El dabate sobre las nuevas polticas sociales Titulo Midaglia, Carmen - Autor/a Autor(es)Alternativas de proteccin a la infancia carenciada. La peculiar convivencia de lopublico y privado en el Uruguay

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Buenos Aires LugarCLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Editorial/Editor2000 Fecha

Coleccinpobreza; infancia; politicas sociales; Uruguay ; TemasCaptulo de Libro Tipo de documentohttp://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/clacso/becas/20110204094953/21parte.pdf URLReconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 2.0 Genricahttp://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/deed.es

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El debate sobre las nuevas polticas sociales

Los rendimientos sociales del tradicional modelo de proteccin

E l agotamiento del modelo de desarrollo de corte proteccionista en el mun-do y en la regin introdujo una serie de crticas en torno a sus re n d i m i e n-tos en las reas socioeconmicas objeto de intervencin. En este marc ose gener una polmica que, si bien plasm diversas posiciones en relacin al ca-rcter pro g resivo o re g resivo de los sistemas de bienestar social, no fue capaz enuna primera instancia de entablar un debate cuidadoso y evaluativo que atendie-ra a los resultados diferenciales producidos en los diversos contextos.

Entre las posiciones ms destacadas se encuentran las liberales o neocon-servadoras. Las mismas tienen un consenso negativo acerca de los esquemasclsicos de seguridad social, ya que consideran que adems de distorsionar elfuncionamiento del mercado, stos benefician exclusivamente a las clases me-dias, otorgndoles una serie de ventajas econmicas al tiempo que excluyen alos sectores sociales ms deprimidos. Para esta corriente, la distribucin so-cial como apuesta poltica del welfare stateno se alcanz en su plenitud. Poresta razn, se argumenta, el tipo ideal de proteccin debera consistir en eldesmantelamiento total de los sistemas de ayuda, llegndose a propugnar laerradicacin de cualquier otra forma de provisin pblica alternativa. Sin em-bargo, esta posicin extrema o purista admite algunas variantes en relacin ala necesidad de intervenciones estatales puntuales, en la medida en que se re-conoce por una parte que la dinmica del mercado no es perfecta, y por otrase diagnostica la urgencia de administrar las herencias sociales negativas delmodelo anterior. Bajo estas circunstancias, es posible considerar la existenciade programas pblicos estrictamente focales (Pierson P., 1994, pg. 166).

En cambio, para un conjunto amplio de analistas no resulta tan claro queel funcionamiento de los sistemas de welfare se haya basado en una lgica do-

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Primera parte

minantemente regresiva, de concentracin de privilegios y por ende de desa-tencin a los grupos con necesidades insatisfechas.

En relacin a este tema, T. H. Marshall, en un trabajo ya clsico, planteque si bien las polticas o derechos sociales no revierten substantivamente elpatrn de desigualdad social imperante en una sociedad, permiten y legitimanla realizacin de transferencias de recursos de manera horizontal, es decir, alinterior de categoras socioeconmicas, posibilitando entre otras cosas ciertogrado mnimo de distribucin (Marshall, T.H., 1967, pg. 201).

H. Wilensky, por su parte, al analizar las formas de financiamiento de losdistintos servicios de proteccin para una muestra de pases europeos, cons-tat que si bien algunos de ellos tenan un carcter regresivo, el resultado delconjunto de las transferencias que sustentaban a dicho modelo gener un sal-do neto positivo, ya que incidi favorablemente en los niveles de equidad so-cial (Wilensky H., 1973, pgs. 91-92).

G. E. Andersen, ubicado en una lnea argumentativa que defiende los re s u l-tados producidos por los programas de bienestar, consider que estos sistemas,en particular los de perfil socialdemcrata, operaban como mecanismos det r a n s f e rencia de ingresos entre grupos sociales y por ende se transformaban enuna fuente de solidaridad e integracin social (Andersen G.E., 1990, pg. 27).

Estas ltimas apreciaciones tienen un peso relativo para Amrica Latinaen la medida que no todos los pases del continente instauraron un sistema debienestar propiamente dicho, y en aquellos que lo tuvieron el grado de desa-rrollo y las arenas de intervencin pblica han sido altamente dismiles1. A es-to se agrega que el patrn histrico de desigualdad social de estas sociedadesha sido una fuente importante de diferenciacin en relacin a otras regiones,el cual se debe tener en cuenta no slo para realizar evaluaciones consistentessobre los logros o perjuicios obtenidos en la aplicacin de los esquemas deproteccin, sino tambin para proyectar nuevos lineamientos bsicos de bie-nestar.

Es posible afirmar que en el continente latinoamericano la discusin po-ltica y acadmica sobre estos temas se volvi en algn sentido an ms sint-tica y confrontacional que en otras partes, ya que la necesidad imperiosa deinstrumentar la reforma socioeconmica en pos de superar las crisis de losaos 80 se respald esencialmente en argumentos descalificativos sobre el pa-pel desempeado por el Estado en la conduccin de estos pases.

El Estado pas de ser considerado en dcadas pasadas un agente dinmi-co promotor del desarrollo a verse como un obstculo para el crecimiento eco-nmico y social (Evans P., 1992). En oportunidades se catalog su comporta-miento y desempeo en las diversas reas que tena a cargo como ineficiente,distorsionante, e incluso corrupto y/o depredador, promovindose as su re-duccin a una mnima expresin.

Los niveles crecientes de pobreza fueron los indicadores ms utilizadospara subrayar el fracaso del modelo anterior de desarrollo, que no haba cum-plido con las metas implcitas o explcitas de integracin social ms all de los

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ciclos de crecimiento y depresin que vivieron estas naciones. En este entor-no no hubo lugar para llevar a cabo una identificacin o discriminacin entrefocos deficientes y rescatables de la matriz de polticas pblicas vigente, fun-damentalmente en el campo social.

Se impuso entonces un paquete relativamente uniformizante de iniciati-vas para intentar modificar los dficits sociales histricos del continente y a lavez mitigar los costos transicionales que supona el cambio de orientacin so-cioeconmica, sin que se llegara a problematizar la adecuacin de esas pro-puestas para las sociedades de re f e rencia. No fueron tratadas las dimensioneseconmicas y sociales que en los diversos modelos de desarrollo estn ntima-mente relacionadas, y ms an, mediatizadas por aspectos poltico-institucio-nales. Los esfuerzos se centraron en corregir la situacin econmica, y las me-didas sociales que se anexaban a este proceso eran consideradas como un sim-ple derivado de los xitos potenciales que introduciran dichas corre c c i o n e s .Sin embargo, en algn momento debiera repensarse la relacin entre econo-ma y poltica, ya que los resultados econmicos suelen ser filtrados e inclusomodificados por los legados histricos y por las instituciones polticas vigentes.

Por esta razn, si bien las recomendaciones estuvieron dirigidas a redefi-nir el papel del Estado, en un primer momento dicha revisin se asoci rpi-damente a una reduccin global del aparato pblico y a su retiro masivo delas clsicas reas que manejaba, incluidas las de naturaleza social (Evans, P.,1992). Sobre estas ltimas, las indicaciones apuntaron hacia una privatiza-cin de los servicios sociales y/o un traspaso a la sociedad de las prestacionesdirigidas a poblaciones vulnerables. Se argumentaba que los agentes civiles noadolecan de los vicios propios de las burocracias estatales (Pierson, C, 1991),y por lo tanto posean la capacidad no slo de instrumentar eficiente y eficaz-mente un amplio conjunto de servicios, sino tambin de cumplir funciones decontralor pblico tendientes a efectivizar los derechos sociales de los sectoresdesposedos (Bresser C. L., Cunill N., 1998, pg. 44).

