Producto 4: Informe final · El producto esperado del estudio está constituido por recomendaciones...
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Estrategia Nacional para el Desarrollo de Infraestructura Estudio sectorial de transporte de carga
Sergio González T. | Gabriel Montero B. Enero 2015 v3.3
Producto 4: Informe final
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación
Contenido
Introducción y presentación .................................................................................................... 3
1 Diagnóstico del transporte automotor de carga ........................................................ 7
1.1 Elementos de diagnóstico .................................................................................................... 8
1.1.1 Contexto general .............................................................................................................................................................. 8 1.1.2 Movilidad de la carga interurbana ....................................................................................................................... 11 1.1.3 Transporte y crecimiento económico................................................................................................................. 24 1.1.4 Marco institucional y regulatorio ......................................................................................................................... 32
1.2 Análisis de recomendaciones de política Conpes 3759......................................... 41
1.3 Lineamientos principales de diagnóstico ................................................................... 45
1.4 Bibliografía ............................................................................................................................. 48
2 Identificación de corredores logísticos ..................................................................... 50
3 Costos económicos y de externalidades asociados a las ineficiencias ............ 56
3.1 Aspectos conceptuales ....................................................................................................... 56
3.2 Estimaciones .......................................................................................................................... 59
3.2.1 Emisiones de contaminantes atmosféricos ..................................................................................................... 60 3.2.2 Congestión en corredores de transporte .......................................................................................................... 62 3.2.3 Accidentalidad vial ...................................................................................................................................................... 63 3.2.4 Regulaciones onerosas .............................................................................................................................................. 65
4 Análisis comparado .......................................................................................................... 69
4.1 México ....................................................................................................................................... 69
4.2 Brasil ......................................................................................................................................... 74
4.3 Perú ........................................................................................................................................... 77
4.4 Chile ........................................................................................................................................... 81
4.4.1 Información y análisis del sector .......................................................................................................................... 82 4.4.2 Ley de Control Horario .............................................................................................................................................. 85
4.5 España y Comunidad Europea ........................................................................................ 90
4.6 Inglaterra ................................................................................................................................. 94
4.7 Estados Unidos ....................................................................................................................100
4.8 Análisis comparativo ........................................................................................................102
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5 Identificación de objetivos ...........................................................................................106
5.1 Presentación.........................................................................................................................106
5.2 Enfoque metodológico para la definición de una Política de Transporte
Automotor de Carga ..........................................................................................................108
5.3 Marco para la Política de Transporte Automotor de Carga ...............................109
5.4 Visión y objetivos generales de la ................................................................................115
5.4.1 Visión estratégica del STAC ................................................................................................................................... 115 5.4.2 Objetivos generales ................................................................................................................................................... 116
5.5 Estructuración en programas ........................................................................................117
5.6 Proposición de líneas de acción ....................................................................................117
5.6.1 Programa 1: Aumento de la eficiencia económica ..................................................................................... 118 5.6.2 Programa 2: Apoyo del Estado a la formalización y modernización del sector ........................... 125 5.6.3 Programa 3: Mejoramiento de las condiciones de seguridad ............................................................... 128 5.6.4 Programa 4: Mejoramiento de la información ............................................................................................. 130 5.6.5 Programa 5: Mejoramiento de las labores de inspección, control y vigilancia ............................ 132 5.6.6 Programa 6: Gestión de la implementación de la política ...................................................................... 133
6 Análisis estratégico de los actores y orden cronológico de las estrategias 136
6.1 Análisis estratégico de los actores ...............................................................................136
6.1.1 Mapa de actores estratégicos del sector ......................................................................................................... 136 6.1.2 Posiciones y riesgos .................................................................................................................................................. 139
6.2 Orden cronológico de las estrategias .........................................................................146
7 Indicadores y metas ........................................................................................................149
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Introducción y presentación
El Departamento Nacional de Planeación de Colombia ha
encargado el desarrollo del presente estudio del sector de
transporte automotor de carga, en el marco de la definición de
la “Estrategia nacional para el desarrollo de infraestructura”.
Este estudio, que será integrado con otros que se desarrollan en
paralelo sobre materias relacionadas, tiene por objetivo general
“Estructurar un Plan Estratégico para el Sector Transporte
Automotor de Carga, el cual identifique acciones y su óptimo
orden cronológico de ejecución para maximizar la probabilidad
de éxito del Plan, cuyo énfasis es generar un conjunto de
recomendaciones de orden estratégico para el Sistema de
Transporte Automotor de Carga de alta competitividad”.
El estudio contempló el desarrollo de tres productos
secuenciales que dieron cuenta, el primero, de los antecedentes
considerados para la formulación del plan y, los siguientes, de la
proposición del plan propiamente tal. El presente documento
corresponde al reporte final del estudio y contempla la
consolidación de los tres productos desarrollados.
El reporte se estructura en 7 capítulos, además de esta
introducción. En el primero de ellos, Diagnóstico del transporte
automotor de carga, se formula un diagnóstico estratégico del
sistema de transporte automotor de carga. Se han incluido tres
secciones: Elementos de diagnóstico, que permite conocer el
contexto y funcionamiento del sector, tanto a partir de
documentación e información existente, como de la realización
de diversas entrevistas a personas y entidades públicas y
privadas; Análisis de recomendaciones de política Conpes 3759,
donde se discute sobre el avance en su implementación; e Ideas
preliminares de diagnóstico, en que se esbozan las principales
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conclusiones de esta etapa y que sirve de soporte para la
formulación de plan estratégico propuesto más adelante.
En el segundo capítulo, Identificación de corredores logísticos,
se hace referencia a algunos aspectos normativos relevantes
asociados con la designación de corredores logísticos en el
marco del Decreto 1478 y a continuación se describen las
principales características y funciones de los corredores de
mayor importancia para el transporte automotor de carga.
En el capítulo 3 se presenta una identificación de ineficiencias
presentes en el sector automotor de carga en Colombia y sus
efectos en la generación de externalidades y sobrecostos
económicos. Estas ineficiencias justifican la intervención del
Estado generando cambios en las políticas públicas vigentes.
Las estimaciones económicas de las ineficiencias se apoyan en
documentación existente, múltiples entrevistas con actores
públicos y privados del sector y en estimaciones propias, todas
con un nivel agregado.
En el capítulo 4, Análisis comparado, se presenta los resultados
de la revisión de políticas relativas al transporte automotor de
carga en otros países con condiciones similares a las
colombianas, identificando alternativas que puedan ser
adaptables a las condiciones locales, teniendo en consideración
el marco institucional y regulatorio y señalando las
posibilidades de adaptación y/o réplica conceptual susceptibles
de considerar en Colombia. Se presenta información obtenida
de los casos de México, Brasil, Chile, Perú, España, Inglaterra y
E.E.U.U.
El capítulo 5, por su parte, busca plantear el marco conceptual
para la estructuración de una política de transporte automotor
de carga, llegando hasta el nivel de definir líneas de acción
concretas a implementar para corregir o mejorar las situaciones
deficitarias identificadas en el marco del producto previo de
esta consultoría. Se presenta primero el enfoque metodológico,
para concluir con la proposición de una serie de elementos
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jerarquizados que incluyen una visión del sistema, la
identificación de objetivos generales, la estructuración de un
grupo de programas y, finalmente, la proposición de un
conjunto de líneas de acción.
Posteriormente en el capítulo 6, Análisis estratégico de los
actores y orden cronológico de las estrategias, se abordan dos
aspectos: en primer lugar se presenta un análisis de los actores
del sistema, haciendo una descripción de ellos y de sus
relaciones e identificando los posibles riesgos involucrados en
la forma en que las distintas acciones propuestas afectan a los
actores; a continuación, se presenta una proposición del orden
cronológico en que se sugiere abordar las distintas líneas de
acción.
En el capítulo 7 y final, Indicadores y metas, se establece un
conjunto de indicadores orientados a medir el logro de los
objetivos de las líneas de acción del plan estratégico.
Como anexo a este reporte se presenta un conjunto de fichas,
cada una de las cuales está asociada a una de las líneas de
acción propuestas y entrega una breve descripción y
justificación de la línea de acción, la identificación de sus etapas
principales y una breve discusión sobre la forma en que los
distintos actores podrían reaccionar frente a ella.
Adicionalmente, se presenta una planilla en que se especifican
detalles de las líneas de acción del plan estratégico, incluyendo
la estructura de programas y subprogramas, el listado de
acciones y una breve descripción para cada una, identificación
de actores (encargados del diseño, ejecución), principales
afectados, apreciación de los riesgos de implementación,
indicadores de logro y metas asociadas. También se incorpora
en los anexos a este documento una presentación de Power
Point que muestra de manera resumida la proposición del plan
estratégico.
Por último, es importante mencionar que los elementos
contenidos en este documento tienen necesariamente el
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carácter de preliminares y, tal como se menciona en las
recomendaciones de Gestión del Plan, deben ser revisados
detalladamente por los que finalmente se designe responsables
de su implementación. Sin perjuicio de que las propuestas de
esta consultoría se dirigen a la acción concreta e intervención
en el sector, las prioridades e intereses que interpreten a las
autoridades del país, son las que le ponen el sello a la acción
técnico-política que finalmente se adopte y serán aquellas que
mejor representen los cambios de política para un sector tan
importante para el país como es el Transporte de Carga
Automotor. Adoptado un Plan de acción finalmente, este deberá
ser revisado y adecuado de manera permanentemente de
acuerdo a los resultados que se vaya logrando.
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1 Diagnóstico del transporte automotor de carga
El producto esperado del estudio está constituido por
recomendaciones acerca del rol del Estado que signifiquen
cambios a las políticas vigentes y que estos cambios se
encaucen en acciones en el corto, mediano y largo plazo. En ese
sentido, el diagnóstico del transporte automotor que acá se
presenta está orientado a servir de base para las
recomendaciones de política pública respecto del este sector.
El sentido principal de este diagnóstico es, por un lado,
describir el sistema de transporte automotor y, por otro,
avanzar en la identificación preliminar de los principales
problemas, ineficiencias detectadas y condicionantes del
sistema. En consecuencia, se estructura este capítulo en dos
secciones principales.
En la primera se presenta un resumen del contexto general en
que se sitúa el transporte automotor de carga, información de la
carga movilizada entre los principales orígenes y destinos en el
país, información de seguridad y de emisiones. A continuación
se presenta información que vincula condiciones económicas
nacionales y del sector que insinúa condiciones de ineficiencias
en costos y tiempos de transporte elevados (Transporte y
Crecimiento Económico). Una componente esencial de entender
el sector y su comportamiento es el marco institucional y
regulatorio con que se desenvuelve el sector público y las reglas
del juego definidas para el accionar del sector privado en el
transporte automotor de carga. Las normativas de habilitación
para la prestación de servicios por parte de las empresas de
transporte, normativas de tarifas se tratan en este punto.
En la segunda, se entregan ideas preliminares de diagnóstico
orientadas a direccionar las propuestas a desarrollar más
adelante, así como validar su pertinencia con los actores
relevantes.
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1.1 Elementos de diagnóstico
1.1.1 Contexto general
Los servicios de transporte han mantenido una participación
entre 4,2% y 4,3% en el PIB nacional en la última década
(MinTransporte, 2014b), con un aporte del transporte terrestre
que ha variado desde cerca del 75% en 2004 a un 72% en 2013.
Más del 35% de la demanda nacional de energía se debe al
transporte, ubicándose por encima del consumo de los sectores
industrial, comercial, residencial, agropecuario, minero y
construcciones. En el periodo 1990 – 2009, la demanda
energética del transporte carretero creció a tasas del 1,3%
promedio, alcanzando cerca de 300 000 TJ (Tera Joules) en el
año 2009 (82% de la energía consumida en transporte). El
transporte de carga es el principal consumidor energético del
modo carretero, demandando el 50% de la energía,
básicamente en la forma de diésel (Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, 2014).
La flota vehicular del país se ha caracterizado por su rápido
crecimiento: Entre los años 2000 y 2010, el número de
vehículos vendidos creció a una tasa media anual del 13%
(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014). Si bien
no existe en la actualidad claridad completa sobre la cantidad
de vehículos de carga operativos en el país, el documento
Conpes 3759 (DNP, 2013b) cifra en 230.000 los vehículos de
carga habilitados para prestar servicio público de transporte de
carga por carretera (excluyendo volquetas), de los cuales en
números gruesos, la mitad son camiones de menos de 10,5 t,
una cuarta parte son camiones de más de 10,5 t y el restante
corresponde a tractocamiones. Del parque superior a 10,5 t, que
representa la mayor proporción de carga transportada, vale
destacar que tiene una antigüedad media elevada, que supera
los 20 años.
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Colombia cuenta con 1.122 municipios (47,7 millones de
habitantes, 76,3% en cabeceras), de los cuales 61 cuentan con
población superior a 100.000 habitantes (28,7 millones de
habitantes, 93,6% en cabecera), y el 85% del PIB se genera en
las ciudades. El sistema de ciudades colombiano está compuesto
por 18 aglomeraciones y 38 municipios uninodales, como se
aprecia en la figura siguiente.
Figura 1-1: Principales centros de consumo y producción del Sistema de ciudades
Fuente: DNP (2013)
Estas Aglomeraciones Urbanas guardan estrecha relación con
los nueve (9) Ámbitos Logísticos colombianos, que son
integrados a través de los Corredores Logísticos consolidados
(seis), en proceso de consolidación (cuatro), y los potenciales
(siete). Dichos Corredores Logísticos promueven la
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intermodalidad y demandan herramientas TIC para generar
eficiencias.
No obstante, existe déficit de infraestructura adecuada para
conectar grandes centros de producción y consumo con los
principales puertos y pasos de frontera, lo cual explica en gran
parte los altos tiempos de viaje y bajas velocidades promedio;
además, los auges mineros y el desarrollo de polos agrícolas
generan demandas específicas de infraestructura para conectar
nuevos centros de producción con los puertos y el sistema de
ciudades.
Respecto de la localización de las principales actividades
logísticas relacionadas con el sistema del transporte automotor
de carga en Colombia cabe destacar que los principales centros
de producción y consumo se encuentran en Bogotá y Medellín.
El puerto más grande en la costa pacífica es Buenaventura, en el
Valle del Cauca, mientras que en la costa atlántica son Cartagena
y Barranquilla. Los pasos de frontera más importante son
Cúcuta hacia Venezuela e Ipiales hacia el Ecuador.
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Figura 1-2: Ámbitos y corredores logísticos de la Política Nacional Logística
Fuente: DNP (2008)
1.1.2 Movilidad de la carga interurbana
Es bien conocido el impacto del transporte para el acceso, la
inclusión y el crecimiento económico. Para el caso particular de
Colombia, el modo carretero es a través del cual se brinda
mayor accesibilidad e inclusión a la población de las diferentes
regiones, producto de su flexibilidad para brindar cobertura a
los asentamientos poblacionales que tienen alta fragmentación1.
Muestra de esto, es que más del 70% de las toneladas
transportadas a nivel nacional se moviliza por carretera,
seguido por el transporte férreo con el 27%, y el resto de modos
(fluvial, cabotaje y aéreo) no alcanzan el 3%; y los crecimientos
anuales del modo carretero y férreo se sitúan en torno al 9%
1 Probabilidad de que dos individuos tomados aleatoriamente en un mismo país pertenezcan a una misma economía. Colombia es uno de los países con menor probabilidad: equivalente a 0,2.
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frente a un estancamiento del resto de modos. Adicionalmente,
cuando se realiza el mismo análisis sin incluir el carbón y el
petróleo, el transporte por carretera supera el 98% de la carga
transportada.
Figura 1-3: Distribución modal del sistema de transporte nacional
Fuente: DNP (2013). Con base en el anuario estadístico del Ministerio de Transporte.
La distribución de los productos que se transportan por los
modos diferentes al carretero se presenta en la figura siguiente.
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Figura 1-4: Distribución de productos transportados en modos diferentes al carretero
Fluvial: 4.859.838 Ton
Cabotaje: 390.792 Ton
Férreo: 76.800.000 Ton
Aéreo: 142.000 Ton
Fuente: Elaboración propia, con base en información de MinTransporte (2014)
a) Demanda
Durante el año 2013, en el marco de un contrato de consultoría
del Ministerio de Transporte, se realizó la toma de información
de transporte de carga por carretera en Colombia para la
construcción de la Matriz Origen-Destino, así como de tiempos
de viaje2.
Se estimó que se movilizan 220.308.536 toneladas, en
30.215.358 de viajes, con aproximadamente 7,3 ton/viaje
promedio. La estimación se basa en los datos recogidos en
terreno de encuestas O/D y de conteos de flujo, además de
información complementaria de producción, consumo y
comercio exterior.
2 Se realizaron tomas de información en 104 estaciones, realizando 327.332 encuestas a 150.000 vehículos (aproximadamente dos por vehículo); y se realizan expansiones por estación y por tipo de vehículo.
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Figura 1-5: Movilización de carga por tipo de vehículos
Toneladas Viajes
Fuente: Elaboración propia a partir de (MinTransporte, 2014)
Tabla 1-1: Movilización de carga por tipo de vehículos Tipo de camión
Toneladas Viajes Viajes
vacíos
Capacidad
(t)
Ton/viaje
(c/ vacíos)
Ton/viaje
(s/vacíos)
C2 53.017.667 17.842.183 34,7% 8,0 3,0 4,5
C3 18.037.703 2.743.840 39,1% 18,0 6,6 10,8
C4 10.738.702 1.349.569 32,7% 23,0 8,0 11,8
C3S2 39.506.001 3.013.740 36,6% 32,0 13,1 20,7
C3S3 98.329.854 5.216.096 30,7% 35,0 18,9 27,2
Otros 678.610 49.931 33,7% 28,0 13,6 20,5
Total 220.308.536 30.215.359 33,7% 7,3 11,1
Fuente: Elaboración propia a partir de MinTransporte (2014)
Con base en las figuras y tabla recién presentadas, se puede
construir la figura siguiente en donde se evalúa el uso del
transporte automotor de carga a partir de la intensidad de uso
de un vehículo por viajes realizados y por carga transportada, y
también se presenta el análisis que estima con mayor detalle los
viajes realizados en vacío.
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Figura 1-6: Uso del transporte automotor de carga
Movilización: %viajes vs % carga Viajes vacíos Fuente: Elaboración propia a partir de (MinTransporte, 2014)
Finalmente, se identificó que aproximadamente el 6% de la
carga nacional se moviliza en contenedores, es decir, 15,3
millones de toneladas.
Tabla 1-2: Movilización de carga por tipo de vehículos
Tipo de
camión
Convencional Refrigerado Techo
abierto
Total
C3 504.627 3.351 104.738 612.716
C4 1.428.103 16.092 464.325 1.908.520
C3S2 2.605.737 87.713 1.032.157 3.725.607
C3S3 6.596.589 32.882 2.358.388 8.987.859
Otros 44.211 0 22.497 66.708
Total 11.179.267 140.038 3.982.105 15.301.410
Participación 73,1% 0,9% 26,0%
Fuente: MinTransporte (2014)
Por otra parte, la territorialización de estos viajes es
fundamental para la identificación de potencialidades de
optimización logística. Es así, que acudiendo al modelo de
cuatro pasos de planeación de transporte, se presenta a
continuación la carga movilizada en el territorio nacional.
Generación y Atracción
En este rubro, resalta la alta movilización (generación -
producción; atracción – consumo) de las regiones de las tres
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principales ciudades: Bogotá/Cundinamarca, Valle del Cauca &
Antioquia.
Tabla 1-3: Generación y atracción de carga (Ton) en Colombia
Departamento Atracción Generación
Toneladas % Toneladas %
Valle del Cauca 28.672.932 13,0% 39.828.514 18,1%
Bogotá D.C. 24.142.253 11,0% 23.224.969 10,5%
Antioquia 22.643.697 10,3% 18.402.777 8,4%
Atlántico 14.082.501 6,4% 12.418.385 5,6%
Cundinamarca 13.683.972 6,2% 13.218.467 6,0%
Meta 12.148.942 5,5% 11.681.278 5,3%
Bolívar 11.818.175 5,4% 13.430.003 6,1%
Boyacá 10.010.987 4,5% 15.270.624 6,9%
Santander 9.523.021 4,3% 8.507.920 3,9%
Resto 73.582.056 33,4% 64.325.599 29,2%
Fuente: MinTransporte (2014)
Figura 1-7: Generación y atracción de carga (Ton) en Colombia
Fuente: MinTransporte (2014)
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Distribución
Para esta etapa, se tienen en cuenta los nodos de mayor impacto
en la Generación y Atracción, es decir, las principales ciudades y
los puertos. Este análisis se realiza con la carga general y
también teniendo en cuenta la distribución de contenedores.
Tabla 1-4: Distribución general de carga (Ton) entre las principales ciudades y los puertos
Fuente: MinTransporte (2014)
Tabla 1-5: Distribución de contenedores entre las principales ciudades y los puertos
Fuente: MinTransporte (2014)
A nivel de las ciudades puerto, se puede observar un fuerte
desequilibrio entre los orígenes y destino de las cargas
(mayores importaciones que exportaciones), lo cual condiciona
la eficiencia y grados de ocupación del parque de vehículos
Asignación
Los corredores principales por los cuales circula la carga
nacional corresponden a la Ruta del Sol (Bogotá hacia la costa
atlántica), la transversal Bogotá – Cali – Buenaventura (Bogotá
hacia la costa pacífica), y las conexiones Bogotá – Tunja –
Sogamoso, y Bogotá – Villavicencio. Por otra parte, en materia
de vehículos circulando vacíos, resaltan las zonas: (i) Bogotá,
Villavicencio y Sogamoso; (ii) red del Valle del Cauca y su
conexión con el eje cafetero; y (iii) la red de la costa caribe. En
mucha menor medida se evidencia circulación de vacíos en
Or / Des Barranquilla Bogotá D.C. B/ventura Cali Cartagena Medellín Santa Marta Generación
Barranquilla 974.357 39.272 472.122 695.144 1.131.363 141.118 3.453.376
Bogotá D.C. 1.167.150 674.745 1.525.541 1.301.582 850.985 246.559 5.766.562
B/ventura 97.133 2.487.171 2.149.435 74.582 1.014.160 13.139 5.835.620
Cali 672.179 1.873.929 782.638 527.662 1.022.133 102.407 4.980.948
Cartagena 831.903 2.027.237 46.460 692.902 2.061.820 99.952 5.760.274
Medellín 594.009 825.515 239.666 791.435 1.132.400 314.615 3.897.640
Santa Marta 399.416 446.748 11.393 92.469 55.033 252.841 1.257.900
Atracción 3.761.790 8.634.957 1.794.174 5.723.904 3.786.403 6.333.302 917.790 30.952.320
Or / Des Barranquilla Bogotá D.C. B/ventura Cali Cartagena Medellín Santa Marta Generación
Barranquilla 312.927 17.118 145.053 65.118 344.371 4.651 889.238
Bogotá D.C. 279.778 206.802 596 456.304 58.099 1.001.579
B/ventura 35.855 1.242.073 861.101 30.767 506.808 7.353 2.683.957
Cali 223.402 267.887 225.471 42.307 759.067
Cartagena 141.995 840.004 26.744 249.606 780.024 30.013 2.068.386
Medellín 188.372 69.107 439.098 60.257 756.834
Santa Marta 44.853 146.079 9.127 24.054 3.616 97.857 325.586
Atracción 914.255 2.541.083 596.785 1.280.410 1.220.374 1.729.060 202.680 8.484.647
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Santander, Antioquia y Tolima. De esta manera, ante la
construcción de las carreteras planteadas en el programa de
concesiones de cuarta generación, la progresión de congestión
en 2020 y el 2035 se evidencia en la figura siguiente.
Figura 1-8: Asignación en la red nacional posterior a la ejecución de las obras de la cuarta generación
2020 (Fin de obras estimado) 2035 (Horizonte de la Misión
del Sistema de Ciudades)
Fuente: DNP (2013)
Ante los retos en la construcción de infraestructura, la
optimización de las operaciones del transporte automotor de
carga toma mayor relevancia, para lo cual se debe evaluar la
pertinencia de las medidas con las cuales se hace la gestión de
esta modalidad.
b) Seguridad vial
En cerca del 7% de los accidentes totales participan vehículos
de carga. En el año 2012, se reportaron 17.500 accidentes de
camiones (368 de ellos con fallecidos y 2.700 con heridos) y
6.700 de tractocamión (254 de ellos con fallecidos y 809 con
heridos), ambas cifras presentan un importante incremento
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respecto de los años anteriores, del orden de 20% anual
(Mintransporte, 2013).
El mismo documento citado reporta además datos de
accidentabilidad desagregados por antigüedad de los vehículos
de carga participantes y entrega también tamaños de parque
para los distintos rangos de edad, tal como se aprecia en el
siguiente cuadro, en que además se presenta la cantidad de
vehículos para cada tramo de antigüedad.
Tabla 1-6: Relación de accidentes y parque por antigüedad
MODELO Total de
vehículos
Accidentes con muertos Accidentes con heridos Accidentes sólo daños
Cantidad Tasa por
mil veh
Cantidad Tasa por
mil veh
Cantidad Tasa por
mil veh
0-1950 5.149 7 1,36 21 4,08 88 17,09
1951-1955 16.424 15 0,91 92 5,60 420 25,57
1956-1960 12.216 12 0,98 77 6,30 370 30,29
1961-1965 7.013 9 1,28 43 6,13 224 31,94
1966-1970 14.190 17 1,20 101 7,12 453 31,92
1971-1975 17.804 24 1,35 136 7,64 652 36,62
1976-1980 35.360 62 1,75 235 6,65 1.319 37,30
1981-1985 16.055 31 1,93 148 9,22 867 54,00
1986-1990 15.295 33 2,16 140 9,15 759 49,62
1991-1995 38.530 66 1,71 334 8,67 1.897 49,23
1996-2000 31.216 51 1,63 338 10,83 1.731 55,45
2001-2005 20.342 55 2,70 315 15,49 1.590 78,16
2006-2010 56.468 185 3,28 1.305 23,11 6.851 121,33
2011-2013 S/I 148 S/I 768 S/I 4.681 S/I
Fuente: MinTransporte (2013)
Se puede apreciar que las mayores concentraciones de
accidentes se producen en vehículos más nuevos, lo cual guarda
relación con dos fenómenos. El primero, que se puede apreciar
en la tabla anterior, es que los vehículos más nuevos son más
numerosos. Sin embargo, al corregir por cantidad de vehículos
calculando una tasa por mil vehículos, se aprecia que estas
también son crecientes. El segundo fenómeno, para el cual no se
cuenta con datos locales, es que los vehículos más nuevos
circulan más. En el caso de Chile, por ejemplo, existen estudios
sobre la materia y en 2007 se estimó que si bien los vehículos
de carga de menos de 5 años representaban el 27,5% de los
involucrados en accidentes de tránsito, representaban el 48,5%
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del flujo. Para los vehículos de 11 a 15 años la relación entre
participación en accidentes y el flujo era de 13,6% a 14,5% y
para los de 26 a 30 años, de 2,5% a 0,8%.
Cabe notar que 77% de los accidentes en que participan
vehículos de carga se presentan en zona urbana
(MinTransporte, 2013).
Por otra parte, según reportes del Observatorio Nacional de
Seguridad Vial – ONSV del Ministerio de Transporte, durante el
año 2013 se presentaron 87 defunciones (805 en los últimos 9
años) y 226 lesionados.
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Figura 1-9: Defunciones en accidentes de vehículos de transporte carga desde 2005 hasta 2013
Histórico de defunciones Área del accidente
Motivo de las defunciones 2005-2013
Fuente: ONSV (2013)
La distribución de las lesiones y las defunciones durante el año
2013, por grupos etarios y por departamentos es presentado en
la figura siguiente.
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Figura 1-10: Defunciones y lesionados en el año 2013
Distribución departamental
Distribución por grupos etarios
Fuente: ONSV (2013)
c) Emisiones
El sector transporte aumentará su consumo energético de
330.000 TJ en 2010 a cerca de 1.000.000 TJ en 2040, incluyendo
los efectos del plan de chatarrización en curso. En este
escenario, las emisiones de CO2 aumentan de 24 millones de
toneladas de CO2 hasta 64 millones en el mismo periodo
(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 2014). La
contribución por cada subsector del transporte se puede ver en
el siguiente gráfico.
