ANÁLISIS INSTITUCIONALDE LA SEGURIDAD ALIMENTARIAEN LA UNIÓN EUROPEA: LAS AGENCIASDE SEGURIDAD ALIMENTARIA (1)

por Alicia de León ArceProfesora Titular de Derecho Civil.Universidad de Oviedo

María García-Bustelo MartínezBecaria de Investigación.Universidad de Oviedo

1. INTRODUCCIÓN: LA PÉRDIDADE CONFIANZA DEL CONSUMIDOREN EL MERCADO ALIMENTARIO

La seguridad alimentaria ha sido siempre una preocupa-ción especial en el ámbito comunitario, debido esto engran medida a la importancia económica que tiene el sec-tor agroalimentario en Europa, pues no hay que olvidarque la Unión Europea es el mayor productor mundial dealimentos y bebidas, una industria que ya hace cuatroaños sumaba una producción anual de 600.000 millonesde euros —casi el 15% de la producción industrial total—y unas exportaciones por valor de 50.000 millones de eu-ros al año. Por su parte, el sector agrícola representabauna producción anual de 220.000 millones de euros y pro-porcionaba 7,5 millones de puestos de trabajo a jornadacompleta (2).

Si estos motivos de índole económica han hecho siempreque la seguridad alimentaria sea objeto de especial aten-ción, las recientes crisis de la encefalopatía espongiforme(el llamado mal de las vacas locas) y de la dioxina, relati-vas a la alimentación humana y animal, han puesto aprueba los sistemas de control y la capacidad de las auto-ridades nacionales y europeas para vigilar la seguridad,higiene y salubridad de los alimentos, poniendo en evi-dencia la existencia de controles nacionales poco armoni-zados, la escasez de medios analíticos, de personal, derecursos técnicos, etc., y lo que es más importante, unriesgo para la salud y la seguridad de los consumidores,que ha generado la pérdida de su confianza en la inocui-dad de los alimentos puestos en el mercado, haciendo

tambalearse el sector con graves secuelas económicas.Como consecuencia, los consumidores quieren disponerde más información, tanto sobre la evaluación de los ries-gos a corto y largo plazo y sobre su gestión, como sobrelos métodos de producción. Reivindican el derecho a es-tar informados y a participar en los procesos de adopciónde decisiones políticas referentes a la inocuidad y la cali-dad de los alimentos.

La Unión Europea se ha encontrado con la necesidad derestituir esta confianza de los consumidores en el suminis-tro de alimentos. Se trata de que puedan dar por sentadoque todos los alimentos ofrecidos a la venta son inocuos ypercibir que la Administración es eficaz en hacer cumplirla normativa y en vigilar y sancionar las desviaciones delmercado. Para conseguirlo, se ha hecho necesario lograrun método estructurado que integre la aplicación de siste-mas de previsión y de controles efectivos. Además, se im-ponen nuevas modalidades de relación entre los distintosinteresados de la cadena alimentaria. Se trata de quehaya una intercomunicación entre los poderes públicos ylos propios consumidores. El objetivo es mantener el con-trol de la calidad alimenticia y ganar nuevamente la con-fianza de éstos.

Con estas premisas, la Comisión Europea ha incluido en-tre sus prioridades políticas una reforma del sector, queincremente la seguridad y que suprima las divergenciasde las legislaciones nacionales en la materia, así como laslagunas existentes en la regulación anterior. Como conse-cuencia, se ha puesto en marcha una reforma normativaque establece definiciones comunes, principios generalesde seguridad alimentaria y la figura de la Autoridad Euro-pea de Seguridad Alimentaria (AESA), con el objetivo deincrementar el nivel de protección de la salud de los ciu-dadanos.

Si bien todo ello constituye una revolución en el sector enel ámbito comunitario, la creación de la AESA, una autori-dad centralizadora, coherente y con credibilidad que res-ponda cuando se desata un problema o una emergenciaalimentaria, tendrá una especial repercusión en los orga-nismos nacionales de seguridad alimentaria que deberánque ajustar sus competencias en función de los requeri-mientos de la misma, así como adaptar sus conceptos,principios y procedimientos sobre seguridad alimentariade sus respectivas regulaciones, teniendo como plazopara hacerlo hasta 2007.

Asimismo, no sólo ha sido la Comisión Europea quien hareforzado el sistema de seguridad alimentaria sino queson muchos los Estados miembros que han decididocrear su propia Agencia de seguridad alimentaria con elfin de contribuir a la mejora del sistema y al consiguienteincremento de la seguridad de los alimentos en su territo-rio. En España se ha puesto en marcha la Agencia Espa-ñola de Seguridad Alimentaria, y al mismo tiempo, las au-toridades autonómicas están empezando a tomar cartasen el asunto y en dos comunidades, Cataluña y Aragón,se han sentado las bases para la creación de agencias deseguridad alimentaria en sus respectivos territorios.

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(1) Trabajo realizado en el marco del proyecto del Plan Regional deInvestigación del Principado de Asturias sobre «Seguridad alimentaria yprotección del consumidor» PB-EJS01-13. Agradecemos las aportacio-nes y sugerencias de los miembros del equipo Dras. Margarita FuenteNoriega y Carmen Moreno-Luque Casariego, así como de la investigado-ra D.ª Luz María García García.(2) Introducción del Libro Blanco sobre seguridad alimentaria, COM(1999) 719, 12 de enero de 2000.

Es este entramado institucional en materia de seguridadalimentaria el que nos proponemos analizar con el fin deintentar descifrar cuál va a ser la relación entre la AESA,los organismos nacionales y autonómicos, profundizandomás en el caso de España que es el que nos toca más decerca y el que más nos interesa.

2. LA REFORMA NORMATIVA DE LA UNIÓNEUROPEA EN SEGURIDAD ALIMENTARIA

Si bien hasta el año 2000 hay una extensa legislación en laUnión Europea que abarca tanto la producción primariade productos agrícolas como la producción industrial dealimentos transformados, al analizar la misma, nos encon-tramos con que no existe hasta entonces una armoniza-ción de los conceptos y de los procesos de seguridad ali-mentaria. Es por ello que los Estados miembros de laUnión Europea podían partir de conceptos de seguridaddiferentes y contar con procesos de seguridad tambiéndistintos. No había, por tanto, una legislación comunitariaque unificara y uniformara los conceptos y procesos rela-cionados con la seguridad alimentaria en todos ellos.

El primer documento que introduce cambios comunitariosen la materia es el Libro Verde sobre los Principios Gene-rales de la Legislación Alimentaria (3), elaborado por laComisión en 1997 en respuesta a la crisis de «las vacaslocas». En él se pasa revista a la legislación alimentariacomunitaria existente, propugnando su mejora, simplifica-ción y racionalización. Ese mismo año se producen losprimeros cambios sustanciales en la organización delasesoramiento científico que sirve de base a la legislaciónalimentaria. Así, el principio básico de separación de losprocesos de determinación y gestión del riesgo, que ha-bía sido desarrollado en la Comunicación de la Comisiónde abril de 1997 (4), se pone en práctica mediante la De-cisión 97/579/CE del Comisión, por la que se establecencomités científicos en el ámbito de la salud de los consu-midores y de la seguridad alimentaria (5) por la que secrean ocho comités científicos especializados. La expe-riencia práctica adquirida durante la labor de los comitésa lo largo de los últimos años había puesto de relieve lafalta de capacidad del sistema actual, que impedía unasesoramiento rápido y eficaz. Al mismo tiempo se esta-blecen los principios de independencia, excelencia ytransparencia como reglas básicas del funcionamiento deestos comités.

La continuación del Libro Verde la constituye el LibroBlanco sobre seguridad alimentaria, adoptado por laComisión el 12 de enero de 2000 (6), que introduce elmarco legal a partir del cual se van a desarrollar las de-

más modificaciones en la materia en la Unión Europea.Prevé un plan de acción con más de 80 acciones legislati-vas destinadas a mejorar y dar coherencia a la normativacomunitaria vigente hasta el momento. Y es que durantelas últimas décadas, los métodos de producción, trans-formación y control de los alimentos habían experimenta-do cambios importantes, por lo que se hacía necesarioactualizar la legislación europea en diversos aspectos. Elnuevo marco cubre diversos ámbitos como la alimenta-ción animal, el bienestar y la salud animal, la higiene ali-mentaria, los contaminantes y residuos, los nuevos ali-mentos, aditivos y aromas, el embalaje, la ionización delos alimentos, etc. Se da un enfoque global e integrado detoda la cadena alimentaria, teniendo en consideración to-das las fases del alimento (producción, transformación ycomercialización). Y es que muchos de los problemas deinocuidad de los alimentos, tienen su origen en la produc-ción primaria, por lo que uno de los motivos de este cam-bio de enfoque es una sensibilización mucho mayor acer-ca de la necesidad de un mejor control de la inocuidad delos piensos, una cuestión a la que hasta hace relativa-mente poco, los organismos encargados de la seguridadde los alimentos dedicaban escasa atención. Asimismo,en vista de la ineficacia de los comités creados, el LibroBlanco propone la creación de un organismo alimentarioindependiente como mejor instrumento para reforzar laconfianza de los consumidores. Todos estos cambios seinscriben en el marco de unos principios generales de se-guridad alimentaria como son la independencia, la exce-lencia y la transparencia de los dictámenes científicos, elprincipio de precaución en la gestión de riesgos y la cohe-rencia, eficacia y dinamismo de la política comunitaria.

Por otro lado, el Libro Blanco prevé una refundición dedisposiciones en cuanto al control, con el fin de garantizarque todos los eslabones de la cadena alimentaria puedanser objeto de controles efectivos y propone la definiciónde un marco comunitario para los sistemas de control na-cionales que incluye tres elementos básicos: la definiciónde criterios de funcionamiento a escala comunitaria, laformulación de orientaciones comunitarias en materia decontrol y una mejor cooperación administrativa en su con-cepción y gestión.

Dos años más tarde, el decisivo Reglamento (CE)n.º 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de28 de enero de 2002, por el que se establecen los princi-pios y los requisitos generales de la seguridad alimenta-ria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimenta-ria y se fijan los procesos relativos a la seguridad alimen-taria (7), que ha entrado en vigor el 21 de julio de 2002, hahecho realidad las reformas que se venían anunciando,introduciendo los sustanciales cambios siguientes:

— La implantación de definiciones que unifican las diver-gencias conceptuales de los Estados Miembros. Se esta-blecen las definiciones de alimento, legislación alimenta-ria, empresa alimentaria, explotador de empresa alimen-

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(3) COM (1997) 176 final, de 30 de abril de 1997.(4) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo«Salud de los Consumidores y Seguridad Alimentaria», COM (1997) 183,Bol.4-1997, punto 1.3.217.(5) DO L 237 de 28 de agosto de 1997.(6) COM (1999) 719, 12 de enero de 2000. (7) DO L n.º 31, de 1 de febrero de 2002.

taria, pienso, riesgo, análisis del riesgo, determinación delriesgo, gestión del riesgo, comunicación del riesgo, factorde peligro y de trazabilidad, entre otras.

— La creación de la Autoridad Europea de Seguridad Ali-mentaria, como organismo independiente encargado dela formulación de dictámenes científicos sobre todos losaspectos relacionados con la seguridad alimentaria, lagestión de los sistemas de alerta rápida y la comunica-ción de los riesgos, que analizaremos con detenimiento.

— La puesta en marcha de sistemas de control de nivelnacional más armonizados.

— La comunicación con los consumidores, que deberáser interactiva e implicar un diálogo y una respuesta porparte de todos los agentes interesados.

— El establecimiento de los principios generales de segu-ridad alimentaria, que garanticen un tratamiento coherentede la seguridad de los alimentos de la «granja a la mesa»y que son, principalmente:

a) La responsabilidad de todos los sectores implicadosen la cadena alimentaria (agricultores, productores de ali-mentación animal e industria alimentaria) y de las adminis-traciones públicas. Principio según el cual, los explotado-res de empresas alimentarias y de piensos son los prime-ros responsables de la seguridad alimentaria; los Estadosmiembros tienen que supervisar y controlar a estos explo-tadores y la Comisión ha de poner a prueba la eficacia delas capacidades y las aptitudes de los Estados miembrospara realizar ese control, mediante inspecciones y audito-rías.

b) La trazabilidad, esto es, la posibilidad de hacer un se-guimiento de los alimentos a lo largo de todas las etapasde la cadena de la alimentación humana y animal y de susingredientes. Cuando surge un peligro (por ejemplo, unainfección tóxica alimentaria), el encargado de la gestióndel riesgo debe estar en condiciones de localizar el ali-mento peligroso, proceder rápidamente a la retirada deesos productos en particular, informar a los consumido-res y a los agentes encargados del control de los alimen-tos y, de ser el caso, rastrear toda la cadena alimentariapara determinar el origen del problema y resolverlo. Porconsiguiente, se trata de que mediante la rastreabilidadlos encargados de la gestión del riesgo, al especificar losproductos que entrañen riesgo, puedan limitar la exposi-ción de los consumidores al mismo y los efectos econó-micos que puedan tener las medidas para las empresas.

c) El análisis correcto del riesgo a través de su determi-nación, su gestión y su comunicación. El Reglamento178/2002 define cada una de estas fases con el fin de uni-ficar el proceso de análisis para todos los Estados miem-bros.

d) El principio de precaución, aplicable cuando no sedispongan de datos científicos definitivos, concluyentes osuficientes y cuando la evaluación científica preliminarconcluya que pueden existir defectos potencialmente pe-

ligrosos para el medio ambiente, la salud humana, animalo vegetal, según los criterios de protección establecidosen la Unión Europea.

e) La posibilidad de adoptar medidas de salvaguardia rá-pidas y eficaces para afrontar las emergencias alimenta-rias y en relación con ésta, sienta las bases de un sistemade alerta rápida (8), que si bien ya existía desde 1978, haexperimentado numerosas modificaciones. En un princi-pio se había creado, a partir de la Decisión 84/133/CEEdel Consejo, de 2 de marzo de 1984 (9), un sistema gene-ral de vigilancia a corto plazo y de alerta, destinado aafrontar situaciones de peligro grave e inmediato para lasalud y la seguridad de los consumidores. En 1989, sesustituye por la Decisión 89/45/CEE del Consejo, de 21 dediciembre de 1988 (10) que establecía un sistema comu-nitario de intercambio rápido de información sobre los pe-ligros derivados de la utilización de productos de consu-mo y que fue a su vez sustituida por una disposición es-pecífica de la Directiva 92/59/CEE del Consejo, del 29 dejunio de 1992, relativa a la seguridad general de los pro-ductos (11) que contenía numerosas insuficiencias y queha sido aplicable hasta la entrada en vigor del Reglamen-to 178/2002. Este Reglamento ha puesto en funciona-miento un sistema nuevo de alerta rápida en forma de red,con el fin de notificar cualquier riesgo directo o indirectopara la salud humana derivado de productos alimenticioso piensos. En este sentido, el párrafo 60 del Preámbulodel mismo, señala la necesidad de «establecer medidasapropiadas en situaciones de emergencia para asegurar-se de que todos los alimentos, del tipo y del origen quesean, y todos los piensos puedan ser sometidos a medi-das comunes en caso de un riesgo grave para la salud hu-mana y animal o en el medio ambiente».

Las diferencias con respecto al sistema anterior se cen-tran por un lado, en hacer extensivo el ámbito de aplica-ción del sistema de alerta rápida, por un lado, al conjuntode alimentos destinados al consumo humano y animal,englobando todo riesgo directo o indirecto sin considerarel carácter inmediato de sus efectos, y por otro, a los pien-sos, ya que las recientes crisis alimentarias habían puestode manifiesto la necesidad de incluirlos. Además, ahoratambién se aplica cuando las autoridades competentesde los puestos de inspección fronteriza de la Unión Euro-pea rechazan un producto alimenticio o un pienso por ra-zones de seguridad para el consumidor.

En este sentido, podemos apreciar que la dilatada expe-riencia respecto del funcionamiento del sistema de alertarápida de la Unión Europea para los productos alimenti-cios le ha permitido introducir mejoras sustanciales conmiras a ampliar su ámbito de aplicación y definir las rela-ciones con terceros países. La red constituida está inte-

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(8) Artículos 50 a 52 del Reglamento 178/2002.(9) DO L 70 de 13 de marzo de 1984.(10) DO L 17 de 21 de enero de 1989, modificada a su vez por la Deci-sión 90/352/CEE del Consejo de 29 de junio de 1990, DO L 173 de 6 dejulio de 1990.(11) DO L 228 de 11 de julio de 1990.

grada por los Estados Miembros, la Comisión y la nuevaAutoridad Alimentaria Europea. Asimismo, queda tambiénabierta la participación a terceros países u organizacionesinternacionales en el marco de los acuerdos entre la Co-munidad y tales países u organizaciones. El proceso es elsiguiente: cuando un miembro de la red dispone de infor-mación sobre la existencia de un riesgo grave directo o in-directo para la salud humana en relación con un productoalimenticio o un pienso, la red de alerta rápida la transmiteinmediatamente a la Comisión. Ésta la transmite a su veza los demás estados miembros y a la AESA, así como alos países a los que haya posibilidad de haber exportadoel producto alimenticio o pienso objeto de la alerta rápida.Las repercusiones de este sistema de alerta son delica-das e inmediatas, de forma que las grandes superficiesde supermercados pueden suspender sus pedidos delpaís de origen del problema al cabo de 24 horas.