La dcada de los 90 fue testigo de un giro en el nfasis sobre los argumen-tos en relacin al Estado, ya que se tornaba imprescindible cuidar e inclusorecuperar el edificio institucional pblico, porque en caso contrario las nue-vas polticas habran de tornarse insustentables en el mediano y largo plazo(Nam M., 1994, pg. 41). La lgica inicial de la reforma, de reduccin indis-criminada del aparato estatal, no pareca ajustarse a los desafos que suponanlas etapas subsiguientes de consolidacin de la propuesta. No obstante, lasexigencias econmicas se mantenan en trminos de retiro del Estado de lasesferas productivas y de plena vigencia del mercado, aunque dicho agente ten-da a dejar de ser el foco de todos los males. Su presencia se tornaba necesa-ria en este proceso de reformas, ya sea como impulsor de las mismas, resol-viendo problemas de accin colectiva (Acua C. Smith W., 1994), y/o favore-ciendo la reproduccin de esas iniciativas.

Se admiti que el Estado tendra ahora a su cargo la funcin estratgicade regular un mercado dinmico y globalizado. Sin embargo, la efectivizacinde dicha funcin emerge como un aspecto crtico o un gran desafo poltico

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para los pases latinoamericanos, ya que supone la existencia de un Estadofuerte con autoridad y cierta autonoma (Evans P., 1997).

La prestacin de los servicios sociales, incluidos los que cubren a las po-blaciones carenciadas, no parece escapar a estos nuevos parmetros de refe-rencia, ms an si se considera entre las modalidades plausibles de instru-mentacin la inclusin de organizaciones de la sociedad civil para su adminis-tracin y puesta en prctica.

El perfil del nuevo sistema

Frente a la crisis del modelo clsico de bienestar surge una alternativaaparentemente sustitutiva de proteccin: el llamado Estado Liberal Social. Es-ta no es una propuesta acabada ni uniforme, aunque de modo general suponela reasignacin de recursos pblicos para atender la situacin de grupos so-ciales especficos, fundamentalmente los que se encuentran en situacin depobreza o exclusin social. Dicha reasignacin presupuestaria no slo facilitay promueve una reduccin del gasto pblico social, sino que a la vez revela uncambio esencial en la orientacin del sistema de asistencia social, ya que im-plica pasar de un esquema de corte universal hacia otro de naturaleza resi-dual. Estas modificaciones sustantivas en la direccionalidad de los serviciossociales se ajustan perfectamente a los nuevos parmetros del crecimientoeconmico, a la vez que alteran el cuerpo bsico de polticas pblicas inspira-do en los derechos clsicos de ciudadana. En este sentido, la gama de dere-chos sociales constitutivos del status del ciudadano se encuentra sometida afuerte proceso de cuestionamiento y revisin.

Es importante sealar que en una primera instancia este cambio de orien-tacin no parece generar graves consecuencias sociales, en la medida en queopera en un contexto donde una proporcin significativa de los servicios p-blicos de vocacin universalista de la regin ha tendido a deteriorarse, talescomo los de educacin bsica y salud. E. Tenti indic, al caracterizar la din-mica de funcionamiento de las prestaciones sociales, que () el criterio de lacantidad prim sobre el de la calidad y las coberturas dejan de ser indicado-res de satisfaccin efectiva de las necesidades bsicas de la poblacin ()(Tenti E., 1998, pg. 76).

De esta manera se promueven nuevas propuestas de proteccin dirigidasa problemas y/o sectores especficos -las llamadas polticas de tipo focal o ini-ciativas anti-pobreza- en las que se prev la seleccin de usuarios a travs dela comprobacin de su situacin de carencia y se espera alguna forma de par-ticipacin. Independientemente de la intencionalidad de estas medidas socia-les, sus impactos reales seguramente sern diferenciales de acuerdo al capitalsocial existente en cada pas.

Como bien seala J. Nelson, estos programas de ayuda pueden potencial-mente ser de gran beneficio para aquellas naciones que cuenten con ndicessignificativos de poblacin en situacin de pobreza extrema, por varias razo-nes (Nelson J, 1992, pg. 232):

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a) los estratos carenciados se han beneficiado mnimamente de las tradi-cionales intervenciones de control estatal de precios, salarios y subsidiossociales dada su insercin en el mercado de trabajo informal y su falta deorganizacin;

b) la ubicacin de este grupo social de acuerdo a la escala de pobreza pue-de ser determinante para que ciertas ayudas, aunque parciales, jueguenun importante papel en su subsistencia inmediata;

c) las presiones internacionales y en cierta medida tecnocrticas en favorde propuestas de corte residual pueden transformarse en un incentivo pa-ra que los gobiernos decidan responsabilizarse por los sectores pobres, quehasta ahora han sido relegados debido a que su atencin no produce altosrditos polticos, dada su escasa influencia para generar opinin pblica.

Interesa indicar adems que estas propuestas sociales no se encuentranexentas de un conjunto de dificultades en su fase operativa o de instrumenta-cin, que es en parte donde radica su rendimiento. Entre ellas figuran:

a) la definicin relativamente precisa de los grupos beneficiarios, ya quela heterogeneidad de la pobreza complica el establecimiento de indicado-res nicos y permanentes. Esto ha conducido a ensayar metodologas es-peciales para captar a una poblacin que en oportunidades est desagre-gada en el territorio. A ello se suma otra complicacin, fundamentalmen-te en estos pases, referente a la demarcacin de la lnea divisoria entre po-bres y no pobres cuando la situacin socioeconmica de los quintiles o de-ciles prximos ms bajos de la escala no es substantivamente diferente.En otras palabras, no se constata una brecha amplia entre los estndaresde vida de los grupos calificados como muy pobres y los sectores popu-lares incorporados parcial o totalmente al mercado de trabajo en ocupa-ciones de muy baja calificacin (Nelson J., 1992, pgs. 232-233);

b) estipular cules son las instituciones pblicas y/o privadas que se harncargo de la puesta en prctica de estas iniciativas cuando se cuenta de an-temano con distintas capacidades organizativas. Por una parte estn loscasos de pases que tuvieron un cierto monopolio del Estado en materiasocial, y se considera que ese estilo de accin fren el desarrollo de redesespontneas de ayuda y limit la participacin de las organizaciones sinfines de lucro, obligndolas a manejarse en espacios sociales micro o in-tersticiales (Nam M, 1994, pg. 38). Por otra parte se ubican las nacionesdonde la intervencin pblica fue mnima o prcticamente estuvo ausen-te y el desempeo de las organizaciones de la sociedad civil fue altamen-te heterogneo. En cualquiera de las dos situaciones la localizacin insti-tucional de estas propuestas no es simple, debido al proceso de aprendi-zaje al que tienen que someterse las partes involucradas y a la necesidadde establecer algunos contralores polticos efectivos para enfrentar pro-blemticas de carencias y tornar eficiente el gasto de recursos;

c) en ltimo lugar se detecta otra dificultad que, si bien es de instrumen-tacin, a la vez est mediatizada por decisiones polticas. La misma con-

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siste en establecer fuentes financieras genuinas que permitan la reproduc-cin de esos programas. Cualquier iniciativa de ayuda a sectores carencia-dos genera expectativas, aunque difusas, en los beneficiarios. Adems seest atendiendo principalmente a poblaciones en situacin de extrema po-breza, por lo cual la continuidad de esa lnea de accin puede ser funda-mental para la supervivencia de tales estratos. No se debe olvidar que elxito de los programas de disminucin de la pobreza abarca generalmen-te a ms de una generacin, y en consecuencia su continuidad se transfor-ma en un prerequisito ms all de los cambios de gobierno.

