R e g i m e n d e l o s R e c u r s o s e n M a t e r i a E l e c t o r a l

Manuel RachadellP ro fe so r d e D erech o A d m in is tra tiv o d e la U .C .V .

SUMARIO

INTRODUCCIONI. EL REGIMEN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. Antecedentes2. El Recurso Jerárquico3. Otros recursos administrativos en materia electoral

II. EL REGIMEN DE LOS RECURSOS CONTENCIOSOS1. Antecedentes2. El recurso contencioso electoral3. El recurso de interpretación4. Otros recursos contenciosos

III. CONSECUENCIAS DE LA ANULACION DE ELECCIONES O DE VOTACIONES1. La corrección de actos posteriores2. La convocatoria a nuevas elecciones y votaciones

CONCLUSIONES

INTRODUCCION

La nueva Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (en adelante LOS- YPP), publicada en la Gaceta Oficial N° 5.200 Extraordinario del 30-12-97, reim­presa por error material del ente emisor, en Gaceta Oficial N° 5.219 Extraordinario del 13-3-98 y modificada parcialmente según aparece en Gaceta Oficial N° 5.233 Extraordinario del 28-5-98, introduce importantes cambios en el régimen de los re­cursos administrativos y contenciosos relacionados con los procesos electorales, que consideramos necesario comentar.

Debemos comenzar por señalar que las referencias que haremos aludirán siem­pre al texto mencionado en último lugar, excepto cuando indiquemos lo contrario de manera expresa.

Las presentes consideraciones se refieren específicamente a los recursos contra los actos emanados de los organismos electorales en materia electoral, ya que los actos administrativos relativos a su funcionamiento institucional o a materias no vinculadas directamente con un proceso electoral, son recurribles con arreglo a los procedimientos ordinarios previstos para tal fin en la legislación respectiva, tal como se señala en el numeral 1 del artículo 225 de la LOSYPP, en cuanto a la revisión de los actos en sede administrativa, y en él aparte único del artículo 235, eiusdem, én cuanto concierne a la impugnación en sede judicial. En estos casos, el agotamiento de la vía administrativa se efectúa de acuerdo a lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (recurso de reconsideración y recurso jerárquico,

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según el caso), y la impugnación judicial se realiza de conformidad con lo pautado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Analizaremos, en primer lugar, el régimen de los recursos administrativos, en segundo lugar, el Recurso Contencioso Electoral y, finalmente, las consecuencias de la anulación de elecciones o de votaciones. En dichos aspectos haremos mención a los antecedentes que condujeron a la regulación actual.

I. EL REGIMEN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. Antecedentes

En la reforma de la Ley Orgánica del Sufragio (L.O.S.) de agosto de 1993, se había introducido un novedoso sistema de recursos administrativos para sustituir al llamado "recurso de revisión numérica" que se contemplaba en el articulo 151 de la L.O.S. hasta entonces vigente. Dicho sistema de recursos contemplaba los siguientes aspectos:

En primer lugar, se consagraba un recurso administrativo contra los actos de admisión o rechazo de las postulaciones, y un Recurso de Análisis contra los actos de un organismo electoral que contuviera el resultado parcial o total de un proceso comicial o decisiones relacionadas estrictamente con el mismo. La novedosa deno­minación de "Recurso de Análisis" se adoptó para indicar que no se trataba de un re­curso de reconsideración, porque no se proponía ante el mismo órgano que había dictado el acto objeto de impugnación, y tampoco era un recurso jerárquico, pues éste se interponía contra lo decidido en el Recurso de Análisis.

El Recurso de Análisis contra las Actas de Escrutinio se intentaba ante la Junta Electoral Municipal, cuando se trataba de la elección de las Juntas Parroquiales, Concejales y Alcaldes; ante la Junta Electoral Principal, si las Actas de Escrutinio se referían a la elección de Diputados y Senadores al Congreso de la República, Di­putados a las Asambleas Legislativas y Gobernadores de Estado; y ante el Consejo Supremo Electoral (en adelante CSE), cuando se trataba de la elección del Presi­dente de la República.

El Recurso de Análisis también podía intentarse contra los actos de una Junta Electoral (como por ejemplo: actos de totalización, de adjudicación o de proclama­ción) ante el organismo electoral inmediato superior, excepto cuando se trataba del CSE, cuyas decisiones agotaban la vía administrativa.

En segundo lugar, se contemplaba un Recurso Jerárquico contra lo decidido por el organismo electoral al conocer del Recurso de Análisis, el cual se interponía ante el organismo electoral inmediatamente superior, siempre que no fuera el CSE, donde se agotaba la vía administrativa.

En todos estos casos, el legitimado activo para interponer los recursos era "Toda persona natural o jurídica plenamente capaz", y el escrito correspondiente debía pre­sentarse "con arreglo a los requisitos exigidos en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos".

En la reforma de la L.O.S. de junio de 1995, se mantuvo el sistema de recursos expuesto, sin ninguna modificación. No obstante, la experiencia de las elecciones de

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1993, para Presidente de la República, Senadores y Diputados al Congreso, y de 1995, para escoger Gobernadores de Estado, Diputados a las Asambleas Legislati­vas, Alcaldes, Concejales y miembros de Juntas Parroquiales, hizo reflexionar al Legislador sobre la conveniencia de introducir modificaciones de fondo en el sis­tema de recursos entonces vigente. Esas circunstancias fueron las siguientes:

a) Las Juntas Electorales son organismos transitorios que no cuentan con el per­sonal preparado en cuestiones jurídico-administrativas, como para sustanciar y deci­dir los recursos que les correspondían, en conformidad con el ordenamiento jurídico.

b) Los miembros de las Juntas Electorales son objeto de presiones políticas y a menudo las decisiones se adoptan con prescindencia de las normas jurídicas que re­gulan los procesos electorales. Prueba de ello fueron los frecuentes casos en que se anulaban decisiones de dichos organismos, tanto en sede administrativa como judi­cial, y la consiguiente convocatoria a la repetición de elecciones.

c) Muchas veces se producían retardos injustificados en la decisión de los re­cursos, los cuales se extendían a veces por varios años, cuando el período de los funcionarios electos estaba a punto de culminar.

d) Los actos de los organismos electorales relacionados con las elecciones lo­cales y regionales, eran recurridos en sede judicial ante diversos tribunales, los cua­les tenían criterios diferentes, de donde se originaba una dispersión de la juris­prudencia, a lo cual nos referiremos posteriormente.

Por estas razones, y ante la necesidad de que los resultados electorales tengan la firmeza requerida para la credibilidad de los procesos electorales, el Congreso deci­dió modificar sustancialmente el régimen de los recursos tanto administrativos como jurisdiccionales, con fundamento en los criterios de celeridad, de centralización y de simplificación que se consagran en la LOSYPP.

En esta ley se crea un recurso jerárquico, de carácter general, que se interpone ante el Consejo Nacional Electoral, contra los actos y actuaciones de la administra­ción electoral relacionados con la materia electoral, y se dejan subsistir algunas su­puestos en que se regulan recursos especiales.

2. El Recurso Jerárquico

El recurso jerárquico regulado en la LOSYPP se rige por las disposiciones de ésta y, supletoriamente, por las normas de la LOPA, tal como se establece en el ar­tículo 233 de aquella ley. Entre las hipótesis que se consideraron en la Comisión Es­pecial de Reforma Electoral de la Cámara de Diputados para acelerar las resolu­ciones sobre los reclamos, estuvieron, por una parte, la de suprimir todo recurso ad­ministrativo para que los órganos judiciales conocieran directamente de las im­pugnaciones contra los actos electorales y, por la otra, la de darle carácter optativo al recurso administrativo, a elección del recurrente, de forma similar a como se ha es­tablecido en la materia tributaria.

En definitiva, se prefirió consagrar un Recurso Jerárquico ante el CNE, el cual es necesario para agotar la vía administrativa, cuando los actos o las actuaciones emanan de los órganos electorales subalternos. Ello en virtud de que un recurso úni­co simplifica la situación anterior, caracterizada por dos recursos administrativos, y

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porque pareció conveniente en todo caso que se procesen los reclamos en el orga­nismo electoral superior, donde existen abogados especializados en la materia, lo cual evita en muchos casos tener que llegar a la vía judicial. Por otra parte, si fuera necesario acudir a los tribunales, ya la controversia estaría delimitada en cuanto a sus alcances y existiría un expediente organizado sobre el asunto, lo que facilitaría el trabajo de los jueces. Además, dadas las reformas que se estaban considerando en cuanto a los procesos electorales, con fundamento en los criterios de despartidiza- ción y de mecanización, se presumia que el número de los reclamos debía disminuir sustancialmente.

Las características principales de este recurso jerárquico son las siguientes:

A. El ámbito

En nuestro ordenamiento jurídico no existe precedente alguno sobre un recurso jerárquico que tenga una amplitud como la contemplada en la Ley que examinamos. La idea del Legislador fue la de incluir en un mismo recurso las impugnaciones contra actos o actuaciones de los organismos electorales subalternos (incluyendo en este concepto a las Mesas Electorales), para facilitar la defensa de los interesados contra los actos y los comportamientos de la administración electoral que lesionan sus derechos o intereses, siempre que no exista un recurso especial. En efecto, con­forme a lo dispuesto en el artículo 225, numeral 2, de la LOSYPP:

- El recurso jerárquico de la LOSYPP puede interponerse contra actos de efectos generales y contra actos de efectos particulares emanados de organismos electorales con relación a procesos comiciales o a referendos. Como único precedente de recur­so jerárquico contra actos de efectos generales puede citarse el recurso jerárquico que se contemplaba en la versión inicial del Código Orgánico Tributario, el cual fue suprimido en la reforma de 1992. En materia electoral, son ejemplos de actos de efectos generales recurribles jerárquicamente, las resoluciones de carácter normativo relacionadas con los procesos electorales y los referendos que dicten las Juntas Electorales, en los supuestos que puedan presentarse, los cuales por cierto no son muchos, ya que la regulación sublegal de tales procesos está reservada al Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE).

- El recurso jerárquico puede interponerse contra los actos administrativos y las actuaciones de los organismos electorales subalternos, incluyendo las abstenciones, las actuaciones materiales y las vías de hecho. En nuestra doctrina administrativa, y también en el derecho comparado, se ha reservado el recurso jerárquico para la im­pugnación de los actos de la Administración, mas no contra los hechos o actuaciones materiales, los cuales no pueden ser objeto de revocatoria o anulación. Sin embargo, la novedosa extensión del recurso jerárquico para pedir protección frente a las vias de hecho, lo configura como un mecanismo procedimental para pedir amparo en se­de administrativa.

- El recurso jerárquico regulado en la LOSYPP no es únicamente un medio para impugnar o pedir protección ante el CNE contra los actos o actuaciones ilegales o ilegítimos de las Juntas Electorales, sino también contra los actos y actuaciones de las dependencias del CNE que tienen a su cargo la sustanciación de los pro­cedimientos para la constitución de partidos políticos y de grupos de electores, los

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cuales se rigen por la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestacio­nes y por la LOSYPP, respectivamente.

- Por medio del recurso jerárquico se impugnan también los actos y se solicita amparo administrativo contra las actuaciones u omisiones de los organismos electo­rales subalternos que por actos administrativos o por vías de hecho lesionen el dere­cho de los ciudadanos de elegir y de ser elegidos para el desempeño de funciones públicas, así como de participar en los comicios o en los referendos como miembros de organismos electorales, como testigos debidamente acreditados o el derecho de estar presentes en los actos públicos, conforme a la Ley.

- Las organizaciones políticas tienen, conforme a la Constitución (art. 113, úl­timo aparte), el derecho de vigilancia sobre el proceso electoral, y pueden impugnar o pedir amparo administrativo en relación con los actos o actuaciones de los orga­nismos electorales subalternos que lesionen tal derecho, el cual se extiende a los re­ferendos conforme a la LOSYPP.

