INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA LA GESTIÓN

DEL AGUA. TASAS, CÁNONES, TARIFAS

Septiembre, 2013

Autor: Julián Luis Ruíz Martínez Miembro de la Red Virtual del AGUA-CODIA

Contenido

1. Introducción: agua como bien público y su gestión 2. La gestión del agua y actividades relacionadas

3. Instrumentos económicos para la gestión del agua 4. Recuperación de costos 5. Implicaciones para la gestión del agua

7. Conclusión

Agua como bien público y su gestión

• El agua es un bien de dominio público y su manejo corresponde al Estado. Las disposiciones para el uso o aprovechamiento del agua están establecidas en las leyes del agua.

• La gestión del agua involucra dos grandes vertientes:

• La administración de las aguas nacionales, relacionada con la preservación del

agua en cantidad y calidad, orientada a regular el uso o aprovechamiento de las aguas nacionales o como un medio para el desalojo o descarga de las aguas residuales, de acuerdo a estándares establecidos.

• La prestación de los servicios de agua (riego y agua potable, alcantarillado y saneamiento).

• La prestación de los servicios de agua, considera la distribución del agua a los usuarios finales, a las poblaciones o los agricultores de riego, llevada a cabo generalmente a través de figuras estatales (comunidades autónomas) o municipales (provinciales), de manera directa o descentralizada través de organismos operadores de agua, o bien por Asociaciones Civiles de Usuarios de Riego o Comunidades de Regantes.

Agua como bien público y su gestión

• El sector industrial se abastece directamente de los cuerpos de agua, mediante

concesión, o través de las redes de agua potable.

• Para preservar la cantidad de agua y calidad del agua se utilizan diversos instrumentos para su manejo: jurídicos (normativos); administrativos y económicos.

• La prestación de los servicios de agua utiliza los últimos dos tipos de instrumentos: derechos de conexión y tarifas para los servicios de agua. En el caso del servicio de alcantarillado y saneamiento sólo aplica una cuota.

• En el caso del servicio de riego tener derecho al riego por parte de los agricultores implica el pago de una cuota.

• En la Conferencia Internacional sobre Agua y Medio Ambiente realizada en 1992 en Dublín, Irlanda, se consideró que “El agua tiene un valor económico en todos sus usos competitivos, por tanto debe ser reconocida como un bien económico”, a fin de inducir un uso eficiente y equitativo.

La gestión del agua y actividades relacionadas

•Gestión del agua como recurso natural. •Extracción

•Almacenamiento •Conducción •Tratamiento •Distribución •Uso •Captación de aguas residuales •Tratamiento de aguas residuales •Disposición de aguas residuales en cuerpos de agua

• Requieren de un marco institucional y normativo para llevarse a cabo.

• Participan diversos actores.

• Requieren de la construcción de

infraestructura para el suministro, tratamiento y disposición de las aguas residuales generadas, así como de la operación y mantenimiento de la misma.

• Implican el pago de un precio (cánones, tarifas, derechos, cuotas) para quienes utilizan los servicios y se benefician.

La gestión del agua y actividades relacionadas

• Requieren de todo un marco institucional y normativo para poder llevarse a cabo, en los que participan diversos actores y se utilizan diversos instrumentos administrativos, normativos y económicos para regular o incentivar la realización de los mismos.

• Requieren de la construcción de infraestructura para el suministro, tratamiento y disposición de las aguas residuales generadas, así como de la operación y mantenimiento de la misma.

• Acciones por las cuales los actores involucrados en su realización incurren en diversos tipos de costos. Por otra parte las actividades implican el pago de un precio (cánones, tarifas, derechos, cuotas) para quienes utilizan esos servicios y se benefician de los mismos.

Instrumentos económicos para la gestión del agua Aspectos conceptuales

Oferta y demanda de agua

m3

P*

Q*

$/m3

Oferta (Costo marginal)

Demanda

(Beneficio marginal)

•Dada su escasez relativa, el agua es un bien económico. Su intercambio en el mercado genera costos para quien la suministra y beneficios para quien la utiliza. • Los usuarios buscarán consumir agua en un nivel tal que el beneficio adicional que obtengan por la última unidad utilizada exceda al costo adicional de suministrarla. • El consumo óptimo ocurre cuando el beneficio y costo adicionales son iguales (p*,Q*), y es en este nivel donde se determina el precio óptimo del agua. • Después de Q*, el beneficio adicional por consumir un volumen adicional sería menor que el costo por suministrarlo, y por tanto la disposición a pagar por parte del usuario sería también menor. • Existen tres conceptos fundamentales en la valoración económica del agua: valor, costo y precio.