Para las naciones de ingreso medio y con cierta institucionalizacin de lossistemas de seguridad social, como en el caso uruguayo, la promocin de es-tas propuestas podra desencadenar consecuencias sociales negativas inde-pendientemente de los beneficios y dificultades arriba indicados. En este ca-so, los sectores que supuestamente resultaran cubiertos por las mismas sonrelativamente pequeos en relacin a los trabajadores formales, estratos semi-pobres y medios que dejaran de contar con el amparo de los tradicionalesprogramas y reglamentaciones sociales. De ese modo, dichos pases seran so-metidos a la generacin de formas de desigualdad social hasta ahora descono-cidas. Si bien la teora econmica y los discursos a favor de la liberalizacindel mercado sugieren que esas prdidas son pasajeras, y que en el medianoplazo la propia dinmica del crecimiento las revertir2, hasta el momento nose dispone de elementos suficientes que permitan conocer los futuros escena-rios de la integracin social (Nelson J., 1994, pg. 55).

El camino hacia la implantacin de un modelo de proteccin residual es-t lejos de ser simple en la medida en que est en juego un sinnmero de fac-tores domsticos, como por ejemplo las herencias sociales y los mecanismospoltico-institucionales, y en consecuencia los resultados son y sern amplia-mente diversos. Por este motivo se torna imposible e incluso contraproducen-te elaborar recomendaciones nicas y estndar sobre las policiesde bienestarque deben instrumentarse. As como no existi un tipo universal y extensiblede welfare state (Andersen G., 1990), el denominado modelo residual debercontemplar la diversidad contextual.

A la luz de la experiencia acumulada en materia social en Latinoamricaes posible evaluar que en los ltimos aos los esquemas clsicos de bienestarhan sido modificados en sus componentes esenciales (como por ejemplo lossistemas previsionales), pero otros programas tambin de importancia angozan de buena salud o se mantienen relativamente estables (como porejemplo los sistemas de educacin).

Es posible afirmar, aunque en menor medida que en el caso europeo, quelos cambios de orientacin se procesaron de manera ms profunda en el nivelde las polticas macroeconmicas, industriales y comerciales que en el de lossistemas de proteccin social, los cuales parecen sacudidos en menor gradopor las reformas (Pierson P, 1994, pg. 5). Y esto se hace ms evidente enaquellos pases que contaron con esquemas de welfare extendidos e institucio-nalizados.

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De cualquier manera no se deben trivializar ni negar las transform a c i o n e sefectivas que ocurr i e ron en algunos de los programas tradicionales de pro t e c c i n ,e n m a rcadas en un contexto regional donde las polticas de gasto pblico tiendena continuar una lnea de austeridad y de restriccin en el mediano plazo.

La reactivacin de la sociedad civil como agente de bienestar social

Los procesos de reforma social promueven la idea de resurgimiento deuna sociedad civil naturalmente solidaria e inhibida en el pasado de expre-sarse por causa de la presencia distorsionante del Estado en el campo social(Nam M., 1994, pg. 39). En ese sentido, la proyeccin de las nuevas polticassociales no slo requerira de una reformulacin de la rbita pblica en susclsicas reas de intervencin social, sino tambin de la incorporacin deagentes silenciados por los antiguos marcos de prestaciones.

La cultura poltica tradicional, asociada a la conformacin de clientelaspasivas de los servicios pblicos supuestamente acostumbradas a recibir be-neficios de manera discrecional, sera revertida ahora tanto por la presenciadel mercado como por el traslado de programas a organizaciones no lucrati-vas. En definitiva, la reemergencia del universo privado en su versin empre-sarial o filantrpica se encuentra vinculada a la nocin de redemocratizacindel espacio pblico, histricamente permeado en estos pases por la presenciade intereses corporativos o semi-corporativos que en oportunidades dieron lu-gar a comportamientos polticos depredadores o al menos no cooperativos enlo que se refiere a la distribucin de beneficios.

En este marco las asociaciones civiles adquieren un nuevo status pblico,puesto que son reconocidas y valoradas en trminos de encargarse de la pro-visin de bienes sociales, en particular los dirigidos a poblaciones pobres y ex-cluidas que carecen de posibilidades de satisfacer sus necesidades va el mer-cado. Para asumir estas funciones el Estado les traspasara servicios y recur-sos financieros, posibilitando la consolidacin del llamado Tercer Sector o P-blico No Estatal, constituido por diversos tipos de entidades sociales.

Las organizaciones filantrpicas pasaran a convertirse no slo en interlocu-t o res vlidos de la esfera pblica, sino tambin en defensoras o intermediarias delas necesidades de los sectores carenciados. De esta manera la re s p o n s a b i l i d a dsocial se distribuira en la sociedad, promoviendo la participacin de nuevos ac-t o res en la definicin e instrumentacin de polticas sociales especficas.

Se considera que este universo no adolece de los habituales vicios estata-les, tales como el exceso de centralizacin, la inflexibilidad frente al cambiode demandas, la falta de especializacin para trabajar con grupos vulnerables,y la permeabilidad ante los intereses que cuentan con mayor poder organiza-tivo (Pierson, C., 1991, pgs. 200, 201). Al mismo tiempo, se suele adjudicar aeste grupo de organizaciones un conjunto de atributos especficos y positivoscompartidos, independientemente de su heterogeneidad interna, que los habi-litan para asumir los cometidos pblicos. Estos rasgos distintivos, en palabrasde Bresser P. y Cunill N., refieren a que () la confianza, la dedicacin, la so-

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lidaridad constituyen () una especificidad respecto del sector lucrativo; laflexibilidad () y la habilidad para acceder a clientes difciles de alcanzar sonexhibidas como algunas de las mayores ventajas que el sector no lucrativo ()tendra respecto del () estatal (Bresser P. y Cunill N., 1998, pg. 43). A suvez, dichas caractersticas expresan en ltima instancia una lgica de genero-sidad social que promueve la creacin de () lazos sociales, identidad, per-tenencia y por ltimo es un poderoso productor de sentido de la vida (TentiE., 1998, pg. 80).

