Políticas públicas federales con Gasto Etiquetado para Mujeres y...
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Comité del Centr o de Es tudios par a el Adelanto de las ujeres y la Equidad de Género LXI.CEAMEG.DP2.IA27DF. AME.23-09-2011 Políticas públicas federales con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), en el marco de los compromisos asumidos en la Convención de Belém Do Pará: periodo 2008 – Segundo Trimestre 2011
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Comité del Centr o de Es tudios par a el Adelanto de lasujeres y la Equidad de Género
LXI .CEAMEG.DP2. IA27DF. AME.23-09 -201 1
Políticas públicas federales con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (gemig), en el marco de los compromisos asumidos en la Convención de Belém Do Pará: periodo 2008 – Segundo Trimestre 2011
2
Contenido
Introducción………………………………………………………………………… 4
I. Metodología del estudio………………………………………………………… 6
II. La violencia contra las mujeres. Elementos conceptuales…................. 8
III. La Convención de Belém do Pará…………………………………………... 16
1. Disposiciones en materia de políticas públicas………………………… 16
2. La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV)………………………………………………………….. 22
3. Medidas de política pública y de presupuesto establecidas en la LGAMVLV………………………………………………………………………. 26
4. Dependencias y entidades de la administración pública federal con atribuciones estratégicas para el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia………………............................................................... 27
IV. La inclusión del tema de la violencia contra las mujeres en los instrumentos marco de política pública…………………………………. 29
1. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012…………………………….... 29
2. El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2009-2012............................................................................................... 30
3. Instrumentos marco en materia presupuestal………………................... 31
V. Políticas públicas con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), derivadas de la LGAMVLV y de la Convención de Belém do Pará……………………………………………………………….... 34
1. Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM)……………………………….. 34
A. Recursos para el funcionamiento del SNPASEVM……………….……. 36
B. Avances reportados en torno al SNPASEVM ………………..…………. 36
O B J E T I V O P A R L A M E N T A R I O
Comité del Centro de Estudios para el Adelanto de lasujeres y la Equidad de Género CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO
DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
PRESENTACIÓN: El documento “Políticas públicas federales con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (gemig), en el marco de los compromisos asumidos en la Convención de Belém Do Pará: Periodo 2008 – Segundo Tri-mestre 2011”, se desarrolló con el fin de dar cumplimiento al proyecto “Aná-lisis diagnóstico sobre el cumplimiento del Estado mexicano de sus compro-misos internacionales sobre igualdad entre mujeres y hombres” del Programa Operativo Anual (poa) 2011.
Este estudio se centra en el análisis de los mandatos establecidos en la Convención de Belém do Pará en materia de políticas públicas y su enuncia-ción en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (lgamvlv), como elementos de referencia para el análisis diagnóstico en torno al avance de los instrumentos, medidas y estrategias de política pública, enun-ciados en la lgamvlv, así como la asignación y aplicación de recursos de gemig, tomando como referente el cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, también conocida como Convención de Belém Do Pará (1994) , suscrita por el Estado mexicano en 1995 y ratificada por este país en 1998.
En este instrumento regional de carácter jurídico vinculante, se plantean de manera estratégica, diversas medidas de política pública que los Estados Par-tes deben poner en marcha para atender la violencia contra las mujeres, al re-conocerse tal situación, como un problema social que impacta en el desarrollo de los países.
OBJETIVO: Ofrecer a las diputadas y los diputados información técnica referida al período del año 2008 al segundo trimestre 2011 en torno a los esfuerzos de distintos agentes del Estado mexicano, traducidos en medidas de políti-ca pública orientadas a la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, así como coadyuvar en la reflexión sobre los pendientes y retos en la materia que garanticen en México el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, a través del impulso a políticas públicas federales con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género, en el marco de los compromisos asumidos en la Convención de Belém Do Pará.
Comité del Centro de Estudios para el Adelanto de lasujeres y la Equidad de Género CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO
DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
UTILIDAD LEGISLATIVA: Los resultados de este análisis se ponen a disposición de las diputadas y diputados, a fin de apoyar el trabajo legislativo y coadyuvar al for-talecimiento del principio de transparencia al que está sujeto el quehacer de toda instancia pública, además de buscar aportar elementos que contribuyan a mejorar, si es el caso, modificar el diseño, la elaboración y aplicación de las políticas públicas en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres desde los esfuerzos institucionales de la Administración Pública Federal (apf).
El Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (ceameg), además del presente documen-to pone a disposición de la lectora o lector los siguientes títulos en el tema de seguimiento y análisis de las políticas públicas orientadas a las mujeres y a la igualdad de género, mismos que podrán ser consultados.
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género. (2010). Programas y acciones para mu-jeres e igualdad de género en el Anexo 10 del Presupuesto de Egresos de la Federación (pef) 2010. México: Chargoy, Medina, Calvario y González.
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género. (2010). Sistema de seguimiento del avance de la institucionalización de la perspectiva de género en el Estado mexicano. México: Galicia, Cynthia. Versión electrónica disponible en:http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/ceameg/informacion_analitica_2010/Doc_11.pdfCentro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género. (2010). Análisis del Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (gemig) en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2010. México: Chargoy, Martha. Versión electrónica disponible en:http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/ceameg/informacion_analitica_2010/Doc_23.pdf
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género. (2010). Reporte de seguimiento a las acciones de política pública para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres 2008 -2010. México: Chargoy, Martha, Calvario, Leticia. Versión electrónica disponible en:http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/ceameg/informacion_analitica_2010/Doc_30.pdf
OTROS DOCUMENTOS
DEL CEAMEG SOBRE EL TEMA:
3
2. Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (PIPASEVM)…………………………………. 37
A. Recursos asignados a la Secretaría de Gobernación para la atención del tema de la violencia contra las mujeres. 2008-2011… 41
B. Recursos para la elaboración del PIPASEVM………………………… 41
C. Avances reportados en torno al PIPASEVM …………………………… 45
3. Diagnóstico Nacional sobre todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas, en todos los ámbitos……………….………………..
52
A. Recursos para la realización del diagnóstico nacional…………..…. 53
B. Avances reportados en torno al diagnóstico nacional………………. 54
4. Declaratoria de alerta de violencia de género……...……………………. 62
A. Recursos para la declaratoria de alerta de violencia de género……. 63
B. Avances reportados en torno a la declaratoria de alerta de violencia de género……………………………………………………………….….
65
5. Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres (Banavim)……………………………………………… 66
A. Recursos para la integración del Banavim. 2008-2011……………... 68
B. Avances reportados para la integración del Banavim………………. 71
Consideraciones finales………………………………………………………….. 79
Glosario………………………………………………………………………………. 82
Referencias………………………………………………………………………… 84
Notas………………………………………………………………………………….. 86
4
Introducción
La violencia contra las mujeres refiere a un problema complejo, multidimensional y
estructural que motivó en las últimas décadas del siglo XX el inicio de la
generación de instrumentos de carácter jurídico y político en el ámbito
internacional, regional y nacional en la materia, destacándose en el ámbito de la
Organización de Estados Americanos (OEA), la aprobación de la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer,
también conocida como Convención de Belém do Pará (1994), suscrita por el
Estado mexicano en 1995 y ratificada por el país en 1998. En este instrumento
regional de carácter jurídico, se establecen diversas medidas de política pública
que los Estados Partes deben poner en marcha para dar cumplimiento a los
compromisos suscritos en la citada Convención. La importancia de la Convención de Belém do Pará radica en que se trata de un
instrumento jurídico de la más alta relevancia para garantizar los derechos
humanos de las mujeres en los países que son Estados Partes de la misma. Esta
Convención constituye el marco legal regional (OEA) más avanzado en lo que
concierne específicamente a la problemática de la violencia contra las mujeres.
Al ratificar la Convención de Belém do Pará, los Estados Partes asumen la
obligación jurídica de tomar las medidas necesarias, incluyendo políticas públicas
efectivas para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.
En el marco de la Convención de Belém do Pará, así como de otros instrumentos
en materia de los derechos humanos de las mujeres, se aprobó recientemente en
México, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
(LGAMVLV), publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 1º de febrero de
2007. En el artículo 5 (fracción VIII) de esta ley se establece que los derechos
humanos de las mujeres son parte inalienable, integrante e indivisible de los
derechos humanos universales, contenidos en la Convención de Belém do Pará y
5
demás instrumentos regionales e internacionales en la materia. Asimismo, en la
LGAMVLV se enuncian directrices, mecanismos y medidas específicas en el ámbito
presupuestal y de políticas públicas para garantizar su cumplimiento.
