Qué es la Política Fiscal? - cepal.org · institucionalidad democrática. Lo positivo......

¿Qué es la Política Fiscal?


• Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuraninfluenciar la dirección de la economía a través de cambios en impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la políticamonetaria (manejo de tasas de interés).

• Qué impactos tiene la política fiscal?– Sobre la demanda agregada– Sobre la asignación de recursos– Sobre la distribución del ingreso

EL PACTO FISCALEL PACTO FISCALRicardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

MotivaciMotivacióónn

� El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social

� A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.

Cuatro principios para un Pacto fiscalCuatro principios para un Pacto fiscal

� Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica

� Elevar la calidad del gasto público� Promover la equidad � Dotar de mayor transparencia a la acción

fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Lo positivo...

� Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de

financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).

Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?

"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).

� Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

Comparaciones internacionales: evolución del gasto pú blico del gobierno general 1, 1970-2006, en % de PIB

Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.

1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

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Estados Unidos (GG) Japón Unión Europea América Latina (19)

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Ingresos Gastos

Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2007, promedio simple, % de PIB

Recuperación del saldo público

BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

Gobierno Central

Gobierno General

Sector Público no financiero

Argentina 0.6 1.4

Bolivia 0.8 -1.0 -2.2

Brasil -6.4 -2.3

Chile 8.8 7.9 11.4

Colom bia -3.0 -1.0Costa Rica 0.6 1.2 1.4

Ecuador -0.1 2.3El Salvador -0.2 -0.3

Guatem ala -1.5Haití -1.9Honduras -2.3México -2.2 0.0Nicaragua 0.6 2.3 1.6Panam á 1.2 0.5Paraguay 1.0 2.0Perú 1.8 3.1 3.1R. Dom inicana 0.6Uruguay -1.7 -0.4Venezuela 3.0 -2.6Am érica Latina 0.0 2.7 1.0Fuente : ILPES/CEPAL sobre la base de inform ación oficialNota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica

y Honduras corresponden al año 2006. Los datos del Gobierno General paraChile corresponden al año 2006.

EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

Gasto Público, 2007 Variación Gasto Público respecto 1990

Gobierno Central

Gobierno General


Gobierno Central

Gobierno General


Argentina 17.8 28.5 6.0 6.0

Bolivia 27.6 31.7 43.1 10.1 11.4 7.9

Brasil 31.4 12.7

Chile 18.6 20.0 30.2 -1.8 -1.8 -

Colombia 18.1 32.4 8.8 14.1Costa Rica 15.0 22.6 24.9 0.1 1.0 2.0

Ecuador 19.9 29.0 5.5 2.6El Salvador 14.8 18.2 1.2 2.5

Guatemala 14.6 3.1Haití 12.0 0.4Honduras 21.4 -2.7México 19.8 25.4 -0.8 -2.1Nicaragua 22.6 27.3 31.0 1.1 5.8 7.5Panamá 18.1 -1.4Paraguay 17.0 29.1 6.9 7.8Perú 16.6 17.8 -2.9 -3.3R. Dominicana 17.2 7.5Uruguay 22.9 29.6 6.8Venezuela 25.8 35.7 0.0 -0.1América Latina 19.5 23.9 29.8 3.2 2.6 4.8Fuente : ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial

Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica y Honduras corresponden

al año 2006. Los datos de Gobierno General para Chile corresponden al año 2006.

Evidencia América Latina(variación anual, %)

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Gasto Total Producto interno bruto

Un fuerte aumento de los ingresos fiscales

AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO T OTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)


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Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities

(índice base año 2000=100)

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Metales Energía Alimentos Commodities Totales

Política Fiscal Procíclica:

Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro(índice base año 2000=100)

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Petróleo Cobre Oro

Política Fiscal Procíclica:

Precios Commodities: Trigo, Maíz y Soja(índice base año 2000=100)

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Trigo Maíz Soja

…Y una fuerte caída de la deuda pública

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Evidencia América Latina(variación anual, %)

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PIB Ingresos Tributarios

… Con algunas notas de alerta…


AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOB IERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)

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Chile: Saldos efectivo y cíclico del GobiernoCentral (% del PIB)

Fuente: Dipres (2007).