3. EL PROCESO DEL ANÁLISIS DEL RIESGO

Para realizar el análisis institucional de la seguridad ali-mentaria en la Unión Europea, es preciso partir de la pre-misa del análisis del riesgo, concepto que ha puesto so-bre la mesa la Organización Agroalimentaria de las Nacio-nes Unidas (FAO por sus siglas en inglés) y que haservido de base para introducir las reformas de seguridadalimentaria en la Unión Europea. Este concepto hace refe-rencia al proceso a partir del cual las autoridades públicaspreservan la seguridad de los alimentos. Es importante te-ner una idea clara del mismo para entender las diferen-cias y las divergencias entre los Estados miembros de laUnión Europea a la hora de articular su sistema institucio-nal en materia de seguridad alimentaria y es por ello quevamos a detenernos en su examen.

El objetivo primordial del análisis de los riesgos relacio-nados con los alimentos es proteger la salud pública.Para ello es necesario en primer lugar hacer una evalua-ción o determinación de los riesgos, en segundo lugarcontrolar tales riesgos de la manera más eficaz posible,mediante la selección y aplicación de medidas apropia-das y por último darlo a conocer a la opinión pública, alconsumidor, que es en definitiva el destinatario de todasestas medidas. Estas tres fases que vienen a ser la eva-luación, la gestión (normativa y control) y la comunica-ción del riesgo están interrelacionadas como se ve en elgráfico que figura en la página siguiente (12), y de sufuncionamiento adecuado depende la clave del éxito delproceso.

En la reforma de seguridad alimentaria llevada a cabo porla Comisión Europea y en particular en el Reglamento178/2002, se hace una referencia expresa a este procesoy con el fin de que sirvan a todos los Estados miembros,

se establecen las siguientes definiciones de cada una deestas fases.

El análisis del riesgo (13), está formado por tres ele-mentos interrelacionados: determinación del riesgo, ges-tión del riesgo y comunicación del riesgo.

a) Determinación del riesgo (14), proceso con funda-mento científico compuesto de cuatro etapas: identifica-ción del factor de peligro, caracterización del factor de pe-ligro, determinación de la exposición y caracterización delriesgo.

b) Gestión del riesgo (15), trata de sopesar las alter-nativas políticas en consulta con las partes interesadas,teniendo en cuenta la determinación del riesgo y otrosfactores pertinentes y, si es necesario, seleccionando lasopciones apropiadas de prevención y control. Así pues,podemos considerar que hay dos partes en la gestión delriesgo, de un lado la normativa en seguridad alimentaria yde otro el control o la supervisión de que esas normas secumplan.

c) Comunicación del riesgo (16), intercambio interac-tivo, a lo largo de todo el proceso de análisis del riesgo,de información y opiniones en relación con los factores depeligro y los riesgos, los factores relacionados con el ries-go y las percepciones del riesgo, que se establece entrelos responsables de la determinación y los responsablesde la gestión del riesgo, los consumidores, las empresasalimentarias y de piensos, la comunidad científicas y otraspartes interesadas. En ese intercambio está incluida la ex-plicación de los resultados de la determinación del riesgoy la motivación de las decisiones relacionadas con la ges-tión del riesgo.

Vamos a tratar ahora de poner de manifiesto los distintosfactores que contribuyen a la buena ejecución de cada unade estas fases. Para ello tomamos como referencia los cri-terios respecto de la gestión del riesgo, destacados por suimportancia en el trabajo del Bureau Européen des Unionsde Consommateurs (BEUC) presentado al Colloque Inter-national sur la sécurité alimentaire que tuvo lugar en Bruse-las los días 5 y 6 de diciembre de 2002 (17), así como losconsiderados por Francia en el informe realizado para laConferencia Paneuropea sobre calidad e inocuidad de losalimentos celebrada en Budapest en febrero de 2002 (18),que sería conveniente tener presentes y son:

a) En la evaluación del riesgo: El BEUC señala comonecesario el nombramiento claro y transparente de los ex-

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(12) Fuente: FAO/OMS (1997) «Gestión del riesgo e inocuidad de losalimentos. Estudio FAO Alimentaricón y Nutrición-65» Informe de la Con-sulta Mixta FAO/OMS, Roma 27-31 de enero.

(13) Artículo 3.10 del Reglamento 178/2002.(14) Artículo 3.11 del Reglamento 178/2002.(15) Artículo 3.12 del Reglamento 178/2002.(16) Artículo 3.13 del Reglamento 178/2002.(17) KETTLITZ, B. (2002): «La EFSA», Colloque International sur la securi-té alimentaire, ULB, Bruselas 5 y 6 de diciembre (inédito).(18) FAO/OMS (2002): «Cuestiones emergentes y problemas sin resol-ver. Medios de gestión (Francia)». Conferencia Paneuropea sobre Cali-dad e Inocuidad de los Alimentos. Budapest, 25-28 de febrero.

pertos basado en méritos científicos y experiencia rele-vante mediante convocatoria abierta con declaración deintereses, tanto de los expertos como de los recursos deinvestigación sobre la que basar sus decisiones. Asimis-mo, subraya la importancia de que representantes del in-terés público estén presentes en los comités científicosconsultivos, al menos con el status de observadores y deque los dictámenes científicos sean comunicados al pú-blico de una forma accesible a todos. También hace hin-capié en la transparencia de las reuniones y en que loscomités científicos animen a las minorías científicas a co-laborar en sus deliberaciones.

b) En la gestión del riesgo: La gestión del riesgoconsta de dos partes bien diferenciadas, por un lado de lalegislación o capacidad normativa y por otro del control osupervisión de la aplicación de las normas.

a) Legislación: Basada en los resultados de la evalua-ción del riesgo y en otros aspectos relevantes, los encar-gados de la misma tienen que decidir qué acciones de-ben ser llevadas a cabo, mediante consulta con todas laspartes implicadas. En este sentido el BEUC consideraesencial que las razones para las decisiones políticassean transparentes y claramente comunicadas. Además,sin dejar de considerar esencial la base científica a la horade tomar decisiones relacionadas con la seguridad ali-mentaria, considera muy importante tener otros factoresen cuenta como los costes económicos, los beneficios,las prácticas veterinarias y de manufacturación así comolos intereses de los mercados nacionales. Y es que todosestos factores forman parte de la aplicación de la legisla-

ción. No tendría sentido legislar al margen de ellos, puesse correría el riesgo de que las normas terminasen siendoinaplicables o inservibles. Así, por ejemplo, durante la cri-sis de las dioxinas en Bélgica (19) se establecieron unoslímites en los animales que debían ser controlados me-diante análisis. Sin embargo la realidad mostró la inviabili-dad de la medida debido al alto coste de cada análisis yal largo período de tiempo (tres semanas) que hacía faltapara obtener su resultado. Además, la capacidad técnicamuchas veces es variable de un Estado miembro a otro,no está uniformemente repartida en la Unión y todo ellodebe ser tenido en cuenta.

b) Control y Supervisión: El Libro Blanco señala la ne-cesidad de garantizar que todos los eslabones de la ca-dena alimentaria pueden ser objeto de controles efecti-vos. En este sentido, y según apunta el Informe presenta-do por Francia en la Conferencia de Budapest citadosobre los medios de gestión, para que los controles seanefectivos, deben tomar en consideración toda la cadenade producción y distribución de los alimentos y basarseen la cooperación de todos los agentes que intervienenen la cadena alimentaria: quienes producen, transformany comercializan los alimentos, las autoridades encarga-das de aplicar los controles y los consumidores.

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(19) Como se puso de manifiesto, la contaminación de los piensos seprodujo por haber sido utilizados para su obtención aceites industrialesque contenían gran cantidad de dioxinas y habían sido destinados a laalimentación de un 25% de las granjas de gallinas y pollos del país.

GRÁFICO 1

Comunicación del riesgo

Gestión de riesgosEvaluación del riesgo�

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Evaluación de opcionesAplicación de la opciónSeguimiento y revisión

Evaluación de riesgosIdentificación del peligroCaracterización del peligroEvaluación de la exposiciónCaracterización del riesgo

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Así, la responsabilidad primordial de la inocuidad de losalimentos recae en quienes los producen, elaboran y dis-tribuyen. Esta responsabilidad abarca toda la cadena ali-mentaria: agricultores y sus proveedores, pescadores,operadores de mataderos, elaboradores de alimentos,transportistas, distribuidores al por mayor y al por menorproveedores de comidas, etc. Es su obligación garantizarque los alimentos que producen y manipulan son inocuosy cumplen con los requisitos pertinentes de la legislaciónalimentaria, cerciorándose de que se cumplen dichos re-quisitos. Deben operar de conformidad con los principiosde las buenas prácticas de agricultura/higiene/manufac-tura. Para ello deben establecer mecanismos de verifica-ción interna eficaz, pertinente y fiable a fin de detectar losposibles fallos de sus sistemas de producción en lo querespecta a la inocuidad y la calidad de sus productos. Aestos efectos deben crear un mecanismo de seguimientoy control de sus procesos de producción. De este modose determinarán los puntos críticos de control y se esta-blecerá un sistema para supervisar la producción en esospuntos, denominado Hazard Analysis Critical ControlPoints, vulgarmente conocido como HACCP por sus si-glas en inglés (20).

La principal tarea de las autoridades de supervisión con-siste en establecer normas de inocuidad y asegurar quelos productores, elaboradores y comerciantes de alimen-tos apliquen sistemas internos de control basados en elHACCP adecuados, validados y operados de conformi-dad con estas normas. Además, deben realizar tambiénciertas actividades de control directo para asegurar elcumplimiento de la legislación y también deben propor-cionar información y asesoramiento sobre una ampliagama de asuntos relacionados con los alimentos quepueden afectar a la salud humana. Esta labor debe llevar-se a cabo con transparencia y comunicación abierta conlos consumidores, los productores, los comerciantes yotras partes interesadas. Un método eficaz para aumen-tar la observancia de la legislación alimentaria consiste enpublicar los resultados de las actividades de control delos alimentos

La responsabilidad de la higiene de los alimentos en elhogar y de asegurar que se sigan las recomendacionesde almacenamiento y preparación de los alimentos recaeen los consumidores. Esta es una cuestión que no sedebe infravalorar, ya que se trata del último eslabón im-portante de la cadena alimentaria para la inocuidad de losalimentos. Las autoridades nacionales de supervisión,junto con otras, tienen la obligación de intentar mejorar lainformación de los consumidores sobre la higiene de losalimentos en el hogar y de proporcionar recomendacio-nes, información y educación para ayudar a que los con-sumidores actúen ante los riesgos alimentarios de unmodo más eficaz.

c) En la comunicación del riesgo: En este sentido elobjetivo es proporcionar información científica y conoci-mientos al público de una manera clara y accesible a to-dos. Para ello se deberán explicar las herramientas utiliza-das y los resultados obtenidos, lo que requerirá de un dic-tamen pericial de alto grado científico y de habilidad paratrasladar la información técnica en un lenguaje común. Noobstante, el BEUC considera necesario cambiar el enfoquetradicional de la comunicación. Es necesario que la comu-nicación del riesgo deje de tener una estructura exclusiva-mente vertical (de las autoridades al consumidor) y pase ahaber un intercambio de información, una interacción quepotencie la participación efectiva de los ciudadanos en elproceso de análisis del riesgo. Ésta, además, será la únicaforma de conocer los demás factores que deberán ser teni-dos en cuenta a la hora de sopesar las decisiones políticasy que acabamos de ver en la gestión del riesgo, factoresque afectan a los consumidores, incluyendo preocupacio-nes religiosas o éticas, su deseo de promover las prácticasde producción alimentaria sostenidas, etc.

Es este cambio de estructura en la comunicación lo que losconsumidores demandan y lo que efectivamente hará quesu confianza en los alimentos se vaya recuperando. Se tra-ta de desarrollar la credibilidad y la consistencia en losmensajes sobre seguridad alimentaria a través de la inte-gración de todas las partes interesadas y la transparenciaen el proceso, para construir una mayor coherencia en laComunidad en lo que a información sobre seguridad ali-mentaria se refiere. A este respecto, el BEUC en el Colo-quio celebrado en Bruselas en diciembre de 2002 ya cita-do, ha hecho el siguiente apunte: el artículo 28.9.f) del Re-glamento 178/2002 estipula la posibilidad de que seaninvitados observadores a las reuniones del Comité y de lasComisiones Científicas; cabe, sin embargo preguntarsebajo qué condiciones se va a llevar a cabo tal participación,y si será también posible asistir a reuniones de la AESA.

Al margen de todas estas consideraciones, se planteatambién un debate, entre los organismos encargados dela seguridad alimentaria, ya sea de nivel internacional, na-cional o autonómico, que pretende dar respuesta a si se-ría preferible la separación de la evaluación y la gestióndel riesgo, o si por el contrario debe ser un mismo orga-nismo quien se ocupe tanto de la evaluación como de lagestión y de la comunicación del mismo. Es sobre la basede estos criterios que vamos a analizar el posicionamien-to de los distintos organismos europeos, nacionales y au-tonómicos de seguridad alimentaria, para tratar de anali-zar su grado de aproximación al modelo ideal de análisisdel riesgo. Como veremos más adelante cada Estadoopta por la fórmula que considera más adecuada.

4. LA AUTORIDAD EUROPEADE SEGURIDAD ALIMENTARIA

Como consecuencia de todas las razones expuestas, laUnión Europea ha visto la necesidad de contar con unaautoridad centralizadora, coherente y con credibilidadque responda cuando se desata un problema o emergen-

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(20) Sistema racional de control microbiológico que incluye la anticipa-ción de los riesgos asociados con la producción o el empleo de los ali-mentos y la identificación de los puntos en los que pueden ser controla-dos dichos riesgos, constituyendo, por ello, una alternativa racional a losineficaces programas de control del pasado.

cia alimentaria. El Reglamento 178/2002 establece labase jurídica para la puesta en marcha de la AutoridadEuropea de Seguridad Alimentaria (AESA). El objetivo deeste organismo es convertirse en primera referencia cien-tífica y voz autorizada de la Unión Europea sobre cuestio-nes de seguridad alimentaria. Para conseguirlo, se confi-gura como un organismo alimentario europeo de carácterindependiente, con personalidad jurídica propia, y que sebasa en los principios de excelencia científica y de trans-parencia en sus operaciones.

A) Competencias. La Autoridad tendrá un mandato lar-go que le permitirá hacer evaluaciones científicas sobretodas las cuestiones que puedan tener efecto directo o in-directo sobre la seguridad de la cadena alimentaria inclu-yendo todos los dominios que tengan relación con la sa-lud animal, el bienestar de los animales y la salud de lasplantas. La Autoridad proporcionará igualmente dictáme-nes sobre todas las cuestiones científicas concernientes alos organismos genéticamente modificados (OGM), losalimentos para animales y la nutrición humana. El primerpárrafo del artículo 22.7 del Reglamento 178/2002 esta-blece que «la Autoridad llevará a cabo sus funciones enunas condiciones que le permitan servir de referente en vir-tud de su independencia, la calidad científica y técnica delos dictámenes que emita, la información que difunda, latransparencia de sus procedimientos y sus métodos deactuación y su diligencia en la ejecución de las tareas quele asignen».

Cubrirá todas las etapas de la cadena alimentaria partien-do de la producción primaria, pasando por la alimenta-ción animal, la transformación y la distribución de produc-tos alimentarios y los alimentos para los animales hastallegar al consumidor final, pero solamente tendrá compe-tencias en la evaluación y la comunicación del riesgo. Lamisión de regular, es decir, de elaborar textos normativosde seguridad alimentaria va a ser competencia de las ins-tituciones (Comisión, Parlamento y Consejo) a nivel co-munitario y de los Estados miembros a nivel nacional. Esosí, deberán tener en cuenta en todo momento los dictá-menes científicos de la AESA para legislar. La Oficina Ali-mentaria y Veterinaria (OVA) de la Comisión Europea, consede en Dublín, tendrá el control del cumplimiento de lalegislación comunitaria por parte de los gobiernos de losEstados miembros y de la efectividad de sus inspeccio-nes.