Este estudio se centra en el análisis de los mandatos establecidos en la
Convención de Belém do Pará en materia de políticas públicas y su enunciación
(expresión) en la LGAMVLV, como elementos de referencia en lo que concierne al
avance y tareas pendientes en torno a los instrumentos, medidas y estrategias de
política pública, así como la asignación de recursos presupuestales en la materia,
en el marco de los compromisos expuestos en la Convención de Belém do Pará y
su derivación en la LGAMVLV.
En el primer apartado se presenta la metodología de trabajo en la que se sustenta
el estudio. En el segundo apartado se plantean de manera breve los elementos
conceptuales identificados en las normas jurídicas que constituyen el marco
básico de referencia de las políticas públicas para la atención del tema de la
violencia contra las mujeres en México. En el tercer apartado se enuncia el
contenido de la Convención de Belém do Pará, respecto a las medidas de política
pública que los Estados Partes deben atender, así como la expresión, en términos
generales de lo enunciado en dicha convención, en el contenido de la LGAMVLV.
En el cuarto apartado se expone la inclusión del tema de la violencia contra las
mujeres en los instrumentos marco de la política pública nacional, en particular en
el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el Programa Nacional para la Igualdad entre
Mujeres y Hombres (Proigualdad). En el quinto apartado se presentan los avances
registrados, a través de la información pública disponible, en torno a los
instrumentos, medidas y mecanismos expuestos en la LGAMVLV, que expresan y
refieren de una u otra forma a las medidas establecidas en materia de política
pública en la Convención de Belém do Pará. El estudio concluye con las
consideraciones finales, en donde se plantean los principales hallazgos del
análisis expuesto en el cuerpo del documento.
6
I. Metodología del estudio
El presente estudio se desarrolla tomando como base el análisis de política
pública con enfoque de género (Budlender y Rondha, 1998), con el propósito de
realizar un acercamiento a los avances y obstáculos que se logran identificar en el
cumplimiento de los compromisos signados en la Convención de Belém do Pará, y
que han sido retomados en la LGAMVLV; lo anterior con la finalidad de ofrecer a las
diputadas y los diputados federales, información relevante en la materia, que les
apoye en su quehacer legislativo.
El contenido del estudio se enmarca en las atribuciones del Centro de Estudios
para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG) de la Cámara
de Diputados, en lo relativo al desarrollo de análisis sociales sobre las políticas
públicas orientadas al adelanto de las mujeres y la igualdad de género. En este
caso, la investigación se centra en las políticas públicas referidas a los principales
mecanismos, medidas e instrumentos mandatados por la LGAMVLV, orientados a
prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.
El análisis comprende el período de 2008 al segundo trimestre de 2011. Ello
debido a que se trata del periodo que, a la fecha de elaboración del presente
estudio, se cuenta con informes trimestrales sobre la Situación Económica, las
Finanzas Públicas y la deuda Pública, publicados por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP), como parte de los Informes referidos a las medidas de
política pública que constituyen el objeto de análisis.
Se trata de un estudio documental, basado en trabajo de gabinete y sustentado en
información pública (fuentes primarias de información). Su desarrollo se plantea
desde la perspectiva de género y los derechos humanos de las mujeres. Dos
componentes importantes para el análisis son:
7
o La revisión de políticas públicas relevantes en el ámbito federal, en materia
de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las
mujeres.
o La atención al Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género
(GEMIG) para las políticas públicas objeto de estudio, en el período 2008 al
segundo trimestre de 2011.
8
II. La violencia contra las mujeres. Elementos conceptuales
La atención efectiva por parte del Estado de toda forma de violencia contra las
mujeres es un requisito básico para garantizar los principios de igualdad y de no
discriminación, así como para fortalecer la democracia, el desarrollo integral y
sustentable que constituyen la base de los Estados democráticos modernos.
Sobre el tema, es importante considerar que la violencia contra las mujeres no es
un problema nuevo de las sociedades; sin embargo, por siglos se mantuvo silencio
en torno a esta violencia; sus formas y modalidades.
Todavía ahora, un elemento que distingue a la violencia contra las mujeres de la
violencia en general es su tolerancia e incluso hasta su justificación, o bien su
invisibilización por parte de distintos sectores sociales (Amnistía Internacional,
2004); sin embargo, es preciso reconocer que:
La violencia contra las mujeres no es natural ni inevitable. Es una expresión de
normas y valores históricos y culturales concretos. Las instituciones sociales pueden
fomentar (…) justificar o excusar esta violencia [contra las mujeres] e incluso pueden
invocarse ciertas prácticas culturales, costumbres y tradiciones (Amnistía
Internacional, 2004).
La causa estructural que subyace a la violencia contra las mujeres es la
discriminación por motivos de género, que impide o restringe a las mujeres la
igualdad sustantiva con respecto a los hombres en el acceso, uso y disfrute de los
distintos bienes y recursos de bienestar y desarrollo que impactan en las esferas
significativas de la vida.
La violencia contra las mujeres refiere a un problema complejo de múltiples
aristas. Expresa una de las violaciones más graves a los derechos humanos de
las mujeres que refleja y refuerza su situación de subordinación social, impacta
negativamente en la sociedad y frena el desarrollo de los países.
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La violencia contra las mujeres guarda una estrecha relación con la desigual
distribución del poder y las relaciones sociales asimétricas que se establecen
entre hombres y mujeres en nuestras sociedades, las cuales legitiman la
desvalorización de lo femenino y su subordinación a lo masculino.
En la Convención de Belém do Pará se define a la violencia contra las mujeres
como:
Mientras que la definición de la violencia contra las mujeres, expuesta en la
LGAMVLV es la siguiente:
Como puede observarse, ambas definiciones son ampliamente coincidentes en su
contenido. En las citas expuestas se han subrayado aquellos términos que son
enunciados sólo en una de las dos definiciones descritas, ello evidencia las
coincidencias en las mismas. Destaca la ampliación de elementos expuestos en la
LGAMVLV, respecto a lo enunciado en la Convención de Belém do Pará.
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En la LGAMVLV se plantea que la violencia contra las mujeres puede darse a través
de acciones u omisiones. Entre los tipos de violencia se incluyen, además de los
expuestos en la Convención de Belém do Pará, la violencia patrimonial y la
violencia económica.
Ambas definiciones refieren en un sentido amplio, a la complejidad de la violencia
contra las mujeres, ubicándose como el factor de riesgo fundamental la
pertenencia al género femenino, el cual puede agravarse con una serie de
condiciones de vulnerabilidad.
Bajo este marco, es importante subrayar que la violencia contra las mujeres
transgrede su derecho a la integridad y seguridad personal, a la libertad, a la
salud, además de menoscabar el pleno goce de sus derechos civiles, sociales,
económicos y culturales. Es un problema que se distingue por ser transversal a
todas las variables: etnia, religión, nivel económico o social, educación, edad y
cualquier otra condición. Tiene efectos sustantivos (negativos) inmediatos y a
largo plazo en el futuro de las mujeres, sus familias y en la sociedad en su
conjunto.
Al respecto, el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres, 2007), en su carácter
de mecanismo nacional para el adelanto de las mujeres, define a la violencia
contra las mujeres como todo acto violento que tiene por motivo profundo la
pertenencia al sexo femenino y que ocasiona como resultado sufrimiento y/o daño
físico, psicológico o sexual, ya sea en la vida pública o en el ámbito privado.
Como parte de la violencia contra las mujeres se incluye también a las amenazas
sobre tales actos, la coacción y la privación de la libertad, así como cualquier
acción hacia la víctima sin su consentimiento que vaya en detrimento de su
dignidad. Además de las humillaciones, persecuciones, prohibición de sus
derechos tales como el derecho al empleo, a decidir sus amistades, a tener
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contacto con sus familiares, a elegir la cantidad de hijas/os que desea tener, y en
general, a gozar de su libertad como ser humano (Inmujeres, 2007: 132-133).
