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POLÍTICAS PÚBLICAS ORIENTADAS A LA POBLACIÓN ADULTA MAYOR EN EL CONTEXTO DE TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA EN COLOMBIA, 2006

– 2012

NATALIA VÁSQUEZ PULGARÍN

Asignatura Seminario de Investigación

Docente

María Ochoa Sierra

Agosto21 de 2012

UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

Pregrado en Ciencia Política Medellín

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Glosario Tasa global de fecundidad (TGF): Número promedio de hijos nacidos de las

mujeres que, en una determinada sociedad o grupo, han completado suciclo

reproductivo

Tasa de fecundidad general (TFG): Número de nacimientos con vida por

cada 1.000 mujeres de edades comprendidas entre los 15 y los 49 años, en un

año dado

Fertilidad: Capacidad biológica de tener hijos Fecundidad: Realización efectiva de la fertilidad, es decir, la abundancia de la

reproducción biológica en cualquier especie biológica

Fertilidad de reemplazo o nivel de reemplazo poblacional: Es el número de

hijos que una mujer debe tener para que la población no decrezca (2,1 hijos).

Ese valor, quiere decir que una mujer debe tener dos hijos, uno que la

reemplace y otro que reemplace a su pareja, y el decimal supone que cada

cierta cantidad de mujeres, una tendrá un hijo más para compensar la

infecundidadde algunas mujeres

Grupos etarios: División por grupos de edades para simplificar un estudio, un

censo, etc., y determinar las características generales de dicho grupo. Los

rangos de edades los puede establecer el investigador de acuerdo a sus

necesidades, sin embargo, existen grupos determinados por algunas

características, como la primera infancia (etapa que comprende desde el

período de gestación hasta los 6 años), la juventud (de los 10 a los 24 años, y

comprende tres etapas (pubertad, adolescencia y juventud plena), la adultez

(de los 25 a los 60 años aproximadamente), y, adulto mayor(de 60 años en

adelante)

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Adulto mayor: Para el caso colombiano, la Ley 1251 de 2008 sobre la protección,

promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores, entiende por adulto

mayor a las personas que cuentan con 60 años o más Envejecimiento poblacional: Crecimiento de la población adulta mayor frente

a los otros grupos etarios

Mortalidad (o tasa de mortalidad): Cantidad de personas que mueren en un

lugar y en un periodo de tiempo determinados en relación con el total de la

población

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Políticas Públicas orientadas a la población adulta mayor en el contexto de transición demográfica en Colombia, 2006 – 2012

1. Planteamiento del problema

El tema de la transición demográfica (en adelante TD), y el envejecimiento

poblacional producto de ésta, ha llamado recientemente la atención de los

gobiernos y la sociedad civil por todas las implicaciones que tiene a nivel social,

político y económico. Se trata de un fenómeno más o menos reciente, pues

empieza a visibilizase desde 1982 con la Primera Asamblea Mundial sobre el

Envejecimiento, y en la actualidad, aqueja en mayor medida las sociedades

occidentales con alto nivel de desarrollo, de manera tal que en algunos lugares

ya se habla de poblaciones envejecidas.

El concepto de TD entonces, se refiere a aquellas transformaciones

demográficas importantes que han tenido lugar en la historia, ubicando grandes

cambios, o fluctuaciones a partir del siglo XVIII europeo, referente a las tasas

de fecundidad y mortalidad. Las condiciones sanitarias de la época, las

epidemias y enfermedades, sumado a la ausencia de las madres quienes

debían laborar por extensas jornadas, cobraron gran cantidad de vidas,

haciendo “necesario” que las mujeres tuvieran más hijos con el fin de que la

población no se viera reducida en tamaño (Lesthaeghe, 2010 y van de Kaa,

2002).

En el siglo XX hay dos fenómenos importantes a teneren cuenta, el primero

ocurrido entre la década de 1930 y los años posteriores a la segunda guerra

mundial, caracterizado por un aumento sin precedentes de la población en los

países en vías de desarrollo, que también ha sido denominado “explosión

demográfica” o “baby boom” (Ver Flórez 2002 y Grajales y Cardona, 2005:

210), además de unas elevadas tasas de mortalidad que obedecían a factores

como la guerra, y los escasos recursos y avances disponibles en el área de la

salud, lo que dejaba una base social constituida en buena medida por

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población joven. El otro fenómeno es lo que algunos autores denominan la

“segunda” transición demográfica (STD) (Lesthaeghe, 2010 y van de Kaa,

2002), caracterizada por la reducción en las tasas de fecundidad, acompañado

de la reducción en las tasas de mortalidad, y, por lo tanto, de un incremento en

la esperanza de vida. En otras palabras, se ha reducido el número de hijos por

mujer, mientras que la población existente es cada vez más longeva debido a

múltiples factores, evidenciados sobretodo en los países con niveles más altos

de desarrollo. Es precisamente a la luz de este fenómeno de la TD que se

analizará el problema del incremento de la población adulta mayor en

Colombia, sus implicaciones, sobre todo a nivel político y económico, y la

creación e implementación efectiva de políticas públicas y programas dirigidos

a dicha población.

Con base en lo anterior, se examinará las falencias en las políticas enfocadas a

la población de edad en Colombia, en relación con la tasa demográfica, esto

es, el incremento de la población de 60 años o más frente a los otros grupos

etarios; cobertura y calidad en la prestación de servicios a adultos mayores,

identificando tres asuntos que considero de mayor importancia que son la

atención en salud, las políticas públicas dirigidas a la población adulta mayor y

el sistema pensional, enfocándome sobre todo en las dos últimas, ya que la

primera se acoge más al área de salud pública. No por ello se dejará de mirar

las acciones del gobierno frente a éstas.