Por este conjunto de razones, dicho sector estara en condiciones de con-tribuir a solucionar los problemas de integracin social originados tanto en elfracaso del mercado como en la incompetencia de las polticas estatales. Decualquier manera subsiste una serie de dudas relativas a si los atributos espe-cficos de este universo son condiciones suficientes para generar una siste-maticidad socializadora equiparable a la de un posible Estado responsable yeficiente en el tratamiento de la cuestin social. Se argumenta que la solidari-dad caracterstica de este universo es un prerequisito para la formulacin yejecucin de funciones sociales, pero sin embargo no garantiza en s misma lacontinuidad de las acciones de proteccin (Tenti E., 1998, pg. 79), y por lotanto se torna imprescindible la celebracin de un compromiso entre la esfe-ra pblica y la privada sin fines de lucro capaz de asegurar niveles bsicos decertidumbre y previsibilidad.

La consagracin de un nuevo contrato pblico-privado se vislumbra comouna alternativa adecuada para enfrentar los agudos problemas de fragmenta-cin social que se registran en las sociedades contemporneas, y simultnea-mente parece no distorsionar los actuales parmetros del crecimiento. Sobreeste tema surgen dos tipos de dilemas, uno relativo especficamente a la racio-nalidad econmica implcita en dicho contrato, y el otro referido a la comple-jidad poltica e institucional que implica consolidar formatos novedosos deprestacin de servicios.

Por una parte, si el mencionado contrato social se establece como un me-canismo de promocin y de correccin de los dficits de bienestar que han pa-decido los grupos carenciados de estos pases, entonces no debera guiarse ni-camente por criterios de restriccin del gasto pblico o de abaratamiento de laspolticas sociales. Si sta fuera la orientacin que prima, se corre el riesgo deque la participacin de esas organizaciones se transforme en un instru m e n t ode re c o rte presupuestario, en una estrategia asistencial apenas paliativa que re-f u e rza bajo otras circunstancias histricas los bloqueos a la integracin social.Esto no significa que el esquema futuro de proteccin desatienda los aspectoseconmicos que habilitan su puesta en prctica y proyeccin, pero ello no esequivalente a regirse simplemente por medidas de ndole financiera.

Es un mito suponer que una economa de mercado que contempla priva-tizaciones y tercerizaciones de los sistemas de seguridad social, necesariamen-te disminuye el presupuesto pblico en algunas arenas de polticas. En opor-tunidades, cuando se pretende sustituir un esquema de proteccin por otroasegurando las regulaciones imprescindibles para su correcto funcionamien-

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to, cabe la posibilidad de que el gasto en ciertas reas se mantenga inalteradopese a las reducciones en el tamao del aparato pblico, siempre que se atien-da a la calidad de los servicios ofrecidos. Dicho de otro modo, la tarea de re-gulacin, esencial para el nuevo modelo de desarrollo, es onerosa y no depen-de simplemente de la dimensin de la esfera pblica.

Por otra parte, cuando se analizan los aspectos polticos de ese nuevo con-trato social ms all de la veracidad de las bondades adjudicadas al sector civil,se vislumbra una serie de desafos relativos tanto a las modalidades de re g u l a-cin en torno a los recursos pblicos que se traspasan y a la calidad de las pre s-taciones sociales que se ofrecen, como al producto o impacto social obtenido.Estos problemas no son menores ni para el polo social ni para el estatal.

Importa sealar que el universo civil no dispone de un antdoto que ga-rantice de antemano que frente a la asuncin explcita de roles pblicos susorganizaciones no terminen adquiriendo un perfil similar al de sus anteceso-res estatales. Su accionar anterior y los atributos que parecen caracterizarlotal vez sirvan como un patrn de referencia, pero tambin debe admitirse laposibilidad de que su nueva jerarqua pblica opere en un sentido contrario.Al asumir nuevas responsabilidades y funciones sociales, dichas entidadesobligatoriamente tendern en alguna medida a aumentar su especializacin,a fortalecer su estructura organizativa, y por supuesto a incorporar una seriede contralores institucionales debido a las regulaciones bsicas a las que de-bern someterse. Esto implica pasar de una operativa social relativamente in-dependiente a otra que supone rendiciones de cuentas y negociaciones con suscontrapartes estatales. Adems este pasaje, independientemente de su propiacomplejidad, puede llegar a poner en peligro la autonoma de accin y el tra-bajo social creativo que este tipo de asociaciones encarna.

En relacin a la esfera estatal, las articulaciones con la sociedad civilabren tambin un amplio campo de interrogantes, puesto que tendrn queprocesarse cambios en su organizacin y en los procedimientos vigentes, so-bre todo en aquellas reas en las que se insertan las polticas sociales a ser re-tiradas de su rbita.

Independientemente de la habitual resistencia a los cambios que emergeen las estructuras con cierta tradicin y memoria institucional en el manejode programas especficos, el Estado es una organizacin particularmente es-pecial. Dicha particularidad deriva de su largo y conflictivo proceso de cons-truccin, de su envergadura tanto poltica como funcional, y de las diversas l-gicas (administrativas, tcnicas y polticas) que operan en su interior (M.Mann, 1986; Behn Robert, 1994). Por esta razn, uno de los desafos que sur-gen cuando se asocia con el polo social se relaciona con su capacidad para ins-trumentar contralores mnimos que sirvan de incentivo para un adecuado de-sempeo de las funciones delegadas. Debe destacarse que existe el riesgo la-tente de que en la supervisin prime una estrategia rgida y burocrtica queinhiba la flexibilidad operativa de las asociaciones civiles, y termine unifican-do bajo otros criterios la forma de intervencin social. Y si bien la unificacinde estrategias de intervencin no es un atributo en s mismo contraproducen-

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te, resulta inadecuado para abordar las situaciones heterogneas que expresanlas condiciones de pobreza.

En base a lo expuesto parece evidente que los equilibrios de ese nuevocontrato son complejos y estn en estrecha dependencia con las fortalezas,tradiciones y capacidades institucionales de las partes contratantes. A esto seagrega el hecho de que dichas caractersticas son diferenciales de pas en pasy en las distintas arenas de polticas.

Sin embargo, estas variaciones no son abordadas en profundidad cuandose discute la emergencia de un modelo alternativo de polticas sociales. Setiende a igualar el punto de partida de los contextos sociales en trminos dedesigualdad y pobreza; a no reconocer las acumulaciones realizadas en elcampo social; a tratar al Estado como una entidad compacta, desconociendosu multiplicidad de variantes poltico-institucionales; y por ltimo a asumirque las organizaciones no lucrativas, a pesar de su diversidad, tienen suficien-te capacidad operativa y poltica como para convertirse en algo ms que sim-ples prestadoras de servicios.

Este tipo de abordajes simplifica el proceso de asociacin entre los dos uni-versos con historias y marcos re f e renciales propios, y en consecuencia no pro-blematiza la particular ingeniera social que tendr lugar para cada arena depoltica y contexto. De acuerdo a E. Tenti, el secreto de esta nueva art i c u l a c i npblico-privada consiste en encontrar el mix ms adecuado a las circ u n s t a n-cias, a las condiciones objetivas del desarrollo y por ltimo a las especificida-des de cada cultura nacional. De ms est decir que no existe arreglo objetiva-mente adecuado, ya que cualquier construccin institucional duradera re q u i e-re un ingrediente necesario: la legitimidad poltica que, en un contexto demo-crtico, slo un nuevo contrato social puede proveer (Tenti E., 1998, pg. 81).