Asimismo, se afirma que las situaciones de violencia que viven las mujeres son
parte de una situación generalizada que no distingue rasgo alguno (etnia, clase,
religión, edad), y que este tipo de comportamiento tiene su origen en la
consideración machista de que la mujer es inferior y por tanto debe estar bajo el
control del hombre (Inmujeres, 2007: 132-133). Se señala que para proteger a las
mujeres de la violencia se requiere que el Estado asuma sus compromisos y
deberes en la materia, entre los cuales se incluye la adopción de políticas
congruentes a lo mandatado en los instrumentos de derechos humanos de las
mujeres, teniendo en cuenta especialmente la situación de las mujeres en
condiciones de mayor vulnerabilidad.
Con base en estas definiciones, es importante considerar en torno a la violencia
contra las mujeres que:
La violencia contra las mujeres es una violación de los derechos humanos.
Se expresa a través de diferentes tipos: física, sexual, psicológica, patrimonial
y económica y; modalidades: familiar, comunitaria, escolar, laboral,
institucional, además de la violencia feminicida. Los diferentes tipos y
modalidades de violencia guardan relación entre sí y afectan la vida, la
libertad, el desarrollo integral, y la plena participación de las mujeres en todas
las esferas sociales.
Acentúa las brechas de desigualdad, discriminación e inequidad, por motivos
de género, en detrimento de la condición y posición social de las mujeres.
Incide de manera negativa en la productividad económica, la salud y el
bienestar social, encarece recursos de los servicios públicos, reduce e incluso
frena la formación y desarrollo de capital humano.
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Los costos sociales, económicos y de salud derivados de la violencia contra
las mujeres son significativos, persistentes y repercuten en toda la sociedad y
el desarrollo de los países.
Asimismo, especialistas en el tema han planteado que el reconocimiento de la
violencia contra las mujeres como un problema de interés público plantea retos y
desafíos al sentido que le daba la cultura patriarcal y androcéntrica (basada en la
consideración del hombre como sujeto de derechos), a cualquier acto de
dominación masculina, evidenciándose ahora la necesidad de poner el acento en
los derechos fundamentales de las mujeres: la libertad, la autonomía, la seguridad,
la vida sin violencia (Cfr. Torres, 2010:61-62).
Con base en estas consideraciones, la comunidad internacional ha reconocido en
las décadas recientes que, la violencia contra las mujeres es un grave problema
social que impide el logro de la igualdad, el desarrollo y la paz.
Así, en 1979 se logró un avance fundamental en la agenda internacional, con la
aprobación, por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), de la
Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés). Esta convención internacional,
jurídicamente vinculante para los Estados Partes, es un instrumento fundamental
para la defensa y promoción de los derechos humanos de las mujeres.
Aunque la convención de la CEDAW no plantea un desarrollo explícito en torno a la
violencia contra las mujeres, salvo en cuestión de trata de mujeres y prostitución,
gran parte de sus disposiciones y mandatos prevén la protección de las mujeres
contra la violencia.1 Además, el Comité sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer (Cocedaw) –organismo encargado del monitoreo
de la convención– en sus recomendaciones, en particular la Recomendación
General Nº 19, afirma que la violencia contra la mujer es una forma de
discriminación que inhibe gravemente su capacidad de gozar de sus derechos y
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libertades en pie de igualdad con el hombre y vulnera varias disposiciones de la
CEDAW, aun cuando éstas no se refieran explícitamente al tema en comento.
Con respecto a los instrumentos internacionales de carácter político, es importante
considerar que en la Tercera Conferencia Mundial sobre la Mujer (1985), se
reconoció que la violencia contra las mujeres se ejerce de diversas formas y en
diferentes ámbitos. Mientras que en diciembre de 1993, la Asamblea General de
la ONU proclamó la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la
Mujer, siendo ésta el primer instrumento internacional de derechos humanos
centrado específicamente en la atención del problema de la violencia contra la
mujer. Si bien esta declaración no tiene un carácter vinculante (jurídico) para los
Estados, su relevancia estriba en que su contenido refiere a disposiciones
fundamentales para eliminar la violencia contra las mujeres.
En este tenor, también ha abonado de manera decisiva en la atención del tema, el
contenido de la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing (PAB), emanadas
de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing, China, en
1995. En dicha plataforma de acción se incluyó a la violencia contra las mujeres
como una de las doce esferas de especial preocupación y los países signantes se
plantearon los siguientes objetivos en la materia:
Adoptar medidas integradas para prevenir y eliminar la violencia contra la
mujer.
Estudiar las causas y las consecuencias de la violencia contra la mujer y la
eficacia de las medidas de prevención.
Eliminar la trata de mujeres y prestar asistencia a las víctimas de la violencia
derivada de la prostitución y la trata de mujeres.
Además de lo anterior, en 1999, la Asamblea General de la ONU instituyó el 25 de
noviembre como el Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la
Mujer.2 Asimismo, diversas conferencias y cumbres internacionales, aunque no
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sean específicas para la atención de las necesidades de las mujeres y la igualdad
de género, han reafirmado el compromiso de los países para eliminar la violencia
contra las mujeres.3
En este contexto, en el ámbito regional, la Asamblea General de la OEA aprobó en
Belém do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994, la Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, también conocida
como Convención de Belém do Pará.4 Este instrumento jurídico regional se
destaca por ser la única convención, jurídicamente vinculante, hasta ahora,
enfocada específicamente en la atención del derecho de las mujeres a una vida
libre de violencia.
En esta Convención se establece que toda forma de violencia contra las mujeres
es una amenaza a la vida, la libertad y la seguridad de su persona y constituye
una violación de sus derechos humanos. El tratamiento amplio de la violencia
contra las mujeres en la Convención de Belém do Pará, es sumamente
importante, en consideración a la invisibilidad histórica que había prevalecido en
torno a este problema social, incluyendo sus causas, efectos y características
específicas.
El reconocimiento de este instrumento jurídicamente vinculante por la mayoría de
los países de la región, miembros de la OEA, ha conducido a los Estados Partes de
la misma, a diseñar y poner en marcha medidas concretas; incluyendo políticas
públicas tendientes a prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra
las mujeres.
De manera que es importante subrayar la importancia de la Convención de Belém
do Pará, ya que a través de este instrumento jurídico se ha impulsado el
reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres. Su contenido ha
definido y dado la pauta a los lineamientos fundamentales para el diseño,
implementación, coordinación y seguimiento de las políticas públicas que deben
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desarrollarse en la materia, lo que ha convertido a esta Convención en el
instrumento principal en la jurisdicción regional en materia del derecho de las
mujeres a una vida libre de violencia.
En el marco de lo enunciado en esta Convención regional, en México se han
puesto en marcha, sobre todo, a partir de la última década del siglo XX, medidas
específicas de política pública, las cuales se afianzarían, con la aprobación y
publicación en el DOF, el 02 de febrero de 2007, de la LGAMVLV.
En esta ley se establece que el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia
forma parte de los derechos humanos de las mujeres, lo que implica que se trata
de un derecho que es parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos
humanos universales contenidos, entre otras, en la Convención Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará).
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III. La Convención de Belém do Pará 1. Disposiciones en materia de políticas públicas La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer, también conocida como la Convención de Belém do Pará, consta
de un preámbulo donde se reconoce que la violencia contra las mujeres constituye
una violación de los derechos humanos y libertades fundamentales que trasciende
todos los sectores de la sociedad, independientemente de la clase, raza o grupo
étnico, nivel de ingresos, cultura, nivel educacional, edad o religión. Asimismo, se
reconoce que la violencia contra las mujeres es una manifestación de las
relaciones de poder históricamente desiguales entre mujeres y hombres.
Esta convención se organiza en 25 artículos distribuidos en cinco capítulos: en el
primero se enuncia la definición de violencia contra la mujer y el ámbito de
aplicación de la convención; el segundo refiere a los derechos protegidos; el
tercero establece los deberes de los Estados Partes; el cuarto se refiere a los
mecanismos interamericanos de protección y el quinto contiene las disposiciones
generales relativas a la interpretación, firma, ratificación, reservas, enmiendas,
denuncias y vigencia de la Convención.
Mientras que en el artículo 1 de la Convención de Belém do Pará se expresa la
definición acerca de la violencia contra las mujeres, en el artículo 2 se enuncia:
Se entenderá que violencia contra la mujer incluye la violencia física, sexual y
psicológica:
a. que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica o en cualquier otra
relación interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya compartido el
mismo domicilio que la mujer, y que comprende, entre otros, violación, maltrato
y abuso sexual;
b. que tenga lugar en la comunidad y sea perpetrada por cualquier persona y que
comprende, entre otros, violación, abuso sexual, tortura, trata de personas,
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prostitución forzada, secuestro y acoso sexual en el lugar de trabajo, así como
en instituciones educativas, establecimientos de salud o cualquier otro lugar, y
c. que sea perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, donde quiera que
ocurra.
