PROYECTO POLTICO EDUCATIVO CONTRADICTORIO CON EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA PERSONA HUMANA, EN UN ESTADO SOCIAL DE DERECHOEl caso del Proyecto de Ley que establece la Carta Orgnica del Ministerio de Educacin y CienciaPoder Legislativo noviembre 2015 IDENTIFICACIN:En este documento, de investigacin reflexin y sntesis, en que se pone de manifiesto unas postura institucional de la Universidad ., a travs de la exploracin de algunos mecanismos que tienden a reproducir la debilidad de las democracias latinoamericanas mediante la institucionalizacin de la desigualdad. La investigacin reflexin para la sntesis, se centra en las limitaciones de las polticas sociales focalizadas para romper esa circularidad a partir de tres argumentos: i) debilitan la ciudadana social, ii) favorecen el clientelismo poltico y, iii) son asistenciales (no constituyen un derecho). Tambin se argumenta que esas limitaciones, a su vez, son fuente de nuevos actores y otras formas de accin colectiva que pueden llevar a que las democracias latinoamericanas sean ms inclusivas. 1. INTRODUCCIN En los ltimos treinta aos Amrica Latina ha experimentado un cambio poltico significativo. La demanda de revolucin, en los sesenta-setenta del siglo pasado, se transform en demanda de democracia en los ochenta, y se dejaron atrs los regmenes militares que asolaron al continente durante dcadas (en Paraguay en febrero de 1989, as como en Argentina, 1983; en Uruguay y Brasil, 1985; y en Chile, 1990). Pero si bien las transiciones democrticas trajeron grandes conquistas polticas, y en muchos pases se percibe la existencia de un conjunto de instituciones y reglas de juego claras e inconfundibles que garantizan el ejercicio de la democracia liberal representativa, tambin revelaron numerosas promesas incumplidas. Si embargo, el proceso de democratizacin no ha sido capaz de producir la cantidad y calidad de bienes pblicos que la sociedad esperaba, por lo que an persiste una enorme deuda social; as, como una de las amenazas para las democracias es que slo se podrn sostener si las economas son capaces de producir y distribuir los bienes necesarios para generar las condiciones de ejercicio de los derechos de ciudadana. El retorno de la democracia, en Paraguay, como en el resto del continente ocurri en un marco que combinaba la tenacidad de los reajustes neoliberales dictados por las agencias multilaterales, con un derecho formal sancionado por las reformas constitucionales en varios pases; pero en la prctica esas reformas an no estn consolidadas en todos los pases y no garantizan el funcionamiento de un Estado democrtico. Las expectativas generadas provocaron despolitizacin, apata y desencanto en varias generaciones. El Informe del Latinobarmetro (2005: 4) recoge diez aos de opinin pblica que resume de este modo: no hay avances en los temas esenciales de la cultura democrtica: la desconfianza aumenta o se mantiene igual, la cultura cvica no cambia, la percepcin del estado de derecho no avanza, las expectativas crecen. Los problemas que la gente percibe como prioritarios no parecen ceder a lo largo de la dcada y la participacin poltica no se ha fortalecido. Lgicamente, las formas de gobierno no se dan en el vaco; en el Paraguay la bsqueda de la Norma que oriente y dirija la gestin de los rganos competentes del estado, hace suponer todava que la estructura precede a la funcin y que definida aquella (o construida, como proyecto de despropsito) tendra suficiente energa con rasgos humanistas y socializantes que las funciones y modelos constructivos vendran por aadidura.Nada ms lejano a la realidad y a la bsqueda del mejoramiento institucional de los sistemas educativos que los implementado desde las democracias latinoamericanas que operan en un marco de elevada concentracin de la riqueza, de los ingresos y de las oportunidades; actan como sociedades profundamente segmentadas, en trminos econmicos, regionales y tnicos, lo que se traduce en sistemas de partidos polticos fragmentados, relativamente inestables y poco inclusivos, dando lugar a una dispersin del poder a escala institucional y territorial, con abundantes comportamientos parasitarios. Se propicia, de este modo, una dinmica que favorece la reproduccin del poder de las elites y la secular exclusin social, econmica y poltica de amplias capas de la poblacin. Pero, sobre todo es el crecimiento del sector informal y los niveles persistentemente altos de pobreza y desigualdades sociales los que se hacen incompatibles con cualquier vigencia de una democracia liberal. Es ms, la exclusin econmica y social es un terreno frtil para el florecimiento de la corrupcin, el clientelismo y la violacin sistemtica de derechos y garantas legales (Panizza, 2001: 359). Esta reflexin aborda, de forma preliminar, la dificultad de romper el vnculo entre la elevada desigualdad social y la escasa calidad de los proyectos que presentan un perfil antidemocrtico, sobre todo cuando estatuye un sistema de organizacin y gestin nada menos que del sistema educativo nacional desde la prepotencia de creer o al menos de hacer creer que desde la nave que se hunde irremediablemente se podr salvar a la tripulacin y al pasaje en un viaje sin rumbo, con las brjulas desorientadas y sobre todo sin la bitcora del comandante o hasta sin comandante estable y fortalecido por su competitividad para evitar los encallamientos de contracultura.

Esto es as, como en las democracias latinoamericanas, cuando una parte importante de la tarea se le encarga a las polticas sociales focalizadas, justo ah donde se requiere de una visin prospectiva y un enfoque sistmico para abordar la complejidad e interdependencia de las estructuras de participacin y escenarios, cada vez ms dinmicos del sistema educativo formal, que a su vez co-evoluciona con la educacin no formal y la cuasi ignorada educacin refleja, en los trminos de los olvidados artculos de la Ley N 1264/98 Ley General de Educacin . En adelante se presentan las races histricas y algunos procesos contemporneos que permiten pensar en la existencia de una inercia auto reproductiva en el funcionamiento de las instituciones (en particular del MEC), que transforma desigualdades sociales en desigualdades polticas. En tal contexto, se propone un marco conceptual para comprender la importancia estratgica de las polticas sociales focalizadas en un nuevo modelo de acumulacin capitalista, y sus efectos sobre la sustantividad de la ciudadana social en distintos regmenes de bienestar latinoamericanos. En otro punto se plantea un nuevo problema para el fortalecimiento de los derechos de ciudadana, la existencia de otro crculo de retroalimentacin perverso, el que se produce entre polticas sociales focalizadas y clientelismo poltico, con intensidad variable en los distintos Estados sociales latinoamericanos (casi exacerbado en Paraguay). Este