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PROYECTO DE ACUERDO No. DE 2020

“POR MEDIO DEL CUAL SE ATRIBUYEN COMPETENCIAS A LA SECRETARIA DE GESTION DEL RIESGO, EMERGENCIAS Y DESASTRES DEL DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI EN MATERIA POLICIVA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” HONORABLES CONCEJALES Concejo de Santiago de Cali Ciudad

Presento a consideración de los Honorables Concejales el Proyecto de Acuerdo “POR MEDIO DEL CUAL SE ATRIBUYEN COMPETENCIAS A LA SECRETARIA DE GESTION DEL RIESGO, EMERGENCIAS Y DESASTRES DEL DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI EN MATERIA POLICIVA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” con la siguiente;

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. ANTECEDENTES

En el Distrito de Santiago de Cali, se han incrementado en gran medida los inmuebles en condiciones de ruina, que generan un riesgo inminente a las viviendas contiguas y sus moradores, ubicadas en todos los sectores de la ciudad, afectan el entorno de manera considerable, cuando en muchos casos son invadidas u ocupadas por habitantes de la calle o delincuentes que las utilizan para ocultarse y esconder desde armas hasta droga, son muchos los operativos que realizan las autoridades para erradicar estos invasores sin resultados contundentes pues ante la falta de denuncia por parte de los propietarios en pocos días son liberados retornando a los inmuebles, cuando residentes del sector o miembros de Juntas de Acción Comunal instauran las correspondientes denuncias lo primero que se encuentran son frases como; es un predio está en remate de un juzgado, es de una sucesión, es de extinción de dominio o

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sus dueños fueron desplazado etc, el trámite continua con una inspección la cual concluye en un acta, que es llevada a una comisaría y allí termina la reclamación o denuncia pues no se cuenta con un protocolo normativo conjunto con la Administración que permita dar soluciones a estos eventos, es por ello que esta iniciativa pretende atribuir competencias a la Secretaria de Gestión del Riesgo, Emergencia y Desastres para que con un equipo institucional realice todos los tramites en referencia a los bienes en estado de abandono y ruina.

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2. CONTEXTO NORMATIVO 2.1. La reparación, mantenimiento y demolición de bienes inmuebles que amenazan ruina como objeto de regulación de policía administrativa.

La administración pública se despliega a través de distintas actividades en el ejercicio de su función administrativa, entre las cuales se encuentra la denominada policía administrativa.1 Ella se entiende, a su vez, como “el poder o la facultad que tiene la administración para aplicar limitaciones a las actividades de los gobernados, a fin de mantener el orden público” 2

Dentro de las categorías jurídicas que comprende la noción de orden público –ahora denominado de convivencia- están la seguridad, la tranquilidad, el ambiente y la salud pública3.

Pues bien, de cara a lo anterior, se tiene que un inmueble en estado ruinoso tiene la virtualidad de perturbar la tranquilidad y seguridad públicas, ya que “(...) para los vecinos, los propios habitantes y los transeúntes, significa un factor de intranquilidad estar en presencia permanente de un inmueble que en cualquier momento puede causar una tragedia. Y representa inseguridad por las graves consecuencias que podría tener la ruina del inmueble, no solo para quienes lo habitan, sino para los vecinos”.4

1 Entre Las principales actividades administrativas se hallan, además de La policía administrativa en comento, La

actividad de tomento, La actividad de prestación y de servicio público y La actividad de regulación

2 Rodríguez R. Libardo. “Derecho Administrativo general y colombiano”. Decimoquinta edición, Ed. TEMIS. Bogotá

2007. pág. 535.

3 estas instituciones se encontraban reguladas y comprendidas bajo La noción de orden pública por el antiguo Código Nacional de Policía, en particular, en el artículo 2 del Decreto Ley 1355 de 1970. En La actualidad, la noción de orden público es remplazada por el de convivencia, y sus categorías jurídicas se hallan reguladas en el artículo 6 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, esto es. La Ley 1801 de 2016 4 Corte Constitucional. Sentencia T-256 de 1994, MP. Jorge Arango Mejía.