El reconocimiento de que la violencia contra las mujeres se inflinge tanto en el
ámbito público como en el privado, así como la responsabilidad que los Estados
deben asumir para proteger los derechos de las mujeres, independientemente del
contexto en el cual éstos son violados, (incluyendo el ámbito privado del hogar);
ello representa uno de los grandes avances de esta Convención.
Otro avance importante refiere al reconocimiento que se establece en la citada
Convención en torno a que la violencia contra las mujeres perpetrada o tolerada
por el Estado o sus agentes, implica una de las mayores violaciones de sus
derechos humanos, con ello se amplía la concepción tradicional de la
responsabilidad del Estado, al hacerle asumir sus deberes de garante de los
derechos humanos de las mujeres y responsabilizarlo por la omisión en el
cumplimiento de ese fundamental rol.
Destaca además, lo enunciado en dicha Convención, al definir los derechos
quebrantados por la violencia contra las mujeres; incluyendo elementos de la
esfera social, tales como la discriminación por estereotipos, prácticas sociales y
culturales basadas en prejuicios que agudizan la situación de desigualdad de las
mujeres. De manera que la Convención de Belém do Pará atiende elementos de
diversa índole: jurídicos, económicos, sociales, políticos y culturales que resultan
necesarios e incluso indispensables para el pleno goce y ejercicio de una vida libre
de violencia por parte de las mujeres (Cfr. www.poder-judicial.go.cr).
De manera específica, en el capítulo III sobre los deberes de los Estados5 se
establece lo siguiente:
18
Cuadro 1
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, (Convención de Belém do Pará). Capítulo III Deberes de los Estados
Artículo 7
Los Estados Partes condenan todas las formas de violencia contra la mujer y convienen en
adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir,
sancionar y erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo siguiente:
a. abstenerse de cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer y velar por que las
autoridades, sus funcionarios, personal y agentes e instituciones se comporten de conformidad
con esta obligación;
b. actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la
mujer;
c. incluir en su legislación interna normas penales, civiles y administrativas, así como las de otra
naturaleza que sean necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer
y adoptar las medidas administrativas apropiadas que sean del caso;
d. adoptar medidas jurídicas para conminar al agresor a abstenerse de hostigar, intimidar,
amenazar, dañar o poner en peligro la vida de la mujer de cualquier forma que atente contra su
integridad o perjudique su propiedad;
e. tomar todas las medidas apropiadas, incluyendo medidas de tipo legislativo, para modificar o
abolir leyes y reglamentos vigentes, o para modificar prácticas jurídicas o consuetudinarias que
respalden la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la mujer;
f. establecer procedimientos legales justos y eficaces para la mujer que haya sido sometida a
violencia, que incluyan, entre otros, medidas de protección, un juicio oportuno y el acceso
efectivo a tales procedimientos;
g. establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que la mujer
objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de
compensación justos y eficaces, y
h. adoptar las disposiciones legislativas o de otra índole que sean necesarias para hacer
efectiva esta Convención.
Artículo 8 Los Estados Partes convienen en adoptar, en forma progresiva, medidas específicas, inclusive
programas para:
a. fomentar el conocimiento y la observancia del derecho de la mujer a una vida libre de
violencia, y el derecho de la mujer a que se respeten y protejan sus derechos humanos;
b. modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, incluyendo el
diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo nivel del proceso
educativo, para contrarrestar prejuicios y costumbres y todo otro tipo de prácticas que se basen
19
Cuadro 1
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, (Convención de Belém do Pará). Capítulo III Deberes de los Estados
en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles
estereotipados para el hombre y la mujer que legitimizan o exacerban la violencia contra la
mujer;
c. fomentar la educación y capacitación del personal en la administración de justicia, policial y
demás funcionarios encargados de la aplicación de la ley, así como del personal a cuyo cargo
esté la aplicación de las políticas de prevención, sanción y eliminación de la violencia contra la
mujer;
d. suministrar los servicios especializados apropiados para la atención necesaria a la mujer
objeto de violencia, por medio de entidades de los sectores público y privado, inclusive refugios,
servicios de orientación para toda la familia, cuando sea del caso, y cuidado y custodia de los
menores afectados;
e. fomentar y apoyar programas de educación gubernamentales y del sector privado destinados
a concientizar al público sobre los problemas relacionados con la violencia contra la mujer, los
recursos legales y la reparación que corresponda;
f. ofrecer a la mujer objeto de violencia acceso a programas eficaces de rehabilitación y
capacitación que le permitan participar plenamente en la vida pública, privada y social;
g. alentar a los medios de comunicación a elaborar directrices adecuadas de difusión que
contribuyan a erradicar la violencia contra la mujer en todas sus formas y a realzar el respeto a
la dignidad de la mujer;
h. garantizar la investigación y recopilación de estadísticas y demás información pertinente
sobre las causas, consecuencias y frecuencia de la violencia contra la mujer, con el fin de
evaluar la eficacia de las medidas para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra la mujer
y de formular y aplicar los cambios que sean necesarios, y
i. promover la cooperación internacional para el intercambio de ideas y experiencias y la
ejecución de programas encaminados a proteger a la mujer objeto de violencia.
Artículo 9 Para la adopción de las medidas a que se refiere este capítulo, los Estados Partes tendrán
especialmente en cuenta la situación de vulnerabilidad a la violencia que pueda sufrir la mujer en
razón, entre otras, de su raza o de su condición étnica, de migrante, refugiada o desplazada. En
igual sentido se considerará a la mujer que es objeto de violencia cuando está embarazada, es
discapacitada, menor de edad, anciana, o está en situación socioeconómica desfavorable o
afectada por situaciones de conflictos armados o de privación de su libertad. Fuente: Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, (Convención de Belém do Pará). Nota: El subrayado es de las autoras.
20
Además de lo anterior, en el artículo 12 de la citada Convención, se establece
respecto a la presentación de denuncias y quejas a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, que podrá hacerlo cualquier persona o grupo de personas o
entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados
miembros de la organización (OEA), cuando el Estado no cumpla con las
obligaciones previstas por el artículo 7º de la misma. Se trata de mecanismos de
protección importantes reconocidos en la Convención de Belém do Pará.
El Estado mexicano, en tanto Estado Parte de esta Convención, debe incluir en los
informes nacionales dirigidos a la Comisión Interamericana de Mujeres,
información sobre las medidas adoptadas para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra las mujeres, particularmente en relación a la asistencia que se
brinde a aquellas mujeres afectadas por la violencia, así como las dificultades que
observa en la implementación de tales medidas, incluyendo los factores que
contribuyen en la persistencia de la violencia contra las mujeres.6
Por su parte, el Estatuto del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de
la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer (MESECVI) (SRE, 2008b: 28), dispone el seguimiento de los
compromisos asumidos por los Estados Partes de la Convención, el análisis y
promoción de su implementación, además establece un sistema de cooperación
técnica entre los Estados Parte, “para el intercambio de información, experiencias
y mejores prácticas” para la armonización legislativa y otros objetivos vinculados a
la Convención.7
El Mecanismo de Seguimiento de los Compromisos de la Convención de Belém do
Pará observa los principios establecidos por la Carta de la Organización de los
Estados Americanos: soberanía, no intervención e igualdad jurídica de los
Estados, así como el respeto a la Constitución y los principios del ordenamiento
jurídico de cada Estado Parte.8
21
El MESECVI es de carácter intergubernamental e imparcial, a fin de garantizar un
tratamiento igualitario entre los Estados Partes. Puede emitir recomendaciones a
los Estados Partes y dar seguimiento al cumplimiento de las disposiciones de la
Convención, sobre una base consensual y bajo el principio de cooperación,
buscando establecer un equilibrio entre la confidencialidad de la evaluación y la
transparencia del proceso de seguimiento.9
Respecto a la revisión de informes de los Estados Partes se prevén los
mecanismos y procedimientos para dicha revisión y evaluación, una vez concluida
una ronda completa de evaluación, el Comité adopta un informe final con los
informes de país y las observaciones de los Estados Partes. Se incluye un análisis
general e integral denominado Informe Hemisférico, donde se señalan las
fortalezas y debilidades en el proceso de implementación de la Convención de
Belém do Pará, incluyendo las conclusiones y recomendaciones del Comité.