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Figura 1-11: Contribuciones a las emisiones de CO2 del transporte, desagregado por subsector
Fuente: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014)
Se estima que en el año 2040 se movilizarán cerca de 600
millones de toneladas de carga en camiones, representando un
incremento superior a 180% respecto de las 220 millones de
toneladas que se transportan de acuerdo a la encuesta origen
destino de 2013.. La flota en el año base (2010) es de un poco
más 200.000 camiones, y se estima que para el año 2040 llegará
a cerca de 700.000. La edad media de la flota pasa de 17 años en
el 2010 a 12 en el 2040, aplicando las políticas planteadas de
modernización de la flota (Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, 2014).
Finalmente, cabe destacar que el estudio citado considera una
serie de medidas de mitigación de las emisiones, entre las
cuales las mencionadas para transporte de carga son:
chatarrización de la flota de carga, renovación de flota de carga,
flota de carga con GNL, sustitución de transporte carretero por
ferrocarril y sustitución de transporte carretero por transporte
fluvial. Con estas medidas, más las consideradas para otros
modos, se proyecta un escenario de mitigación en que las
emisiones son poco menos de 40 millones de toneladas de CO2,
que supone una importante mejora respecto del escenario de
referencia de 65 millones de toneladas.
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Departamento Nacional de Planeación 24
1.1.3 Transporte y crecimiento económico
En el caso colombiano, el aporte del Transporte, el
Almacenamiento y las Comunicaciones (una de las diez
agregaciones de sectores que establece el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística – DANE) para el
Producto Interno Bruto, es de aproximadamente el 7% del total
nacional.
En MinTransporte (2014b), por su parte, se presenta una mayor
desagregación de ese dato, estimándose a partir de ella una
participación del transporte terrestre en el PIB del orden del
3%, valor muy estable en la última década. La cifra,
lamentablemente, no llega a desagregar al nivel de permitir
identificar la importancia del transporte automotor de carga.
Figura 1-12: Transporte Terrestre en el PIB Nacional
Fuente: Elaboración propia a partir de MinTransporte (2014b)
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el transporte tiene
alto impacto en la competitividad de los productos movilizados.
En el modo carretero se transportan principalmente productos
industriales, agroindustriales, agrícolas, y mineros, como se
presenta en la figura siguiente.
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Departamento Nacional de Planeación 25
Figura 1-13: Distribución por productos movilizados en el modo carretero
Fuente: Elaboración propia a partir de MinTransporte (2014)
a) Costos
Hasta el año 2011, las tarifas de transporte de carga a pagar al
propietario de vehículos (fletes) estaba regida por una Tabla de
Fletes que era dictada por la autoridad, práctica que fue en
principio abolida en ese año mediante el decreto 2092 que
establecía en su artículo 3º:
“Las relaciones económicas entre el Generador de la
Carga y la empresa de transporte público, y de ésta con
los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos,
serán pactadas por las partes, teniendo en cuenta las
condiciones de mercado.
El generador de la carga, la empresa de transporte y los
propietarios, poseedores o tenedores de un vehículo de
servicio público de carga, deberán dar cumplimiento a lo
dispuesto en el presente Decreto.
La empresa de transporte tendrá la obligación de
informar al Ministerio de Transporte, mediante el
manifiesto electrónico de carga, el Valor a Pagar y las
demás condiciones pactadas con el propietario, poseedor
o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, de
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Departamento Nacional de Planeación 26
conformidad con la metodología y los requerimientos
que para tal efecto se establezca mediante resolución.
Parágrafo. El Ministerio de Transporte contará con un
sistema de información de costos de referencia, que
servirá de apoyo a las partes para determinar los
parámetros de negociación económica”.
Este artículo se modificó en 2013 a partir de negociaciones con
los representantes de los propietarios de camiones en el marco
de un paro mediante el decreto 2228, quedando en los
siguientes términos:
“Las relaciones económicas entre el Generador de la
Carga y la empresa de transporte público, y de ésta con
los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos,
serán establecidas por las partes, sin que en ningún caso
se puedan efectuar pagos por debajo de los Costos
Eficientes de Operación3.
El sistema de información SICE-TAC, del Ministerio de
Transporte, será el parámetro de referencia.
El generador de carga y la empresa de transporte,
tendrán la obligación de informar al Ministerio de
Transporte, a través del Registro Nacional de Despachos
de Carga RNDC, el Valor a Pagar4 y el Flete, así como las
demás condiciones establecidas entre el propietario,
poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de
carga, de conformidad con la metodología y los
requerimientos que para tal efecto establezca el
Ministerio de Transporte.
3 Definidos como sigue: “Son los costos de operación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga que se obtienen en una ruta origen-destino, considerando los parámetros de operación más eficientes, atendiendo criterios técnicos, logísticos y de eficiencia, con base en la información de costos reportada y contenida en el SICE-TAC” 4 Definido como sigue: “Es el valor establecido entre la empresa de transporte y el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, teniendo en cuenta los costos eficientes de operación establecidos en el sistema de información de costos de referencia adoptado por el Ministerio de Transporte”.
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Departamento Nacional de Planeación 27
El generador de la carga, la empresa de transporte y los
propietarios, poseedores o tenedores de un vehículo de
servicio público de carga, deberán dar cumplimiento a lo
dispuesto en el presente artículo”.
De los textos anteriores se deriva que si bien se ha avanzado en
la línea de desregular las tarifas, la utilización del SICE-TAC fija
una tarifa mínima obligatoria.
Lamentablemente, no se cuenta con antecedentes para analizar
el impacto de estos cambios regulatorios en las tarifas reales
pagadas. Sin perjuicio de ello, el indicador Doing Business del
Banco Mundial permite una revisión de la evolución de la
subcomponente “Costo de exportación/importación” de la
componente “Trading across borders”, aunque este solo recoge
un caso muy particular: el transporte de un contenedor de 20
pies entre el principal centro atractor/generador y el principal
puerto (en este caso, Bogotá-Barranquilla).
En el siguiente cuadro se puede ver la evolución de este
indicador, medido en USD deflactados (que permiten la
comparación entre países corrigiendo el efecto inflación).
Figura 1-14: Evolución de los costos de comercio exterior en Colombia
Histórico de costos en Colombia Comparación con la región
Fuente: Banco Mundial (2014)
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El indicador, como se aprecia, evoluciona primero a la baja y
luego al alza, de modo que en 2015 alcanza valores similares a
los de 2006. El 2012, año posterior a la salida de vigencia de la
tabla de fletes, el costo de transporte curiosamente aumenta,
pero no es posible relacionar ambos elementos sin mayor
detalle.
También se puede apreciar del gráfico anterior que el alto valor
relativo del indicador se debe básicamente a la subcomponente
“transporte interior y manejo”. Respecto de esto es necesario
entender que independiente de las mejoras que se logre con
mejoras de política de transporte automotor de carga, el hecho
innegable de que los centros productivos de Colombia se
encuentran lejanos a los puertos, domina la situación, máxime
la abrupta topografía y el atraso en el desarrollo de obras de
infraestructura.
Teniendo en cuenta los corredores de mayor impacto, se
muestra a continuación una estimación de costos por viaje de
los vehículos tipo C2 y los costos por tonelada de los vehículos
C3S3.
Tabla 1-7: Costos en los principales corredores de carga por carretera
Diagonal superior (roja): Costos por viaje en vehículo C2
Diagonal inferior (verde): Costos por tonelada en vehículo C3S3 Fuente: (MinTransporte, 2014)
Teniendo en cuenta que el costo variable de mayor impacto en
la estructura de costos es el combustible, así como lo es el
Medellín Bogotá Buenaventura Cúcuta Cartagena Barranquilla Ipiales
Medellín $ 1.173.721 $ 1.580.884 $ 1.908.144 $ 1.867.578 $ 1.971.705 $ 2.959.817
Bogotá $ 63.911,9 $ 1.669.170 $ 1.847.063 $ 2.522.518 $ 2.611.135 $ 3.045.596
Buenaventura $ 84.906,0 $ 91.172,8 $ 3.201.904 $ 3.209.572 $ 3.417.407 $ 2.141.744
Cúcuta $ 100.281,4 $ 99.796,6 $ 171.059,0 $ 1.885.954 $ 1.833.555 $ 4.618.468
Cartagena $ 99.332,2 $ 139.073,3 $ 173.197,0 $ 102.428,0 $ 1.695.900 $ 4.690.497
Barranquilla $ 104.344,8 $ 143.736,9 $ 183.015,7 $ 101.087,4 $ 14.352,6 $ 4.782.029
Ipiales $ 158.391,9 $ 164.539,5 $ 113.522,7 $ 246.285,3 $ 250.898,5 $ 255.824,2
C2 / Viaje
C3-
S3
/ To
n
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Departamento Nacional de Planeación 29
salario5 el de mayor impacto en los costos fijos, se presenta un
análisis de su comportamiento desde el año 2000.
El precio del combustible diésel desde el año 2000 ha
presentado un incremento aproximado del 10,36% nominal,
equivalente al 5,66% real. En el combustible gasolina, el
incremento nominal es de 7,61% y el real es de 3,03%. En
cuanto al incremento nominal y real de los salarios corresponde
a 5,63% y 1,06%, respectivamente.
Figura 1-15: Evolución de los precios de combustible en cifras constantes de 2013
Fuente: Elaboración propia DNP con base en cifras del Ministerio de Minas y Energía
Figura 1-16: Evolución del salario mínimo en Colombia
Fuente: Elaboración propia DNP con base en cifras del Ministerio de Protección Social
En el siguiente cuadro se presentan estimaciones de costo de
movilización de un tractocamión entre los principales pares OD,
5 El factor multiplicador para incorporar las prestaciones sociales es de aproximadamente 1,6.
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Departamento Nacional de Planeación 30
obtenidas del sistema SICETAC del Ministerio de Transporte de
Colombia.
Tabla 1-8: Estimación de costo de transporte en tractocamión entre principales pares OD (miles de $/t)
Origen\Destino Barran-
quilla
Bogotá
D.C.
Buenav
entura
Cali Carta-
gena
Mede-
llin
Santa
Marta
Barranquilla 144 183 171 14 104 12
Bogotá D.C. 144 91 79 139 64 136
Buenaventura 183 91 26 173 85 189
Cali 171 79 26 166 73 176
Cartagena 14 139 173 166 99 28
Medellín 104 64 85 73 99 125
Santa Marta 12 136 189 176 28 125
Fuente: MinTransporte (2014c)
Si se considera, además, la matriz de toneladas movilizadas por
transporte automotor de carga entre los principales orígenes y
destinos presentada en la Tabla 1-4, y que da cuenta de unas 30
millones t de las 220 millones de t de la matriz total, es posible
estimar un costo anual de transporte en esos pares OD de unos
2,93 billones de pesos, o US$1.500. Se trata de un cálculo
conservador, pues no considera tiempos de espera (estimados
en unos $850 por hora) y asume que toda la carga viaja en
tractocamión, que es el tipo de camión de menor costo unitario
(un camión rígido de tres ejes puede llegar al doble).
b) Tiempos
El tiempo para el transporte entre los principales corredores
carreteros se sitúa cercano a los 2 días, siendo el tiempo
efectivo de conducción ente 15 y 28 horas.
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Departamento Nacional de Planeación 31
Figura 1-17: Tiempos y velocidades promedio por corredores para vehículos C3S3
Tiempo (h) Velocidad (km/h)
Fuente: Elaboración propia DNP con base en MinTransporte (2014)
Estos tiempos son afectados por los tiempos de cargue y
descargue, como se evidencia en la tabla siguiente.
Tabla 1-9: Tiempo en horas de cargue y descargue de camiones por origen-destino
Fuente: MinTransporte (2014)
Origen
FronteraGrandes
centrosOtros Puertos
Espera Frontera 0,22 0,65 0,70
de cargue Grandes centros 0,34 0,27 0,35 0,72
Otros 0,49 1,01 0,74 0,49
Puertos 0,17 0,28 0,37 0,35
Maniobra Frontera 2,58 4,35 3,21
de cargue Grandes centros 1,42 2,18 2,06 3,35
Otros 2,32 1,95 1,98 2,73
Puertos 2,05 1,99 1,92 1,74
Espera Frontera 0,53 0,45 0,56
de descargue Grandes centros 0,35 1,20 0,75 2,15
Otros 0,25 0,61 0,59 1,90
Puertos 0,47 1,29 0,90 0,56
Maniobra Frontera 2,36 2,88 3,04
de descargue Grandes centros 2,21 2,31 1,85 2,85
Otros 2,56 1,94 2,01 3,00
Puertos 2,50 2,90 2,37 1,83
Destino
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Departamento Nacional de Planeación 32
Estos tiempos presentados por tipología vehicular son
presentados en la tabla siguiente.
Tabla 1-10: Tiempo en horas de cargue y descargue por tipo de vehículo
Fuente: MinTransporte (2014)
1.1.4 Marco institucional y regulatorio
a) Introducción
De acuerdo con lo descrito en la Constitución Política de
Colombia, particularmente en el artículo 1, 333 y 334 se
garantiza la actividad económica y la propiedad e iniciativa
privada, sujeta a consideraciones de utilidad pública, los límites
del bien común y el interés social, ambiental o cultural.
Particularmente para el transporte de carga, el numeral 6 del
artículo 3 de la Ley 105 de 1993 manifiesta que existe libertad
de empresa sujeta a la habilitación del Estado previa
demostración de capacidades técnicas, operativas y financieras,
mitigando la competencia desleal, el abuso de personas
naturales o jurídicas, o la posición dominante. Así, a través del
Ministerio de Transporte se reglamentan las condiciones de
carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con
base en estudios de demanda potencial y capacidad
transportadora; y define las condiciones de seguridad y
eficiencia, sin restricciones en las rutas y frecuencias, pues son
determinadas por el mercado.
Adicionalmente, el transporte terrestre automotor (y otros
modos) es considerado un servicio público esencial, con base en
el artículo 365 de la Constitución dicta que los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y es su
deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del
Tipo de Espera Maniobra Subtotal Espera Maniobra Subtotal Total
vehículo cargue cargue cargue descargue descargue descargue
Articulado 0,74 2,18 2,92 1,19 2,56 3,75 6,67
Rígido 0,47 1,95 2,42 0,88 1,86 2,74 5,16
Contenedor 0,38 2,47 2,85 0,66 1,91 2,57 5,42
Otro 0,58 2,05 2,63 0,93 2,26 3,19 5,82
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Departamento Nacional de Planeación 33
territorio nacional 6; y el artículo 56 de la Ley 336 de 1996 que
señala “El modo de transporte terrestre automotor, además de
ser un servicio público esencial, se regirá, por normas de esta
Ley y por las especiales sobre la materia”, para garantizar la
movilización de personas o cosas por medio de vehículos
apropiados a cada una de las infraestructuras del sector.
Es así que para la prestación de un servicio de transporte, el
Estado Colombiano ha definido que la prestación de un servicio
de transporte, se debe suscribir un contrato en el marco del
Código de Comercio por medio del cual una de las partes se
obliga para con la otra a cambio de un precio, a conducir de un
lugar a otro, por determinado medio en el plazo fijado, personas
o cosas hasta el destino definido.
Además de estos actores, el sistema de transporte automotor de
carga comprende la interacción de un conjunto de actores
privados y públicos que requieren y prestan los servicios de
transporte de carga y regulan las condiciones de este servicio,
respectivamente.
En los puntos siguientes se presenta una breve descripción de
estos actores y sus relaciones.
b) Actores privados centrales
En el centro del sistema se puede encontrar a aquellos actores
cuyas relaciones y operaciones dan origen al transporte
automotor de carga y que representan a los demandantes y
oferentes de servicios de transporte de carga. Se pueden
clasificar en los siguientes tipos:
Generador: El generador o dueño de la carga es el
demandante por servicios de transporte y, en última
instancia, el cliente final del sistema. Se relaciona
6 Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
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Departamento Nacional de Planeación 34
directamente con la Empresa de Transporte, a quien
solicita y finalmente paga el servicio de transporte. Este
contrato está normado en el Código de Comercio.
Empresa de Transporte: Ofrece servicios de transporte
a los generadores, así como otros servicios asociados,
como seguros. Puede prestar el servicio con vehículos
propios o con vehículos subcontratados, ya sea en el
mercado spot o a propietarios de camiones “fidelizados”.
Salvo excepciones, el generador de carga debe contratar
a una empresa de transporte, estando impedida la
contratación directa de un propietario de vehículo que
no esté constituido como empresa de transporte. En el
caso en que el servicio sea prestado con vehículos de
terceros, la tarifa a pagar al propietario del vehículo está
normada, históricamente por una “tabla de fletes
mínimos” y, en la actualidad, por el Decreto 2228 de
2013 que permite libertad de tarifas, pero obliga al
Ministerio de Transporte a intervenir en casos en que las
tarifas pagadas estén por debajo de un costo eficiente
calculado por la autoridad (SICE-TAC).
Comisionista u operador logístico: que corresponde a
actores que intermedian entre el generador de carga y la
empresa de transporte, ya sea concertándolos y
cobrando una comisión en el caso del primero u
organizando un conjunto de servicios logísticos para el
generador con distintos actores (empresas de
transporte, bodegaje, operadores de transporte
marítimo, etc.) en el caso del segundo.
Propietario/tenedor de vehículo: Este actor responde
al caso particular en que la empresa de transporte presta
servicios con terceros, y su relación está regulada como
se ha descrito recién. El propietario de vehículos puede
ser a la vez el conductor del vehículo, o contratar a un
tercero para esta función. Su relación está regida por la
legislación laboral general, no presentándose un régimen
particular para esta actividad.
Conductor: Se trata de una persona natural que cumple
el rol de conducir el vehículo.
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Departamento Nacional de Planeación 35
Figura 1-18: Esquema básico de relaciones entre principales actores privados del sistema
Fuente: Elaboración propia
Este grupo de actores constituye la columna central del sistema
de transporte automotor de carga, y se desenvuelven en un
ambiente en que participa una serie de actores adicionales, ya
sea regulando sus relaciones internas como imponiendo
condiciones para el desarrollo de sus distintos roles. En los
puntos siguientes se describe a los principales actores públicos
y privados que intervienen en el sistema.
Según el Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT,
aproximadamente el 70% de las empresas de transporte
automotor de carga corresponden a personas naturales, y
menos del 30% de las empresas corresponden a personas.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 36
Figura 1-19: Conformación de empresas de transporte automotor de carga
Fuente: Elaboración propia a partir de MinTransporte (2013)
c) Autoridades
En términos generales, la Ley 105 de 1993 (Marco del
transporte) y la Ley 336 de 1996 (Estatuto del transporte),
disponen que la operación del transporte se encuentra bajo la
regulación Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia
necesarios para su adecuada prestación en condiciones de
calidad, oportunidad y seguridad.
Esta labor se encuentra encabezada del Ministerio de
Transporte, como lo ratifica el Decreto 173 de 2001 “Por el cual
se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre
Automotor de Carga”, en su artículo 8; mientras que el artículo
9 responsabiliza de las labores de inspección, vigilancia y
control a la Superintendencia de Puertos y Transporte. Este acto
administrativo reglamenta: (i) la habilitación de empresas
(condiciones y requisitos, los trámites, y la vigencia); (ii) los
seguros; y (iii) la prestación del servicio (equipos y documentos
de carga).
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Departamento Nacional de Planeación 37
Entre los principales organismos al interior del Ministerio de
Transporte que se puede mencionar, destacan:
Superintendencia de Puertos y Transporte, responsable
por el control y la vigilancia en temas de transporte
(excluye infracciones de tránsito).
INVIAS y ANI, encargadas de la planeación y ejecución de
proyectos de infraestructura de transporte.
Unidad RNDC/SICE-TAC, encargada de mantener el
Registro Nacional de Despachos de Carga y de calcular
los costos eficientes de referencia referidos en el Decreto
2228/2013.
Unidad RUNT, encargada de administrar el contrato de
concesión del Registro Único Nacional de Tránsito y sus
diversos registros.
Unidad encargada de administrar el proceso de
chatarrización.
Unidad de Seguridad de Tránsito (futura Agencia).
Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte
(UPIT), que entraría en funcionamiento a principios de
2015 y cuyo objeto es “planear el desarrollo de la
infraestructura de transporte de manera integral,
indicativa, permanente y coordinada con los agentes del
sector transporte, para promover la competitividad,
conectividad, movilidad y desarrollo en el territorio
nacional en materia de infraestructura de transporte, así
como consolidar y divulgar la información requerida para
la formulación de política en materia de infraestructura
de transporte“.
Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte
(CRIT), que entraría en funcionamiento a principios de
2015 y cuyo objeto es “el diseño y definición del marco de
regulación económica de los servicios de transporte y de la
infraestructura de transporte, cuando se presenten fallas
de mercado, para fomentar la eficiencia, promover la
competencia, controlar los monopolios y evitar el abuso de
posición dominante”.
Unidad encargada de la homologación de los vehículos
nuevos.
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Departamento Nacional de Planeación 38
Para poder cumplir con los deberes de planeación, regulación,
inspección, control y vigilancia, el Ministerio de Transporte ha
dispuesto una serie de sistemas de información para el
monitoreo de las políticas y el acceso de todos los interesados,
tal como se resumen en el siguiente cuadro.
Tabla 1-11: Sistemas de información del Ministerio de Transportes
Título Descripción Índice de costos del transporte
de carga por carretera – ICTC
Permite medir las variaciones promedio de precios de un conjunto
representativo de bienes y servicios necesarios, para garantizar la
movilización de un vehículo prestador del servicio del transporte de carga
por carretera en el país, en el tiempo.
Registro Nacional Despacho de
Carga por Carretera – RNDC
Es un sistema de información administrado por el Ministerio de Transporte
que recibe, valida y transmite las operaciones de servicio de transporte de
carga terrestre, generando información de calidad y oportuna para todos
los actores de la aplicación con base en los manifiestos de carga.
Sistema de Información de
Costos Eficientes para el
Transporte Automotor de Carga
– SICETAC
Es un sistema de información administrado por el Ministerio de
Transporte, que se basa en los indicadores del ICTC, para estimar los costos
de la operación de transporte de acuerdo a las características propias de
cada viaje
Sistema de información para
Regulación del Transporte Carga
por Carretera – SIRTCC
Es una herramienta tecnológica administrada por el Ministerio de
Transporte, que monitorea y compara el valor reportado en el RNDC y los
costos eficientes de operación calculados para cada ruta origen-destino
SICE-TAC.
Observatorio de Transporte de
Carga por Carretera – OTCC
Es una herramienta de recolección de información que permite la discusión
participativa en el que se analizarán los asuntos asociados al transporte
público de carga y donde igualmente se efectuará el monitoreo, el
seguimiento y la validación de las fuentes de información que se considere
necesario consultar a efectos de atender las actividades propias del
mercado.
Registro Nacional de
Antecedentes de Transito –
RNAT
Alimentado por los organismos de tránsito, lleva la estadística de
accidentalidad, de seguros y datos del parque vehicular.
Observatorio Nacional de
Seguridad Vial – ONSV
Es una herramienta en proceso de construcción que permite la recolección
de información para el análisis de información de seguridad vial en series
de tiempo.
VIGÍA abarca a todos los
vigilados por la
Superintendencia de Puertos y
Transporte.
En la primera etapa obtiene información subjetiva: contable, financiera,
administrativa y jurídica de cada una de las empresas; en la segunda, que
aún se encuentra en implementación, se obtendrá información objetiva,
incluyendo información de carga, de las naves y de tiempos (operacionales
y no operaciones); y en la tercera, se planea que tendrá información de la
carga transportada por vía terrestre (número de camiones, número de
vagones, carga, destino).
Fuente: Elaboración propia
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 39
Otras instituciones públicas ajenas al Ministerio de Transporte
que conviene mencionar por su rol en el sistema son:
Municipios, cuyas Secretarías de Tránsito o Movilidad
tienen el rol de establecer reglas de operación aplicables
a los vehículos de carga que circulan por caminos al
interior de su territorio.
Gerencias de corredor, instituciones definidas en el
marco de la Ley 1682 de 2013 y el Decreto 1478 de
2014, mediante el cual “se fijan lineamientos para el
establecimiento de corredores logísticos de importancia
estratégica para el país y para la articulación de los
actores que convergen sobre éstos, y se dictan otras
disposiciones” (aun no en funcionamiento).
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con la
facultad de establecer normas de emisión para los
vehículos de carga.
Ministerio del Trabajo, con la facultad de establecer
normativa respecto de las condiciones laborales.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la
DIAN y el DANE.
Policía Nacional de Colombia.
Superintendencia de Industria y Comercio.
Ministerio de Comercio, a través de Bancoldex.
SENA, organismo público, con la responsabilidad de
capacitar a los distintos actores del sistema.
d) Otros actores privados
Junto con los actores públicos recién mencionados, cabe
destacar la existencia de otra serie de instituciones privadas
que poseen un rol relevante en la operación y desarrollo del
sistema. Entre ellos se cuentan:
Asociaciones gremiales de industriales, que agrupan a
generadores de carga (como ANDI)
Asociaciones gremiales de empresas de transporte
(como Colfecar y Asecarga)
Asociaciones gremiales de propietarios de vehículos y
conductores (como ACC)
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 40
Centros de Diagnóstico Automotor (CDA), encargados de
realizar las revisiones técnico mecánicas (RTM)
obligatorias y emitir a nombre del Ministerio de
Transporte los certificados asociados.
Asociaciones de CDA, encargados de solicitar los
certificados de RTM en blanco en nombre de los CDA.
Organismo Nacional de Acreditación (ONAC), encargado
de supervisar el funcionamiento de los CDA.
Banca, encargada en financiar los emprendimientos de
transporte (básicamente vehículos) y de proveer soporte
para la formalización de las transacciones económicas.
Compañías de seguro (nacionales y extranjeras),
encargadas de proveer de los distintos tipos de seguros
requeridos para la correcta distribución de las
responsabilidades. Incluye a su asociación gremial
Fasecolda.
Comercializadores de vehículos, ya sean importados o
ensamblados a nivel nacional, que proveen de los
vehículos que finalmente desarrollarán los servicios de
transporte.
e) Tarifas
Las tarifas del transporte automotor de carga son reguladas por
el Decreto 2092 de 2011 y el Decreto 2228 de 2013 del
Ministerio de Transporte, en donde se define el esquema de
libertad vigilada en la cual se monitorean7 los flujos de carga en
diferentes rutas origen-destino, para que el Ministerio de
Transporte estime los costos de operación del servicio público
considerando los parámetros más eficientes atendiendo
criterios técnicos, logísticos, así como de competencia,
equilibrio y eficiencia. De este modo, el Ministerio de
Transporte monitorea la relación económica entre la Empresa
de Transporte Habilitada y el Propietario, Poseedor o Tenedor
del Vehículo de servicio público de carga. Es importante anotar
7 Con base en la información de costos reportada y contenida en el Sistema de Información de Costos Eficientes del Transporte Automotor de Carga o SICE-TAC https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones/sistema_de_informacion_de_costos_eficientes_para_el_transporte_automotor_de_carga_sicetac_pub
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Departamento Nacional de Planeación 41
que los reportes de la herramienta SICE-TAC son costos de
referencia y construye estimaciones con base en un modelo que
realiza simplificaciones desagregadas en Costos Variables
(combustibles, mantenimiento y reparaciones, llantas, peajes,
lubricantes, lavado y engrase y los imprevistos); los Costos Fijos
(salarios y prestaciones básicas (tripulación), seguros,
parqueadero, impuestos y recuperación de capital); y Otros
Costos (comisiones y prestaciones, factor de administración, y
retenciones). Es pertinente aclarar que esta estimación está
sujeta a la negociación que define el margen derivado de la
operación.
Esta política tiene por objetivo estimular que los más eficientes
tengan la posibilidad de competir con menores precios,
mientras que el gobierno monitorea el mercado y garantiza el
pago de tarifas justas de forma generalizada, a partir de la
vigilancia, la aproximación a un punto de concertación y la
pedagogía.