B. La competencia

La competencia para conocer del recurso jerárquico se atribuye exclusivamente al CNE, órgano ante el cual se puede interponer directamente dicho recurso. Tam­bién se dispone en la LOSYPP que los interesados no domiciliados en el área me­tropolitana de Caracas pueden presentar el recurso jerárquico ante la Junta Regional Electoral de la Entidad Federal correspondiente o ante la dependencia de la Oficina de Registro Electoral de su jurisdicción, las cuales deberán remitirlo al Consejo Na­cional Electoral el mismo día o el día hábil siguiente a su presentación. La negativa del órgano a recibir el recurso o el retardo en la remisión de éste, se considerará falta grave (art. 229). Se observa que las oficinas que funcionaban en las entidades fede­rales y que se llamaban Delegaciones del Consejo Supremo Electoral pasaron el pre­sente año a constituir las Oficinas Locales del Registro Electoral.

No es procedente la interposición del recurso de reconsideración previsto en la LOPA cuando los actos emanan del CNE, los cuales agotan la vía administrativa y sólo pueden ser impugnados en sede judicial (art. 226, LOSYPP), ni cuando el acto, la actuación o la omisión es producida por un órgano subordinado a éste, porque tal recurso no está previsto en la materia electoral, y porque puede transcurrir el lapso previsto para intentar el recurso jerárquico, lo cual haría que el acto o la actuación que se pretenda impugnar quede firme.

C. La legitimación activa

El recurso jerárquico sólo será interpuesto por los partidos políticos, por los grupos de electores y por las personas naturales o jurídicas que tengan interés, aun­que éste sea eventual, en impugnar el acto, la actuación o la abstención de que se trate, conforme lo dispone el artículo 227 de la LOSYPP.

Para algunos, la mención de las personas naturales o jurídicas como legitimados activos del recurso jerárquico, hace innecesario agregar a los partidos políticos y a los grupos de electores, los cuales estarían comprendidos entre las personas ju ­rídicas. Si embargo, ello no es cierto en cuanto a los grupos de electores, los cuales

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carecen de personalidad jurídica. En este caso, la ley atribuye la cualidad de sujeto de derecho a colectividades desprovistas de personalidad jurídica, en forma similar a como lo hace el Código Orgánico Tributario con relación a "las entidades o co­lectividades que constituyan una unidad económica, dispongan de patrimonio y ten­gan autonomía funcional" (art. 22, numeral 3), o el Código de Procedimiento Civil en cuanto a "los comités que no tienen personalidad jurídica" (art. 139). Luego, si se incluye a los grupos de electores entre los legitimados activos para interponer el re­curso jerárquico, deben mencionarse también a los partidos políticos, porque de lo contrario se induciría a creer que estos últimos están excluidos de ejercerlo.

A diferencia de lo dispuesto en leyes anteriores, conforme a las cuales los re­cursos podían ser intentados por cualquier persona natural o jurídica plenamente ca­paz, en la LOSYPP se exige un interés, aunque éste sea eventual. Con esta modi­ficación se persigue excluir de la legitimación activa para recurrir a las personas que no sean electores, a las organizaciones políticas (partidos o grupos de electores), que no participen en una jurisdicción determinada, con respecto a las elecciones que allí se realizan, a las personas jurídicas de cualquier naturaleza, cuando no puedan de­mostrar un interés jurídicamente protegible, y a los que siendo electores, se pueda presumir fundadamente que no tienen interés. Así por ejemplo, un extranjero no po­dría impugnar un acto electoral en el país, a menos que se tratara de una elección municipal, para la cual reuniera la cualidad de elector; un elector residente en Ca­racas y que no tenga actividades de ninguna clase en el Estado Bolívar, no podría impugnar la elección del Gobernador de dicho Estado.

En sentido inverso, el interés se presume -basta que se alegue, sin que sea nece­sario probarlo- en la persona que tenga la cualidad de elector y que se encuentre inscrito en el Registro Electoral, cuando la elección se refiera a su jurisdicción, y también en la organización política que ha presentado postulaciones en el ámbito en que ejerce su recurso.

El interés eventual hace referencia, por ejemplo, al caso de una persona que pretende constituir un grupo de electores o postularse para un cargo, cuando la ad­ministración electoral adopta una decisión que lesiona de cualquier manera sus pro­yectos en materia electoral.

D. Los lapsos para recurrir

En la LOSYPP (art. 228) se establece un lapso general de veinte (20) días há­biles para interponer el recurso jerárquico, los cuales se cuentan según el acto o la actuación de que se trate, así:

- Desde la realización del acto, si se trata de votaciones, de referendos o de Ac­tas de Escrutinio, de Cierre del Proceso, de Totalización, de Adjudicación o de Pro­clamación. Se trata en estos casos de actos públicos, con respecto a los cuales se pre­sume que los interesados tienen conocimiento sin que sea necesaria la notificación o publicación.

- Desde la ocurrencia de los hechos, actuaciones materiales o vías de hecho, en virtud de que los afectados las conocen desde que ocurren.

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- Desde el momento en que la decisión ha debido producirse, si se trata de omi­siones. A estos efectos, no se hace la sutil distinción entre omisiones y abstenciones, sino que se les engloba en el mismo concepto.

- Desde la notificación o publicación del acto, en los demás casos. Cuando se notifique al interesado un acto que deba ser publicado, el plazo para recurrir se con­tará desde la notificación, si ésta ocurre primero. De esta manera, se evita la si­tuación de ambigüedad que se presenta cuando existen dos lapsos posibles para in­tentar el recurso.

El lapso general de veinte (20) días hábiles para interponer el recurso jerárquico tiene las siguientes excepciones:

- Cuando el objeto del recurso sea la declaratoria de inelegibilidad de un candi­dato o de una persona electa, podrá interponerse en cualquier tiempo, ya que se trata de una infracción continuada, que debe hacerse cesar en cualquier momento.

- Cuando se impugnen votaciones o Actas de Escrutinio relativas a la elección del Presidente de la República, el lapso será de treinta (30) días hábiles. En este ca­so, el aumento del lapso persigue permitir a los interesados en la impugnación la po­sibilidad de reunir los elementos probatorios sobre los vicios en el acto comicial, dada la complejidad de esta elección y su cobertura nacional.

- Si el interesado en impugnar actas de elecciones o de referendos consultivos que no sean objeto de publicación (se refiere sobre todo a las Actas de las Mesas Electorales, las cuales no se publican, a diferencia de las Actas de Proclamación), hubiera solicitado por escrito las copias correspondientes dentro de la primera mitad del lapso establecido, y el organismo electoral no las hubiera entregado oportu­namente, el plazo para intentar el recurso se entenderá automáticamente prorrogado en la misma medida del retraso, sin perjuicio de que el interesado pueda intentar las acciones pertinentes para obtener oportuna respuesta. En este supuesto, el recurso pertinente es el recurso jerárquico a que nos referimos, excepto cuando la abstención provenga del CNE, en cuyo caso tal recurso es el Contencioso Electoral.

E. Los requisitos formales del recurso jerárquico

En el artículo 220 de la LOSYPP se dispone que el recurso jerárquico debe in­terponerse mediante escrito en el cual, necesariamente, se hará constar:

1. La identificación del recurrente y, en su caso, de la persona que actúe como su representante, con expresión de los nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad y número de cédula de identidad, así como el carácter con que actúa.

2. Si se impugnan actos, se identificarán éstos y se expresarán los vicios de que adolecen. Cuando se impugnan actos de votación o Actas de Escrutinio, se deberá especificar en cada caso el número de la Mesa y la elección de que se trata, con cla­ro razonamiento de los vicios ocurridos en el proceso o en las Actas.

3. Si se impugnan abstenciones u omisiones se expresarán los hechos que con­figuren la infracción de normas electorales y deberá acompañarse copia de los do­cumentos que justifiquen la obligación del organismo subalterno de dictar decisión en determinado lapso. En este caso, si la administración electoral se ha abstenido de ejecutar un acto o realizar una actividad que le está impuesta por ley o reglamento,

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en un lapso determinado, basta con citar en el escrito del recurso la norma infrin­gida, y corresponderá al órgano electoral demostrar que sí cumplió su deber. Si no existe lapso establecido, y el acto o actuación cuya emisión o ejecución se solicita es necesario para el normal desenvolvimiento del proceso electoral o del referéndum, el interesado podrá pedir al CNE que ordene al organismo subalterno el cumpli­miento de sus deberes y que fije un plazo para hacerlo.

Cuando se trata de falta de respuesta oportuna a peticiones o solicitudes de cualquier naturaleza, el interesado deberá producir con el recurso la copia del escrito de petición o solicitud, con la constancia de haber sido recibida por el órgano electo­ral. A falta de lapso expreso para responder a la petición, se aplicará el término esta­blecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (en adelante LOPA).

4. Si se impugnan actuaciones materiales o vías de hecho, deberán narrarse los hechos e indicarse los elementos de prueba que serán evacuados en el procedimiento administrativo. En estos casos, el medio de pmeba por excelencia es la de testigos, a falta de medios más formales como inspecciones judiciales.

5. Los pedimentos correspondientes.6. La dirección del lugar donde se harán las notificaciones pertinentes.

7. Referencia a los anexos que se acompañan, si tal es el caso.

8. La firma de los interesados o sus representantes. En este aspecto parece oportuno recordar que, cuando una persona actúa por mandato de otra, no es nece­sario que la representación conste en poder autenticado en Notaría, pues al tratarse de un procedimiento administrativo, basta conque se indique en el escrito la persona que ejercerá la representación del interesado (art. 26, LOPA). Opinamos que, a falta de tal señalamiento en el escrito del recurso, la representación podrá otorgarse poste­riormente por carta-poder, aunque el texto del artículo de la LOPA que venimos de citar pareciera indicar la exigencia de documento registrado o autenticado.

En todo caso, para interponer el recurso no es necesario que el interesado o su representante esté asistido de abogado.

F. El procedimiento

Los aspectos que consideramos oportuno resaltar del procedimiento para la tra­mitación de los recursos jerárquicos son los siguientes:

1. Recibido el escrito del recurso, con sus anexos si fuera el caso, el Presidente CNE lo remitirá sin ningún trámite a la Consultoría Jurídica del Organismo para su sustanciación.

2. Examinado el recurso, la Consultoría Jurídica recomendará al CNE (que en este aspecto denominaremos el Cuerpo) que lo declare inadmisible, si falta en el es­crito alguno de los requisitos indicados en el artículo 230.

3. De no ser el caso anterior, la Consultoría Jurídica procederá a la sustanciación del recurso, la cual comprende los siguientes aspectos:

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a. La formación del expediente

El escrito del recurso, con sus anexos, si los hubiere, se colocará en una carpeta, en la cual se insertarán en forma continua los demás documentos que se refieran al caso. El expediente se foliará y se llevará un índice de los expedientes en curso.

El órgano de sustanciación debe pedir el expediente administrativo relacionado con el caso al organismo del cual emanó el acto que se impugna, cuando se trata de actos, o solicitar un informe sobre los hechos a los funcionarios electorales que ten­gan conocimiento de ellos.

b. El emplazamiento de los interesados

En el pasado ha sido frecuente que la decisión sobre los recursos afecte dere­chos de personas que no han intervenido en el procedimiento. En la legislación electoral se consagra un sistema mixto para los cuerpos deliberantes, conforme al cual, es el voto por lista el que determina el número de escaños que se adjudican a las organizaciones políticas. Pero los candidatos electos en los circuitos (que ahora se denominan circunscripciones electorales), se restan del número de escaños que corresponden a cada organización política según el voto-lista. Por ello, si se anula la elección de un candidato en una circunscripción, se aumenta el número de cargos que, por el voto-lista, se adjudican a la organización política al que pertenece la per­sona "desproclamada". En otro sentido, si por efecto del mismo recurso, se proclama al candidato de otra organización en la jurisdicción, a la organización a que éste pertenece se le disminuye un escaño en la adjudicación por lista. Conforme a los ex­puesto, por la decisión de un mismo recurso se puede anular la proclamación de otras personas que no han participado en el procedimiento.