Es posible hipotetizar que, independientemente de ciertas orientacionesgenricas en materia social tendientes a una quiebra del monopolio estatal eneste campo, el mix pblico-privado emergente tendr relacin con variablespolticas y sociales domsticas intransferibles a otras realidades. Y adems,los cambios que sufran las partes involucradas en este nuevo contrato en tr-minos de su fortalecimiento y/o debilitamiento slo podrn evaluarse en el fu-turo, y sern diferentes segn el tipo de poltica social objeto de revisin.

Las dimensiones de anlisis

En base a los planteos tericos realizados y teniendo en cuenta el objeti-vo principal de este estudio, referido a los cambios que se estn produciendoen las polticas de infancia, que contemplan tanto a la rbita pblica como ala privada, se selecciona un conjunto de dimensiones analticas que apuntana comprender los nuevos vnculos que se establecen entre estas esferas.

Estas dimensiones representan constructos terico-metodolgicos quepermiten evaluar para el caso uruguayo las redefiniciones en las formas de in-tervencin del Estado en un campo social especfico, y a la vez valorar las po-

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tencialidades de los agentes de la sociedad civil para participar en la formula-cin de policies y hacerse cargo de las prestaciones sociales.

Dichas categoras de anlisis posibilitan llevar a cabo un estudio compa-rativo entre los diferentes programas de atencin a la infancia consideradosen este trabajo, captando por una parte la heterogeneidad constitutiva del po-lo social, sus marcos institucionales, propositivos y estrategias de accin, ypor otra el comportamiento estatal en este campo.

Para este fin, las principales dimensiones seleccionadas son las siguientes:

a) la emergencia y los objetivos de los planes de bienestar y de las entida-des involucradas en su instrumentacin;

b) la insercin institucional de estos programas y sus mltiples formas or-ganizativas;

c) la relacin Estado-sociedad civil en las distintas iniciativas de pro t e c c i n ;

d) las fuentes de financiamiento que garantizan la continuidad de los ser-vicios;

e) el grado de involucramiento y de participacin de los usuarios y agen-tes comunitarios en estas polticas;

f) los logros y debilidades de estas nuevas propuestas que contemplan laincorporacin de diversos agentes.

En funcin de estos tems resulta posible conocer la direccionalidad de lasreformas en el rea de la infancia, la sustentabilidad efectiva de los nuevosprogramas sociales, los formatos institucionales que los respaldan y las cuali-dades atribuidas al llamado Tercer Sector. En segundo lugar, este anlisis per-mite extraer algunas conclusiones que trasciendan este campo social especfi-co y vislumbrar el perfil que est adquiriendo el nuevo modelo de bienestar.

La matriz de bienestar uruguaya

Gnesis y transformaciones del Estado de Bienestar

El sistema de bienestar uruguayo se ha caracterizado por una tempranaemergencia. Sus orgenes se remontan a fines del siglo pasado y su expansinse procesa en las primeras dcadas del presente siglo (Papadpulos J., 1992;Filgueira F., 1991).

Dicho Estado se estructur sobre cuatro pilares bsicos que pautaron lamodalidad especfica de integracin nacional (Filgueira F., 1991, pg. 17-23),a saber:

a) la asistencia pblica, referida fundamentalmente a los servicios de sa-lud pblica, transformando paulatinamente a las organizaciones de cari-dad privada en instituciones de bienestar reguladas y administradas porel Estado. En una primera instancia estos servicios atendan los proble-

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mas que necesitaban de hospitalizacin o aislamiento (enfermedades in-fectocontagiosas, la locura y la indigencia), para luego extender su esferade intervencin a la infancia y maternidad con un enfoque mnimamentepreventivo. En este ltimo plano, alrededor de 1915 se crearon un hospi-tal especializado para la atencin de nios, asilos para la poblacin infan-til, una casa de maternidad, y servicios especficos dirigidos a menoreshasta los dos aos de edad;

b) el otro eje del welfare fue la educacin pblica, definida por ley comolaica, gratuita y obligatoria. El primer esfuerzo de la expansin educativase concentr en el nivel primario, pero a partir de 1912 se experiment unsostenido desarrollo del grado intermedio y terciario bajo los mismosprincipios rectores. En la dcada del 30 el pas haba alcanzado excelen-tes ndices de expansin de la matrcula y de cobertura educativa inicial ysecundaria, ubicndose entre los primeros de Amrica Latina3;

c) la regulacin del mercado de trabajo. En los primeros veinte aos delpresente siglo se consagraron las principales leyes obreras (accidentes detrabajo, indemnizacin por despidos en 1914, jornada de ocho horas en1915, ley de proteccin al trabajo femenino en 1918, descanso semanal en1920, entre otras) que indicaban la existencia de un mercado capitalistacivilizado, donde haba espacios para niveles mnimos de redistribucineconmica y de justicia social;

d) la poltica de retiro de la fuerza de trabajo, completando los serviciosde proteccin, que ms tarde dara lugar a un sistema de previdencia so-cial de alcance relativamente universal desde 1919 (Papadpulos, J., 1992,pgs. 31-70).

Es posible afirmar que este sistema de bienestar combin de manera excep-cional los cuatro pilares arriba indicados y por ende propici la emergencia deuna matriz de seguridad social abarcativa, capaz de atender los problemas vin-culados a la proteccin laboral, la transformacin econmica y la integracinsocial, generando as las bases de una sociedad hiperintegrada e igualitaria.

La constitucin del esquema de proteccin no fue un hecho aislado, sinoque se enmarc en un proceso poltico ms amplio donde se constataba, si-multneamente con la instalacin de los servicios pblicos de proteccin, laconsagracin de los derechos polticos, dando lugar a una ciudadana de tipointegral (Castellano E. 1995, pg. 8). En este sentido resulta pertinente afirmarque la expansin del Estado de Bienestar y la consolidacin democrtica for-maron parte del mismo proceso. Ello fue posible por la existencia de un siste-ma de partidos de fuerte arraigo nacional, que tuvo la oportunidad de cons-truir una sociedad alternativa a la tradicional (Filgueira F., 1991, pg. 28).

En sntesis, la base de poder que caracteriz a este pas se articul en tor-no a los partidos polticos, al Estado y a los programas de bienestar, dejandoescaso espacio para que operara, aunque marginalmente, un mercado alterna-tivo en la provisin de bienes y servicios sociales, y propiciando la emergen-cia de una cultura poltica fuertemente estatalista (Filgueira C, y otros, 1988).

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ALTERNATIVAS DE PROTECCIN A LA INFANCIA CARENCIADA

A mediados de la dcada de los 50 Uruguay comienza a vivir una pro l o n g a-da situacin de crisis y estancamiento econmico derivada de la cada de pre-cios en el mercado internacional de los productos primarios, fundamentalmen-te los agropecuarios. En un contexto de escasez econmica, el Estado de Bienes-tar empieza a encontrar amenazadas sus fuentes de financiamiento. Sin embar-go, esta situacin no se tradujo en una reduccin o modificacin sustantiva delmismo. Al contrario, los esquemas de proteccin social se mantuvieron prcti-camente inalterados, pero funcionando bajo fuertes presiones sociales en pos deuna mayor distribucin de beneficios. Las crecientes demandas fueron pro c e s a-das por el Estado, promoviendo un conjunto de irracionalidades en la polticaeconmica y provocando el desencadenamiento de una fuerte crisis fiscal.