1.2 Análisis de recomendaciones de política Conpes 3759
El documento Conpes 3759 establece una serie de
recomendaciones de política en lo relativo al transporte, las
cuales han sido implementadas parcialmente.
La primera de ella, denominada en el documento como
“Definición de condiciones para la prestación del servicio” se
refiere la implementación de una antigüedad máxima permitida
para los vehículos de transporte automotor de carga. Esta edad
no es definida en detalle en el documento, si bien establece que
para vehículos de más de 10,5t de capacidad de carga “el
Ministerio de Transporte fijará condiciones para la prestación de
servicio en materia de edad (la cual se estima esté entre los 20 y
25 años), con base en criterios técnicos, sociales y económicos”.
Estos criterios guardarían relación con la edad óptima de un
vehículo (calculada en los anexos del Conpes a través de un
modelo de costos de operación promedio), con los recursos
disponibles para el programa de chatarrización y con el impacto
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 42
social asociado a que los vehículos más antiguos suelen ser de
propietarios de menores recursos.
A la fecha de elaboración de este trabajo, no se ha habilitado
una normativa en este sentido, es decir, la edad máxima
permitida para vehículos de transporte automotor de carga no
está normada. Sin perjuicio de ello, en varias de las reuniones
sostenidas con actores de la industria el tema emergió como de
interés, lo cual demuestra que está en la agenda y que es
percibido positivamente: los representes de marcas de
vehículos y de compañías aseguradoras ven una oportunidad de
aumentar sus ventas, mientras que los representantes de los
operadores y propietarios ven la oportunidad de reducir el
tamaño de la competencia y de recibir compensaciones por dar
de baja vehículos antiguos. Es preocupante, sin embargo, que se
escuchan proposiciones un tanto extremas (hasta 15 años de
edad máxima y edades óptimas económicamente entre 7 y 8
años). Edades máximas en esos niveles sin duda generarían
importantes daños en determinadas industrias y/o sectores
geográficos en que la edad promedio del parque en la actualidad
pueda ser muy alta..
Por último, se destaca que la determinación de edades máximas
mediante el uso de curvas de costo de operación en función de
la edad presenta algunos peligros. Por ejemplo, existen
operaciones en que la utilización de los vehículos es muy baja
por condiciones estructurantes de la industria
(estacionalidades, especialización de los equipos, tiempos de
espera) y, por lo tanto, el costo de capital es muy relevante en la
estructura de costo, haciendo que el vehículo óptimo de utilizar
sea uno más antiguo y barato, a pesar de su mayor costo
variable de operación. En casos como este, la consideración de
condiciones promedio podría llevar a concluir que se trata de
vehículos “sub-óptimos” y recomendarse su retiro, lo que
generaría aumentos de costos globales del sistema.
Por otro lado, y con el propósito de promover la formalización y
modernización en la prestación del servicio de transporte de
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 43
carga fortaleciendo la estructura de los dos tipos de
prestadores (empresas de transporte y propietarios
individuales), el Conpes 3759 plantea los siguientes
lineamientos:
i) la modificación de los requisitos de habilitación de las
empresas, concentrándolos en aspectos técnicos relativos a
la administración de flota. Se propone desarrollar una
norma técnica de administración integral de flota de
transporte terrestre automotor como requisito para la
formalización de las empresas. Se busca asegurar una gestión
integral y eficiente de la flota que preste los servicios por parte
de la empresa de transporte, aspecto que hoy en día aparece
muy desligado entre empresa responsable de la actividad del
transporte y propietarios de vehículos. También se propone la
creación de las denominadas Empresas Unipersonales de
Transporte, a las cuales podrían acceder los propietarios de
vehículos relajando algunas exigencias;
ii) modificación de los límites indemnizatorios de la
responsabilidad del transportador basados en el peso y/o
volumen de la carga, y no en su valor. En la actualidad, el alto
riesgo involucrado en la responsabilidad que asume el
transportador, que encarece los valores y restringue el acceso al
mercado de seguros, dificulta a los propietarios de vehículos
que se transformen en empresas de transporte;
iii) la modificación de la regulación del seguro de transporte, en
dos sentidos: por una parte, que el seguro de transporte sobre
las mercancías lo pague el generador de la carga (remitente
o destinatario de la mercancía) y no la empresa de transporte; y
por otra, que se exija a la empresa de transporte, como
requisito de habilitación, un seguro de responsabilidad civil
que ampare hasta el valor del límite indemnizatorio a la
responsabilidad del transportador basado en el peso y/o
volumen de la carga y no en su valor, y
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 44
iv) la profesionalización del conductor a partir de la
certificación de competencias laborales
Si bien el Conpes 3759 establece lineamientos de una política
que formalice a las empresas, propietarios de vehículos y
conductores, su eje central se encuentra en la modernización
del parque, presentando algunos vacíos en las condiciones de
habilitación y administración integral de la flota, en el ingreso a
la economía formal de los propietarios de vehículos, así como
en generar una legislación laboral idónea para conductores de
vehículos profesionales de carga, entre otras. Estos aspectos son
tratados en las propuestas que se hacen en este estudio.
Por último, el documento Conpes 3759 propone un “Programa
de renovación del parque automotor de carga”, que se basa en
un programa de chatarrización existente. El programa cuenta,
de acuerdo al documento Conpes, con un financiamiento de 1.1
billones de pesos para gastar progresivamente entre 2013 y
2018, asociados a la desintegración de unos 30.000 vehículos.
El programa se encuentra implementado y vinculado a la
normativa de congelamiento del parque. Ofrece incentivos para
la desintegración de vehículos en dos modalidades principales:
aquellos vehículos que se desintegran para liberar un cupo a ser
utilizado por un vehículo nuevo y aquellos que se desintegran
para disminuir el parque total. Los últimos reciben un incentivo
equivalente a la mitad de los primeros. El incentivo, además,
varía dependiendo de la capacidad de carga del vehículo.
En las entrevistas sostenidas con diversos actores del sector se
ha hecho presente que la puesta en marcha del programa ha
sido complicada, sobre todo por los altos tiempos de
procesamiento de las solicitudes, que alcanzaban inicialmente
los 9 meses. Sin perjuicio de ello, las estadísticas de ejecución
del programa no son malas: durante 2013 se desintegró 3173
vehículos, mientras que en 2014 solo entre enero y septiembre,
se desintegraron 3399, mostrando un fuerte incremento que, de
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 45
mantenerse, podría permitir alcanzar la meta anual para el año
2015.
Otro aspecto interesante de comentar es que durante la
ejecución ha cambiado drásticamente la modalidad utilizada:
mientras que a principios de 2013 sólo el 20% de los vehículos
desintegrados tenía como destino generar un cupo para
renovación, esta cifra alcanza el 70% a septiembre de 2014. El
documento Conpes cifraba esta proporción en 50%.
1.3 Lineamientos principales de diagnóstico
El conjunto de los documentos revisados y entrevistas
realizadas a la fecha concuerda como diagnóstico global del
funcionamiento del transporte automotor de carga en Colombia
que este sector opera con niveles importantes de ineficiencias
que se expresan en distintos indicadores, siendo los principales:
1. Costos de transporte y tiempos de operación de las flotas
elevados, con los cuales se encarecen tanto los productos
de generación y consumo interno como todos aquellos
vinculados al comercio exterior. Históricamente ha tenido
relación con la intervención en tarifas, a través de la Tabla
de Fletes (actualmente eliminada) y hoy día en un grado
menor con los costos eficientes (SICE-TAC) que entregan
un límite inferior de valor de fletes.
2. Condiciones laborales inapropiadas, con elevadas horas de
trabajo y conducción y bajo nivel de aseguramiento social,
con consecuencias sociales en calidad de vida, de
inseguridad y otras. No hay en Colombia, como existe en la
gran mayoría de los países una legislación especial que
reconozca las particularidades de la conducción de
tractomulas.
3. Generación de externalidades negativas en contaminación
ambiental, en producción de altos índices de
accidentalidad y en presencia importante de congestión.
4. Incumplimiento importante de la legislación y normativas
existentes, principalmente los sectores informales del
transporte automotor
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 46
Las propuestas que se mencionan en la documentación revisada
y que se abordan en esta consultoría se refieren principalmente
a:
1. Redefinición de los actores en el mercado, sus roles y el
marco regulatorio que los afecte. Esta nueva definición
incorpora a los generadores de carga, a las empresas de
transporte, agentes de carga, arrendadores de vehículos,
así como un nuevo marco de habilitación para contratar
servicios de carga (por ejemplo, empresas unipersonales),
a los propietarios de vehículos y su relación contractual
con las empresas de transporte, a los conductores y sus
vínculos laborales con estos actores, etc. El marco a
proponer, ya insinuado en el documento Conpes 3759,
debiera ser el necesario para generar condiciones de una
operación competitiva y equitativa entre los actores, así
como capaz de generar condiciones de eficiencia y
sustentabilidad
2. Cambios en el Código de Comercio que generen un nuevo
marco para el aseguramiento en la prestación de los
servicios de transporte de carga, separando el seguro de
responsabilidad civil por daños a terceros y por valor de la
carga según peso o volumen, con el seguro de transporte
(que asegura la mercancía), en relación a su valor
comercial, el cual debiera ser responsabilidad del
generador de la carga. Este cambio es uno de los de mayor
importancia para permitir que los actuales propietarios de
vehículos se puedan transformar en empresas y contratar
servicios de transporte de manera directa. Política de
renovación del parque vehicular. Se revisarán las políticas
de fijación de la antigüedad máxima del parque y su
justificación en función de los costos de inversión y de
operación de los vehículos, tanto privados como sociales,
aspecto que, dada su relevancia, tendrá una especial
atención en el ámbito de esta consultoría, así como la
eliminación definitiva de la póliza de garantía por la
adquisición de un vehículo nuevo y los incentivos que se
justifique otorgar a quienes renueven el parque.
Igualmente se revisará la política de chatarrización, como
una acción del Estado a modernizar el parque.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 47
3. Mejorar la capacidad del Estado de inspeccionar, controlar
y vigilar el cumplimiento de las diferentes normativas y
legislación definidas para este sector, así como los
cambios que se proponga. Se estima que el solo
cumplimiento riguroso del conjunto de normas existentes
debiera generar una clara mejora en la dirección buscada;
aumentar la eficiencia y control de externalidades. Se
estima fundamental este aspecto con el objeto de
viabilizar la implementación de nuevas políticas públicas
que deben recuperar la confianza del sector y sus actores
hacia el Estado.
4. Completar el diagnóstico y eventual cuantificación de las
ineficiencias en el mercado, a partir de las cuales, se podrá
perfeccionar las propuestas de política pública hacia este
sector. Así mismo, contribuye al diagnóstico la realización
de un análisis comparado de mayor alcance entre las
medidas regulatorias aplicadas en Colombia con la de
otros países similares o que se encuentran en un nivel de
desarrollo más avanzado. De acuerdo con la experiencia
de esta consultoría la implementación de nuevas políticas
que cambien el escenario a actores de un sector complejo
como es el de transporte, presentará menores dificultades
de implementación en la medida que el sustento técnico
sea más sólido y difícil de contra argumentar.
5. Necesidades de capacitación en el sector, tanto a nivel
empresarial, como laboral. Un programa de capacitación a
actuales y nuevos empresarios, a conductores y
administradores de flotas, se estima esencial en el plan de
modernización del sector y de superación de ineficiencias,
así como en la construcción de mitigaciones a posibles
efectos negativos.
6. Integración de las medidas de modernización del sector.
Las políticas de modernización del parque, en particular
ya sea que incorporen o no subsidios del Estado, debieran
ser consistentes y complementarias con las políticas de
cambios en las condiciones de habilitación de empresas y
otros actores, con la aplicación de nuevas condiciones
laborales para conductores, con los programas de
capacitación, con programas de mejoras en seguridad vial,
reducción de emisiones y otros. Sin duda que una política
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 48
de renovación del parque y de aplicación de programas de
apoyo del Estado, es una oportunidad para introducir un
conjunto de medidas que se encuentren alineadas en la
dirección de la modernización global del sector. Siempre
se buscará, tal como lo señala la documentación revisada,
generar un mercado competitivo, que sea capaz de
controlar las ineficiencias y las externalidades.
7. Integración de las miradas hacia este sector como parte de
las cadenas logísticas. Sin duda que las propuestas y
acciones que se proponga para este sector deben tener
una influencia directa en la disminución de los costos
logísticos y una mejora en los ranking internacionales en
que hoy día se posiciona Colombia.
8. Revisión de la generación de información del sector, como
apoyo a la gestión pública y privada. Existen diversos
sistemas de información que se han ido generando en los
últimos años que es importante mirarlos y analizarlos a la
luz de las propuestas de política que se planteen.
1.4 Bibliografía
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Banco Mundial.
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para la modernización del transporte automotor de
carga y declaratoria de importancia estratégica del
programa de reposición y renovación del parque
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MinTransporte (2013b). Caracterización del transporte
terrestre automotor de carga en Colombia 2010-2012”
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Datos de agosto de 2014.
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Productos analíticos para apoyar la toma de decisiones
sobre acciones de mitigación a nivel sectorial. Sector
Transporte.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 50
2 Identificación de corredores logísticos
En el Decreto 1478 de 2014 “se fijan lineamientos para el
establecimiento de corredores logísticos de importancia
estratégica para el país y para la articulación de los actores que
convergen sobre éstos, y se dictan otras disposiciones”, en el
marco de lo dispuesto en la Ley 1682 de 2013, por la cual se
adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de
infraestructura de transporte y se conceden facultades
extraordinarias y, en particular, su art. 69, en el cual se
establece que el Ministerio de Transporte puede declarar
corredores logísticos estratégicos y convocar a los municipios
correspondientes para la reglamentación conjunta y coordinada
del flujo de carga en él.
Se define que “son corredores logísticos de importancia
estratégica aquellos medios físicos que facilitan el intercambio y
el desarrollo del comercio en general, por los cuales se moviliza
la carga tanto de comercio exterior como del comercio interno,
permitiendo la vinculación entre los nodos de producción y
consumo junto con sus áreas de influencia, sea en tramos
urbanos, suburbanos y rurales, así como los medios físicos que
los conecten con las infraestructuras de servicios regionales,
nacionales e internacionales. Un corredor logístico articula de
manera integral, como una unidad, uno o varios orígenes y
destinos en aspectos físicos y funcionales como la
infraestructura de transporte, los flujos de información y
comunicaciones, las prácticas comerciales y todas aquellas
actividades orientadas a la facilitación del comercio”.
De acuerdo a este decreto, además, el Ministerio de Transporte
será la instancia encargada de articular los actores públicos y
privados en la gestión de las acciones relacionadas con el flujo
de carga que sean requeridas en un corredor logístico de
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Departamento Nacional de Planeación 51
importancia estratégica y el monitoreo y seguimiento de las
mismas.
Esta reglamentación tendrá como finalidad articular de manera
adecuada la infraestructura y los servicios sobre los cuales se
presta el transporte, armonizar las características del eje vial,
efectuar las inversiones en infraestructura para la logística, y
garantizar las condiciones estables de operación del corredor
de manera continua. Se establece una estructura para el
desarrollo de esta reglamentación,
El decreto crea también la “Comisión Intersectorial de
Corredores Logísticos”, encargada de analizar la reglamentación
para el flujo de carga en los corredores logísticos de
importancia estratégica.
Este documento, de muy reciente publicación, tendrá interés
para la etapa de identificación de corredores logísticos. Según
se ha podido recoger en entrevistas con actores del sistema,
este decreto estaría respondiendo a la problemática que se
enfrenta en la actualidad producto de la gran descentralización
de las decisiones, en que autoridades locales pueden imponer
normas de operación sobre sus territorios que no reconocen el
carácter de parte del “corredor logístico” que un cierto camino
de su tuición puede tener. Esto se ha traducido, por ejemplo, en
dictación de normas de restricción de la circulación de
vehículos de carga el atravesar determinados municipios. Según
estimaciones de la ANDI estas restricciones van a alcanzar en el
año 2014 un 24% de los días del año, cifra extraordinariamente
elevada y que, de seguro impone sobrecostos altos al sistema de
transporte de carga automotor.
Para el desarrollo de esta tarea se ha considerado el documento
del Ministerio de Transporte “Plan estratégico intermodal de
infraestructura de transporte (PEIIT)” el cual analiza los
principales corredores logísticos del país, e identifica a algunos
de ellos como de carácter estratégico:
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 52
Corredores identificados como estratégicos
o Troncal del Magdalena. En lo relativo al modo
carretero, cuenta con 1.450 km de longitud, de los
cuales el 8% se encuentra construido en doble
calzada, el 77% en calzada sencilla, el 16% no
está pavimentado y el 11% restante no está
construido. Presenta bajos niveles de servicio en
los tramos Puerto Salgar-Puerto Araujo y El Burro
– San Miguel. En 2010, se movilizaron 56 millones
de toneladas en camión por las regiones que
atraviesan el corredor.
o Corredor Buenaventura – Puerto Carreño.
Conecta varios centros urbanos y su trazado pasa
por Bogotá, Villavicencio, Puerto López, Puerto
Gaitán, entre otros. Cuenta con aproximadamente
1.200 kilómetros de longitud, de los cuales el 19%
se encuentra construido en doble calzada y el
restante en calzada sencilla. En 2010 se
movilizaron en camión 35 millones de toneladas a
través de las regiones que atraviesan el corredor.
o Corredor Buenaventura – Bogotá. Conecta varios
centros urbanos como Bogotá, Armenia,
Manizales, Mariquita, entre otros. Cuenta con
aproximadamente 530 kilómetros de longitud, de
los cuales el 41% se encuentra construido en
doble calzada y el restante en calzada sencilla. En
2010 se movilizaron en camión 26,5 millones de
toneladas a través de las regiones que atraviesan
el corredor.
o Corredor Medellín – Villavicencio. Conecta varios
centros urbanos, conllevando a su trazado actual
que en algunos casos genera pasos obligados por
los centros urbanos, como es el caso de Medellín,
Bogotá y Villavicencio. Cuenta con
aproximadamente 442 km de longitud, de los
cuales el 19% se encuentran en calzada doble,
64% en calzada sencilla y 17% sin pavimentar. En
2010 se movilizaron en camión 25,3 millones de
toneladas en las regiones que atraviesan el
corredor.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 53
o Transversal de Las Américas. Conecta una serie
de centros urbanos en la zona Caribe, tales como
Montería, Cartagena, Barranquilla, Santa Marta,
Riohacha y Maicao. Cuenta con aproximadamente
1.150 km de longitud, de los cuales el 5% se
encuentra en calzada doble, 92% en calzada
sencilla y el 3% restante corresponde a tramos
inexistentes. En 2010, se movilizaron 19 millones
toneladas en camión entre las regiones que son
atravesadas por el corredor.
o Transversal del César. Este corredor une una
serie de centros urbanos en la zona Caribe como
Carmen de Bolívar, Valledupar, Maicao y
Riohacha. Cuenta con aproximadamente 700
kilómetros de longitud, de los cuales el 1% se
encuentra en calzada doble, 98% en calzada
sencilla y el 1% restante corresponde a tramos
inexistentes. En 2010, se movilizaron 14,9
millones toneladas en camión entre las regiones
que son atravesadas por el corredor.
o Corredor Bogotá – Cúcuta. Conecta centros
urbanos en la zona Oriental del país, conllevando
a su trazado actual que genera pasos obligados
por el centro de poblaciones como Bogotá, Tunja,
Cúcuta, entre otros. Cuenta con aproximadamente
1.300 km de longitud, de los cuales el 21% se
encuentra en calzada doble, 69% en calzada
sencilla, el 9% se encuentra sin pavimentar y el
2% restante corresponde a tramos inexistentes.
En 2010, se movilizaron en camión 14,9 millones
toneladas entre las regiones que son atravesadas
por el corredor.
o Corredor Marginal de la selva. Conecta varios
centros urbanos por un trazado que en algunos
casos genera pasos obligados por los centros
urbanos, como es el caso de Mocoa, Florencia, San
Vicente del Caguán, Neiva, Bogotá, Villavicencio,
Yopal, Arauca, entre otros. Cuenta con
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Departamento Nacional de Planeación 54
aproximadamente 1.600 km de longitud, de los
cuales el 7.5% se encuentra construido en doble
calzada el 77% en calzada sencilla, y el 22% se
encuentra sin pavimentar. En 2010 se
movilizaron en camión 14 millones de toneladas a
través de las regiones que atraviesan el corredor.
o Transversal Cordillera Oriental. Conecta centros
urbanos con el río Magdalena. Cuenta con
aproximadamente 870 km, de los cuales el 15%
se encuentra en calzada doble, 69% en calzada
sencilla, 18% sin pavimentar y el 16% restante
corresponde a tramos inexistentes. En 2010, se
movilizaron en camión 11 millones de toneladas
entre las regiones que son atravesadas por el
corredor.
o Corredor Pereira – Quibdó – Turbo. Cuenta con
aproximadamente 160 km de longitud, de los
cuales no hay tramos en calzada doble, 57% está
en calzada sencilla y 43% sin pavimentar. En
2010, se movilizaron en camión 440.000
toneladas en las regiones que atraviesan el
corredor.
Otros corredores
o Troncal Medellín-Turbo.
o Troncal del Occidente.
o Corredor Transversal del Sur.
o Corredor Transversal Costa Pacífico Norte –
Cúcuta.
o Corredor Transversal Costa Caribe Suroccidental
– Cúcuta.
En la figura siguiente se presentan esquemáticamente los
corredores descritos.
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Departamento Nacional de Planeación 55
Figura 2-1: Corredores logísticos de Colombia
Fuente: Ministerio de Transporte (2013)
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Departamento Nacional de Planeación 56
3 Costos económicos y de externalidades asociados a las
ineficiencias
3.1 Aspectos conceptuales
En este capítulo, se busca hacer la mejor estimación,
cuantitativa o cualitativa, de los costos económicos tanto
internos del sector como vinculados a la producción de
externalidades que se puede asociar a las ineficiencias
detectadas en el transporte automotor de carga y que se pueden
vincular principalmente a necesidades de adecuaciones a la
regulación con que opera este mercado.
En los análisis de mercados de transporte se reconoce de
manera muy particular la presencia, a veces importante, de
externalidades, esto es, costos que se produce a terceros que no
están internalizados en la función de costos de un participante
en el mercado. Los más frecuentes se vinculan a; congestión,
seguridad (ocurrencia de accidentes) que en parte se
internalizan e impactos sobre el medioambiente.
En materia de políticas públicas, uno de los roles principales del
Estado es generar condiciones competitivas eficientes de
operación de los mercados de transporte en que los actores
privados (y públicos) internalicen los costos externos que
generan, ya sea a través de instrumentos económicos (tarifas,
impuestos o generación de mercados transables) o
instrumentos normativos (reglamentación de emisiones, diseño
seguro de vehículos, diseño de vías seguras, régimen de
otorgamiento de licencias u otros). La tarificación vial sería, por
ejemplo, un instrumento en aplicación en varias ciudades en el
mundo con el objeto de controlar la presencia de congestión.
Adicionalmente a la internalización de costos externos, las
ganancias de eficiencia en un mercado también deben mirar sus
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 57
estructuras de costos internos y revisar los efectos de las
políticas públicas sobre ellos. La presencia de las denominadas
regulaciones onerosas, que plantean sobrecostos al sistema, o
las limitaciones a la competencia, restricciones administrativas
u otros, que no permiten alcanzar los niveles de eficiencia
posibles de una economía de libre competencia administrativas.
La construcción de una política pública que se oriente a generar
un sector de transporte de carga automotor eficiente debe
mirar con atención la presencia de ineficiencias como las
mencionadas, identificando sus causas, evaluando y
optimizando la aplicación de instrumentos que además de ser
viables, sean capaces de generar los cambios que requiere el
mercado.
ra enfrentar el análisis conceptual de los costos económicos
externos de transporte, ha sido de gran utilidad la revisión de
un documento generado en el marco del estudio “Políticas y
medidas de internalización para todos los costos externos de
transportes” (IMPACT, por sus siglas en inglés) denominado
“Handbook on estimation of external costs in the transport
sector” (CE Delft, 2008) (Manual de estimación de costos
externos en el sector transporte).
Dicho documento corresponde a un meta-estudio en que se
analizan varias decenas de estudios que enfrentan temas
particulares o generales sobre externalidades de transporte y
su valorización, en el marco de la enmienda a la Directiva
1999/62/EC sobre cobros a los vehículos pesados en el uso de
determinada infraestructura, en la cual se solicita construir
modelos para establecer los costos externos en el transporte
que permitan calcular cobros por uso de infraestructura que los
internalicen.
En términos generales, el concepto de externalidad emerge de
la distinción de dos conceptos: costo total y costo interno. El
primero, a veces citado como costo social, corresponde a la
totalidad de los costos que surgen de la provisión y uso de la
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Departamento Nacional de Planeación 58
infraestructura y vehículos de transporte, mientras que el
segundo, costo privado, corresponde a los costos que son
percibidos directamente por el usuario del sistema. Es muy
frecuente en los mercados de transporte que ambos costos no
coincidan, y a su diferencia se le conoce como externalidad.
La existencia de externalidades implica que los precios de
mercado no reflejan correctamente el costo marginal de
producir determinado bien o servicio, generándose equilibrios
de mercado que se alejan del óptimo,
produciéndose/consumiéndose cantidades menores en el caso
de las externalidades positivas, y mayores, en el caso de las
externalidades negativas. Esta situación es muy frecuente en los
mercados de transporte, siendo la congestión un ejemplo
típicamente citado. Este fenómeno surge del hecho de que un
usuario que decide usar un determinado tramo vial del sistema
de transporte sólo percibe su propio tiempo de viaje y no la
demora adicional que genera en el sistema, produciéndose un
sobre-uso del arco respecto del óptimo social.
La incorporación de las externalidades en los precios para la
correcta toma de decisiones de consumo de los usuarios se ha
ido convirtiendo paulatinamente en un elemento relevante de
las políticas de transporte de los países europeos y otros
desarrollados, avanzando paulatinamente en los países en vías
de desarrollo..
A continuación se presenta un listado de los principales ítems
de costos externos asociados a los sistemas de transporte, de
acuerdo a la clasificación adoptada en IMPACT.
Costos de congestión
Costos de accidentes
Costos de contaminación del aire
Costos de ruido
Cambio climático
Otros costos externos (varios)
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Departamento Nacional de Planeación 59
En el caso del transporte automotor de carga interurbano,
ciertamente, algunos de estos costos son más relevantes y serán
los que tenga mayor interés estudiar en el marco del estudio. Se
debe pensar que en el caso urbano, las externalidades alcanzan
un nivel claramente superior al interurbano.
En particular, en los informes revisados se hace mención de los
tres primeros de la lista, cuya existencia se relaciona
fuertemente con la antigüedad de los vehículos, su
mantenimiento y los hábitos de conducción: a mayor
antigüedad, mayor impacto en la congestión (particularmente
en zonas de topografía cordillerana), en la ocurrencia de
accidentes por el mal estado mecánico de los vehículos y sus
bajas velocidades y en la contaminación del aire por la
obsolescencia tecnológica de sus motores y el menor estado de
mantenimiento.
3.2 Estimaciones
En algunos de los documentos recogidos, particularmente en el
Conpes 3759 y en sus anexos, se incluyen algunas estimaciones
de costos externos, las cuales se comentan en lo que sigue. En el
marco de la revisión de documentos y entrevistas/encuestas
desarrolladas por el consultor durante el desarrollo de esta
primera etapa de la consultoría, se ha conocido de la existencia
en la actualidad de algunos antecedentes que permitirán hacer
estimaciones más afinadas sobre la materia y, sobre todo,
relacionar estas externalidades con la antigüedad de los
vehículos de carga, antecedente que será útil como apoyo a las
discusiones sobre restricciones de edad máxima o vida útil que
actualmente se sostienen. Entre los antecedentes relevantes
identificados se puede mencionar la encuesta origen/destino y
estudio de tiempos logísticos desarrollado por el Ministerio de
Transportes el año 2013, los desarrollos en temas ambientales
en el marco de estudios del GIZ e información proveniente de
las bases de datos del RUNT (Registro de vehículos, registro de
accidentes, registro de centros de diagnóstico vehicular, etc.).