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7.3

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2007

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6.9

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6.7

7,7

2006

0.51,01,00,70,61,00,1-0,8Saldo estructural

4.33,81,6-0,4-1,0-1,0-0,5-0,9Cobre

0.0-0,2-0,5-0,8-0,9-0,5-0,3-0,4Ingresos tributarios

4.33,61,1-1,2-1,8-1,5-0,8-1,3Componente cíclicototal

4.84,62,1-0,4-1,2-0,5-0,6-2,1Saldo efectivo

2008(p)2005200420032002200120001999

Qué son las políticas contra-cíclicas?

�Parece haber un cierto consenso respecto de que las políticasfiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar.

�Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sidopro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticascontra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento.

�Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempreconvincentes.

�En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica

Qué son las políticas contra-cíclicas?

Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público..

3.311.501.87América Latina

6.50NSNSVenezuela

1.641.82Uruguay

1.461.60R. Dominicana

1.831.022.41Perú

1.363.173.31Paraguay

3.061.581.78México

0.971.56Honduras

6.150.991.84Guatemala

1.561.991.57El Salvador

0.632.022.12Colombia

1.910.730.93Chile

1,161.56Brasil

20.081.902.95Bolivia

2.320.820.91Argentina

Elasticidad de la inversión

pública (FMI)

Elasticidad del gasto total

Elasticidad del gasto social

Qué hacer?

� La actual coyuntura motiva prudencia fiscal�Las políticas contra-cíclicas debeninstitucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incrementopermanente y transitorio)�Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentes�Los excedentes fiscales deben tener un destinoclaro, privilegiando la transparencia en su uso.


� Elevar la calidad del gasto público� Promover la equidad� Dotar de mayor transparencia a la

acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Cuatro principios para un Pacto Cuatro principios para un Pacto fiscalfiscal

� Dos niveles macro de análisis:� Clasificación económica

� Clasificación funcional

Cómo mejorar la calidad del sector público?

La calidad del gasto pLa calidad del gasto púúblico en Amblico en Améérica rica LatinaLatina

Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006, en % del PIB

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Inversión Pública en Infraestructura Déficit primario

Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.

28.7

22.0

19.4 18.6 17.7 17.5

13.4 13.1

10.2 9.9 9.4 8.9 8.0 7.9 7.1 6.3 6.3 5.6

11.7 11.610.8

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1990-1991 2004-2005

Promedio regional 1990-1991: 12,9%

Promedio regional2004-2005: 15,9%

El gasto público social en América Latina

Clasificadores generales Protección social

1. Servicio públicos generales2. Defensa3. Orden público y Seguridad4. Asuntos Económicos5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios7. Salud8. Recreación, cultura y religión9. Educación10. Protección social

1. Enfermedad y discapacidad2. Tercera edad3. Sobrevivencia4. Familia y niños5. Desempleo 6. Vivienda social7. Exclusión social8. Otros

La clasificación funcional del gasto público

La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB)

Source: Commission services.

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Protección social

Servicios públicos generales

Salud

Educación

Asuntos Economicos

Otros

La desigual distribución del ingreso no ha variado

América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, 1990-2004

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OECD (15) a/

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1990

2002

-200

4 .

Países en los que disminuyó la desigualdad

Países en los que aumentó la desigualdad

Acción fiscal y equidad

Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

25 30 35 40 45 50 55 60 65

México

Chile

Brasil

Argentina

Italia

Dinamarca

OECD

Gini después de impuestos y transferencias

Gini después de transferencias

Gini antes de impuestos y transferencias

Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

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42

Ingresos tributarios: comparación OCDE y AméricaLatina

Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)

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Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE

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Directos (Renta yPa trim onio)

Consum o gene ra l

EspecíficosOtros indirectos

Seguridad Socia l

1990 2006

44.843.5

12.911.3

17.418.9

1.71.4

22.325.6

(Porcentaje del total)

Estructura Ingresos Tributarios AL

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Directos (Renta yPatrim onio)

IVA

Selectivos y otrosCom ercio y transacciones

internacionales

Seguridad Social

1990 2006

22.227.9

22.633.7

21.514.9

15.7 7.0

18.316.7

AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS(Porcentaje del total)

Estructura tributaria


Impuestos a la renta

Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE.