Aunque el período de estudio será el comprendido entre 2006 y 2012, con la

intención de resaltar la inclusión de la Política Nacional de Envejecimiento y

Vejez, enmarcada en el Plan Nacional de Desarrollo Estado Comunitario:

desarrollo para todos (DNP, 2007), se tomará el año de 1993 como referencia

por diversas razones, entre ellas: el proceso de transición demográfica en

América Latina y Colombia es tardío con respecto al de Europa que comienza a

evidenciarse a principios del siglo XX; el censo nacional de 1993 permite

establecer relaciones y cambios respecto a un censo más reciente, y por

último, la transición ha sido lenta y desequilibrada, por lo tanto, un mayor lapso

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de tiempo permitirá ver los cambios sustanciales en la composición y transición

demográfica en Colombia.

Así mismo, se observarán los casos para Colombia donde ha habido avances

significativos (Bogotá, Valle del Cauca, Caldas, Antioquia, San Andrés y

Risaralda) en cuanto a TD, pues si bien las políticas deben ir dirigidas a toda la

poblaciónadulta mayor del país, el fenómeno de la transición es transversal al

análisis que se hará.

Por otra parte, se entenderá como política pública aquellas acciones del

gobierno que buscan cómo dar respuestas a las diversas demandas de la

sociedad, de acuerdo a la voluntad política de los gobernantes, y la presión que

ejercen ciertos grupos para que sus problemáticas sean incluidas. Por lo tanto,

se abordará el tema de política pública, puesto que los elementos que se

desean resaltar son el envejecimiento poblacional y las medidas del gobierno

frente a ello, que incluyen la política nacional y otras disposiciones tanto a nivel

nacional como departamental. Por lo tanto, se ubicará en un ciclo de Política

Pública que comprende tanto el diseño e implementación, dando cuenta de qué

se ha planteado hasta el momento en la materia y qué programas hay en

curso, en el marco de la política nacional de envejecimiento y vejez, y otras

políticas que se hayan implementado a nivel departamental y/o local, y en

últimas, la visibilización que se le ha dado a esta problemática por el ente

gubernamental.

En otras palabras, la pregunta que se desea resolver con el presente trabajo se

refiere a ¿Cuál es el estado de las Políticas Públicasdel gobierno colombiano destinadas al adulto mayor en un contexto de transición demográfica y crecimiento constante de dicha población en el período 2006-2012?

Surgen también otras preguntas derivadas de la anterior, referentes a cómo se

lleva el tema de la transición demográfica a la agenda pública en Colombia,

teniendo en cuenta la poca representación política con que cuenta este

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colectivo en el congreso de la república y si las medidas para la solución del

problema irán siempre en detrimento de la población laboralmente activa, que

cada vez cuenta con menos garantías por parte del gobierno para asegurar una

vejez digna.

Se ha dicho pues que las tendencias actuales de la transición demográfica son

más visibles en los países con un mayor grado de desarrollo, y para el caso

europeo, y específicamente el español, “la población de mayor edad

experimentará un crecimiento mucho más rápido que en el resto de países

europeos de acuerdo a la tendencia observada desde el año 2000, y se prevé

que para 2050 España será el país con la población más envejecida, con una

edad media de 55 años” (Zaidi, 2008). En ese contexto, se realizó en España la

Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento (2002). Hasta esa fecha

se estimaba un total de 629 millones de personas de 60 años o más, y la

proyección a 2050 es de casi 2.000 millones (ONU, 2002). Como puede verse,

el proceso en Europa es generalizado, aunque no por ello homogéneo, basta

mirar el ejemplo de España como caso extremo.

Para América Latina, también aplica lo que se acaba de mencionar, pues se

habla de poblaciones relativamente envejecidas y de poblaciones jóvenes. No

obstante, se encuentra un caso particular que hace pensar que no hay una

relación directa entre desarrollo y transición demográfica, que es el caso de

Cuba, el cual, hoy por hoy es el país más envejecido de América Latina, y del

que no se podría decir precisamente que es el más desarrollado de la región.

Jorge Bravo (2000) lo explica de la siguiente manera:

La heterogeneidad intra-regional de este proceso se expresa en que existen varios

países que tienen, y seguirán teniendo por muchos años más, estructuras etarias

bastante jóvenes (p.ej., Nicaragua, Honduras, Bolivia), con p1 por debajo del 6%.

Un número importante de países está en las etapas intermedias, incluyendo los

dos más poblados de la región, Brasil y México (p entre 6.5% y 8.5%), mientras

que algunos están ya relativamente envejecidos, como Uruguay, Argentina y

1 P es la proporción de los mayores de 59 años en la población total

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algunos países del Caribe, con p sobre el 13%. Países como Chile, Costa Rica y

Panamá están un poco menos envejecidos que este último grupo (p entre 7.5% y

10.5%), ya que tienen niveles reducidos de mortalidad pero una fecundidad no tan

baja todavía. Cuba es un caso especial, del país de menor fecundidad de la región

desde los años setenta y que se transformará en el país más envejecido de la

región en poco más de una década.

En Colombia por su parte, el gobierno, a partir del segundo período en la

presidencia de Álvaro Uribe Vélez, ha sido consciente de esta problemática y la

incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (DNP, 2007: 148), de

donde surge la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez con proyección a

2019.

De acuerdo al estudio realizado por Isabel C. Grajales y Doris Cardona A.

(2005), el país se clasificó en un nivel bajo de fecundidad, encontrando que el

promedio de hijos por mujer era de 2,4. En cuanto a la transición demográfica,

el Ministerio de Salud concluyó en 1994 que se encontraba en una fase

intermedia del proceso, con niveles de natalidad, mortalidad y crecimiento

similares a los alcanzados por el conjunto de países suramericanos y asiáticos

y muy por debajo de los registrados en África. En 2005, el Centro

Latinoamericano de Demografía (Celade) clasificó a Colombia en plena

transición, dado el nivel moderado de la natalidad y la mortalidad, lo que

determina un crecimiento natural moderado, cercano al 2% (entre 1,7 y 2,5%).