Por tal razón, el legislador consideró necesario introducir la figura del empla­zamiento a los interesados, con el fin de que las personas que pudieran ser afectadas por la decisión que se adopte en el recurso puedan apersonarse en el procedimiento, como coadyuvantes o como opositores a los pedimentos del recurrente, a exponer sus alegatos y presentar sus pruebas. No obstante, consideramos que, aunque no lo dice la Ley, puede prescindirse del emplazamiento a los interesados en aquellos ca­sos en que, por la naturaleza del acto o la actuación objeto del recurso, sea evidente que la decisión no es susceptible de afectar derechos de otras personas.

En todo caso, el emplazamiento contiene una invitación general a los interesa­dos para que se hagan parte en el procedimiento, y se hace mediante publicación en la Gaceta Electoral de la República de Venezuela y en carteleras accesibles a todos en la Oficina de Registro Electoral (antes Delegación del CSE) de la correspondiente jurisdicción. Sobre la Gaceta Electoral, es oportuno decir que constituye una inno­vación de la LOSYPP, la cual la crea en el artículo 227, y que su publicación será regulada en unas normas que actualmente se discuten en el CNE y que formarán parte del Reglamento General Electoral.

c. La etapa probatoria

En el artículo 231 de la LOSYPP se pauta que: "Cumplido el procedimiento anteriormente establecido, comenzará a regir un lapso de veinte (20) días (hábiles,

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se entiende), para que el Consejo Nacional Electoral decida. Dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de este lapso, los interesados deben consignar los alegatos y pruebas que consideren pertinentes". De allí deducimos que los cinco (5) dias hábi­les comienzan a correr desde el emplazamiento a los interesados, pero ello no limita al recurrente para presentar sus pmebas con anterioridad, incluso con el escrito del recurso. Consideramos que los interesados podrían pedir una prórroga para presentar sus pmebas, si no las tienen disponibles, la cual no debe exceder de un tiempo igual al antes mencionado.

Cuando se trata de pmebas testimoniales, opinamos que el promovente no está obligado a traer los testigos ante la sede del CNE, sino que puede presentar los tes­timonios mediante justificativos evacuados ante una Notaría de su jurisdicción. En este supuesto, la pmeba no tiene el carácter de documento público, por lo cual puede ser desvirtuada con cualquier medio de pmeba en sentido contrario, y corresponderá al órgano decisor ponderar los diferentes elementos de convicción presentados en la etapa de sustanciación del recurso. La pmeba testimonial es importante cuando se trata de comprobar hechos, pero no surte efecto frente a documentos públicos, como son las actas electorales, salvo cuando se trata de demostrar el forjamiento de éstas, o la violencia, el cohecho o el soborno en la elección.

En todo caso, en materia electoral es aplicable lo dispuesto en la LOPA en el sentido de que: "La administración, de oficio o a instancia del interesado, cumplirá todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto que deba de­cidir, siendo de su responsabilidad impulsar el procedimiento en todos sus trámites" (art. 53).

d. La preparación de la decisión

La Consultaría Jurídica hará los análisis que estime necesarios con relación a las cuestiones que aparecen en el expediente; solicitará, según el caso, los informes téc­nicos que estime pertinentes para formarse criterio y preparará un proyecto de deci­sión, bajo forma de resolución, que someterá a la consideración del Cuerpo.

También podrá la Consultaría Jurídica proponer al Cuerpo, o éste decidirlo por sí mismo, que se suspendan los efectos del acto impugnado, mientras se adopta la resolución definitiva sobre el recurso, con fundamento en el artículo 232 de la LOSYPP, según el cual: "La sola interposición del recurso no suspenderá la ejecu­ción del acto impugnado, pero el Consejo Nacional Electoral podrá, de oficio o a petición de parte, acordar la suspensión de efectos del acto recurrido, en el caso de que su ejecución pueda causar perjuicios irreparables al interesado o al proceso electoral de que se trate".

4. El Cuerpo podrá acoger el proyecto de resolución preparado por la Consulta­ría Jurídica o podrá separarse de él, pero la decisión final deberá ser adoptada dentro de los 20 días hábiles siguientes al emplazamiento de los interesados.

Es interesante considerar la fórmula que adoptó el Legislador para regular los efectos del silencio del CNE, la cual modifica sustancialmente la situación anterior. En efecto, según la regulación anteriormente vigente, el recurrente debía, necesa­riamente, interponer su recurso judicial, dentro del plazo establecido para recurrir en

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sede judicial, cuando se vencía el lapso que tenía el órgano electoral para decidir, y de no hacerlo se le declaraba inadmisible por el tribunal. Con ello, se seguía el crite­rio general consagrado en la LOPA de que "En los casos en que un órgano de la ad­ministración no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recur­so inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario" (art. 4°). Ese criterio de la denegación tácita por el transcurso del tiempo es el mismo que se adopta en el Código Orgánico Tributario con relación al recurso jerárquico (art. 171).

En cambio, la norma vigente ha sido dictada en protección del interés de los re­currentes, en la siguiente forma:

"Si en el plazo indicado no se produce la decisión, el recurrente podrá optar en cual­quier momento y a su solo criterio, por esperar la decisión o por considerar que el trans­curso del tiempo es equivalente a la denegación del recurso." (art. 231, último aparte, LOSYPP).La figura es la misma que se adoptó en el Código Orgánico Tributario con res­

pecto a las peticiones de los interesados, así:"La Administración Tributaria está obligada a dictar resolución en toda petición

planteada por los interesados dentro del plazo de los treinta (30) de su presentación, sal­vo disposición especial de este Código. Vencido el plazo sin que se dicte resolución, los interesados podrán a su solo arbitrio optar por conceptuar que ha habido decisión dene­gatoria, en cuyo caso quedan facultados para interponer los recursos y acciones que co­rrespondan." (art. 111).Luego, en materia electoral, al igual que en las peticiones que se formulan a la

administración tributaria, el vencimiento del plazo para decidir no hace presumir que ha habido denegación, sino que los efectos del silencio quedan a la libre deci­sión del recurrente. Éste puede considerar que ha habido denegación tácita desde el momento mismo en que se venció el lapso que tenía el CNE para decidir, y acudir al tribunal competente dentro del plazo establecido en la LOSYPP para intentar el Re­curso Contencioso Electoral; o bien puede optar por esperar la decisión. Si ésta, cuando se produzca, le es desfavorable, puede interponer el Recurso Contenciosos Electoral, dentro del plazo establecido en la Ley. Pero si la decisión que corresponde al CNE se tarda excesivamente, el recurrente puede en cualquier momento conside­rar que ha habido denegación tácita e interponer su recurso en sede judicial.

3. Otros recursos administrativos en materia electoral

En la LOSYPP se consagra el recurso jerárquico, al cual antes nos referimos, como un recurso general en todo lo relacionado con la materia electoral, excepto cuando en la Ley se regula un mecanismo de impugnación especial. Estos casos son los siguientes:

A. Recurso contra los actos de Registro Electoral

En el artículo 115 de la LOSYPP se regula este aspecto asi:"El acto de inscripción o actualización de ésta por un ciudadano en el Registro Elec­

toral podrá ser recurrido, en todo momento, por cualquier elector, en razón de haber sido negadas aquéllas y contener errores materiales o ser contrario a la Ley.

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Cuando se trate de error material, el Consejo Nacional Electoral, una vez constatado el error, procederá a ordenar su corrección y notificar a los interesados, dentro del mes posterior a la fecha de interposición del recurso y notificar a los interesados dentro del mismo lapso del aparte anterior.

A partir de la notificación, los interesados tendrán un lapso de veinte días hábiles para hacerse parte, presentar sus alegatos y promover pruebas y cinco días para evacuar prue­bas.

El Consejo Nacional Electoral elaborará los instructivos y formatos necesarios para hacer más idóneo el procedimiento específico a cada caso.

La remisión de los recursos, así como la tramitación de los mismos por parte de los interesados, podrá ser efectuado por intermedio de cualquier Agente de Actualización, o Director de una sede en la Oficina de Registro Electoral, quien dejará constancia de la fecha de presentación.

La decisión del Consejo Nacional Electoral agotará la vía administrativa y de la mis­ma podrá recurrirse ante la Corte Suprema de Justicia, dentro del lapso de quince (15) días contados a partir de su notificación..."Estimamos que este recurso jerárquico ha podido perfectamente regirse por el

procedimiento antes expuesto, y que la circunstancia de que el recurso pueda in­tentarse en cualquier tiempo no es una particularidad que amerite una regulación es­pecial. Además, debemos observar que el procedimiento establecido en este caso contiene errores en la regulación, así:

Como el recurso parece referirse al supuesto único de que la inscripción o ac­tualización en el Registro Electoral sean negadas, se otorga un recurso contra ese acto a "cualquier elector". En realidad, si el supuesto es el de la negativa, la legiti­mación debe corresponder únicamente a la persona a quien le lesionan su derecho; si el recurso fuera también contra la aceptación de la inscripción o actualización, ten­dría lógica que se concediera a cualquier elector interesado.

Presumimos que el primer aparte del artículo 115 a que nos referimos contiene un error de transcripción que lo hace ininteligible. La segunda notificación a los mismos interesados carece de sentido y en el aparte anterior, que es el encabeza­miento del artículo, no existe lapso alguno. Por otra parte, la notificación a los inte­resados que han interpuesto el recurso es correcta cuando se trata de informarles la decisión del CNE, pero no para la apertura del lapso probatorio.

El cuidado que se pone en que se deje constancia de la fecha de presentación del recurso es incomprensible, puesto que éste puede interponerse "en todo momento".

No se establece lapso para la decisión del CNE, de modo que la hipótesis del silencio administrativo no se produce nunca.

La publicación de la decisión, cuando no ha sido posible la notificación perso­nal, debe hacerse en dos (2) periódicos de circulación nacional, en lugar de reali­zarse en la Gaceta Electoral.

B. Los recursos en materia de postulaciones

En la LOSYPP (artículo 147, apartes segundo, tercero y cuarto), se regula este aspecto así:

"El organismo electoral correspondiente deberá hacer del conocimiento público su decisión sobre la admisión (o rechazo, agregamos) de la postulación, dentro de los cinco

Manuel Rachadéll

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Revista de Derecho Administrativo N° 3

(5) días continuos siguientes a la terminación del lapso de postulaciones, a través de los medios que considere adecuados.

Vencido el lapso de publicación cualquier interesado podrá apelar ante el Consejo Nacional Electoral, dentro de los cinco (5) días continuos siguientes. El Consejo Nacio­nal Electoral resolverá la apelación dentro de los cinco (5) días continuos siguientes.

El Consejo Nacional comunicará a la Junta Electoral su decisión, cuyos efectos se re­trotraerán a la fecha de presentación de la postulación respectiva."Por otra parte, en el encabezamiento del artículo 148 eiusdem, se dispone lo si­

guiente:"Admitida o rechazada una postulación, los interesados podrán impugnar el acto me­

diante los recursos administrativos o judiciales previstos en el Título IX de esta Ley, pero los lapsos para la interposición y para la decisión del recurso o de la acción se reducirán a la mitad. Si hecha la división de lapsos resultare una fracción, se tomará el número en­tero inferior."Como puede verse, en la LOSYPP publicada en diciembre de 1997, se consa­

gran dos recursos administrativos (y judiciales) diferentes contra la admisión o re­chazo de las postulaciones, este último es el recurso jerárquico general a que antes nos referimos. Es fácil inferir que la idea del Legislador fue la de unificar los recur­sos en materia electoral, y sustituir el antiguo recurso en materia de postulaciones por el recurso jerárquico que hemos calificado como general. Sin embargo, por inadvertencia, en la nueva Ley no fue suprimido el antiguo recurso, lo cual explica la presencia de dos medios de impugnación sobre el mismo asunto.

