, un momento del capitalismo en el que los estados-nacin son ms importantes que nunca.

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Por lo dems, y retomando algunas ideas del mismo Bresser Pereira, el nuevo enfoque, an en plena configuracin, recuperara y colocara en primer plano: a) la necesidad de constituir colectivamente una estrategia nacional de desarrollo para la inversin productiva, la innovacin, el empleo y la inclusin; b) la idea de que, histricamente, el financiamiento del desarrollo se ha hecho en lo fundamental en base a capitales nacionales y ahorro interno y no como plantea el discurso ortodoxo, a partir del ahorro externo y la transferencia de capitales de los pases ricos; c) el convencimiento de que la estabilidad no solo es de precios, sino de un tipo de cambio competitivo y un tipo de inters moderado, de manera que se procure razonables niveles de empleo y no solo atraccin de capitales; d) la necesidad de conservar un cierto equilibrio fiscal, que lo diferencia en gran forma del desarrollismo del ciclo 1950/1980, a fin de no quebrar al Estado, principal instrumento de desarrollo nacional (se recurre, sin embargo, al dficit pblico en momentos puntuales para invertir estratgicamente y estimular la demanda); e) el postulado de que, en el mbito macroeconmico, se busca generar ahorro pblico y no supervit primario, que es solo una forma de esconder el pago de intereses a los rentistas; y f) el imperativo de impulsar polticas distributivas y redistributivas en el marco del doble objetivo de consolidar una sociedad de derechos y de fortalecer el mercado interno (Ibdem).

En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algunos pasos en la direccin descrita. La recuperacin de la inversin pblica en la infraestructura material y financiera de sectores estratgicos de la economa nacional durante el perodo 2001-2006 la inversin pblica fue del 6,5% del PIB promedio anual, mientras para el perodo 2007-2009 llegar al 9,9% del PIB promedio anual, es decir, un 50% ms que en los siete aos anteriores en el marco del diseo de una estrategia de desarrollo y de un plan nacional de inversiones, se articula con el intento de restablecer las funciones de redistribucin de la riqueza y de regulacin del mercado y la banca. An cuando el nuevo gobierno manifiesta una voluntad expresa de mayor regulacin de los sectores privados de la economa, su agenda poltica trata sobre todo de ganar mrgenes de maniobra y control estatal sobre los dictados de las instituciones multilaterales, las empresas transnacionales, el capital financiero y los expertos econmicos ortodoxos, y de propiciar una ms justa redistribucin de las ganancias entre lo pblico y lo privado. As, aunque se trata an de un proceso en formacin, pues los dos primeros aos de gobierno deben ser definidos como un perodo de transicin poltica en el marco de una intensa conflictividad en torno a la redefinicin de las reglas del juego poltico y a la reorientacin de la economa, las decisiones gubernativas suponen ya un ntido distanciamiento cognitivo y poltico con los defensores del CW.

En esta perspectiva, y segn las propias proyecciones de la CEPAL, el Ecuador se ubica como el quinto pas con mayor crecimiento (6.5%) en Amrica Latina en al ao 2008, con un crecimiento en el sector no petrolero de 7.9%. En estos dos aos de gobierno la desigualdad medida a travs del coeficiente de Gini ha disminuido de 0.511 a 0.483, entre diciembre 2006 y diciembre 2008, es decir en 0.03 puntos. En esa misma lnea, la diferencia nacional entre el 10% ms rico y el

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10% ms pobre cay de 28 a 24.5 veces entre diciembre de 2006 y diciembre de 2008. Mientras en el 2006, el 10% ms rico ganaba 28 veces ms que el 10% ms pobre, hoy, dicha diferencia es de 24,5 veces.