documento, emergente de una reflexin profunda sobre el devenir de la Educacin Paraguaya, en el contexto de la evolucin (o involucin) del Sistema Educativo Nacional y su prepotente rgano responsable de su desarrollo, dedica a poner de manifiesto la discusin sobre la ambivalencia y convivencia discursiva de las polticas sociales focalizadas en dos proyectos polticos rivales: el proyecto neoliberal y el proyecto democrtico-participativo. Asimismo, en el caso del Proyecto de Carta Orgnica del MEC, que nos ocupa, un apartado destaca que si bien las polticas sociales focalizadas no son patrimonio del pensamiento neoliberal, suponen cierta continuidad entre el sustrato de autoritarismo poltico, cultural y social (tan arraigado en la cultura poltica paraguaya, como de muchos pases latinoamericanos) y la hegemona del actual proyecto poltico neoliberal. Tambin se exponen algunas limitaciones que presentan las polticas sociales focalizadas para integrar el descontento social y, a su vez, la oportunidad de utilizarlas como palanca para fortalecer la democracia participativa. La reflexin termina con las conclusiones derivadas de cada aspecto considerado. 2. EL MODELO PARAGUAYO FRENTE A LAS DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS Y LAS DESIGUALDADES SOCIALES En Paraguay, como en Amrica Latina se ha de producir un intercambio clave como respuesta a la crisis de los ochenta y noventa: que construya, desde abajo hacia arriba, la democracia como rgimen poltico, en contrapartida a una poltica de ajustes econmicos. As, las transiciones a la democracia tienen lugar en condiciones econmicas muy adversas, de manera que las amplias expectativas de la poblacin no se van cumpliendo; el fracaso de muchos de los programas de ajuste estructural promovidos durante los aos ochenta y noventa, por organismos internacionales, hicieron aumentar las dificultades econmicas para amplios sectores medios y pobres de la poblacin, lo que pas factura a las propias democracias. En este ensayo se argumenta la idea de que la escasa calidad de la democracia en Paraguay, similar a las democracias existentes en el entorno latinoamericano y los elevados niveles de desigualdad son fenmenos interdependientes y se retroalimentan mutuamente, la debilidad de las democracias (expresadas en el MEC, as como en otras instituciones pblicas y administrativas) es consecuencia de la institucionalizacin de la desigualdad y, a la inversa, la institucionalizacin de la desigualdad es consecuencia de la debilidad de las democracias. La insatisfaccin con el funcionamiento de la democracia tiene uno de sus fundamentos en la debilidad de las instituciones pblicas y administrativas[footnoteRef:1]. [1: La paradoja se configura cuando esa debilidad emana de un desmesurado propsito de ejercer poder omnmodo sobre todo un sistema, que en la mayora de los casos, ni siquiera es interpretado por sus seudo-dirigentes.]

La debilidad institucional se refiere la falta de consolidacin de unas reglas del juego[footnoteRef:2] compartidas por los actores vinculados a un determinado mbito de actuacin pblica y que se utilizan como referente para orientar sus interacciones y la toma de decisiones. En tales condiciones, se puede considerar que el desarrollo del modelo presidencialista, mayoritario en los pases de Amrica Latina, ha tenido importantes consecuencias sobre el sistema poltico: [2: Es importante no caer en el vicio que las reglas de juego se conviertan en juegos con las reglas, como puede darse en el caso de este proyecto de Ley que establece una Carta Orgnica, definidamente inconstitucional, violatoria de la Ley General de Educacin N 1.264/98 y de contramano con la Ley N 4.995 de la Educacin Superior.]

(1) estimula los liderazgos carismticos y no en pocas ocasiones ha derivado en populismos; (2) dificulta la institucionalizacin de los partidos polticos y los hace estructuralmente dbiles; (3) no permite configurar un modelo de Estado slido, continuado y respaldado por una amplia base social; (4) la gestin no es acumulativa, cada presidente destruye la anterior y construye la suya, tejiendo nuevas redes en un contexto de presin de clientelismo de partido. De esta inestabilidad poltica no se escapan las instituciones administrativas (como el caso del MEC, que ha venido involucionando fuertemente desde la mitad de la dcada del 90 hacia adelante), y tiene su ms clara manifestacin en la ausencia de un modelo de funcionariado civil de carrera efectivo, basado en la objetividad, el mrito, la capacidad y la carrera administrativa. Un elemento muy influyente en la debilidad institucional es la copia de modelos externos; tanto las grandes instituciones internacionales Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) como los pases desarrollados con polticas de cooperacin, condicionan las ayudas econmicas a la implantacin de modelos administrativos, generalmente descontextualizados de las tradiciones autctonas. En este sentido, cabe sealar la amenaza que supone la aplicacin de un conjunto de instrumentos agrupados bajo el nombre de Carta Orgnica del Ministerio de Educacin y Ciencia, cuyo mayor xito ha de ser poner en marcha un proceso de desinstitucionalizacin, aplicando conceptos como flexibilidad, desregulacin, agencializacin, gerencializacin, privatizacin o externalizacin (servicios pblicos gestionados por grupos de poder que no pueden constituir un poder de Equipo; ms preocupados por la competencia externa que por la incompetencia interna). Otro de los fundamentos, adems de la debilidad de las instituciones pblicas y administrativas, para comprender la insatisfaccin con el funcionamiento de la democracia, es el arraigo, y simbiosis, de la desigualdad en el sistema poltico. La institucionalizacin poltica de la desigualdad es un elemento clave para comprender el dficit de ciudadana democrtica. En este contexto, las instituciones expresan las condiciones de desigualdad existentes (en la medida en que plasman los intereses de determinada coalicin de las elites) y, al mismo tiempo, contribuyen a legitimar y perpetuar tales condiciones de desigualdad; se origina as una relacin circular entre desigualdad e institucionalidad. La institucionalizacin de la desigualdad, hasta hacerse estructural, data de pocas coloniales y su persistencia durante todo este tiempo ha sido posible gracias a un conjunto diverso de normas, maneras de hacer y arreglos sociales que han expresado y, a la vez, reforzado, las condiciones de desigualdad en Paraguay, plenamente consistente con las situaciones existentes en las sociedades latinoamericanas. As, la debilidad de la democracia paraguaya, como correspondiente a las democracias latinoamericanas se debera a los elevados niveles de desigualdad que padece la poblacin. Como concluye Barreda (2004: 2), el limitado e insatisfactorio resultado que ha tenido hasta la fecha el proceso de