Ante esta situación, en la Ley de Reforma Parcial de la LOSYPP, de mayo del corriente año, se estableció lo siguiente:

"Artículo 5°.- Se crea un nuevo artículo en las Disposiciones Transitorias con el nú­mero 289, redactado en la forma siguiente:

Artículo 289.- Para las elecciones que se celebren en los años 1998 y 1999, no se aplicará la disposición contenida en el encabezamiento del artículo 148 de esta Ley."Conforme a lo expuesto, el Legislador prefirió mantener, en materia de postu­

laciones, el antiguo recurso ante el CNE, por ser más expedito, y suspender la apli­cación de la norma que sometía esta materia al recurso jerárquico general, con los lapsos recortados a la mitad. Esta forma de actuar no era la más recomendable, por las siguientes razones:

En primer lugar, al resolver la contradicción mediante una disposición transito­ria, aquélla volverá a presentarse una vez que se realicen las elecciones de 1999. Esta circunstancia no es particularmente grave, si se considera que entre nosotros se estila que para cada proceso electoral se sancione una nueva ley, en cuya oportuni­dad podrán hacerse las correcciones del caso.

En segundo lugar, la reforma de la LOSYPP ha podido aprovecharse para re­solver la incoherencia que se observa en su artículo 147, así: de un lado, una vez presentada una postulación, el organismo electoral se pronunciará sobre su admisión o rechazo, dentro de los cinco (5) días continuos siguientes al vencimiento del lapso de postulaciones (primer aparte del articulo). Del otro, "En todo caso, si el or­ganismo electoral no hiciere observación alguna a los diez (10) días de presentada se tendrá por admitida la postulación" (último aparte del mismo artículo). De lo ex­puesto se infiere que, cuando una postulación ha sido presentada al comienzo del

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lapso de postulaciones, si transcurren diez (10) días (continuos?) de presentada, se tendrá por admitida, y aún no se ha vencido el lapso de postulaciones. Una vez que se venza este lapso, el organismo electoral puede pronunciarse sobre una postula­ción tácitamente admitida y, eventualmente, decidir su rechazo, lo cual es absurdo.

II. EL REGIMEN DE LOS RECURSOS CONTENCIOSOS

1. Antecedentes

En la Ley Orgánica del Sufragio de 1993 se estableció el Recurso de Nulidad Electoral, que podía ser interpuesto por los partidos políticos nacionales y regiona­les, grupos de electores y toda persona que tuviera interés, contra los actos de los or­ganismos electorales de la República relacionados directamente con un proceso co- micial, innovación ésta que se mantuvo en la reforma de 1995. La aplicación de es­tas disposiciones en los procesos electorales de 1993 (nacional) y 1995 (regionales y locales), hizo surgir un conjunto de observaciones, sobre todo en cuanto al ámbito del recurso, y en cuanto a los órganos judiciales competentes.

En el primer aspecto, este medio de impugnación aparecía regulado como un re­curso contencioso administrativo de anulación, con relación a los actos de la ad­ministración electoral referidos a la materia electoral, mientras se mantenía (y se mantiene) el recurso contencioso administrativo previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia contra los actos administrativos relativos al funciona­miento institucional de los organismos electorales o a materias no vinculadas di­rectamente con un proceso electoral.

Se suscitaron dudas en algunos casos sobre la pertinencia del recurso con res­pecto a ciertas materias. En particular, porque debía haber una correlación entre el Recurso de Análisis, que se interponía en sede administrativa y el Recurso de Nuli­dad Electoral, con el cual se continuaba la impugnación, una vez agotada la via ad­ministrativa, esta vez en sede judicial. Pero de acuerdo a la L.O.S., el Recurso de Análisis solo procedía contra los actos de un organismo electoral que contuviera el resultado parcial o total de un comicio o decisiones relacionadas estrictamente con el mismo. De allí que, contra actos relacionados con la constitución de partidos po­líticos o de grupos de electores, o contra actos de admisión o rechazo de postulacio­nes, no procedía la interposición del Recurso de Análisis, y tampoco del Recurso de Nulidad Electoral, por la correlación entre ambos recursos a que antes nos hemos re­ferido. Teóricamente al menos, porque en la práctica los tribunales admitieron en forma muy amplia el Recurso de Nulidad Electoral, existían dos recursos jurisdic­cionales en materia electoral: el recurso contencioso administrativo, contra los actos previos al proceso electoral, y el Recurso de Nulidad Electoral, contra los actos que contenían resultados electorales.

Por otra parte, se planteaba la cuestión de la procedencia de la acción de amparo contra los actos de los organismos electorales, en materia electoral. En la L.O.S. de 1993 se había dispuesto que: "Pendiente de sustanciación y decisión del Recurso (de Nulidad Electoral), ningún organismo electoral o público puede dictar providencia que directa o indirectamente pueda producir innovación en lo que sea materia prin­cipal del mismo. Tampoco será admisible, en ningún caso, acción de amparo que

Manuel Rachadell

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tenga por objeto materia igual o similar al contenido del Recurso" (art. 227). Esta disposición, que se mantuvo en la reforma de 1995, fue interpretada abusivamente - sobre todo por algunos Tribunales Superiores Contencioso Administrativos- en el sentido que, cuando no estaba pendiente de sustanciación o de decisión un Recurso de Nulidad Electoral, sea porque aún había tiempo para intentarlo, sea porque los recursos habían sido ya decididos, podía interponerse la acción de amparo, y más todavía, que el interesado podía escoger entre una u otra vía procesal, e incluso in­tentarlas paralelamente. Esta situación introdujo confusiones en la materia, y pro­dujo sentencias de amparo en aspectos en que no cabía tal acción.

En segundo lugar, se formularon observaciones en cuanto a la distribución de la competencia judicial para conocer del Recurso de Nulidad Electoral. A la Corte Su­prema de Justicia se asignó la competencia para conocer y decidir, en instancia úni­ca, los Recursos de Nulidad Electoral contra las decisiones del Consejo Supremo Electoral en los casos de elección del Presidente de la República; a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en instancia única, los mismos recursos en los ca­sos de elección de Senadores y Diputados al Congreso de la República y de Go­bernadores de Estado, y en segunda instancia, las apelaciones contra las decisiones que dictaran en primera instancia los Tribunales Superiores de lo Contencioso Ad­ministrativo; a estos últimos Tribunales, en primera instancia, los Recursos de Nu­lidad Electoral contra los actos de los organismos electorales, en los casos de elec­ción de Diputados a las Asambleas Legislativas, Alcaldes y Concejales, y en instan­cia única, la impugnación de los actos referidos a la elección de miembros de las Juntas Parroquiales.

En particular, la actuación de los Jueces Superiores, con relación a la materia electoral, salvo excepciones, resultó sumamente insatisfactoria. Ello era particular­mente grave en lo referente a la elección de los miembros de la Juntas Parroquiales, pues las sentencias estaban exentas de control por una instancia superior y unifica- dora de la jurisprudencia, lo que producía decisiones con fundamentos diferentes y contradictorios.

Ante esta situación, la Comisión Especial de Reforma Electoral de la Cámara de Diputados, consideró diversas alternativas para modificar el régimen de los recursos administrativos y jurisdiccionales contra los actos de la administración electoral, en particular con relación al órgano judicial que conocería de los recursos, y en cuanto a la naturaleza de éstos.

A. El órgano jurisdiccional

En este aspecto, se analizaron varias hipótesis, así:

1. Se consideró la posibilidad de crear un Tribunal Electoral, de carácter cole­giado, al cual se le asignaría, en instancia única, el conocimiento de los recursos contencioso-administrativos en materia electoral, excepto los relacionados con la elección del Presidente de la República, los cuales se mantendrían a cargo de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.

A esta hipótesis se le formularon diversas objeciones: un Tribunal Electoral in­tegrado por tres, o más probablemente por cinco Magistrados, podría llegar a ser al-

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tamente politizado, si lo designaba el Congreso, lo cual daría el traste con el criterio de la despartidización que se había adoptado para la reforma electoral. Los Ma­gistrados podrían ser electos por concurso, pero preferiblemente organizado por un organismo diferente del Consejo de la Judicatura, lo cual haría recaer esta función en la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, como ocurre con la designación de los Magistrados del Tribunal Superior de Salvaguarda del Patrimonio Público, o en Sala Político Administrativa, como es el caso de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Pero también se argüyó que el Tribunal Electoral tendría muy pocas o ninguna función fuera de los períodos electorales, lo cual no pareció conveniente ante el recargo de trabajo de tribunales como la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

2. Se analizó como hipótesis la creación de una Corte Segunda de lo Conten­cioso Administrativo, a la cual se le asignaría la materia electoral, con excepción de lo relativo a la elección del Presidente de la República, y otras materias, lo que per­mitiría descargar a la Corte Primera. Esta hipótesis tenía la ventaja de que no es ne­cesario regular la organización y funcionamiento de dicha Corte, porque se regiría por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

3. Se consideró la posibilidad de asignar toda la competencia en lo electoral a la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, la cual crearía una Sala Especial Electoral, al menos durante el período inmediatamente posterior a las elec­ciones. Esta hipótesis tenía como ventaja que todas las decisiones provenían del Máximo Tribunal, con toda la fuerza que ello significa, y contra ellas no podría in­terponerse la acción de amparo prevista en la ley correspondiente. La desventaja era que los cuatro (4) Magistrados de la Sala Político Administrativo que, junto con un Conjuez, integrarían la Sala Electoral, tendrían que estudiar y aprobar los proyectos de sentencias sobre esta materia, además de cumplir sus funciones ordinarias, que ya están particularmente recargadas.

En definitiva, luego de consultas hechas con diversas personalidades, y espe­cialmente con Magistrados Judiciales, se acordó concentrar los recursos en materia electoral en la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia y en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en la forma que examinaremos luego, con fundamento en que el número de los reclamos debía disminuir por las re­formas que se estaban introduciendo con relación a los procesos electorales, y en que, si el número de litigios lo requería, ambos tribunales podrían crear Salas o Cortes especiales, según el caso, de carácter transitorio.

B. La naturaleza de la acción en sede judicial

Dada la amplitud que ha alcanzado en nuestro país la acción de amparo, se con­sideró como primera hipótesis, para evitar la proliferación de vías procesales, el concentrar los reclamos en materia electoral en una acción de amparo electoral, es­pecialmente regulada en la LOSYPP, con respecto a la cual se aplicaría supletoria­mente la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Esta acción de amparo tendría las siguientes características:

En primer lugar, se interpondría contra los actos y los hechos de la administra­ción electoral, que violaran derechos electorales consagrados en la Constitución, en

Manuel Rachadell

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la LOSYPP, en la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones, en la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Como puede verse, el amparo así concebido sería especial, en el sentido de que no se limitaba a la protección contra la violación de derechos constitucionales, sino a la de otros derechos, como es el de los ciudadanos a participar en la vigilancia de los procesos electorales.

En segundo lugar, la acción de amparo era especial, porque se dotaba a los jue­ces de potestades muy amplias para restablecer las situaciones infringidas, incluso la de anular actos administrativos o sentencias de tribunales que lesionaran derechos electorales de los ciudadanos.

Diversas personas, sobre todo del área judicial y del ámbito político, expresaron reservas sobre la innovación de adoptar la acción de amparo como medio principal para impugnar actos y actuaciones en materia electoral, por una parte, porque con­sideraban que el amparo ha alcanzado una excesiva extensión, y por la otra, porque se distorsionaba la acción de amparo al darle al juez poderes de anulación, cuando su esencia era cautelar. Este último criterio, por cierto, no tiene basamento en la norma constitucional que crea el amparo.

Ante esta situación, los redactores del proyecto de ley, que después se denominó LOSYPP, prefirieron retirar la proposición del amparo electoral y consagrar en su lugar un recurso contencioso administrativo especial, cuyas características exami­naremos seguidamente.