B) Actividades. La misión global de la Autoridad secentra en la evaluación de los riesgos. Así, una de sus ta-reas esenciales será proveer dictámenes científicos inde-pendientes que constituirán la base científica a tener encuenta para la preparación y adopción de textos comuni-tarios (21), de manera que los legisladores comunitarios(Comisión, Parlamento y Consejo de la Unión Europea)adopten medidas eficaces basándose en los dictámenesde ésta. Asimismo, tendrá también una función global de

vigilancia sobre la aparición y la evolución de los riesgosen la cadena alimentaria (identificación de riesgos emer-gentes) y por otro lado de información y comunicación alos consumidores. Pasamos a desarrollar cada una de es-tas funciones:

a) Opiniones científicas. Constituye, como hemos vis-to, la función principal de la AESA. Sus dictámenes cientí-ficos independientes podrán afectar a la seguridad y aotros aspectos de la cadena alimentaria y de piensos ensu totalidad y podrán darse o bien por petición de la Co-misión, del Parlamento Europeo o de cualquier Estadomiembro, o bien por iniciativa propia (22). El artículo 32del Reglamento 178/2002 contempla la posibilidad deque la Autoridad, valiéndose de sus mejores recursoscientíficos independientes, encargue de manera abierta ytransparente, los estudios científicos necesarios para elcumplimiento de su cometido y para ello deberá tener encuenta las estructuras y los expertos con que cuenta ya laComunidad. A este respecto se tratará de evitar en lo po-sible duplicaciones con los programas de investigaciónde los Estados miembros o de la Comunidad fomentandoa su vez la cooperación adecuada. No hay que olvidarque la AESA, como miembro de la Red de alerta rápida,una vez que la Comisión le traslade la información oportu-na, podrá añadir conocimientos científicos y técnicos so-bre el problema o riesgo grave de que se trate, con el finde contribuir a la adopción de medidas apropiadas de lagestión del riesgo por los Estados miembros.

b) Recogida y análisis de la información e identifi-cación de riesgos emergentes. Otra de las tareas de laAutoridad es la centralización de datos mediante la reco-gida y el análisis de información, especialmente en los si-guientes dominios:— El consumo de alimentos y los riesgos a los que se ex-

ponen los individuos que los consumen.— La incidencia y prevalencia de riesgos biológicos.— Los contaminantes de los alimentos y de los piensos.— Los residuos.

El ámbito de recopilación de datos de la Autoridad no se li-mita a los países de la Unión Europea sino que trabajarácon todas las organizaciones que realicen tareas de reco-gida de datos, ya sean de los países de la ampliación, depaíses terceros o incluso de organismos internaciona-les (23) y podrá también hacer recomendaciones a los paí-ses miembros con el fin de mejorar los datos comparati-vos. Con toda esta información la Autoridad tendrá herra-mientas suficientes para cotejar y analizar los datos con elfin de identificar riesgos emergentes en el ámbito de su do-minio. En el caso de que encuentre indicios o sospeche deun riesgo emergente grave pedirá información comple-mentaria a los Estados miembros, a la Comisión u a otrosorganismos comunitarios que con carácter de urgencia letransmitirán todos los datos de que dispongan.

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(21) Artículo 22.6 del Reglamento 178/2002.(22) Artículo 29 del Reglamento 178/2002.(23) Artículo 33.2 del Reglamento 178/2002.

Esta determinación de los riesgos emergentes constituyeuna novedad y un avance en materia de seguridad ali-mentaria. Se trata de entrar en la prevención de los ries-gos y no limitarse solamente a la asistencia de los proble-mas alimentarios existentes.

c) Comunicación directa a los consumidores. Lacomunicación a todas las partes interesadas (autorida-des, consumidores, industria alimentaria, etc.) de los re-sultados obtenidos por la Autoridad, constituirá el segun-do polo sobre el que se articulará el funcionamiento deeste organismo en base al principio de transparencia. LaAutoridad va a elaborar y a publicar las informacionescientíficas y técnicas sobre una larga lista de materias re-lativas a la seguridad de la cadena alimentaria. En estesentido, y conforme a los artículos 23.j) y 40.2 del Regla-mento 178/2002 «deberá velar porque el público en gene-ral y otras partes interesadas reciban prontamente una in-formación objetiva, fiable y fácilmente accesible, en parti-cular en lo que respecta a los resultados de sus trabajos».Los dictámenes se difundirán en Internet y se dará accesoa las conclusiones de los programas de supervisión y vigi-lancia, dejando la comunicación de las decisiones de lagestión de los riesgos bajo responsabilidad de la Comi-sión. La Autoridad deberá colaborar estrechamente con laComisión y los Estados miembros para fomentar la cohe-rencia necesaria en el proceso de comunicación de ries-gos (24).

El Comisario Europeo de Sanidad y Consumo, DavidByrne (25), ha destacado el papel fundamental de lasasociaciones de consumidores en cuanto representantesde los intereses del colectivo en la sociedad civil y señalaque «podrían actuar como perros guardianes, ejerciendouna vigilancia crítica de las acciones de las autoridades yde los productores», subrayando la necesidad de coope-ración de estas organizaciones a escala internacional ynacional y la importancia de su trabajo cotidiano comolobby para influir en los políticos y contribuir así a crearnormas alimentarias más seguras y hacer llegar un men-saje coordinado a los consumidores. Podemos pues con-cluir, que la política comunitaria va en el camino de impli-car a todas las partes interesadas en los procesos de se-guridad alimentaria, como se viene exigiendo desde hacetiempo por parte de los consumidores.

d) Gestión de los sistemas de alerta rápida. El papelde la AESA dentro de este nuevo sistema de alerta rápidaintroducido por el Reglamento 178/2002, consistirá enexaminar todos los mensajes que se transmitan a travésdel sistema y proporcionar tanto a los Estados miembroscomo a la Comisión la información necesaria para el aná-lisis del riesgo (26). Se trata, pues, de completar estas no-tificaciones mediante cualquier tipo de información cientí-

fica o técnica que facilite la gestión rápida y apropiada delos riesgos. La Comisión continuará siendo el eje centralde la red, otorgándole a la Autoridad sólo tareas técnicas.

e) Apoyo científico y técnico a la Comisión/ Recur-sos Humanos. El apoyo científico y técnico a la Comisiónen la ejecución de sus tareas, particularmente en caso decrisis de seguridad alimentaria, será otra de las tareas dela AESA. Así, en el Reglamento 178/2002 encontramosnumerosas referencias a ello: el artículo 23 en sus aparta-dos c), h), i) y l), hace mención a la tarea de proporcionarasistencia científica y técnica cuando la solicite la Comi-sión, en la interpretación y el examen de los dictámenesde determinación del riesgo, en los procedimientos degestión de crisis que ésta ponga en marcha en relacióncon la seguridad de los alimentos y los piensos y en cual-quier otra tarea que le sea asignada por ésta y esté com-prendida en su cometido. También el artículo 33 del Re-glamento 178/2002 hace alusión a esta facultad de la Co-misión de solicitar asistencia científica y técnica a laAutoridad en cualquier ámbito de su cometido. Estas ta-reas de apoyo y asistencia van a estar casi siempre rela-cionadas con el suministro de dictámenes científicos enfunción de las necesidades de la Comisión, a solicitud deésta. Digamos que ésta va a ser el cliente más importantede la Autoridad.

C) Organización. La Autoridad Europea de SeguridadAlimentaria no es una institución comunitaria sino que setrata de una agencia independiente, con su propia perso-nalidad jurídica. Ha sido dotada de un presupuesto deunos 40 millones de euros y contará con unas 250 perso-nas. Aunque provisionalmente está establecida en Bruse-las aún no se ha decidido su ubicación definitiva, si bienhay cuatro ciudades candidatas: Barcelona, Helsinki, Lilley Parma. Sus órganos son la junta directiva; el directorejecutivo; el foro consultivo y el comité científico y las co-misiones técnicas científicas. Vamos a examinarlos:

a) La Junta Directiva (27). Es la encargada de asegu-rar que la Autoridad cumple con su cometido. Así, deberáaprobar el programa de trabajo de la Autoridad para elaño siguiente asegurándose de que es coherente con lasprioridades legislativas y políticas de la Comunidad en elámbito de la seguridad alimentaria y el informe de trabajode la Autoridad correspondiente al año anterior, así comosu Reglamento financiero. También se ocupará de adop-tar sus estatutos. Se reunirá a iniciativa del presidente o apetición de al menos un tercio de sus miembros y actuarápor mayoría de los mismos.

b) El Director Ejecutivo (28). Es el responsable de lagestión cotidiana de la Autoridad, de la ejecución de losprogramas aprobados por la Junta Directiva, de asegurar

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(24) Artículo 40.3 del Reglamento 178/2002.(25) CONSUMER (2001): «Entrevista con David Byrne», Revista Digitaln.º 48, octubre 2001.(26) Artículo 35 del Reglamento 178/2002, que se refiere tanto a los ali-mentos como a los piensos.

(27) Compuesta por catorce miembros más un representante adicionalde la Comisión. Cuatro de los miembros deberán tener experiencia profe-sional en la industria y en el ámbito de los consumidores. Elige a su presi-dente entre sus miembros por un período de dos años renovable.(28) Será nombrado por la Junta Directiva a partir de una lista de candi-datos propuesta por la Comisión tras celebrarse una oposición libre.

un apropiado apoyo científico, técnico y administrativo alComité Científico y a las comisiones técnicas científicas,de asegurar que las funciones de la AESA se realicen deacuerdo con las exigencias de sus usuarios, de todas lascuestiones relacionadas con el personal, de la prepara-ción del estado de ingresos y gastos y de la ejecución delpresupuesto de la Autoridad y de establecer contactoscon el Parlamento Europeo. Su mandato será de cincoaños pudiendo ser renovado y será responsable ante laJunta Directiva a la que deberá presentar un informe delas actividades realizadas por la Autoridad en el año ante-rior y un proyecto de programa de trabajo para el año si-guiente.

c) El Foro Consultivo. Compuesto por representantesde organismos competentes de los Estados miembrosque lleven a cabo tareas similares a las de la Autoridad, arazón de un representante por cada Estado miembro.Constituye un apoyo para el director ejecutivo, ya que leasesora en el ejercicio de sus funciones, en particular enla elaboración de una propuesta relativa al programa detrabajo de la AESA.

Su papel primordial es el de garantizar una estrecha coo-peración entre la Autoridad y los organismos competen-tes de los Estados miembros, constituyendo un mecanis-mo de intercambio de información relativa a riesgos po-tenciales y de centralización de conocimientos. Enparticular intervendrá en los siguientes casos: para evitarduplicidades entre los estudios científicos de la Autoridady los de los Estados miembros, cuando haya habido unadiscrepancia sustantiva en cuestiones científicas entre laAutoridad y algún organismo nacional con el fin de resol-ver la discrepancia o de elaborar un documento conjuntoque aclare las cuestiones científicas controvertidas y se-ñale los problemas que plantean los datos (29), para fo-mentar la interconexión a escala europea de las organiza-ciones que actúen en los ámbitos que comprende el co-metido de la Autoridad, cuando ésta o algún Estadomiembro observe algún riesgo emergente.

d) El Comité Científico y las comisiones técnicascientíficas. Formados por un grupo de eminentes e inde-pendientes científicos que serán responsables de propor-cionar a la Autoridad sus dictámenes técnicos. El comitécientífico está compuesto por los presidentes de lasocho comisiones técnicas científicas y por seis expertoscientíficos no pertenecientes a ellas. Será responsable dela coordinación general, sobre todo en lo que se refiere ala armonización y adopción de métodos de trabajo, y delos dictámenes de naturaleza multisectorial que no seancompetencia de una comisión técnica. En estos casospodrá también crear grupos de trabajo que le asesoren ala hora de elaborar dictámenes científicos.

El incremento de la complejidad y sofisticación de laciencia y la legislación, y a su vez el aumento de la diver-sidad de los alimentos, ha hecho necesario introducir

nuevas comisiones técnicas científicas, constituidaspor expertos científicos independientes que no formaránparte del personal de la Autoridad y que pasan a ser lassiguientes:

— Comisión técnica de aditivos alimentarios: Se ocupa dela seguridad en el uso de aditivos alimentarios, aromati-zantes, auxiliares tecnológicos y materiales en contactocon los alimentos; temas asociados a la seguridad deotras sustancias añadidas deliberadamente a los alimen-tos, y cuestiones relativas a la seguridad de los procesos.

— Comisión técnica de aditivos para piensos animales: Secentra en la seguridad de los animales, del usuario/traba-jador, del consumidor de productos de origen animal ydel medioambiente. Se trata de controlar la eficacia de losproductos/sustancias biológicos y químicos destinados aser añadidos/usados deliberadamente en la alimentación.Se encarga en definitiva de las cuestiones científicas ytécnicas concernientes a la nutrición animal, a la calidad yla salubridad de los productos de origen animal.

— Comisión técnica de fitosanidad, productos fitosanita-rios y residuos: Su cometido es la seguridad de los pro-ductos fitosanitarios para el usuario/trabajador, para elconsumidor de productos tratados y para el medioam-biente y de cuestiones fitosanitarias.

— Comisión técnica de OGM: Se centra en los alimentospara consumo humano y animal modificados genética-mente según se definen en la Directiva 2001/18/CE, talescomo microorganismos, plantas y animales, en relacióncon su liberación intencional en el medioambiente, inclui-dos productos que no sean alimentos para el consumohumano o animal.

— Comisión técnica de productos dietéticos, nutrición yalergias: Examina los productos dietéticos, de la nutriciónhumana y de las alergias alimentarias, así como de losnuevos alimentos.

— Comisión técnica de factores de peligros biológicos:Se ocupa de riesgos biológicos relativos a la seguridadalimentaria y enfermedades de origen animal, incluidaszoonosis de origen alimentario y encefalopatías espongi-formes transmisibles, microbiología, higiene alimentaria, yde la asociada gestión de residuos.

— Comisión técnicas de contaminantes de la cadena ali-mentaria: Se encarga de los contaminantes en los alimen-tos para consumo humano y animal, ámbitos relaciona-dos y sustancias indeseables, tales como tóxicos natura-les, micotoxinas, y residuos de sustancias no autorizadas,que no sean competencia de otra Comisión Técnica.

— Comisión técnica de salud y bienestar animal: Se cen-tra en todos los aspectos de la salud y bienestar de losanimales, especialmente en relación con los animalesdestinados a la producción de alimentos, incluidos lospeces.

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(29) Artículo 30.4 del Reglamento 178/2002.

5. LAS AGENCIAS NACIONALES DE SEGURIDADALIMENTARIA EN LA UNIÓN EUROPEA:DISPARIDAD DE MODELOS

Hasta no hace demasiado tiempo, la mayoría de los paíseseuropeos insertaban en alguno de sus ministerios un depar-tamento que gestionaba los problemas alimentarios. Sinembargo, desde hace algunos años y tras los sucesivos es-cándalos en materia alimentaria, han sido muchos los paí-ses que han decidido incluir en sus estructuras nacionalesun organismo encargado específicamente de la seguridadde la cadena alimentaria, de la evaluación del riesgo alimen-tario y del control de los alimentos. Sin embargo, los mode-los de los organismos nacionales en la materia son bastantedivergentes en lo que se refiere al elemento básico que ana-lizamos: la fusión o no en un mismo organismo, de las com-petencias en materia de determinación del riesgo y en mate-ria de control del mismo. Es en este punto en el que encon-tramos grandes diferencias. Así, unos países consideranbásica la separación entre la evaluación y la gestión del ries-go, estimando que deben ser organismos diferentes quie-nes se ocupen de uno y de otro aspecto, como es el casode la Agencia Francesa de Seguridad Alimentaria (AFSSA) yde la AESA, y sin embargo otros prefieren dotar al organis-mo nacional encargado de la seguridad alimentaria de com-petencias más amplias, encargándoles la evaluación, lagestión y la comunicación del riesgo, como es el caso de laAgencia Federal de la Seguridad de la Cadena AlimentariaBelga (AFSCA). Hay un tercer modelo que opta por incluirentre las competencias de su agencia de seguridad alimen-taria tan sólo unos aspectos de la gestión del riesgo dejan-do los demás en manos de otros organismos, como la FoodStandars Agency del Reino Unido. Del examen de las distin-tas Agencias de Seguridad Alimentaria en la Unión Europase pueden extraer tres modelos diferentes con claras diver-gencias en este punto:

A) Modelo francés. La Agencia Francesa de Seguri-dad Alimentaria (AFSSA) fue el primer organismo de estascaracterísticas puesto en marcha. La AFSSA fue aproba-da por Ley de julio de 1998 (30) y nació en 1999 bajo ladependencia de tres ministerios: Agricultura, Sanidad yConsumo, con el objetivo de reforzar la seguridad alimen-taria en Francia. Su función primordial es la evaluación deriesgos nutricionales y sanitarios relacionados con los ali-mentos que se destinan tanto al consumo humano comoanimal, incluso los que pudieran proceder de las aguasdestinadas al consumo humano.

Sin embargo la AFSSA no lleva a cabo funciones de policíasanitaria, sino que las deja en manos de los ministerios. Selimita a emitir opiniones y recomendaciones, desarrolla in-vestigaciones, ofrece a los expertos apoyo técnico y cientí-fico y es, por último, responsable de la información de lapoblación. Se trata en último término de un órgano de ca-rácter consultivo y no ejecutivo que actúa principalmente

como consejero, puesto que sus decisiones no son vincu-lantes, a pesar de que según sus responsables el gobiernohasta el momento ha seguido a pies juntillas sus recomen-daciones (31). Éste es el punto básico de diferencia con elmodelo del Reino Unido, donde la Food Standards Agencyrealiza análisis y controles, siendo sus decisiones absolu-tamente vinculantes. Viene a ser el modelo seguido por laAutoridad Europea de Seguridad Alimentaria que es com-petente de la evaluación del riesgo, dejando la gestión(tanto la reglamentación como el control del riesgo) en ma-nos de las instituciones y de los Estados miembros, comovimos anteriormente, y también el modelo seguido por laAgencia Española de Seguridad Alimentaria.