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Dado que dichas categorías son propias de la noción de orden público o convivencia, se tiene que la regulación de dicha institución, vale decir, la de inmueble en estado ruinoso, se encuentra en el actual Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana como un comportamiento que afecta la integridad urbanística, tal como se pasa a ver a continuación. 2.2. El estado ruinoso de un inmueble como comportamiento contrario a la integridad urbanística en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Medidas Correctivas.

El Código en mención enuncia una serie numerosa de comportamientos contrarios a la convivencia y enlaza a cada uno consecuencias jurídicas diferentes. Así, el artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, prevé cuales son los comportamientos contrarios a la integridad urbanística relacionada con bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público y el espacio público. Uno de dichos comportamientos es el relativo a “incumplir las obligaciones para su adecuada conservación”.

En virtud de lo anterior, el legislador previó un complejo de consecuencias jurídicas cuando una conducta es contraria a la integridad urbanística, que se concretan en La imposición de medidas correctivas5. Estas pueden consistir, entre otras, en La construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble y en demolición de obra. Sobre el alcance semántico de dicho tipo de medidas la Ley 1801 de 2016, estableció lo siguiente: Artículo 186. Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble. Es la orden de Policía de mantener, reparar, construir, cerrar o reconstruir un inmueble en mal estado o que amenace ruina, con el fin de regresarlo a su estado original o para que no implique riesgo a sus moradores y transeúntes. Esta orden puede aplicarse a cualquier clase de inmueble. Se incluye en esta medida el mantenimiento y cerramiento de predios sin desarrollo o construcción. “(..) Artículo 194. Demolición de obra. Consiste en la destrucción de edificación desarrollada con violación de las normas urbanísticas, ambientales o de ordenamiento territorial, o cuando la edificación amenaza ruina para facilitar la evacuación de personas, para superar o evitar incendios, o para prevenir una emergencia o calamidad pública (Subrayado fuera del texto). Como se puede advertir, dichas medidas, que no son más que la concreción del poder 6 y función7 de policía, se cristalizan cuando un inmueble amenace ruina. Ahora bien, para efectos de saber de qué manera se pueden cristalizar las medidas

5 según el artículo 172 de la Ley 1801 de 2016, el objeto de toda medida correctiva es La de “disuadir, prevenir,

superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer La convivencia”.

6 Artículo 11. Ley 1801 de 2016. “El poder de Policía es la facultad de expedir las normas en materia Policía, que son de

carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el congreso de la República para regular el ejercicio de la

libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas

correctivas en caso de su incumplimiento”.

7 Artículo 16. Ley 1801 de 2016. “Consiste en La facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas ejercicio del poder de Policía, mediante La expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de Policía.

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correctivas precedentes, es menester dilucidar quiénes pueden imponerla y a través de que procedimiento, lo cual será dilucidado en el siguiente acápite.

2.3. Proceso verbal abreviado de policía y autoridades competentes para

adelantarlo. La Ley 1801 de 2016 establece en su Libro Tercero, Título III, la regulación del “Proceso Único de Policía”. El Capítulo III de ese Título, a su vez, estatuye en su artículo 223 la regulación del Proceso Verbal Abreviado que es competencia de “los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de policía8”. Es en este contexto procedimental que se aplican las medidas correctivas de construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble y de demolición de obra. En el procedimiento administrativo policivo, se encuentran las siguientes fases, relevantes a saber:

Se inicia con una “acción de policía contra el presunto infractor; acción que puede ser instaurada por las “autoridades de Policía” o por “cualquier persona” que “tenga interés en la aplicación del régimen de policía” (Arts. 215 y 223).

Dentro de Los cinco días siguientes de conocida la querella respectiva, debe citar a audiencia al quejoso y al presunto infractor “mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento” (ídem art. 223-2).

La audiencia pública ha de realizarse “en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de policía” (ídem art 223-3). En esta audiencia, entre otros aspectos, se prevé la posibilidad de practicar pruebas a solicitud de parte o de oficio. Mención especial merece, para os efectos del presente concepto, lo previsto en el parágrafo 2 de dicho artículo. Allí se señala la posibilidad de adelantar inspección ocular, de cuya diligencia se puede rendir informe técnico especializado, para lo cual “los servidores públicos del sector central y descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la autoridad de Policía.