Todo ello ha supuesto, simultneamente, avanzar en la restructuracin de las bases institucionales y de los modos de funcionamiento del Estado. La reforma democrtica del Estado aparece, pues, como medio y fin del proceso de relanzamiento de la accin pblica al primer plano de la coordinacin de lo social. Dicha reforma contiene elementos de racionalizacin, modernizacin y descentralizacin del poder y la gestin pblica en la perspectiva de acercar el Estado a los territorios y de volverlo ms eficiente en sus intervenciones pblicas. El nfasis en tales elementos facilitara la promocin de la participacin ciudadana y el control social en el ciclo de las polticas pblicas: se trata de cuestiones, estas ltimas, a las que tanto el Plan Nacional de Desarrollo del Ecuador (PND) como la nueva Constitucin, otorgan una particular relevancia y que diferenciaran, efectivamente, los modos de concepcin y funcionamiento estatal de aquellos que prevalecieron en las dcadas anteriores a las polticas de ajuste estructural. Sin participacin ciudadana y control social del Estado sera impensable cualquier proceso de recuperacin de lo pblico en el marco del retorno de la accin estatal. La declaracin constitucional del Estado como Plurinacional vuelve, a su vez, ms complejo al proceso de reforma estatal y pone un lmite a las invocaciones convencionales a la identidad nacional.

Ahora bien, si hasta el 2008 el retorno del Estado se ha sostenido en el buen desempeo de la economa y de los ingresos petroleros, el mbito econmico para este y los prximos aos no luce halagador: la crisis global ha trastocado los escenarios en que el gobierno proyectaba concretar su proyecto poltico. La crisis puede provocar serias restricciones en la continuidad del programa posneoliberal del gobierno y, si no afirma una agenda innovadora y heterodoxa de medidas que le permitan resolver en el corto plazo las restricciones presupuestarias, se ubicara en la disyuntiva de volver la mirada hacia los organismos financieros internacionales.

En el marco de la crisis que afecta al capitalismo global, la viabilidad de esta constelacin emergente de polticas posneoliberales y de la misma posibilidad de profundizar lo que ahora aparece como esbozo de un modelo de desarrollo fuertemente orientado desde el Estado reposar, en buena medida, en la adecuada insercin del pas en los procesos de integracin regional en curso. Rafael Correa se ha sumado activamente al apuntalamiento de tales procesos: acuerdos estratgicos para el refinamiento petrolero con Venezuela, firma de acuerdos comerciales con Chile y la posibilidad de financiamiento de obras de infraestructura con Brasil. Ecuador aparece a la cabeza de la constitucin del Banco del Sur, forma ya parte del ALBA y sigue con atencin el desenvolvimiento de la flamante UNASUR. Se han abierto adems mltiples lneas de dilogo con otros pases y potencias emergentes en el mbito global (India, China, Rusia, Irn) mientras se ha renunciado al CIADI, uno de los instrumentos de mayor

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presin de los mercados globales para orientar el libre comercio. Un posicionamiento menos subordinado a la economa global pasa por una triangulacin entre Estados y regiones articuladas. Las inmensas asimetras entre la hegemona subregional, Brasil, y el resto de economas incluida la de Argentina aparecen, sin embargo, como uno de los grandes obstculos del proceso. La eleccin de Barack Obama como nuevo Presidente de los Estados Unidos abrira, sin embargo, algunas posibilidades de un dilogo poltico ms fluido entre la regin y la alicada, principal potencia planetaria.

En el marco de este escenario de cambio poltico, este documento pretende indagar sobre la consistencia, la eficacia y la pertinencia de las nuevas lneas de accin gubernamental. La descripcin de las directrices de la agenda de gobierno de Rafael Correa en sus primeros dos aos de gestin coloca algunos elementos que contribuyen a entender la orientacin global del proceso de cambio poltico que vive el pas.

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CAPTULO 2 HACIA LA TRANSFORMACIN DEL ESTADO6

1. INTRODUCCIN

La aprobacin de la nueva Constitucin demanda la

transformacin del ordenamiento jurdico del Estado

ecuatoriano as como el rediseo de sus bases institucionales

y de sus modos de funcionamiento y relacionamiento con

la sociedad. La Carta Constitucional sella un pacto de

convivencia ciudadana y lo convierte en mandato supremo

de la Repblica. Legalidad y legitimidad se anudan para

provocar los cambios democrticos que el pas demanda.