Sin embargo, como lo expresan las mismas autoras, esta transición es sólo el

reflejo de los avances que se presentan en unos cuantos departamentos

(Bogotá, Valle del Cauca, Caldas, Antioquia, San Andrés y Risaralda), ya que

la mayoría ha evolucionado de manera incipiente en el tema, o incluso están

rezagados, con niveles muy superiores al de referencia, tal como es el caso de

Arauca, que lo duplica al tener un promedio de 4 hijos por mujer.

Como se observa, el problema va adquiriendo mayores proporciones con el

tiempo; además esta caracterización que se acaba de presentar desde el lado

de las cifras, lo único que muestra es una relación del crecimiento de la

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población adulta mayor -en un lapso de tiempo relativamente corto- respecto de

los otros grupos etarios; una reducción en las tasas de fecundidad, y el

aumento en la esperanza de vida en la población en general.

Por otro lado, está la parte cualitativa del asunto, donde cabe analizar los

hechos concretos, las medidas que se han tomado como correctivos a este

problema, muy vinculados con el sistema pensional y los resultados en el

presente y la proyección a futuro, por lo menos para el caso colombiano que es

el que nos atañe.

Como el problema implica a futuro el decrecimiento de los otros grupos etarios

por los bajos niveles de fecundidad, la fuerza laboral podría verse reducida en

determinado momento, y los sistemas pensionales que funcionan de manera

que la población productiva sostiene a los pensionistas, se ven gravemente

afectados, pues la población mayor no sólo es más grande, sino que su

expectativa de vida ha aumentado considerablemente (Zaidi 2008), lo que lleva

a reformas, como en el caso de Francia a finales de 2010, y recomendaciones

como las de la Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento que van en la

vía de aumentar la edad pensional, permitir la jubilación opcional frente a la

obligatoria (Ver:Gil Calvo, 2004), impulsar una mayor inclusión de las mujeres

en el campo laboral, así como de los discapacitados, e incentivar además a los

trabajadores a no retirarse a la edad de jubilación, sino permanecer activos

laboralmente hasta que así lo disponga el trabajador.

Es indiscutible el hecho de que en Colombia las personas adscritas al régimen

subsidiado superan con mucho a las que aportan a los fondos de pensiones,

debido a los altos índices de desempleo e informalidad, agravando todavía más

la situación. Esto es importante porque nos deja ver todas las implicaciones

que tiene el problema de la TD en el contexto colombiano, y en general de los

países emergentes, o en vías de desarrollo, con altas tasas de desempleo,

informalidad y falencias en las políticas sociales. Si bien es cierto que muchos

países europeos tienen altos índices de desarrollo, no han podido aún

encontrar las respuestas indicadas para dar solución a las demandas de una

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población adulta en constante crecimiento, y, de acuerdo a este antecedente, el

trabajo será mayor para los países latinoamericanos.

Sin embargo, el presente trabajo no pretende dar solución a la problemática

que se dibuja acerca del envejecimiento poblacional en Colombia, pero sí es

claro que se deben fomentar acciones a futuro que no vayan en detrimento ni

de la población laboralmente activa, ni de los pensionados, y mucho menos de

las personas de edad que no cuentan con una pensión o algún recurso

económico y son totalmente dependientes, así como se deberá encontrar un

equilibrio, ya sea mediante reformas como la reasignación de partidas

presupuestarias destinadas a los diversos colectivos, o la creación de

programas sociales e incluso, una fuerte intervención del sector privado.

Se espera entonces que este trabajo contribuya en primer lugar a la producción

académica sobre el tema, y pueda servir como referencia a trabajos

posteriores, teniendo en cuenta que el fenómeno que se estudia se encuentra

en una etapa ‘temprana’ de desarrollo, y las proyecciones advierten cambios

aún más drásticos en la relación de la población mayor respecto a los otros

grupos etarios en el país.

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2. Objetivos 2.1 General. Analizar el estado y evolución de las políticas públicas

orientadas a la atención del adulto mayor en los departamentos de Colombia

donde se presenta un avance en términos de transición demográfica en el

período 2006-2012

2.2 Específicos.

• Realizar un balance de la situación del adulto mayor en los

departamentos señalados con avances en TD, identificando qué proporción

de esta población vive en condiciones de pobreza e indigencia, qué

proporción recibe ingresos por pensión, y otros indicadores, tanto

cuantitativos, como cualitativos, que permitan hacer un análisis de su

situación, teniendo en cuenta su vulnerabilidad frente a otros grupos

poblacionales

• Identificar programas y recursos destinados a la población adulta mayor

de los departamentos que presentan avances en cuanto a TD

• Establecer relaciones entre las demandas de la población adulta mayor y

las respuestas institucionales ante sus necesidades y problemáticas. ¿Se

corresponden?

• Analizar la capacidad de respuesta del gobierno ante las problemáticas y

necesidades de la población adulta mayor de los departamentos con

avances en TD

• Describir el proceso de transición demográfica en Colombia y sus

consecuencias en términos de desarrollo socio-económico

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3. Estado del arte

El tema de la transición demográfica (TD) ha sido ampliamente trabajado en

algunos países europeos, donde sobresale España, ya que su población

presenta los índices más altos de envejecimiento de toda Europa. Sin

embargo, la producción académica e institucional sobre este tema en Colombia

es escasa, y hasta el momento se pueden ubicar tan sólo unos cuantos textos.