El gasto tributario

Source: National government budgets.

Productividad del IVA en América Latina, 2006.Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

Promedio ALVe

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Tasa IVA

Rec

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200

6 (e

n %

de

PIB

)

IVA: Recaudación y tasas promedio

Simulación de una reforma radical (Chile)

� Se eleva la participación de los impuestos directos desde un 27% a un 56%

Actual Con reforma

1 1.02 0.75 1.022 2.44 2.27 2.663 3.34 3.22 3.668 10.46 10.62 11.299 14.88 14.98 15.27

10 44.16 44.34 39.8Gini 0.5223 0.5302 0.4879

R Q5/Q1 17.04 19.64 14.95

(% )

Simulación de Reforma: Distribución del Ingreso

Distribución Ingreso

Decil Antes de impuestos

Despues de Impuestos

Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Antes de Impuestos

Después de Impuestos

Después del Gasto

Gini 0,5302 0,4879 0,4304

0,0423

42,4%0,0575

57,6%

Reducción atribuible a impuestos

Reducción atribuible a gasto público

Simulación de una reforma radical (Chile)

Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Reforma tributaria en Uruguay

Fuente: Asesoría Económica DGI

Pre Reforma Post Reforma

Indirectos 72% 69%

Directos 28% 31%

EVOLUCIÓN DE LA PRESIÓN IMPOSITIVA

La presión impositiva no creció

Antes de la reforma: 18.69% s/PIB

Luego de la reforma: 18.59% s/PIB

La carga impositiva cambió su composición

Distribución de la carga impositiva

decil de hogares ordenados por

ingreso per cápita

Situación actual*

Situación con reforma**

1 3,7% 2,8%2 5,2% 4,0%3 6,1% 4,6%4 7,1% 5,4%5 7,4% 5,8%6 8,4% 6,8%7 9,8% 8,5%8 11,8% 10,8%9 15,2% 15,8%10 25,3% 35,5%

Total 100,0% 100,0%

* Sistema tributario anterior: incluye carga impositiva por IRP, IVA y COFIS** Nuevo Sistema Tributario: incluye carga impositiva por IRPF e IVA reformado (cambios en tasas y bases)

40.5%

51.3%

Sistema Tributario anterior*

Nuevo Sistema Tributario**

Fuente: Asesoría Económica DGI

Y entonces..porqué la resistencia al cambio?

� Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela)

� No existen mayores presiones externas

� Las reformas son endógenas al ciclo electoral

� Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

EL PACTO FISCALEL PACTO FISCALRicardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas


• Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuraninfluenciar la dirección de la economía a través de cambios en impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la políticamonetaria (manejo de tasas de interés).

• Qué impactos tiene la política fiscal?– Sobre la demanda agregada– Sobre la asignación de recursos– Sobre la distribución del ingreso

¿Qué es Gobernabilidad…, y Gobernanza?

• The World Bank defines governance as

– the exercise of political authority and the use of institutional resources to manage society's problems and affairs

• The Worldwide Governance Indicators project of the World Bank defines governance as

– The traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This considers the process by which governments are selected, monitored and replaced; the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies and the respect of citizens and the state of the institutions that govern economic and social interactions among them.

• Desde un punto de vista conceptual, estamos mas avanzados en la terminología de ‘Governance’ que en inglés: en castellano hay dos conceptos relevantes: según el diccionario de la Real Academia Española , Gobernabilidad se refiere solo a la ‘Cualidad de gobernable’, mientras que Gobernanza es el ‘Arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad Civil y el Mercado de la Economía’. Asi que cuando veamos ‘governance’ en inglés, pensemos ‘gobernanza’ (Daniel Kaufman, Banco Mundial).

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