2. El Recurso Contencioso Electoral

El Recurso Contencioso Electoral fue concebido por los redactores del proyecto de LOSYPP, como un medio procesal único para impugnar actos y para restablecer situaciones jurídicas lesionadas por actuaciones materiales de la administración electoral, con relación a la materia electoral. En tal sentido, este recurso tiene la ori­ginalidad de que combina los elementos del recurso de nulidad de actos admi­nistrativos con las particularidades de la acción de amparo, tal como se pondrá en evidencia al considerar sus aspectos fundamentales.

A. El ámbito

Conforme al artículo 235 de la LOSYPP, el Recurso Contencioso Electoral es un medio para impugnar actos, actuaciones y omisiones del Consejo Nacional Electoral y para restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por éste, con relación a la constitución, funcionamiento y cancelación de organizaciones po­líticas, al registro electoral, a los procesos electorales y a los referendos.

De acuerdo al mismo artículo (aparte único), se mantiene la situación ya tradi­cional de que "Los actos de la administración electoral relativos a su funcionamiento institucional serán impugnados en sede judicial, de conformidad con los recursos y procedimientos previstos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia o en otras leyes". En este concepto de funcionamiento institucional se incluyen no sólo los actos relacionados con los contratos que celebre la administración electoral y las relaciones con el personal al servicio de ésta, sino también los procedimientos que se

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originen por la solicitud de destitución de miembros del Consejo Nacional Electoral y de las Juntas Electorales por las causales contempladas en el artículo 27 de la LOSYPP, en el cual se establece en su último aparte que "En el caso de los miem­bros del Consejo Nacional Electoral, se acudirá ante la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, y se aplicará el procedimiento previsto en la Ley Or­gánica de la Corte Suprema de Justicia".

En cuanto al ámbito del Recurso Contencioso Electoral, existen varias caracte­rísticas que debemos destacar:

1. Por medio de esta vía procesal se impugnan actos, actuaciones y omisiones, lo cual es novedoso en nuestro ordenamiento jurídico, porque hasta ahora se ha con­siderado que las acciones de nulidad se refieren exclusivamente a la impugnación de actos, mas no a los hechos. Con relación a las actuaciones materiales o vías de hecho de la administración, el medio procesal ha sido el de las demandas contra los entes públicos, para obtener el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesio­nadas, en forma autónoma (sin que medie una demanda de nulidad de actos, a la cu­al se acumulen pretensiones de condena), por una parte, y por la otra, la acción de amparo, cuando se lesionan o amenazan de lesionar derechos o garantías constitu­cionales, por actos jurídicos o por hechos materiales.

Con relación a las omisiones de la administración, la vía procesal utilizada ha sido, de un lado, el recurso por abstención, que se regula en el ordinal 23 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuando la administración se ha negado a emitir o a ejecutar un acto o una actuación a que está obligada por la ley y, del otro, la acción de amparo, en caso de que se lesione el derecho de los ciuda­danos a obtener oportuna respuesta a sus peticiones, en conformidad con lo estable­cido en el artículo 67 de la Constitución.

Ahora bien, en la materia electoral, el Recurso Contencioso Electoral es un me­dio procesal que sirve, al mismo tiempo, para pedir la nulidad de actos adminis­trativos, para pedir protección jurisdiccional frente a las vías de hecho de la admi­nistración, y para obligar a ésta a cumplir las actuaciones a que está obligada por la Ley.

2. En lo que respecta a los actos administrativos, la ley no distingue entre los de efectos generales y los de efectos particulares, por lo que el Recurso abarca ambas clases de actos. Es este aspecto observamos que, en la Ley Orgánica de la Corte Su­prema de Justicia, se establecen procedimientos diferentes según se trate de actos generales (o mejor, de actos de efectos generales) o particulares, y que incluso la competencia puede ser diferente, cuando en la impugnación de actos administrativos de efectos generales se alegan vicios de inconstitucionalidad.

Ahora bien, en la LOSYPP se regula un medio procesal único, con un único procedimiento, independientemente de que se impugnen actos de efectos generales o particulares, por razones de ilegalidad o de inconstitucionalidad, lo cual, unido a lo anteriormente expresado, nos muestra que el Legislador ha buscado simplificar las impugnaciones en sede judicial, como también lo ha hecho con relación a los recur­sos administrativos. En efecto, la escogencia de la vía procesal adecuada que, según el caso, podría ser de acuerdo a las normas ordinarias sobre procedimientos, el re­curso contencioso administrativo de anulación de actos de efectos generales, o de

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efectos particulares, o el recurso por abstención, o el amparo autónomo, o el amparo conjuntamente con el recurso de nulidad o con el recurso por abstención, obligaría a hacer distinciones para las cuales es necesario tener conocimientos jurídicos espe­cializados en el área del derecho publico, los cuales no siempre están disponibles pa­ra los accionantes, sobre todo en el interior del país. En definitiva, el Legislador buscó evitar en esta materia los preciosismos jurídicos que podrían conducir a la de­claratoria de inadmisibilidad de la acción o a hacer más difícil la defensa de los electores.

3. Conforme a lo antes expuesto, se excluye la acción de amparo de la materia electoral, porque "El Recurso Contencioso Electoral es un medio procesal breve su­mario y eficaz para impugnar los actos, las actuaciones y las omisiones del Consejo Nacional Electoral..." (art. 235, LOSYPP). Recordemos que, según la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de amparo pro­cede "...cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la protección constitucional" (art. 5°). En realidad, no es que no exista amparo en mate­ria electoral, sino que el amparo judicial, en materia electoral, se solicita por medio del Recurso Contencioso Electoral.

4. Los actos, las actuaciones y las omisiones en materia electoral que se impug­nan por medio del Recurso Contencioso Electoral son únicamente los que emanan del Consejo Nacional Electoral. Ello en virtud de que los actos, actuaciones u omi­siones pueden provenir de organismos electorales subalternos o de dependencias del Consejo Nacional, en cuyo caso es necesario agotar la vía administrativa ante éste, o pueden provenir del mismo Consejo, y en este supuesto la vía administrativa ya está agotada. De allí que en artículo 236 de la LOSYPP se definen los actos que pueden emanar del Consejo Nacional Electoral, y que en consecuencia, pueden ser objeto del Recurso Contencioso Electoral, así:

" 1. Los actos administrativos de efectos particulares;2. Los actos administrativos de efectos generales;3. Las actuaciones materiales y las vías de hecho;4. La abstención o negativa a cumplir determinados actos a que estén (sic) obli­

gados (sic) por las leyes;5. Las resoluciones que decidan los recursos jerárquicos en sentido distinto al so­

licitado o cuando no se decida en el plazo estipulado."5. La LOSYPP define en su artículo 235 que se entiende por materia electoral lo

relativo a "...la constitución, funcionamiento y cancelación de organizaciones políti­cas, al registro electoral, a los procesos electorales y a los referendos". A modo de conclusión podemos decir que son objeto del Recurso Contencioso Electoral los ac­tos, actuaciones u omisiones del Consejo Nacional Electoral que no se refieran a su funcionamiento institucional y que no tengan un procedimiento de impugnación ju ­dicial especialmente establecido en la LOSYPP.

B. La legitimación activa

Los legitimados activos para intentar el Recurso Contencioso Electoral son los partidos políticos, los grupos de electores y las personas naturales o jurídicas que tengan interés, según sea el caso (art. 236, LOSYPP). Los comentarios que hicimos

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en relación con la legitimación activa para interponer el recurso jerárquico son ple­namente aplicables al Recurso Contencioso Electoral.

Pero debemos agregar que, conforme al artículo 55, numeral 8, de la LOSYPP, el Consejo Nacional Electoral tiene atribución para "Promover la nulidad de cual­quier elección o votación cuando encuentre causa suficiente, de acuerdo con esta Ley. Para adoptar esta decisión se requiere en cada caso, el voto aprobatorio de por lo menos cinco (5) de los miembros que integran el organismo". Con respecto a esta norma son procedentes las siguientes observaciones:

En primer lugar, cuando se interpongan ante el CNE recursos jerárquicos contra elecciones o votaciones, dicho organismo tiene plena facultad para declarar las co­rrespondientes nulidades. En este caso, su competencia no es para promover la nuli­dad, sino para decidirla, mediante acto que es recurrible en sede judicial. Esta com­petencia de anulación la puede ejercer el CNE con respecto a los actos de admisión de postulaciones, a los actos de votación y a las Actas de totalización, de Adju­dicación o de Proclamación que corresponden a las Juntas Electorales, según el caso -que son todos, con excepción de la del Presidente de la República- sea porque se realizaron las elecciones sin la convocatoria previa que debe hacer el CNE, sea por­que se incurrió en vicios no convalidables en la Actas electorales, sea porque se pro­dujeron hechos de fraude, cohecho, soborno o violencia en las votaciones o en los escrutinios y dichos vicios afecten el resultado de la elección de que se trate, tal co­mo se dispone en el artículo 216 de la LOSYPP.

En segundo lugar, cuando los actos de postulación, y la emisión de las Actas Totalización, de Adjudicación y de Proclamación, así como la revisión de las Actas de Escrutinio, se refieran a la elección del Presidente de la República, que son atri­buciones que corresponden al CNE, se plantea la cuestión de si este organismo pue­de declarar la nulidad de la elección del Presidente de la República o si debe promo­ver la nulidad ante la Corte Suprema de Justicia.

Observamos que la LOSYPP no confiere al CNE potestades de revisión de ofi­cio sobre sus actos electorales. Podría objetarse que, según la parte final del artículo 25, eiusdem, con relación a la administración electoral en general, "Las decisiones sólo podrán revocarse con el voto de las dos terceras partes". De allí, y de la aplica­ción de la LOPA, se desprende que el CNE posee potestad revocatoria sobre sus actos, pero debe tenerse en cuenta que tal potestad no puede ejercerse cuando se han creado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos a favor de un particular, como es el caso cuando se ha efectuado la totalización, adjudicación y proclamación.

La cuestión entonces se reduce a determinar si el CNE puede declarar la nulidad absoluta de sus actos, con fundamento en el articulo en el articulo 82 de la LOPA, cuando se dan los supuestos del articulo 19, eiusdem, y más precisamente, si puede hacer de oficio tal declaratoria, puesto que nos estamos refiriendo a actos con res­pecto a los cuales no cabe recurso administrativo alguno. Opinamos que la decla­ratoria de nulidad absoluta no puede ser hecha por el CNE con relación a las elec­ciones o votaciones que dependen del mismo organismo, precisamente porque según el numeral 8 del articulo 55 de la LOSYPP, el Consejo lo que tiene es facultad para "promover la nulidad de cualquier elección o votación, cuando encuentre causa sufi-

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cíente, de acuerdo con esta Ley". En efecto, una competencia de consecuencias tan graves, como sería la de declarar la nulidad de elecciones o de votaciones, cuando no es posible revisar los actos por el recurso jerárquico, tendría que haber sido ex­presamente conferida en la ley, y en su lugar, en ésta se le asigna competencia para interponer el llamado por la doctrina "recurso de lesividad".

De lo expuesto se concluye que el CNE puede ser legitimado activo (y al mismo tiempo pasivo) en los Recursos Contencioso Electorales, cuando se trata de pedir la nulidad de la elección del Presidente de la República, o de votaciones relacionadas con esta elección.

C. La competencia

Conforme al artículo 240 de LOSYPP:"El Recurso Contencioso Electoral será conocido, en instancia única por:1. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando se trata de actos, ac­

tuaciones y omisiones relacionados con la postulación de candidatos a las Gobernaciones de Estado, las Asambleas Legislativas, las Alcaldías, los Concejos Municipales y las Juntas Parroquiales;

2. La Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, cuando se trate de actos, actuaciones y omisiones relacionados con la constitución, funcionamiento y can­celación de organizaciones políticas, con la designación de miembros de organismos electorales, con el Registro Electoral, con la postulación y elección de candidatos a la Presidencia de la República, al Senado y a la Cámara de Diputados, y con otras materias relativas a los procesos electorales y los referendos no atribuidos expresamente conforme al numeral anterior."