Resulta importante destacar que el Reglamento del Comité de Expertas(os) del
Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer
prevé la participación de las Organizaciones de la sociedad Civil para presentar
propuestas específicas para ser consideradas en el proceso de definición de los
documentos e informes de país, las cuales son revisadas por los subgrupos de
análisis correspondientes.10
Respecto al MESECVI, cabe mencionar que cuenta con cuatro ejes de análisis:
I. Legislación, normativa vigente y planes nacionales
II. Acceso a la justicia
III. Presupuesto nacional
IV. Información y estadística
Para motivos del presente estudio, se contemplan para el análisis, sobre todo, los
ejes I y III. Del eje I se considera el apartado relativo a planes nacionales, para la
22
revisión de las políticas públicas. En lo que concierne al eje III, se considera lo
referido al presupuesto nacional, en particular la revisión al presupuesto federal
etiquetado (Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género –GEMIG–)
en la materia de estudio
2. La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV)
A partir del reconocimiento del Estado Mexicano de diversos instrumentos
internacionales y regionales en materia de los derechos humanos de las mujeres y
la igualdad entre los géneros, se ha avanzado en el país en el desarrollo de un
marco normativo en la materia, destacándose como ya se ha enunciado la
aprobación en 2007 de la LGAMVLV.
Como parte de los conceptos fundamentales contenidos en la LGAMVLV, que
orientan al Estado mexicano en el proceso de diseño, implementación,
seguimiento y evaluación de la política pública en materia de prevención, atención,
sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, se ubican los siguientes:
Cuadro 2
Conceptos básicos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV)
Derechos Humanos de las Mujeres (LGAMVLV, 2007: Art. 5, fracción VIII).
Aquellos derechos que son parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos contenidos en la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Convención sobre los derechos de la Niñez, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará) y demás instrumentos internacionales en la materia.
Perspectiva de género (LGAMVLV, 2007: Art. 5, fracción IX).
Es una visión científica, analítica y política sobre las mujeres y los hombres. Se propone eliminar las causas de la opresión de género como la desigualdad, la injusticia y la jerarquización de las personas basada en género. Promueve la igualdad entre los géneros a través de la equidad, el adelanto y el bienestar de las mujeres; contribuye a construir una sociedad en donde las mujeres y los hombres tengan el mismo valor, la igualdad de derechos y oportunidades para acceder a los recursos económicos y a la representación política y social en los ámbitos de toma de decisiones.
23
Cuadro 2 Conceptos básicos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia (LGAMVLV)
Empoderamiento de las mujeres (LGAMVLV, 2007: Art. 5, fracción X).
Es un proceso por medio del cual las mujeres transitan de cualquier situación de opresión, desigualdad, discriminación, explotación o exclusión a un estado de conciencia, autodeterminación y autonomía, el cual se manifiesta en el ejercicio del poder democrático que emanan del goce pleno de sus derechos y libertades.
Misoginia (LGAMVLV, 2007: Art. 5, fracción XI).
Son conductas de odio hacia la mujer y se manifiesta en actos violentos y crueles contra ella por el hecho de ser mujer.
Fuente: CEAMEG, con base en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV).
Además de lo anterior, la LGAMVLV considera los diferentes tipos y modalidades de
la violencia contra las mujeres.
Tipos de violencia contra las mujeres: o Violencia psicológica: Cualquier acto u omisión que dañe la estabilidad
psicológica, que puede consistir en: negligencia, abandono, descuido,
celotipia, insultos, humillaciones, devaluación, marginación, indiferencia,
infidelidad, comparaciones destructivas, rechazo, restricción a la
autodeterminación y amenazas, las cuales conllevan a la víctima a la
depresión, el aislamiento, a la devaluación de su autoestima e incluso al
suicidio (LGAMVLV, 2007: Art. 6, fracción I).
o Violencia física: Cualquier acto que inflige daño no accidental, usando la
fuerza física o algún tipo de arma u objeto que pueda provocar o no lesiones,
ya sean internas, externas o ambas (LGAMVLV, 2007: Art. 6, fracción II).
o Violencia patrimonial: Cualquier acto u omisión que afecta la supervivencia
de la víctima. Se manifiesta en: la transformación, sustracción, destrucción,
retención o distracción de objetos, documentos personales, bienes y valores,
derechos patrimoniales o recursos económicos destinados a satisfacer sus
necesidades y puede abarcar los daños a los bienes comunes o propios de la
víctima. (LGAMVLV, 2007: Art. 6, fracción III).
24
o Violencia económica: Es toda acción u omisión del agresor que afecta la
supervivencia económica de la víctima. Se manifiesta a través de
limitaciones encaminadas a controlar el ingreso de sus percepciones
económicas, así como la percepción de un salario menor por igual trabajo,
dentro de un mismo centro laboral. (LGAMVLV, 2007: Art. 6, fracción IV).
o Violencia sexual: Cualquier acto que degrada o daña el cuerpo /o la
sexualidad de la víctima y que por tanto atenta contra su libertad, dignidad e
integridad física. Es una expresión de abuso de poder que implica la
supremacía masculina sobre la mujer, al denigrarla y concebirla como objeto.
(LGAMVLV, 2007: Art. 6, fracción V)
Modalidades de violencia contra las mujeres: o Violencia familiar: Es el acto abusivo de poder u omisión intencional,
dirigido a dominar, someter, controlar o agredir de manera física, verbal,
psicológica, patrimonial, económica y sexual a las mujeres, dentro o fuera del
domicilio familiar, cuyo agresor tenga o haya tenido relación de parentesco
por consanguinidad o afinidad, de matrimonio, concubinato o mantengan o
hayan mantenido una relación de hecho (LGAMVLV, 2007: Art. 7).
o Violencia laboral y docente: Se ejerce por las personas que tienen un
vínculo laboral, docente o análogo con la víctima, independientemente de la
relación jerárquica, consistente en un acto u omisión en abuso de poder que
dañan la autoestima, salud, integridad, libertad y seguridad de la víctima, e
impide se desarrollo y atenta contra la igualdad. Puede consistir un solo
evento dañino o en una serie de eventos cuya suma produce el daño.
También incluye el acoso o el hostigamiento sexual (LGAMVLV, 2007: Art. 10).
o Violencia laboral: Negativa ilegal a contratar a la víctima, respetar su
permanencia o condiciones generales de trabajo; la descalificación del trabajo
realizado, las amenazas, la intimidación, las humillaciones, la explotación y
todo tipo de discriminación por condición de género (LGAMVLV, 2007: Art. 11).
25
o Violencia docente: Aquellas conductas que dañan la autoestima de las
alumnas con actos de discriminación por su sexo, edad, condición social,
académica, limitaciones y/o características físicas, que les infligen maestras o
maestros (LGAMVLV, 2007: Art. 12).
o Hostigamiento sexual: Ejercicio del poder, en una relación de subordinación
real de la víctima frente al agresor en los ámbitos laboral y/o escolar. Se
expresa en conductas verbales, físicas o ambas, relacionadas con la
sexualidad de connotación lasciva (LGAMVLV, 2007: Art. 13, primer párrafo).
o Acoso sexual: Una forma de violencia en la que, si bien no existe la
subordinación, hay un ejercicio abusivo del poder que conlleva a un estado
de indefensión y de riesgo para la víctima, independientemente de que se
realice en uno o varios eventos. (LGAMVLV, 2007: Art. 13, segundo párrafo).
o Violencia en la comunidad: Actos individuales o colectivos que transgreden
derechos fundamentales de las mujeres y propician su denigración,
discriminación, marginación o exclusión en el ámbito público (LGAMVLV, 2007:
Art. 16).
o Violencia institucional: Son los actos u omisiones de las y los servidores
públicos de cualquier orden de gobierno que discriminen o tengan como fin
dilatar o impedir el goce y ejercicio de los derechos humanos de las mujeres,
así como su acceso al disfrute de políticas públicas destinadas a prevenir,
atender, investigar, sancionar y erradicar los diferentes tipos de violencia
(LGAMVLV, 2007: Art. 18).
o Violencia feminicida: Es la forma extrema de violencia de género contra las
mujeres, producto de la violación de sus derechos humanos, en los ámbitos
público y privado, conformada por el conjunto de conductas misóginas que
pueden conllevar impunidad social y del Estado y puede culminar en
homicidio y otras formas de muerte violenta de mujeres (LGAMVLV, 2007: Art.