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Departamento Nacional de Planeación 60
En este informe se presentan resultados a la luz de
antecedentes disponibles que serán complementados en etapas
siguientes, previo a la formulación del plan estratégico de
modernización del transporte automotor.
3.2.1 Emisiones de contaminantes atmosféricos
La combustión de energéticos al interior de los motores de los
vehículos tiene como una de sus consecuencias la emisión de
una amplia gama de contaminantes atmosféricos entre ellos el
material particulado (PM), monóxido de carbono (CO), óxidos
de nitrógeno (NOx), el dióxido de carbono (CO2) y otros. Estos
contaminantes producen una serie de efectos adversos, siendo
los principales aquellos que dañan la salud de las personas que
se ven expuesta a concentraciones elevadas de estos
contaminantes y aquellos relacionados con el calentamiento
global. De hecho, se estima que el 13% de las emisiones globales
de gases de efecto invernadero provienen del sector transporte,
valor que se estima en 12% para el caso colombiano, de acuerdo
a un estudio desarrollado recientemente por la Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
La emisión de contaminantes está claramente relacionada con
la antigüedad de los vehículos al menos en tres sentidos: los
vehículos modernos cuentan con tecnologías de motores con
procesos de combustión más limpia y eficiente, los vehículos
van deteriorando su desempeño energético y ambiental
conforme envejecen producto de desgaste y mantenimientos
deficientes. Cabe si mencionar que los vehículos más antiguos
suelen circular menos que los modernos.
En el marco del desarrollo del documento Conpes 3759 se llevó
a cabo estimaciones utilizando los siguientes factores de
emisión.
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Departamento Nacional de Planeación 61
Tabla 3-1: Factores de emisión por tipología y antigüedad
Tipo Modelo Factor de emisión
[g/km]
CO2 PM
2.5
CO NOx THC
Camión >1997 487,76 0,83 9,45 9,4 1,35
EURO IV 355,05 0,31 4,25 3,33 0,48
<1997 355,05 0,02 3,77 1,76 0,3
Tractocamión >1997 699,56 0,83 10,6 14,57 1,91
EURO IV 502,73 0,31 2,43 5,01 0,54
<1997 502,73 0,02 1,68 2,54 0,26
Fuente: Conpes 3759, citando a GIZ (2012)
Por otra parte, en este mismo estudio se supuso un factor de
actividad por tipo de vehículo equivalente promedio de 22.268
km anuales para camiones rígidos y 86.141 km anuales para
tractocamiones.
Sobre la base de esos antecedentes y suponiendo la
desintegración de un total de 30.000 unidades, y adoptando una
distribución entre reconocimiento económico y renovación del
vehículo de 50/50, el documento estima una reducción 1.400
toneladas de material particulado (PM) y 520.000 toneladas de
dióxido de carbono (CO2) en un año, lo cual podría traducirse
en beneficios económicos de $5.500 millones (suponiendo un
valor de 4,13 euros por tonelada de CO2 y que los vehículos
nuevos que ingresarán a la flota cumplen estándar EURO IV).
Algunos otros detalles del cálculo no son reportados, como el
impacto en los niveles de actividad producto del retiro de las
unidades, proporción de camiones y tractocamiones y otros
elementos.
Si bien el cálculo reportado estaba orientado estimar el posible
beneficio de la aplicación de la política de renovación descrita
en el documento, el cálculo es útil a los efectos de este informe,
aunque es necesario hacer algunas precisiones.
Se han estado precisando estos números en el marco de otros
estudios aún no reportados y finalizados. Por otro lado, sería
posible refinarlos de disponer de información de utilización real
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Departamento Nacional de Planeación 62
de vehículos de la antigüedad de los que se someten a
chatarrización, así como acceder a información del RUNT que
permita hacer estimaciones de la flota operativa en el país,
clasificándola por tipo de vehículo y antigüedad, de modo de
hacer un estimado global de emisiones. Se estima que dada la
naturaleza de la actividad, las emisiones más relevantes de
considerar son aquellas asociadas a los gases de efecto
invernadero, pues su impacto es global. Las emisiones de otros
contaminantes, si bien relevantes, tienen un impacto
relativamente menor, pues la mayor parte de ellas se produce
en el ámbito interurbano, donde no existen concentraciones
importantes de contaminantes ni de población. Efectivamente
en las ciudades por donde pasa la carga existen problemas de
contaminación, pero es posible que la contribución del
transporte de carga sea relativamente menor a la asociada a
otras fuentes móviles y fijas.
3.2.2 Congestión en corredores de transporte
Respecto del fenómeno de la congestión, externalidad que
ocurre porque un determinado agente sólo percibe su propio
tiempo de viaje y no la demora que induce en los otros usuarios,
es un fenómeno que ocurre principalmente en ámbito urbano
(donde es recurrente), aunque se da también en ámbito
interurbano, típicamente asociado a aumentos específicos de la
demanda (por ejemplo fines de semana largos) o disminuciones
importantes de la capacidad (por ejemplo accidentes,
desperfectos mecánicos u otros), así como por las menores
velocidades y capacidad de adelantamiento de camiones
antiguos..
Estos aumentos de tiempo conllevan una serie de perjuicios
económicos asociados al costo de oportunidad de los vehículos
demorados, a pérdidas de mercancía, al incumplimiento de
contratos comerciales con las sanciones pecuniarias que esto
acarrea, inconformidad de los actores de la cadena logística por
el incumplimiento en las entregas de los bienes, perjuicios
causados a otros usuarios de la infraestructura, etc.
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Departamento Nacional de Planeación 63
Si bien en el documento Conpes se hace mención al tema, se
reconoce que “estos eventos imponen una serie de costos
económicos de magnitudes difíciles de cuantificar”, opinión que
este consultor comparte.
Respecto de la valoración del costo de demoras adicionales
medidas en $/h, existe alguna experiencia extranjera que puede
ser aprovechada, como el caso de estudios desarrollados
recientemente en Chile que otorgan un “valor social del tiempo”
para vehículos de carga, así como otros en que se hacen
valoraciones del valor social del tiempo para vehículos de
pasajeros.
Sin embargo, la componente de “cuántas horas se pierden”
producto del transporte de carga y de cuántas de esas horas se
deben a vehículos de determinada antigüedad, es de mucho más
difícil aproximación, sin perjuicio de reconocer que la
antigüedad del vehículo, sin duda, es un factor incremental de la
congestión.
En el marco de este estudio, por lo tanto, se tratará el tema a
nivel conceptual, eventualmente desarrollando cálculos
asociados a obtener nueva información.
3.2.3 Accidentalidad vial
De acuerdo al documento Conpes 3759, para el año 2009 en
Colombia se presentaron más de 5.600 muertos y más de
135.000 heridos de gravedad en accidentes de tránsito, con una
ocurrencia de aproximadamente el 70% de estos eventos en
entornos urbanos. La tasa de muertos por cada 10.000
vehículos en 2009 fue 9,6 lo que resulta particularmente
elevado en una comparación internacional..
Estos antecedentes, sumado a los altos costos sociales de los
accidentes de tránsito, le dan a este tema una alta relevancia en
la definición de políticas públicas del sector.
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Departamento Nacional de Planeación 64
El documento Conpes 3759 presenta tasas de accidentabilidad
que resultan muy útiles para estimar los costos asociados a este
concepto.
Tabla 3-2: Tasas de accidente por tipos de accidente, antigüedad y tipo de vehículo
Año modelo Accidentes
mortales
(tasa por millón
de km)
Accidentes
graves
(tasa por millón
de km)
Accidentes
simples
(tasa por millón
de km)
Camión Tracto
camión
Camión Tracto
camión
Camión Tracto
camión
2014-2040 0,07 0,02 0,40 0,08 1,90 0,39
2001-2013 0,13 0,04 0,71 0,15 3,40 0,69
1991-2000 0,06 0,05 0,56 0,10 3,10 0,88
1981-1990 0,11 0,04 0,53 0,12 2,50 0,68
1940-1980 0,21 0,07 1,20 0,22 6,60 1,20
Fuente: Conpes 3759, citando a Ministerio de Transporte (2012)
Las tasas presentadas se corresponden con la intuición, en el
sentido de que son crecientes con la antigüedad (en términos
generales). Sin embargo, si se utilizara información de los
recorridos reales de los vehículos según su antigüedad, nos
podríamos encontrar que las tasas de vehículos más antiguos
podrían duplicarse o triplicarse (dado que debieran recorrer al
menos un tercio de los kilómetros anuales que los vehículos
más nuevos)
Por otra parte, el mismo documento propone costos asociados a
los accidentes de tránsito, de acuerdo a la tabla siguiente.
Tabla 3-3: Costos en pesos de un evento de accidente según severidad
Severidad Costo del accidente
($)
Mortales 70 785 071
Graves 12 411 666
Simples 2 745 788
Fuente: Conpes 3759, citando a INVIAS (2009)
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De acuerdo con los estudios que presenta el documento Conpes
3759 la contribución del parque automotor obsoleto a las cifras
de accidentalidad es notable. Se estima que solo durante el
primer año de operación de los vehículos que se propone
renovar podrían evitarse 150 accidentes mortales, 715
accidentes graves y 4000 simples, con un ahorro de $30,500
millones.
3.2.4 Regulaciones onerosas
En la teoría de regulación de mercados se entiende por
regulaciones onerosas a aquellas que generan aumentos
ineficientes en los costos de producción de bienes y/o servicios.
En general, son regulaciones que afectan la libre competencia
en los mercados y, si bien, pueden producir beneficios en otros
ámbitos de interés de una política pública (como redistribución
del ingreso o mayor equidad), en el plano de la eficiencia
económica y consumo de recursos generan un efecto negativo.
En el caso de las regulaciones que se han aplicado en Colombia
a este mercado de transporte automotor, las más importantes
que se estima afectan negativamente la productividad y los
costos son las siguientes:
a) Tabla de Fletes
Tal como se ha discutido previamente en este informe, luego de
la eliminación de la tabla de flete, la situación actual de las
tarifas de transporte quedó normada en 2011 por el decreto
2092 y luego por el 2228, de cuyos textos se deriva que si bien
se ha avanzado en la línea de desregular las tarifas, la utilización
del SICE-TAC fija una tarifa mínima obligatoria.
El hecho de fijar tarifas mínimas obligatorias a los fletes, a juicio
de esta consultoría, plantea un problema técnico muy difícil de
resolver, ya que no existe una tarifa única para un determinado
origen-destino, siendo variable en función del mercado y
circunstancias específicas en que se analice. Además, restringe
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 66
la innovación y no reconoce justamente las diferencias en
eficiencia que la competencia contribuye a generar.
Si a esto se suma las permanentes presiones políticas y de
fuerza, claramente los resultados no pueden ser eficientes para
la economía colombiana. A partir de entrevistas realizadas,
particularmente a generadores de carga, todos coincidieron que
la tabla de fletes sobreestimaba los valores económicos
verdaderos, forzando al mercado a tarifas más elevadas y
empujando a los generadores a desarrollar sus propias
empresas de transporte, donde la tabla de fletes no es
obligatoria.
Una revisión del SICE-TAC muestra justamente que sus
estimaciones medias no reflejan los costos de transporte para
situaciones específicas realistas, por lo cual no es recomendable
como elemento que regule las tarifas de transporte caso a caso.
De una manera muy conservadora si se estima en un 5% los
sobrecostos que ha implicado en el valor de los fletes en
Colombia y apoyándose en los resultados de la encuesta origen-
destino y estimaciones de costos de transporte para los
principales orígenes destinos del país (cap. 1), se puede estimar
este sobrecosto en una cifra económica de 300 millones de
dólares anuales. Un cálculo refinado llevaría probablemente a
números superiores.
b) Política de “chatarrización” y renovación del parque
La política de chatarrización y de regulación del parque
automotor, sin duda también ha generado una forma de
regulación onerosa para la economía del país.
Bajo un supuesto de sobreparque, que técnicamente no ha sido
demostrado, al menos que ocurra en todos los mercados de
transporte, se ha restringido la compra de vehículos nuevos
imponiendo un sobrecosto cercano al 25%. Cifras redondas de
costos totales de transporte automotor de carga, le asignan al
costo de capital del vehículo una participación de un 30%. Esto
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 67
significaría que el sobrecosto en el transporte que realizan los
vehículos nuevos, cuyo recorrido anual supera largamente la
media del parque, está alrededor de un 8%.
La eliminación de los vehículos más antiguos puede traer
beneficios económicos directos y por reducción de
externalidades, sin embargo, es necesario asegurar que no se
generarán problemas de déficit de parque y aumento de costos
en algunos mercados determinados (en los cuales es
beneficioso operar con vehículos de mayor antigüedad). Luego,
la aplicación de esta política debe ser cuidadosa, mirar bien los
mercados afectados y darle una flexibilidad que permita
corregir problemas puntuales que se puedan producir.
c) Restricciones de uso de vías
Las autoridades locales, particularmente municipales, tienen
facultades en Colombia para imponer restricciones de
circulación a vehículos de carga. Es el caso de Bogotá donde se
restringe el paso de camiones los fines de semana y de manera
más importante durante las fiestas de fin de año.
De acuerdo con Boletines que publica la ANDI, se estima que
para el año 2014, con la actual regulación se tendrían 87 días
restringidos equivalente a 920 horas restringidas; es decir que
el 24% del año los vehículos de carga no podrán circular por
ciertas vías nacionales para el 2014, Sin duda que los costos
económicos para el sector y para el país de estas medidas, son
muy elevados, exigiendo un sobreparque innecesario y costos
adicionales en remuneraciones.
Como respuesta a esta situación y a la necesidad de generar las
condiciones legales y administrativas para corregir esta
situación, en el Artículo 69° de la Ley 1682 de 2013 (Ley de
Infraestructura), se establece que “El Ministerio de Transporte
podrá establecer corredores logísticos de importancia
estratégica para el país. Cuando se encuentren definidos dichos
corredores, el Ministerio convocará a los municipios
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 68
comprendidos en el corredor para expedir en caso de ser
necesario, de manera conjunta y coordinada la reglamentación
relativa al flujo de carga.”
En este sentido, el Ministerio de Transporte ha reglamentado lo
anterior, con base en el Decreto 1478 del 05 de agosto de 2014,
por medio del cual se fijan lineamientos para el establecimiento
de corredores logísticos de importancia estratégica para el país
y para la articulación de los actores que convergen sobre éstos.
Se puede esperar entonces que este problema que se
encontraba fuera del control de la autoridad de transporte,
ahora se pueda manejar de manera eficiente e integral.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 69
4 Análisis comparado
A continuación se realiza un análisis comparado de políticas
(benchmarking) con otros Sistemas de Transporte Automotor
de Carga similares al caso colombiano, para identificar falencias
y soluciones que puedan ser fácilmente adaptables a las
condiciones locales, el cual debe ser enfocado al marco
institucional y regulatorio y señalar claramente las
posibilidades de adaptación y/o réplica conceptual susceptibles
de considerar en Colombia.
Se ha buscado información disponible acerca de políticas de
transporte automotor de carga en diversos países
extendiéndose más allá de solo países similares a Colombia,
sino también se revisaron países del mundo desarrollado que
muestran sistemas de transporte de carga de mayor
modernidad y eficiencia, por lo cual pueden en algunos casos
ser un modelo a seguir.
Se presenta información obtenida de los siguientes países:
México, Brasil, Chile, Perú, España, Inglaterra y E.E.U.U.
En la parte final, se hace un pequeño análisis y resumen de los
aspectos que se considera de mayor importancia para una
eventual estudio de aplicación en el caso colombiano.
4.1 México
La legislación mexicana regula el mercado del autotransporte
(“transporte de carga y/o pasajeros por carretera”) mediante la
“Ley de caminos, puentes y autotransporte”. Esta ley ha sido
recientemente promulgada debido a un trabajo desarrollado en
los últimos años tendientes a homologar el transporte por
carretera en base al estándar de los países integrantes del TLC
de América del Norte (Junto a EEUU y Canadá). Esta ley tiene
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 70
aplicación tanto al desarrollo y mantenimiento de
infraestructura como al mercado del autotransporte de
pasajeros o mercadería.
Entre los principales aspectos determinados por esta ley se
puede mencionar:
1. Disposiciones Generales
a. El servicio de transporte de pasajeros, carga,
mensajería, explotación y manejo de terminales y
otros relacionados requiere del otorgamiento de un
permiso por parte de la secretaría de comunicaciones
y transporte. Este permiso tiene en general un
carácter de indefinido.
b. Para la obtención de este permiso bastará la
condición de persona natural (de nacionalidad
mexicana) o sociedades conformadas al amparo de la
ley mexicana, en los términos que esta establezca.
Este permiso será otorgado en un plazo de 30 días,
extendiéndose como máximo a 45 en los casos que la
complejidad del proceso lo requiera. Pasado este
plazo se entenderá que el permiso ha sido otorgado
favorablemente al solicitante. Este permiso no puede
ser cedido, hipotecado, gravado ni enajenado a
ningún gobierno extranjero.
c. Las empresas que realicen el servicio de
autotransporte serán registradas en forma interna
por la secretaría de comunicaciones y transporte.
d. Los permisos serán revocados si no se cumpliese lo
dispuesto en las normativas y leyes lo dispuesto para
ellos. Del mismo modo serán revocadas si se
sobrepasasen tarifas máximas establecidas para el
servicio, si no se cubren los daños o indemnizaciones
que el servicio generase o si la persona o sociedad
que posee el permiso cambia de nacionalidad.
2. Disposiciones sobre los vehículos y conductores
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 71
a. Los vehículos deben circular con la constancia de
aprobación técnica de sus condiciones físicas y
mecánicas con la periodicidad y términos que
determine la secretaria de comunicaciones y
transporte. Las empresas que cuenten con los
elementos técnicos podrán certificar ellas mismas
esta condición.
b. Los conductores deberán circular con su licencia
federal vigente para la conducción de vehículos por
sobre las 4 toneladas de carga útil. En el caso de
personas morales se exigirá licencia federal vigente
para la conducción de vehículos por sobre las 8
toneladas de carga útil. En todos los casos deben
cumplirse con las disposiciones correspondientes si
la carga califica como material peligroso.
c. Las empresas o personas que arrienden remolques o
semiremolques deberán hacerlo únicamente a
empresas o personas que cuenten con permiso para
realizar la actividad de transporte. Estas empresas
deberán contar con un permiso mercantil para la
realización de esta labor, obtener placas y tarjeta de
circulación para cada unidad y acreditar la propiedad
de las mismas. Si la empresa se constituye como
arrendadora no podrá en ningún caso prestar el
servicio de autotransporte.
d. Se requerirá de un permiso adicional al de
autotransporte para el movimiento de materiales y
desechos peligrosos o el movimiento de materiales
muy voluminosos o de gran peso.
e. La instalación de terminales de carga para
carga/descarga de materiales, acarreo, transbordo o
consolidación de mercancías requerirán de un
permiso especial para conectar a la carretera o vía
férrea.
Las disposiciones y documentación necesarias para desarrollar
el servicio se encuentran descritas en el “Reglamento de
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 72
autotransporte federal y servicios auxiliares”. Entre los
principales aspectos se puede resaltar:
1. Los permisos para el servicio de autotransporte federal de
carga se otorgarán a todo aquel que cumpla con lo
siguiente:
a. Presentar solicitud en el formato que para tal efecto
expida la Secretaría
b. Presentar el documento que ampara la inscripción en
el Registro Federal de Contribuyentes y, en su caso,
modificación
c. Presentar acta de nacimiento, cartilla, certificado de
nacionalidad, carta de naturalización o pasaporte, en
caso de que el solicitante sea persona física
d. Acreditar con poder otorgado ante fedatario público,
la representación legal del promovente
e. Acreditar la propiedad o legal posesión del vehículo
con factura, carta factura, contrato de arrendamiento
o documento del Registro Nacional de Vehículos;
f. Presentar póliza de seguro de responsabilidad civil
por daños a terceros o fondo de garantía vigente
g. Declaración de características del vehículo
h. Presentar el certificado de baja emisión de
contaminantes.
Si se trata de personas morales, deberá presentarse además, la
escritura constitutiva en cuyo objeto social conste como
actividad principal la prestación del servicio de autotransporte
federal o servicio auxiliar solicitado.
En relación a las responsabilidades, los permisionarios de
servicios de autotransporte de carga son responsables de las
pérdidas y daños que sufran los bienes o productos que
transporten, desde el momento en que reciban la carga hasta
que la entreguen a su destinatario, excepto en los siguientes
casos:
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 73
I. Por vicios propios de los bienes o productos, o por
embalajes inadecuados;
II. Cuando la carga por su propia naturaleza sufra deterioro
o daño total o parcial;
III. Cuando los bienes se transporten a petición escrita del
remitente en vehículos descubiertos, siempre que por la
naturaleza de aquéllos debiera transportarse en
vehículos cerrados o cubiertos;
IV. Falsas declaraciones o instrucciones del cargador, del
consignatario o destinatario de los bienes o del titular de
la carta de porte; y
V. Cuando el usuario del servicio no declare el valor de la
mercancía, la responsabilidad quedará limitada a la
cantidad equivalente a 15 días de salario mínimo general
vigente en el Distrito Federal, por tonelada o la parte
proporcional que corresponda tratándose de embarques
de menor peso.
Cuando el usuario del servicio pretenda que en caso de pérdida
o daño de sus bienes, inclusive los derivados de caso fortuito o
fuerza mayor, el permisionario responda por el precio total de
los mismos, deberá declarar el valor correspondiente, en cuyo
caso deberá cubrir un cargo adicional equivalente al costo de la
garantía respectiva que pacte con el permisionario.
Es obligación de los permisionarios de autotransporte de carga
garantizar, en los términos que autorice la Secretaría, los daños
que puedan ocasionarse a terceros en sus bienes y personas,
vías generales de comunicación y cualquier otro daño que
pudiera generarse por el vehículo o por la carga en caso de
accidente, según lo establezca el reglamento respectivo.
Tratándose de materiales, residuos, remanentes y desechos
peligrosos, el seguro deberá amparar la carga desde el
momento en que salga de las instalaciones del expedidor o
generador, hasta que se reciba por el consignatario o
destinatario en las instalaciones señaladas como destino final,
incluyendo los riesgos que la carga o descarga resulten dentro o
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fuera de sus instalaciones. Salvo pacto en contrario, su carga y
descarga quedarán a cargo de los expedidores y consignatarios,
por lo que éstos deberán garantizar en los términos de este
artículo los daños que pudieran ocasionarse en estas
maniobras, así como el daño ocasionado por derrame de estos
productos en caso de accidente.
Para la prestación del servicio de autotransporte de carga
especializada de materiales, residuos, remanentes y desechos
peligrosos, deberá presentarse, además de lo señalado, el
listado de productos a transportar y la documentación que
especifique el material con que fueron construidos los
autotanques, según se establezca en las normas oficiales
mexicanas, así como póliza de seguro de daños al medio
ambiente.
4.2 Brasil
La reglamentación brasileña sobre la materia se encuentra
desperdigada en una serie de Leyes, decretos y resoluciones. En
general la legislación busca caucionar los siguientes aspectos:
• Regulación sobre los aspectos técnicos de los vehículos,
especialmente lo referido a pesos máximos permitidos,
dimensiones de los vehículos y características de
seguridad mínima de algunos elementos (parachoques
trasero por ejemplo).
• Regulación sobre la forma en que las empresas de
transporte deben tributar al estado.
• Regulación para el traslado de materiales y desechos
peligrosos
• Regulación del acceso a la actividad y los requisitos para
ejercerla en el concierto internacional, especialmente al
interior del Mercosur.
De la legislación consultada resulta de interés la revisión de la
resolución 1474 del 31 de mayo de 2006, que dice relación
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sobre los requisitos para acceder a la profesión de
transportista:
1. La prestación de servicios de transporte internacional de
carga depende de la previa habilitación de la Agencia
Nacional de Transporte Terrestre (ANTT)
2. Se considerará la habilitación de servicios mediante la
extensión de una licencia original de transporte en el caso
de empresas brasileñas y una licencia complementaria en
el caso de empresas extranjeras.
3. Licencia originaria: Es una licencia que autoriza a la
empresa a prestar el servicio nacional e internacional de
transporte de carga, expendida por el país de origen de la
empresa. La empresa deberá cumplir con los siguientes
requisitos para optar a la obtención de esta licencia:
a. Estar constituida en los términos de la legislación
brasilera
b. Ser propietaria de una flota de transporte con
capacidad dinámica total mínima de 80 toneladas,
compuesta por equipos del tipo tractor con semi-
remolque, camiones con remolque o camiones
simples.
i. Los vehículos deben cumplir las respectivas
normas técnicas.
ii. Deben circular con sus respectivo certificado
de inspección técnica vehicular periódica
(CITV)
c. Poseer oficina y sistemas de comunicaciones
adecuados
4. Para la habilitación la empresa deberá entregar a la ANTT
la siguiente documentación
a. Requerimiento de la empresa o del procurador. En
este último caso debe acompañarse del mandato
legal respectivo.
b. Contrato o estatuto social de la empresa, incluyendo
sus eventuales alteraciones. Si se trata de sociedad
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anónima debe adjuntarse copia del acta de reunión
de elección de junta de administración.
c. Número de inscripción en el catastro nacional de
persona jurídica (CNPJ)
d. Relación de flota a ser habilitada, por país de destino,
con los respectivos certificados de registro y licencia
del vehículo (CRLV)
e. Número de inscripción en registro nacional de
empresas de transporte de carga (RNTRC)
5. La licencia será otorgada por la dirección de la ANTT en
concordancia con la legislación internacional por un plazo
de 10 años.
6. Las eventuales modificaciones o alteraciones en los
vehículos de la flota deben ser comunicadas a ANTT.
7. La licencia originaria no autoriza a la empresa a operar sin
obtener la licencia complementaria en el país de destino.
Esta debe ser tramitada en el país de destino u tránsito
ante un organismo competente en un plazo máximo de
120 días desde el otorgamiento de la licencia originaria. La
licencia complementaria deberá ser aprobada por la ANTT
en un plazo máximo de 180 días.
8. Del mismo modo esta licencia no podrá ser transferida ni
cedida, a cualquier título. El incumplimiento de este
último punto significará el cese inmediato de la licencia.
Podrá sin embargo ser hipotecada en base a la
contratación de un tercero de seguros de responsabilidad
civil y de daños a terceros y la presentación de un
certificado de relación de vehículos a hipotecar.
Otro antecedente importante de revisar dice relación con la Ley
9611, publicada el año 1998 sobre la regulación del transporte
multimodal. Los principales aspectos de esta se señalan a
continuación
1. Define al operador multimodal como la persona jurídica
contratada como principal para el desarrollo de servicios
de transporte de carga, ya sea en medios propios, de
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terceros o mezclados. Este podrá o no ser un
transportador de carga. En lo referente a transporte
internacional deberá cumplir también lo estipulado por
ellos para el ejercicio del transporte
2. La actividad de operador de transporte multimodal
depende de la previa habilitación y registro en el órgano
federal designado para el cumplimiento de esa ley.
3. Respecto del contrato se señala que
a. Rige todo el proceso, desde la recepción de la carga
hasta su puesta en lugar de destino
b. El operador debe advertir al generador si esta no se
encuentra en buenas condiciones al momento de la
recepción o no se ajusta a la descripción señalada por
el operador
c. En caso de subcontrato se entiende recaen sobre
ellos las responsabilidades adquiridas por el
operador. Los documentos extendidos por los
subcontratistas deberán ser siempre a favor del
operador.
4. Se norman además las responsabilidades del operador, del
generador y de los eventuales subcontratistas
5. Se señalan además las unidades de carga, las
responsabilidades tributarias y de control aduanero.