De la norma transcrita se desprende que se suprime la competencia en materia electoral que tenía asignados los Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y que se modifica la competencia de la Sala Político Administrativa y de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en la siguiente forma:

Con respecto a la Sala, se le atribuye competencia para conocer, en única ins­tancia, de los Recursos relacionados con la elección de Senadores y Diputados al Congreso de la República, que antes estaba asignada a la Corte Primera.

A esta última, se le asigna competencia para conocer, en única instancia, de los Recursos relativos a las elecciones municipales -d e los que conocía en segunda ins­tancia- y parroquiales. Con respecto a estas elecciones, la competencia correspondía a los Tribunales Superiores Contencioso Administrativos, en primera instancia, si eran municipales, y en única instancia, si eran parroquiales.

Por otra parte, se observa que, en la norma citada, se menciona entre las mate­rias objeto del Recurso Contencioso Electoral, lo relativo a la designación de los miembros de los organismos electorales, mientras que según el artículo 27, eiusdem, se somete al conocimiento de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, por el procedimiento previsto en la Ley que la rige, la destitución de algún miembro del CNE, por las causales contempladas en dicho artículo. Esta aparente contradicción se aclara cuando se considera que la competencia atribuida a la Sala puede referirse o bien a la impugnación de un nombramiento que ha hecho el Con­greso, cuando la causal preexistía al nombramiento -procedimiento contencioso

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administrativo de anulación de actos de efectos particulares emanados de un órgano legislativo-, o bien a la solicitud de destitución que hace cualquier ciudadano, cuan­do la causal se ha configurado con posterioridad a la designación. En este último su­puesto, se realiza ante la Corte un procedimiento administrativo de destitución, y no de revisión de la legalidad de actos del Congreso. En ambos casos, no se trata de la impugnación de actos de la administración electoral. Sin embargo, no deja de ser cu­rioso que, cuando la destitución la decide el CNE, por referirse a los demás funcio­narios electorales -d e Juntas Electorales, por ejem plo- el procedimiento de impug­nación a seguirse es el del Recurso Contencioso Electoral, el cual se rige por la LOSYPP.

D. Los plazos para recurrir

Como el Recurso Contencioso Electoral no se refiere exclusivamente a la im­pugnación de actos, se establecen diversos plazos para intentarlo, según las situa­ciones que puedan presentarse, así:

"Artículo 237.- El plazo máximo para interponer el Recurso Contencioso Electoral a que se refiere el artículo anterior, contra los actos o actuaciones del Consejo Nacional Electoral, será de quince (15) días hábiles, contados a partir de:

1. La realización del acto;2. La ocurrencia de los hechos, actuaciones materiales o vías de hecho;3. El momento en que la decisión ha debido producirse, si se trata de abstenciones u

omisiones; o4. En el momento de la denegación tácita, conforme a lo previsto en el artículo

231."

Se observa, con relación al último supuesto, que de acuerdo al artículo 231 de la LOSYPP, la denegación tácita se produce cuando el recurrente asi lo considera, y no cuando se vence el plazo que tiene el CNE para decidir.

Por otra parte, el plazo de quince (15) días hábiles para interponer al recurso se refiere a los que transcurren en el CNE, y no en el órgano judicial competente.

Por ultimo, en el mismo artículo transcrito se incluye un Parágrafo Único, con­forme al cual:

"Si el Recurso tiene por objeto la nulidad de la elección de un candidato a la Presi­dencia de la República, afectado por causales de inelegibilidad, no habrá lapso de cadu­cidad para intentarlo. No así para el caso de las demás elecciones en las cuales deba agotarse previamente la vía administrativa y, una vez decidida el recurrente deberá efec­tuar su impugnación en sede jurisdiccional, dentro del lapso legalmente establecido."Este parágrafo se explica atendiendo a las razones siguientes: en nuestro orde­

namiento electoral se ha hecho tradicional la norma que dispone que las acciones o recursos para solicitar la nulidad de la elección de un candidato afectado de inelegi­bilidad pueden intentarse en cualquier tiempo. Si se trata de elecciones en que las postulaciones se presentan antes las Juntas Electorales, como ocurre con todas, con excepción de la del Presidente de la República, puede pedirse la nulidad en cual­quier momento, mediante el recurso jerárquico que se interpone ante el CNE. Pero cuando éste adopta una decisión negativa frente al recurso, el solicitante no puede esperar cualquier tiempo, sino que debe interponer el Recurso Contencioso Electoral dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la realización del acto. Si el CNE

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no decide en el lapso establecido, el interesado puede optar entre esperar la decisión o considerar en cualquier momento que el silencio equivale a la negativa e interpo­ner el Recurso Contencioso Electoral, como ocurre en general.

En cambio, como la admisión de las postulaciones para el cargo de Presidente de la República la hace el CNE, este acto agota la vía administrativa. Dado que la impugnación de la elección de un candidato por inelegibilidad puede hacerse en cualquier tiempo, y no se requiere en este caso de la interposición del recurso jerár­quico para agotar la vía administrativa, el Recurso Contencioso Electoral puede in­tentarse en cualquier momento.

E. El procedimiento

En los artículos 241 al 246 de la LOSYPP se regula el procedimiento del Re­curso Contencioso Electoral. Entre las particularidades de esta regulación merecen destacarse las siguientes:

1. Las menciones que debe contener el escrito del Recurso Contencioso Electo­ral son las mismas exigidas para el recurso jerárquico conforme al artículo 230, eiusdem. Debe agregarse que, cuando el acto impugnado se refiere a decisiones del CNE que desestiman total o parcialmente un recurso jerárquico contra actos, actua­ciones u omisiones de organismos subalternos, debe comprobarse el agotamiento de la vía administrativa, para lo cual basta con acompañar al libelo el acto expreso de­negatorio, o el escrito del recurso jerárquico con el sello de recibido, en la hipótesis del silencio del CNE.

2. El recurrente no domiciliado en el área metropolitana de Caracas podrá pre­sentar el Recurso y la documentación que lo acompañe ante uno de los tribunales ci­viles que ejerza jurisdicción en el lugar donde tenga su residencia, el cual lo remitirá a la Sala en el breve plazo contemplado en el artículo 242.

3. En la misma audiencia en que se dé cuenta, el Presidente de la Sala o de la Corte Primera, según el caso, remitirá copia del Recurso al CNE y le solicitará los antecedentes administrativos y el envío de un informe sobre los aspectos de hecho y de derecho relacionados con el Recurso, los cuales deben ser remitidos en el plazo máximo de tres (3) días hábiles. La exigencia de este informe, que está tomado de la ley de amparo, es de gran importancia, y debe consagrarse en una próxima reforma de los procedimientos contencioso administrativos. No obstante, la falta de envío del informe, en la materia electoral, no significa la aceptación de los hechos, los cuales deben comprobarse en la secuela del procedimiento. Esta diferencia con la ley de amparo se fundamenta en que la negligencia de un órgano público no debe perjudi­car a los interesados en mantener la legalidad del acto o la actuación impugnados.

4. Los plazos para la sustanciación son breves. El Juzgado de Sustanciación emitirá un cartel en el cual se emplazará a los interesados para que concurran a ha­cerse parte en el procedimiento, si en el Recurso se pide la nulidad de actos admi­nistrativos. Si el recurrente no hace publicar el cartel, se declarará desistido el re­curso, a menos que la Sala o la Corte Primera, por auto motivado, dispongan la con­tinuación del procedimiento, cuando razones de interés público lo justifiquen, caso en el cual la Sala o la Corte podrá hacer publicar el cartel a expensas del recurrente.

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5. En la continuación del procedimiento se prevén lapsos cortos para la promo­ción y evacuación de pruebas, para la presentación de conclusiones escritas y para la publicación del fallo.

En su conjunto, los lapsos contemplados en el procedimiento del Recurso Con­tencioso Electoral no es que sean brevísimos, porque se busca permitir a los intere­sados opositores o coadyuvantes ejercer su derecho a presentar sus alegatos y prue­bas. Pero aún así, la solución final será oportuna si los tribunales se ciñen a los pla­zos estipulados.

Por otra parte, no se regulan en la LOSYPP lo relativo a las medidas cautelares, pero no existe ningún impedimento para que los tribunales competentes apliquen las disposiciones del Código de Procedimiento Civil en esta materia.

F. La sentencia

En el artículo 247 de la LOSYPP se regula este aspecto asi:"En la decisión del recurso, la Sala o la Corte tendrá facultades para anular los actos

administrativos de efectos generales o particulares contrarios a derecho, suspender con respecto a los recurrentes la aplicación de normas legales que infrinjan la Constitución, ordenar a los organismos electorales que dicten o ejecuten determinado acto, que realicen determinadas actuaciones o que se abstengan de hacerlo y acordar cualquier disposición que sea necesaria para restablecer los derechos e intereses vulnerados por los organismos electorales."La amplitud de facultades que se otorgan al órgano jurisdiccional para decidir lo

que sea más conveniente para restablecer la intangibilidad del ordenamiento electo­ral, y los derechos de los electores y de las organizaciones políticas, es congruente con la naturaleza del Recurso, en el que se acumulan las características de los recur­sos contencioso administrativos y de las acciones de amparo.

3. E l Recurso de Interpretación

En el artículo 234 de la LOSYPP se dispone que:"El Consejo Nacional Electoral, los partidos políticos nacionales y regionales, grupos

de electores y toda persona que tenga interés en ello, podrá interponer ante la Sala Polí­tico Administrativa de la Corte Suprema de Justicia el recurso de Interpretación previsto en el numeral 12 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, res­pecto a las materias objeto de esta Ley y de las normas de otras leyes que regulan la ma­teria electoral, los referendos consultivos y la constitución, funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas."El numeral y artículo citados de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justi­

cia atribuyen a la Sala Político Administrativa competencia para "Conocer del re­curso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la Ley". Esos supuestos especialmente previstos en textos legales son escasos, y éste es precisamente uno de ellos, el cual existe desde la reforma de la L.O.S. de 1993, aunque antes referido únicamente a la interpretación de dicha ley. Se mantiene la denominación de Recur­so de Interpretación por razones de tradición, aún cuando no se trata propiamente de un recurso, puesto que no se impugna un acto preexistente.

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Debemos observar previamente que el CNE tiene competencia para "Evacuar las consultas que se le sometan sobre la aplicación o interpretación de esta Ley y re­solver sobre los casos no previstos en ella" (art. 55, numeral 5, LOSYPP), lo cual configura lo que podríamos considerar una solicitud de interpretación en sede ad­ministrativa. En la práctica, los interesados prefieren acudir a la Sala Político A d­ministrativa para interponer el Recurso de Interpretación, antes que acudir al CNE con el mismo objeto, porque la decisión de aquélla es vinculante para éste, lo cual no ocurre a la inversa.

La norma transcrita otorga al CNE legitimación activa para interponer el Re­curso de Interpretación, y también a los partidos políticos nacionales y regionales, grupos de electores y a toda persona que tenga interés en ello. La Sala Político A d­ministrativa había dejado establecido desde hace tiempo, que el Recurso de Inter­pretación, en general, sólo puede intentarse con relación a una situación específica y real, no en forma abstracta, para evitar las consultas ociosas. En el Recurso de Inter­pretación de la LOSYPP se exige el interés, excepto cuando lo intenta el CNE y las organizaciones políticas, cuyo interés se presume, lo cual conduce al mismo objeti­vo.

El CNE, las organizaciones políticas y los interesados no pueden limitarse a so­licitar la opinión de la Sala sobre una norma determinada, sino que deben expresar con claridad las dudas que suijan de la interpretación del texto legal, con el se­ñalamiento de las diversas posiciones que se planteen al respecto, e incluso con ex­presión de la opinión del solicitante.