Instrumentos económicos para la gestión del agua Valor total del agua

Componentes del valor total del agua

Beneficios netos de flujos de retorno

Valor para los usuarios

Beneficios netos de usos indirectos

Ajustes por objetivos sociales

Valor intrínseco

Valor

económico

Valor total

Fuente: Peter Rogers, Ramesh Bhatia y Annette Huber. Water as social and economic good: how to put the principle into practice. Clobal Water partnership, TECHNICAL Advisory, Committee, 1998, p.13

• El valor del agua, es el que los usuarios le otorgan al agua por los beneficios que reciben al utilizarla. • Las metodologías de valoración del agua están relacionadas con las características del agua como bien económico: bien intermedio o bien final. • La utilización de las metodologías para valuar el agua depende también de la disponibilidad de información.

Instrumentos económicos para la gestión del agua Costo total del agua

Costo total

Costo de capital

Costos de operación y mantenimiento

Costo de oportunidad

Externalidades económicas

Externalidades ambientales

Costo

económico total

Fuente: Peter Rogers, Ramesh Bhatia y Annette Huber. Water as social and economic good: how to put the principle into practice. Clobal Water partnership, TECHNICAL Advisory, Committee, 1998, p.18

Costo de

suministro

Componentes del costo total del agua El costo total para dotar de agua a los diferentes usos implica reconocer los: • Costos de inversión en

infraestructura y de operación y mantenimiento de la misma.

• Costos por la utilización

del agua en un uso alterno.

• Impactos que se imponen a otros usuarios y al medio ambiente.

Instrumentos económicos para la gestión del agua Precio del agua

El precio del agua es la cantidad que pagan los usuarios por el uso del recurso hídrico o del servicio que reciben, de acuerdo con la situación específica de cada uso o servicio que se proporciona. Generalmente estos conceptos de precio son los que se aplican en la utilización del agua como recurso natural y los servicios de agua asociados: • Cuota, canon, derecho, u otra figura de pago por el uso o aprovechamiento del

agua como recurso natural.

• Tarifa por los servicios de agua potable.

• Cuota (% de la tarifa por el servicio de agua potable) por los servicios de alcantarillado y saneamiento.

• Cuota por el servicio de riego. • Canon o derecho por el uso de los cuerpos de agua nacionales para realizar

descargas de aguas residuales.

Instrumentos económicos para la gestión del agua Precio del agua

• Los principios involucrados con el precio del agua, son: - “el que usa el agua, paga”, orientado a que los usuarios que utilizan el agua

paguen - “quien contamina, paga”, dirigido a que los usuarios paguen o cubran el costo

por el daño ambiental que causen • La aplicación de estos conceptos y principios en los diferentes países de

Iberoamérica puede tener particularidades en el tipo de precios y en la medida en que se establecen los precios correctos.

• Los datos de costo y precio del agua, pueden ilustrar el nivel de recuperación de

los costos y en qué medida se establecen precios correctos.

Instrumentos económicos para la gestión del agua Utilización de instrumentos económicos en la gestión del agua

Los instrumentos económicos se utilizan en todas las actividades relacionadas con la gestión del agua, ya que:

• Se incurre en costos de inversión y de operación y mantenimiento de la infraestructura, que varían dependiendo el tipo de obra, aspectos tecnológicos y las condiciones geográficas donde se construye.

• Los usuarios pagan por la prestación de los mismos, tasas, cánones, tarifas, cuotas, derechos (Anexo 1 y 2).

• El gobierno realiza gastos de administración, para llevar a cabo la planeación, organización, control y evaluación de los recursos hídricos disponibles y de su uso o aprovechamiento como bien de dominio público, para su uso o descarga de aguas residuales.

.

Instrumentos económicos para la gestión del agua Utilización de instrumentos económicos en la gestión del agua: El

caso de España y México

• Por los diversos servicios se pagan diferentes tipos de precios, como se muestra a continuación (Ver detalle en Anexo 1):

• El esquema de precios es muy similar en España y México como es la tarifa de abastecimiento de agua potable, la cuota de alcantarillado y saneamiento y el canon de control de vertidos,

• sin embargo existen particularidades como el precio del agua como recurso natural que en México está generalizada su aplicación en todo el país y en España aplica sólo para algunas Comunidades Autónomas como Cataluña.

• El canon de regulación y de la tarifa de utilización, se establecen sobre la base de la inversión y de la operación y conservación del tipo de infraestructura para la que aplican, en el caso de México sólo se considera en ambos casos una cuota de aprovechamiento con base en los costos de operación y mantenimiento.