4.3 Perú
La Ley Nº 27181 (Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre) y el Reglamento Nacional de Administración del
Transporte, aprobado por D.S. N° 017-2009-MTC, regulan el
servicio de transporte público y privado de personas,
mercancías y mixto en los ámbitos nacional, regional y
provincial, estableciendo las condiciones de acceso y
permanencia de carácter técnico, legal y operacional que deben
cumplir los operadores prestadores del servicio con la finalidad
de lograr la completa formalización del sector y brindar mayor
seguridad a los usuarios del mismo, promoviendo que reciban
un servicio de calidad.
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Departamento Nacional de Planeación 78
Los vehículos autorizados para el servicio de transporte de
mercancías, según el Reglamento Nacional de Vehículos
(aprobado por D.S. N° 058-20303-MTC), son:
En la Categoría N:
- N1. Vehículos de peso bruto vehicular de 3,5 toneladas o
menos.
- N2. Vehículos de peso bruto vehicular mayor a 3,5
toneladas hasta 12 toneladas.
- N3. Vehículos de peso bruto vehicular mayor a 12
toneladas.
En la Categoría O:
- O1. Remolques de peso bruto vehicular de 0,75
toneladas o menos.
- O2. Remolques de peso bruto vehicular de más de 0,75
toneladas hasta 3,5 toneladas.
- O3. Remolques de peso bruto vehicular de más de 3,5
toneladas hasta 10 toneladas.
- O4. Remolques de peso bruto vehicular de más de 10
toneladas.
Entre las condiciones específicas de operación que debe cumplir
el transportista para prestar el servicio de transporte de
mercancías se tiene:
No realizar en su vehículo el servicio de transporte de
personas.
Recepcionar, en las condiciones pactadas, la mercancía
entregada por el usuario.
Cargar y/o descargar la mercancía en un lugar apropiado
(No está permitido el uso de la vía pública para realizar de
manera habitual estas actividades).
Atender las indicaciones del remitente de la mercancía
respecto al transporte de las mercancías.
Llevar en cada viaje la guía de remisión y, en su caso, el
manifiesto de carga.
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Departamento Nacional de Planeación 79
Sujetar, atar y proteger la mercancía con los elementos
necesarios, así como efectuar su correcta estiba para evitar
que se desplace o caiga del vehículo.
Transportar mercancías con las señales o dispositivos de
seguridad señalados en el RTRAN, el RNV y en el presente
Reglamento.
Obtener con anticipación la autorización especial de la
autoridad vial responsable en caso deba transportar bienes
cuyas dimensiones o peso superen los máximos establecidos
por el RNV.
Transportar las mercancías a su destino.
Entregar las mercancías a los destinatarios señalados por el
dador o generador de carga de acuerdo al contrato.
La Sub Dirección de Fiscalización de Vehículos es la unidad
orgánica de la SUTRAN encargada de fiscalizar y controlar el
cumplimiento de la normatividad sobre pesos y medidas y
autorizaciones especiales, de detectar infracciones, levantar
actas y constancias que acrediten las mismas; y de aplicar
medidas preventivas de acuerdo al Decreto Supremo N° 058-
2003-MTC (Reglamento Nacional de Vehículos - RENAV).
Estas disposiciones están dirigidas a preservar el patrimonio de
la Red Vial Nacional, evitando el deterioro prematuro de las
carreteras, así como posibles accidentes gracias a las medidas
preventivas durante la circulación de los vehículos de
transporte. Una carretera con un eficiente control de pesos y
medidas puede llegar a incrementar su vida útil hasta en 10 ó
16,5 años, con los cual también se logra mitigar los altos costos
de mantenimiento, evitando posibles accidentes.
La supervisión de los pesos y medidas de los vehículos se
efectúa a través de procesos de verificación y registro.
1. Verificación: Los pesos y medidas de los vehículos se
verificarán mediante:
a. Balanzas dinámicas fijas o móviles.
b. Medición manual, automática u otro medio idóneo.
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Departamento Nacional de Planeación 80
c. Verificación física del vehículo, en caso que éste
presente modificaciones a su configuración,
d. Verificación física de la mercancía transportada.
2. Registro: Para el registro del control de pesos y medidas,
el conductor del vehículo debe presentar:
a. Licencia de conducir correspondiente.
b. Tarjeta de Propiedad o Tarjeta de Identificación
Vehicular del vehículo automotor y, de ser el caso, de
los vehículos componentes.
c. Documentación relativa a la operación de transporte,
tales como guía de remisión, y de ser el caso, carta de
porte, manifiesto de carga y/o factura comercial.
Los costos logísticos en el Perú son muy elevados, llegando
aproximadamente al 29% del valor del producto, en tanto que
el promedio en América latina es del orden de 24% y en los
países miembros de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE) este costo solo representa el 9%.
Los índices actuales señalan que el Perú tiene un Indicador de
Desempeño Logístico de 2.8%, calificado como parcialmente
bueno en el Ranking del Banco Mundial, mientras que Brasil 3.2
y Chile 3.1, mucho más cerca del 3.4% en el cual un país es
calificado como de Buen Desempeño Logístico
El servicio de transporte terrestre en el país afronta una
problemática que se caracteriza por una débil institucionalidad
en el ámbito público y privado, enorme informalidad, tanto en
los prestadores del servicio como también de los usuarios, con
señales muy marcadas de incumplimiento de las normas de
tránsito y circulación y con niveles de seguridad bastante
precarios, que afectan su calidad y seguridad, lo que se traduce
en un elevado índice de accidentes de tránsito en la Red Vial
Nacional que alcanza un promedio de 1,631 accidentes por año
en el período 2004 – 2009 y un alto porcentaje de personas
afectadas que anualmente alcanza en promedio 5,011 heridos y
822 muertos para el mismo período12. Esta situación es más
evidente y grave en el transporte urbano y en las zonas del
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Departamento Nacional de Planeación 81
interior del país con carreteras o caminos con características sin
afirmar o trocha.
La liberalización y desregulación del transporte que rige desde
principio de la década del noventa, si bien motivó el crecimiento
y dinamismo de la actividad y generó competencia, también dio
lugar a un conjunto de problemas, siendo los más importantes:
sobreoferta de vehículos, obsolescencia del parque automotor,
atomización empresarial, surgimiento de transportistas
informales que generan competencia desleal, los cuales han
impactado negativamente en la calidad y en la seguridad de los
servicios.
La estructura empresarial de los operadores que prestan
servicios de transporte de carga se caracteriza por una gran
atomización. Los 59,109 transportistas registrados poseen
160,734 unidades tractoras circulando por el país (diciembre
2010), de los cuales el 92% en promedio no poseen más de
cuatro vehículos, el 2% de las Empresas operan flotas de más de
10 unidades y solamente el 0.3% conducen flotas de más de 50
vehículos, esta situación es más aguda en las zonas de sierra y
selva en donde los que prestan servicio son propietarios de una
o a lo máximo dos unidades. Adicionalmente se estima que
existen aproximadamente 111,118 camiones que operan sin
estar registrados, mayormente transportistas individuales que
operan con un solo vehículo.
Los vehículos de transporte de carga han crecido de 129,555 en
el año 2000 a 213,025 en el 2010 (64.43%), ocasionando una
sobreoferta de servicio, incremento de transportistas
informales, inseguridad y dificultades operativas.
4.4 Chile
El transporte de carga terrestre por camiones es de libre acceso
y se basa en la libre competencia, no requiere de habilitación ni
inscripción en un registro y solo se debe cumplir la legislación y
normativas que son aplicables a este sector en relación a los
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Departamento Nacional de Planeación 82
vehículos que se autoriza circular (dimensiones, pesos por eje y
totales, normas de seguridad de los vehículos, revisiones
técnicas y pagos de permisos de circulación), al porte de la guía
de despacho o factura del flete y al cumplimiento de las leyes
laborales y la ley de tránsito principalmente. Se puede realizar
como persona jurídica o como persona natural, previa iniciación
de actividades. Bajo cierto nivel de facturación anual, no es
necesario llevar contabilidad pudiéndose acoger a régimen de
renta presunta. No hay régimen de seguros obligatorios, salvo
de accidentes con daño a las personas, sino de libre pacto entre
las partes interesadas. Se puede definir entonces como un
sector de la economía fuertemente desregulado, con una baja
participación del Estado.
Uno de los aspectos más criticados por los analistas de este
sector, es el bajo nivel de información con que se cuenta, lo cual
dificulta la capacidad de hacer diagnósticos del sector, de
identificar y aplicar políticas públicas que propendan a su
modernización. Los principales resultados de esta falta de
regulación y participación del Estado en el sector se presentan
en su gran heterogeneidad entre una moderna empresarización
y gestión con flotas modernas y aplicación de tecnologías y otro
sector, masivo, que presenta una flota de alta antigüedad y que
opera en condiciones económicas y laborales precarias, sin
acceso a créditos ni al mercado de seguros.
4.4.1 Información y análisis del sector
Al año 2006 el directorio del Servicio de Impuestos Internos
(SII) incluía un total de casi treinta y dos mil empresas que
declaraban giro de operaciones de transporte de carga. De
estas, unas catorce mil acumulaban el 95% de las ventas del
sector. Este es un resultado de la mayor importancia, porque
reduce el universo real de las empresas de transporte a menos
de la mitad del universo nominal. Es decir, demuestra que la
mayoría de las unidades formalmente registradas como
operadores de transporte (para ser más preciso, alrededor del
56%) en realidad realizan una proporción extremadamente
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Departamento Nacional de Planeación 83
menor de los servicios de transporte de carga que se ejecutan
en el país.
Claramente la forma de propiedad dominante es la empresa
privada nacional, con solo un mínimo de presencia extranjera o
de estructuras mixtas.
La gran mayoría de estos negocios operan como personas
naturales o sociedades de responsabilidad limitada, con el 40 %
y el 47 % respectivamente. Un 13 % opera como sociedad
anónima cerrada.
La existencia de actividades adicionales asociadas con el
transporte no es menor; en el año 2006 el 21% de las empresas
encuestadas tenía una segunda actividad, el 8% una tercera
actividad y el 4% una cuarta actividad. En el año 2007 estos
porcentajes llegaban a 30%, 6% y 2% respectivamente.
Entre las actividades adicionales se destacan la agricultura, el
arriendo de maquinaria y equipo, la construcción, la minería, los
servicios logísticos y otros.
La constatación que hace la encuesta del Instituto Nacional de
Estadísticas (INE) que alrededor del 30% de los operadores de
transporte además tiene al menos una actividad adicional es
otro tema que requiere atención. Si se diera el caso que en
realidad la actividad de transporte sirve de soporte a la
actividad asociada (por ejemplo por medio de empresas
relacionadas) se plantea un difícil problema para el diseño de
políticas públicas, porque existiría el riesgo cierto que los
efectos de políticas o beneficios diseñados para incentivar la
modernización del transporte en realidad fuesen transferidos a
otras industrias.
Con todo, alrededor del 65% de las empresas encuestadas
genera ingresos por sobre los 100 millones de pesos anuales
(US$180 mil) y el 40% más de 1.000 millones de pesos anuales
(US$1,8 millones). Si bien estas cifras habría que evaluarlas con
debida consideración de los costos operacionales y de inversión
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Departamento Nacional de Planeación 84
y de los márgenes y utilidades respectivos, claramente esta es
una industria en que se transan montos significativos.
En relación a los ingresos por tipo de cliente, el transporte
contratado por los propietarios de la carga es alrededor del
80% del total, el 5% agencias de transporte y el 15% restante
otras empresas de transporte (subcontratación de servicios) o
las llamadas empresas de logística, que generalmente ofrecen
servicios integrados de bodegaje y distribución de productos.
Esta situación marca una diferencia importante con Colombia,
donde el grueso del transporte se subcontrata con propietarios
de vehículos.
Claramente la participación de las agencias de carga es poco
significativa. Este es un tema que la industria podría considerar
con alguna atención ya que las muchas empresas pequeñas que
operan en la industria son notoriamente deficitarias en su
capacidad de venta de servicios y de ampliación de sus
respectivos mercados.
Estudios realizados sugieren que quizás la existencia de
agencias o centrales de carga, cuya principal actividad sea la
venta de servicios y su transferencia a los operadores sea una
solución viable y atractiva para la industria en su conjunto.
Nuevamente la situación en Colombia es diferente, existiendo
un mercado amplio de agentes de carga, siendo los principales,
las propias empresas de transporte que subcontratan vehículos.
El empleo promedio que generan las empresas del sector es del
orden de las cuarenta personas por empresa. No existe empleo
de temporada significativo y la proporción de personal de
gerenciamiento es mínima.
Por su parte, los datos de remuneraciones muestran que
alrededor del 80 % de los gastos en remuneraciones
corresponde a trabajadores habituales, básicamente los
conductores. El remanente se distribuye entre sueldos de
empleadores, empleados a nivel gerencial, seguro de cesantía y
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 85
regalías no imponibles. Muestra un bajo nivel de gasto en
gerenciamiento.
Al año 2006 la flota motriz promedio por empresa alcanzaba a
22,13 vehículos: 8,87 camiones y 13,26 tractores. Al año 2007
se reporta un promedio de 21,33 vehículos motrices, formado
por 8,92 camiones y 12,41 tractores
Los datos indican que entre el 30 y el 40% de la flota tiene una
antigüedad inferior a los 5 años. Un 30% adicional tiene
antigüedades de entre 5 y 10 años, de tal manera que
prácticamente el 70% de la flota de camiones y tractores
reportados tiene una antigüedad de hasta 10 años. Este es un
resultado bien interesante que refleja favorablemente la
industria y revela que entre los operadores comerciales ha
existido preocupación por la renovación de la flota; un 70% de
los vehículos bajo los 10 años es indudablemente un buen
indicador.
También es apropiado destacar que los frigoríficos alcanzan a
alrededor del 12%, que los estanques de combustibles y otros
líquidos, excluyendo agua, alcanzan probablemente al 10% y
que los portacontenedores llegan a alrededor del 7%.
4.4.2 Ley de Control Horario
La normativa que regula el control de horarios para el
transporte de carga interurbano, es la resolución N° 1213 del 08
de agosto de 2009 donde se establece un sistema obligatorio de
control de asistencia de las horas de trabajo y de descanso y de
la determinación de las remuneraciones para los conductores
de vehículos de carga terrestre interurbana.
El sistema operará sobre la base de un documento que se
denomina “Libreta de Registro diario de asistencia conductores
de vehículos de carga interurbana”, denominado “la libreta”,
cuyo modelo obligatorio se señala en dicha resolución.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 86
La Libreta cuya confección y costo es de cargo del empleador,
será forma individual e intransferible para cada conductor y
será llenada por ellos de forma diaria. El empleado deberá
entregar la Libreta al trabajador y es responsabilidad de aquel
constatar que este documento sea portado por el trabajador al
inicio de la jornada, como asimismo de su correcto llenado al
concluir cada viaje. Es obligación del conductor portar su
Libreta y participar en su llenado debiendo registrar en ella
todas las actividades instruidas por el empleador.
El artículo 25 (bis) destaca lo siguiente:
• La jornada de trabajo de choferes de vehículos de carga
terrestre interurbana, no excederá de 180 horas
mensuales.
• No podrá distribuirse en menos de 21 días.
• El tiempo de los descansos a bordo o en tierra y de las
esperas a bordo o en el lugar de trabajo que les
corresponda no será imputable a la jornada, y su
retribución o compensación se ajustará al acuerdo de las
partes.
• Para el caso de conductores de vehículos de carga
terrestre interurbana, formarán parte de la jornada de
trabajo además de las horas efectivas de conducción; la
recepción del equipo, revisión del equipo, conducción de
la Base a Planta, carga, sellado, revisión de sellado,
conducción a cliente, descarga y custodia de la carga,
conducción a Planta base, preparación de documentación.
Serán también parte de la jornada de trabajo aquellas
actividades en que los conductores se encuentran
desempeñando actividades tales como charlas de
seguridad, capacitación, etc.
Respecto de los tiempos de espera, y basada en el Dictamen N°
3917/0151:
• Son considerados tiempos de espera todos aquellos
períodos en los cuales los trabajadores permanecen a la
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 87
espera de recibir la carga a transportar y los tiempos que
deban esperar para que su carga sea descargada o
recepcionada.
• Por tiempos de espera debe entenderse aquellos tiempos
que implican para el chofer de vehículos de carga terrestre
interurbana mantenerse a disposición del empleador sea
en el lugar del establecimiento o fuera de él, en general sin
realizar labor, pero que requieren necesariamente de su
presencia a objeto de iniciar, reanudar o terminar sus
labores. Los tiempos de espera no pueden exceder de 88
horas mensuales.
• Los tiempos de espera deberán ser compensados en
dinero, la base de cálculo para el pago de los tiempos de
espera no puede ser inferior a la proporción de 1,5
ingresos mínimos mensuales.
• Para calcular el valor de la hora de los tiempos de espera
se debe multiplicar el Ingreso Mínimo Mensual por el
factor de 1,5 y su resultado dividirlo por 180, lo cual
expresado numéricamente sería: ($ 165.000 x 1,5 )/ 180 =
$1.375 hora/espera
• El parámetro a considerar para los efectos del cálculo del
pago de los tiempos de espera, será de 180 horas
mensuales, independientemente que la jornada de trabajo
efectiva sea inferior a dicho máximo.
Las nuevas leyes respecto del control de horario de los
conductores, así como el pago de las horas de espera de los
conductores, ha significado no solo un aumento en los costos
para estas empresas, si no también han dado origen a una serie
de conflictos laborales, producto de la discrecionalidad de parte
del conductor para llenar su propio control de horario y a un
importante retroceso dada la burocracia que significa controlar
este sistema.
Dada la realidad del sector, en que un alto porcentaje puede ser
catalogado como informal, sucede que los cambios legales que
se generan y los conflictos que traen, solo aplican para las
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Departamento Nacional de Planeación 88
empresas formales, lo cual genera un aumento en los costos que
no es equitativo entre las empresas que compiten en el
mercado.
La experiencia internacional varía enormemente dependiendo
de si hablamos de países desarrollados o en desarrollo. En
países latinoamericanos la situación es similar a la chilena, con
una precaria formalización, poco uso de la tecnología y bajo
nivel de profesionalización de los conductores. Existe una
permanente tensión entre aquellas empresas con alto nivel de
desarrollo tecnológico y logístico -como las de Brasil, que han
logrado adecuarse al nivel de desarrollo industrial de este país-
y aquellas que ni siquiera son reconocidas como tales por la
autoridad.
Una situación diametralmente opuesta ocurre en países de la
comunidad Europea como España, donde este conflicto si vivió
hace aproximadamente 10 años atrás, y la decisión que se tomó
fue la de profesionalizar el sector.
Esto implicó impulsar un plan de modernización de los equipos,
del control de flota, de profesionalización de conductores y un
programa de desarrollo que permitiera a las empresas de
menor tamaño –todas formalizadas- trabajar al alero de las
grandes empresas.
El conflicto específico del libro de control horario, se solucionó
con un sistema de tacógrafo digital instalado en el camión, y con
una dura fiscalización tanto a empresarios como conductores, a
fin de que el tacógrafo no estuviese alterado por ninguna de las
partes.
A partir de esta tecnología, se sabe que fue lo que exactamente
hizo el camión y como se estructura entonces la remuneración
de su(s) conductores.
Una segunda característica del sector de transporte en Europa,
es que son las empresas mandantes quienes pagan las horas de
espera del conductor, ya que se reconoce el hecho de que la
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empresa que brinda el servicio de carga no tiene la capacidad de
influir y determinar el orden y tiempo de carga o descarga de
producto. Ello llevó rápidamente a que las empresas mandantes
mejoraran la eficiencia de su procesos logísticos de modo de
disminuir las horas en que el conductor y su camión se
encontraban detenidos y esperando entrar a la mesa de carga
y/o descarga.
Parece necesario entonces, que el Estado mejore su relación con
este sector, comenzando por mejorar la información disponible
respecto de la industria. Tener información confiable y
fidedigna permitirá sin duda mejorar la asignación de recursos
tanto privados (comerciales y de inversión), como públicos.
La formalización es necesaria pues permite asegurar que se
cumple con la legislación existente en términos de prevención
de riesgos, relaciones laborales, horas de conducción, estado de
los equipos que circulan por las vías públicas, pago de
impuestos, etc.
También es necesario fomentar la competencia leal, mediante
un aumento en la formalización y un mejoramiento en la
capacidad y efectividad fiscalización del marco regulatorio que
rige al sector.
Otro de los desafíos que enfrenta el sector, es la
profesionalización de los conductores. Se requiere aumentar las
competencias y capital humano de este sector, especialmente en
aquellos rubros dedicados a cargas peligrosas. En países como
España, existe una escuela de conductores de camiones, donde
elegir ser conductor, es una alternativa adicional al resto de las
que enfrenta el estudiante una vez que termina el colegio.
Existen escuelas formales, autorizadas por mismo gobierno
para ofrecer un servicio de alto nivel, donde el postulante se
enfrenta a simuladores cuasi-reales, en diferentes condiciones
ambientales y climáticas.
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4.5 España y Comunidad Europea
En una primera parte se analiza los requisitos para obtener
licencia de conducir de vehículos pesados. Además se señala
que el transporte público por carretera y sus actividades
auxiliares y complementarias sólo podrán ser llevados a cabo
por quienes obtengan el título administrativo de capacitación
profesional correspondiente, ya sea para transporte nacional e
internacional de mercancías o para transporte nacional e
internacional de viajeros. Se requiere una autorización especial
para conducir vehículos que transporten mercancías peligrosas.
Respecto de las características técnicas de los vehículos existen
una serie de normativas y regulaciones que buscan regular la
calidad y seguridad de los vehículos. Entre los aspectos
regulados se pueden citar:
• Pesos y dimensiones máximos autorizados a los vehículos.
Autorizaciones especiales para la realización de
operaciones de transporte con vehículos que rebasen los
pesos y dimensiones máximos autorizados, requisitos
para su obtención y características del transporte.
• Distinción entre vehículos ligeros y pesados, estableciendo
las principales características de construcción y
• Requisitos exigidos y trámites administrativos pertinentes
para la homologación y la matriculación de vehículos de
transporte de mercancías.
• Inspección Técnica de los Vehículos: inspecciones
periódicas e inspecciones extraordinarias; obligatoriedad;
requisitos; consecuencias de la inobservancia de las
obligaciones relativas a las inspección técnica del vehículo.
• Limitaciones a la emanación de gases nocivos y al ruido
provocado por los vehículos en la normativa, tanto para la
normativa española como la comunitaria.
• La seguridad en el transporte de mercancías peligrosas y
los tipos de certificaciones existentes para los conductores
que transporten mercancías peligrosas según la
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Departamento Nacional de Planeación 91
clasificación de éstas y los tipos de vehículos a utilizar,
duración y vigencia de los mismos y mecanismos para su
renovación. Normas de aplicación al transporte de
mercancías peligrosas relativas a la seguridad de las
operaciones de transporte y a las maniobras de carga y
descarga, envasado y embalado de las mercancías,
señalización de los bultos e inspección y aprobación de los
vehículos. Normas de circulación y restricciones al tráfico
relativas al transporte de mercancías peligrosas.
Respecto del transporte intermodal, España se encuentra en un
proceso de desarrollo de cadenas de transporte intermodal. En
este sentido buscan reducir la participación del camión en la
participación modal para convertirlo en un actor en la entrega y
retiro de mercancías en cadenas de transporte que involucran
al ferrocarril y al transporte marítimo. En este sentido se tienen
normativas sobre las responsabilidades de los diferentes
operadores sobre el producto transportado. Del mismo modo se
ha desarrollado un estudio de cuatro capítulos referente al
aporte del transporte carretero de carga a la intermodalidad. En
este sentido se busca aumentar el traslado de carga
contenedorizada y potenciar conceptos como “ferries”,
“transroulage”, “roll-on-roll-off”, “ferroutage”, sistemas de carga
horizontal del camión o semirremolque (el vagón canguro, el
vagón “wipen” y la “carretera rodante”), y de los sistemas de
carga vertical del semirremolque (el vagón “poche”).
Respecto a los requisitos para obtener un permiso de
transporte, estos han sido recientemente modificados para
relajar las condiciones de otorgamiento y ayudar a la
recuperación económica del país. Así se tiene la ORDEN
FOM/2185/2008, de 23 de julio de 2008, que viene a modificar
la Orden FOM/734/2007, de 20 de marzo de 2007. En ella se
establece que los titulares de las autorizaciones de transporte
público deberán cumplir en todo momento los siguientes
requisitos:
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Departamento Nacional de Planeación 92
1. Ser persona física, no pudiendo otorgarse una
autorización de forma conjunta a más de una persona ni a
comunidades de bienes, o persona jurídica, debiendo
revestir en este caso la forma de sociedad mercantil,
sociedad laboral o cooperativa de trabajo asociado.
2. Tener la nacionalidad de un Estado miembro de la Unión
Europea o de un Estado no miembro con el que, en virtud
de lo dispuesto en los tratados o convenios
internacionales suscritos por España, no sea exigible el
citado requisito. Cuando no se dé una de tales
circunstancias, el titular de la autorización deberá contar
con la autorización de residencia permanente, o bien con
una autorización de residencia temporal y trabajo por
cuenta propia en vigor que no esté limitada a un sector de
actividad determinado distinto del de transporte ni a un
concreto ámbito geográfico, reguladas por la Ley Orgánica
4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los
extranjero en España y su integración social, y en su
Reglamento, aprobado por el Real Decreto 2393/2004, de
30 de diciembre.
3. Cumplir el requisito de capacitación profesional para el
ejercicio de la actividad de transporte de mercancías.
4. Cumplir el requisito de honorabilidad conforme a lo
previsto en esta orden.
5. Disponer, al menos, de la capacidad económica que resulte
pertinente conforme a lo previsto en esta orden.
6. Cumplir las obligaciones de carácter fiscal establecidas en
la legislación vigente.
7. Cumplir las obligaciones laborales y sociales establecidas
en la legislación correspondiente.
8. Disponer, al menos, del número mínimo de vehículos que
en cada caso corresponda con arreglo a lo establecido en
esta orden.
Quien pretenda obtener una autorización de transporte público
nueva deberá acreditar, además de lo anterior, lo siguiente:
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1. Que dispone, al menos, de los siguientes vehículos en
alguna de las modalidades previstas en las letras
siguientes:
a. Tres vehículos, que representen al menos una
capacidad de carga útil de 60 toneladas, si se solicita
una autorización habilitante para realizar transporte
con cualquier clase de vehículo. A los efectos aquí
previstos, las cabezas tractoras se computarán por su
capacidad de arrastre, hasta un máximo de 25
toneladas.
b. Un vehículo, si se solicita una autorización que
exclusivamente habilite para realizar transporte con
vehículos ligeros. Tales vehículos no podrán rebasar
la antigüedad máxima de cinco meses, contados
desde su primera matriculación, en el momento de
formularse la solicitud.
2. Cuando el solicitante de la nueva autorización sea una
persona física deberá acreditar, además, y con
independencia de la modalidad a través de la que cumpla
el requisito de capacitación profesional, que cuenta con el
oportuno certificado de capacitación profesional para el
ejercicio de la actividad de transporte de mercancías,
expedido a su nombre.
3. En ningún caso se otorgará una nueva autorización
cuando el interesado sea titular de otra autorización de
transporte de mercancías cuya validez se encuentre, por
cualquier causa, suspendida o se halle en período de
rehabilitación tras haber sido caducada por falta de
visado, salvo que previamente renuncie a ésta.
4. El pago de las sanciones pecuniarias impuestas mediante
resolución que ponga fin a la vía administrativa por
infracciones a la legislación de transportes, será requisito
necesario para la obtención de una autorización de
transporte público de mercancías.
Del mismo modo el documento establece los casos y formas en
que el permiso puede ser cedido o transferido a terceros, previa
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autorización gubernamental, además de delimitar los requisitos
y condiciones que una empresa o persona natural debe cumplir
para la obtención de un permiso complementario de transporte.
En Anexos se muestran las condiciones para el “Cumplimiento y
acreditación de honorabilidad”, para el “Cumplimiento y
acreditación de capacidad económica”, para la “Acreditación del
cumplimiento de obligaciones fiscales”, para la “Acreditación
del cumplimiento de obligaciones laborales y sociales” y para la
“Acreditación de la disposición de los vehículos que
correspondan”.