Francia ha optado, pues, por un modelo de separación ab-soluta entre la evaluación y la gestión del riesgo, modeloque cuenta con un reconocimiento internacional en la medi-da en la que el Codex Alimentarius (32) ha establecido quedebe existir una separación funcional entre estos dos ámbi-tos del análisis del riesgo. Con él, se trata de garantizar la in-dependencia y la transparencia de este apoyo científico ytécnico de alta calidad, manteniendo sólo las interaccionesindispensables entre los dos campos. La misión evaluadorade la Agencia francesa cubre toda la cadena alimentaria,desde la producción de materias primas (productos de ori-gen animal y vegetal) hasta la distribución al consumidor fi-nal, pasando por la transformación, preservación, transportey almacenamiento de los alimentos. Lleva a cabo tareas deinvestigación sobre salud animal, calidad de los alimentos ehigiene. En este sentido, la Agencia debe ser consultadaobligatoriamente para introducir modificaciones en la regla-mentación sobre inocuidad de los alimentos, y puede pro-poner también las medidas que considere oportunas parapreservar la salud pública. Su intervención puede ser reque-rida por los ministerios, asociaciones de consumidores, opuede actuar por iniciativa propia.

Está compuesta por comités de expertos especializados ennutrición, microbiología, biotecnología, encefalopatías es-pongiformes subagudas transmisibles, residuos de agentescontaminantes químicos y físicos, alimentación animal, ma-teriales peligrosos por contacto, aditivos, aromas y comple-mentos tecnológicos, salud animal, y cuestiones hídricas.Sus opiniones y recomendaciones se hacen siempre públi-cas y pueden sugerir, nunca ordenar, que las autoridadescompetentes adopten medidas de policía sanitaria o que lle-ven a cabo ciertos controles, investigaciones, evaluacioneso análisis. Asimismo, es también responsable de la evalua-ción y del apoyo científico-técnico al gobierno y coordina lasactividades del país en materia científica a nivel comunitarioy mundial.

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(30) Loi n.º 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veillesanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés àl’homme.

(31) HUMERA, S. (2001): «Los Estados miembros impulsan sus organis-mos de seguridad alimentaria». Revista Nuestra Cabaña, n.º de abril.(32) Comisión Internacional creada en 1962 para proteger la salud delos consumidores y asegurar prácticas leales en el comercio de alimen-tos del mundo. Reúne a científicos, técnicos, funcionarios gubernamen-tales encargados de la reglamentación y organizaciones internacionalesde consumidores y de la industria. Sus normas, directrices y recomenda-ciones son ya un punto de referencia básico para la armonización inter-nacional, en el ámbito de la inocuidad y calidad de los alimentos.

B) Modelo belga. La Agencia Federal de la Seguridadde la Cadena Alimentaria (AFSCA) fue creada por Ley de4 de febrero de 2000 (33) bajo la autoridad política del Mi-nisterio de la Salud Pública, que ha pasado a llamarseServicio Público Federal de la Salud Pública, Seguridadde la Cadena Alimentaria y Medio Ambiente. Su objetivoes asegurar la salud de los consumidores a través de laseguridad en la cadena alimentaria y la calidad de los ali-mentos, e integrar y coordinar el control alimentario paraacabar con la anterior fragmentación de competenciasentre diferentes organismos. Los principios de esta agen-cia son: la transparencia en la investigación y la libertadde acceso a los estudios elaborados por la AFSCA, elacercamiento global en el sistema de control alimentario,la vigilancia y el control preventivo en asuntos alimenta-rios, la independencia de los miembros de la Agencia, laobtención de un presupuesto separado y la cooperacióninternacional con las Agencias de Seguridad Alimentariade otros países. Su organización se estructura en tres ór-ganos: un Comité Consultivo (34), un Comité Científi-co (35) y un Punto de Contacto Permanente (36).

Es principalmente competente (37) del control, examen yanálisis de todos los productos de la cadena alimentaria,cualquiera que sea la fase en la que se encuentren; la ob-tención de acuerdos y autorizaciones ligadas a la ejecuciónde su misión; la integración y la elaboración de sistemas deidentificación y de seguimiento de productos entrantes en lacadena alimentaria; la elaboración y la puesta en marcha deuna política de prevención, de sensibilización y de informa-ción y la vigilancia del respeto de la legislación relativa a to-das las fases de la cadena alimentaria.

Este modelo se caracteriza por no hacer ninguna separa-ción entre la evaluación y la gestión del riesgo, quedando lanormativa y el control del mismo en manos de los mismosque ostentan su competencia en materia de evaluación.

C) Modelo británico. La Food Standards Agency fueaprobada por ley de 11 de noviembre de 1999 y es opera-tiva desde abril de 2000. Hasta esta fecha, la elaboracióny la puesta en marcha de la política de normalización y deseguridad de los alimentos incumbía de una parte al Mi-nisterio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y de otra, aldepartamento de la Salud en Inglaterra y a sus equivalen-tes en Irlanda del Norte y de las administraciones descen-

tralizadas de Escocia y Gales. A partir de entonces, estospoderes fueron transferidos a la nueva Agencia de norma-lización de productos alimentarios que ejerce sus compe-tencias en todo el territorio británico y depende del Minis-terio de Sanidad, del Parlamento de Westminister, del Par-lamento Escocés, de la Asamblea de Gales y de laAsamblea de Irlanda del Norte. Los principios que inspi-ran su actuación son la independencia, la transparencia,la accesibilidad y la primacía de los consumidores.

Es presidida por una Junta que actúa basada en el interéspúblico y se encarga de la dirección estratégica asegu-rándose de que cumpla con sus obligaciones legales.Además se estructura en tres Grupos, cada uno de loscuales incorpora divisiones científicas para hacer frente atodas sus responsabilidades: El Grupo de Política de Se-guridad Alimentaria que se centra en todo lo relacionadocon la seguridad alimentaria y la nutrición, el Grupo deCumplimiento y Estándares Alimentarios, que se dedica aasegurar el cumplimiento de la legislación alimentaria, elmantenimiento de la higiene alimentaria y los estándaresde composición y autenticidad, y el Grupo de RecursosCorporativos y Estrategia, que proporciona ayuda corpo-rativa y servicios a la Junta.

Entre sus funciones principales se encuentra el desarrollo yla aplicación efectiva de las normas alimentarias, el desa-rrollo de normas de seguridad que contemplen la evalua-ción y la gestión del riesgo, la investigación y programas demonitorización, la prevención y manejo de crisis alimenta-rias, la información al consumidor sobre los riesgos alimen-tarios basada en una política de total transparencia y lacoordinación de las normativas sobre alimentación.

Esta Agencia controla y sanciona en materia de seguridadde los alimentos, es decir, tiene competencias no sólo encuanto a la evaluación y comunicación del riesgo sino tam-bién en cuanto a algunos aspectos de su gestión (coordi-nación de normativa alimentaria y control del mismo). Mo-delo seguido por numerosos países como Suecia, Irlanday Finlandia, así como por la Agencia Catalana de Seguri-dad Alimentaria que examinaremos más adelante.

Responde por sus actos ante el Parlamento, a través delMinistro de Sanidad así como ante las administracionesdescentralizadas de Escocia, Gales e Irlanda del Nortepor todas las actividades que lleve a cabo en sus respec-tivos territorios.

6. EL SISTEMA ORGANIZATIVODE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN ESPAÑA

La seguridad alimentaria en España está protegida y ga-rantizada por varios artículos de la Constitución de1978 (38) que consagran el derecho a la protección de lasalud y otorgan a los poderes públicos competencias

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(33) Loi du 4 fevrier 2000 relative à la création de l’Agence fédérale pourla Sécurité de la Chaîne Alimentaiere (MB 18.2.2000) modifiée par la loi 13juillet 2001 (MB 4.8.2001).(34) Se encarga de asesorar a la Agencia acerca de todo lo relacionadocon sus políticas, funcionamiento y organización, bien a petición bien porsu propia iniciativa. Comprende a representantes de los productores, delas organizaciones de consumidores, de las de protección del MedioAmbiente y de los animales y de las Administraciones.(35) Compuesto por expertos nacionales e internacionales nombradospor el gobierno. Se centraprincipalmente en las investigaciones, perotambién asesora en la elaboración de las normas alimentarias y en elPlan Científico.(36) Proporciona a los consumidores información objetiva y a el debenacudir a la hora de presentar sus quejas individuales relacionadas con lacalidad o la seguridad de los alimentos.(37) Artículo 4 de la Loi 4 fevrier 2000. (38) Artículos 43, 51 y 149.1.16 de la Constitución Española de 1978.

para organizar y tutelar la salud pública y les encomiendala defensa de los consumidores y usuarios protegiendo laseguridad, la salud y los legítimos intereses de los mis-mos. En particular, la protección de la salud pública me-diante la vigilancia de la seguridad sanitaria y la inocuidadde los alimentos destinados al consumo humano incum-be directamente a las autoridades encargadas de la sa-lud (39) y éstas ejercen sus competencias a distintos ni-veles: Administración Central (Ministerio de Sanidad yConsumo); Gobiernos de las Comunidades Autónomas yMunicipios y otras autoridades locales. Hasta ahora parala coordinación interterritorial entre el Gobierno central, lascomunidades autónomas y los entes locales en materiade seguridad alimentaria era competente el Consejo Inter-territorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS).

Por otra parte, hay que tener en cuenta también la inci-dencia indirecta sobre la seguridad alimentaria de las ac-ciones concernientes a los productos, procesos, indus-trias y establecimientos agroalimentarios provenientes deotras instituciones u organismos. Así, el Instituto Nacionalde Consumo y los servicios autonómicos competentes enconsumo, en lo referente a cuestiones no sanitarias, tie-nen influencia directa sobre la inocuidad de los alimentosy la protección de la salud; el Ministerio de Agricultura,Pesca y Alimentación, y los servicios autonómicos, enagricultura tienen competencias directas sobre los prime-ros eslabones de la cadena alimentaria (40) y también enmateria de reglamentación de la gestión y de la calidad yconformidad de productos alimentarios; el Ministerio deMedioambiente y las autoridades autonómicas, tienencompetencias en cuestiones medioambientales con co-nexión directa en la seguridad alimentaria.

Asimismo, otros ministerios como el de Economía (Secre-taría de Estado de Comercio y Turismo y Secretaría deEstado de Energía, Desarrollo Industrial y de la Pyme), elde las Administraciones Públicas, el de Interior, donde laBrigada de la Delincuencia Económica dependiente de laDirección General de la policía, así como la Unidad Cen-tral Operativa (UCO) subordinada a la Dirección Generalde la Guardia Civil, juegan un papel, sino en el control ofi-cial de la seguridad sanitaria de los alimentos, al menosen la gestión reglamentaria del sector alimentario, aunqueel efecto de sus actividades sea menos inmediato. Hastahace poco tiempo, la coordinación intersectorial entre lasdiferentes autoridades en materia de seguridad alimenta-ria en España, era competencia de la Comisión Intermi-nisterial de Ordenación Alimentaria (CIOA)

Ha sido esta complejidad del sistema institucional españolen materia de seguridad alimentaria, junto con la necesidadcreada por el Reglamento 178/2002 que crea la AutoridadEuropea de Seguridad Alimentaria de «encontrar su corres-pondencia en la creación de organismos análogos, constitu-yendo entre todos una red de cooperación e intercambio deinformación, bajo la coordinación de la Autoridad Europea» la

que ha propiciado la aparición de la Ley 11/2001, de 5 de ju-lio, que crea la Agencia Española de Seguridad Alimenta-ria (41) con el fin de articular en un mismo organismo los dis-tintos instrumentos dedicados a la seguridad alimentaria enEspaña. Esto, junto con la reciente transferencia de la asis-tencia sanitaria a las Comunidades Autónomas, ha supues-to una remodelación de la estructura orgánica básica de losMinisterios de Sanidad y Consumo y de Agricultura, Pesca yAlimentación en el Gobierno de España.

La Agencia Española de Seguridad Alimentaria será a par-tir de ahora el organismo encargado de la coordinación in-terterritorial e intersectorial en materia de seguridad de losalimentos, conllevando la desaparición de varios departa-mentos de Sanidad y Agricultura que quedarán asociadosal nuevo organismo. Así lo pone de manifiesto el artícu-lo 2.2.a) de la Ley 11/2001 por la que se crea la misma, queestablece como una de sus funciones: «Coordinar las ac-tuaciones de las Administraciones que incidan directa o in-directamente en la seguridad alimentaria», así como el ar-tículo 2.2.d) que señala como otra de sus funciones «Identi-ficar y coordinar los foros intersectoriales e interterritorialescon competencias en seguridad alimentaria». Se trata,pues, de integrar todos aquellos elementos que promue-ven la seguridad de los productos y procesos alimentarios.

Vamos a detenernos en el examen de los objetivos y com-petencias, las actividades y la organización de la AgenciaEspañola de Seguridad Alimentaria, partiendo de la Ley 11/2001 y de su Estatuto aprobado por Real Decreto 709/2002 (42), así como en el de algunas Agencias de Comuni-dades Autónomas que están empezando a entrar en funcio-namiento, y que están reformando por completo el panora-ma institucional español en lo que a seguridad alimentariase refiere.

6.1. La Agencia Españolade Seguridad Alimentaria

Se trata de un organismo autónomo, adscrito al Ministeriode Sanidad y Consumo, con personalidad jurídico—públi-ca diferenciada y plena capacidad de obrar. Los princi-pios bajo los que la Agencia Española desarrolla su laborson los mismos que los que inspiran las actuaciones de laAutoridad Europea de Seguridad Alimentaria, por lo quela excelencia científica, la transparencia y la independen-cia deben marcar sus funciones.

A) Objetivos y competencias. Podemos dividir en dossus objetivos fundamentales:

— Ofrecer la mayor seguridad de los productos alimenti-cios que se adquieren en el mercado. En este sentido, in-tegrará y desempeñará todas las funciones relacionadascon la protección de la salud de los consumidores y vela-

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(39) Artículo 6.3 de la Ley General de Sanidad 14/1986, entre otros.(40) Salud animal, producción primaria y medios de producción.

(41) BOE de 6 de julio de 2001.(42) BOE de 26 de julio de 2002.

rá por la consecución y mantenimiento de la seguridaden todas las fases de la cadena alimentaria, medianteprocedimientos de coordinación y evaluación. Dentro desu ámbito de actuación entrará la nutrición así como losaspectos de sanidad animal y vegetal que incidan direc-ta o indirectamente en la seguridad alimentaria. El Esta-tuto, sin embargo, excluye de su ámbito de competenciael control higiénico-sanitario de mercancías alimentariasen la frontera (43), que seguirán siendo exclusivamentedel Estado.

— Ofrecer una información objetiva a los consumidores ya los agentes económicos del sector agroalimentario es-pañol, desde el ámbito de actuación de la AdministraciónGeneral del Estado. Así, según ha destacado su Presi-denta, María Neira, en su intervención en el Congreso deldía 12 de febrero de 2003 (44) «El derecho del ciudadanoa disponer de información completa, precisa, adaptada asus necesidades, que le asegure la inocuidad de los ali-mentos, le permita realizar una elección consciente y quele proteja de prácticas abusivas constituirá uno de los finesprimordiales de la Agencia».

Al igual que la Autoridad Europea, la Agencia Española si-gue también el modelo francés haciendo una separacióntotal entre la evaluación del riesgo y la gestión del mismoen seguridad alimentaria. Es por ello que se ocupa de laevaluación y comunicación del riesgo, dejando las com-petencias de legislación y de control en manos de laAdministración General del Estado y de las ComunidadesAutónomas. Su papel en materia normativa se limita aproponer a las Administraciones competentes la elabora-ción de normas que afecten a la seguridad alimenta-ria (45). Al igual que en el caso francés, sus recomenda-ciones en ningún caso serán vinculantes.