Los textos legales con respecto a los cuales procede la solicitud de interpreta­ción judicial son: la LOSYPP, la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones, la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las tres últimas en cuanto tocan la materia electoral.

4. Otros recursos contenciosos

Además de los recursos contencioso administrativos relacionados con el fun­cionamiento institucional de la administración electoral, que como antes dijimos se rigen por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en la LOSYPP se esta­blece un recurso especial, vinculado con la materia electoral, diferente del Recurso Contencioso Electoral. En efecto, en el artículo 115, en donde se regula la impug­nación de los actos de registro electoral, luego del recurso administrativo ante el CNE, se dispone que:

"La decisión del Consejo Nacional Electoral agotará la vía administrativa y de la misma podrá recurrirse ante la Corte Suprema de Justicia, dentro del lapso de quince (15) días contados a partir de su notificación. La Corte Suprema de Justicia tendrá un lapso treinta (30) días a partir de la interposición del recurso contencioso para decidir. Este re­curso podrá interponerse ante cualquier Tribunal de la República, el cual deberá remitirlo a la Corte Suprema de Justicia, en el término de los tres (3) días siguientes a la interposi­ción."Con respecto a este recurso se observa que, en el artículo 240, numeral 2 de la

LOSYPP se incluye, entre las materias objeto del Recurso Contencioso Electoral, los

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"...actos, actuaciones y omisiones relacionados con...el Registro Electoral". Ló­gicamente, los actos de inscripción, o de negativa de inscripción en dicho registro, forman parte de esta materia, cuyo conocimiento se atribuye a la Sala Política Ad­ministrativa, conforme al procedimiento regulado en la LOSYPP. No obstante, en esta ley se contempla el procedimiento especial que venimos de mencionar, por lo cual cabrían dos hipótesis para explicar esta contradicción: o bien que el Legislador estableció la regulación especial, sin darse cuenta que esta materia había sido defi­nida entre las correspondientes al ámbito del Recurso Contencioso Electoral, o bien que prefirió establecer unas normas especiales, más expeditas, sobre el contencioso de los actos de inscripción en el registro electoral, pero por inadvertencia no hizo la exclusión en el artículo 240, eiusdem.

Ante esta doble regulación, opinamos que, en cuanto al procedimiento, priva la del artículo 115, con fundamento en el principio de la especialidad, y en todo caso la competencia es de la misma Sala Político Administrativa. Como en la regulación es­pecial no hay disposiciones sobre el procedimiento, la Corte puede aplicar el que estime más conveniente, de acuerdo con la naturaleza del caso, a tenor de lo dis­puesto en el artículo 102 de la ley que rige a nuestro Máximo Tribunal.

Por último, cuando nos referimos a los recursos administrativos en materia electoral distintos al recurso jerárquico, hicimos alusión al recurso especial previsto contra los actos de admisión o rechazo de postulaciones. Como en este aspecto no se regula un procedimiento contencioso particular, contra la decisión del CNE que nie­gue total o parcialmente los pedimentos del recurrente, el medio procesal adecuado para impugnarla es el Recurso Contencioso Electoral.

III. CONSECUENCIAS DE LA ANULACION DE ELECCIONES O DE VOTA­CIONES

En estas consideraciones no podemos dejar de incluir algunos comentarios sobre las consecuencias que se suceden cuando se anulan elecciones o votaciones, por de­cisiones adoptadas en sede administrativa -cuando se ha interpuesto el Recurso Je­rárquico y la resolución correspondiente ha quedado firm e-, o en sede judicial.

Nos limitaremos a comentar dos aspectos de esta cuestión: en primer lugar, el referente a la corrección de los actos posteriores al acto anulado; en segundo lugar, la convocatoria a nueva elecciones y votaciones.

1. La corrección de actos posteriores

Se dispone en el aparte único del artículo 223 de la LOSYPP que:"Cuando se modifiquen los resultados electorales, por la realización de nuevas vota­

ciones o por la declaratoria con lugar del Acta de Totalización por vicios que no involu­cran la nulidad de votaciones, se procederá a efectuar una nueva totalización, y si ésta cambia las adjudicaciones y proclamaciones efectuadas, se revocarán las mismas y se dictarán nuevamente conforme a la nueva totalización."Dentro de esta misma orientación, en el artículo 249 de la LOSYPP se pauta

que:

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"Cuando la sentencia de la Sala o de la Corte tenga como efecto la modificación de resultados que se tomaron en cuenta para la totalización, o de la totalización misma, or­denará al organismo electoral correspondiente que proceda a practicar una nueva totali­zación y la realización de los actos consecuencia de ésta."De acuerdo a estas disposiciones, el interesado no está obligado a recurrir contra

el acto de proclamación, que es el que realiza en último término la administración electoral, cuando se han producido vicios en actos anteriores, sino que debe interpo­ne su recurso contra el acto viciado y, una vez declarada la nulidad de éste, el orga­nismo electoral correspondiente queda facultado para efectuar las modificaciones en los actos subsiguientes. De allí que, si se declara la nulidad de un escrutinio, se debe corregir la totalización, la adjudicación y la proclamación, cuando sea procedente. Cuando la nulidad se declare con relación a la totalización, se corregirá la adjudica­ción, y así sucesivamente. De lo expuesto resulta que los actos de proclamación sólo deben ser recurridos cuando en ellos existan vicios propios, porque si el vicio está en un acto anterior, y éste ha quedado firme, no es procedente atacar la proclamación.

2. La convocatoria a nuevas elecciones y votaciones

En la LOSYPP se distingue entre las nulidades que se declaran con relación a la elección de un candidato y las que afectan a los procesos electorales, y dentro de éstas se asignan consecuencias diferentes a la nulidad de elecciones y de votaciones.

A. La nulidad de la elección de candidatos

En la LOSYPP se establece que "No podrán ser anuladas las postulaciones des­pués de celebradas las elecciones correspondientes, salvo por razones de elegibili­dad" (art. 147, último aparte), y que " La impugnación de las postulaciones por ine- legibilidad del candidato podrá formularse en cualquier momento" (art. 148, aparte único).

En el encabezamiento del artículo 217, eiusdem, se dispone que "Será nula la elección de candidatos que no reúnan las condiciones requeridas por la Constitución de la República, o estén incursos en algún supuesto de inelegibilidad". Ahora bien, si el proceso electoral se ha realizado, el único motivo de impugnación que subsiste con relación al candidato electo es el de su inelegibilidad. En la LOSYPP se regula de diferente manera las consecuencias de la declaratoria de inelegibilidad, según se trate de una elección uninominal o por representación proporcional.

1. En el primer aparte del artículo 217 se expresa que "Declarada la nulidad de la elección del Presidente de la República, Gobernador o Alcalde o algún miembro de los cuerpos deliberantes electo uninominalmente, deberá convocarse a nueva elección. Los cargos ejecutivos mencionados en esta norma no tienen suplentes, por lo que necesariamente, en caso de anulación de la elección, debe convocarse a un nuevo proceso electoral. Pero parece conveniente dar una explicación sobre la refe­rencia que se hace a los miembros de los cuerpos deliberantes.

Entre nosotros se consagra un sistema electoral mixto para elegir a los miem­bros de los cuerpos deliberantes, excepto para el Senado, donde el sistema es el de listas cerradas y bloqueadas, con representación proporcional de las organizaciones

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políticas. En los demás cuerpos deliberantes, una parte (la mitad, si se trata de Di­putados al Congreso y a las Asambleas Legislativas; las dos terceras partes, si se es­cogen Concejales), se eligen en forma nominal (por nombres) en circunscripciones electorales y el resto por listas en la entidad federal, mediante el sistema de repre­sentación proporcional. Las circunscripciones electorales (que equivalen a los anti­guos circuitos) para la elección de Diputados al Congreso y a las Asambleas Legis­lativas están conformadas por un municipio o agrupación de municipios, pero cuan­do se conforman circunscripciones electorales cuya población es equivalente a más de un cargo nominal, según el índice descrito en la ley, se eligen tantos cargos como corresponda (Art. 14, numerjales 1 y 4 de la LOSYPP).

Así por ejemplo, es necesario agrupar varios municipios rurales para conformar una circunscripción que permita elegir a un Diputado, pero en la circunscripción co­rrespondiente al Municipio Maracaibo, se eligen varios Diputados, porque en las elecciones a que no referimos no se permite dividir Municipios, salvo en el Distrito Federal, donde las circunscripciones son las parroquias o conjunto de parroquias. En el primer caso, las circunscripciones son uninominales, en el segundo, plurino- minales. En este último caso, el partido que obtenga la mayoría de votos en la cir­cunscripción elige todos los Diputados nominales, porque en la elección nominal no hay representación proporcional. Esos Diputados plurinominales, se restan de los que corresponden a la organización política por la proporción que determina el voto- lista en la entidad federal, como también se restan los Diputados uninominales. De igual forma se procederá en las elecciones municipales, pero las circunscripciones estarán conformadas por parroquias o conjunto de parroquias.

Ahora bien, cuando en el encabezamiento del artículo 217 se hace mención a "algún miembro de los cuerpos deliberantes electo uninominalmente", ha debido de­cir "nominalmente", porque los mismos principios son aplicables a los represen­tantes uninominales y plurinominales. La consecuencia de la declaratoria de la nu­lidad de la elección por la inelegibilidad de la persona es igual en ambos caos: se convoca a nuevas elecciones. Con esta disposición, el Legislador acogió el criterio sentado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que, cuando se anula una elección uninominal (o plurinominal, ahora), no se convoca al suplente, sino que debe hacerse una nueva elección, porque el suplente adquiere el derecho a suplir sólo cuando la elección del principal ha sido válida.

2. En el segundo aparte del artículo 217, eiusdem, se pauta que: "Cuando se anule, en conformidad con este artículo, la elección de integrantes de algún orga­nismo deliberante electo por representación proporcional, se proclamará en su lugar al primer suplente electo en la lista correspondiente. Esta fórmula de "correr la lista" es la tradicional en nuestro país, y se aplica no solamente en caso de anulación de elecciones por inelegibilidad de candidatos, sino también en otros supuestos de falta absoluta del electo, como son la muerte o la incapacidad física o mental.

B. La nulidad de procesos electorales

En la LOSYPP se distingue entre los conceptos de elecciones y de votaciones, a los efectos de regular las nulidades correspondientes, aunque a veces ambos térmi­nos se utilizan indistintamente.

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Las elecciones se refieren al proceso electoral que, en su conjunto, conduce a la proclamación de un candidato. Se pueden anular elecciones por inelegibilidad de candidatos, como antes lo vimos, o por vicios en las votaciones, que pueden ser formales, como es la realización del proceso sin previa convocatoria del Consejo Nacional Electoral, o sustanciales, cuando hubiera mediado fraude, cohecho, so­borno o violencia en la formación del Registro Electoral, en las votaciones o en los escrutinios, y dichos vicios afecten el resultado de la elección de que se trate (art. 216 de la LOSYPP).

La nulidad de las elecciones puede ser total o parcial. Esta afirmación parece pa­radójica, porque un acto singular no puede ser parcialmente nulo y, por tanto, par­cialmente válido. Pero en este caso nos referimos a que un acto complejo como es el de una elección, puede tener algunos componentes totalmente válidos y otros total­mente nulos.

Los componentes fundamentales de una elección son las votaciones que se rea­lizan en las Mesas Electorales. Se puede declarar la nulidad de todos los actos de votación que se han efectuado en una Mesa Electoral, en los supuestos contempla­dos en el artículo 218 de la LOSYPP: por vicios formales, como es estar constituida ilegalmente la Mesa o haberse celebrado la votación en día distinto al señalado por el CNE, o en local diferente al determinado, o bien por vicios sustanciales, como ocurre con la violencia ejercida sobre un miembro de la Mesa, o la coacción sobre los electores. Cuando se anulan todas las votaciones que se realizan en una Mesa, quedan anuladas también las Actas de Escrutinio correspondientes.