Terminada la etapa probatoria, la autoridad debe tomar la decisión respectiva y fundarla en las normas y hechos conducentes demostrados. La decisión se notifica por estrados. Contra la decisión proceden los recursos de reposición, y en subsidio apelación, en este último caso si la resolución es de primera, pero no si es de única instancia (Ídem arts. 223, parágrafo 4). Normalmente el recurso de apelación se concede en el efecto devolutivo, pero en “asuntos relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo” (ídem art 223-4).

La decisión que contiene orden o medida correctiva de policía debe ser cumplida en los cinco días siguientes a que esté ejecutoriada, o podrá ejecutarse coactivamente si es posible (ídem art 223-5 y parágrafo 3).

Como se indicó, el proceso verbal abreviado es el aplicable a las faltas contra la integridad urbanística, de la cual conocen los inspectores de policía, los alcaldes y las autoridades especiales de policía. El artículo 206 del Código establece que los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores conocen en primera instancia, entre otros. Los comportamientos que conduzcan a las medidas de demolición de

8 EI artículo 198 de le ley en mención señala quienes son autoridades de policía. Entre ellos están el presidente de La república, los gobernadores, los alcaldes distritales y municipales, los inspectores de policía y corregidores. Las autoridades especiales de policía y el personal uniformado de la Policía Nacional, Las autoridades especiales de policía son Las que se desempeñan en temas de salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial.

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obra y construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble. De los recursos de apelación contra las decisiones de primera instancia dictadas por dichos inspectores de policía conocen, en principio, las autoridades administrativas especiales de policía (Ídem art 207) y, en los municipios donde éstas no existan, el alcalde municipal (ídem arts. 2O58 y 207).

Ahora bien, las disposiciones legales en mención deben ser objeto de interpretación sistemática con otros estatutos que disciplinan la materia. Uno de ellos es el que tiene que ver con las normas del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. De este modo, el artículo 2.2.6.1.1.8 del Decreto único Reglamentario 1077 de 2015 dispone lo siguiente:

“Artículo 2.2.6.1.1.8. Estado de ruina. Sin perjuicio de las normas de policía y de las especiales que regulen los inmuebles y sectores declarados como bienes de interés cultural, cuando una edificación o parte de ella se encuentre en estado ruinoso y atente contra la seguridad de la comunidad, el alcalde o por conducto de sus agentes, de oficio o a petición de parte, declarará el estado de ruina de la edificación y ordenará su demolición parcial o total. EI acto administrativo que declare el estado de ruina hará las veces de licencia de demolición. El estado de ruina se declarará cuando la edificación presente un agotamiento generalizado de sus elementos estructurales, previo peritaje técnico sobre la vulnerabilidad estructural de la construcción, firmado por un ingeniero acreditado de conformidad con los requisitos de Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente y la norma que lo adicione, modifique o sustituya quien se hará responsable del dictamen. Tratándose de la demolición de un bien de interés cultural también deberá contar con la autorización de La autoridad que lo haya declarado como tal. (...)“ (Subrayado fuera del texto). Una interpretación armónica de las disposiciones jurídicas en mención permiten entrever las siguientes conclusiones: i) toda orden de demolición parcial o total? de una edificación por posible estado de ruina presupone adelantar un Procedimiento administrativo de carácter especial9, esto es, el proceso verbal abreviado de que trata la Ley 1801 de 2016; ii) la decisión administrativa tomada por la autoridad de policía siempre requiere agotar la práctica de pruebas, en particular, un peritaje técnico previa inspección ocular, estructurado por los servidores públicos del sector central o descentralizado del nivel territorial, el cual debe ser “firmado por un ingeniero acreditado de conformidad con los requisitos de Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente y la norma que lo adicione, modifique o sustituya quien se hará responsable del dictamen”; iii) el acto administrativo, además de imponer una medida correctiva, también hará las veces

9 Recuérdese que existen dos clases de procedimientos administrativos: el general, regulado por la Ley 1437 de 2011: y los especiales. Según la singularidad de la materia, tal como acontece con la Ley 1801 de 2016, Sobre el particular, este último Código prevé expresamente en su artículo 4 que las disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no se aplicarán al acto de Policía ni a los procedimientos de Policía, que por su misma naturaleza preventiva requieren decisiones de aplicación inmediata, eficaz y oportuna y diligente, para conservar el fin superior do la convivencia, de conformidad con las normas vigentes y el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011”.