La estructura poltica uruguaya (partidos-Estado-bienestar) se mostrabaresistente a introducir alteraciones de importancia que posibilitaran la super-vivencia del rgimen democrtico, propiciando as el desgaste de las estrate-gias clsicas de mediacin poltica para contener la conflictividad social.

El Golpe de Estado de 1973, que trajo a escena un gobierno militar por do-ce aos, fue el correlato tal vez inevitable de la incapacidad poltica de la po-ca para redefinir un modelo de desarrollo y proteccin capaz de contemplaruna serie de cambios socioeconmicos en el mbito nacional e intern a c i o n a l .

Pese a suspender la ciudadana poltica y con ello las demandas distribu-tivas, el gobierno de facto no introdujo cambios sustantivos en los lineamien-tos econmicos y sociales. Dicho gobierno no se plante como meta priorita-ria la desarticulacin del tradicional welfare. No obstante, se utilizaron instru-mentos de depresin de las polticas de seguridad social a travs de reasigna-ciones del gasto pblico que, si bien no revirtieron la matriz esencial de bie-nestar ni se tradujeron en una reduccin del tamao del Estado, resintieron lacalidad y el nivel de los servicios y prestaciones sociales. En el correr de esteperodo el gasto social tuvo un comportamiento variable segn sectores y pro-gramas, pero al final del proceso se mantuvo en trminos globales en los nive-les precedentes a la ruptura institucional, ya que en 1964 representaba un16%, disminuyendo relativamente en 1975 al 14% y finalmente ubicndose enun 13,6% en el ao 1984 (Davrieux H., 1991, pg. 16). Sin embargo, este resul-tado genrico de escasa variabilidad encubri reducciones del gasto social, es-pecialmente en las reas de educacin, salud y previsin social.

La transicin democrtica y el primer gobierno constitucional estuvieronpautados por una agenda poltica articulada sobre dos issues estratgicos: porun lado, la forma de asegurar la nueva institucionalidad poltica; y por otro,la recuperacin econmica del pas, que supona atender el mejoramiento delas condiciones de vida de los sectores ms afectados por el gobierno militar(asalariados, jubilados y pensionistas, entre otros).

En un contexto caracterizado por la necesidad de conducir una dobletransicin (Aramijo L., Biersteker T. y Lowenthal A., 1994), la poltica y la eco-nmica, Uruguay opt por superar las dificultades de esa simultaneidad retar-dando las reformas econmicas: de manera ms exacta, implementndolasgradualmente, asegurando en primer trmino la estabilidad democrtica.

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El programa econmico de ese gobierno se caracteriz por mantener laeconoma bajo control buscando reducir el importante dficit, que llegabaaproximadamente a un 6% del PBI (Filgueira F. 1991, pg. 69), y dando con-tinuidad a la tmida experiencia de liberalizacin iniciada en el rgimen defacto sin lanzarse a la implantacin de reformas macroeconmicas de enver-gadura. (Nelson J., 1994, pg. 52).

Sin embargo el gasto pblico social creci entre 1984 y 1989 en un 38%(Davrieux H., 1991, pg. 14) respaldado en el mayor dinamismo productivogenerado en ese perodo. Los mayores incrementos se registraron en las reasde educacin (64%) y salud (75%) (Davrieux H., 1991, pg. 26), los sectoresque haban recibido menos atencin durante el gobierno militar.

Estos aumentos controlados del gasto pblico en las reas sociales en laprimera administracin democrtica son indicativos de que el gobierno nobusc desmontar el Estado de Bienestar pero tampoco logr restaurarlo en suplenitud, pese a que alivi la situacin social de un conjunto de sectores de lapoblacin, ya sea restaurando mecanismos de negociacin poltica (Consejode Salarios), invirtiendo en algunas de las lneas clsicas de intervencin p-blica, o inaugurando una serie de programas focales para atender situacionesde riesgo o emergencia social.

En este ltimo plano se promovi un conjunto de iniciativas relativamen-te novedosas, que tenan una naturaleza diferente de las derivadas del sistemade proteccin universalista que haba caracterizado al pas. Estas nuevas es-trategias de asistencia pretendan desarrollar, a travs de la participacin deasociaciones civiles, acciones selectivas en torno a grupos carenciados, pero seplantearon como propuestas adicionales y complementarias de las clsicaspolticas sociales universalistas, sin pretender sustituirlas.

En las administraciones democrticas subsiguientes, cuando ya se encon-traban disipadas las amenazas de continuidad del nuevo orden poltico, seprogram una serie de reformas econmicas y sociales tendientes a revertir elmodelo de desarrollo precedente. Ms all de las resistencias que supusieronlas nuevas medidas, se consagr un conjunto de modificaciones sustantivasque supusieron un relativo quiebre de la matriz originaria de bienestar. Entreellas se encuentran la semi-privatizacin del sistema de seguridad social, la re-forma educativa que busca mejorar la intervencin pblica en los sectores ca-renciados, y una serie de tercerizaciones de las prestaciones sociales.

La pregunta que se impone remite a cul ser el nuevo perfil del modelode bienestar uruguayo teniendo en cuenta sus antecedentes, es decir, el fuerteintervencionismo estatal y los resultados alcanzados en materia de proteccin.

Las polticas de infancia y los referentes institucionales

Si bien formaron parte de uno de los pilares constitutivos del Estado deBienestar, los servicios de atencin a la infancia se mantuvieron dispersos enuna gama de organismos pblicos hasta 1934, ao en que se aprueba un mar-

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co jurdico especializado en materia de minoridad, el Cdigo del Nio, y a lavez se crea un organismo poltico-administrativo rector de las polticas de in-fancia: el Consejo del Nio (Garca S., 1997, pg. 8).

Desde su fundacin hasta el momento actual esta nueva entidad sufriuna serie de cambios en el marco pblico de pertenencia institucional. En unaprimera instancia pas a depender del Ministerio de Salud Pblica (MSP), evi-denciando dicha insercin la medicalizacin de esas polticas. En 1967 se re-localiz en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Ms tarde seubic en el Ministerio de Vivienda y Promocin Social (MVPS) y finalmente,en 1977, en el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC), donde se enmarcahasta el presente.

Independientemente de las distintas inserciones institucionales de este or-ganismo, la mera sancin del mencionado Cdigo del Nio y la existencia deuna institucin encargada de la problemtica infantil no slo deben conside-rarse como un serio intento de unificar polticas de naturaleza particular, si-no tambin como una indicacin de que los programas de infancia pasaron aser una lnea especfica de intervencin y responsabilidad estatal.

En un principio la estructuracin interna del Consejo del Nio se bas enun conjunto de Divisiones que se correspondan con las etapas cronolgicas ybiolgicas relativas al crecimiento del menor. De esta manera se programuna serie de divisiones especficas tales como la Prenatal (proteccin del nioantes del nacimiento), la de Primera Infancia (proteccin del nio de cero atres aos), la de Segunda Infancia (proteccin del nio de seis a catorce aos),y la de Adolescencia y Trabajo (proteccin desde los catorce aos hasta la ma-yora de edad) (Garca S., 1997, pg.11).