B) Actividades. Las tareas principales de la AgenciaEspañola de Seguridad Alimentaria, vienen definidas en elartículo 2.2 de la Ley 11/2001 y en el Estatuto de la misma,y se pueden resumir en:

a) Coordinar las actuaciones de las Administracionesque incidan directa o indirectamente en la seguridad ali-mentaria y asesorarlas en la planificación y desarrollo desus políticas alimentarias e instar sus actuaciones ejecuti-vas y en su caso normativas, especialmente en situacio-nes de crisis o emergencia;

b) Elaborar y promover estudios y trabajos de investiga-ción. En este sentido, como señala su Estatuto, corres-ponde a la Agencia, a través de su Director Ejecutivo, eva-luar los riesgos, en su ámbito de actuación, de los nuevosalimentos, ingredientes y procesos, el estudio epidemio-lógico y microbiológico de las enfermedades de transmi-sión alimentaria;

c) Coordinar, en estrecha colaboración con las autorida-des territoriales competentes, el funcionamiento de las re-des de alerta rápida existentes en el territorio español, a tra-vés de las que se difundirá cualquier información que puedacomprometer de forma grave y potencialmente inmediata lasalud de los consumidores. En este sentido según palabrasde su Presidenta, en la intervención en el Congreso ya cita-da, «El objetivo que se ha marcado la Agencia es mejorar lostiempos en el sistema de intercambio rápido de informaciónpara la gestión de alertas». Dicho sistema de carácter nacio-nal y único, funcionará conforme a criterios de urgencia, se-lectividad, y cuando así se requiera, de confidencialidad enla transmisión de información;

d) Ser el punto de contacto del Sistema Comunitario Eu-ropeo de Intercambio Rápido de Información y represen-tante de España en los asuntos de seguridad alimentariaque se traten en la Unión Europea y en organizaciones in-ternacionales, especialmente en la Organización de Na-ciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO),la Organización Mundial de Comercio (OMC), el CodexAlimentarius y el Consejo de Europa.

e) En cuanto a la comunicación del riesgo, la Agenciase encargará de difundir los informes que elabore el comi-té científico y promover cuantas acciones de informaciónsean precisas para consumidores y usuarios. En estesentido, según ha anunciado la Presidenta en su compa-recencia en el Congreso citada, la información destinadaal consumidor tendrá varios ejes: «información puntual yactualizada durante los períodos de crisis alimentarias, in-formación de rutina sobre los alimentos que consume, laadecuada conservación y la preparación de los mismos einformación sobre temas de actualidad relacionados conla seguridad alimentaria».

f) También se llevarán a cabo una serie de acciones quepermitirán conocer las preocupaciones de los consumido-res y poner a su disposición información sobre hábitos ali-mentarios saludables. Creación de una página web, facilitarel acceso a los dictámenes de la Agencia, llevar a cabocampañas informativas en prensa, radio y televisión y orga-nizar foros, debates y mesas redondas sobre temas de ac-tualidad y la realización del Barómetro de la Seguridad Ali-mentaria que pondrá a disposición de los consumidores in-formación sobre las opciones de compra. Otra actividadque se ha anunciado también es la elaboración de un mapade seguridad alimentaria en el que se incluirá un sistema deinformación sobre seguridad alimentaria y se elaborarán in-formes anuales sobre actividades analíticas e inspectoras.En palabras de nuevo de su Presidenta en la intervención enel Congreso citada, esta información, «permitirá a la AgenciaEspañola guiar sus actuaciones, identificar los puntos críticosque requieren intervención y una utilización lo más eficaz po-sible de los recursos», de este modo se pretende lograr unaintercomunicación entre todas las partes implicadas.

C) Organización. La Agencia estará dotada de órga-nos de dirección: Presidencia, Consejo de Dirección y Di-rector Ejecutivo y de órganos de asesoramiento y coordi-nación: Comisión institucional, Consejo Consultivo y Co-mité Científico.

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(43) Artículo 4.3.(44) Nota de prensa del Ministerio de Sanidad y Consumo del día 12 defebrero de 2003.(45) Artículo 4.2 de la Ley 11/2001.

a) Órganos de dirección:

— Presidencia: Asume la dirección de la coordinación in-terterritorial e intersectorial en situaciones de crisis alimen-tarias; debe informar al Consejo de Dirección acerca deaquellos expedientes de alerta; debe también constituirlos comités de crisis y emergencia alimentaria, actuarcomo portavoz único de la Agencia en situaciones de cri-sis, aprobar el plan general de comunicación de riesgos yacordar la elaboración de estudios e informes por iniciati-va de la Agencia.

— Consejo de Dirección: Órgano rector de la Agencia for-mado por representantes de los Ministerios de Sanidad yConsumo, Agricultura, Pesca y Alimentación, Comunida-des Autónomas, Entidades Locales, Consejo de Consu-midores y Usuarios y de las organizaciones económicasmás representativas del sector. Debe establecer las líneasgenerales de actuación de la Agencia, colaborar en laemisión de dictámenes e informes e informar del procedi-miento de actuación para situaciones de crisis y emer-gencias alimentarias, que incluirá el plan general de co-municación de riesgos.

— Director Ejecutivo: Se encarga de la dirección del per-sonal y de los servicios y actividades de la agencia. Entreotras funciones también asume la elaboración de los pre-supuestos.

b) Órganos de asesoramiento y coordinación:

— Comisión Institucional: Es el órgano encargado de es-tablecer mecanismos eficaces de coordinación y coope-ración entre las administraciones públicas con competen-cias en materia de seguridad alimentaria. Su pleno debeacordar la creación de grupos de trabajo específicos.

— Consejo Consultivo: Es el órgano de participación acti-va de la sociedad en los asuntos relacionados con la se-guridad alimentaria. Está compuesto por representantesde las organizaciones sociales, de las asociaciones deconsumidores, de las organizaciones económicas másrepresentativas de los sectores implicados, así como lasorganizaciones colegiales de médicos, farmacéuticos, ve-terinarios, ingenieros agrónomos, biólogos y químicos. ElConsejo será informado de las medidas y actuacionesadoptadas en situaciones de crisis y emergencias y sereunirá semestralmente.

— Comité Científico: Es el órgano que proporciona losdictámenes científicos en materia de seguridad alimenta-ria y el encargado de definir el ámbito de los trabajos deinvestigación y coordinar los trabajos de los grupos de ex-pertos que realicen actividades de evaluación de riesgosen el marco de las actuaciones de la Agencia. Bajo su de-pendencia se constituyen los grupos de expertos de eva-luación de riesgos alimentarios que el Consejo de Direc-ción considere necesario. Tanto el Comité Científico comolos grupos de expertos actúan de acuerdo con los princi-pios de excelencia e independencia en su actividad deevaluación. Está integrado por veinte miembros de reco-nocida competencia científica en ámbitos relacionados

con la seguridad alimentaria como son toxicología alimen-taria, microbiología, virología, parasitología o zoonosis ali-mentarias, epidemiología humana y animal, biotecnologíay modificación genética, inmunología y alergología, nutri-ción humana, farmacología y procesos tecnológicos ali-mentarios.

6.2. Modelos autonómicos de Agenciasde Seguridad Alimentaria

Como consecuencia de las reformas legislativas presen-tadas por la Comisión Europea en materia de seguridadalimentaria, no sólo las autoridades nacionales han deci-dido establecer un organismo independiente dedicadoexclusivamente a la seguridad alimentaria, sino que cadavez son más las autoridades autonómicas que empiezana sentar las bases para el establecimiento de un organis-mo autónomo de seguridad alimentaria en su ámbito terri-torial. Así, en España tenemos de momento dos ejemplosconcretos de dos Comunidades Autónomas que estánponiendo en marcha esta iniciativa. Se trata de Cataluña yAragón, que han aprobado la creación de las Agencias deSeguridad Alimentaria de Cataluña y Aragón respectiva-mente. Si bien en abril de 2001 el Consejo de Gobierno deAndalucía inició los trámites para la creación de la Agen-cia Andaluza de seguridad y calidad alimentaria, de mo-mento, sólo existe un anteproyecto de ley que deberá seraprobado por el Parlamento andaluz. Nos centraremospor tanto en los modelos de Cataluña y Aragón.

A) La Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria(ACSA). La Generalitat de Cataluña adoptó la Ley 20/2002, de 5 de julio, de seguridad alimentaria (46), con ob-jeto de asumir los principios de la normativa europea ycrear la Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria. Así,tanto las definiciones como los principios que inspiranesta ley coinciden con los señalados en el Reglamento178/2002 de la Unión Europea que van a inspirar la políti-ca europea en seguridad alimentaria: principio de precau-ción, de transparencia, de trazabilidad, de responsabili-dad de las empresas alimentarias, etc.

La Agencia Catalana es el primer organismo autonómicoespañol de estas características, cuya puesta en marchaes inminente (47). Se trata de un organismo independien-te, integrado en la Administración de la Generalitat y ads-crito al Departamento de Sanidad y Seguridad Social, conpersonalidad jurídica y plena capacidad de obrar para elcumplimiento de sus funciones.

a) Objetivos y competencias: Los objetivos principa-les (48) que persigue son: constituirse como centro de re-ferencia en Cataluña en la evaluación, gestión y comuni-cación de riesgos en el ámbito de sus competencias y

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(46) DOGC n.º 3679 de 17 de julio de 2002, p. 13041. El Estatuto hasido aprobado el 9 de julio de 2003.(47) El Estatuto ha sido aprobado el 9 de julio de 2003.(48) Artículo 12 Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.

coordinar las actuaciones de las administraciones públi-cas catalanas en materia de seguridad alimentaria.

La Agencia Catalana tiene competencias de evaluación ycomunicación del riesgo, en concurrencia con la AgenciaEspañola y Europea, así como de coordinación, planifica-ción y supervisión de la gestión del mismo en materia deseguridad alimentaria (49). Esto quiere decir que al igualque el modelo británico, la Agencia no sólo tiene compe-tencias en materia de evaluación y comunicación del ries-go sino también en algunos aspectos de la gestión delmismo. Así, mediante el Comité Científico Asesor, emitirádictámenes científicos sobre cuestiones comprendidasen el ámbito de la seguridad alimentaria en Cataluña. Elartículo 21 de la Ley establece la independencia de losmiembros del Comité Científico Asesor y la obligación desus miembros de actuar en interés público, así como deguardar reserva sobre las decisiones que se adoptenmientras no se den a conocer mediante los sistemas pre-vistos. Deberán ser expertos de reconocida solvencia enseguridad alimentaria, tanto de las universidades catala-nas como de los centros de investigación de gestión delriesgo (50).

Las competencias normativas de seguridad alimentariano le incumben, ya que corresponden a la Generalitat,que a su vez tendrá también que ejecutar las normas co-munitarias y nacionales en la materia. En este sentido, seestán ultimando los trámites para poner en marcha unaLey de Salud Alimentaria, cuya tramitación está muy avan-zada, ya que el Dictamen de la Comisión de Política So-cial sobre el Proyecto de Ley de Protección de la Saludfue aprobado por unanimidad en el pleno del Parlamentode Cataluña el pasado 9 de abril de 2003 (51) y que ten-drá como objetivo la gestión de las competencias ejecuti-vas en temas de protección de la salud de la Generalitat,abordando no sólo los problemas tradicionales de la sa-lud pública alimentaria, sino incluso los problemas emer-gentes, tanto presentes como futuros. En este sentido vaa afectar a todos los operadores de la cadena alimentaria,que deberán establecer procedimientos de control efica-ces para garantizar las condiciones higiénico-sanitariasde alimentos, bebidas e incluso de aquellas sustanciasque se relacionen con los mismos, así como de las condi-ciones en las que se practica la venta de estos productos.

Ésta será la herramienta de la que se valga la Generalitatpara controlar la salubridad alimentaria en Cataluña.

La agencia catalana, sin embargo, al contrario que la ara-gonesa, tiene competencias en el control del riesgo. El ar-tículo 13.1.b) de la Ley hace referencia a la competenciade la agencia de «coordinar y supervisar el cumplimientode los objetivos de los organismos ejecutivos de inspec-ción y control especializados en los diferentes ámbitos dela cadena alimentaria, dependientes de diferentes depar-tamentos de la Administración de la Generalitat y de losentes locales, de acuerdo con la Ley de ordenación sanita-ria, la ley municipal y de régimen local de Cataluña y la le-gislación específica y vigente». En cuanto a la comunica-ción del riesgo tendrá competencias dentro de su ámbito.El artículo 15 señala que la agencia «va a establecer me-canismos de información, publicidad y divulgación conti-nuadas con la finalidad de informar a la ciudadanía de lascuestiones más relevantes en materia de seguridad ali-mentaria» y además, «debe adoptar canales de comunica-ción permanente con los sectores económicos y socialesrelacionados directa o indirectamente con la seguridad ali-mentaria». En este sentido se establece un cambio deorientación en la comunicación del riesgo, pasando a im-plicar a todas las partes implicadas en el proceso.

b) Actividades: Las tareas fundamentales (52) de laagencia se pueden resumir en:

— Elaborar y evaluar el Plan de Seguridad Alimentaria deCataluña como principal instrumento indicativo y marcode referencia de las políticas de seguridad alimentaria;

— Coordinar y establecer los principios de actuación, hacerrecomendaciones para mejorar la normativa de seguridadalimentaria y hacerla más coherente, y coordinar y supervisarel cumplimiento de los objetivos de los organismos ejecuti-vos de inspección y control, respecto a los diferentes depar-tamentos de la Generalitat y los entes locales en Cataluñacompetentes en la seguridad alimentaria;

— Elaborar y promover estudios científicos sobre riesgospara la salud ocasionados por los alimentos, en colabora-ción con las universidades catalanas y con otras institu-ciones públicas y privadas;

— Aplicar y gestionar las directrices emanadas respectiva-mente de la Agencia Española y de la Agencia Europea deSeguridad Alimentaria y coordinar el funcionamiento delas redes de alerta en lo que a su ámbito se refiere.

c) Organización: La ACSA está integrada por los si-guientes órganos:

— Presidencia: Será presidente/a el consejero/a de Sani-dad y Seguridad Social y será responsable de la consecu-ción de sus objetivos, deberá dar cuentas al Gobierno y alParlamento de los resultados del Plan de Seguridad y de

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(49) Artículo 11.2 Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.(50) Artículo 20 Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.(51) Cataluña está a punto de aprobar un nuevo instrumento legislativopara el control de la seguridad de los alimentos, la Ley de Protección dela Salud. Con ella, se crea un nuevo órgano público, la Agencia de Pro-tección de la Salud, encargada de gestionar las competencias ejecutivasen temas de protección de la salud del Departamento de Sanidad de laGeneralitat de Cataluña. Los trámites están muy avanzados, pues el Dic-tamen de la Comisión de Política Social sobre el Proyecto de Ley de Pro-tección de la Salud fue aprobado por unanimidad por el pleno del Parla-mento de Cataluña el pasado 9 de abril de 2003. El texto del Dictamen dela Comisión de Política Social sobre el Proyecto de Ley de Protección dela Salud puede consultarse en el Boletín Oficial del Parlamento de Cata-lunya (versión catalana), VI Legislatura, número 412, viernes, 4 de abril de2003, páginas 77 y ss. Vid. HIDALGO MOYA, J. R.: «Cataluña ultima la pri-mera ley española de salud alimentaria» en consumaseguridad.com, 16de abril de 2003. (52) Artículo 13 de la Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.

los estudios científicos que se lleven a cabo. Ejerce la re-presentación institucional superiores de este organismo.

— Dirección (53): Se ocupa de la gestión y administraciónordinarias. Sus tareas principales serán establecer las di-rectrices del Plan de seguridad alimentaria, establecer lasmedidas adecuadas para garantizar la aplicación en Ca-taluña de las directrices dadas por la Agencia Española,encargar los estudios científicos que sean precisos, hacerrecomendaciones a la Generalitat y a los entes localescon el fin de mejorar su actuación y comunicar la informa-ción relativa a la seguridad alimentaria, sin perjuicio de lacompetencia del Gobierno de comunicar sus decisionesrelativas a la gestión del riesgo.

— Consejo de Dirección: Se trata del órgano de gobiernode la Agencia, con el que se garantiza la participación detodas las administraciones y de los sectores económicosy sociales implicados. Sus funciones principales seránaprobar la propuesta de Plan de seguridad alimentaria,los criterios para la gestión de las crisis de seguridad ali-mentaria y las directrices generales de actuación de laACSA, recomendar actuaciones en materia de seguridadalimentaria al director/a y poner en práctica las directricesaplicables en Cataluña que establezcan el Gobierno, laAgencia Española y la Autoridad Europea de SeguridadAlimentaria.

— Comité Científico Asesor: Es el órgano asesor sobre losaspectos científicos y técnicos de la seguridad alimenta-ria. Está formado por un máximo de dieciséis personas dereconocida solvencia en seguridad alimentaria, de las uni-versidades catalanas y de los centros de investigación degestión del riesgo. Sus tareas principales serán elaborarlos estudios científicos de evaluación de riesgos en mate-ria de seguridad alimentaria, sin perjuicio de las compe-tencias que en esta materia corresponden a la AgenciaEspañola y a la Autoridad Europea, emitir dictámenes so-bre los procedimientos de trazabilidad y autocontrol quedeben aplicar las empresas alimentarias, impulsar y reali-zar estudios científicos de evaluación de la exposición dela población catalana a los diferentes riesgos vinculadospor los alimentos y crear grupos de trabajo, formados porexpertos externos, para realizar estudios científicos espe-cíficos de evaluación de riesgos.

B) La Agencia Aragonesa de Seguridad Alimentaria(AASA). Aragón ha sido la segunda de las ComunidadesAutónomas españolas en sentar las bases de una Agen-cia de Seguridad Alimentaria. Si bien todavía no está enmarcha, el Ejecutivo Autónomo ha aprobado ya su crea-ción. Resulta interesante hacer un estudio comparativocon respecto a la Agencia Catalana, pues son importan-tes las diferencias que nos encontramos. Si bien es ciertoque, al igual que la Agencia Catalana, la Agencia Arago-nesa nace con la intención de constituirse como el centro

de referencia de la comunidad en materia de seguridadalimentaria, sin embargo, sus funciones son de carácterconsultivo y de recomendación a los poderes públicos ycorresponderá a éstos, en último término, la fijación del ni-vel del riesgo y la gestión del mismo.