21).
26
3. Medidas de política pública y de presupuesto establecidas en la LGAMVLV La LGAMVLV es un instrumento jurídico nacional, que expresa en el contenido de
sus medidas y disposiciones, los compromisos del Estado mexicano, derivados de
la signación de instrumentos como la Convención de Belém do Pará. En esta ley
se incluyen instrumentos y medidas marco de políticas públicas y recursos
presupuestales, a través de los cuales debe establecerse la coordinación de la
Federación para promover políticas nacionales orientadas a prevenir, atender,
sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.
27
Con relación a los recursos presupuestales para implementar los mandatos de la
LGAMVLV, se establece lo siguiente:
Fuente: CEAMEG, con base en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV). Nota: Negritas de las autoras. 4. Dependencias y entidades de la administración pública federal con
atribuciones estratégicas para el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia
Las dependencias y entidades que conforman el SNPASEVM (artítulo 36 LGAMVLV),
tienen atribuciones específicas y responsabilidades estratégicas en el impulso de
la coordinación, la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y
acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación
de la violencia contra las mujeres.
Según lo establecido por la LGAMVLV, el citado Sistema nacional se conforma por
las y los titulares de:
o Secretaría de Gobernación (lo preside)
Artículo 49. Corresponde a las entidades federativas (…) IX. Proveer de los recursos presupuestarios, humanos y materiales, en coordinación con las autoridades que integran los sistemas locales, a los programas estatales y el Programa.
Artículo Sexto Transitorio. Los recursos para llevar a cabo los programas y la implementación de las acciones que se deriven de la presente ley, se cubrirán con cargo al presupuesto autorizado a las dependencias, entidades y órganos desconcentrados del Ejecutivo Federal, Poderes Legislativo y Judicial, órganos autónomos, estados y municipios, para el presente ejercicio fiscal y los subsecuentes, asimismo, no requerirán de estructuras orgánicas adicionales por virtud de los efectos de la misma.
Artículo 39. El Ejecutivo Federal propondrá en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación asignar una partida presupuestaria para garantizar el cumplimiento de los objetivos del Sistema y del Programa previstos en la presente ley.
Artículo 23 [sobre] la alerta de violencia de género (…) se deberá (…)
IV. Asignar los recursos presupuestales necesarios para hacer frente a la contingencia de alerta de violencia de género contra las mujeres,
28
o Instituto Nacional de las Mujeres (Secretaría Ejecutiva)
o Procuraduría General de la República
o Secretaría de Educación Pública
o Secretaría de Salud
o Secretaría de Desarrollo Social
o Secretaría de Seguridad Pública
o Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación
o Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, y
o Los mecanismos para el adelanto de las mujeres en las entidades
federativas
La importancia del SNPASEVM radica en que, según lo establecido en el artículo 35
de la LGAMVLV, este sistema tiene por objeto la conjunción de esfuerzos,
instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención,
atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres. Para su
integración y funcionamiento, la Federación, las entidades federativas, el Distrito
Federal y los municipios, deben coordinarse. De manera que a través de la puesta
en marcha del citado Sistema se plantean las bases del andamiaje y definición de
la política nacional para garantizar a las mujeres en el país, su derecho a una vida
libre de violencia.
Respecto a las dependencias y entidades que conforman el SNPASEVM, según lo
establecido en la LGAMVLV, se ubica que en el período 2008-2011 se aprobaron
recursos del GEMIG a programas presupuestarios (PP) adscritos a dichas
instancias federales, los cuales estarían orientados a la realización de acciones
de política pública para dar cumplimiento a la LGAMVLV, a excepción del Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) y el Consejo Nacional
para Prevenir la Discriminación (Conapred), los cuales si bien han contado con
recursos del GEMIG, éstos no estarían orientados de manera específica a la
realización de acciones en la materia de estudio.
29
IV. La inclusión del tema de la violencia contra las mujeres en los instrumentos marco de política pública 1. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 El Plan Nacional de Desarrollo (PND), conforme a lo establecido en la Ley de
Planeación, es el instrumento marco (rector) de la política pública nacional. El PND
vigente para el período 2007-2012 se articula en torno a diez objetivos nacionales
y cinco ejes rectores de política pública. Si bien en los objetivos nacionales no se
logra ubicar la inclusión del tema de la violencia contra las mujeres, éste sí se
identifica en el ámbito de estrategias, en dos ejes rectores de política pública.
Fuente: CEAMEG, con base en Presidencia de la República 2007: 53, 55; 211-214.
Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 La violencia contra las mujeres como tema de políticas públicas
30
2. El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2009-2012
El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad)
2009- 2012:
o Es un instrumento para dar cumplimiento a la Ley General para la Igualdad
entre Mujeres y Hombres (LGIMH).
o Es el programa marco de la política nacional en materia de igualdad de
género.
o Es definido como un programa especial, por lo que su implementación
corresponde al conjunto de la Administración Pública Federal.
o Su decreto de aprobación fue publicado en el DOF el 18 de agosto de 2009.
El tema de la violencia contra las mujeres, se incluye en el Proigualdad 2009-2012
en dos de sus siete objetivos estratégicos, con indicadores y metas específicas.
Cuadro 3
Objetivos, indicadores y metas establecidas en el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2009-2012 para atender la violencia contra las mujeres
Objetivo estratégico 3. Garantizar el acceso de las mujeres a la justicia, la seguridad y la protección civil.
Indicador Unidad de medida Línea base Meta 2012 Fuente Incidencia delictiva contra las mujeres
(Mujeres mayores de 18 años víctimas de delito / Mujeres mayores de 18 años) * 100
10.1% El año base corresponde a 2004
9% (Disminuir en un 10%)
Encuesta Nacional sobre Inseguridad (Inegi e ICESI)
Porcentaje de instancias encargadas de impartir justicia que integran en su proceso administrativo y de gestión mecanismos y lineamientos para incorporar la perspectiva de género
(Instancias encargadas de impartir justicia que incorporan la perspectiva de género / Instancias encargadas de impartir justicia.) * 100 Nota: Perspectiva de Género = Incorporación de la Perspectiva de Género en su proceso administrativo y de gestión.
0% El año base corresponde a 2004
30% Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres
Objetivo estratégico 4. Garantizar el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia.
31
Cuadro 3 Objetivos, indicadores y metas establecidas en el Programa Nacional para la Igualdad
entre Mujeres y Hombres 2009-2012 para atender la violencia contra las mujeres
Indicador Unidad de medida Línea base Meta 2012 Fuente Porcentaje de mujeres víctimas de violencia sexual y/o física por parte de su pareja
(Mujeres mayores de 15 años y más unidas víctimas de violencia sexual y/o física / Mujeres de 15 años y más unidas) * 100
13.3% El año base corresponde a 2006
5% Disminuir en 62.4%
Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares
Porcentaje de mujeres mayores de 15 años que hayan sido víctimas de violencia comunitaria
(Mujeres mayores de 15 años víctimas de violencia comunitaria / Mujeres de 15 años y más) * 100 Nota: La violencia comunitaria incluye: abuso sexual (la acariciaron o manosearon sin su consentimiento, la obligaron o forzaron a tener relaciones sexuales, la obligaron a hacer actos sexuales por dinero) e intimidación (le provocaron miedo de sufrir un ataque o abuso sexual, recibió expresiones ofensivas sobre su cuerpo o de carácter sexual).
39.7% El año base corresponde a 2006
20% Disminuir en 50%
Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares
Fuente: Datos tomados de Inmujeres y Titular del Poder Ejecutivo Federal (2009).