democratizacin en Amrica Latina es resultado en buena medida de un crculo generado entre desigualdad e institucionalidad poltica: las instituciones polticas reproducen las condiciones de desigualdad que las engendraron y, de este modo, obstaculizan el desarrollo. El asentamiento de un modelo econmico excluyente es el factor central para comprender la fragilidad de las instituciones democrticas. La recuperacin de la democracia no ha impedido que persista un enorme dficit de ciudadana social y civil, que se ha de manifestar en la desigualdad de ingresos, la extensin de la pobreza y el acceso al empleo regular. Altos niveles de desigualdad tienden a destruir la nocin misma de ciudadana, y la pobreza torna a buena parte de la poblacin en candidata a las prcticas clientelares y de cooptacin. El desempleo contribuye a modalidades de pobreza que se transforman con facilidad en realidades de exclusin; y tiende a quebrar lazos de cohesin con la comunidad, lo que favorece la apata social y las conductas anmicas, entendidas como aquellas en donde las reglas sociales se han degradado. La combinacin de elevada desigualdad de ingresos con altas tasas de pobreza y empleo precario, plantea lmites a la expansin sustantiva de la ciudadana poltica al cuestionar un rgimen que se supone de iguales con una realidad de profunda desigualdad y una endeble ciudadana civil, en donde poderes fcticos, econmicos y polticos, atentan contra los derechos bsicos de la poblacin. 3. LA SUSTITUCIN DE POLTICAS SOCIALES UNIVERSALES POR FOCALIZADAS Y LA DEBILITACIN DE LA CIUDADANA SOCIAL Los derechos sociales de la ciudadana no obedecen a una lgica evolucionista del capitalismo, como se supone con frecuencia. Su intensidad (sustantividad) vara en el tiempo, en el espacio donde se aplican y en las rutas tomadas en la solucin de los conflictos sociales. Las necesidades percibidas se convierten en derechos colectivos en marcos histricos concretos. Los derechos sociales y econmicos asociados al modelo fordista-keynesiano (industrializacin por sustitucin de importaciones) y al estado-nacin expresaban formas diversas de institucionalizacin del conflicto industrial. La garanta jurdico-constitucional en la provisin de bienes pblicos se basaba en la centralidad del trabajo (masculino, blanco) y en unos derechos laborales compatibles con los procesos de acumulacin y legitimacin, sustantivados en polticas sociales de corte universalista (aunque de limitada cobertura poblacional). Los aos ochenta y noventa han supuesto una profunda transformacin del modelo productivo y de regulacin del capitalismo contemporneo; la participacin del Estado en los procesos de globalizacin de la economa es a costa del sustrato material de la ciudadana: el Estado no puede mostrarse como socialmente eficaz, porque si lo hace deja de ser econmicamente eficiente. En el mbito de los derechos sociales, se ha producido una fuerte reestructuracin y redefinicin mediante desarrollos normativos de carcter re-mercantilizador. La desmaterializacin, individualizacin y fragmentacin progresiva de los derechos sociales han sido las caractersticas ms notables de la reformulacin. Desmaterializacin porque las polticas universales han girado hacia polticas focalizadas en grupos, franjas sociales y segmentos excluidos de los mercados de trabajo, que sustituyen derechos sociales y econmicos por medidas de apoyo asistencialista. Asimismo, la empresarializacin y provisin privada de servicios de bienestar se han integrado en el circuito econmico de forma que muchos derechos sociales se estn tornando mercancas. El voluntariado social tambin ha visto crecer su espacio ante la des-responsabilizacin del Estado y, con ello, una potencial merma de los derechos al hacer depender las necesidades de una persona de la voluntad de otras sin el suficiente amparo jurdico. La individualizacin de los derechos sociales ha marcado el proceso de sustitucin de una ciudadana social fundamentada sobre el carcter colectivo de las necesidades histricamente construidas, por una progresiva gestin privada de los riesgos. La responsabilidad es de las vctimas, el bienestar ya no es tanto un derecho como una oportunidad, una oportunidad vital por la que los individuos tienen que competir en una dimensin estrictamente personal. Las titularidades y garantas se han fragmentado. La seguridad de ciudadana social tiende a expresarse por medio de la capacidad de compra en el mercado ante la contraccin selectiva de la proteccin pblica. La sustitucin de la ciudadana asociada a las polticas sociales de corte universal (aunque restringida) por una ciudadana precaria se relaciona fundamentalmente con dos procesos: la prdida de la centralidad del trabajo como mecanismo de integracin social y la implementacin de un nuevo patrn de polticas sociales. El nuevo modelo de acumulacin capitalista requiere de un proceso flexible de produccin y ste, a su vez, requiere de una fuerza de trabajo flexible. Las reformas laborales y la flexibilizacin de la contratacin han tornado el empleo inseguro e inestable; a su vez, las polticas basadas en presupuestos universales son sustituidas por polticas de mnimos, para los sectores ms vulnerables. Tambin, desde la perspectiva neoliberal, se persigue una nueva configuracin de la poltica social; el nuevo paradigma que se consolid a partir de los aos noventa se orient, fundamentalmente, al desarrollo y promocin de la modalidad asistencial, a travs de polticas de emergencia que se convierten en una de las herramientas que el Estado utiliza para contener las protestas, el conflicto social y la legitimidad del sistema. Para Draibe (1994), ya en 1994, la descentralizacin, focalizacin y privatizacin, se haban convertido en los vectores estructurantes de las reformas de los programas sociales en Amrica Latina, vectores que an perduran, en buena medida. Por otro lado, la globalizacin de la economa ejerce un impacto muy significativo sobre los derechos sociales. Segn diversos autores (Mishra, 1999; Scharpf, 2000) la exposicin de las economas nacionales a la competitividad internacional constrie severamente las opciones polticas de los gobiernos en aspectos tales como las tasas de inters, gasto pblico, gasto social, regulacin del mercado de trabajo, o financiacin de la proteccin social. Los gobiernos, ante los imperativos de la competencia internacional, se habran visto obligados a modificar fundamentos sociales, como las polticas universalistas y redistributivas; para mejorar la competitividad y hacer ms atractivo un pas a la inversin extranjera sera necesario reducir los estndares de proteccin social. La movilidad del capital se percibe como una amenaza si los gobiernos no practican polticas amigables para la inversin y los impuestos sobre las ganancias. En este contexto, los Estados habran adoptado polticas econmicas, fiscales y sociales similares: desregulacin, privatizacin y residualizacin del bienestar. La movilidad del capital fortalece el poder de los capitalistas, tanto respecto al gobierno como a los sindicatos, gracias a su opcin salida, lo que se traduce en demandas para flexibilizar los mercados de trabajo, descentralizar la negociacin colectiva y reducir las garantas de la proteccin social. Adems, 122 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008 Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina 123 la desindustrializacin y el cambio tecnolgico alimentan el desempleo. La expansin del comercio internacional sera responsable del desempleo y del crecimiento de las desigualdades que, junto al cambio tecnolgico, estaran reduciendo la demanda de trabajadores sin especializar, alimentando el subempleo. El desempleo afecta negativamente a la densidad sindical, lo que, a su vez, hace aumentar la desigualdad de ingresos, pues una elevada tasa de afiliacin sindical se asocia positivamente con una baja desigualdad de renta. Sin embargo, los procesos asociados al agotamiento del modelo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (en adelante, modelo ISI) y a la globalizacin, no son homogneos en todos los pases latinoamericanos. Barba (2004), siguiendo de cerca la tipologa de modelos de bienestar regionales propuesta por Filgueira (1998) distingue entre: rgimen universalista que Filguiera llama pases de universalismo estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica); rgimen dual (Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela) y rgimen excluyente (la mayora de los pases de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay). Los pases del rgimen universalista fueron los que ms se asemejaron a los regmenes conservadores europeos, tanto por su expansin gradual y universalizante, como por la vinculacin de la proteccin social al mercado laboral formal y a las organizaciones de clase obrera. Hacia los aos setenta, cuando an pareca viable el modelo ISI, a escala latinoamericana, en estos pases se observaban los mayores niveles de gasto social; la menor heterogeneidad etno-cultural; la mayor cobertura del seguro social y de los sistemas educativos y de salud; los menores niveles de pobreza rural, urbana y total; los menores ndices de concentracin del ingreso; los indicadores ms bajos en materia de precariedad laboral y subempleo; los mejores indicadores en materia de esperanza de vida al nacer, mortalidad infantil, analfabetismo e ndices relativos de vida. Por su parte, los pases incluidos en los regmenes dual y excluyente se distinguan por un descenso gradual de todos los indicadores mencionados, as como de los niveles de gasto social, de la cobertura de seguridad social, de los servicios educativos y de salud preventiva, del grado de desmercantilizacin del bienestar social y; un aumento de la heterogeneidad etno-cultural, del carcter regresivo de los sistemas de proteccin social y del grado de informalidad de los mercados laborales. Estas caractersticas, tendan a manifestarse de manera polarizada en los pases del rgimen dual, privilegiando a la poblacin urbana, organizada y relevante para el modelo ISI, y excluyendo al resto de la poblacin; mientras que se agudizaban en el caso de los pases incluidos en el rgimen excluyente, dejando fuera de cobertura a la mayora de la poblacin. 4. Polticas sociales focalizadas, democracia y clientelismo poltico La focalizacin, en el marco del proyecto neoliberal en Amrica Latina, ha sido percibida como una estrategia adecuada para enfrentar la escasez fiscal y adecuar las pautas distributivas. Las ventajas de la focalizacin son menos claras cuando el mantenimiento de estos programas en contextos de escasez depende del poder poltico de las clientelas y beneficiarios. Si bien la focalizacin soluciona problemas de inequidades distributivas, al excluir a sectores medios y trabajadores no pobres, crea, por esa misma razn, grupos de beneficiarios de bajo o nulo 124 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008 capital poltico. Tilly (1998) identifica un mecanismo bsico generador de desigualdad, el acaparamiento de oportunidades: cuando los miembros de una red adquieren acceso a un recurso que es valioso, renovable, posible de ser monopolizado, soporte de las actividades de la red, y acrecentado por el modus operandi de la propia red, los miembros de esa red, regularmente, acaparan el acceso a ese recurso, creando creencias y prcticas que sostienen su control. El acaparamiento de recursos estatales, por parte de los partidos polticos en los que predomina el vnculo clientelar, es bsico para la reproduccin de la desigualdad. La desigualdad se reproduce mediante la interpenetracin entre el Estado, la poltica partidaria comunitaria, y la vida cotidiana. La desigualdad alimenta la dominacin que, a su vez, alimenta la desigualdad poltica (Auyero, 2004). El clientelismo afecta negativamente a la construccin de ciudadana y debilita el desarrollo de una sociedad civil autnoma. Mantiene la confusin entre Estado y partidos polticos, socava la democracia al promover una relacin vertical entre el Estado y la sociedad. Destruye la autoestima y la confianza de los pobres, a quienes se les ensea que para mejorar sus condiciones de vida tienen que dejar de lado sus derechos polticos, e impide la eficiencia y eficacia de los programas sociales, pues hace que en los cargos de direccin se nombre a quines profesan fidelidad partidaria independientemente de sus capacidades tcnicas y gerenciales. Posee como rasgo central la configuracin de redes sociales sin cierre horizontal, esto es, se articula mediante lazos excluyentes verticales cliente-patrn, bloqueando la posibilidad misma de contactos horizontales entre los clientes. Esto no slo resulta decisivo para que la relacin vertical a favor del patrn sea generadora de poder de dominacin, sino para la inhibicin de la accin colectiva, de la movilizacin poltica autnoma por parte de los clientes en defensa de sus intereses (Shefner, 2001). El intercambio informal, pero vertical, entre quien controla recursos y quien carece de ellos no distribuye beneficios colectivos; el clientelismo ofrece a sus seguidores un intercambio directo de votos por favores individuales, pero slo para personas o grupos que pertenecen a la red de resolucin de problemas. En la estructura vertical de intercambio de favores por votos radica la fuerza del dispositivo clientelar: permite generar vnculos de dependencia, de capital social y confianza focalizada de los clientes hacia el patrn, al tiempo que reproduce desconfianza generalizada entre los clientes y bloquea por inexistencia de contacto o cierre horizontal una eventual coordinacin y cooperacin entre los clientes frente al patrn. La inexistencia de criterios explcitos para el otorgamiento de los recursos posibilita un enorme poder posicional de los funcionarios