CONSTITUCIN 2008REFORMA DEL ESTADO

Recuperacin y fortalecimiento de un nuevo Estado soberano para la ciudadana

Conformacin de un Estado Constitucional de Derechos y Justicia

Organizacin del poder en 5 funciones estatales: ejecutiva, legislativa, judicial, electoral y de transparencia y control social

Democratizacin y recuperacin del sistema poltico

Nueva organizacin territorial para la descentralizacin y las autonomas

Nuevas instancias de participacin Construccin de un rgimen de desarrollo

para la igualdad y el Buen Vivir (armona entre la sociedad, la naturaleza y la

economa)

De un Estado ineficiente, desorganizado y catico, poco a poco, el Gobierno Nacional, an antes de la aprobacin de la Carta Magna pero con mayor fuerza desde entonces, ha dado los pasos para construir un Estado racional, eficiente, participativo, capaz de cumplir con la Constitucin y ejecutar el Plan Nacional de Desarrollo, la principal herramienta disponible en la administracin pblica para la consecucin del Buen Vivir.

No hay cambio en el modelo de desarrollo sino se transforman, a la vez, las bases institucionales y los principios de accin del Estado. Este debe ser comprendido como una dinmica de accin colectiva que provee uno de los principales recursos de accin pblica con que cuenta la nacin para encaminar las decisiones estratgicas que le permitirn acercarse a las metas de desarrollo que ella pueda fijarse en el marco de procesos democrticos de auto-determinacin poltica.

Las esculidas estructuras estatales que hered el neoliberalismo de los aos 90 al pas han constituido, a todas luces, un obstculo para la reactivacin productiva de la economa y el acceso de las grandes mayoras a mejores condiciones de vida. Por ello, la estrategia de reforma democrtica del Estado del Gobierno Nacional apunta hacia la recuperacin de las principales capacidades de accin estatal (la planificacin, la regulacin, el control, la redistribucin) y hacia la puesta en marcha de un modelo de gestin eficiente, descentralizado y participativo. El objetivo es democratizar las relaciones entre Estado y - sociedad. Dicha perspectiva incluye la consolidacin de un servicio civil moderno, orientado por resultados, estructurado de modo meritocrtico; y la constitucin de un sistema de planificacin capaz de articular lo local y 6. SENPLADES, (2009a).

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lo nacional bajo una visin de conjunto. El proceso de reforma, cuyos avances se describen a continuacin, deber ser completado adems, sobre la base de la asuncin plena del carcter plurinacional del Estado, otra de las grandes transformaciones enunciadas en la nueva Constitucin.

La reforma se da, en efecto, en el marco de la nueva estructura del Estado definida por la Carta Magna del pas a fines del 2008. En su artculo primero, la Constitucin seala que el Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de repblica y se gobierna de manera descentralizada.

En concordancia con esta declaracin, la Corte Constitucional se coloca como la piedra angular del proceso de control, interpretacin constitucional y administracin de justicia en esta materia (Art. 429). Tambin, segn lo dispuesto en la Carta Magna, se establece un orden estatal compuesto por cinco Funciones en lugar de la tradicional divisin tripartita del Estado incorporando, adems de la Funcin Ejecutiva, Legislativa, y Judicial, a la Funcin Electoral y la Funcin de Transparencia y Control Social.

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Bajo este marco, el captulo analiza los desafos y las perspectivas del proceso de transformacin del Estado y los primeros avances y efectos de la reforma institucional de la Funcin Ejecutiva. Antes de ello se realiza un breve examen de la situacin del aparato administrativo y sus modos de vinculacin con la sociedad en aos anteriores.

2. EL LEGADO: ESTADO MNIMO Y CAOS INSTITUCIONAL7

El Estado ecuatoriano naci descentralizado, con sus propias estructuras locales, y sigui una compleja ruta a lo largo de 176 aos para construir el espacio poltico de lo nacional. De all, la vigencia y ratificacin de una permanente conflictividad entre tendencias localistas y esfuerzos de consolidacin de estructuras de poder e instituciones pblicas de carcter nacional.