Esto significa que la Agencia Aragonesa no va a contarcon ninguna competencia en la gestión del riesgo. Eneste sentido, y al igual que veíamos en el caso del modelofrancés, podemos decir que no tendrá competencias enmateria de policía sanitaria, quedando ésta en manos delGobierno autonómico. Es importante hacer esta puntuali-zación, pues ésta será la diferencia básica con respecto ala Agencia Catalana que ha preferido seguir el modelo bri-tánico teniendo también competencias en algunos aspec-tos de la gestión del riesgo, en concreto, en la supervisióny el control.

El organigrama de la Agencia Aragonesa estará formadopor un Presidente, elegido por tres años y cuyo mandatoes renovable; una Comisión Permanente que se ocuparáde coordinar a los distintos órganos de la Administraciónautonómica responsables de la gestión en materia de se-guridad alimentaria así como de establecer los mecanis-mos de coordinación necesarios para actuar armónica yeficazmente con los órganos y autoridades alimentariasdel resto de las Administraciones y entidades públicas;una Comisión Científica formada por especialistas de re-conocida competencia profesional en materias relaciona-das con la seguridad alimentaria con al menos diez añosde experiencia que emitirá dictámenes científicos en lamateria y una Comisión Consultiva formada por represen-tantes de los consumidores, organizaciones profesiona-les agrarias, cooperativas agrarias, agrupaciones de mu-nicipios y provincias, Universidad de Zaragoza, sector co-mercial, industrias de alimentación, etc., que constituiráun lugar de encuentro y reflexión de todos los sectores so-ciales y económicos que puedan verse afectados por laseguridad alimentaria.

7. LA RELACIÓN COMPETENCIAL ENTRE LOSDISTINTOS ORGANISMOS DE SEGURIDADALIMENTARIA EN LA UNIÓN EUROPEA

Hasta ahora hemos examinado el entramado institucionalen materia de seguridad alimentaria en la Unión Europea.En el análisis hemos constatado la complejidad del mis-mo provocada por su diversa composición y hemos vistoque en el proceso intervienen autoridades y organismosde distinta índole: internacionales, europeos, nacionales yautonómicos así como entidades locales. Todo ello haceque sea imprescindible tratar de establecer unas líneasestratégicas de relación competencial entre los diferentesórganos con el fin de contribuir al rigor metodológico en elsistema, ya que no tendría ningún sentido establecer to-dos estos organismos para que acabaran solapándoseentre sí.

El objetivo es que la coordinación y la cooperación entretodos ellos contribuyan a establecer un sistema europeo

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(53) El director/a es nombrado por el Gobierno, a propuesta del presi-dente, entre personas de reconocida competencia en materia de seguri-dad alimentaria.

de seguridad alimentaria sólido, en el que la conjunciónde esfuerzos haga muy difícil la llegada de una crisis en elsector agroalimentario como las que hemos presenciadohace poco, y en caso de que sobrevenga tengamos me-canismos suficientes para atajarla lo más rápidamenteposible.

Pasamos a examinar la relación entre los distintos escalo-nes institucionales de la seguridad alimentaria. Comenza-remos viendo el papel que juega la Unión Europea en elcontexto internacional, después la relación entre la AESAy los organismos nacionales, para continuar con la rela-ción entre los organismos nacionales y autonómicos, to-mando en este punto como referente el caso español ycomo ejemplo, la relación entre la Agencia española y lacatalana, para terminar examinando la relación entre lasAgencias autonómicas y las entidades locales.

7.1. La Unión Europea en el marco del Derechointernacional de la seguridad alimentaria

En el ámbito internacional en seguridad alimentaria existen,aparte de la Autoridad Europea, otros organismos que po-drían también jugar un importante papel, sobre todo en loque a gestión del riesgo se refiere. Veamos la posición dela Unión Europea en este contexto internacional.

El reconocimiento a nivel mundial, de la importancia delcomercio internacional de alimentos y de la necesidad defacilitar dicho comercio, garantizando al mismo tiempo alconsumidor la calidad e inocuidad de los alimentos, lleva-ron a crear en 1962 el Programa Conjunto FAO/OMS so-bre Normas Alimentarias y la Comisión Mixta FAO/OMSdel Codex Alimentarius.

La Comisión del Codex Alimentarius es un órgano auxiliarde la FAO y la OMS integrado en la actualidad por 167países miembros y que cuenta con 24 órganos auxiliaresy 6 comités regionales. El Codex Alimentarius, compren-de normas relativas a la higiene y la calidad nutricional delos alimentos, disposiciones sobre aditivos alimentarios,residuos de plaguicidas, contaminantes, etiquetado ypresentación, y métodos de análisis y muestreo. Estasnormas alimentarias son adoptadas a nivel internacional ytienen una presentación uniforme. Su objetivo es protegerla salud y los intereses económicos de los consumidoresy al mismo tiempo asegurar la aplicación de prácticasequitativas en el comercio internacional de alimentos, evi-tando que se constituyan en barreras no arancelarias. Elinterés de los países en participar en las actividades delCodex se ha visto incrementado a raíz de los recientesacuerdos del comercio internacional de alimentos. Estosacuerdos son específicamente los de la Ronda Uruguayde Negociaciones Comerciales Multilaterales del GATT(ahora Organización Mundial de Comercio), los acuerdosdel MERCOSUR, y los Acuerdos del Tratado de Libre Co-mercio de América del Norte (NAFTA). El Acta Final de laRonda Uruguay, que se firmó en Marrakesh en abril de1994, comprende acuerdos que tienen repercusión eco-nómica en todos los países. Entre ellos reviste particularinterés en materia de seguridad alimentaria el Acuerdo

sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias(Acuerdo MSF).

La Unión Europea está ligada por este Acuerdo Sanitarioy Fitosanitario que refuerza la importancia de la seguridadalimentaria y subraya que no puede servir como excusapara el proteccionismo. En concreto, prohíbe la aplicaciónde medidas arbitrarias o injustas o que restrinjan de unaforma encubierta el comercio. Para ello, se fijan unos es-tándares internacionales (Codex Alimentarius) que debenutilizarse y que servirán de referencia para dirimir las dife-rencias que se originen en el ámbito del comercio interna-cional de alimentos. Sin embargo, el acuerdo disponeque si los Estados consideran estos estándares interna-cionales insuficientes para garantizar la seguridad alimen-taria, los Estados pueden protegerse, pero deben probarcientíficamente que los estándares internacionales se hanmostrado insuficientes (54).

En general, la Unión Europea tiene como tradición mante-ner estándares más elevados a los del Codex Alimentarius,lo que representa un esfuerzo científico muy importantepuesto que debe demostrar la insuficiencia o inadecuaciónde las normas o los estándares requeridos por las normasinternacionales. El artículo 5.3 del Reglamento 178/2002,que se encuadra en el capítulo dedicado a la legislaciónalimentaria general, va en esta dirección al establecer que«las normas internacionales se tendrán en cuenta a la horade elaborar o adaptar la legislación alimentaria salvo cuan-do esas normas constituyan un medio ineficaz o inadecua-do de cumplir los objetivos legítimos de la legislación ali-mentaria, o que exista una justificación científica, o que el ni-vel de protección que ofrezcan sea diferente al determinadocomo apropiado en la Comunidad».

Sin embargo, la tendencia debe ir hacia la unificación yuniformidad de las normas de seguridad alimentaria. Eneste sentido, el artículo 13 del Reglamento 178/2002 pro-mueve la consecución de acuerdos sobre el reconoci-

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(54) El foro mundial sobre sanidad alimentaria ha relanzado el papel delCodex Alimentarius. Cerca de trescientos expertos de 120 países partici-paron el 28 de enero de 2002 en el Foro sobre inocuidad de los alimen-tos, celebrado en Marraquech, para debatir las estrategias que permitanasegurar el control sanitario y la inocuidad de los alimentos en toda la ca-dena productiva. El 15 de abril de 2002 inició su decimoséptima sesiónen París para ocuparse del análisis de los riesgos. Los participantes en lareunión, con carácter público y en la que participaron unos 60 países yuna veintena de organizaciones no gubernamentales (ONG), discutieronsobre la revisión del código deontológico del comercio internacional dealimentos y de la cooperación con otras organizaciones internacionalesintergubernamentales, y en particular, la admisión de organizacioneseconómicas regionales como miembros de su comisión.En julio de 2003, la Comisión del Codex Alimentarius ha adoptado 50nuevas normas sobre la calidad e inocuidad de los alimentos, en espe-cial para aquellos derivados de la biotecnología y que incluyen a lostransgénicos, directrices que ofrecen unos principios generales destina-dos a uniformar en los 169 Estados miembros del Codex, el análisis y lagestión de los riesgos que pueden producir los alimentos derivados de labiotecnología. Incluyen disposiciones relativas a la evaluación de losriesgos relativos a la inocuidad de los alimentos antes de su comerciali-zación y sobre la posibilidad de localización del producto en el caso deque deba ser retirado, además de un seguimiento una vez que el produc-to se introduzca en el mercado, pero no incluyen puntos relativos a losposibles impactos de estas técnicas sobre el medio ambiente.

miento de la equivalencia de medidas determinadas. Setrata de fomentar la coherencia entre las normas técnicasinternacionales y la legislación alimentaria comunitaria ypara conseguirlo tendrá que haber una coordinación tan-to con las organizaciones gubernamentales como no gu-bernamentales de carácter internacional con el fin de darcoherencia al sistema y hacer que unas y otras sean com-patibles.

Por otra parte, siguiendo con el análisis del contexto in-ternacional con respecto a la Unión Europea, hay quetener en cuenta que con la entrada en vigor del Regla-mento 178/2002 se han endurecido las normas de ex-portación de alimentos y piensos. Así, el artículo 12 dis-pone que para ser comercializados en países terceroslos productos alimentarios deberán cumplir con los re-quisitos pertinentes de la legislación comunitaria, salvoque las autoridades o las disposiciones legales o regla-mentarias, normas o códigos de conducta del país im-portador exijan otra cosa. Se trata pues de implantaruna política coherente protegiendo también a los terce-ros países de los alimentos o los piensos no seguros.Esto va a plantear muchos problemas económicos, por-que hasta ahora en la exportación muchas veces no semantenían las prácticas tan rigurosas que se imponenahora y el productor va acusar al mismo tiempo no sólouna pérdida de mercado interno sino también del mer-cado externo.

7.2. La relación competencial entre la AgenciaEuropea de Seguridad Alimentariay los organismos nacionales

Para proceder al análisis de la relación competencialentre la Agencia Europea de Seguridad Alimentaria ylos organismos nacionales análogos, es necesario par-tir del Reglamento 178/2002 que hace algunas alusio-nes importantes al respecto. Así, el artículo 22.7 párrafo2 establece como premisa que actuarán en estrechacolaboración; el artículo 22.8 dispone que «La Autori-dad, la Comisión y los Estados miembros cooperaránpara propiciar la coherencia efectiva entre las funcionesde determinación del riesgo, gestión del riesgo y comu-nicación del riesgo» y el 22.9 establece que «Los Esta-dos miembros cooperarán con la Autoridad para asegu-rar el cumplimiento de su cometido». Todas estas dis-posiciones del Reglamento 178/2002 indican que ni losEstados ni la AESA deben caminar solos ni separadossino que la protección de los consumidores deberá serasegurada en estrecha colaboración entre todos los ac-tores implicados tanto de nivel nacional como interna-cional. En este sentido, las funciones de la AESA que seenumeran en el artículo 23 del Reglamento y que hemosanalizado anteriormente: proporcionar dictámenescientíficos, promover y coordinar el desarrollo de meto-dologías uniformes y de determinación del riesgo, pro-porcionar a la Comisión apoyo científico y técnico, en-cargar los estudios científicos necesarios, recopilar yanalizar los datos científicos y técnicos y emprender ac-ciones para identificar y caracterizar los riesgos emer-

gentes, deberán ser realizadas en estrecha colabora-ción con las autoridades nacionales.

Hay que resaltar la importancia de la cooperación encuanto al intercambio de información se refiere pues vaa constituir un avance fundamental para la constituciónde un sistema ágil que permita adoptar soluciones con-frontadas científicamente, de forma rápida, a los pro-blemas de seguridad alimentaria de la Unión Europea.El párrafo 49 del Preámbulo del Reglamento 178/2002plantea la necesidad de establecer una red europea derecogida y análisis de datos, al decir «Se admite que laausencia de un sistema eficaz de recopilación y análisisa nivel comunitario de datos sobre la cadena alimentariaes un defecto importante. Por lo tanto, debe establecer-se un sistema para la recopilación y el análisis de datosen los ámbitos de competencia de la Autoridad, en for-ma de una red coordinada por ésta. Es asimismo nece-saria una revisión de las redes comunitarias de recopila-ción de datos que ya existen en los ámbitos de compe-tencia de la Autoridad». El problema de fondo era elsiguiente: hasta ahora en Europa no se disponía de unaRed de recopilación y análisis de datos, no había un ac-ceso simultaneo a las bases científicas existentes y nohabía un sistema de redes que permitiera agregar infor-mación técnica a medida que se iba obteniendo. Estosuponía que cada vez que se quería llegar a una baseeuropea sobre un tema de carácter científico, eran ne-cesarios meses y meses de esfuerzos antes de poderllegar a utilizar la información, puesto que tanto los mé-todos como los conceptos variaban de un país a otro, loque conllevaba que el proceso de legislación europeose alargara enormemente. Esto es lo que se ha plantea-do y lo que ahora se trata de evitar.

Para ello, como ya hemos señalado, el Reglamento178/2002 se ha centrado en primer lugar, en la armoniza-ción de conceptos entre los Estados miembros. Este es elpunto de partida para poder trabajar conjuntamente au-nando esfuerzos. El siguiente paso es crear un centro derecopilación de datos donde se concentre toda la infor-mación para a partir de ahí poder sacar conclusiones,captar los riesgos emergentes, etcétera. La AESA será laencargada de coordinar esta red comunitaria de recopila-ción de datos y lo hará en cooperación con todas las au-toridades nacionales competentes que la proveerán detodos los datos relacionados con la seguridad alimentariaque tengan.

En el análisis del caso español, hay que tener en conside-ración que la Agencia Española se creó para dar respues-ta a la necesidad de la Autoridad Europea de encontrar sucorrespondencia en la creación de organismos análogos.Por ello, tanto sus principios como sus objetivos, sus for-mas organizativas y métodos de trabajo serán similares ycompatibles con los de la Autoridad Alimentaria Europea.La Agencia será quien represente a España en los asun-tos de seguridad que se traten en la Unión Europea y eneste sentido, el artículo 2.u) de la Ley 11/2001 de 5 de julioque crea la Agencia Española dispone que tendrá que es-tablecer y mantener los mecanismos necesarios para ac-

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tuar de modo integrado en la red europea de agencias deseguridad alimentaria.

A) El Foro Consultivo como nexo de unión entre laAESA y las Agencias nacionales: Este órgano de laAESA que con anterioridad hemos examinado, formadopor representantes de organismos competentes de losEstados miembros que lleven a cabo tareas similares alas de la AESA, va a constituir sin lugar a dudas el nexo deunión necesario para llevar a cabo la cooperación entre laAESA y las Agencias Nacionales de Seguridad Alimenta-ria. Así, ya el párrafo 44 del Preámbulo del Reglamento178/2002 destaca el papel del Foro en este sentido, al se-ñalar que «Para funcionar eficazmente, la Autoridad debecooperar estrechamente con los organismos competen-tes de los Estados miembros. Para ello debe crearse unForo Consultivo para asesorar al Director Ejecutivo, crearun mecanismo de intercambio de información y garantizaruna estrecha colaboración, en particular en lo que se refie-re al sistema de interconexión». En definitiva, se trata deun elemento clave para obtener el apoyo y la colaboraciónde los Estados miembros en el trabajo científico de la Au-toridad y para contribuir a su logro. No se trata de un gru-po político sino más bien de un grupo consultivo científicoy técnico que constituye el lazo de unión entre la Autori-dad y los organismos análogos de los Estados miembros,y que va a contribuir a resolver los casos de contradicciónentre dictámenes científicos de las distintas Agencias deseguridad alimentaria.

B) La evaluación del riesgo: En este sentido, la Autori-dad alimentaria europea trabajará en sinergia con la redde entidades de evaluación de los riesgos de los EstadosMiembros, a fin de contribuir eficazmente mediante susconocimientos técnicos a la inocuidad de los alimentos y,por consiguiente, a la prevención de crisis graves en laComunidad. Sin embargo, existen algunos problemasque se pueden dar en la cooperación. Así, dado que losorganismos nacionales también tienen competencias deevaluación de riesgos como hemos visto anteriormente,no sería raro que hubiera una duplicidad de dictámenes,o peor aún, una contradicción entre los mismos. Esto noharía más que entorpecer el proceso. Con el objetivo deevitar que esto se produzca, el artículo 30 del Reglamento178/2002 establece que:

— La Autoridad será quien se encargue de descubrir conprontitud cualquier discrepancia entre sus dictámenescientíficos y los emitidos por otros organismos que llevena cabo funciones similares.

— En caso de que descubra una posible fuente de discre-pancia, se pondrá en contacto con el otro organismo paraasegurarse de que comparten toda la información científi-ca pertinente y determinar las cuestiones científicas quepueden ser objeto de controversia.