En primer lugar, menciono el texto de Isabel Grajales y Doris Cardona (2010),

ya que aborda a grandes rasgos la situación del país en términos de TD. Las

autoras realizan un balance por departamentos, comparando por así decirlo, el

“estado” de transición (sea avanzado, intermedio o rezagado) con el nivel de

desarrollo alcanzado por estos.

Los resultados obtenidos por estas autoras son importantes en la realización

del presente estudio, pues nos sitúan directamente en los territorios donde se

evidencia el fenómeno de TD, y aunque se piense que esos valores se pueden

haber visto modificados a la fecha, lo que se ha podido concluir de las diversas

lecturas sobre TD es que estos cambios no ocurren en un lapso tan corto de

tiempo, no por lo menos para pensar que los resultados de Isabel Grajales y

Doris Cardona, sobrela segunda transición demográfica y el nivel de desarrollo

de los departamentos de Colombia ya no tengan vigencia.

Por otro lado, el estudio de las autoras trabaja sobre conceptos que considero

relevantes para la investigación, tales como transición demográfica y

desarrollo, fecundidad y mortalidad, aunque no se encuentra un análisis similar

sobre otros conceptos clave para mi objetivo, como política pública, y en

general, un análisis de las implicaciones que pueda tener la transición

demográfica en el país, ya que se enfoca más en sus causas.

El estudio de Grajales y Cardona, por lo tanto, aporta datos relevantes sobre

TD en el país, y herramientas metodológicas para verificar sus resultados. Sin

embargo, se aleja de los propósitos de éste en que limita su estudio a la

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identificación de los departamentos que presentan TD y los que no en relación

con sus niveles de desarrollo, lo que constituye su objetivo.

Un estudio similar al de Grajales y Cardona se encuentra en Silva y González

(2007), quienes realizan una revisión teórica y empírica de los principales

factores que han influido en la composición y transición demográfica en

Colombia. A diferencia del estudio de las primeras, Silva y González hablan de

los múltiples factores que influyen en la TD, sin limitarla al desarrollo alcanzado

por los diversos departamentos del país. Sin embargo, dado que no se

realizará un análisis en profundidad de las causas de la transición en Colombia,

tan sólo se tomarán algunos datos relevantes que aportan las autoras.

Teniendo como antecedente el fenómeno de la TD, y luego de evidenciar un

incremento de la población adulta mayor en el país, interesa conocer la

situación general que afrontan estas personas en cuanto a calidad de vida,

vivienda, ingresos, alimentación, dependencia, entre otros, para posteriormente

contrastar su situación con las políticas públicas que ha implementado el

gobierno en este sentido. Para conocer entonces la situación del adulto mayor

en Colombia, abordaré el Diagnóstico de los adultos mayores de Colombia

realizado por Victoria E. Arango, e Isabel C. Ruiz (2009) a través de la

Fundación Saldarriaga Concha de Bogotá y el balance que presenta la

Consejería Presidencial para la Política Social sobre el envejecimiento y su

atención en Colombia (2001).

En el primero se encuentra esbozada a grandes rasgos la situación de la

población adulta mayor en cuanto a calidad de vida y mortalidad. Las autoras

abordan también el tema de la seguridad social, la vejez desde la perspectiva

de género, la pobreza, la salud en general, entre otros, aportando información

fundamental a mi objeto de estudio, pues relaciona todas estas cuestiones con

la preocupación acerca de una población de edad en aumento.

Por su parte, el balance de la Consejería Presidencial para la Política Social es

construido de manera interdisciplinar a través de diversas entidades

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gubernamentales, autónomas y de cooperación, con el fin de presentar la

evolución de las acciones adelantadas por el Estado para atender las personas

de la tercera edad y su condición actual, además de plantear los retos del país

en este tema, como apoyo en la construcción de los lineamientos de política a

seguir por el Estado Colombiano. Este balance por lo tanto, realiza un gran

aporte a mi trabajo porque plantea uno de los ejes de esta investigación que se

refiere a las acciones y retos del gobierno ante la situación que se esboza

como problemática.Se acerca aún más al vincular la temática desde el punto

de vista de la TD.

Sin embargo, a diferencia de mi investigación, este profundiza en las bases

para la construcción de nuevas políticas, lo cual resulta en una serie de

recomendaciones al gobierno y la sociedad en general que implican cambios

culturales como el fortalecimiento de las relaciones inter-generacionales y la

cooperación de la familia en pro de la participación activa del adulto mayor en

su entorno.

Alberto Viveros (2001) realiza un trabajo aún más amplio al considerar el

envejecimiento y la vejez en América Latina y el Caribe, tomando diversos

factores como la TD en la región y las recomendaciones que se dan en el seno

del Plan de Viena sobre el Envejecimiento. De igual manera hace una revisión

de cómo se han enfocado las políticas públicas, y la necesidad de nuevas

reformas que “incluyan un cuerpo de políticas, planes y programas que

permitan “corregir” los desequilibrios sociales que el propio modelo tiende a

generar y así atender la demanda social existente, particularmente la de grupos

como los de las personas adultas mayores” (Viveros, 2001: 20). De allí puede

concluirse que el autor asume que las políticas, planes y programas existentes

en esta y otras materias no están estructurados alrededor de un objetivo, sino

que se encuentran difuminadas y con una presencia política débil o nula

respecto a normativas legales a favor de la población de edad.

Con esta búsqueda se pretende entonces interpretar el tratamiento que desde

la política se da a la vejez, no como un problema en sí mismo, pues alcanzar

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esa etapa de la vida lejos de ser un problema habla de sociedades avanzadas.

Lo que constituye un problema real es el crecimiento de esa población frente a

otros grupos etarios que tienen más participación política, económica, y en

otros aspectos fundamentales en las sociedades actuales.