Las investigaciones en sociologa histrica en el rea de Estado y Sociedad, dan cuenta de tres relaciones que deben ser dilucidadas: lo regional, lo local y lo nacional. Cuando se habla de las disputas regionales entre los centros de poder, se hace alusin a los conceptos de regin y de clase, a las regiones econmicamente productivas con sus respectivos grupos oligrquicos y a la relacin dicotmica de los lugares y ciudades: Quito y Guayaquil. Ello remite a la vieja pero vigente polmica por la disputa del poder poltico en el Ecuador. Estos hechos inducen a redimensionar los significados de lo regional, lo local y lo nacional.

Diacrnicamente, a partir de 1830, la divisin poltica y administrativa de Estado organiz el territorio y la burocracia con un criterio geogrfico-ecolgico, en tres regiones: Costa, Sierra, Oriente. Posteriormente se incluy la Regin Insular. Este incipiente Estado quiso implementar polticas pblicas nacionales siendo excluyente, flojo, descuidado e ineficaz. Ello constituy una de las causas de las tensiones entre las lgicas del funcionamiento nacional y de las slidas estructuras locales, con los municipios y prefecturas. Las gobernaciones, cantones y parroquias fueron producto de la formacin del Estado Republicano. A la vez, lo local colonial y diversos grupos tnicos se resistieron a tomar parte en la construccin de lo nacional en oposicin al centralismo y su carcter homogeneizador. Los grupos de poder tampoco fueron consecuentes con el objetivo nacional: siempre que ocuparon cargos lo hicieron desde la perspectiva de defender los intereses econmicos o los poderes locales a los que estaban ligados.

Desde 1830 hasta la actualidad, la tarea de construir el Estado Nacional ha tenido varios momentos claves. Al observar los perodos de gran conflictividad y convulsin social que han ubicado al pas al borde de la anomia y de su disolucin, es posible detectar la evolucin de tal proceso. Tal conflictividad fue resuelta cuando la autoridad poltica empez a tomar decisiones de naturaleza nacional.

Las dinmicas locales concentraban un alto poder. En la dcada de 1840 se vivi la disolucin del naciente Estado: frecuentes revueltas

7. Una parte de este diagnstico ha sido tomado del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, (SENPLADES: 2007).

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con fuertes tintes separatistas y constantes cambios de mandatarios, que nunca lograron terminar los perodos para los que fueron electos. No fue sino hasta 1860 que Garca Moreno prefigur un paso decisivo hacia la construccin de lo estatal-nacional, planteando la desaparicin de los municipios. En su ptica, tales instancias eran incompatibles con la lgica de constitucin del Estado nacin. Por ello dinamiz la creacin de las gobernaciones en cada provincia; as, los aparatos burocrticos nacionales se fueron ampliando en el territorio bajo la gida del Estado Republicano. Garca Moreno puede ser considerado como el primer constructor del Estado Nacional (De la Torre: 1999).

Eloy Alfaro, entre 1896 y 1911, emiti leyes nacionales para la Beneficencia Pblica, Educacin, Salud, la supresin de la prisin por deudas, etc., en el contexto de la revolucin liberal. Es, sin duda, el segundo constructor del Estado nacional. Alfaro gener una ruptura de poca cuya expresin fue la obtencin de financiamiento para la Beneficencia Nacional expropiando las haciendas de los religiosos, sobre todo en la Sierra. La riqueza agraria terrateniente pas de propiedad privada a manos del Estado para financiar las polticas sociales nacionales.

Isidro Ayora, en un periodo de alta convulsin poltica (1927 a 1933), dio un paso ms al emitir nuevas leyes nacionales y crear instituciones como el Banco Central8 , la Caja de Pensiones, la Asistencia Pblica, el Sistema Educativo, entre otras. Esa estatalidad propenda a la organizacin nacional articulando lo regional, lo local y lo nacional. De manera similar, en la dcada de los 60, las dictaduras militares de corte nacionalista generaron proyectos de desarrollo nacional a travs de la Junta Nacional de Planificacin, que posteriormente se convirti en el Consejo Nacional de Planificacin (CONADE). En el horizonte se viva una convulsin social obrera, campesina e indgena, en el contexto de la Revolucin Cubana y la contrapropuesta reaccionaria, la Alianza para el Progreso, de una Amrica para los americanos.