4.6 Inglaterra
El CMR8 Note es una carta de porte con un conjunto estándar de
condiciones de transporte y de responsabilidad, que sustituye a
los términos y condiciones de las empresas individuales. Se
confirma que el portador (es decir, la empresa de transporte
por carretera) ha recibido las mercaderías y que existe un
contrato de transporte entre el comerciante y el transportista. A
diferencia de un conocimiento de embarque, una CMR no es un
documento de título ni una declaración, aunque algunos estados
lo consideran como tal. No necesariamente dan a su titular y / o
de los derechos de transporte de propiedad o posesión de los
bienes, aunque algunos seguro está incluido.
Puede completar la CMR el transportista mismo, o puede tener
un promotor de la carga o de la compañía que lo haga. Sin
embargo, el transportista sigue siendo responsable de la
exactitud de su contenido.
Necesita ser cubierto en la nota CMR, que incluye una amplia
gama de información:
8 La CMR Convention (Convention on the Contract for the International Carriage of Goods by Road) es una convención de las Naciones Unidas firmada en Ginebra en 1956. Se relaciona con varios aspectos legales concernientes al transporte de carga por carretera. Ha sido ratificada por 55 estados.
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Departamento Nacional de Planeación 95
• La fecha y lugar en que la nota CMR se ha completado.
• El nombre y dirección del remitente, el transportista (s) y
el destinatario (la persona a la que las mercancías van).
• Una descripción de las mercancías y su método de
embalaje. La descripción debe ser aceptable para el
remitente y del destinatario. Por razones de seguridad, no
siempre se desea que el portador sea capaz de identificar
objetos de valor.
• El peso de la mercancía.
• Las cuotas destinadas a las mercancías, tales como los
derechos de aduana o los gastos de transporte.
• Instrucciones para las costumbres y cualesquiera otros
requisitos como la información de las mercancías
peligrosas.
En el Reino Unido, con algunas excepciones, el peso máximo del
vehículo es de 44 toneladas brutas (camiones, combustible y
carga) y tiene hasta seis conjuntos de ejes. La mayoría de los
vehículos extranjeros que vienen al Reino Unido tienen dos ejes
en el tractor y tres en el remolque, que los limita a un peso de
40 toneladas, tanto aquí como en su estado natal. La longitud
del camión individual máxima es de 12 metros, con
semirremolques, considerando el remolque la longitud es de
16,5 metros y trenes de carretera se permiten hasta 18,75
metros. El ancho máximo para todos es de 2,55 metros. Si un
vehículo tiene una altura total de 3 metros o superiores, se
requiere un aviso que debe ser visualizado en la cabina
mostrando su altura máxima.
Inglaterra utiliza la llamada “licencia de operador de carga” (o
licencia de categoría, “O-licence”), que consiste en un permiso
legal otorgado por el departamento para el transporte a una
persona o empresa para desarrollar el servicio. Esta se ha
desarrollado para colocar a los operadores en línea con la
reglamentación de la comunidad europea, asegurando
estándares mínimos de seguridad y cuidado del medioambiente.
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Departamento Nacional de Planeación 96
Dura 5 años y se otorga para un determinado número de
vehículos.
Los agentes de carga u operadores de carga sin vehículos
existen, pero no requieren licencia, sin embargo se considera
que deben estar asociados a la British International Freight
Association (BIFA). Se dedican en general a la consolidación de
cargas y su derivación a empresas de transporte.
Características de la licencia de operador:
• Es requerida para conducir vehículos que transportan
bienes con un propósito comercial, que además tengan un
peso bruto vehicular superior a los 3500 kg. Se incluyen
los vehículos de arriendo
• Debe portarse una copia en el vehículo por el usuario de
transporte, independiente de la propiedad que este tenga
sobre el vehículo.
• Este debe ser profesionalmente competente, demostrado
generalmente a través de un Certificado Nacional de
Competencia Profesional.
• Existen diferentes categorías de licencia
o Licencia restringida: Permite el movimiento de
mercadería propia dentro de UK.
o Licencia estándar: Permite el movimiento de
mercadería de terceros dentro UK, y entre UK y
otros países si se trata de mercadería propia.
o Licencia estándar internacional: Permite el
movimiento de mercadería de terceros entre UK y
otros países.
Requisitos para obtener cualquier tipo de licencia:
• Demostrar que el solicitante, los socios o los directores
poseen la aptitud para obtener la licencia.
• Demostrar propiedad de un taller mecánico que sirva para
la mantención de los vehículos o bien demostrar la
existencia de contratos con talleres de terceros para el
mismo propósito y suficiente capacidad financiera para
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mantener los vehículos en buen estado mecánico y
operacional
• Mantener centros de operaciones adecuado para el
tamaño de la flota, disponibilidad de la misma y los
medios de acceso
• Mantener un sistema adecuado de control de las horas
máxima de conducción de los conductores y de las cargas
máximas permitidas.
• Además en el caso de licencias estándar (para mover carga
de terceros) se debe certificar que:
• Se posee los recursos suficientes para crear y gestionar
una empresa de transporte de carga por carretera
• El solicitante es o tiene empleado uno o más profesionales
competentes en el área de gestión de transportes, quién
tiene una administración permanente y efectiva sobre la
administración de las operaciones y el negocio del
transporte.
• El solicitante y todos los directores, socios y
administradores de transporte poseen buena reputación.
¿Cómo se demuestra la aptitud y la honorabilidad de los
solicitantes?
El departamento de transporte evalúa la aptitud a través de la
cantidad de faltas del solicitante y sus socios en cuanto a
tránsito de vehículos con sobrepeso, estado deficiente de los
vehículos, uso no autorizado de los mismos, otras condenas
asociadas a las placas de los vehículos y no respetar o registrar
adecuadamente las horas de conducción. La honorabilidad se
demuestra sumando al punto anterior cualquier otra
información pertinente respecto a faltas o delitos, en territorio
de UK o de cualquier otro país.
¿Cómo se certifica el adecuado mantenimiento?
Mostrando todas las facturas o contratos de mantenimiento,
solo si este es realizado por un tercero. Si el mantenimiento es
realizado por el solicitante basta demostrar la posesión de un
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Departamento Nacional de Planeación 98
taller habilitado. En ambos casos deben adjuntarse las fichas de
inspección.
¿Cómo se certifica la viabilidad financiera?
Presentando antecedentes para evaluación como quiebras
recientes; insolvencia, disolución o inhabilitación del solicitante
en una empresa; presentación del detalle de los recursos
financieros como estados de cuenta, declaración de activos o
cuentas recientes. En el caso de una licencia estándar se exige
además demostración de los activos relacionados con la
empresa (vehículos y locales), demostración del capital de
trabajo como dinero en efectivo, facilidades de crédito o bienes
fácilmente liquidables. Esto busca cubrir los gastos hasta antes
de que se obtengan los primeros ingresos.
La postulación a la licencia tiene diferentes valores,
dependiendo del número de vehículos que requiera inscribir la
empresa:
• Un operador con un vehículo, £ 761 cada 5 años
• Un operador con tres vehículos, £ 1121 cada 5 años
• Un operador con diez vehículos, £ 2381 cada 5 años
Cambios en el número de vehículos (por sobre el permitido en
la licencia) o en el tipo de licencia requieren de una nueva
postulación. Si el número de vehículos es menor que el
permitido en la licencia pueden adquirirse más vehículos,
siempre que no sobrepase el máximo y teniendo como plazo un
mes para notificar a la autoridad.
Horas de Conducción
En Inglaterra y en la Comunidad Europea la preocupación por la
seguridad, condiciones laborales y calidad de vida son
elementos esenciales.
Se establece que:
• Horas de conducción continua: 4.5 hrs. máximo
• Descansos durante la conducción: 45 minutos mínimo
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• Horas de conducción diarias: 9 horas máximo
• Total de horas semanales (máx.): 56 hrs. Efectivas
• Horas de descanso por día: 11 horas consecutivas
ininterrumpidas
• Varias otras condiciones especiales
Intermodalidad
Inglaterra vivió por largos años un proceso de nacionalización y
luego de privatización de sus principales medios de transporte
de carga. Para principios de la década del 90 poseía una de las
menores tasas de participación del ferrocarril en el transporte
de carga de toda Europa, lo que llevó a las autoridades a
reenfocar sus políticas públicas para fomentar el transporte
intermodal. Así nacieron una serie de políticas que a partir del
año 1998 buscaron incrementar la intermodalidad a través de
las siguientes acciones:
• Establecimiento de una nueva autoridad de ferrocarriles
para promocionar el transporte de carga por esta vía y el
desarrollo de infraestructura asociada
• Incrementar la participación de camiones de 6 ejes en el
transporte de carga por carretera
• Mejorar las buenas prácticas del transporte de carga
• Introducción de cambios en el marco legal para castigar el
transporte de carga ilegal
• Dar facilidades para incrementar el transporte marítimo,
entendiendo que este medio de transporte es más
eficiente y amigable con el ambiente
• Ampliación de los esquemas de subvención de carga pre-
existentes para fomentar el desarrollo de terminales
ferroviarios de carga que incluyan actividades de
transporte marítimo de corta distancia
Con esto se buscaba traspasar carga al tren disminuyendo la
congestión en las carreteras y mejorando la eficiencia. Con estas
medidas se duplicaron las ton-km transportadas en tren para el
año 2003 y se triplicaron para el año 2008. Del mismo modo el
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Departamento Nacional de Planeación 100
traslado de contenedores desde puertos a las ciudades se
incrementó en un 50%.
4.7 Estados Unidos
Estados Unidos permite la existencia de “Freight Brokers” o
“Freight Forwarders”, donde ambos se dedican a operar carga,
actuando como agentes intermedios entre las empresas o
personas que requieren movilizar especies y las compañías o
personas que prestan servicios de transporte. La diferencia
radica en que el primero (brokers) no toman nunca contacto
físico con la carga, mientras los segundos (forwarders) si,
dedicando tiempo a consolidación, movimiento, carga o
similares. Para ejercer en esta personalidad se requiere de una
licencia, la que autoriza al operador a participar de una cadena
de transporte hasta un cierto grado de profundidad. Situación
que decide el operador en función de su interés y capacidades.
Lo primero que requiere un operador para ejercer la condición
de “Freight Broker” o “Freight Forwarder” es contar con una
licencia de carga (freight licence), luego de lo cual un agente de
gobierno perteneciente a la Federal Motor Carrier Safety
Administration (FMCSA), un organismo dependiente del
departamento de transporte, evaluará la capacidad del
solicitante para convertirse en operador de carga. Se
recomienda poseer experiencia en el transporte, especialmente
en el marítimo. Estos operadores son los principales encargados
de la intermodalidad en el sistema.
Los documentos para solicitar las licencias no pueden ser
almacenados en pdf, sólo están disponibles para ser impresos y
se pueden encontrar en las siguientes direcciones
Requisitos para obtener licencia de Freight Forwarder:
• Ingresar solicitud adecuada a la autoridad (FMCSA). Se
recibe carta de respuesta a los tres días de ingresar la
solicitud.
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• No recibir protestas a la solicitud, para lo cual debe
cumplir 10 días calendario publicada en listado web sin
que alguna persona o empresa formule cargos por los que
se puede rechazar la solicitud.
• Demostrar contar con seguros que cubran un mínimo de
US$ 5.000.- por pérdida o daño a la propiedad
transportada en alguno de los vehículos y de US$ 10.000.-
para pérdida o daño de la propiedad ocurrida en cualquier
lugar o momento. Las compañías de seguros deben enviar
la información.
o Si el solicitante opera vehículos debe además
contar con seguros adicionales de daño a la
propiedad y la persona
Vehículos sobre 10.000 libras de peso bruto
US$ 5.000.000.- cobertura mínima
por daños ocasionados en el
transporte de materiales peligrosos,
clasificados en la regulación 49 CFR
387.303(b)(2)(b)
US$ 1.000.000.- cobertura mínima
por daños ocasionados en el
transporte de materiales peligrosos,
clasificados en el la regulación 49
CFR 387.303(b)(2)(c)
US$ 750.000.- cobertura mínima por
daños generados por el transporte
de mercancía no considerada
peligrosa
Vehículos bajo las 10.000 libras de peso
bruto
US$ 5.000.000.- cobertura mínima
por daños ocasionados en el
transporte de materiales explosivos
tipo A y B, Gases tóxicos de categoría
A, Materiales radioactivos.
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US$ 750.000.- cobertura mínima por
daños generados por el transporte
de mercancía no relacionada con el
punto anterior
• En línea con lo anterior el solicitante deberá demostrar (si
es el caso) que no posee vehículos comerciales usados
tanto para carretera, para distribución o para
transferencia de carga.
• Debe demostrar además que cuenta con una red de auto
protección, la que deben cubrir cobertura adecuada a los
reclamos por pérdida de carga, autoprotección al ruido y
programas de seguridad
• Deben designar un agente para cada estado en el que
operan y actuar como agente propio en el estado en que
mantiene su infraestructura.
4.8 Análisis comparativo
A partir de la revisión de antecedentes encontrados sobre
Transporte Automotor de Carga en diversos países se pueden
obtener las siguientes conclusiones preliminares:
1. En los países latinoamericanos (o en general en países en
vías de desarrollo), la situación del transporte de carga
automotor presenta características similares en varios
aspectos:
a. La informalidad predominante, producto de una alta
desregulación y escasa fiscalización ha permitido que
coexistan dos niveles muy distintos de capacidad
empresarial y de operación de este mercado. Por una
parte, un sector de alta eficiencia motivado por la
existencia de un sector generador de carga y tipo de
producto que permite y justifica equipos modernos,
gestión operacional de alto nivel, sector laboral
formal y de alta exigencia, eficiencia energética,
eficiencia ambiental y capacidad de renovación de la
flota. El tamaño de este sector varía entre países,
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 103
representando entre el 20 y 40% de la flota
disponible y un porcentaje superior en la facturación.
El tamaño de las empresas medio puede superar los
100 vehículos, con una flota de antigüedad media
inferior a 10 años. Por otra parte, un sector que
mayoritariamente es propietario de un vehículo, sin
formalización ni en lo laboral ni en el cumplimiento
de normativas técnicas, sin acceso a la banca y en que
en la mayoría de los casos el propietario es a su vez
conductor. El uso de la flota y tiempos de rotación
son bajos, la disposición de cargas de retorno es
escasa y no cuentan con seguros de responsabilidad,
dado que no tienen acceso al mercado asegurador. Si
bien sus costos de operación son altos, los costos de
inversión o depreciación son bajos o nulos, lo cual los
hace especialmente aptos para mercados de mayor
informalidad y en que los tiempos de espera y de
viaje son elevados y de baja confiabilidad.
b. Una gran diferencia entre el mundo desarrollado y en
vías de desarrollo se encuentra en las
responsabilidades que asumen los diferentes agentes
participantes. Mientras en países menos
desarrollados los seguros de la carga y de los
vehículos o no existen o limitan el acceso a los
empresarios/propietarios de menor nivel
socioeconómico, en el mundo desarrollado
representan una seria restricción y condición para
operar en el mercado. La segregación entre los
diferentes agentes participantes se produce en
función de las responsabilidades que cada uno debe
adoptar de acuerdo con su participación en el
mercado. Los montos involucrados son elevados y
evidentemente introducen un gran factor de
formalización del mercado. Se estima necesario
introducir el factor “seguros” en el caso colombiano
que permita aumentar el Nº de empresas, pero que
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 104
salvaguarde los niveles de responsabilidad que cada
uno debe asumir.
c. En el mundo desarrollado y ya mayoritariamente en
el no desarrollado se cuenta con una legislación
laboral ad-hoc al transporte de carga, el cual
reconoce que la actividad laboral de los conductores
profesionales es distinta al mercado laboral común.
Con ello se protege la calidad de vida actual y futura
de los conductores (previsión y otros), además de
reducir los riesgos de accidentes propios y con
terceros, por un exceso de horas de conducción.
Existen modelos que se podrían replicar en el caso
colombiano y, a juicio de esta consultoría, este
corresponde a un aspecto que sin duda debe estar
incorporado en los cambios en la
legislación/normativa próximos.
d. Respecto a la fijación de vida útil de los vehículos
existen ambos casos: países que regulan la vida útil y
otros que no. El único caso que regula al acceso de
vehículos nuevos es el caso colombiano, como póliza
de garantía o como “chatarrización”.
e. De los casos analizados, pareciera que el caso
mexicano presenta niveles de desarrollo interesantes
de mirar con mayor detalle como para adaptar
algunas de sus normativas. En el momento de
realizar propuestas con mayor detalle se revisará con
particular interés el caso mexicano. En términos de
condiciones laborales, el caso chileno y el de
Inglaterra pueden ser modelos adaptables a las
particularidades del caso colombiano. En la
definición de los agentes participantes en el mercado
(empresas, brokers, freightforwarders, arriendos de
vehículos, arriendos de vehículos con conductor,
otros), las responsabilidades y rol de cada uno en el
mercado se pueden observar con mayor detalle los
casos de México y de E.E.U.U.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 105
f. En el caso de las revisiones técnicas se presentan
varias situaciones. En casos como México e
Inglaterra, se permite que la propia empresa de
transporte si tiene las instalaciones adecuadas haga
su propio mantenimiento y revisión mecánica. En
casos como Chile, se genera por iniciativa del Estado
un determinado Nº de Plantas de Revisión Técnica,
completamente reguladas, las cuales se licitan a
privados por un período determinado y son
fiscalizadas por parte del Estado. Caso diferente es el
colombiano en que las plantas representan un
mercado de libre acceso, cumpliendo determinadas
normas de regulación.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 106
5 Identificación de objetivos
5.1 Presentación
La finalidad del presente capítulo es establecer una visión
estratégica y objetivos generales que respondan a mitigar las
causas de las ineficiencias o fallas identificadas en el marco del
diagnóstico desarrollado previamente, asociando a cada
objetivo un grupo de acciones concretas (técnicas, operativas,
comerciales, sociales, institucionales y regulatorias) y
adecuadamente estructuradas.
El desarrollo que a continuación se presenta presupone que
existe la voluntad de establecer una política de mejoramiento
del transporte automotor de carga en Colombia, entendiendo
esta última como “el conjunto de conceptos, de ideas fuerza y
acciones que señalen la dirección que se quiere otorgar al sector
transporte automotor de carga desde la perspectiva del sector
público”.
La dirección que adopte la política de transporte automotor de
carga que se proponga debe necesariamente vincularse de
manera directa con objetivos y con prioridades que se defina
para este sector. Principalmente, se referirá a los cambios que
se requiere incorporar a la situación actual y su proyección de
modo de avanzar en la dirección de lograr los objetivos.
En un nivel más práctico, entonces, se entenderá a la
proposición de política de transporte automotor de carga como
“el conjunto de objetivos estratégicos, metas y líneas de acción
que, en conjunto y de manera coordinada, establecen las
directrices de la acción del Estado para la modificación de la
realidad actual del Sistema de Transporte Automotor de Carga de
modo de avanzar en el logro de una visión de su desarrollo”.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 107
Cabe destacar que la proposición de una política pública de
transporte automotor de carga responde a un proceso que debe
conciliar adecuadamente los diferentes objetivos que están en
juego, muchas veces contradictorios entre sí, además de
conciliar los diferentes intereses de grupos de actores, unos que
serán favorecidos por los cambios y otros que se podrán ver
perjudicados. Las opciones de política elegidas y los plazos de
puesta en marcha que posteriormente se proponga deben
incorporar una mirada técnica apropiada al fin que se persigue,
así como representar las prioridades y capacidades de manejo
político de los profesionales y autoridades vinculadas a la toma
de decisiones.
Esta proposición no incluye otras modalidades del transporte
de carga, como son el transporte fluvial o ferroviario, pues se ha
acotado el ámbito al transporte automotor de carga.
Indudablemente existen vinculaciones relevantes entre los
distintos modos, pero no forman parte de esta proposición. Así
mismo, en la discusión emerge con persistencia el tema de
infraestructura de transportes, tema que también ha sido
omitido por escapar al ámbito de este trabajo, salvo en algunas
materias puntuales que se vinculan con la operación de la
infraestructura de transporte.
El presente capítulo, cuyo fin último es presentar un conjunto
de objetivos y líneas de acción a ser abordadas por el Estado en
el marco del Sistema de Transporte Automotor de Carga, se
organiza en 5 secciones, de la cual esta presentación es la
primera.
Posteriormente, se define el enfoque metodológico adoptado,
entregándose definiciones para los principales conceptos
utilizados. En la tercera sección se presenta una serie de
condicionantes internas y externas al sistema del transporte
automotor de carga que de alguna manera u otra generan el
marco general en que se da esta proposición de política. La
sección 5.4, por su parte, propone dos aspectos de alto nivel de
la política: la visión estratégica del desarrollo del sistema para
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 108
el largo plazo y, en conjunto con ella, el enunciado de los
grandes objetivos generales que se busca atender con la
política.
Finalmente, en la sección de proposición de líneas de acción se
sugiere una estructura para la política de transporte automotor
de carga basada en 6 programas, que a su vez albergan una
serie de iniciativas puntuales o líneas de acción.
5.2 Enfoque metodológico para la definición de una Política de Transporte Automotor de Carga
Sin duda es posible plantear diversos enfoques alternativos
para la definición de una política de transporte, tal como queda
en evidencia al revisar las políticas establecidas en distintos
países, sean estas estructuradas o un conjunto de acciones
disgregadas entre sí.
El enfoque utilizado en el marco de este esfuerzo para la
definición de esta política se apoya en primer lugar en la
identificación de una serie de elementos que van estructurando
y dando forma secuencialmente a la política hasta llegar a una
propuesta de líneas concretas de acción que buscan encontrar
respuestas reales e integradas a los problemas detectados.
Estos elementos se definen a continuación:
En primer lugar, se establece un Marco para la política, entendido como el conjunto de elementos externos e internos al sistema de transporte que brindan el contexto en que se plantea la política de transporte automotor de carga.
Posteriormente, se propone una Visión de futuro del STAC (Sistema de Transporte Automotor de Carga), entendida como la respuesta a la pregunta ¿cómo debiera llegar a ser el STAC en el largo plazo? Junto con la definición de esta visión, de manera simultánea, se define los Objetivos generales, que corresponden a los «grandes objetivos» para el sistema.
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Departamento Nacional de Planeación 109
Una vez definidos los objetivos generales, se presenta una proposición de Programas, que corresponden a agrupaciones de líneas de acción que persiguen objetivos generales comunes, y cuyo desarrollo conjunto resulta sinérgico.
Finalmente, se propone Líneas de acción, que son el producto final de esta etapa y que se definen como conjuntos de uno o más proyectos/acciones/intervenciones a desarrollar que pertenecen a las Programas definidos.
Definidos y consensuados estos elementos en los distintos
niveles de decisión pertinentes se debe avanzar hacia la
definición de indicadores, metas y priorización de las líneas de
acción, materias que se abordan en productos posteriores de
este mismo estudio.
5.3 Marco para la Política de Transporte Automotor de Carga
A continuación se resume una serie de elementos que se han
identificado como condicionantes para el planteamiento de la
política de transporte automotor de carga. Algunos de ellos son
complementarios al diagnóstico desarrollado en el marco de un
producto previo del presente estudio, en el sentido de que
aportan visiones externas a él, pero que condicionan su
desarrollo. Otros, son elementos comunes que forman parte del
marco de política y surgen de una mirada global actual y futura
al sector y deberán ser considerados en los planteamientos de
política específicos.
a. En primer lugar, cabe destacar que el mercado del
transporte automotor de carga se encuentra en equilibrio,
en el sentido de que sus distintos actores han encontrado
formas de operación que, dadas las reglas de mercado
existentes, les permiten desarrollar sus actividades
económicas obteniendo el mejor beneficio de ello. Sin
embargo este equilibrio parece ser bastante inestable, en
el sentido de que en los años recientes estas reglas de
mercado han cambiado frecuentemente y, junto con ellas,
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 110
las propias definiciones de la actividad que hacen los
actores, que permanentemente buscan formas de
adaptarse. Así, hay generadores que se han involucrado
fuertemente en el mercado del transporte, generando sus
propias empresas transportadoras con flota propia, que
se alejan de su core bussiness, buscando aprovechar
eficiencias de su operación. Otros mercados se han creado
a la luz de las normativas que aparecen: las empresas de
transporte han incursionado en la intermediación de
seguros; aparece frecuentemente en las entrevistas con
actores del sector que existen empresas de transporte que
están en el negocio de “venta” de manifiestos de carga,
efectuando una intermediación, que sin aportar valor al
transporte, lo encarece innecesariamente; existe un
negocio generado en torno a la chatarrización, tanto de
parte de agrupaciones que los gestionan como de parte de
dueños de camiones chatarrizables de muy bajo o nulo
uso, pero que generan un valor especulativo. La política
de Estado, quizás sin buscarlo, ha generado un valor
comercial elevado a los camiones, lo cual ha incidido en
aumentar su valor y dificultar el proceso. Obviamente, su
reversibilidad se ve políticamente dificultada.
b. Además de sacar a los actores de negocio de sus nichos de
mayor eficiencia, los continuos cambios de normativa
generan dos efectos indeseables: una sensación de
desconfianza por parte de los actores económicos en las
acciones del Gobierno; y dos, un nivel elevado de
incumplimiento de las reglas de mercado establecidas.
c. En este escenario, por lo demás, los actores tienden a
estar permanentemente solicitando nuevos cambios de la
normativa que, al menos en su expectativa, operen a su
favor. Y dado el poder político que poseen, es natural que
en ocasiones tengan éxito y logren nuevos cambios,
fomentando la inestabilidad del equilibrio y, de paso,
inclinando la balanza hacia equilibrios que tienden a
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Departamento Nacional de Planeación 111
favorecer a los grupos de mayor poder político y no
necesariamente a los intereses globales del país.
d. En este escenario, es clave que el Gobierno actúe no solo
con nuevos cambios en la operación de los mercados, sino
que transmita fuertemente la convicción de que se trata
de cambios que están orientados en una dirección dada
de manera consistente y sistemática.
e. Se puede apreciar una importante cantidad de
documentos que establecen modificaciones puntuales de
ciertas normativas e, incluso, la voluntad de invertir en
determinados aspectos (como modernización del parque)
f. En comparación con otros países, se puede apreciar en
Colombia una participación muy activa del Estado en la
operación de los mercados de transporte que ha tomado
un rol en la regulación de las tarifas y en la definición del
tamaño del parque, materias típicamente entregadas a la
operación de los mercados. Sin embargo, según se puede
desprender de la revisión de documentos de política
reciente, parece haber un interés (no siempre logrado) de
mover ese equilibrio hacia escenarios de mayor
liberalidad, asuntos que se estima conveniente y que se
sugiere se convierta en uno de los principales
instrumentos para promover la eficiencia.
g. Respecto de las acciones específicas del Estado, se aprecia
varias intervenciones que han conducido a ciertas
ineficiencias:
i. Tabla de fletes y posteriores intentos de control
tarifario desconocen las importantes diferencias de
condiciones de operación y sobreestiman capacidad
del Estado de estimar costos para condiciones
específicas, impidiendo a las empresas aprovechar las
posibles mejoras de eficiencia en la operación.
ii. Política de congelamiento del parque desconocen
realidades distintas en los mercados: si bien es posible
que en determinados mercados exista una sobreoferta
de parque, existen señales del mercado de que en
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 112
otros mercados la flota es insuficiente. Al congelar el
parque, o asociar a la adquisición gastos adicionales
(póliza de garantía, cupo de chatarrizacion, etc.), se
desincentiva también la incorporación de equipos
nuevos (y eficientes) en mercados donde es requerido.