— Tanto si la discrepancia sustancial es con un organis-mo comunitario como con un Estado miembro, ambos, laAutoridad y el organismo o comité en cuestión, estaránobligados a cooperar con el fin de resolver la discrepan-cia, o elaborar un documento conjunto que aclare las

cuestiones científicas controvertidas y señale los proble-mas que plantean los datos. Este documento se hará pú-blico.

Esto quiere decir, que en caso de que un nuevo problemaalimentario se anuncie, no será necesario que cada paísinicie una evaluación del riesgo unilateral en este dominio,sino que el trabajo deberá ser coordinado por la Autori-dad Europea que contando con expertos de todo el mun-do y concentrando toda la información será quien decidafinalmente si quiere trabajar sola o bien atribuir ciertos tra-bajos de evaluación a diferentes autoridades nacionales.

Sería, en cambio, diferente el caso de un problema ali-mentario con origen, o ligado, específicamente a un país.En este caso parecería más útil que la evaluación del ries-go fuera efectuada en primer lugar por la autoridad com-petente del país en cuestión, evaluación que podrá des-pués ser confirmada por la Autoridad Europea tras suconsulta al comité científico o a los grupos científicos eu-ropeos.

Siguiendo con la coordinación, también el artículo 29.4del Reglamento 178/2002, aborda el tema de la coinci-dencia de peticiones de dictámenes científicos a la AESA.Como hemos visto, tanto la Comisión como el ParlamentoEuropeo y los Estados miembros pueden solicitarle dictá-menes cuando lo estimen oportuno. A este respecto seestablece que cuando se produzcan varias peticiones re-feridas a los mismos temas la Autoridad puede desesti-marlas o proponer modificaciones de las peticiones dedictamen, en consulta con la institución o el Estado miem-bro del que emanen.

Asimismo, en lo que se refiere a la evaluación del riesgohay también que plantear la cooperación de otros orga-nismos como universidades, institutos de investigación,laboratorios agregados o laboratorios de estado, organi-zaciones científicas, etc. En este sentido, el artículo 36 delReglamento 178/2002, dispone que la Autoridad tambiénse va a ocupar de fomentar la interconexión europea delas organizaciones que actúen en los ámbitos de su co-metido. Se trata de ofrecer un marco de cooperacióncientífica a través de la coordinación de las actividades, elintercambio de información, la creación y puesta en prác-tica de proyectos conjuntos y el intercambio de conoci-mientos especializados en seguridad alimentaria. Así, sepropondrá una lista, que se hará pública, de organizacio-nes competentes nombradas por los Estados miembrosque podrán ayudar a la Autoridad en los trabajos prepara-torios de los dictámenes científicos, en la recopilación dedatos y la identificación de riesgos emergentes, así comoprestarle apoyo y asistencia técnica. Asimismo, según elartículo 23.b) otra de las funciones de la Autoridad será«promover y coordinar el desarrollo de metodologías uni-formes de determinación del riesgo». Es claro pues que lapolítica comunitaria va en la dirección de aunar todos losesfuerzos científicos en materia de seguridad alimentariay optimizar así los recursos disponibles en Europa.

C) La gestión del riesgo: Como venimos comproban-do, la gestión conlleva, por un lado, la aprobación de nor-

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mas de seguridad alimentaria que tendrán en cuenta losresultados de la fase previa de evaluación del riesgo y,por otro, la supervisión o el control de las mismas, estoes, cerciorarse de que esas normas se están aplicando ycumpliendo. Vamos a ver, en este sentido, cuáles son losproblemas que se plantean.

a) Legislación sobre seguridad alimentaria: En cuanto ala aprobación de normas de seguridad alimentaria, estáclaro que la Autoridad no va a tener ninguna competen-cia, en virtud del modelo de separación de la evaluación yla gestión de los riesgos seguido por el órgano comunita-rio, así es que quedará en manos de las instituciones eu-ropeas (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión) y delos Estados miembros la aprobación de disposiciones le-gislativas, con base en los resultados científicos que laAutoridad haya puesto de manifiesto. En este sentido, sibien el Parlamento y el Consejo serán los encargados deadoptar las disposiciones pertinentes en materia de segu-ridad alimentaria, la Comisión conservará la responsabili-dad de proponer medidas de gestión de riesgos (compe-tencia de iniciativa) y de decidir las cuestiones de urgen-cia. Las medidas de urgencia pueden incluir la prohibiciónde comercialización, el establecimiento de restricciones ocondiciones particulares aplicables a la comercializaciónde alimentos y piensos y deberán ser examinadas, a mástardar, en el plazo de diez días hábiles por un Comité de lacadena alimentaria y de la salud humana nuevamentecreado. En caso de crisis la Comisión creará inmediata-mente una «célula de crisis» que recogerá y evaluará to-das las informaciones pertinentes y definirá las opcionesa fin de prevenir, reducir o eliminar el riesgo de manera efi-caz y rápida. La tarea de la AESA será la de participar enella para proporcionar los dictámenes científicos y técni-cos necesarios.

b) Supervisión y control del cumplimiento de la normativacomunitaria: Es competencia de la Oficina Alimentaria yVeterinaria (OAV) de la Comisión Europea con sede enDublín, la de garantizar que la legislación comunitaria so-bre seguridad alimentaria, salud y bienestar de los anima-les, y en materia fitosanitaria, se aplica y se cumple demanera adecuada. Esta oficina en concreto debe asumirlas siguientes funciones:

— Fomentar controles efectivos en el ámbito de la seguri-dad y calidad de los alimentos, y en los sectores veterina-rio y fitosanitario;

— Velar por el respeto de la legislación comunitaria enmateria veterinaria y fitosanitaria, así como de las normasde seguridad y calidad de los productos alimenticios, tan-to en la Unión Europea como en terceros países que ex-portan a la UE;

— Contribuir al desarrollo de la política comunitaria en elámbito veterinario y fitosanitario, así como en lo que se re-fiere a la seguridad y la calidad de los alimentos.

Así pues, la principal actividad de la OAV es realizar ins-pecciones en los Estados miembros y terceros paísespara controlar, de un lado, la aplicación de la legislación

comunitaria por parte de las autoridades competentes yde otro el grado de efectividad de las inspecciones y con-troles llevados a cabo por los gobiernos nacionales. Elprocedimiento es el siguiente: Los resultados de estasinspecciones se plasman por escrito en los informes deinspección, junto con las conclusiones y recomendacio-nes. Además se formulan recomendaciones a las autori-dades competentes del país a fin de subsanar las irregu-laridades detectadas durante las inspecciones. A conti-nuación estas autoridades tienen que presentarle un plande acción en el que indiquen de qué manera piensan re-mediar dichas irregularidades. La OAV formula tambiénrecomendaciones a otros servicios de la Comisión sobrela legislación que debe clarificarse o modificarse, asícomo sobre la necesidad de adoptar nuevas disposicio-nes en determinados ámbitos. De este modo, los resulta-dos de las inspecciones contribuyen al desarrollo de la le-gislación comunitaria y los resultados de las auditorías dela OAV sobre las actividades de control de los alimentosrealizadas en los Estados Miembros se publican y estándisponibles en Internet, lo que constituye un método efi-caz para aumentar la observancia de la legislación ali-mentaria y se desarrolla con plena transparencia y comu-nicación abierta a los consumidores, productores, comer-ciantes y otras partes interesadas. La OAV junto con losservicios de la Comisión, evalúa el plan de acción y super-visa su aplicación.

Hay que tener en cuenta también que el Libro Blanco so-bre seguridad alimentaria, prevé una revisión de la legisla-ción para responsabilizar a los productores de alimentosen materia de seguridad alimentaria, que ya ha sido pues-ta en marcha en lo que a normas sobre higiene en la pro-ducción de alimentos se refiere. Se trata de elaborar di-rectrices comunitarias para que, a nivel nacional, se esta-blezcan estrategias de control coherentes, prioridadesbasadas en el riesgo y procedimientos de control efica-ces. En este sentido, como ya hemos visto, los artícu-los 17, 19 y 20 del Reglamento 178/2002 han introducidoun importante principio según el cual los fabricantes ygestores de empresas alimentarias y de piensos son losprimeros responsables de la seguridad alimentaria. Setrata de avanzar en la responsabilidad empresarial, el au-tocontrol y la formación de los manipuladores de alimen-tos por parte de los empresarios del sector y de centrarlos esfuerzos de la inspección pública en la verificaciónde las medidas de autocontrol de las propias empresas yen el análisis de peligros y de puntos de control críticos.Esto implica conocer muy bien el proceso de producción,tener personal especializado, tomar medidas antes deque la Administración lo haga, y, obviamente, establecerobjetivos de seguridad alimentaria en la empresa.

Los Estados miembros tienen dos responsabilidades muydefinidas al respecto, en las que además tienen muchomargen para mejorar la situación actual: por un lado, apli-car la legislación y controlar a estas empresas, y, por elotro, informar a la Comisión. En cambio, la tarea de la Co-misión a través de su Oficina Veterinaria y Alimentaria,consistirá en poner a prueba la eficacia de las capacida-des y las aptitudes de los Estados miembros para realizarese control mediante inspecciones y auditorías.

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D) La comunicación del riesgo: En lo que se refiere ala comunicación del riesgo, la Autoridad será responsablede la comunicación sobre los aspectos científicos dentrodel dominio de su competencia. La Comisión y los Esta-dos miembros, serán los responsables de la comunica-ción de sus medidas de gestión de los riesgos dentro desus ámbitos respectivos (55). No obstante el Reglamentoprevé también una estrecha colaboración entre la Autori-dad, la Comisión y los Estados miembros para asegurarla coherencia de la comunicación global (56). Se trata enúltimo término de encontrar una plataforma común de co-municación al público basada en un sistema coherenteque permita facilitar al ciudadano información sobre se-guridad alimentaria objetiva y fiable, dentro de un marcoglobal.

7.3. La relación competencial de los organismosnacionales de seguridad alimentaria con losautonómicos. Análisis del caso español

Para analizar la relación entre los organismos nacionalesy autonómicos en materia de seguridad alimentaria va-mos a centrarnos en el caso español que es el que másnos interesa, y dentro de éste sobre todo en la relacióncon el órgano catalán cuya puesta en marcha es inminen-te, ya que el 9 de julio de 2003 ha sido aprobado su Esta-tuto. Tendremos que examinar por un lado la relación dela Agencia Catalana de seguridad alimentaria (ACSA) conla Agencia Española y la Autoridad Europea de SeguridadAlimentaria, cuyas funciones ya hemos analizado, y porotro lado su relación con los entes locales de Cataluña.

A) Relación entre la Agencia Catalana y la AgenciaEspañola de Seguridad Alimentaria: Del estudio de laLey Catalana queda claro que la base de la relación entrelas dos agencias será la colaboración y la coordinación,así, el artículo 12.2.a) de la Ley Catalana establece los ob-jetivos de la Agencia y dispone que «deberá actuar comocentro de referencia en Cataluña en la evaluación, gestióny comunicación de riesgos en el ámbito de sus competen-cias y en colaboración y coordinación, si procede, con laAgencia Española y la Autoridad Europea de Seguridad Ali-mentaria». Son muchos más los artículos que hacen refe-rencia a esta relación de cooperación, otros ejemplospueden ser los siguientes: El artículo 22 establece que «laAgencia deberá fomentar la cooperación con la AgenciaEspañola y con la Autoridad Europea de Seguridad Alimen-taria con el objetivo de facilitar la coordinación de las activi-dades, el intercambio de información y de conocimientosespecializados, y el diseño y la puesta en práctica de pro-yectos conjuntos». Por otra parte, también la letra o) delart. 13 hace referencia a la necesidad de coordinar el fun-cionamiento de las redes de alerta en el ámbito de la se-guridad alimentaria en Cataluña y su integración en lossistemas de alerta estatales y europeos. Pasemos a exa-

minar ahora la relación entre ambas agencias en cadauna de las fases del análisis del riesgo:

a) Evaluación del riesgo: En este aspecto la relaciónentre la Agencia Catalana y la Agencia Española será deuna total cooperación y colaboración. La Agencia Catala-na deberá tener como referente los resultados de la Agen-cia Española y los de la Autoridad Europea en lo que a de-terminación del riesgo y cuestiones técnicas se refiere.Sin embargo, el art. 13.c) de la Ley Catalana establece lacompetencia de la Agencia para elaborar y promover es-tudios científicos de evaluación de la exposición de la po-blación a los riesgos para la salud ocasionados por losalimentos, lo que indica que también ella podrá propor-cionar dictámenes científicos, eso sí, éstos se limitaránexclusivamente a los problemas de seguridad alimentariaque afecten a su ámbito territorial.

b) Gestión del riesgo: Como ya vimos en su momen-to, la Agencia Española sigue el modelo francés y euro-peo de separación de la evaluación y de la gestión delriesgo, por lo que no tiene ninguna competencia normati-va en seguridad alimentaria, ni tampoco de control y su-pervisión del cumplimiento de la misma. En este sentido,y como se desprende de su Estatuto (57), se va a limitar aproponer a las Administraciones competentes la elabora-ción de normas de seguridad alimentaria que juzgueoportunas y a facilitarles el asesoramiento científico y téc-nico en sus actuaciones normativas y ejecutivas. Vamos aexaminar por separado los dos aspectos de la gestión delriesgo:

� Legislación: En España existe una normativa horizontalespecífica en materia de seguridad alimentaria que aclaralos procedimientos y metodologías de gestión de los ali-mentos. Está contenida fundamentalmente en el Real De-creto 50/93 de 15 de enero, que regula el control oficial delos productos alimentarios (58), el Real Decreto 1397/95de 4 de agosto, que contiene medidas adicionales sobreel control oficial de los productos alimenticios (59), elReal Decreto 2207/95 (60), que hace referencia a las nor-mas relativas a la higiene de los productos alimentarios yque obliga a los establecimientos alimentarios a tener unsistema de autocontrol que garantice la inocuidad y salu-bridad de los productos, actividades y servicios, estipu-lando también las condiciones mínimas que deben tenerlos locales donde se elaboran, almacenan o expiden ali-mentos y que regula la venta ambulante, el transporte de

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(55) Artículo 40.1 del Reglamento 178/2002.(56) Artículo 40.3 del Reglamento 178/2002.

(57) Artículo 4.2.b) del Estatuto de la Agencia Española de SeguridadAlimentaria.(58) BOE n.º 36 de 11/02/1993. Constituye la transposición de Directiva89/397/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1989, relativa al control oficialde los productos alimenticios (DO L n.º 186 de 30 de junio).(59) BOE n.º 246 de 14/10/1995. Constituye la transposición de Directi-va 93/99/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1993, sobre medidasadicionales relativas al control oficial de los productos alimenticios (DO Ln.º 290 de 24 de noviembre).(60) BOE n.º 50 de 27/2/1996. Constituye la transposición de Directiva93/43/CEE del Consejo relativa a la higiene de los productos alimenticios(DO L n.º 175 de 19 de julio y corrección de errores en DO L n.º 176 de 20de julio).

alimentos, el suministro de agua, la higiene del personal,la formación continuada del personal, etc. y el Real Decre-to 202/2000 de 11 de febrero (61), que establece las nor-mas relativas a los manipuladores de alimentos.

Al margen de esta normativa nacional, y en vista de lastransferencias de competencias en sanidad que ha hechoel Gobierno central a las Comunidades Autónomas, seránlos gobiernos de éstas, en este caso concreto el de la Ge-neralitat, quienes dispongan de las competencias norma-tivas en esta materia. Sin embargo, el artículo 13.j) de laLey Catalana establece como una de las funciones de laAgencia «aplicar y gestionar las directrices emanadas dela Agencia Española y la Autoridad Europea de SeguridadAlimentaria y que deban tener efectividad en el ámbito te-rritorial de Cataluña», por ello, el gobierno autonómico ten-drá que tener presentes las directrices de estas agenciascon el fin de dar coherencia a todo el sistema europeo deseguridad alimentaria. El papel de la Agencia Catala-na (62) se limitará a establecer los principios de ordena-ción y de actuación de los distintos departamentos de laGeneralitat y de los entes locales competentes en seguri-dad alimentaria y a hacerles las recomendaciones queconsidere oportunas para mejorar las normas y hacerlasmás coherentes (63). Ahora bien, en ningún caso estasrecomendaciones podrán tener carácter obligatorio y aligual que ocurría con la AESA y las instituciones comuni-tarias con competencias normativas, sucede con la Agen-cia Española y las distintas administraciones competen-tes. Asimismo, la Agencia catalana también jugará un pa-pel importante a la hora de instar las actuacionesejecutivas de las administraciones competentes.

� Supervisión y control: Como ya hemos comprobado, laAgencia Catalana ha optado por seguir el modelo británi-co y diferenciarse del modelo francés y europeo, ya queno sólo cuenta con competencias en la evaluación y la co-municación del riesgo sino que también las tiene en unade las partes de la gestión del riesgo, en concreto, la quese refiere a la supervisión y control de la efectividad de lasinspecciones de los organismos del gobierno autonómicoy de los entes locales. Así pues, va a tener poderes decontrol sobre los órganos de inspección de la Generalitaty sobre los entes locales de Cataluña (64).