En 1967 se realiza la primera reestructuracin del Consejo del Nio, quesupone la introduccin de un conjunto de cambios en su organizacin inter-na e importantes variaciones en el enfoque tcnico prevaleciente, debilitndo-se la primaca del criterio por edades. Entre las modificaciones principales ca-be destacar: la concentracin de la atencin en el binomio madre-hijo en la Di-visin Primera Infancia; la constitucin de la Divisin Internados con la fina-lidad de centralizar los programas de esa naturaleza y tambin erradicar el ca-rcter asilar de los internados existentes; la creacin de la Divisin ServicioSocial enfatizando intervenciones dirigidas a las familias biolgicas o a la sus-titucin de esos ncleos; la aprobacin de Jefaturas Departamentales en un es-fuerzo por unificar las polticas de minoridad; y la aprobacin de una escuelade capacitacin y especializacin de personal que trabaja en el rea de la in-fancia (Garca S., 1997, pgs. 19-20).

Es posible afirmar que dicha re e s t ructuracin signific un esfuerzo en la in-novacin organizativa y en las modalidades de intervencin de este campo social,traducido en estrategias de atencin que trascendieron el simple control y la re-p resin de los problemas en torno a la minoridad. Estas innovaciones expre s a-ron la presencia de un movimiento que supona la puesta en prctica de estrate-gias de revisin del trabajo en este tipo de polticas de infancia junto a un pro c e-so de modernizacin institucional. Dichos avances ubicaron al pas a nivel re g i o-

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nal como pionero en materia de infancia, aunque las nuevas apuestas se parali-z a ron parcialmente en el perodo poltico autoritario, es decir, entre 1973 y 1985.

En la reapertura democrtica, particularmente en la primera administra-cin, se abord nuevamente el tema de la minoridad. En 1987 se aprob unaley que contempla la creacin del Instituto Nacional del Menor (INAME) co-mo un nuevo organismo administrativo en esta arena de polticas que susti-tua al viejo Consejo del Nio. El INAME continu enmarcado en la rbita delMEC. No obstante, se transform jurdicamente en un Servicio Descentraliza-do, cambiando as su status institucional en la medida en que obtuvo un con-junto importante de autonomas: entre ellas, la financiera.

En este nuevo contexto el INAME comenz a revisar sus lineamientos enmateria de infancia. Al igual que otros servicios pblicos, asumi nuevas pro-blemticas sociales y en consecuencia programas especficos, e inici un con-junto de tercerizaciones tendientes a redefinir su relacin con los sectores pri-vados, en particular con las instituciones civiles que desarrollaban acciones eneste campo. Entre los nuevos programas vale la pena mencionar a modo deilustracin los Centros de Atencin a la Infancia y a la Familia (Plan CAIF).Esta iniciativa permanece hasta el presente, y su importancia poltica radicaen que desde un inicio estuvo considerada la participacin de grupos locales.

El proceso de renovacin de los programas sociales dirigidos a esta pobla-cin ha continuado hasta el presente, y en este sentido interesa mencionar quese viene desarrollando sistemticamente una transferencia de servicios y re-cursos hacia organizaciones privadas sin fines de lucro en diversos campos deactividad tales como Hogares infantiles, clubes de nios y refugios. Estastransferencias adquieren la modalidad de convenios entre ambas partes, y co-mo era de esperarse, producen un conjunto de transformaciones tanto en eluniverso pblico como en el privado.

Si bien no es objeto de esta investigacin analizar en detalle los cambiosorganizacionales que se produjeron en la esfera del Estado, es pertinente ano-tar que en el INAME se inaugur una oficina de convenios dedicada a admi-nistrar esta nueva modalidad de instrumentacin de programas de infancia.Por otra parte, las organizaciones sociales reorientaron sus estrategias de ac-cin, fundamentalmente a travs de la Red de Infancia, institucin que las nu-clea, con la finalidad de negociar polticamente con la rbita pblica su formade participacin, y en particular con el INAME.

El tema relativo a la caracterizacin de este universo civil se abordar msadelante en el captulo referido especficamente a las instituciones de carcterfilantrpico, pero de cualquier manera importa sealar que el cambio deorientacin de la poltica de infancia, al menos en su ejecucin, favorece en laprctica la inclusin de nuevos agentes. En este sentido, y traduciendo de ma-nera particular la pregunta esbozada en el apartado anterior, este estudio tra-tar de responder cul ser el alcance que tendrn estos nuevos convenios p-blico-privados tomando en cuenta las intervenciones tradicionales y las pol-ticas que se estn promoviendo, y por ende qu carcter asumir, en el cam-po de la infancia, el sistema de proteccin emergente.

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Desigualdad, pobreza y situacin de la infancia

Uno de los problemas sociopolticos clave que debe abordar el nuevo sis-tema de proteccin se centra en aliviar y/o revertir las situaciones de pobrezaexistentes en la regin. Este es un tema que adems de formar parte de laagenda de los gobiernos latinoamericanos es utilizado por las distintas fuer-zas polticas para defender diversos programas socioeconmicos, as como suforma de instrumentacin.

Independientemente del manejo poltico de esta problemtica, existe un amplioconsenso acadmico en que la efectivizacin de la ciudadana admite ciertos nive-les de desigualdad y pobreza traspasados los cuales se producen serias dificultadesde integracin social y en el tipo de democracia emergente (ODonnell G., 1994).

Resulta evidente que los niveles actuales de pobreza en el pas, as comoen el continente, no son un simple producto de los ciclos econmicos, sinotambin de las opciones de policies que las naciones aplicaron en diversos pe-rodos histricos. Existe una extensa discusin sobre la relacin entre desarro-llo y equidad o redistribucin, y ms all de las posiciones diferenciales sobreeste punto se reconoce la incidencia de los factores polticos e institucionalesen los resultados alcanzados en este plano (Huntington S., 1991).

En la bsqueda por contextualizar la situacin de Uruguay en la regin,presentamos un breve desarrollo general de la evolucin reciente de la pobre-za y las estimaciones para las poblaciones en edades tempranas.

Segn los anlisis del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 1998)Amrica Latina es el continente de mayor desigualdad en el mundo, en dondeel sector ms rico de la poblacin concentra una mayor pro p o rcin del ingre s o .La distribucin del ingreso indica que las diferencias estn dadas entre el 10%superior y el resto de la poblacin. El 5% ms rico percibe la cuarta parte de losi n g resos, y cuando se extiende esta observacin hacia el 10% ms rico se visua-liza que el mismo concentra el 40%4. En cambio, el 30% ms pobre de la pobla-cin percibe apenas el 7,5% del ingreso global. En este marco Uruguay es el pasque presenta la mejor situacin en la regin, puesto que el 10% ms rico perc i-be el 32,3% del ingreso y el 30% ms pobre recibe el 9,3% (Tabla 1).

Tabla 1

Distribucin del ingreso en grupos extremos para pases seleccionados

Pas 10% + rico 30% + pobr e

Brasil 47,0% 5,0%Chile 45,8% 6,5%Mxico 44,4% 6,3%Argentina 35,9% 8,1%Uruguay 32,3% 9,3%Costa Rica 34,2% 8,3%Paraguay 46,5% 4,7%

Fuente: elaborado de acuerdo a datos del BID, 1998.