4. Marco conceptual

Para el estudio que se realizará, se han tomado en cuenta algunos conceptos

clave que ayudarán tanto a comprender el fenómeno que se analizará, como la

lógica en que se relacionan entre sí para brindar una explicación coherente de

algo que al parecer no es muy evidente: la importancia que tiene el incremento

de la población adulta mayor sobre las dinámicas en que se percibe el

desarrollo en términos generales, y los posibles cambios que se generen en

dicha percepción; y, por otro lado, el tratamiento que le da el gobierno nacional

al problema de la transición demográfica, traducido en políticas públicas y

programas tendientes a mitigar las necesidades de la población adulta mayor.

Por lo tanto, los conceptos en que se enmarca el presente estudio, son:

transición demográfica, envejecimiento poblacional, políticas públicas y

desarrollo.

El concepto de transición demográfica se refiere a los cambios demográficos

importantes que han tenido lugar en la historia. De acuerdo a la teoría de la

transición demográfica,

“(…) Se estaba produciendo una transición entre un régimendemográfico antiguo y otro

moderno. El antiguo se caracterizaba por una mortalidad que seguía (…) niveles

ordinarios muy elevados en todas las edades pero, sobre todo, en las neonatales e

infantiles, salpicada de frecuentes crisis en forma de guerras, hambres y epidemias.

En tales condiciones, el mantenimiento de la población sólo era posible por medio de

una natalidad tanto o más elevada. Dicho régimen demográfico se habría visto alterado

profundamente por el desarrollo económico inducido por la revolución industrial. Las

mejoras en la alimentación, el vestido, la vivienda o las condiciones higiénicas habían

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provocado la reducción lenta pero inexorable de la mortalidad, iniciando un periodo

transicional de rápido crecimiento, habida cuenta de las aún elevadas tasas de

natalidad. Según esta teoría, la transición culminaría, poco a poco, cuando los

individuos acabasen de adaptar su fecundidad a las nuevas condiciones. El último

estadio se caracterizará, por tanto, por un nuevo equilibrio entre la mortalidad y la

fecundidad que volverá a producir una población estable, poniendo fin a la fase de gran

crecimiento. Pero a diferencia del equilibrio pre-transicional, esta vez ambos

indicadores se situarán en valores bajos.” (Pérez Díaz, 2002: 46)

Ron Lesthaeghe (2010) y Dirk J. van de Kaa (2002), proponen el término de

Segunda Transición Demográfica (STD) en 1986 para referirse a los cambios

que empezaron a ocurrir en Europa desde principios del siglo XX, que no

implicaban la incidencia de los factores ya mencionados (guerras, hambrunas,

epidemias, etc.) en la composición demográfica, sino que se trataba de un

cambio en el sistema de valores, de una decisión personal en cuanto a la

concepción, que no estaba influenciada por terceros como la iglesia o el Estado

(ver también MacInnes y Pérez Díaz, 2008 y Pérez Díaz, 2002).

Para explicarlo en términos de Lesthaeghe (2010: 4), utilizaré el cuadro

comparativo propuesto por él, debido a la gran claridad que ofrece sobre las

ideas de primera y segunda transición demográfica.

PrimeraTransiciónDemográfica (PTD) SegundaTransiciónDemográfica (STD) A. Matrimonio - Aumento de la proporción de matrimonios; disminución de la edad en el primer matrimonio - Cohabitación baja o reducida - Pocos divorcios - Alta incidencia de nuevos matrimonios luego del primero

- Descenso en la proporción de matrimonios;aumento de la edad al primer matrimonio - Aumento de la cohabitación (pre- y post-marital) - Aumento de divorcios;matrimonios menos duraderos - Descensode matrimonios luego del divorcio y/o viudez

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B. Fecundidad - Descenso en la fecundidad marital en edades avanzadas, por lo que la edad promedio en la primera paternidad es reducida - Anticonceptivos ineficaces - Disminución de la fecundidad ilegítima - Casos reducidos de matrimonios con cero hijos

- Nuevo descenso de la fecundidad a través de la postergación, por lo que se da un aumento de la edad promedio en la primera paternidad;descenso estructural en la fecundidad de reemplazo - Anticonceptivos eficaces (excepto en determinados grupos sociales) - Aumento de la fecundidad extra-marital;paternidad durante la cohabitación - Incremento de uniones con cero hijos

C. AntecedentesSociales - Preocupación por las necesidades materiales básicas: ingresos, condiciones de trabajo, vivienda, salud, estudio, seguridad social. Solidaridad como valor principal - Aumento de afiliaciones a las redes orientadas a la política, a la ciudadanía y a la comunidad. Fortalecimiento de la cohesión social - Fuerte regulación normativa por parte del Estado y la iglesia. Primera ola de secularización - Funciones de género segregadas, políticas familistas, “aburguesamiento”, promoción del modelo de familia donde el padre sostiene al resto de los miembros que la conforman - Transiciones del curso de la vida ordenadas, matrimonio prudente y dominio de un único modelo de familia

- Aumento de las necesidades de "orden superior": autonomía individual, auto-realización, valores expresivos: trabajo y socialización, democracia de base, reconocimiento. Toleranciacomo valor principal. - Separación de las redes orientadas a la ciudadanía y a la comunidad, traslado del capital social a los tipos expresivos y afectivos. Debilitamiento de la cohesión social. - Retroceso del Estado, segunda ola de secularización, revolución sexual, rechazo a la autoridad - Aumento de la simetría en los roles de género, autonomía económica de las mujeres - Organización flexible del curso de la vida: múltiplesestilos de vida, futuro abierto

Texto original en inglés (traducción propia)

A lo anterior, van de Kaa (2002: 8) añade que “la mortalidad es la fuerza

impulsora en la primera transición demográfica” y, que “en la segunda

transición tanto la fecundidad como la mortalidad se ven fuertemente

influenciadas por los cambios normativos en las sociedades industriales

avanzadas”.