Pero en una Mesa se celebran en la misma oportunidad diversas votaciones, como son por ejemplo las que corresponden a la elección del Presidente de la Repú­blica, a la de Senadores y a la de Diputados, cada una de las cuales tiene su Acta de Escrutinio. Algunas de estas Actas pueden ser anuladas por vicios específicos, como ocurre con los supuestos previstos en el artículo 220, eiusdem, referidos principal­mente a diferencias numéricas (por ejemplo, cuando el número de votos que apare­cen en el Acta es superior al de electores previstos para sufragar según el Cuaderno de Votaciones) o por falta de firmas de la mayoría de los integrantes de la Mesa. En estos casos, la declaratoria de nulidad de una o de varias Actas de Escrutinio que se levantan en una Mesa, no afecta a otras Actas que carezcan de vicios, aunque co­rrespondan a la misma Mesa.

a. Las consecuencias de la nulidad de elecciones

En el artículo 250 de la LOSYPP se dispone que "En caso de declaratoria de nulidad total o parcial de elecciones, el Consejo Nacional Electoral deberá convocar las nuevas elecciones que correspondan dentro de los treinta (30) días continuos si­guientes, las cuales se efectuarán dentro de los treinta (30) días siguientes a su con­vocatoria"

Esta redacción es correcta en cuanto concierne a la nulidad total de elecciones, pero no tanto con relación a la nulidad parcial de elecciones, concepto este último que equivale al de la nulidad de votaciones.

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En efecto, si bien es cierto que cuando se declara la nulidad de elecciones debe convocarse a una nueva elección, cuando la nulidad es parcial, porque se refiere a votaciones particulares, la convocatoria no procede sino cuando hay incidencia en el resultado general de las elecciones, tal como lo examinaremos seguidamente. Pero antes debemos señalar que, cuando la nulidad de votaciones o de Actas de Es­crutinio abarca un número de Mesas superior a la mitad de las previstas en la cir­cunscripción correspondiente, la Sala Político Administrativa ha considerado que debe anularse todo el proceso, como ocurrió en 1993, con las elecciones para Go­bernador en los Estados Sucre y Barinas, donde la Sala declaró que se había produ­cido un fraude masivo y ordenó la repetición de elecciones.

b. Las consecuencias de la nulidad de votaciones

Cuando se anulan votaciones se produce la figura de la repetición parcial de elecciones (o repetición de votaciones), que es diferente de la celebración de una nueva elección. En el primer caso, no pueden hacerse nuevas postulaciones, porque se considera que el proceso electoral, incluyendo la etapa de las postulaciones, se ha cumplido, y que la anulación declarada es una reposición al estado de que se celebre el acto de votación, por lo cual debe hacerse con los mismos candidatos. En otros supuestos, como el de la nulidad de la elección por inelegibilidad de la persona electa en cargos nominales, o por falta absoluta de éste, o cuando se convoca a elec­ciones porque la Asamblea Legislativa ha improbado la gestión de un Gobernador con la mayoría requerida en la Constitución para determinar su remoción, se con­voca a nuevas elecciones, en las que el proceso electoral comienza de nuevo y, por supuesto, se aceptan nuevas postulaciones.

Algunos autores ( B r e w e r , por ejemplo) han sostenido que no debe haber repe­tición parcial de elecciones, porque ello equivale a transformar en grandes electores a un grupo pequeño de ciudadanos. No obstante, en la LOSYPP (art. 224) se dis­pone, manteniendo la norma que ha estado vigente en leyes anteriores, que:

"La nulidad sólo afectará las elecciones y votaciones efectuadas en la circunscripción electoral en que se haya cometido el hecho que las vicie y no habrá lugar a nuevas elec­ciones si se evidencia que una nueva votación no tendría influencia sobre el resultado general de los escrutinios para Presidente de la República, Gobernador o Alcalde, o re­presentante uninominal, ni sobre la adjudicación de los puestos por aplicación del cuo­ciente electoral. La decisión a este respecto compete al Consejo Nacional Electoral."En las leyes del sufragio anteriores, no se dictaban pautas para determinar la in­

fluencia o la incidencia de la nulidad declarada en el resultado general de los es­crutinios, pero el CSE, al que correspondía pronunciarse sobe esta incidencia para decidir si se convocaba o no a nuevas votaciones (elecciones parciales), había inter­pretado tradicionalmente que, como la ley exigía "una evidencia", la única forma de obtenerla era considerar que todos los electores con derecho a votar, aún los que no concurrieron a las votaciones que se anularon, podrían ejercer su derecho en las Me­sas cuyas votaciones se han declarado inválidas, y que eventualmente todos podrían votar en la repetición de votaciones por el candidato que llegó en la segunda posi­ción. Si ello fuera así, y aún no se modificara el resultado de la elección, existía la evidencia de que no debían repetirse las votaciones, porque tal acto sería inútil. En

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otras palabras, debían repetirse las votaciones únicamente cuando la ventaja del ga­nador sobre el segundo -en las Mesas cuyas Actas de Escrutinio mantuvieran su va­lidez- fuera inferior al número total de electores inscritos para votar en las Mesas cuyas votaciones se anularon. Este criterio se fundamenta en dos presunciones muy lógicas pero poco probables: en primer lugar, que todos los electores inscritos para votar en las Mesas inválidas concurrieran efectivamente a hacerlo; en segundo lugar, que todos los electores que ejercieran su derecho al voto en las Mesas inválidas, su­fragaran por un candidato distinto al que ganó en las Mesas válidas. La aplicación de este criterio condujo a una frecuente repetición de elecciones.

Ahora bien, en la LOSYPP (art. 177, apartes 2o, 3o, 4° y 5o) se regula por pri­mera vez el método para determinar la incidencia en el caso de Actas de Escrutinio faltantes, que es un supuesto similar al de las Actas de Escrutinio anuladas, en la si­guiente forma:

"Artículo 177 - (Omissis)."En los casos en que no se reciba la totalidad de las actas, el órgano electoral que rea­

liza la totalización, deberá extremar las diligencias a fin de obtener la copia de respaldo ante el Consejo Nacional Electoral o Junta Regional Electoral, según cada elección, o a través de la Mesa correspondiente. De no ser posible se aceptarán dos (2) de las copias de testigos de los partidos, siempre que no estén en alianza para la entidad.

De resultar infructuosa la reposición de las actas faltantes se procederá a determinar sobre la base de la tendencia de las actas válidas restantes en los Centros de Votación respectivos, tomando en cuenta en cada caso el margen de error de las predicciones que se hagan, si estas actas pudieran haber alterado el resultado obtenido con las actas exis­tentes.

El Consejo Nacional Electoral aprobará con el voto de cinco (5) de sus miembros el método para determinar la posible incidencia y éste formará parte del Reglamento Ge­neral Electoral.

Si la posibilidad de incidencia no pudiera ser descartada por una Junta Electoral, ésta deberá abstenerse de proclamar para la elección de que se trate y remitirá un informe de la situación, junto con los documentos, recibidos y generados, de dicha elección, al Con­sejo Nacional Electoral a fin de que éste decida lo conducente.""Por otra parte, en artículo 223 de la LOSYPP se dispone que:

"Cuando se declare la nulidad de votaciones, el Consejo Nacional Electoral determi­nará la incidencia en el resultado general de las elecciones de que se trate de acuerdo a lo estipulado en el artículo 177 de esta Ley.”Conforme a esta norma, se manda a aplicar al supuesto de la nulidad de vota­

ciones, o de Actas de Escrutinio -que al final resulta lo m ism o-, las disposiciones sobre las Actas de Escrutinio faltantes. En tal virtud, se sustituye el criterio antes aplicado para la determinación de la incidencia de las Actas anuladas en el resultado general de los escmtinios, por un criterio que toma en cuenta una proyección esta­dística, y que podría expresarse así: habrá lugar a la repetición parcial de elecciones, es decir, a nuevas votaciones en las Mesas cuyas votaciones o Actas de Escrutinio han sido anuladas, cuando al determinarse los porcentajes de votación que obtengan los candidatos en las Mesas cuyas votaciones mantienen su validez, y aplicarse los mismos porcentajes al voto de los electores que deberían sufragar en la repetición de votaciones, se pueda modificar el resultado general de las elecciones. En otras pala­bras, se presume que los electores que deban votar nuevamente lo harán en la misma

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forma que los electores que votaron en las Mesas válidas. Si tal fuera el caso, y los resultados generales se mantuvieran inalterados, no debe convocarse a la repetición parcial de elecciones. A la inversa, si los resultados generales se modificaran por aplicación de esta presunción, debe convocarse a nuevas votaciones en las Mesas cuyos resultados se anularon.

El método para determinar la posible incidencia debe estar definido en el Re­glamento General Electoral, cuya elaboración y promulgación se pone a cargo del CNE, pero en todo caso la orientación general ya está dada en la ley. Bajo estos nuevos criterios, podemos vaticinar que los supuestos de repetición de elecciones se­rán escasos, aunque no disminuyeran las declaratorias de nulidad de Actas de Es­crutinio.

CONCLUSIONES

En el proceso electoral que está en curso se han introducido importantes modi­ficaciones con relación a su marco jurídico y organizativo. Entre esas reformas de­bemos destacar, por su importancia, la despartidización de la organización electoral, mediante la exclusión de los partidos políticos de la integración del CNE y de las Juntas Electorales. Para no citar sino un elemento vinculado con la aplicación de este criterio, en las próximas elecciones los integrantes y funcionarios de los or­ganismos electorales no podrán postularse para cargos electivos, lo cual no sucedía en procesos anteriores.

Como innovación en el sistema electoral podemos señalar la figura de las cir­cunscripciones electorales, con las cuales se busca evitar la creación de circuitos ar­tificiales, aunque ello conduzca en algunos casos a la elección de representantes plu- rinominales.

En cuanto a la organización del proceso, debe mencionarse también la automa­tización de las votaciones y escrutinios que se pretende implantar en forma amplia, y no solamente a título experimental.

En las consideraciones precedentes nos hemos limitado a analizar dos aspectos de las reformas que trae la nueva ley. Por una parte, los nuevos sistemas de recursos para impugnar los actos, actuaciones y omisiones de los organismos electorales, y particularmente la regulación del recurso jerárquico y del Recurso Contencioso Electoral, que no solamente son novedosos en la materia electoral, sino que intro­ducen conceptos nuevos en el derecho administrativo, por la incorporación al régi­men de los recursos, de elementos de la figura del amparo, todo ello con miras a ampliar el derecho a la defensa de los interesados, a corregir los vicios que puedan presentarse en los actos y en los comportamientos de la administración electoral, en períodos razonablemente breves, y a dotar de estabilidad a los resultados electorales.

Para estos fines, ha sido necesario centralizar el conocimiento de los recursos, en la forma expuesta. Debemos esperar que esta etapa de centralización sea transi­toria y que la experiencia que se obtenga de la aplicación de las nuevas normas, permita formular una doctrina y consolidar unos hábitos electorales que se interio­ricen en la sociedad, y que pueda servir de base para construir más adelante una or-

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ganización electoral descentralizada, y unos sistemas de recursos descentralizados, sin menoscabo de la certitud, la trasparencia y la justicia.

Por otra parte, hemos considerado las consecuencias que se derivan de la decla­ratoria de nulidad de elecciones y de votaciones, aspecto en que la innovación más importante es la definición de nuevos criterios para determinar la incidencia de las nulidades declaradas en las votaciones o en las Actas de Escrutinio, para funda­mentar la decisión que corresponde al CNE sobre la convocatoria o no a la repeti­ción parcial de elecciones.

Todas las reformas analizadas, y también las simplemente mencionadas, buscan investir de certitud y de credibilidad a los procesos electorales, sin las cuales los re­gímenes democráticos no pueden mantenerse.

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