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En la Tabla 2 se presenta, utilizando el ndice Gini5, la concentracin delingreso existente en la regin y la dismil situacin que presentan algunos pa-ses europeos que no son los ms desarrollados de ese continente (como porejemplo Espaa y Finlandia) en relacin a los de Amrica Latina (BID, 1998,pg. 13). Brasil, con un valor de 0,59, es la nacin con mayor desigualdad enla concentracin del ingreso en Latinoamrica, mientras que Jamaica, con0,38, muestra el valor mnimo de la regin. A cierta distancia se encuentranUruguay y Costa Rica, con valores de 0,46.

Los estudios sobre este tema realizados por la Comisin Econmica paraAmrica Latina y el Caribe (CEPAL) respaldan la informacin anteriormenteconsignada. Dichos trabajos revelan, manejando Ginis calculados para ingre-sos urbanos, que el orden de estos pases en trminos de desigualdad prcti-camente no se modifica, aunque se constatan ciertos valores inferiores. En es-te marco, de acuerdo a la CEPAL, Uruguay se posiciona en mejor situacin enla medida en que presenta un ndice un poco menor al de Costa Rica.

Tabla 2

Concentracin del ingreso en pases seleccionados

Pas Indce Gini BID Indce Gini 6 CEPAL

Brasil 0,59 0,54Chile 0,56 0,48Mxico 0,55 0,39Argentina 0,507 0,44Uruguay 0,468 0,30Costa Rica 0,46 0,36Jamaica 0,38 -Pases europeos 0,25 a 0,30 0,25 a 0,30

Fuente: elaborado a partir de BID (1998) y CEPAL (1999).

En trminos de evolucin de los niveles de pobreza en Amrica Latina, laCEPAL considera que la misma ha disminuido en los aos 90 (CEPAL 1998,17-18). En 1980 haba en la regin un 35% de Hogares con ingresos per cpi-ta por debajo de la lnea de pobreza. Esta situacin se agrav hacia 1990, al-canzando un guarismo de 41% que luego tuvo una sensible mejora en 1997,ya que se registr un valor de 36% de Hogares en esa condicin crtica. Decualquier manera, el nmero absoluto de personas en esa situacin es alta-mente significativo, ya que llega a casi doscientos millones.

Por otra parte, se ha sealado para esta regin el aumento de la concen-tracin de la pobreza en las ciudades. En 1980 el 46% de los pobres viva enciudades, y en 1997 esta cifra se elevaba a un 62% (CEPAL, 1998, pg. 40).

De acuerdo a la informacin sealada puede afirmarse que en el contextocontinental el sitial de Uruguay es favorable, ya que presenta valores sensible-mente mejores que los del resto de los pases latinoamericanos en lo relativoa distribucin y concentracin del ingreso. Esta situacin se reitera cuando se

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clasifica a los pases de acuerdo a los niveles de pobreza urbana. En base aesas categoras clasificatorias, Uruguay con un 6% se ubica en la primera ca-tegora junto con Argentina (Gran Buenos Aires 13%), Chile (19%) y Costa Ri-ca (22%) (CEPAL, 1998, pg. 39). Asimismo, este pas registra una distanciasignificativa an con las naciones incluidas en ese mismo grupo de pobreza(Tabla 3).

Tabla 3

Hogares urbanos en situacin de pobreza segn pases seleccionados(1996-1997)

Pas Pobreza segn CEPAL

Brasil* 25%Chile* 19%Mxico* 38%Argentina** 13%Uruguay** 6%Costa Rica** 17%Paraguay* 40%

Fuente: CEPAL, 1998. *1996. **1997.

Importa destacar que, si bien en el contexto regional Uruguay presentauna situacin relativamente buena, sin embargo existen otros estudios na-cionales que muestran divergencias con las mediciones de pobreza realizadaspor la CEPAL. Dichos anlisis locales indican la existencia de mayores nivelesde pobreza para el pas (Centro Latinoamericano de Economa Humana,CLAEH 1998) (Tabla 4).

Tabla 4

Pobreza por rea geogrfica (% de hogares y personas)

% de hogares bajo % de personas bajola lnea de pobreza la lnea de pobreza

Area geogrfica Area geogrfica

Ao Montevideo Interior urbano Montevideo Interior urbano

1992 16,3 17,3 23,2 25,61994 13,6 14,4 19,9 21,91995 15,4 15,9 22,4 23,3

Fuente: CLAEH, 1998.

No es objeto de este apartado indagar sobre las diferentes metodologas ymarcos conceptuales en que se respaldan las diversas mediciones. Slo se pre-tende sealar que an utilizando los datos de pobreza ms desfavorables pa-ra el pas, de cualquier manera ste sigue manteniendo una ubicacin de cier-to privilegio en la regin.

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La evolucin de la pobreza uruguaya en los ltimos aos revela una dis-minucin, atendiendo tanto a la informacin presentada por los estudios na-cionales (aunque menor en este caso) como a la aportada por la CEPAL. Se-gn esta ltima fuente, la pobreza urbana tuvo un descenso importante entre1990 y 1997, reducindose de un 12% a un 6%. Las causas que identifica laCEPAL refieren a un relativo crecimiento econmico, a un aumento de la den-sidad ocupacional (mayor participacin laboral de los integrantes del ncleofamiliar) en los Hogares de menores ingresos, y a las transferencias del sectorpblico (superiores a las del resto de los pases de Amrica Latina), especial-mente la cobertura en jubilaciones y pensiones (CEPAL, 1998, pg. 54).

Ms all de la presencia de estos y otros factores de coyuntura que opera-ron sobre la problemtica, resulta importante considerar que los bajos ndicesde pobreza que revela este pas (utilizando cualquiera de las fuentes de infor-macin ya mencionadas) estn relacionados con el capital social que posee,producto en parte del tipo de Estado de Bienestar que lo caracteriz, es decir,inclusivo y abarcativo.

Sin embargo, la situacin favorable del pas en esta materia no lo eximede responsabilidad poltica frente a los niveles de pobreza nacional existentes,y menos an en relacin a la situacin de carencia en que se encuentra la po-blacin infantil.

De acuerdo a la Tabla 5 se puede apreciar que un 42,5% de nios entre ce-ro y cinco aos en el total del pas (excluyendo el interior rural) est por de-bajo de la lnea de pobreza segn los estudios nacionales.

Tabla 5

Volumen estimado de nios pobres segn estudio local

Poblacin (0 a 5)Zona geogrfica Censo de 1996 % Nmer o

Montevideo 117.414 41,3 48.492Interior urbano 178.095 43,3 77.115Total urbano 295.509 42,5 125.591

Fuente: CLAEH 1998 y ajustado segn censo nacional.

Debe recordarse que dicho estudio sostiene la hiptesis de mayor pobre-za nacional. Pero sean stos los datos vlidos u otros derivados de las bases deinformacin utilizadas en este trabajo, como la de CEPAL, que supondra unareduccin de este porcentaje a menos de la mitad9, no puede omitirse el pro-blema de la infancia en situacin de pobreza para un pas de tres millones dehabitantes y con una tasa de crecimiento prcticamente vegetativa.

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