por su ubicacin privilegiada en la administracin de recursos municipales. La discrecionalidad y personalizacin pueden vincularse con la suspensin de la ciudadana: sin criterios conocidos, con la decisin discrecional en manos de un funcionario, no existe la posibilidad de reclamar derechos, sino limitarse a esperar que se otorgue una ayuda que no puede ser exigida. La poltica clientelar no es nueva, pero su relevancia poltica, social y cultural ha avanzado desde comienzos de los 90, coincidiendo con la aplicacin de reformas neoliberales. Segn Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina 125 Del Bono (2004: 7-8) con relacin a Argentina, pero generalizable a muchos pases latinoamericanos la reestructuracin de la economa y las reformas del Estado agudizaron no slo la desigualdad social sino tambin la desigualdad poltica; muchas personas se encuentran en una desigual capacidad de acceso a las necesidades bsicas y este hecho genera efectos polticos y culturales que impactan directamente sobre los derechos de ciudadana, abriendo la posibilidad de prcticas clientelares. La democracia, en tanto sistema de participacin poltica de los ciudadanos y la poltica en tanto herramienta para la solucin de los problemas y satisfaccin de los intereses de la mayora de la sociedad, pierde centralidad, porque, probablemente, los excluidos de la sociedad moderna y sin posibilidades de insertarse en ella, no poseen los recursos de accin colectiva de que disponen los incluidos para traducir sus demandas en derechos en tanto presentan serias dificultades de organizacin, a causa de la disgregacin producida en el plano de las relaciones sociales. El riesgo de clientelismo poltico asociado a las polticas focalizadas no es el mismo en todos los pases latinoamericanos (Filgueira, 1998). En los pases excluyentes (la mayora de los pases de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay), si la focalizacin cubre efectivamente a los sectores pobres en contextos autnticamente democrticos y electoralmente competitivos, el clientelismo se vera atenuado, ya que la poblacin pobre, dado su tamao, posee el capital poltico nada despreciable del voto. En los pases de universalismo estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica), en tanto la focalizacin sea un instrumento complementario y marginal a polticas de corte ms universalista, los efectos del clientelismo persisten pero no generan el grado de dependencia como sucede en pases con dbil o nula implantacin de polticas de cobertura sectorial universalizada. Los casos en los cuales el clientelismo asociado a las polticas focalizadas puede hacer ms dao se produce en los pases duales (Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela). Si la focalizacin se constituye en una parte sustancial del gasto social las ganancias distributivas pueden transformarse en un boomerang, al destruir las pocas bases de solidaridad interclases existentes y al desincentivar la ampliacin de las mismas por la va de polticas de corte universal. El riesgo de prcticas clientelares asociadas a la focalizacin aumenta con la aplicacin de polticas descentralizadas. La promesa de participacin en la toma de decisiones que generara la descentralizacin puede verse burlada en los casos en los que las autoridades locales han estado histricamente conformadas por elites locales (o son muy porosas a ellas) que establecan relaciones neopatrimoniales con los habitantes. Este riesgo es particularmente claro en pases con modelos sociales de tipo excluyente, donde el control y cooptacin de los sectores populares se realiz mediante la coercin y prebendas de terratenientes y otras elites locales, apoyadas por el Estado. Este mismo problema puede darse en pases de universalismo estratificado o en las regiones modernas de los pases duales, pero la clientelizacin posible guardar relacin con los grados y formas previas de clientelismo. Para los modelos de tipo excluyente y de tipo dual el poder de las elites locales es muchas veces pre-poltico y la clientelizacin apunta no slo al control por parte de las elites preexistentes sino a la creacin 126 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008 de nuevas redes clientelares que se manifiesta frecuentemente en una expansin del empleo pblico con una limitada contraparte en provisin de servicios; y la correspondiente prdida de calidad del gasto pblico (Filgueira,1998). 5. Las polticas sociales focalizadas y el proyecto poltico neoliberal El autoritarismo poltico, y su correlato cultural en el autoritarismo social, tiene una larga presencia en Amrica Latina. Las relaciones entre el Estado y la sociedad se caracterizan por el verticalismo, el clientelismo y la represin o cooptacin por diversos medios. Parece posible afirmar que el advenimiento de las democracias no acab con ese sustrato cultural que favorece a, su vez, la implantacin del proyecto neoliberal, con el que tambin colaboran las actuales polticas focalizadas. En Amrica Latina, en los ltimos treinta aos, la transicin a un nuevo modelo de sociedad se tradujo en una fuerte transformacin de las pautas de integracin y exclusin social, proceso que multiplic las desigualdades preexistentes y aument las distancias sociales. Un verdadero proceso de empobrecimiento, descolectivizacin y desafiliacin masiva; la crisis del modelo ISI erosion fuertemente la base social de los sindicatos, y la integracin poltica se fue transformando en nuevas modalidades de intervencin territorial, muy marcadas por la descentralizacin administrativa, la privatizacin y la focalizacin de polticas sociales como ya se dijo (Draibe, 1994). El ncleo del proyecto poltico neoliberal consiste en establecer unas nuevas reglas del juego en las relaciones entre el Estado y la sociedad, en el marco de un nuevo modelo de acumulacin capitalista, caracterizado por la eliminacin de barreras para la expansin del gran capital, especialmente el financiero en un mbito global. Qu papel juegan las polticas focalizadas en ese proyecto? Para el proyecto poltico neoliberal, la transferencia de responsabilidades sociales del Estado hacia la sociedad civil, y hacia el sector privado, al lado de la privatizacin de empresas estatales, son consideradas fundamentales para reducir el papel del Estado, adems de alternativa para el dficit fiscal. La idea de un Estado subsidiario del mercado, que prim en Amrica Latina durante la primera etapa del ajuste en la dcada de los 80, y que se viene aplicando desde entonces, llevaba como corolario las polticas asistenciales, mientras que la crtica a la ineficiencia de las polticas pblicas de los dbiles sistemas de proteccin social dio paso a la focalizacin en los grupos vulnerables, de acuerdo con las recetas prescritas por el BM. En el proyecto poltico neoliberal la nocin de ciudadana consiste en diluir, precisamente, aquello que constitua su ncleo, la