Instrumentos económicos para la gestión del agua Precio del agua: España y México

Actividad España México

Gestión del agua Canon del agua (sólo algunas

comunidades autónomas)

Derecho por uso o

aprovechamiento del agua

Embalse Canon de regulación Cuota por aprovechamiento

Transporte Tarifa de utilización Cuota por aprovechamiento

Extracción-aguas

subterráneas

Fijado por ayuntamientos y

comunidades de regantes Porcentaje de participación

Abastecimiento-agua

potable Tarifa por abastecimiento de agua

Tarifa del servicio de agua

potable

Distribución de agua de

riego Derrama o parte proporcional de

costos incurridos

Cuota de operación y

mantenimiento

Depuración de aguas

residuales Tasa de alcantarillado/Canon de

saneamiento

Cuota de alcantarillado y

saneamiento (porcentaje de

tarifa de agua potable)

Control de vertidos Canon de control de vertidos

Derecho por uso de cuerpos

receptores como descargas de

aguas residuales

Instrumentos económicos para la gestión del agua Precio del agua: México

Zona de disponibilidad

Industrial Municipal Riego

1 18.5894

Exento, si utiliza el

volumen autorizado

2 14.6310

3 12.1924

4 10.0589 0.362

5 7.9248

6 7.1623

7 5.3909 0.168

8 1.9153 0.084

9 1.4354 0.041

Fuente: Ley Federal de Derechos en Materia de Agua 2010

Derechos por uso de agua 2010 ($/m3)

Recuperación de costos

• El mecanismo mediante el cual se recuperan los costos de los servicios, es el precio que los usuarios de los diferentes servicios del agua pagan por ellos (Anexo 1).

• En México, con los ingresos generados por el uso o aprovechamiento del agua y por el uso de cuerpos de agua como receptores de aguas residuales, la recuperación de los gastos de administración y preservación del agua es de 174%. En el caso de España, no hay un mecanismo de recuperación de esos gastos, los cubren con presupuesto público. Sólo algunas comunidades autónomas como Cataluña cuentan con ello.

• La tarifa de los servicios de agua potable permite recuperar el 60% de los costos de abastecimiento (Anexo 2). Si bien no se recuperan los costos, hay organismos operadores que operan con buenos niveles de eficiencia operativa y de recuperación de los costos; pero, otros alcanzan niveles bajos.

• En el servicio de riego, los usuarios cubren los costos de operación y mantenimiento (recuperación de los costos de 17%).

• En el servicio de agua potable y de riego, hay inversión directa del gobierno federal, participación de estados y municipios y los usuarios, a tener en cuenta para una idea más precisa del nivel de recuperación de costos.

Implicaciones para la gestión del agua

• En el caso de México y España, los precios no reflejan plenamente los costos de proveer el recurso hídrico a los usuarios (Anexo 2), lo que hace que los efectos (Rogers, 1998) de su establecimiento no se logren plenamente, esto es contribuir a:

- Reducir la demanda de agua - A preservar el agua en cantidad y calidad y a mejorar los servicios asociados - Reasignar el agua entre usos competitivos

• Lo anterior no permite la auto sostenibilidad financiera del sector agua y la mejora en

la prestación de los servicios.

• El propósito fundamental de la gestión del agua es lograr la sustentabilidad de los recursos hídricos. Los precios pueden contribuir a su logro (Rogers, 1998), cuyo impacto se puede evaluar con el concepto de elasticidad precio de la demanda de agua.

• De ahí la importancia de establecer precios de manera correcta, que permitan recuperar los costos de proveer el agua y reconocer el valor que los usuarios otorgan al agua, sin olvidar que el agua es un bien económico, social y ambiental.

• El manejo del agua requiere también de establecer límites a problemas como la sobreexplotación y la contaminación, donde los instrumentos de comando y control son de suma relevancia.

Conclusiones

• El valor que los usuarios dan al agua depende del valor generado por el agua como bien intermedio y del beneficio total que proporciona a la población como bien de consumo final, así como del precio fijado al agua.

• La estimación del valor, costo y precio del agua provee de elementos de apoyo para el diseño de una política de precios sustentada en la valoración económica del agua y sus servicios relacionados.

• Los servicios relacionados con el agua implican la inversión en infraestructura y gastos de operación y mantenimiento, los más significativos son los de almacenamiento y transporte, que llegan a representar en México más del 60%; les siguen los de abastecimiento de agua potable.

• Los servicios de agua utilizan diversas figuras de cobro a los usuarios, como cánones, derechos, tarifas, cuotas y tasas, principalmente, las cuales tienen particularidades en su aplicación, pero son un medio para recuperar las inversiones.

Conclusiones

• En general dichos servicios no recuperan las inversiones realizadas, y aunque existen casos en los que se tienen altos niveles de recuperación de las inversiones, lo evidencia que los precios de los servicios no reflejan el costo de suministrarlos.

• Lo anterior no favorece la sostenibilidad financiera de los servicios de agua, el

establecimiento de precios correctos y la contribución de los instrumentos económicos a fomentar una mayor eficiencia en el uso del agua y la sustentabilidad del recurso hídrico.

• Es importante utilizar medidas de comando y control para preservar el agua en

cantidad y calidad y orientar conductas de los usuarios que los instrumentos económicos (de mercado) no pueden inducir.