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De acuerdo a lo que exponen aquí estos autores, la transformación en estos

aspectos (matrimonio, fecundidad y circunstancias sociales) hacen parte de un

proceso histórico, pues un cambio en los valores y en la mentalidad no ocurre

en un lapso corto de tiempo, aun cuando sí se evidencia un aceleramiento en

las últimas décadas. En este sentido, cabe decir que el comportamiento que

toman la tasa de natalidad y la tasa de mortalidad de una región durante un

periodo determinado puede variar, de tal manera que se hace imposible hablar

de un modelo rígido de TD.

Pero el concepto de TD, como ya se ha mencionado, no implica tan sólo la

reducción de las tasas de fecundidad y mortalidad, sino que también supone

otros dos fenómenos que se derivan de ellos: el incremento de la expectativa

de vida al nacer y las migraciones. En cuanto al primero, habrá que insistir en

que la calidad de vida que ha proporcionado la industrialización, los desarrollos

en medicina, las condiciones de trabajo, el fin de las guerras en occidente,

entre otros, han proporcionado un entorno más amable para la conservación de

la vida.

El aumento de la expectativa de vida permite que, aunque la población no esté

creciendo a los ritmos que solía hace unas cuantas décadas, no haya una

reducción significativa, o simplemente no haya descenso de la población. En

cuanto a esto, menciona Pérez Díaz que no sólo importa el número de

personas que vienen al mundo, sino el tiempo que se quedan (2002: 60).

Por último, el fenómeno de las migraciones, que hace un tiempo no se tenía en

cuenta en los estudios demográficos (Lesthaeghe, 2010 y van de Kaa, 2002)

puede de alguna manera ser solución a la ausencia de mano de obra en los

países occidentales con poblaciones envejecidas. No obstante, este factor

influye en la reducción de la población de los países de origen de esos

migrantes.

Hasta aquí tenemos entonces un resumen de los cuatro factores que influyen

en la transición demográfica, y las características que han ido adquiriendo con

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el tiempo, pero, por otro lado, y sólo para nombrarlas, mencionaré las críticas al

término de segunda transición demográfica. En primer lugar, hay quienes

argumentan que la STD sería tan sólo la continuación de una única transición,

o bien ésta sería una ‘segunda característica’ de la PTD (Cliquet, 1992 y

Coleman, 2003, respectivamente, citados por Lesthaeghe, 2010: 2). Otros

comentarios van en la vía de que enfatiza en el vínculo entre la transformación

en las relaciones familiares (especialmente la cohabitación) y la prevalencia de

fertilidad inferior a la de reemplazo.

Añadiría a estas críticas el hecho de que sus proponentes siempre ligan el

fenómeno de STD al progreso de occidente, y más recientemente de los países

en vías de desarrollo o emergentes, cosa que no necesariamente se aplica a

todos los casos, pues como se ha mencionado, Cuba es actualmente el país

más envejecido de América Latina (Jorge Bravo, 2000).

Para finalizar, luego de tener claridad sobre el concepto de transición

demográfica y su aplicación en diversos momentos históricos, para este estudio

me referiré a un sólo fenómeno, sumándome a la crítica de Cliquet, y obviar la

distinción que hacen Lesthaeghe y van de Kaa entre PTD y STD, ya que si bien

sus aportes son valiosos y pertinentes, el fenómeno es el mismo aplicado en

contextos diferentes y, por lo tanto, lo que se destacará de éste son sus

manifestaciones en Colombia, donde se han observado las tendencias

inherentes a la transición, e incluso, se prevé tasas aún más reducidas tanto de

fecundidad como de mortalidad, acentuando más la problemática.

El envejecimiento poblacional está directamente relacionado con la TD, pues

es consecuencia de ésta, aunque no necesariamente la transición implica

envejecimiento poblacional. Sin embargo, una transición sostenida, donde

cada vez haya menos nacimientos y menos muertes, dará siempre como

resultado el aumento de la población mayor en relación con los otros grupos

etarios. A esto llaman envejecimiento poblacional autores como Zaidi (2008) y

Pérez Díaz (2002).

20

De igual manera, la ONU, en el marco de la Segunda Asamblea Mundial sobre

el Envejecimiento (2002) da unas proyecciones sobre este fenómeno a nivel

mundial:

• Para 2050, por primera vez en la historia de la humanidad, la cantidad

de personas de edad en el mundo superará a la cantidad de jóvenes

• La tendencia al envejecimiento de la población es irreversible, y es

improbable que los jóvenes vuelvan a representar altos porcentajes

• La población de ancianos del mundo está creciendo un 2% anual, a un

ritmo considerablemente más alto que el resto de la población. Se prevé

que la población de ancianos seguirá creciendo con más rapidez que

cualquier otro grupo, por lo menos durante los próximos 25 años

De momento, es arriesgado decir que el país está en una fase de

envejecimiento poblacional, por lo que habrá que mirar más a fondo la tasa de

crecimiento de la población adulta mayor, respecto del crecimiento de los otros

grupos etarios. Para Zaidi,

“el envejecimiento de la población podría considerarse un peligro o podría ofrecer

nuevas oportunidades para la sociedad, dependiendo de cómo estemos preparados

para ello. Es un reto para el que debe prepararse la sociedad y si se prepara bien y

con antelación, esto realmente podría suponer una oportunidad para desarrollar todavía

más rápidamente y con mayor extensión la cohesión social entre generaciones. Pero

también podría suponer un riesgo si no tomamos en consideración todos los desafíos

que requiere el fenómeno del envejecimiento de la población” (2008: 1).