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de licencia de demolición10; y iv) contra el acto administrativo procede el recurso de apelación ante las autoridades administrativas especiales de policía, o en su defecto, por el alcalde municipal o distrital.

Por último, es de resaltar que los artículos 77 y 78 de (a Ley 1523 de 2012 prevén también la posibilidad de la demolición de toda construcción que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad o la salubridad de los habitantes de la mismas o de otras personas. Estos enunciados normativos son aplicables frente aquellas situaciones en que se haya configurado y declarado una situación de desastre o calamidad pública de acuerdo con lo dispuesto en el Capítulo VI de dicha ley. En todo caso, señala la misma norma, que la ejecución de demolición se hará “conforme a las normas de policía aplicables”.

De cara a lo expuesto se considera necesario y pertinente que sea el ordenamiento jurídico distrital de Santiago de Cali conforme a sus competencias;

2.4. Funciones de policía administrativa en el Distrito de Santiago de Cali. Organismos competentes. De acuerdo con el numeral 8 del artículo 112 del Decreto Extraordinario No.411.20.0516 de 2016, corresponde a la Secretarla de Seguridad y Justicia “aplicar las normas de inspección, vigilancia y control de competencia del municipio para el cumplimiento del Código Nacional de Policía y Convivencia”, por medio de la Subsecretaria de Inspección, Vigilancia y Control (Ídem art. 115-4).

En relación con las funciones de la actividad de policía administrativa, prevé dicho Decreto que corresponde a la Subsecretaria de Acceso a Servicios de Justicia la facultad de “ejecutar las funciones correspondientes a la aplicación de medidas correctivas contenidas en las normas de policía vigente, a través de los inspectores de policía y corregidores, conforme a sus competencias” (ídem art 114-5).

Finalmente, en lo que tiene que ver con el conocimiento sobre infracciones en materia de integridad urbanística, prevé el numeral 12 del artículo 115 ibídem, que corresponde a la Subsecretaria de Inspección, Vigilancia y Control ejercer la segunda instancia.

2.5. Competencias de los municipios y distritos en materia de policía administrativa.

En virtud de lo expuesto en los acápites precedentes, este organismo considera necesario precisar cuál es el margen de competencia de los municipios y distritos frente a temas de policía administrativa. Se trata, pues, de un tópico que tiene que ver con la distribución de competencias entre los distintos niveles territoriales en el marco de la organización territorial del Estado.

Pues bien, dado que la actividad de policía compromete el ejercicio de las libertades, los derechos y los deberes constitucionales de los ciudadanos, se tiene que es el Congreso de la República quien ostenta por regla general, el poder de policía, vale decir, la facultad de expedir normas de carácter general, impersonal y abstracto, tal como lo prevé el artículo 11 de la Ley 1801 de 2016.

10 El numeral 6 del artículo 2.2.6.1.1.7. del Decreto único Reglamentario 1077 de 2015 señala que la licencia de demolición es la “autorización para derribar, total o parcialmente una o varias edificaciones existentes en uno o varios predios y deberá concederse de manera simultánea con cualquier otra modalidad de licencia construcción”.

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Como consecuencia de lo anterior, el articulo 13 ibídem dispone que los Concejos Distritales y Municipales, dentro de sus respectivos ámbitos territoriales, tienen un poder residual de policía. Ello quiere decir que dichas corporaciones de representación popular solo pueden regular comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de policía. En ese sentido, el artículo en mención es enfático al prever que las mismas, en el ejercicio de ese poder residual, no pueden:

1. Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y

deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador.