En las dcadas neoliberales, este proyecto fue largamente diezmado. Se puso en jaque la dinmica de construir lo nacional y se impulsaron las estructuras locales bajo la consigna de una descentralizacin desorganizada, incoherente9 y privatizadora. Esto provoc que aborte el proceso, de por s azaroso, de articular lo local con lo nacional, cerrando as el cuarto momento de la formacin del Estado y de la Nacin. (De la Torre: 1995).

Sin lugar a dudas, uno de los efectos polticos ms importantes que se desprende de la implementacin de la agenda neoliberal en la regin latinoamericana desde fines de los aos 80 es el debilitamiento del Estado y el desmantelamiento de sus capacidades esenciales, pues a los ya clsicos principios de apertura y liberalizacin, desregulacin, privatizacin y flexibilizacin, se sumaron la ineficiencia e ineficacia pblica y, por tanto, la escasa intervencin del Estado en la promocin del desarrollo y en la garanta de los derechos ciudadanos.

8. La emisin de billetes corresponda al Banco del Ecuador desde el siglo XIX, de propiedad de los Arosemena; grupo de la poderosa oligarqua guayaquilea, netamente local y privado.

9. De acuerdo a la Constitucin de 1998, el Estado Central tena la obligacin de conceder las demandas de competencias de cualquier localidad, con excepcin de aquellas relacionadas con la poltica fiscal, la poltica exterior y la seguridad.

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La idea de que un Estado mnimo tanto en tamao como en facultades garantizara libertad de accin a los mercados y mejorara los niveles de eficacia, eficiencia y transparencia dist mucho de convertirse en realidad. La prdida de las capacidades de planificacin, rectora, regulacin y control, provoc un severo caos institucional. Lejos de cumplir el anhelo de achicar el Estado y su cuerpo burocrtico-administrativo se multiplicaron un conjunto de entidades pblicas que minaron la rectora estatal sobre las polticas pblicas, duplicaron intervenciones y contribuyeron a dilapidar los recursos pblicos.

Este debilitamiento de la accin estatal aceler las tendencias de ineficacia en la ejecucin de las polticas pblicas nacionales y territoriales. A la vez, contribuy a la desestructuracin de los sectores estratgicos y las empresas pblicas, al debilitamiento de los procesos de modernizacin del servicio civil y, en suma, al inmenso desprestigio de la accin estatal.

La tesis del Estado mnimo en Ecuador se aplic bajo la figura de la modernizacin del Estado. As, se suprimi el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) como rgano rector de la planificacin y se cre el Consejo Nacional de Modernizacin (CONAM) que asumi la transformacin del Estado como sinnimo de privatizacin, achicamiento burocrtico, descentralizacin - autonoma y focalizacin de la poltica social.

La agenda neoliberal se concentr en reformas a los sectores estratgicos tendientes a la venta de empresas pblicas, disminucin del tamao del Estado va compra de renuncias a los servidores pblicos, programas de focalizacin de la poltica social y una estrategia de descentralizacin claramente inspirada en las recomendaciones de la banca multilateral.

Mientras esta propuesta modernizadora se pona conflictivamente en escena, la preponderancia de la planificacin nacional haba desaparecido siendo suplantada por las directrices de polticas pblicas que cada gobierno acordaba al firmar con los organismos multilaterales las Cartas de Intencin que viabilizaban los prstamos y condicionaban al pas en una determinada lnea de accin pblica (la agenda del libre comercio y la desregulacin de la economa). En ese marco, se agudizaron los recurrentes problemas de desinstitucionalizacin, crisis poltica y escasa presencia estatal en la bsqueda del bienestar colectivo.