De acuerdo a lo anterior, la lectura que puede hacerse tanto de la TD como del

envejecimiento poblacional, es que suponen riesgos a los sistemas de gobierno

que, en su mayoría, si no en su totalidad, no cuentan con las herramientas para

enfrentar los retos que se derivan de un mayor crecimiento de la población de

edad. Entre esos retos están:

• En la economía, el envejecimiento de la población afectará el

crecimiento económico, al ahorro, las inversiones y el consumo, los

mercados laborales, las pensiones, los impuestos y la transferencia de

21

capital y propiedades, así como a la asistencia prestada por una

generación a otra.

• El envejecimiento de la población seguirá afectando a la salud y la

atención médica, la composición y organización de la familia, la vivienda

y las migraciones.

• En el plano político, el envejecimiento de la población despierta interés

en los países desarrollados puesto que incide en el voto y la

representación. Habitualmente, las personas de edad leen, ven los

noticieros, se informan sobre los temas de actualidad y votan en

porcentajes más altos que cualquier otro grupo de edad. (ONU, 2002)

En este sentido, cobran importancia las políticas públicas, ya que si bien son

focalizadas y no están diseñadas para resolver cuestiones estructurales, por lo

menos mitigan las problemáticas sociales.

Autores como B. Guy Peters (1999), definen la política pública como la suma

de las actividades del gobierno, sea que actúe directamente o a través de

agentes, ya que tiene influencia en la vida de los ciudadanos. Sin embargo,

esta definición es muy amplia por cuanto no especifica en el tipo de actividades

gubernamentales, y además, no habla de los mecanismos que generan dichas

acciones o respuestas por parte del gobierno.

Aguilar Villanueva por su parte, indica que: “Una política pública es: a)

unconjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo

intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor

para la sociedad o a resolver problemas cuya solución es considerada de

interés o beneficio público; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han

sido definidas por la interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y los

sectores de la ciudadanía; c) acciones que han sido decididas por autoridades

públicas legítimas; d) acciones que son ejecutadas por actores

gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos,

civiles), y e) que dan origen o forman un patrón de comportamiento del

gobierno y la sociedad” (Villanueva, 2009: 14)

22

Esta definición también es problemática en el sentido que le da mayor

importancia a cuestiones que no siempre se ven reflejadas en el proceso real.

Por ejemplo, las políticas no siempre obedecen a una interlocución entre

gobierno y ciudadanía, sino simplemente a la voluntad política de quienes

tienen autoridad para tomar decisiones vinculantes. Por otro lado, entra el

debate acerca de lo público: ¿quién define qué es del interés público y qué no?

y ¿cuántas personas deben verse afectadas por una problemática para que

sea considerada de interés público?

La misma crítica se podría aplicar a Carlos Salazar Vargas en su texto acerca

de las políticas públicas, ya que las define como "el conjunto de sucesivas

respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como

problemáticas" (1995: 30)

Tomando entonces algunos elementos de estos autores y otros como André-

Noel Roth (2002), se entenderá por política pública aquellas acciones del

gobierno que buscan cómo dar respuestas a las diversas demandas

manifiestas de la sociedad, de acuerdo a la voluntad política de los

gobernantes, y a la presión que ejercen ciertos grupos para que sus

problemáticas sean incluidas en la agenda del gobierno.

Lo anterior implica que no necesariamente debe haber una amplia discusión

alrededor de un tema que genere opinión pública para que se traduzca

finalmente en política pública.

Otro concepto que será de gran ayuda en la comprensión del problema y que

utilizaré constantemente a lo largo del presente trabajo es el de desarrollo.

Considero pertinente la definición de Juan Carlos Restrepo (2004), quien

retoma a Arturo Escobar (1986) para decir que el desarrollo es el conjunto de

prácticas y estrategias originadas en el discurso de la segunda posguerra sobre

el Tercer Mundo, incluyendo los procesos a través de los cuales se pusieron en

funcionamiento dichas prácticas, con el objetivo de crear una diferencia, donde

el patrón a seguir era occidente -Estados Unidos específicamente-. Esta

23

perspectiva se impuso de tal manera que los mismos países excluidos de la

categoría de desarrollados, se tomaban a sí mismos como sub-desarrollados o

Tercer mundistas, y el desarrollo se convirtió en la meta a alcanzar.

A partir de entonces, el desarrollo se ha abordado desde múltiples perspectivas

o modelos. Para abordar el concepto de desarrollo, tomaré el texto de Norbis

Mujica y Sorayda Rincón (2006) quienes presentan una amplia caracterización

de los modelos o teorías de desarrollo que han tenido mayor relevancia en

occidente, desde uno netamente economicista, que reduce el desarrollo a

crecimiento económico, en términos del PIB o PNB, hasta otras más abiertas

que toman valores post-materialistas como indicadores de desarrollo de una

sociedad.

Entre estos se ubican: el modelo de desarrollo humano propuesto en 1990 por

el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que busca ampliar la gama

de opciones de las personas, brindándoles mayores oportunidades de

educación, atención médica, seguridad alimentaria, empleo e ingresos. Así

mismo, de esta teoría del desarrollo se desprenden otros conceptos

importantes en la construcción del presente trabajo como calidad de vida y

seguridad social. De otro lado, está el desarrollo como libertad propuesto por

Amartya Sen, quien argumenta que el proceso de desarrollo puede

considerarse como una ampliación de la libertad humana, sin dejar de lado

otros aspectos como el económico, el aumento de las rentas personales, la

industrialización, los avances tecnológicos y la modernización social, aunque

éstos no podrían considerarse fines en sí mismos (Mujica y Rincón, 2006)

El problema que tienen algunos modelos de desarrollo como el desarrollo

humano o el desarrollo como libertad, o incluso el desarrollo sustentable, es

que son orientados a situaciones deseables y, no a cómo se lo interpreta

realmente, que a mi punto de vista, sigue estando muy ligado al crecimiento

económico, dando lugar a lo que algunos autores han denominado crecimiento

sin distribución, o crecimiento sin desarrollo (Mujica y Rincón, 2006: 219)

24

Por lo tanto, se entenderá como desarrollo todos los procesos encaminados a

mejorar la calidad de vida de la población, tanto en términos económicos, como

de derechos, garantías y libertades; aquí la política pública es fundamental

como herramienta para subsanar las brechas existentes entre los diversos

colectivos de la sociedad. Esta perspectiva está muy relacionada con la de

desarrollo humano, ya que va más allá de la satisfacción de necesidades

puramente materiales.