idea de derechos universales. En la gestin de las polticas sociales, la concepcin de los derechos universales, como parmetro e instrumento de construccin de igualdad, es sustituida por polticas de emergencia y focalizacin, dirigidas a sectores en situacin de riesgo. La mayora de las polticas focalizadas no operan a travs de programas sustentados en un derecho universal, no se formulan como derechos subjetivos, pues no est prevista la posibilidad de recurrir administrativa ni judicialmente en caso de rechazo Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina 127 o suspensin de un beneficio. El escaso nfasis en el derecho a tener derechos est relacionado con el autoritarismo poltico, donde ser pobre no slo significa privacin material y econmica, sino tambin la sumisin a reglas culturales que expresan una absoluta falta de reconocimiento de los pobres como sujetos portadores de derechos. Mediante la transferencia de las polticas sociales a organizaciones de la sociedad civil, la filantropa y el voluntariado, la ciudadana es identificada y reducida a la solidaridad con los pobres, entendida las ms de las veces como mera caridad. Los destinatarios de esas polticas no son vistos como ciudadanos, sino como seres humanos carentes, a ser atendidos por la caridad pblica o privada (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006). El monto asignado por las polticas de transferencias de rentas focalizadas no suele ser suficiente para cubrir las necesidades bsicas alimentarias de una familia y no satisfacen el contenido mnimo del derecho a un nivel de vida digno. Si la focalizacin funciona adecuadamente (que la poblacin objetivo haya sido bien seleccionada...) aunque suele reducir el porcentaje de poblacin en situacin de indigencia, no logra grandes impactos sobre las tasas globales de pobreza, la desigualdad de ingresos o los niveles de empleo con contrato de trabajo legal; ni suelen comportar el acceso a otro tipo de prestaciones como las sanitarias o previsionales. Sin embargo, a pesar de lo mucho que se ha insistido sobre la retirada del Estado como estrategia del proyecto neoliberal, en realidad, el Estado aparece de otra manera, para intervenir sobre aquellos que no estn en condiciones de acceder a los bienes que propone el mercado, ni de ser incluidos en los circuitos del consumo. Esta nueva dialctica de la inclusin y la exclusin tiene como base un cambio en las formas de regulacin estatal. El Estado, a travs de la articulacin entre polticas sociales focalizadas y redes comunitarias, orienta la vida y la reproduccin de la vida de millones de personas pobres. El Estado no slo se limita a gestionar las necesidades bsicas insatisfechas, sino que tiende a desarrollar una dinmica resocializadora a travs de mltiples planes y programas sociales (de asistencia alimentaria, de transferencia de recursos financieros, de salud, de vivienda, etc.), orientados a una estrategia de contencin del conflicto social y de la miseria. No es raro por ello que los organismos internacionales avalen y fomenten el desarrollo de redes comunitarias locales. Lo comunitario termina siendo la panacea para un modelo o paradigma de desarrollo humano (fomentar las capacidades comunitarias, a travs del capital social) lo cual resulta ser funcional a la reproduccin de la pobreza (Svampa, 2004). Las polticas sociales son tratadas como un asunto de gestin tcnica o filantrpica y, como consecuencia, la pobreza y la desigualdad son retiradas de la arena pblica-poltica y de su dominio propio de justicia, igualdad y ciudadana. El proyecto poltico neoliberal pretende reducir la sociedad civil como un Tercer Sector despolitizado que favorece el crecimiento y el nuevo papel desempeado por las ONG as como la proliferacin de las fundaciones empresariales, con fuerte nfasis en una nueva filantropa redefinida como responsabilidad social corporativa, junto a la marginacin o criminalizaciin de los movimientos sociales. El Tercer Sector suministra informaciones sobre las demandas sociales y dispone de organizaciones con capacidad para asumir la ejecucin de las polticas 128 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008 sociales para satisfacer esas demandas. La sociedad civil es concebida de forma selectiva y excluyente, ya que slo se reconocen aquellos actores capaces de desarrollar esas funciones. Aqu, la concepcin de la participacin significa asumir la ejecucin eficiente de las polticas sociales, cuya definicin permanece bajo control exclusivo del Estado. La participacin se concreta en la gestin e implementacin de las polticas y no incluye poder decisorio sobre ellas. Entre estas organizaciones encontramos Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), organizaciones religiosas catlicas y de otras confesiones, comedores, sociedades de fomento, organizaciones de desempleados, etc., que son ms o menos independientes del poder poltico; y tambin, organizaciones barriales clientelares dependientes de partidos polticos. As, la emergencia de una fuerte dimensin local y territorial plantea nuevos interrogantes: lo local es un espacio de ejercicio de la ciudadana? o bien, lo local se reduce a nuevas formas de regulacin comunitaria que apuntan a limitar y controlar la pobreza? 6. Lmites de las polticas sociales focalizadas, nuevos actores y otras formas de accin colectiva Si bien es cierto que, desde el proyecto poltico neoliberal, la apelacin a la comunidad, en tanto que Tercer Sector y como espacio al que trasladar responsabilidades, es una estrategia para gestionar tecnocrticamente el conflicto social, tambin es verdad que presenta severos lmites para integrar viejas y nuevas demandas de ciudadana. Las luchas por los viejos derechos igualitarios como educacin, salud, vivienda, se han combinado con la defensa de los derechos a la diferencia tnica, sexual o de gnero, ampliando la poltica hacia un abanico ms amplio de temas, actores y procesos en las formas de hacer poltica. Los efectos del ajuste neoliberal son las causas que explican el ciclo de protestas, desde finales de los ochenta; en primer lugar, los altos niveles de desocupacin, producto de la desindustrializacin; en segundo lugar, la reduccin del tamao del Estado, que se tradujo en una fuerte desorganizacin institucional, retroceso que, junto al proceso de privatizaciones, dej fuera de sus empleos a cientos de miles de trabajadores y; tercero, la poltica de descentralizacin de los servicios de educacin y salud, que al transferir competencias a los gobiernos estatales, regionales o provinciales sin las correspondientes asignaciones ni garantas presupuestarias, hicieron imposible el cumplimiento de las obligaciones pblicas por parte de los gobiernos. El ajuste se tradujo en incapacidad de los gobiernos regionales para responder con sus obligaciones y esto gener las primeras manifestaciones; la convocatoria de protestas fue en aumento y se incluyeron nuevos actores. A medida que la deficiencia institucional se extiende, y que aumenta el nmero de individuos que no encuentran soportes suficientes en el mundo del trabajo, las polticas sociales focalizadas ganan importancia poltica en el espacio urbano. El barrio se presenta como un lugar privilegiado para la organizacin de solidaridades y cooperaciones, y la organizacin social contribuye a promover lazos de solidaridad local o comunitaria, y acta sobre el sistema poltico y sobre el espacio pblico en la bsqueda de bienes materiales y simblicos, intentando influenciar en una nueva distribucin de recursos. Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina 129 Las transformaciones operadas en el mundo del trabajo y las reformas administrativas y de contraccin del Estado son el origen de un cambio en las relaciones con lo poltico de los sectores populares. La nueva relacin con lo poltico y las nuevas modalidades de accin descienden hacia lo local, donde los ms desprotegidos encuentran una fuente de reafiliacin, medios de subsistencia e, incluso, una base de recomposicin identitaria; es lo que Merklen (2004) llama la inscripcin territorial de las clases populares, el territorio adquiere una importancia renovada en la socializacin poltica de los sectores populares. Las organizaciones comunitarias y sus lderes, al convertirse en interlocutores, de alguna manera, han facilitado que se traslade la poltica a los barrios. Se advierte la expansin de otra identidad de ciudadano y, en algunas ciudades, una mayor presencia de estructuras institucionales de participacin: comits de vecinos de manzanas, colonias, barrios, donde se procesan las demandas de la ciudadana por bienes y servicios urbanos y que son sus intermediarios ante el gobierno local. Sesiones abiertas de cabildo, audiencias pblicas, referendos, plebiscitos, iniciativas populares han sido activadas en varios pases. Y no se trata de una institucionalizacin de la participacin ciudadana, o su subordinacin a las formas de representacin corporativas, que han generado un excesivo corporatismo y un alto grado de discrecionalidad en las decisiones, los cuales son indicadores de la baja calidad de la democracia (Ziccardi, 2002). Al contrario, en el llamado proyecto poltico democrtico-participativo (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006) la participacin comunitaria, es un mecanismo de resistencia al proyecto neoliberal y un instrumento para construir una mayor democratizacin. El espacio pblico se plantea como eje de innovacin democrtica, y seran aquellas instancias de discusin y deliberativas que permiten el reconocimiento y dan voz a nuevos actores y temas; que no son monopolizados por algn actor social o poltico o por el propio Estado. Son espacios pblicopolticos heterogneos, que reflejan la pluralidad social y poltica, que publicitan y visibilizan el conflicto, ofreciendo condiciones para tratarlo de forma que se reconozcan los intereses y opiniones en su diversidad; en las cuales haya una tendencia a la igualdad de recursos de los participantes en trminos de informacin, conocimiento y poder. En ese sentido, Canto (2005) apunta la existencia de una estrategia en este fortalecimiento de la sociedad civil que se basa en la complementariedad entre los criterios de exigibilidad y justiciabilidad. El primero se define como un proceso sociopoltico en el que, mediante mecanismos diversos, se exige a los Estados el cumplimiento de sus obligaciones para con la ciudadana, en tanto que detentadora de derechos. La exigibilidad, en este sentido, puede comprender diversos tipos de accin, como son la denuncia del incumplimiento, la movilizacin, la presin o el cabildeo. Es el uso del poder poltico de la sociedad para exigir del Estado el cumplimiento de las obligaciones que por derecho le corresponden. Por su lado la justiciabilidad se entiende como el proceso jurdico por medio del cual se exige a la autoridad competente resolucin sobre el incumplimiento de obligaciones diversas en cuanto a los derechos especficos de la ciudadana 130 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008 que se presuponen violentados. Esas nuevas formas de hacer poltica por parte de los movimientos sociales, incluso ante la hegemona neoliberal, en la direccin de una innovacin democrtica, vara en los diversos contextos nacionales: presupuestos participativos, consejos gestores de polticas pblicas, consejos ciudadanos, vedoras, mesas de concertacin o mecanismos de prestacin de cuentas. Se pueden reorientar las polticas sociales focalizadas desde el proyecto poltico neoliberal hacia un modelo democrtico participativo? Filgueira (1998) cree que la focalizacin, no obstante poseer un impacto limitado sobre las bases de construccin de la ciudadana poltica, permite, al menos, una forma minimalista de ciudadana social. En el caso de los pases de universalismo estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica), la focalizacin debe incorporarse como complemento marginal a polticas de corte universalista. En los pases duales (Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela), la focalizacin debe evitar diseos institucionales y financieros que favorezcan la estigmatizacin de los beneficiarios y que posean efectos aislacionistas para estos sectores en materia de capital poltico. Finalmente, en los pases de tipo excluyente (la mayora de los pases de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay), la focalizacin optimizar los resultados si la misma comprende a los sectores pobres de la poblacin, y la descentralizacin busca la redistribucin de recursos organizacionales hacia expresiones emergentes de la sociedad civil a escala local. Por otra parte, la posibilidad de transformar las polticas focalizadas en universales, esto es, lo que Filgueira, Molina, Papadpulos y Tobar (2005) llaman universalismo bsico sera posible si concurren ciertas condiciones institucionales, financieras y polticas que hagan viable la cobertura universal de riesgos esenciales y el acceso universal a rentas, servicios y productos de calidad homognea otorgados sobre la base de los principios de ciudadana (minimizando los requisitos del principio de seleccin). Es preciso que se construya una slida coalicin entre las clases medias y subordinadas y que establezcan un pacto fiscal con las elites, que permita una mayor recaudacin fiscal y la disponibilidad de recursos pblicos si se quiere consolidar una provisin universal. Desde esta perspectiva se ha argumentado que los resultados de la distribucin basada en el mercado son ms desiguales que los correspondientes a los programas de seguridad social basados en impuestos y rentas. A resultas de ello, cuando hay ms prestaciones focalizadas para los pobres existe una menor probabilidad de que la pobreza y la desigualdad sean reducidas (Korpi & Palme, 1998). Adems, tambin est calando la discusin europea sobre la implantacin de una renta bsica universal. A instancias del senador Eduardo Suplicy, se ratific, en 2004, en el Parlamento Federal de Brasil, el principio legal que proclamaba una renta bsica (aunque no como derecho subjetivo) y propona una transicin de los programas focalizados a una poltica de renta ciudadana que evitara los problemas de gestin y los efectos no deseados de los programas de comprobacin de recursos a gran escala. Asimismo, la discusin tambin est presente en los mbitos acadmicos y en los movimientos sociales de Argentina y Mxico. Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina 131 7. Conclusiones Una caracterstica estructural de la mayora de los sistemas polticos latinoamericanos es su limitacin para integrar las demandas de la inmensa mayora de la poblacin. En la historia del continente, la forma de ejercicio del poder de las oligarquas, incluso en alianza con unas burguesas dbiles, no gener cauces masivos de inclusin social, civil y poltica. Los pronunciamientos militares, las revoluciones que tuvieron xito y las que fracasaron, los movimientos armados, las dictaduras militares, las ocupaciones de tierras, los cortes de rutas, la importancia de la economa ilcita y de la corrupcin poltica, as como las elevadas tasas de violencia urbana, son expresiones de demandas no encauzadas por las instituciones polticas. En este artculo hemos puesto de relieve la importancia de la debilidad de las instituciones pblicas y administrativas para el funcionamiento de las democracias latinoamericanas. La falta de consolidacin de reglas compartidas, las limitaciones del modelo presidencialista, una funcin pblica con insuficiencias profesionales, y las condicionalidades que imponen los actores internacionales de ayudas por reformas administrativas, condicionan severamente los rendimientos institucionales. Tambin hemos puesto de manifiesto la conexin de ese funcionamiento polticoinstitucional con el poder de las clases dominantes para bloquear la expresin de demandas de amplios grupos sociales. Y se ha sealado la dificultad para romper el funcionamiento secular de un crculo perverso entre desigualdad e institucionalidad poltica, pues las instituciones polticas tienden a reproducir las condiciones de desigualdad que las engendraron. Se ha intentado mostrar que la aplicacin en el continente latinoamericano de las reformas neoliberales y la insercin subordinada de los pases en la economa global, la retirada del Estado, la expansin de la miseria, del desempleo y del trabajo informal, han conducido a la sustitucin de polticas de raigambre universalista (por poco desarrolladas que estuvieran) por otras de tipo focalizado, que han impactado de forma negativa sobre la ciudadana social. Sostenemos que las polticas universales han girado hacia polticas focalizadas en grupos, franjas sociales y segmentos excluidos de los mercados de trabajo, que sustituyen derechos sociales y econmicos por medidas de tipo asistencialista, y que la focalizacin, junto a la descentralizacin y privatizacin de los programas sociales, han ayudado a la desmaterializacin, individualizacin y fragmentacin progresiva de los derechos sociales. Argumentamos que las polticas sociales focalizadas, adems de debilitar la ciudadana social, debilitan la ciudadana poltica, en la medida en que pueden favorecer el mantenimiento o expansin del clientelismo, lo que supone otro obstculo para el desarrollo de una democracia inclusiva. Los escasos recursos estatales destinados a estas polticas incrementan considerablemente la influencia de los patrones y mediadores polticos que regulan el acceso. Asimismo, el clientelismo sustituye derechos por favores discrecionales, dificulta la expansin de una confianza generalizada y es un potente inhibidor de la accin colectiva. Pero el riesgo de clientelismo poltico asociado a la focalizacin, aunque aumente con la aplicacin de polticas descentralizadas, no es el mismo en los pases de universalismo estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica), pases duales (Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela) o de tipo 132 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008 excluyente (la mayora de los pases de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay). Por otro lado, hemos argumentado la continuidad estructural entre el autoritarismo social y la prctica discursiva del proyecto poltico neoliberal. Ciertamente las polticas sociales focalizadas son necesarias, por lo menos para mitigar los efectos ms dolorosos de la pobreza extrema como la indigencia o el hambre. Pero aunque en los encuentros acadmicos y cientficos la evaluacin de los impactos de estas polticas es siempre positiva, no parece que por s solas puedan hacer frente a la enorme deuda social, que se pueda confiar en sus efectos beneficiosos para reducir con la urgencia que requieren las escandalosas tasas de pobreza, o que puedan aminorar con la rapidez necesaria la desigualdad de ingresos que es la lacra paralela. El riesgo de que las polticas focalizadas acaben por contener una visin reduccionista de la sociedad civil como mero Tercer Sector despolitizado, que la comunidad acabe siendo el abocadero de necesidades no atendidas por los poderes pblicos, y en conjunto, que colaboren en el afianzamiento de una prctica minimalista de la participacin ciudadana y de la misma concepcin de la democracia, incluso en clave liberal representativa, es elevado. Pero sin embargo, las limitaciones que presenta el proyecto poltico neoliberal para integrar demandas sociales masivas, y el reducido alcance de las mismas polticas sociales descentralizadas y focalizadas para gestionar el conflicto social, abren posibilidades para experiencias y expectativas de carcter democrtico participativo. La incapacidad para integrar demandas alienta movimientos sociales que reivindican derechos clsicos an insatisfechos como la educacin, la salud o la vivienda, con nuevos motivos de protesta que dan lugar a actores que desarrollan un tipo de accin colectiva autnoma con perspectivas de innovacin democrtica. Los numerosos movimientos sociales de diverso tipo que se extienden por toda Amrica Latina (movimientos por los derechos humanos, sexuales, tnicos, ambientales, por la ocupacin de tierras, organizaciones de desocupados, etc.), relativamente al margen de la poltica partidista y del clientelismo, pueden suponer una posibilidad para incorporar la voz de los excluidos al sistema poltico y tal vez, de ese modo, romper la retroalimentacin entre desigualdad e institucionalidad poltica y dar paso a democracias ms inclusivas. Las polticas sociales focalizadas tienen la oportunidad de colaborar en este proceso de fortalecimiento de la ciudadana, la discusin que se abre es cmo transformar las polticas focalizadas en universales?