Sin embargo, esto no va a ocurrir en todas las Comuni-dades Autónomas. Por ejemplo, el sistema de la Agen-cia aragonesa de seguridad alimentaria sigue el mode-lo francés de separación entre la evaluación y la gestióndel riesgo, por lo que no va a tener competencias decontrol sobre los órganos de inspección del gobiernoaragonés.

c) Comunicación del riesgo: Al igual que veíamos enel análisis de la relación entre la AESA y los organismosnacionales, en materia de comunicación del riesgo cadauna tendrá obligación de comunicar los riesgos en el ám-bito de sus competencias. En este sentido, la letra i) delartículo 13 de la Ley Catalana establece la obligación de«comunicar a la Agencia Española las crisis cuando exce-dan del ámbito territorial de Cataluña». Así, queda claroque la comunicación del riesgo quedará en manos de laAgencia Catalana cuando la información de que se trateafecte sólo a Cataluña o a las actuaciones de la Agenciacatalana y será en cambio obligación de la Agencia espa-ñola cuando exceda de este ámbito territorial. Asimismo,el artículo 15 apartado 3 de la Ley Catalana también esta-blece que se deberá «garantizar la información accesible,comprensible, adecuada, coherente y coordinada a la ciu-dadanía, mediante la cooperación con los organismos es-tatales y comunitarios equivalentes», una vez más, será lacooperación la que deba regir las relaciones entre laAgencia catalana y los organismos nacionales y comuni-tarios equivalentes.

B) Relación entre la Agencia Catalana y las entida-des locales: El papel de la administración local, en térmi-nos generales, tiene que ser el de corresponsabilizarse aaplicar, inicialmente, y a supervisar, posteriormente, losprocedimientos de autocontrol de las empresas explota-doras de alimentos en el ámbito de su territorio.

a) Evaluación del riesgo: Los ayuntamientos no con-tarán con competencias en lo que a la evaluación del ries-go se refiere, sino que éstas quedarán en manos de laAgencia autonómica, que prestará apoyo técnico y ase-soramiento a las administraciones locales para el desa-rrollo de sus competencias en materia de seguridad ali-mentaria (65). Hay que recordar que a su vez deberá te-ner en cuenta los dictámenes científicos de la AgenciaEuropea y de la Agencia Española de Seguridad Alimen-taria.

b) Gestión del riesgo: Veamos los dos ámbitos deesta fase.

� Legislación: Mediante la promulgación de la Ley Generalpara la Defensa de los Consumidores y Usuarios (LGDCU,1984) (66), en materia de protección de los consumidores,y de la Ley General de Sanidad (LGS,1986) (67), en saludalimentaria, se establecieron, para todas las ComunidadesAutónomas, unos aspectos mínimos comunes (68) sobre

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(61) BOE de 25 de febrero de 2000 que desarrolla la Directiva93/43/CEE del Consejo relativa a la higiene alimentaria y traspasa la for-mación continuada del personal que trabaja en los establecimientos ali-mentarios a los propios establecimientos.(62) Artículo 13.a) de la Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.(63) Artículo 13.k) de la Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.(64) Artículo 13.b) de la Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.

(65) Artículo 13.m) de la Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.(66) BOE núms. 175 y 176, de 24 de julio de 1984.(67) Artículos 25.g) y 26 Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sani-dad; BOE de 29 de abril de 1986.(68) La información y la educación de los consumidores y usuarios deacuerdo con las necesidades de cada localidad; la inspección de losproductos y servicios de uso o consumo común (entre los que se inclu-yen los alimentos) para comprobar su origen e identidad, el cumplimien-to de la normativa vigente en materia de precios, etiquetado, presenta-ción y publicidad y los demás requisitos o signos externos que hacen re-ferencia a sus condiciones de higiene, sanidad y seguridad; a larealización directa de la inspección técnico-sanitaria y de los correspon-

los que se asientan las competencias municipales. Por otraparte, la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL,1985) (69)estableció una atribución directa de competencias a losmunicipios respecto del servicio de control de los alimen-tos y bebidas. A partir de ahí, serían las Comunidades Au-tónomas las que deberían desarrollar las competenciasmunicipales sobre aquellos aspectos básicos de interésmunicipal, delimitando los ámbitos en materia de abastos,mataderos, ferias, mercados y defensa de los consumido-res, así como en protección de la salubridad pública.

En este sentido, el grado de desarrollo de normativa es-pecífica por parte de cada Comunidad Autónoma ha sidodiferente. Las ha habido que no han desarrollado normati-va alguna sobre seguridad alimentaria, a las que se les si-guen aplicando las normas de la LGDCU y de la LGS, ylas que sí la han desarrollado lo han hecho de manera di-ferente, lo que hace que el mapa territorial español a esterespecto sea muy heterogéneo.

En Cataluña, la Ley de Ordenación Sanitaria (1990) (70) yla Ley Municipal y de Régimen Local (1987) (71), han sidolas encargadas de llevar a cabo esta tarea. Sin embargo,hasta hace poco tiempo, desde la Diputación de Cataluñase señalaba la falta de concreción de las competencias yresponsabilidades en seguridad alimentaria, lo que con-llevaba una aplicación concurrente entre las administra-ciones locales y autonómicas en la aplicación del princi-pio de subsidiaridad. Con objeto de marcar las pautas deactuación y coordinación de las competencias de unos yde otros organismos, se ha creado la Agencia Catalanade seguridad alimentaria (72). La nueva Ley sobre Protec-ción de la Salud delimitará también con mayor precisiónlas competencias mínimas de los entes locales en materiade protección de la salud y les dará entidad de autoridadsanitaria.

� Supervisión y control: El papel de la ACSA en este senti-do será el de coordinar y supervisar a los inspectores ycontroladores de los Ayuntamientos para comprobar quecumplen bien con su cometido en la materia (73). A suvez el papel de estos controladores será el de supervisarlos procedimientos de autocontrol de las empresas explo-tadoras de alimentos en el ámbito de su territorio. En Ca-taluña los entes locales deben intervenir en la vigilancia ycontrol de los alimentos elaborados y consumidos en suspropios municipios en los siguientes sectores alimenta-rios: restauración colectiva social, mercados municipales,restauración colectiva comercial y sectores minoristas.

c) Comunicación del riesgo: Será la ACSA quien seencargue de informar a la ciudadanía de las cuestionesmás relevantes en seguridad alimentaria. No obstante, elartículo 15.2 de la Ley Catalana de Seguridad Alimentariaestablece que: «la ACSA debe crear los instrumentos decomunicación que garanticen el intercambio, entre laACSA y el resto de administraciones públicas competentesen materia de seguridad alimentaria, de la información ne-cesaria para el cumplimiento de la presente ley». Así pues,deberá existir un intercambio de información entre las auto-ridades locales y autonómicas con el fin de garantizar lacoherencia global de la comunicación a los ciudadanos.

Actualmente, Cataluña es la comunidad autónoma másavanzada de España en lo que a seguridad alimentaria serefiere. La puesta en marcha de la ACSA junto con la inmi-nente aprobación de la Ley de Salud Alimentaria hacenque se cree una sólida estructura administrativa que pre-tende dar una respuesta eficaz a los problemas ambienta-les y de salud pública que pueden derivarse del consumode agua y de alimentos. El papel de la ACSA dentro deeste entramado será el de planificar, coordinar y supervi-sar toda esta estructura administrativa.

8. CONCLUSIONES

A grandes rasgos y como epílogo de todo lo expuesto,consideramos oportuno hacer las siguientes consideracio-nes sobre el sistema europeo de seguridad alimentaria:

1. En lo referente a la evaluación y determinación delriesgo, se pretende que sea la Autoridad Europea quiendirima cualquier tipo de duda en lo que a investigacionescientíficas y técnicas se refiere y que sus dictámenes cien-tíficos, contrastados con los de los Estados miembros eincluso con los de otras autoridades internacionales o deterceros países y en cooperación con ellos, sean incues-tionables y constituyan un punto de referencia clave enseguridad alimentaria en Europa.

2. En lo que a gestión del riesgo se refiere, podemosconcluir que las competencias normativas siguen quedandoen manos de los órganos de gobierno que las tienen y sonlos que ostentan la representación democrática, ya sean co-munitarios, nacionales o autonómicos. En la mayoría de loscasos las Agencias se limitan a coordinar a las administra-ciones competentes en seguridad alimentaria y en todocaso, a proponerles medidas o hacerles recomendacionesque consideren importantes, en base a las investigacionesque hayan llevado a cabo. Cada parte implicada deberá po-ner su granito de arena, tanto los productores, transforma-dores y comercializadores de productos como las autorida-des encargadas de supervisión y los consumidores, debe-rán contribuir al funcionamiento efectivo del sistema.

3. Por lo que respecta al control del riesgo, hemos vistoque se trata de una espiral en la que unos órganos ejercenel control sobre otros. La Comisión Europea ejerce el controlsobre los Estados miembros, éstos coordinan a todas lasAdministraciones competentes en seguridad alimentaria; las

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dientes controles y análisis; apoyar y fomentar las asociaciones de con-sumidores y usuarios; adoptar las medidas urgentes y requerir las cola-boraciones precisas en los supuestos de crisis o emergencias que afec-ten a la salud o seguridad de los consumidores o usuarios; ejercer lapotestad sancionadora con el alcance que determine en sus normas re-guladoras.(69) Artículo 42.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de la Leyde Bases de Régimen Local, BOE 3 de abril de 1985.(70) Ley 15/1990, de 9 de julio, de Ordenación Sanitaria de Cataluña.(71) Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña.(72) Artículo 13.a) de la Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.(73) Artículo 13.b) de la Ley Catalana de Seguridad Alimentaria.

Comunidades Autónomas a su vez ejercen el control sobrelos entes locales, quienes deberán ejecutar las medidasoportunas y controlar directamente a los productores, trans-formadores y comercializadores de alimentos, ya que laUnión Europea ha impuesto el principio de responsabilidadde los explotadores de empresas alimentarias lo que conlle-va que las empresas tengan sus propios mecanismos deautocontrol. Sin embargo, no por ello dejarán de ser supervi-sadas y controladas para ver si realmente aplican y de quémanera, sus propias normas de seguridad alimentaria.

4. En relación con la comunicación del riesgo en se-guridad alimentaria, si bien cada Administración debe co-municar los asuntos que le afecten directamente, habráuna coordinación y una cooperación entre todas ellas (lacomunitaria, la nacional y la autonómica) con el fin de quela información sea globalmente coherente. Además se haproducido un cambio importante en la concepción del sis-tema que consiste en implicar a todas las partes interesa-das, incluyendo a los consumidores, en el proceso nor-mativo de la seguridad alimentaria.

5. Es evidente que el entramado de la Unión Europea enseguridad alimentaria está cambiando por completo. He-mos comprobado que se han puesto en marcha numero-sas Agencias de seguridad alimentaria con el fin de con-centrar en un único organismo independiente los proble-mas relacionados con la seguridad de los alimentos. Y estoestá ocurriendo, no sólo a nivel comunitario, sino también anivel nacional e incluso autonómico. El reto es ver si todosellos van a saber coordinarse y cooperar con el fin de crearun sistema sólido y seguro de protección de la salud públi-ca en lo que a inocuidad de alimentos se refiere.

6. Es muy pronto todavía para aventurar si realmente elsistema va a funcionar, si la Autoridad Europea va a lograrun reconocimiento y una credibilidad constituyéndosecomo un punto de referencia clave en lo que a evaluacióncientífica del riesgo se refiere, si las Agencias Nacionalesvan a saber estar a la altura coordinando e impulsando lanormativa de este ámbito sin solaparse con la AutoridadEuropea y si las Comunidades Autónomas y los ayunta-mientos a su vez van a saber ejecutar las políticas de se-guridad alimentaria que se vayan imponiendo sin introdu-cir elementos de divergencia en la gestión del riesgo.

7. Hay muchos interrogantes que están aún por resol-ver, habrá que esperar algún tiempo para comprobar sirealmente la puesta en marcha de esta reforma institucio-nal en seguridad alimentaria ha sido un acierto y contribu-ye a dar una seguridad efectiva a los consumidores.

8. En la espera queremos ser optimistas pensando que seha dado un paso hacia adelante muy importante en la UniónEuropea unificando de una vez por todas los conceptos yprocedimientos de la seguridad alimentaria entre los Esta-dos miembros, cuya diversidad y heterogeneidad hacían,hasta ahora, que se relentizase todo el proceso a la hora deresolver una crisis alimentaria, así como aunando todos losesfuerzos científicos que nos permitirán optimizar recursos ysituarnos en la vanguardia de los avances y descubrimien-tos relacionados con la seguridad alimentaria.

9. FUENTES UTILIZADAS

1. Enlaces de interés

AGENCIA EUROPEA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA, en http://www.efsa.eu.int/about_en.html.

AGENCE FRANÇAISE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS, enhttp://www.afssa.fr/presentation/index.asp.

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COMISIÓN EUROPEA DG DE SANIDAD Y PROTECCIÓN DE LOS CONSU-MIDORES: Seguridad alimentaria: de la granja a la mesa/Autori-dad Europea de Seguridad Alimentaria, en http://www.euro-pa.eu.int/ comm/dgs/health_consumer/index_es.htm.

FOOD STANDARDS AGENCY en http://www.foodstandards.gov.uk/aboutus/.

OFICINA ALIMENTARIA Y VETERINARIA DE LA COMISIÓN EUROPEA, enhttp://europa.eu.int/comm/food/fs/inspec-tions/what_is_en.html.

2. Documentos y Normativa

A) Comunitarios

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (1999): «Libro Blancosobre seguridad alimentaria», COM (1999) 719, 12 de enero de2000.

PARLAMENTO EUROPEO Y CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (2002):«Reglamento (CE) n.º 178/2002 del Parlamento Europeo y delConsejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen losprincipios y los requisitos generales de la legislación alimenta-ria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y sefijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria»,DOCE L n.º 31, de 1 de febrero.

B) Españoles

� Estatal

Ley 11/2001, de 5 de julio, por la que se crea la Agencia Españo-la de Seguridad Alimentaria». BOE de 6 de julio de 2001.

Real Decreto 709/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba elEstatuto de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria».BOE de 26 de julio de 2002.

� Autonómica

GENERALITAT DE CATALUÑA (2002): Ley de seguridad alimentaria: ley20/2002, de 5 de julio, DOGC. n.º 3679 de 17 de julio de 2002, p.13041.

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INFO

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3. Artículos web

CONSUMER (2001): «Entrevista con David Byrne, Político comuni-tario», Revista Digital Consumer n.º 48, octubre 2001 enhttp://revista.consumer.es/web/es/20010301/entrevista.

DAVID BYRNE (2002): «EFSA: excellence, integrity and open-ness», Conferencia inaugural del equipo de gestión de la AESA,Bruselas, 18 de septiembre, en http://europa.eu.int/comm/com-missioners/byrne/speeches_en.htm;

FAO/OMS (1997): «Gestión del riesgo e inocuidad de los ali-mentos. Estudio FAO Alimentación y Nutrición-65». Informe dela Consulta Mixta FAO/OMS, Roma 27-31 de enero, enhttp://www.fao.org/docrep/W4982s/w4982s00.htm#Contents.

HIDALGO MOYA, J. R. (2003): «Cataluña ultima la primera ley es-pañola de salud alimentaria», Revista digital Consumer n.º 95,16 de abril, en http://www.consumaseguridad.com/normati-va/object.php?o=3284

HIDALGO MOYA, J. R. (2003): «La salud alimentaria en los ayunta-mientos», Revista digital Consumer n.º 96, 24 de abril, enhttp://www.consumaseguridad.com/normativa/object.

MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO (2003): «La Presidenta de laAESA anuncia la elaboración de un Barómetro de seguridad ali-mentaria», Notas de Prensa, 12 de febrero, en http://www.msc.es/notas/2003-02-12-1.htm.

ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO(2001): «Compendium of national food safety systems and activi-

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4. Artículos de revistas y libros colectivos

HUMERA, S. (2001): «Los Estados miembros impulsan sus orga-nismos de seguridad alimentaria», Revista Nuestra Cabaña,n.º de abril.

INSTITUT D’ESTUDIS DE LA SEGURETAT (2001): «Fòrum de la Segu-retat», Beta Editorial, S.A., Barcelona, pp. 174 y ss.

5. Ponencias y comunicacionesen Coloquios, Conferencias y Congresos

FAO/OMS (2002): «Cuestiones emergentes y problemas sin re-solver. Medios de gestión (Francia)». Conferencia Paneuropeasobre Calidad e Inocuidad de los Alimentos. Budapest, 25-28de febrero, en http://www.foodsafetyforum.org/paneuropean/documents_es.htm.

KETTLITZ, B. (2002): «La EFSA», Colloque international sur la se-curité alimentaire, Bruselas, 5 y 6 de diciembre (inédito).

VANTHEMSCHE, P. (2002): «La place des autorités nationales, lacoopération entre las autorités nationales et l’Autorité européen-ne de Securité des Aliments», Colloque international sur la secu-rité alimentaire, Bruselas, 5 y 6 de diciembre (inédito).

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