A la larga, esta política posiblemente afecta en forma
negativa a la modernización del parque.
iii. Proceso administrativo y operativo del programa de
chatarrización manejado por el Estado ha mostrado
ser ineficiente, y aparentemente ha tendido a la
generación de mercados de intermediación que no
agregan mayor valor.
iv. Si bien no es directamente relacionado con el objeto
de este trabajo, no se puede dejar de mencionar que
existen importantes problemas de infraestructura que
deben ser subsanados. Las particularidades
geográficas de Colombia y la distancia real y virtual de
los principales centros de consumo y
generación/atracción de viajes de las áreas portuarias,
debe llevar necesariamente al país a un mayor
esfuerzo por modernizar y mejorar la infraestructura,
como una forma de acortar la brecha logística con
otros países, además de abaratar el consumo interno y
mejorar la competitividad del país. Particularmente
interesante resulta considerar las múltiples
restricciones a la operación que existen en las rutas
importantes, algunas de las cuales detienen la
operación de carga durante los días festivos,
encareciendo aún más los costos logísticos y dañando
gravemente la eficiencia en el sector. Es sin duda
necesario invertir en proyectos de infraestructura de
by pass a ciudades, respetando los marcos impuestos
por planeación urbana y regional del territorio.
v. Se están haciendo esfuerzos correctos en la línea de
abrir la matriz modal de transporte de carga,
incorporando mayores volúmenes de viajes en
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Departamento Nacional de Planeación 113
transporte ferroviario y fluvial. Ello, además de
requerir inversiones en las vías y terminales de los
diferentes modos, requiere un esfuerzo logístico
importante y, en determinados casos, generar
incentivos especiales a la intermodalidad. Existen
experiencias interesantes, particularmente en Europa
donde se dan incentivos tributarios a empresas de
transporte automotor de carga que realizan viajes
hacia/desde estaciones de transferencia ferroviaria o
fluvial, como podría ser también en el caso de
restricciones de circulación.
vi. Definición de actores del sector y regulación de sus
relaciones impone rigidices en algunos casos
innecesarias (imposibilidad de contratación directa a
dueños de camiones, régimen de responsabilidades y
seguros, por ejemplo)
h. Colombia cuenta en la actualidad con un soporte legal y
normativo que brinda variadas herramientas de gestión,
como el RUNT y el RNDC (en particular la obligatoriedad
de informar electrónicamente los manifiestos de carga) y
la revisión técnico mecánica obligatoria.
i. Se aprecia también una importante falta de control en el
cumplimiento de la normativa. Un caso de particular
interés que ejemplifica lo anterior es el de las revisiones
técnico mecánicas. Por un lado, del diagnóstico
desarrollado surge este elemento como una herramienta
de política pública relevante a la hora de controlar las
condiciones técnico mecánicas de los vehículos en
circulación. Sin embargo, este rol no es aplicable si las
estimaciones del Ministerio de Transportes son realistas,
en el sentido de que el 50% de los vehículos motorizados
no cuenta con la revisión o cuenta con un certificado
adulterado, máxime cuando no se cuenta con Centros de
Diagnóstico Automotriz en todo el territorio.
Evidentemente existe aquí un problema de fiscalización,
pero que también es compartido por un alto grado de
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Departamento Nacional de Planeación 114
informalidad de algunas empresas. Evidentemente, la
coexistencia de empresas formales e informales genera
una competencia desleal, dificultando y encareciendo la
empresarización/formalización.
j. Los otros actores del mercado (generadores, empresas de
transporte y dueños de vehículos) han respondido a las
reglas de mercado con la adopción de estrategias que si
bien optimizan su posición, no necesariamente operan en
el sentido de aumentar la eficiencia del sistema.
k. Todo lo anterior se da en un escenario en que Colombia se
encuentra en un momento económico expansivo y que
con seguridad aumentará sus flujos de transporte de
importación y exportación y requerirá modernizar la flota
y operarla de manera cada vez más eficiente.
l. Colombia paulatinamente irá aumentando su
dependencia del comercio exterior, lo que hará
particularmente vulnerable a su economía y
competitividad global a los niveles de eficiencia que
alcance su sistema de transporte y su relación virtuosa
con las cadenas logísticas productivas.
m. Colombia presenta además importantes desequilibrios
sociales y territoriales. El sistema de transporte
automotor de carga debiera contribuir a superar esta
situación y apoyar el desarrollo y potencialidades en
sectores productivos y de servicios en áreas territoriales
desfavorecidas. Las políticas a aplicar deben reconocer
estas diferencias y plantear exigencias normativas que no
necesariamente sean las mismas en todo el territorio y en
todos los mercados.
n. El desarrollo sustentable en materia de recursos
productivos, el respeto de la calidad de vida de las
personas y el respeto de los compromisos internacionales
del país en materias ambientales, particularmente
calentamiento global, debe estar resguardado en las
decisiones que se adopten para el desarrollo futuro del
sistema de transporte automotor de carga.
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Departamento Nacional de Planeación 115
o. En lo relativo a seguridad vial, el transporte automotor
de carga está en deuda, sobre todo si se hace la
comparación con países desarrollados. El número de
muertes, de lesionados y de daños materiales son muy
elevados y, sin duda, hay mucho por hacer para
reducirlos. Sin duda hay acá una relación entre la
situación de la infraestructura, del parque de vehículos de
la gestión operacional y de la situación laboral de los
conductores, además de la ausencia de un mercado
asegurador para la gran masa de actores más débiles del
sector.
p. Para permitir la modernización del sector, es necesario
también modernizar la institucionalidad del Estado, de
modo de lograr que se genere un mayor grado de
coordinación y que las instituciones operen con mayor
eficiencia y transparencia. Lo anterior requiere mejorar
tanto el diseño de las instituciones, sus funciones y
procedimientos y la capacidad técnica de sus
profesionales.
5.4 Visión y objetivos generales de la
La formulación de una propuesta de líneas de acción en el
marco de una política de transporte interurbana se sustenta en
la identificación de una visión de largo plazo del sistema, así
como en el planteamiento de objetivos generales, tal como se
han definido previamente.
En los puntos siguientes se presenta la proposición respecto de
estos temas.
5.4.1 Visión estratégica del STAC
Que el sistema de transporte automotor de carga facilite
el crecimiento económico del país, desarrollándose y
operando de manera eficiente, segura, socialmente
equitativa, ambientalmente sustentable y de calidad.
Así mismo, que apoye los objetivos de desarrollo
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Departamento Nacional de Planeación 116
territorial. Todo bajo la dirección de una
institucionalidad eficiente y coordinada.
5.4.2 Objetivos generales
Objetivo general Descripción
Eficiencia en el consumo
de recursos económicos
en el transporte por
camiones
Contar con un sistema de transporte automotor de carga
que atienda los requerimientos de transporte con el
mínimo consumo de recursos para la economía,
incluyendo los costos internos y las externalidades.
Apoyo del Estado a la
modernización del sector
Apoyar a los actores más débiles del sistema,
particularmente a los grupos de camioneros de menores
recursos, para poder incorporarse a una economía
competitiva y sustentable en el largo plazo, mejorando su
calidad de vida.
Mejoramiento de las
condiciones de seguridad
en el transporte
automotor de carga
Mejorar de manera sostenida las condiciones de
seguridad propia y para terceros en el transporte de
bienes para el modo camionero.
Mitigación de los
impactos ambientales del
transporte
Mitigar los impactos negativos que se derivan del
desarrollo y operación del sistema de transporte de
carga sobre el medio ambiente, las personas y bienes, por
contaminación del aire, suelo y agua, emisión de ruidos;
calentamiento global y otros.
Excelencia
organizacional e
institucional
Generar una organización institucional capaz de
responder a los objetivos y propuestas de la política de
transporte de carga por camiones.
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Departamento Nacional de Planeación 117
5.5 Estructuración en programas
Un primer paso para la estructuración del programa es la
definición de programas, que corresponden a agrupaciones de
líneas de acción afines y que presentan sinergias y que en su
conjunto atienden los objetivos generales definidos. En el
siguiente esquema se aprecia los programas definidos.
5.6 Proposición de líneas de acción
En virtud de las definiciones anteriores, y sobre la base del
diagnóstico STAC, del conocimiento de los especialistas
convocados en el Equipo Consultor y de los aportes hechos por
diversas instituciones en el marco de diversas reuniones
sostenidas, ha sido posible identificar y delinear líneas de
acción para el mejoramiento del sistema. Estas líneas de acción
han sido estructuradas en torno a los programas definidos
previamente.
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Departamento Nacional de Planeación 118
En los puntos siguientes se muestra un breve resumen del
contenido de cada línea de acción, cada una de las cuales es
tratada en detalle en una ficha específica que se adjunta a este
informe, cuyo número se indica en el título.
5.6.1 Programa 1: Aumento de la eficiencia económica
Este programa apunta principalmente al objetivo de Eficiencia
en el consumo de recursos económicos en el transporte por
camiones.
Dados las variadas aristas necesarias para abordar este tema, se
ha dividido el programa en 4 subprogramas, tal como se
describe a continuación.
a) Subprograma de modernización del parque
Este subprograma agrupa a las medidas que se relacionan con
las condiciones de adquisición, mantenimiento y baja de los
vehículos.
Finalización del congelamiento del parque (1.11).
Esta acción consiste en finalizar el congelamiento del
parque total de vehículos automotores de carga a través
de la derogación o modificación de los decretos y
resoluciones que actualmente lo regulan, sin interrumpir
el programa de incentivos por desintegración
(chatarrización) de vehículos antiguos. Mediante esta
acción se busca eliminar la restricción, permitiendo que
las empresas o personas que lo requieran puedan
adquirir vehículos nuevos sin necesidad de desintegrar
otro o cumplir los otros requisitos establecidos en la
resolución 7036 de 2012.
Establecimiento de una normativa de vida útil de la
flota (1.12). El objetivo de la acción es implementar un
mecanismo normativo que impida la circulación por
caminos públicos de vehículos que superan determinada
antigüedad. Se sugiere aplicar la medida a los vehículos
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Departamento Nacional de Planeación 119
de 25 años o más y hacerlo de manera paulatina, por
ejemplo:
o Vehículos con fecha de fabricación hasta 1980 caducan en 2020
o Los vehículos con fecha de fabricación entre 1981 y 2000 caducan progresivamente entre 2021 y 2025
o Para vehículos inscritos después de 2000, vida útil de 25 años
No se considera reconocimiento económico para los
vehículos que caducan, más allá de los asociados a los
programas de desintegración descritos en la línea de
acción 2.11.
Revisión de las normas técnico mecánicas aplicables
a vehículos (1.13). Esta línea de acción consiste,
primero, en el desarrollo de estudios técnicos sobre las
normas técnico-mecánicas a que están sujetos los
vehículos de transporte automotor de carga, tanto las
exigidas a los vehículos nuevos como las que afectan a
los vehículos en circulación (y que se controlan en los
Centros de Diagnóstico Automotor). Las normas vigentes
serán evaluadas en cuanto a su pertinencia para
controlar las externalidades más frecuentes asociadas al
transporte automotor de carga, vale decir,
contaminación ambiental, accidentes de tránsito y
congestión. El análisis debe incluir la comparación con la
normativa relacionada en otros países, tanto aquellos
comparables al caso colombiano como aquellos de un
nivel de desarrollo superior que permita establecer la
brecha. Sobre la evaluación generada se debe considerar
la preparación e implementación de normativa mejorada
que ayude a controlar dichas externalidades.
Fortalecimiento del sistema de revisiones técnico-
mecánicas (1.14). Esta línea de acción tiene tres
vertientes principales. Por un lado, se debe adecuar las
normas relativas a los procedimientos de revisión, de
modo de incorporar las eventuales nuevas exigencias
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 120
mencionadas derivadas de la línea de acción 1.13. Por
otro, se debe estudiar (y si se justifica, modificar) el
modelo de negocio bajo el cual operan actualmente para
asegurar la existencia de Centros de Diagnóstico
Automotor en todo el territorio y su homogeneidad en el
servicio. Debe explorarse la forma en que ha sido
abordada la problemática en otros países, hacer un
análisis comparativo y definir un modelo que asegure su
adecuado funcionamiento. Simultáneamente se debe
fortalecer la inspección, control y vigilancia, tanto del
funcionamiento correcto de los CDA, como del
cumplimiento del porte de la revisión técnica en los
vehículos en circulación. Se estima conveniente estudiar
la vinculación del cumplimiento de este procedimiento al
de otros trámites: por ejemplo, incorporar a la revisión
la tenencia de un SOAT vigente, existencia de registros
en el RNDC, etc.
b) Subprograma de operación de mercados
Este subprograma agrupa a las medidas que se relacionan con
la regulación de las condiciones de operación de los mercados.
Redefinición del rol del Estado en los fletes (1.21).
Esta acción consiste en redefinir el rol del Estado en los
fletes dejando mayores libertades al mercado. Se sugiere
reformular los decretos existentes que apuntan en la
línea de fijación de las relaciones comerciales entre los
actores (generadores de carga, empresas de transporte y
propietarios de vehículos) en el sentido de abandonar
paulatinamente la participación del Estado,
particularmente en lo relativo a fijación de precios de los
fletes, así como la fijación de la relación comercial entre
la empresa de transporte y el propietario del vehículo,
cuando este es subcontratado.
Los fletes, tarifas o comisiones deben tender a ser el
resultado de las relaciones comerciales directas entre los
actores, en un mercado libre y competitivo, de modo de
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Departamento Nacional de Planeación 121
aprovechar todas las eficiencias posibles de las
operaciones, pero considerando la totalidad de los costos
(externos e internos).
Cuando no se cumplan las condiciones de libre
competencia y se presenten fallos de mercado como
pueden ser monopolios, monopsonios, posiciones
abusivas y otros, se deberá recurrir a “entidades oficiales
y tribunales de libre competencia” que permitan
sancionar esos fallos de competencia a través de
respuestas rápidas y ejecutoriables. La viabilidad de este
cambio en la participación del Estado requiere contar
con estas entidades y que sean creíbles por los actores
del mercado.
El rol del Estado se orientará entonces a apoyar,
especialmente a las pequeñas empresas y a propietarios
individuales de vehículos, a enfrentar su actividad desde
el punto de vista comercial y técnico, con el objeto de ir
generando una mayor capacidad empresarial que
permita incrementar la eficiencia. Estudios de costos,
administración de empresas, contabilidad, estudios de
tarifas y similares.
Esta es una línea de acción políticamente delicada que se
recomienda informar previamente a las partes afectadas,
construyendo una argumentación y un enfoque de
implementación integrado con otras medidas paliativas
que permitan minimizar conflictos.
Normas de acceso y habilitación de empresas de
transporte terrestre automotor de carga (1.22). Se
trata de una línea de acción de gran importancia para la
formalización del sector y busca permitir la
incorporación masiva de propietarios de vehículos al
giro de empresarios de transporte, aumentando la
competitividad y eficiencia del sector. Para ello, se
definen los diferentes actores/agentes del sector y se
estructura de manera ordenada y transparente las
responsabilidades de cada uno. El Ministerio de
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Departamento Nacional de Planeación 122
Transportes se encuentra avanzando ya en esta misma
línea por la vía de generar una modificación al Decreto
173 de 2001 sobre la base de un estudio desarrollado en
2012, labor que se debe coordinar con el desarrollo de
esta política. En términos generales, los actores que se
identificarían serían: Empresas de Transporte, que
responde a la figura actual pero con exigencias
adicionales sobre la propiedad de una proporción de la
flota y gestión integral de la flota; Empresa Unitaria de
Transporte, que es una alternativa de menor exigencia
para la formalización de los propietarios de vehículos
que quieran participar del mercado directamente
contratando servicios a generadores; Propietarios de
vehículos, que responde a la figura de personas que
prestan servicios con sus vehículos a empresas de
transporte a los cuales se requerirá un mayor nivel de
inserción en la economía formal; Operador logístico y
Comisionista, que son nuevos actores que pueden
intervenir en la cadena contactando empresas de
transporte y generadores sin poseer flota propia; En esta
nueva estructuración de actores en el mercado de
transporte, el manejo de las responsabilidades en cuanto
a daños a terceros (carga, vehículos, personas) y daños
propios, es un tema esencial en la formalización y en la
generación de una competencia equitativa entre actores,
aspecto que se propone realizar a través del mercado de
seguros que pasan a ser obligatorios.
c) Subprograma de apoyo al desarrollo logístico
Reducción de tiempos y costos causados por déficit
de infraestructura y procesos administrativos de la
cadena de transporte (1.31). Se estima de gran
importancia para el sector automotor de carga la
necesidad de reducir los tiempos y costos causados por
déficit de infraestructura y procesos administrativos de
la cadena de transporte. En particular los problemas de
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Departamento Nacional de Planeación 123
infraestructura vial en los corredores principales de
comercio exterior son de tal gravedad que acarrean
serias consecuencias sobre el sector, y su mejora podría
tener en el corto plazo mayores impactos que la política
de modernización del sector. Las demoras excesivas en
los viajes por las características de la infraestructura
vial, su gestión y estado de mantenimiento, generan
tiempos de ciclo que elevan significativamente los costos
logísticos en el país.
Desde el punto de vista del objetivo de este plan, es
posible mencionar algunos aspectos que se propone sean
atendidos con prioridad:
1. Generar infraestructura de apoyo a la operación logística del sector, como son los terminales de carga y centros de transferencia de carga principalmente en los puertos vinculados al comercio exterior. El objetivo es agilizar la transferencia de carga en los camiones, tiempos de espera y de tramitaciones administrativas.
2. Generar y poner en marcha los sistemas administrativos que agilicen la tramitación aduanera y de papeleos vinculados al comercio exterior
3. Generar infraestructura de apoyo a la gestión del sector de transporte automotor, como es el establecimiento de lugares de descanso que hagan posible cumplir la legislación laboral y generar infraestructura que permita reducir o eliminar las restricciones a la circulación de camiones en áreas urbanas.
El desarrollo de esta línea de acción requiere de
coordinación con las unidades de logística y de
infraestructura.
Análisis de restricciones de operación (1.32). Un
tema que surgió con mucha fuerza en las reuniones
sostenidas con empresas de transporte y generadores de
carga fue el de las restricciones a la operación que se
aplican en diversos caminos y áreas urbanas del país,
tanto aquellas asociadas a los días festivos como otras
asociadas a restricciones en lugares específicos, siendo
ellas de tuición de autoridades locales (principalmente
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Departamento Nacional de Planeación 124
municipales). Si bien no es posible en este nivel de
análisis recomendar una solución específica, claramente
se trata de un problema que requiere de un mayor
estudio para llegar a proponer medidas que permitan
aumentar la disponibilidad de vías para las operaciones
de transporte. Las soluciones a proponer deben
incorporar medidas de gestión y eventualmente de
infraestructura (por ejemplo, desarrollo de by - pass).
Los estudios deberán considerar generar un catastro de
todas las restricciones existentes, su causalidad, los
impactos económicos y sociales que genera e identificar
alternativas de solución. En determinados casos, y en
función de los impactos económicos que generan se
podrá pensar en soluciones de aumentos de capacidad
en vías existentes o de nuevas vías.
Recientemente se publicó el Decreto 1478 de 2014, el
cual define lo que es un corredor logístico y crea una
Comisión Intersectorial de Corredores Logísticos que
busca resolver los problemas en que se hace necesario
coordinar las acciones de diferentes entidades que
tienen tuición sobre una ruta vial. Debiera constituirse
en una fórmula administrativa y técnica para enfrentar y
resolver las restricciones a la circulación.
La modernización del sector requiere que este tipo de
situaciones de restricción a la circulación se resuelva
considerando los intereses del transporte de carga y los
impactos económicos que se generan.
d) Subprograma de eficiencia energética
Identificación y difusión de buenas prácticas de
Eficiencia Energética (1.41). En En materia de
eficiencia energética, como en otras, se puede apreciar
en la industria una gran variedad de proveedores de
servicios de transportes, en un continuo que va desde
operadores muy precarios y de muy bajo nivel de
eficiencia hasta otros que alcanzan niveles de
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sofisticación altos, tanto en lo relativo al uso de equipos
como a procedimientos de gestión y sustento
informático de sus operaciones. Un rol que puede asumir
el Estado en esta materia es el de identificar buenas
prácticas en la materia, es decir, estudiar casos de
empresas exitosas en cuanto a eficiencia energética y
reconocer qué tipo de acciones están llevando a cabo
para alcanzar ese desempeño. Adicionalmente, se debe
buscar formas de transmitir esas experiencias al resto de
la industria, ya sea por la vía de publicaciones masivas,
mediante el desarrollo de seminarios, etc.
Co-financiamiento de inversiones en eficiencia
energética (1.42). Se sugiere iniciar un programa de
cofinanciamiento, en que las empresas propongan
inversiones en ciertos dispositivos de eficiencia
energética y el Estado las apoye contribuyendo con parte
su financiamiento, recibiendo como contraprestación,
acceso al reporte de los resultados de las experiencias,
siguiendo estándares de medición establecidos por la
autoridad.
Capacitación en conducción eficiente (1.43).
Contempla la implementación de una línea de acción
orientada a mejorar las capacidades técnicas de los
conductores en conducción eficiente. Como parte de esta
línea de trabajo se deben definir contenidos mínimos y
mecanismos de financiamiento (posiblemente
subsidiados por el Estado) para el desarrollo de cursos
de capacitación en la materia.
5.6.2 Programa 2: Apoyo del Estado a la formalización y modernización del
sector
Este programa apunta principalmente al objetivo de Apoyo a la
modernización del sector.
Reformulación del programa de Chatarrización
(2.11). El objetivo de esta línea de acción es reformular
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el programa de desintegración de vehículos antiguos,
haciéndolo más eficiente y mejorando el foco de los
vehículos que se requiere retirar.
En primer lugar, se debe lograr el desacople del
programa del proceso de renovación de parque, lo que
ocurriría de hecho al implementar la línea de acción de
descongelamiento del parque de vehículos de carga.
Luego se debe estudiar y, posiblemente, redefinir los
criterios para la postulación al programa de
chatarrización. En particular, se debe estudiar la forma
de demostrar que el vehículo se encuentra en actividad,
lo que actualmente se prueba con mostrar que se tuvo
SOAT al día durante un año durante los últimos 6,
buscando una demostración más estricta y aunando el
criterio del SOAT con otros, como revisión técnico-
mecánica al día, reportes en RNDC u otros. Así mismo, se
debe escoger criterios de priorización, en caso de que las
postulaciones superen los fondos disponibles, producto
de las mayores exigencias técnico-mecánicas a los
vehículos y las mejoras en inspección, control y
vigilancia.
Respecto del incentivo económico, se estima que se debe
mantener la lógica de entregar incentivos económicos a
aquellos que den de baja la matrícula, si bien es posible
que haya interés en volver a estudiar los montos del
incentivo. Se trata de un programa acotado en el tiempo
cuya duración depende de los fondos disponibles. El
financiamiento del programa, al igual que el vigente, será
contra los recursos recaudados en el proceso de
renovación de los años anteriores.
Respecto de la modalidad de reemplazo, se recomienda
eliminarla, pues pierde sentido en el marco de la
finalización del congelamiento del parque.
Sin perjuicio de lo anterior, una vez agotados los fondos
de compensación por baja de matrícula y en consonancia
con el establecimiento de una vida útil y las mayores
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exigencias técnico-mecánicas, se estima conveniente
estudiar la aplicación de un aporte económico
complementario que facilite la renovación.
Capacitación empresarios y conductores (2.12). La
acción consiste en el diseño y financiamiento de cursos
de capacitación para empresarios de transporte y
conductores/dueños de camión en conceptos de
administración básica de empresa.
Se debe estudiar en paralelo la vinculación obligatoria de
este programa con los otros beneficios, por ejemplo
condicionando la ayuda en el financiamiento de
renovación de flota con grados de capacitación de los
empresarios y de los conductores que operarán los
vehículos.
Apoyo en acceso a seguros y bancarización a EUT y
propietarios de vehículos (2.13). Esta acción se dirige
a generar apoyo subsidiario del Estado en el acceso a
seguros y bancarización por parte de Empresas
Unipersonales de Transporte y de propietarios de
vehículos. Esta medida se estima de carácter
complementario a las acciones definidas en el
subprograma de eficiencia económica, particularmente
aquellas que propenden a la empresarización de
propietarios de vehículos (Generando las empresas
unipersonales) o al ingreso de estos a la economía
formal. Se estima se requiere entregar, al menos en las
primeras etapas del plan, un apoyo del Estado para que
las haga factibles.
La fórmula que tome este apoyo será resultado de un
estudio que deberán hacer las entidades más vinculadas
a estos procesos, como son el MinHacienda y
MinComercio. Las medidas de detalle a desarrollar
requieren ser estudiadas en mayor profundidad,
analizando las distintas alternativas disponibles y la
realidad propia del país. Se puede distinguir, de manera
conceptual, medidas de incentivo (como obligatoriedad
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de realizar ciertos tipos de pago por vía bancaria, rebajas
a pagos fiscales hechos por vía bancaria y otros) y
desarrollo de productos (como generación de cuentas
default de bajo costo, habilitación de sistemas de
factoring y otros).
5.6.3 Programa 3: Mejoramiento de las condiciones de seguridad
Este programa apunta básicamente al objetivo estratégico de
Mejorar las condiciones de seguridad en el transporte
automotor de carga.
Revisión de las normas técnico mecánicas aplicables
a vehículos (1.13). Acción ya descrita como parte del
programa 1.
Seguro obligatorio de daños a terceros (3.12). Una
medida que debiera contribuir a mejoras en seguridad y
a la internalización de daños a terceros, es el
establecimiento de seguros obligatorios que cubran
estos daños, tanto a personas como a bienes materiales.
De esta forma, cualquier camión en circulación por una
vía pública estaría en condiciones de asumir a menos
parte de los costos asociados a las consecuencias de los
accidentes en que se ve involucrado. Si, además, la póliza
se estructura sobre la base de premiar el buen
comportamiento en esta materia, generaría incentivos
correctos en esta materia. Es importante que el diseño
de este seguro regule los eventuales riesgos morales
asociados al eventual “sobre uso” de los seguros, por
ejemplo, limitando la cobertura de daños a aquellos
ocurridos sobre terceros (exclusión de daños propios).
Se deberá analizar la experiencia internacional y generar
un seguro de carácter obligatorio, con un monto de
deducible y cobertura con valor máximo que permita
alcanzar un valor bajo, de tal manera que resulte
atractivo para el mercado.
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Capacitación de conductores en conducción
preventiva (3.13). Contempla la implementación de una
línea de acción orientada a mejorar las capacidades
técnicas de los conductores en conducción preventiva.
Como parte de esta línea de trabajo se deben definir
contenidos mínimos y mecanismos de financiamiento
(posiblemente subsidiados por el Estado) para el
desarrollo de cursos de capacitación en la materia.
Se debe estudiar en paralelo la conveniencia y
factibilidad de volverlos obligatorios, al menos para
cierto tipo de operaciones. Así mismo, resulta
interesante también buscar vinculaciones con las
compañías de seguros, que permitan discriminar las
primas en función del nivel de capacitación de los
conductores.
Mejoramiento del sistema de otorgamiento de
licencias (3.14). En línea con lo que sugiere el Plan
Nacional de Seguridad Vial Colombiana 2013-2021, se
propone mejorar el sistema de otorgamiento de
licencias, particularmente las relativas a la
diferenciación de licencias que habilitan para conducir
vehículos de carga, en función del tipo de vehículo y de
carga.
Establecimiento de una legislación laboral orientada
a mejorar las condiciones de seguridad (3.15).
Desarrollo de un régimen especial para las condiciones
laborales de conductores. En la actualidad, el régimen
laboral de los conductores de vehículos de carga es el
mismo que el de todos los otros trabajadores, no
reconociéndose las particularidades de la industria: el
ciclo de viaje suele durar varios días, la conducción es
una actividad que requiere de descansos relativamente
frecuentes, entre otros. Particularmente, el régimen
laboral de esta actividad tiene importantes
consecuencias en la seguridad propia y para terceros,
materia que debe ser tenida en consideración al
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momento del diseño de la política, máxime cuando
Colombia presenta indicadores deficientes en esta
materia, particularmente en lo relativo a transporte
automotor de carga. En consecuencia, y considerando
mejorar la calidad de vida de los conductores, se sugiere
definir un régimen laboral específico para esta actividad,
usando como referencia las variadas experiencias
extranjeras y los usos y prácticas actuales en Colombia.