Así mismo, debido al problema planteado inicialmente, el desarrollo se mirará

desde dos perspectivas. Por un lado, se examinará de qué manera ha influido

el desarrollo en la reducción de las tasas de fecundidad en el país, pues es

evidente que los departamentos que se han visto quizás un poco relegados de

las dinámicas propias del desarrollo cuentan con las tasas más altas de

fecundidad hoy en día, así como las áreas urbanas presentan niveles más

bajos de fecundidad que las áreas rurales. Por otro lado, para los

departamentos donde actualmente se observa avances en términos de TD, se

analizará los efectos de una población mayor en aumento frente a las

dinámicas del desarrollo orientadas al crecimiento.

En otras palabras, el desarrollo tradicionalmente se ha visto en términos de

avance, de crecimiento: más ingresos, mejor calidad de vida, más avances

técnicos y tecnológicos, más comercio, expansión territorial, etc., y nunca se ha

considerado un decrecimiento en esos aspectos, pero, ¿qué sucederá cuando

la población de edad alcance una mayor proporción que el resto de la

población? Como lo plantea Naciones Unidas en su informe (ONU, 2002a),

habrá profundas repercusiones económicas, pues la población adulta mayor no

participa tanto del mercado, no demanda tantos bienes y servicios como lo

hace la población joven, por lo que podría haber una reorientación del mercado

hacia los sectores que proveen sus productos y servicios para esta población.

25

5. Diseño metodológico

Esta investigación se desarrolla a partir de un estudio de caso, aplicado en las

políticas públicas dirigidas a la población adulta mayor de seis departamentos

colombianos que presentan avances en TD, determinadas como la unidad de

análisis, en donde se examinará los diferentes aspectos de la temática

propuesta.

Con la estrategia metodológica de estudio de caso, se hace referencia al

examen intensivo y en profundidad de diversos aspectos de un fenómeno

(persona, colectivo, programa, institución, comunidad, etc.) que reviste interés

por la singularidad de su situación o problema y/o de su potencial resolución.

Autores como Robert Yin (citado por Carlos A. Sandoval, 2002: 91) delimita el

estudio de caso a la investigación de un fenómeno contemporáneo dentro de

su contexto real de existencia, cuando los límites entre el fenómeno y el

contexto no son claramente evidentes y en los cuales existen múltiples fuentes

de evidencia que pueden usarse. También es posible realizar estudios de

múltiples casos de acuerdo a estas características presentadas.

El diseño por lo tanto, es de tipo cualitativo2 o emergente, de manera que

permita ir explorando el fenómeno de estudio y modificando el camino y los

métodos según sea necesario, ya que se trata del análisis de políticas y

programas enmarcados dentro de éstas, confrontadas con situaciones

plasmadas a través de diversos informes que dan cuenta de ellas.

Igualmente, el proceso de análisis en la investigación se divide en tres fases:

2 El enfoque de la investigación está dado por la intencionalidad del estudio. De acuerdo a lo anterior, el enfoque que mejor responde a los objetivos del estudio, resumidos en el esfuerzo por comprender una realidad o fenómeno social como fruto de un proceso histórico de construcción visto a partir de la lógica de sus protagonistas, es el cualitativo, pues no se busca formular generalizaciones, leyes o predicciones sobre los hechos estudiados, sino su descripción, su comprensión y su interpretación dentro de la teoría que los ha guiado (Briones, 2002)

26

• Fase 1. Exploración: En ésta se hace una revisión documental, tanto de

la producción académica como de los informes institucionales e

información estadística complementaria que permita un acercamiento

con la problemática en las siguientes materias:

o El estado de la TD en Colombia

o La situación socio-económica actual de la población adulta mayor

del país, específicamente de la perteneciente a los

departamentos señalados con avances en TD (Bogotá, Valle del

Cauca, Caldas, Antioquia, San Andrés y Risaralda)

o La implementación de políticas públicas dirigidas a dicha

población

• Fase 2. Descripción y análisis: Se realiza una contextualización del

caso (o los casos) de estudio, comparando tanto la situación y

necesidades de la población adulta mayor con las respuestas

institucionales plasmadas en políticas públicas y programas tendientes

a eliminar las brechas socio-económicas existentes entre la población

adulta mayor y el resto de la población

• Fase 3. Interpretación y conclusiones finales

De acuerdo a lo anterior, la principal técnica de recolección de la información

será la revisión bibliográfica y documental, en la que se emplearán fuentes

primarias (prensa, y material audiovisual) y secundarias (libros de texto y

artículos de revista). De igual manera se consultará con expertos en las áreas

de Ciencia Política, Sociología y Demografía su perspectiva acerca de la

problemática que se esboza en el presente trabajo.

27

Cronograma de actividades

ACTIVIDADES MES 1 MES 2 MES 3 MES 4 S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4

Revisión y correcciones del proyecto de investigación

x x

Búsqueda de la información documental y bibliográfica

x x

Lectura de los documentos

x x x x x

Consulta con expertos del área

x x

Análisis y triangulación de la información

x x

Redacción borrador final

x x

Redacción informe final

x x x

28

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