Los efectos de esta orientacin poltico-programtica se evidencian al revisar la estructura institucional de la Funcin Ejecutiva. All se constata la incoherencia y la debilidad en la coordinacin de las intervenciones pblicas; el carcter rgidamente sectorial, de la mayora de sus ministerios y secretarias; el recorte de las capacidades estatales de planificacin; la nula institucionalizacin de espacios diseados para la deliberacin y la articulacin entre las entidades claves de la Funcin Ejecutiva; y la fragmentacin y la segmentacin en la conduccin de la agenda pblica.

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Las bajas capacidades de coordinacin han incidido, con mayor o menor intensidad, en la creacin y proliferacin coyuntural y arbitraria de al menos 18 clases de entidades pblicas10 y de un gran nmero de instituciones (119 consejos, comisiones, fondos e institutos; adems de 16 organismos de desarrollo regional) independientes o poco cercanas a los ministerios y a la Presidencia de la Repblica, todas con un amplio margen de discrecionalidad y un uso ambiguo del concepto de autonoma (38 entidades autnomas).

En otro nivel, existe una considerable tendencia a la corporativizacin de la Funcin Ejecutiva (69% de las instituciones autnomas y adscritas tienen un carcter corporativo11 ) con la particularidad de que son, sobre todo, los intereses de los gremios empresariales los que mayor incidencia han tenido: de entre los 72 organismos de carcter corporativo existentes, un 67% tiene presencia de delegados de cmaras, contra el 27% en que estn presentes los trabajadores. En la ltimas dcada se revela, sin embargo, la presencia de un nuevo tipo de corporativismo, en cuyo seno se articulan agentes estatales y representantes de la llamada sociedad civil movimientos sociales, organizaciones civiles, ONG, etc. para la gestin de organismos estatales (los Consejos Sociales) encargados, en lo fundamental, de cuestiones relativas al desarrollo social y a la proteccin de los derechos de mujeres, pueblos, nios y adolescentes,

El funcionamiento del poder ejecutivo no ha obedecido, en suma, a un proceso ordenado y coherente, sino que ha derivado, sobre todo, de la voluntad y la capacidad de los gobiernos de turno para dar respuestas, ms o menos arbitrarias y coyunturales al surgimiento de nuevas problemticas pblicas, a la capacidad de presin corporativa de ciertos grupos sociales y a las exigencias de instituciones financieras internacionales. Lo descrito puede visualizarse en la estructura orgnica de la Funcin Ejecutiva del ao 2007, antes de iniciar el Gobierno de la Revolucin Ciudadana: la rigidez institucional ha impedido, adems, que viejas y nuevas entidades estatales puedan articularse debidamente en torno a dinmicas de coordinacin intragubernamental que obliguen a las diversas instituciones del Ejecutivo a ver ms all de sus agendas sectoriales y a converger en torno a objetivos y formas de accin de carcter nacional.

10. Dentro del tipo de entidades presentes en la estructura orgnica de la Funcin Ejecutiva en el 2007 podemos encontrar: Secretarias, Ministerios, Consejos, Corporaciones, Fondos, Comisiones, Comits, Institutos, Programas, Unidades, Centros, Direcciones, Servicios, Organismos, Juntas, Casas, etc. 11. El corporativismo es entendido como un sistema de representacin de intereses que complementa o subvierte los procedimientos de toma de decisiones basados en el rol de los electos por voto popular. La dinmica corporativa pone, en marcha instituciones y organismos pblicos que incluyen directamente la representacin de especficos grupos, cuerpos, organizaciones, gremios y asociaciones sociales. De algn modo el corporativismo, extendido a nivel global en la segunda mitad del siglo XX, se insert en medio de los desequilibrios generados por el gobierno representativo clsico y las nuevas temticas y formas institucionales propias del Estado social (Rosanvallon, 1998).