Una vez normados los horarios de conducción/descanso,
es necesario diseñar e implementar métodos de control
del cumplimiento de la normativa, privilegiando el uso
de tecnología, materia sobre la cual existe también
variada experiencia internacional.
Evidentemente, la puesta en marcha de esta línea de
acción debe ser paulatina, considerando el impacto en la
disponibilidad de conductores y los eventuales impactos
en el valor de los fletes y seguros y los tiempos de viaje.
Se debe notar que la implementación de esta línea de
acción debe ser apoyada con la provisión de áreas de
descanso, tal como se discute en otras partes del plan.
5.6.4 Programa 4: Mejoramiento de la información
Este programa ayuda transversalmente al cumplimiento de
todos los objetivos de la política.
Fortalecimiento del rol y alcance del RUNT (4.11). La
línea de acción busca reforzar el RUNT por la vía de
incorporar algunas mejoras a la operación de los
registros actuales y de proponer algunas funcionalidades
nuevas, incluyendo el análisis de alternativas para
implementarlos en el marco del actual (y/o futuros)
contratos de concesión. Entre ellas se considera:
incorporar procesos (y los registros asociados) para
asegurar que los vehículos de carga que salen de la
industria sean dados de baja en el RUNT; incluir
información de detalle de los procesos de revisión
técnico mecánica (hoy solo se registra si aprueba o no
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 131
aprueba, pero no el detalle de las causa); mejorar el
registro de accidentes del RNAT, particularmente para
hacerlo compatible con las cifras de salud en lo relativo a
fallecidos y lesionados, etc. Adicionalmente, se ha
sugerido la conveniencia de alternativas de consulta en
línea de aspectos de detalle disponibles para las
autoridades a cargo de la inspección, control y vigilancia
en terreno, de modo de mejorar los procedimientos de
control en ruta.
Fortalecimiento del RNDC e integración al RUNT
(4.12). La línea de acción está dirigida a fortalecer el
RNDC, por la vía de aumentar su nivel de penetración
tanto en las operaciones que están forzadas a reportar
sus viajes como aquellas que están exentas.
Para ello se vislumbra como necesario, primero,
desarrollar los estudios de detalle que definan
mecanismos específicos para aumentar esta
participación y luego implementarlos.
Generación y difusión de información de mercado a
los distintos actores (4.14). La línea de acción consiste
en el desarrollo de un estudio que permita identificar las
necesidades de información de los distintos actores del
sistema y que proponga métodos para satisfacerlas
utilizando información disponible o que podría estar
disponible. A modo de ejemplo, se puede identificar la
siguiente información de mercado:
o Tarifas de flete efectivamente pagadas en distintas operaciones
o Volúmenes de carga (por tipo) transportada en distintos pares origen/destino
o Requerimientos de transporte instantáneos en distintos puntos de origen
o Evolución del precio de insumos de operaciones de transporte
o Etc. En cuanto a información de operaciones, se debe
considerar recoger información de forma automatizada
respecto de la operación de la infraestructura, su
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 132
proceso y posterior entrega a los distintos actores para
ayudarles a tomar mejores decisiones operativas
mediante ITS (Intelligent Transport Systems). Por
ejemplo: estado de los caminos, incidentes en las vías,
congestión, rutas alternativas, estado del tiempo,
ubicación de zonas de descanso, etc.
Generación de un sistema de información
medioambiental de transporte (4.15). Se sugiere
avanzar en la línea de generar un sistema de recolección
y difusión de información del desempeño ambiental del
sistema automotor de carga.
5.6.5 Programa 5: Mejoramiento de las labores de inspección, control y
vigilancia
Este programa ayuda transversalmente a varios de los objetivos
generales propuestos, como Eficiencia en el consumo de
recursos económicos en el transporte por camiones, Apoyo
a la modernización del sector, Mejoramiento de las
condiciones de seguridad en el transporte automotor de
carga y Mitigación de los impactos ambientales del
transporte.
Fortalecimiento de las actividades de inspección,
control y vigilancia en ruta (5.11). Esta línea de acción
corresponde que sea planificada y ejecutada por la
Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual debe
preparar el plan de acción, métodos, recursos
económicos y humanos que le permitan aumentar la
cobertura y frecuencias de inspección, control y
vigilancia, hasta asegurar grados mínimos de
cumplimiento. El Ministerio de Transporte será el
responsable de fijar las prioridades de inspección,
control y vigilancia y los rangos de aceptabilidad.
Deberá complementariamente concordar con el
Ministerio de Transporte y con el Poder Judicial las
sanciones y multas que se aplicarán por el
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 133
incumplimiento y que estas sean efectivas, en un plazo
razonable.
Se recomienda hacer un seguimiento de la evolución de
los niveles de incumplimiento a las normativas vigentes
y nuevas que se implemente, adecuando la inspección,
control y vigilancia hasta alcanzar indicadores
aceptables.
5.6.6 Programa 6: Gestión de la implementación de la política
Este programa ayuda transversalmente al cumplimiento de
todos los objetivos del plan.
Generación de una unidad administrativa de
implementación de la política (6.11). La revisión
detallada del plan y construcción de la Carta Gantt, con
todas las líneas de acción, su alcance, plazos,
presupuestos, responsables y posterior, previo a su
puesta en marcha requiere de la generación de una
unidad administrativa responsable. Se trata de generar
una unidad administrativa nueva, de un tamaño
reducido, si con fuertes capacidades técnicas y con poder
delegado del más alto nivel sectorial y nacional, capaz de
obtener los presupuestos estimados y con capacidad de
obtener una respuesta eficiente de las diversas entidades
públicas que deben participar en el plan.
En la etapa de preparación del plan, se deberá trabajar
coordinadamente con las diversas entidades públicas
que deberán aportar sus facultades y capacidades
técnicas, con el objeto de delegar en ellas las capacidades
de ejecución, por lo tanto del manejo presupuestario
directo.
Esta nueva unidad será la responsable por el desarrollo
de la política, coordinando de manera muy cercana el
desarrollo de las distintas líneas de acción,
monitoreando su avance y midiendo permanentemente
la evolución de los indicadores de desempeño del
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 134
sistema. Su vigencia o permanencia tendrá relación con
el período de vigencia del plan.
Estructuración definitiva de programas que
constituyen el plan (6.12). Una vez conformada la
Gerencia del Plan y reconocidos sus objetivos,
dependencias, equipo profesional responsable y otros,
una de las primeras actividades de esta unidad
administrativa a cargo de la implementación de la
política debe ser la revisión y eventual ajuste de lo
propuesto en este documento para afinar la definición de
los objetivos estratégicos y los indicadores asociados
para cada uno de los programas. Estos indicadores
deben ser escogidos de modo de que se conviertan en
elementos direccionales de la política y del monitoreo de
su implementación, considerando las fuentes de
información disponibles o nuevas fuentes de
información a agregar. Esta constituye una de las
actividades más importantes de esta línea de acción.
Es posible que en esta fase sea conveniente profundizar
algunos aspectos del diagnóstico sectorial, con lo cual se
pueden replantear programas y líneas de acción. Se debe
concluir con una definición a nivel de cada programa que
debe quedar establecida en un documento que es la base
para la línea de acción de “Definición del sistema de
seguimiento”. Un antecedente relevante para este
desarrollo es el desarrollo del trabajo Observatorio
Nacional de Logística desarrollado recientemente por el
DNP.
Definición de sistema de medición y seguimiento de
indicadores (6.13). Esta acción, complementaria con la
anterior, busca que una vez definidos los indicadores de
desempeño del sistema, tanto indicadores del plan
global, como indicadores específicos de cada programa,
estos se comiencen a medir y seguir. Se definirán
entonces los métodos de medición con base en cifras
objetivas verificables por los interesados. En una
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 135
primera etapa, los indicadores estimados a la fecha de
inicio del plan, permitirán establecer la línea de base
previa a la implementación de la política y, en una
segunda, a seguir su evolución periódica.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 136
6 Análisis estratégico de los actores y orden cronológico
de las estrategias
6.1 Análisis estratégico de los actores
6.1.1 Mapa de actores estratégicos del sector
El sector del transporte automotor de carga posee una serie de
actores, de los cuales los principales son los que se pueden ver
en el siguiente diagrama, donde se muestra además los
elementos a través de los que se vinculan.
Figura 6-1: Esquema básico de relaciones entre principales actores privados del sistema
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 137
En el diagrama de la página siguiente se muestra un esquema
ampliado en torno a estos actores, en que se reconocen las
principales relaciones con otras instituciones públicas y
privadas a efectos de esta propuesta de plan estratégico. En la
parte inferior del esquema se identifica además otras
instituciones públicas y privadas relacionadas.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 138
Figura 6-2: Esquema ampliado de relaciones entre principales actores del sistema
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 139
6.1.2 Posiciones y riesgos
a) Posición esperada de los actores principales en el mercado
El Plan Estratégico de Modernización del sector Automotor de
Carga, de acuerdo con los programas y líneas de acción
propuestos conlleva una cantidad importante de cambios en
relación a la situación actual del sector, dirigidas en su conjunto
hacia el logro de los objetivos.
En el equilibrio actual en que opera el sector con la
participación de todos sus actores, se dan algunos factores que
es importante considerar a la hora de visualizar las respuestas y
posiciones que cada uno pueda tener frente a los cambios
propuestos.
1. Es esperable que los actores más débiles del sector,
como son los propietarios de vehículos y los
conductores, adopten una posición negativa a los
cambios, dirigida a mantener o acrecentar sus posiciones
actuales, logradas históricamente con el apoyo y
participación directa del Estado. Por una parte, su
reacción se explicaría por el temor de enfrentar una
mayor competencia que los deje fuera del mercado y, por
otra, sus principales logros se originan en una
experiencia exitosa de defender sus posiciones a partir
de expresiones de fuerza que han generado beneficios
por restricciones impuestas externamente a la operación
con mayores libertades de mercado, constituyéndose así
en regulaciones proteccionistas.
2. En las empresas de transporte se presentan situaciones
disímiles. Por una parte, empresas de mayor tamaño, que
tienen buen acceso al mercado a través de una buena
relación con generadores de carga, con una gestión
moderna que responde a mayores exigencias en el nivel
de servicio y que, en general, cuentan con alguna
proporción menor de equipos propios y una parte mayor
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 140
de equipos contratados a propietarios de vehículos,
enfrentando por lo tanto un menor riesgo, ya sea por
inversión o por gestión de la flota. Se agrega, una ventaja
por mayor volumen de negocio en el mercado de
seguros, obteniendo beneficios en la reventa de seguros
a un precio mayor. La exigencia de administración
integral, con una flota propia mayor y aumento en los
seguros extracontractuales, podría generar una reacción
negativa. En el caso de empresas de transporte sin
vehículos propios, hoy pueden lucrar por el solo hecho
de la venta de manifiestos de carga y por el acceso al
mercado de seguros que revenden a mayor precio. Este
tipo de empresas se verán dificultadas y eventualmente
perjudicadas con las nuevas normativas, debiendo
transformarse en agentes de carga o en empresas de
transporte con vehículos propios y gestión integral de la
flota que administren.
3. Los conductores de vehículos (que no en pocos casos son
también propietarios del vehículo), han debido
adaptarse a un mercado laboral parcialmente informal
(se habla de una cifra cercana al 50%), a una alta
exigencia de días y horarios de trabajo, a inseguridad,
largos tiempos de espera y otros, todo ello, a cambio de
un salario que podría ser algo más elevado que un
salario medio para una posición socioeconómica
comparable. De allí que surge una posición de aceptación
de las reglas del juego, aun cuando objetivamente su
calidad de vida personal y familiar no es adecuada.
4. Los generadores de carga, han debido recurrir a
soluciones que les permita enfrentar las regulaciones
onerosas que ha impuesto el Estado. Quizás la más
recurrida por generadores de mayor volumen de carga,
es la de crear sus propias empresas de transporte (con lo
cual evitan el uso de la Tabla de Fletes) y aseguran
menores costos, así como un mayor control de la flota.
Otros casos, han logrado construir una relación de largo
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 141
plazo con empresas de transporte externas que cumplen
de manera adecuada la legislación vigente, que son
eficientes y que cumplen las exigencias de capacidad y
tiempos en el transporte, junto con la seguridad en el
transporte de sus mercancías. Sus respuestas a los
cambios propuestos debiera ser positiva.
Una forma de examinar los riesgos políticos de la
implementación del plan propuesto es hacerlo a partir de un
análisis de cada uno de los actores del mercado. Sin perjuicio de
que las acciones definitivas y el alcance presentado en este
informe, tienen aún un nivel de desarrollo preliminar, se
discuten a continuación estos riesgos para cada actor del
mercado. Las opiniones y visiones de la Contraparte del estudio
y de las autoridades políticas del sector transporte y del
Gobierno Central, serán las que validen/modifiquen las visiones
y estrategias a seguir:
1) Propietarios de vehículos: En el subprograma de
modernización del parque, el conjunto de acciones
propuestas, como es la de permitir el ingreso de
vehículos nuevos al mercado, sin póliza de garantía
ni chatarrización de un vehículo antiguo, definir una
normativa que fije una antigüedad máxima para los
vehículos, aumentar la inspección y cumplimiento de
las revisiones técnicas, principalmente, presentan un
riesgo importante de oposición por parte de los
propietarios de vehículos. Hoy estos actores tienen la
percepción de que existe un sobreparque que ha
generado una competencia con tarifas bajo los costos
y que dejar el mercado de ingresos de vehículos libre
incrementará el parque con vehículos más
modernos, dañando su posición en el mercado,
haciendo bajar aún más las tarifas. Si a esto, se suma
la eliminación definitiva de la Tabla de Fletes y
aplicación del SICE-TAC en un sentido de protección
de tarifas mínimas (dejando solamente costos
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 142
referenciales y ayuda técnica a la estimación de
tarifas), , así como las exigencias de formalización
(contratos laborales, inscripción en registros,
seguros obligatorios y otros) es posible encontrar
una oposición al plan en su conjunto. Sin embargo,
por otra parte, el plan propone diversas iniciativas
que se podrían reconocer como positivas para estos
actores, las cuales hay que reforzar y equilibrar los
efectos negativos (o que se teme sean negativos): la
creación de las Empresas Unipersonales, el
otorgamiento de subsidios para la renovación de la
flota (vehículos nuevos o usados), programas de
capacitación, apoyo de información, ampliación de
las opciones de hacer contratos directos con
generadores de carga (evitando un sobrecosto o
descuento por intermediario), apoyo en
bancarización y otros. Se estima adecuado para el
manejo político del plan en relación a estos actores,
enfocar las conversaciones y eventuales
negociaciones a nivel del plan integral, no a nivel de
medida a medida. Se debe apoyar las conversaciones
con números más precisos del daño que se hace a la
economía del país por no dejar que funcione el
mercado, los daños que genera un parque vehicular
obsoleto en materia de seguridad, mayores
emisiones y congestión. La opción de transformarse
en empresa (EUT) y de contratar directamente la
carga, sumado al apoyo inicial del Estado para los
contratos de seguros e incorporación a la economía
formal, debiera ser capaz de atraer a un número
importante de actuales propietarios de vehículos,
preferentemente de generaciones más jóvenes y los
que se quieran pasar a una economía formal. Los que
no tengan interés en cambiar a empresa, debieran
recibir un apoyo del Estado para formalizarse en
términos laborales, en tributación, seguros e
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 143
inscripción en registros, más la capacidad de superar
las revisiones técnicas periódicas. Es necesario,
previo a abrir el plan de modernización, hacer los
estudios de afinamiento de números y generar un
equipo profesional estratégico con las cualidades de
manejar y negociar los diversos puntos del plan. Los
vehículos que no puedan superar las revisiones
técnicas o los controles en la ruta, tendrían el
beneficio de la chatarrización, si cumplen con las
normativas de antigüedad.
2) Empresas de transporte: Las condiciones actuales
para las empresas de transporte que tienen una flota
propia, no se ven particularmente afectadas por los
cambios propuestos. La exigencia de responsabilidad
en la administración integral de la flota que operan
(en función del tipo de contrato con propietarios de
vehículos) , puede ser para algunas una nueva
exigencia y deberán mantener los vehículos,
contratar los choferes y ser responsables de
generarles la carga. Las empresas sin vehículos
deberán optar entre transformarse en agentes de
carga o EUT (con un vehículo), sin administración de
flota, o definitivamente transformarse en empresas
de transporte, cumpliendo las nuevas obligaciones
legales y normativas. No se debiera esperar que se
requiera apoyo subsidiario del Estado para estos
actores, salvo el proceso de chatarrización que
finalmente se acuerde. Las empresas de transporte
formales y que quieran desarrollarse en este sector,
debieran estar de acuerdo con el plan, dado que
podrán renovar su flota a un menor valor (sin póliza
ni obligación de chatarrizar) y verán disminuida la
competencia proveniente de empresas informales,
que se aprovechan de una situación precaria de los
propietarios de vehículos.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 144
3) Conductores. Los conductores, en general, se verán
beneficiados con el plan, principalmente a través de
la formalización obligatoria de contratos y de los
cambios en la legislación laboral que los
favorecerán- Así mismo, las inversiones en zonas de
descanso en la ruta y limitación de horarios de
trabajo, deberán tener efectos positivos para estos
actores. Si se obtienen los beneficios logísticos de
reducción de tiempos de espera por carga y descarga
y mejoras en los tiempos de ciclo del transporte,
podrán acceder a mayores bonos o beneficios por
mayores volúmenes de transporte real por unidad de
tiempo. El plan ofrece también cursos de
capacitación para conductores que permitan
profesionalizar esta actividad y aspirar a mejores
remuneraciones y condiciones laborales. Se debe
cuidar que los beneficios de estas nuevas
regulaciones no afecten su remuneración, incluyendo
bonos y comisiones.
b) Otros riesgos asociados a la ejecución del plan
El plan estratégico contiene otros riesgos que es conveniente
tener en consideración para asegurar un resultado exitoso o
situaciones que es necesario prevenir.
1) Habitualmente las instituciones del Estado, empresas y
personas naturales son renuentes a enfrentar y aceptar
los cambios. La inercia y la costumbre de estar haciendo
lo mismo durante años es muy fuerte y es necesario
superarlas. Es necesario considerar en la conformación
de la unidad de gestión del plan y sus programas,
particularmente, de la persona que se designe como líder
y responsable del plan y del equipo profesional y técnico
que participe, un absoluto compromiso con su éxito en
los plazos acordados.
2) La experiencia en la implementación de nuevas políticas
que implican cambios que, a su vez, afectan intereses de
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 145
grupos, recomienda partir con aquellas acciones que
tienen un fuerte sustento técnico y/o político, de tal
manera que hace difícil oponerse, o de hacerlo, el punto
de traslada más bien a la negociación de las condiciones
que facilitan los cambios, principalmente medidas de
mitigación de impactos negativos a grupos específicos.
3) Se estima necesario contar con una aprobación explícita
en la ejecución del plan de las más altas autoridades del
Gobierno, no dejando dudas del interés político
prioritario de que tenga éxito en plazos técnicos y
políticos razonables. Es recomendable alcanzar un nivel
de avance del plan, con una identificación de la visión,
objetivos, indicadores, metas y plazos, en que se abran
opciones que requieran una visión política que
finalmente defina las prioridades, las metas y los plazos
involucrados, así como el presupuesto. La toma de
decisiones final y la incorporación de los criterios
políticos de las autoridades vinculadas, permite que se
alcance el necesario compromiso político que le otorga la
fuerza al plan. Una declaración o presentación pública de
los principales aspectos del plan por parte de una alta
autoridad, le otorga la credibilidad que requiere su
ejecución.
4) Este apoyo de las más altas autoridades del Gobierno, se
debe traducir en el otorgamiento real y oportuno del
presupuesto que finalmente se acuerde y que no sea su
ausencia finalmente lo que impida avanzar en los
tiempos y programas acordados.
5) Un equipo político capaz de negociar los aspectos más
conflictivos del plan, respaldado por un buen equipo
técnico que tenga claro que aspectos técnicos son
negociables, sin renunciar al “corazón” del plan y lo haga
perder el sentido principal, que es transformar al sector
automotor de Colombia en un sector de clase mundial,
competitivo y en que todos tengan la opción de
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 146
participar, en una primera fase, con el apoyo subsidiario
del Estado.
6.2 Orden cronológico de las estrategias
En la siguiente sección se presenta una primera proposición de
orden cronológico de desarrollo de las líneas de acción
propuestas como parte del plan de acción. Para esta proposición
se ha tenido en cuenta los siguientes criterios:
Evidentemente, las primeras tareas que se debe abordar
son aquellas relacionadas con la puesta en marcha de
plan, es decir, las asociadas al programa 6.
En segundo lugar de prioridad, se sugiere abordar las
tareas que se relacionan con fortalecer el
funcionamiento de los sistemas de información
existentes, buscando de esta forma aumentar la
credibilidad de las acciones del Estado.
Simultáneamente, se debe abordar las tareas de
inspección, control y vigilancia de normativa vigente.
Con la misma finalidad de lo anterior, se debe abordar
las tareas de inspección, vigilancia y control de la
normativa vigente, lo cual exige una coordinación
eficiente entre la Superintendencia de Puertos y
Transporte y la Policía Nacional.
Por razones políticas coyunturales de Colombia, parece
clara la necesidad de terminar con las restricciones
vigentes a la incorporación de camiones nuevos al
parque automotor de carga (condiciones fijadas por la
OCDE). Se produce entonces una situación, en que parece
conveniente negociar un cambio más profundo y
completo, que considere una nueva política de
chatarrización y la introducción de la nueva política de
formalización. Estas dos últimas llevan incorporado
aportes del Estado, con recursos directos, con aportes,
según leyes vigentes, a la formalización del sector, con
aportes en capacitación. Probablemente conlleve
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 147
aumentos en los recursos disponibles para la
chatarrización y aumentar los beneficios actuales a la
formalización para este sector, por un período
determinado. En esta fase de la modernización, se juega
buena parte del éxito de los cambios propuestos. Es
urgente alinear las posiciones entre las entidades del
Estado y profesionales participantes, con una
conducción única y fuerte, capaz de conducir con
claridad el proceso.
Posteriormente, se sugiere el desarrollo de las líneas de
acción asociadas a la modernización del parque, así como
los proyectos e iniciativas vinculadas a las inversiones en
infraestructura y procesos administrativos de la cadena
logística. Debiera formar parte del paquete de
negociación, el compromiso del Estado de realizar las
inversiones logísticas que logren un efecto positivo en
este mercado y que lo reciban las empresas, propietarios
de vehículos y conductores.
El resto de los programas pueden ir implementándose en
forma paulatina.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 148
Figura 6-3: Carta Gantt
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 149
7 Indicadores y metas
Para lograr realizar un adecuado seguimiento al Plan y forjar la
confianza necesaria en el mismo, se requiere el establecimiento
de metas de largo y de corto plazo, así como sus respectivos
indicadores. Se presentan a continuación indicadores y metas
preliminares para su discusión y aprobación con la contraparte
y con las autoridades sectoriales responsables de la posterior
ejecución del plan.
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 150
Tabla 7-1: Indicadores y metas propuestas por programa y líneas de acción
Cód Línea de Acción/Programa/Subprograma Indicadores Metas
Programa 1: Aumento de la eficiencia económica
Subprograma de modernización del parque
Edad media del PA en corredores principales
Edad media del PA en otras vías nacionales y locales
Tasa de accidentes con participación de camiones
% PA con tecnologías de gestión de flota
-5% anual
-5% anual
-5% anual
+10% anual
1.11 Término del congelamiento del parque Logro de la actividad abr-15
1.12 Establecimiento de una normativa de vida útil de la flota Logro de la actividad abr-15
1.13 Revisión de las normas técnico mecánicas aplicables a vehículos
Logro de la actividad sep-15
1.14 Fortalecimiento del sistema de revisiones técnico-mecánicas
Logro de la actividad sep-15
Subprograma de operación de mercados
Carga media por vehículo
% de viajes con carga de retorno
recorrido anual (km)
tarifa media en corredores principales
tarifa media en otras vías nacionales y locales
+2% anual
+2% anual
+5% anual
-2% anual
-2% anual
1.21 Redefinición del rol del Estado en los fletes Id. Id.
1.22 Normas de acceso y habilitación de empresas de transporte terrestre automotor de carga
Id. Id.
Subprograma de apoyo al desarrollo logístico
Tiempo del ciclo de la cadena logística en corredores principales -30% al 2018
1.31 Reducción de tiempos y costos causados por déficit de infraestructura y procesos administrativos de la cadena de transporte
Id. Id.
1.32 Análisis de restricciones de operación Nº de días de restricción/año Etapa 1: 50% de reducción (gestión)
Etapa 2: 80 %de reducción (inversión en bypass)
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Departamento Nacional de Planeación 151
Cód Línea de Acción/Programa/Subprograma Indicadores Metas
Subprograma de eficiencia energética
Consumo energético por unidad de transporte (l/t-km) -2% anual
1.41 Identificación y difusión de buenas prácticas de Eficiencia Energética
Logro de la actividad Actividad en práctica al 2016
1.42 Co-financiamiento de inversiones en eficiencia energética (sistemas, equipamiento)
% del presupuesto ejecutado 100%
1.43 Capacitación en conducción eficiente Nº de conductores capacitados 100 conductores / mes
Programa 2: Apoyo del Estado a la formalización y modernización del sector
2.11 Reformulación del programa de chatarrización (salida efectiva de circulación)
Nº vehículos chatarrizados/mes 1000/ mes
2.12 Capacitación empresarios y conductores Nº de "empresarios, propietarios de vehículos y conductores capacitados
300 p /mes
2.13 Apoyo en acceso a seguros y bancarización a ETU y propietarios de vehículos
% de los propietarios y ETU bancarizados 50% de propietarios y 100% de ETU al 2017
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Departamento Nacional de Planeación 152
Cód Línea de Acción/Programa/Subprograma Indicadores Metas
Programa 3: Mejoramiento de las condiciones de seguridad
Cantidad de fallecidos en accidentes que involucran transporte automotor de carga
-20% al 2018
1.13 Revisión de las normas técnico mecánicas aplicables a vehículos (ver P1)
Ver Programa 1 Ver Programa 1
3.12 Seguro obligatorio de daños a terceros (extracontractual) % de los veh. de TAC que cuentan con seguro
Reducción tasa de accidentes
50% al 2018, 100% al 2020
5% anual
3.13 Capacitación de conductores en conducción preventiva Nº de conductores capacitados 100 conductores / mes
3.14 Mejoramiento del sistema de otorgamiento de licencias licencias activas obtenidas con nuevo sistema Por definir
3.15 Establecimiento de una legislación laboral orientada a mejorar las condiciones de seguridad
Logro de la medida Jul-2015
Programa 4: Mejoramiento de la información
4.11 Fortalecimiento del rol y alcance del RUNT Logro Jul-2015
4.12 Fortalecimiento del RNDC e integración al RUNT Aumento de cobertura empresas q entregan la información Centro de monitoreo de carreteras y entrega de información (2018)
4.14 Generación y difusión de información de mercado a los distintos actores
Logro de la actividad Actividad en práctica al 2018
4.15 Generación de un sistema de información medioambiental de transporte
Logro de la actividad Actividad en práctica al 2018
Programa 5: Mejoramiento de las labores de inspección, control y vigilancia
5.11 Fortalecimiento de las actividades de inspección, control y vigilancia en ruta
% de vehículos inspeccionados en corredores principales con revisión técnica al día
% de vehículos inspeccionados en otras vías con revisión técnico mecánica al día
20% aumento hasta 2018
Sergio González T. | Gabriel Montero B.
Departamento Nacional de Planeación 153
Cód Línea de Acción/Programa/Subprograma Indicadores Metas
Programa 6: Estructura organizacional de implementación del plan
6.11 Generación de una unidad administrativa de implementación del plan
Puesta en marcha del Plan 3m
6.12 Estructuración definitiva de programas que constituyen el plan
Programas y líneas de acción aprobados en las distintas instancias 6 m
6.13 Definición de sistema de medición y seguimiento de indicadores
Aprobación de los sistemas diseñados por los afectados 6 m