2. Establecer medios, procedimientos o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador.

3. Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley”

Se subraya el literal 2 de la norma anteriormente transcrita con el ánimo de resaltar que el legislador proscribió la posibilidad de que las corporaciones de representación popular del orden territorial, puedan regular aspectos relativos al debido proceso administrativo frente acciones u omisiones contrarios a la convivencia. La razón de dicha prohibición es clara, pues, como es bien sabido, el proceso administrativo tiene que ver con el derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991, Y este es un asunto del resorte exclusivo de legislador que se disciplina por las leyes estatutarias cuando se trata de regular su núcleo esencial o por leyes ordinarias cuando están por fuera de dicho ámbito. Ello es así, porque la discusión sobre el alcance de los derechos fundamentales solo puede darse en el seno democrático por excelencia, como es el Congreso de la República, sin perjuicio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y las Cortes internacionales de Derechos Humanos sobre el particular11

3. CONVENIENCIA DEL PROYECTO DE ACUERDO

El objetivo del presente proyecto de acuerdo es otorgarle a la Secretaria de Gestión del riesgo, Emergencias y Desastres la facultad policiva para actuar de manera directa sobre los bienes en abandono o en ruina para entre otros:

restringir el uso y acceso a estas zonas e inmuebles que pueden verse afectados

por un evento desastroso, así como el ordenar la reparación y/o demolición, de vocación pública o privada, de cualquier uso y en cualquier zona dentro del Distrito de Santiago de Cali.

11 Sobre el particular puede verse las siguientes sentencias de la Corte Constitucional C-902 de 2011 M.P Jorge Iván

Palacio Palacio. C-319 de 2006, M P. Álvaro Tafur Galvis, C-126 de 2006, MP. Alfredo Beltrán Sierra C-193 de 2005. MP.

Manuel José Cepeda Espinosa; C-037 de 1996, MP. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-646 de 2001 M P Manuel José Cepeda

Espinosa.

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Identificar, evaluar y monitorizar los bienes inmuebles en ruina o abandono, generando acciones de prevención y precaución.

Diseñar planes de educación para crear una cultura de seguridad tanto en el sector oficial como en el sector privado, para lograr así reducir los factores de riesgo subyacentes en esa clase de construcciones.

Mejorar atención y respuesta de todos los niveles administrativos locales en unión con todos los ciudadanos, el sector privado, las instituciones gubernamentales, las asociaciones profesionales, las universidades, los organismos científicos y técnicos que deben ser empoderados para tomar decisiones que reduzcan los riesgos para que así entre todos nos protejamos y no tengamos que lamentar desastres y la pérdida de vidas humanas.

Por lo anteriormente expuesto solicito al Honorable Concejo de Santiago de Cali someter a consideración la presente iniciativa que cumple con la normatividad y cuenta con concepto favorable del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica.

Atentamente,

ROBERTO RODRIGUEZ ZAMUDIO CONCEJAL DE CALI

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PROYECTO DE ACUERDO No. DE 2020

“POR MEDIO DEL CUAL SE ATRIBUYEN COMPETENCIAS A LA SECRETARIA DE GESTION DEL RIESGO, EMERGENCIAS Y DESASTRES DEL DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI EN MATERIA POLICIVA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” El Concejo Municipal de Santiago de Cali, en uso de sus atribuciones Constitucionales y legales en especial las que confiere el artículo 313, de la Constitución Política de Colombia, el Código Civil Colombiano, la Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la Política Nacional del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones, la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

ACUERDA

ARTICULO PRIMERO. La Secretaria de Gestión del Riesgo, Emergencia y Desastres, tendrá por función la de rendir informe técnico especializado sobre la vulnerabilidad estructural de los bienes inmuebles que amenacen ruina, dentro de los procesos administrativos policivos adelantados por las autoridades de Policía competentes

PARAGRAFO. El informe técnico especializado emitido por la Secretaria de Gestión del Riesgo, Emergencias y Desastres debe contener además de la identificación singularizada del bien, las condiciones físicas actuales del mismo y las recomendaciones y conclusiones a proceder por parte de los particulares y la Administración Distrital, con el fin de establecer los méritos suficientes para declarar el estado de ruina del bien inmueble, sin perjuicio de otras consideraciones que se establezcan como pertinentes

ARTICULO SEGUNDO. El presente Acuerdo rige a partir de su publicación en la gaceta de la Alcaldía de Santiago de Cali

PUBLIQUESE Y CUMPLASE

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INFORME DIRECTORA JURIDICA

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