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Fuente y elaboracin: SENRES

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El complejo panorama institucional del Estado ecuatoriano ha tratado de ser resuelto, en el curso de los dos primeros aos de gestin del gobierno de la Revolucin Ciudadana, por medio de una agenda de reforma democrtica que contempla, en lo fundamental, los siguientes ejes:

1. Reorganizacin y racionalizacin de la estructura institucional de la Funcin Ejecutiva.

2. Diseo de nuevos modelos de gestin de las instituciones pblicas para la prestacin de servicios a la ciudadana.

3. Desconcentracin y descentralizacin del Estado. Tanto en el anlisis y definicin de los mbitos de accin de las entidades estatales (punto 1.), como en el replanteamiento de los mecanismos, procesos y procedimientos mediante los cuales se realizan las acciones pblicas (punto 2.) se ha considerado la relacin con los territorios y la diferenciacin funcional entre instituciones debe concretarse en intervenciones pblicas localizadas y en nuevas instituciones estatales en los territorios.

Todo ello ha conducido, por un lado, a incrementar los niveles de coordinacin y articulacin sectorial e intersectorial en la definicin e implementacin de poltica pblica y, por otro, a redireccionar la relacin del Estado con los territorios y a promover una agenda especfica de accin estatal territorial. El Estado vuelve, entonces, al centro de la accin pblica bajo esquemas de funcionamiento que procuran apuntarlo como la principal dinmica para la construccin y defensa del inters pblico y, por tanto, como un actor legtimo en todo el espacio nacional. Todos estos elementos permitiran afirmar que, a partir del 2007, el Ecuador asistira al arranque de un proceso que puede ser visto como el quinto momento en la historia republicana donde se afirma la disputa por la construccin y consolidacin del Estado Nacional.

3. REFORMA DEL EJECUTIVO: ARQUITECTURA INSTITUCIONAL, MODELO DE GESTIN Y ESTRUCTURA TERRITORIAL

La propuesta de reconstruccin de las bases operacionales del Estado est centrada en un conjunto de innovadoras reformas institucionales y un amplio paquete de polticas econmicas y sociales destinadas a procurar el bienestar colectivo de la poblacin. El Estado es un actor bsico del cambio: es el garante del funcionamiento adecuado del mercado y de la correccin de sus tendencias auto-centradas y monoplicas, y de la distribucin y provisin universal de un conjunto de bienes y servicios pblicos destinados a asegurar la vigencia de los derechos fundamentales de las personas.

La propuesta de reforma institucional del Estado busca que la recuperacin de los mrgenes de maniobra estatal se produzca bajo esquemas de gestin que combinen la bsqueda de eficiencia, transparencia, descentralizacin, desconcentracin y participacin.

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Se trata de dotar al aparato administrativo de la mayor coherencia funcional y de la ms amplia legitimidad democrtica en cada una de sus intervenciones.

3.1. El rediseo de la Funcin Ejecutiva

El proceso de reforma estatal ha concebido al Estado como la articulacin entre centros de poder y redes de accin (Estado-red). En trminos metodolgicos y de cara al proceso especfico de rediseo institucional de la Funcin Ejecutiva, ello ha implicado determinar los puntos centrales y estratgicos de la gestin del Ejecutivo y delinear los mbitos en los que se requiere de accin pblica concertada e intersectorial.

En efecto, para hacer efectiva su autoridad, que no es sino la capacidad institucional de poner en marcha una decisin, la Funcin Ejecutiva requiere de adecuados niveles de articulacin a lo largo de una red de instituciones de diferentes dimensiones, funciones e importancia jerrquica en el territorio ecuatoriano. El objetivo prioritario de la reforma, de gran complejidad, es asegurar el mayor grado de consistencia y coordinacin entre estas diversas dependencias y mbitos de intervencin pblicas.

Se trata de un proceso de cambio integral de las bases institucionales del poder ejecutivo en la perspectiva de:

tender hacia una visin universal, racional y coherente de todas las funciones y entidades del aparato estatal ecuatoriano nacional y local;

y propender hacia una arquitectura institucional sin arbitrariedades funcionales ni agencias estatales con origen y estatus excepcional y/o discrecional.12

Los objetivos finales del proceso son racionalizar las entidades del ejecutivo, fortalecer la institucionalidad de los minist