3. Instrumentos marco en materia presupuestal Desde el ámbito del Poder Legislativo, las diputadas y los diputados de las
recientes Legislaturas (LVIII a LXI) han impulsado medidas para garantizar la
etiquetación y ampliación de recursos presupuestales que se traduzcan en la
implementación de políticas públicas orientadas a la prevención, atención, sanción
y erradicación de la violencia contra las mujeres. Asimismo, han impulsado y
promovido la inclusión de la perspectiva de género en el conjunto de las políticas
públicas, además de avanzar en la aprobación de medidas para mejorar la
transparencia y rendición de cuentas de los recursos que son aprobados como
Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), destacándose
en los años recientes, la inclusión en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) de:
o Un artículo sobre la perspectiva de género, en el que se establece que las
dependencias y entidades de la Administración Pública deben considerar la
32
incorporación de la perspectiva de género en el diseño, elaboración,
aplicación, seguimiento y evaluación de sus programas.
o Un anexo específico con los ramos administrativos, los programas
presupuestarios y los montos aprobados orientados a las mujeres y a la
igualdad de género.
En 2008 y 2009, el Anexo 9 A del Decreto de PEF se denominó: Presupuesto
para Mujeres y la Igualdad de Género.
En 2010 y 2011 el Anexo 10 del Decreto de PEF se denominó: Erogaciones
para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.
En el artículo denominado De la perspectiva de género del Decreto de PEF se ha
establecido desde 2008, entre otras consideraciones que: Las instancias
ejecutoras del gasto público federal deben promover programas y acciones para
ejecutar el Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de
la Violencia contra las mujeres, en los términos de la Ley General de Acceso de
las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Además de lo anterior, se ha
mandatado a las dependencias y entidades responsables de los programas
contenidos en el anexo relativo al GEMIG, a informar trimestralmente sobre sus
acciones realizadas y los resultados alcanzados en materia de igualdad de
género. Estas medidas abonan a la transparencia y rendición de cuentas, además
Avances 2007 2008 2009 2010 2011Artículo transitorioDécimo Séptimo.Artículo transitorioDécimo Octavo.
Anexo del presupuestopara mujeres y laigualdad de género
------------------------- Anexo 9 A Anexo 9 A Anexo 10 Anexo 10
Fuente: CEAMEG con base en los Decretos de PEF 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011.
Cuadro 4La perspectiva de género y el GEMIG en el Decreto de PEF para los años fiscales 2007-2011
Sobre la perspectiva de género Artículo 25 Artículo 25 Artículo 26 Artículo 27
33
de que facilitan el quehacer de seguimiento al ejercicio del GEMIG, así como su
aplicación, a través de las acciones de política pública implementadas.
A partir de 2008, las instancias y dependencias federales que cuentan con
recursos etiquetados para las mujeres y la igualdad de género, presentan de
manera trimestral sus informes de avances físicos y presupuestales. Estos
informes se publican a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP) como parte de los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas
Públicas y la deuda Pública.
Con base en las medidas de política pública enunciadas en la LGAMVLV, así como
en el contenido de los informes trimestrales publicados a partir de 2008, es posible
realizar el seguimiento puntual de las acciones realizadas, incluyendo los
indicadores y metas físicas, además del ejercicio del presupuesto orientado a la
atención del tema de la violencia contra las mujeres, por parte de las unidades
responsables de gasto, a través de las cuales se implementan los programas
presupuestarios, adscritos a los distintos ramos administrativos a los que se les
asignan recursos en la materia.
La identificación de los recursos presupuestales y su aplicación a través de
acciones de política pública orientadas a la prevención, atención, sanción y
erradicación de la violencia contra las mujeres, es un ejercicio fundamental para
ubicar los esfuerzos, avances y logros alcanzados, así como los pendientes y
retos que se presentan todavía al Estado mexicano, a fin de garantizar a las
mujeres en México su derecho a una vida libre de violencia.
V. Políticas públicas con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), derivadas de la LGAMVLV y de la Convención de Belém do Pará
34
Las disposiciones establecidas en la Convención de Belém do Pará, en la
LGAMVLV así como en su Reglamento, definen una serie de mecanismos,
instrumentos y medidas estratégicas de política pública, orientadas a la
coordinación entre los distintos órganos del Estado y niveles de gobierno, a fin de
dar atención de manera efectiva al problema de la violencia contra las mujeres.
Para el conjunto de los instrumentos y mecanismos mandatados en la LGAMVLV,
se define a las instancias responsables para su puesta en marcha; asimismo,
para varios de éstos se establecen fechas específicas para su realización.
1. Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM)
Con base en la información pública disponible, se identifica que el Sistema
Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las
Mujeres (SNPASEVM), habría sido instalado el 3 de abril de 2007. Este mecanismo
está encargado de coordinar la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas,
servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y
erradicación de la violencia contra las mujeres, en el ámbito nacional. Entre sus
tareas fundamentales se ubica la validación del Programa Integral para Prevenir,
35
Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (PIPASEVM), como
parte de los mandatos enunciados en la LGAMVLV.
La federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, deben
coordinarse para la integración y funcionamiento del SNPASEVM, el cual tiene por
objeto la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones
interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la
violencia contra las mujeres. Todas las medidas que lleve a cabo el Estado
deberán ser realizadas sin discriminación alguna. Por ello, considerará el idioma,
edad, condición social, preferencia sexual, o cualquier otra condición, para que
puedan acceder a las políticas públicas en la materia (LGAMVLV, 2007: Art. 35).
De acuerdo con el Artículo 36 de la LGAMVLV, el SNPASEVM se integra por los titulares de:
La Secretaría de Gobernación, quien lo preside;
La Secretaría de Desarrollo Social;
La Secretaría de Seguridad Pública;
La Procuraduría General de la República;
La Secretaría de Educación Pública;
La Secretaría de Salud;
El Instituto Nacional de las Mujeres, que ocupa la Secretaría Ejecutiva del Sistema;
El Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación;
El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia y,
Los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres (MAM) en las entidades federativas
Artículo 3 Transitorio. El sistema se integrará dentro de los 60 días siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto. Fuente: CEAMEG con base en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de febrero de 2007.
A. Recursos para el funcionamiento del SNPASEVM
36
Al momento de elaboración del presente estudio, no se identifican recursos
específicos del GEMIG para la operación del SNPASEVM. Se puede entender esta
situación porque se trata de un mecanismo de coordinación para el cumplimiento
de sus funciones y atribuciones.
Asimismo, es importante considerar lo establecido en el artículo denominado De la
perspectiva de género del Decreto de PEF (periodo 2008-2011) en el que se ha
establecido, entre otras consideraciones que: Las instancias ejecutoras del gasto
público federal deben promover programas y acciones para ejecutar el Sistema
Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra
las mujeres, en los términos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una
Vida Libre de Violencia.
B. Avances reportados en torno al SNPASEVM
En consideración al artículo tercero transitorio de la LGAMVLV donde se establece
que el Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra las Mujeres (SNPASEVM) deberá integrarse dentro de los 60 días siguientes
a la entrada en vigor del Decreto, el SNPASEVM habría sido instalado el 3 de abril
de 2007.11
El Inmujeres, en su calidad de Secretaría Técnica del SNPASEVM ha reportado que,
en la Sesión Ordinaria del 20 de agosto de 2008, se aprobó la instalación de las
Comisiones del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra las Mujeres.12
Las comisiones del Sistema son:
- Comisión de Prevención de la Violencia contra las Mujeres, presidida por la
Secretaría de Educación Pública.
37
- Comisión de Atención de la Violencia contra las Mujeres, presidida por la
Secretaría de Salud.
- Comisión de Sanción de la Violencia contra las Mujeres, presidida por la
Procuraduría General de la República.
- Comisión de Erradicación de la Violencia contra las Mujeres, presidida por
la Secretaría de Gobernación.
2. Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (PIPASEVM)
En la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV) se establece:
Artículo 5.- Para los efectos de la presente ley se entenderá por: (…)
II. Programa: El Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (…)
Artículo 38.- El Programa contendrá las acciones con perspectiva de género para:
I. Impulsar y fomentar el conocimiento y el respeto a los derechos humanos de las mujeres;
II. Transformar los modelos socioculturales de conducta de mujeres y hombres, incluyendo la formulación de programas y acciones de educación formales y no formales, en todos los niveles educativos y de instrucción, con la finalidad de prevenir, atender y erradicar las conductas estereotipadas que permiten, fomentan y toleran la violencia contra las mujeres;
III. Educar y capacitar en materia de derechos humanos al personal encargado de la procuración de justicia, policías y demás funcionarios encargados de las políticas de prevención, atención, sanción y eliminación de la violencia contra las mujeres;
IV. Educar y capacitar en materia de derechos humanos de las mujeres al personal encargado de la impartición de justicia, a fin de dotarles de instrumentos que les permita juzgar con perspectiva de género;
V. Brindar los servicios especializados y gratuitos para la atención y protección a las víctimas, por medio de las autoridades y las instituciones públicas o privadas;
VI. Fomentar y apoyar programas de educación pública y privada, destinados a concientizar a la sociedad sobre las causas y las consecuencias de la violencia contra las mujeres;
VII. Diseñar programas de atención y capacitación a víctimas que les permita participar plenamente en todos los ámbitos de la vida;
VIII. Vigilar que los medios de comunicación no fomenten la violencia contra las mujeres y que favorezcan la erradicación de todos los tipos de violencia, para fortalecer el respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres;
IX. Garantizar la investigación y la elaboración de diagnósticos estadísticos sobre las causas, la frecuencia y las consecuencias de la violencia contra las mujeres, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas desarrolladas para prevenir, atender, sancionar y erradicar todo tipo de violencia;
X. Publicar semestralmente la información general y estadística sobre los casos de violencia contra las mujeres para integrar el Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de
38
Violencia contra las Mujeres;
XI. Promover la inclusión prioritaria en el Plan Nacional de Desarrollo de las medidas y las políticas de gobierno para erradicar la violencia contra las mujeres;
XII. Promover la cultura de denuncia de la violencia contra las mujeres en el marco de la eficacia de las instituciones para garantizar su seguridad y su integridad, y
XIII. Diseñar un modelo integral de atención a los derechos humanos y ciudadanía de las mujeres que deberán instrumentar las instituciones, los centros de atención y los refugios que atiendan a víctimas.
Artículo 39.-El Ejecutivo Federal propondrá en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación asignar una partida presupuestaria para garantizar el cumplimiento de los objetivos del Sistema y del Programa previstos en la presente ley.
Artículo 41.- Son facultades y obligaciones de la Federación: (…)
IV. Elaborar, coordinar y aplicar el Programa a que se refiere la ley, auxiliándose de las demás autoridades encargadas de implementar el presente ordenamiento legal; (…)
XVI. Evaluar y considerar la eficacia de las acciones del Programa, con base en los resultados de las investigaciones previstas en la fracción anterior
XVII. Rendir un informe anual sobre los avances del Programa, ante el H. Congreso de la Unión (…)
Artículo 42.- Corresponde a la Secretaría de Gobernación: (…)
III. Elaborar el Programa en coordinación con las demás autoridades integrantes del Sistema; (…)
VII. Establecer, utilizar, supervisar y mantener todos los instrumentos y acciones encaminados al mejoramiento del Sistema y del Programa;
VIII. Ejecutar y dar seguimiento a las acciones del Programa, con la finalidad de evaluar su eficacia y rediseñar las acciones y medidas para avanzar en la eliminación de la violencia contra las mujeres; (…)
XIII. Difundir a través de diversos medios, los resultados del Sistema y del Programa a los que se refiere esta ley;
Artículo 43.- Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social: (…)
VII. Establecer, utilizar, supervisar y mantener todos los instrumentos y acciones encaminados al mejoramiento del Sistema y del Programa; (…)
Artículo 44.- Corresponde a la Secretaría de Seguridad Pública: (…)
VI. Ejecutar y dar seguimiento a las acciones del Programa que le correspondan; (…)
IX. Establecer, utilizar, supervisar y mantener todos los instrumentos y acciones encaminados al
mejoramiento del Sistema y del Programa; (…)
Artículo 45.- Corresponde a la Secretaría de Educación Pública: (…)
XIII. Establecer, utilizar, supervisar y mantener todos los instrumentos y acciones encaminados al mejoramiento del Sistema y del Programa; (…)
Artículo 46.- Corresponde a la Secretaría de Salud: (…)
IX. Participar activamente, en la ejecución del Programa, en el diseño de nuevos modelos de prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres, en colaboración con las
39
demás autoridades encargadas de la aplicación de la presente ley; (…)
Artículo 49.- Corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto por esta ley y los ordenamientos locales aplicables en la materia: (…)
VII. Promover, en coordinación con la Federación, programas y proyectos de atención, educación, capacitación, investigación y cultura de los derechos humanos de las mujeres y de la no violencia, de acuerdo con el Programa;
IX. Proveer de los recursos presupuestarios, humanos y materiales, en coordinación con las autoridades que integran los sistemas locales, a los programas estatales y el Programa; (…)
Artículo 50.- Corresponde a los municipios, de conformidad con esta ley y las leyes locales en la materia y acorde con la perspectiva de género, las siguientes atribuciones: (…)
IV. Ejecutar las acciones necesarias para el cumplimiento del Programa;
Artículo 54.- Corresponde a los refugios, desde la perspectiva de género:
I. Aplicar el Programa;(…)
TRANSITORIOS Artículo sexto.-Los recursos para llevar a cabo los programas y la implementación de las acciones que se deriven de la presente ley, se cubrirán con cargo al presupuesto autorizado a las dependencias, entidades y órganos desconcentrados del Ejecutivo Federal, Poderes Legislativo y Judicial, órganos autónomos, estados y municipios, para el presente ejercicio fiscal y los subsecuentes, asimismo, no requerirán de estructuras orgánicas adicionales por virtud de los efectos de la misma. Fuente: CEAMEG con base en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de febrero de 2007.
Como puede observarse, el PIPASEVM es abordado de manera significativa en gran
parte del articulado que conforma la LGAMVLV, ello expresa la importancia de este
instrumento para dar cumplimiento a lo mandatado en la citada ley.
Sobre el tema es importante considerar que, derivado de la aprobación de la
LGAMVLV en 2007; el 01 de junio de 2009 se publicó en el DOF, el Decreto por el
que se creó como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de
Gobernación (Segob), la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia
contra las Mujeres (Conavim). Esta instancia sustituyó a la Comisión para Prevenir
y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez (CPEVMCJ), que había
sido creada previamente en febrero de 2004.
Entre las atribuciones encomendadas a la Conavim, según el artículo cuarto de
su decreto de creación, se establece:
40
Artículo Cuarto: Corresponde a la Comisión. (…)
II. Elaborar el Programa [Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres] en coordinación con las demás autoridades
que integran el Sistema Nacional;(…)
Al respecto, habría que destacar lo siguiente:
o La LGAMVLV establece que corresponde a la Federación elaborar, coordinar y
aplicar el Programa a que se refiere la ley, así como evaluar y considerar la
eficacia de las acciones del Programa y, rendir un informe anual sobre los
avances del Programa, ante el H. Congreso de la Unión.
o A la Segob se le asigna la tarea de elaborar el programa, en coordinación
con las demás autoridades integrantes del Sistema; ejecutar y dar
seguimiento a las acciones del Programa, así como difundir a través de
diversos medios, los resultados del Programa.
o En la LGAMVLV se especifica que las Secretarías de Desarrollo Social,
Seguridad Pública, Educación Pública y Salud deben participar activamente
en la ejecución del programa.
o Las entidades federativas deben promover, en coordinación con la
Federación, programas y proyectos de atención, educación, capacitación,
investigación y cultura de los derechos humanos de las mujeres y de la no
violencia, de acuerdo con el Programa; así como proveer de los recursos
presupuestarios, humanos y materiales, en coordinación con las autoridades
que integran los sistemas locales, a los programas estatales y el Programa.
o Los municipios y los refugios, también deben aplicar el Programa.
o En el artículo cuarto del Decreto de creación de la Conavim, se establece
que corresponde a esta instancia la elaboración del PIPASEVM, en
coordinación con las demás autoridades que integran el SNPASEVM.
A. Recursos asignados a la Secretaría de Gobernación para la atención del tema de la violencia contra las mujeres. 2008-2011
41
Los recursos asignados como GEMIG a la Secretaría de Gobernación (Segob)
para la atención al tema de la violencia contra las mujeres, en el período 2008-
2010, que se logran identificar son los siguientes:
2008: 52.3 mdp. (91.3% del total de GEMIG aprobado a la Segob).
2009: 75.0 mdp (75.0% del total de GEMIG aprobado a la Segob).
2010: 123.7 mdp (91.2% del total de GEMIG aprobado a la Segob).
2011: 132.1 mdp (84.1% del total de GEMIG aprobado a la Segob). Fuente: CEAMEG, 2011a, con base en Anexos relativos a programas para mujeres e igualdad de género así como erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres de los Decretos de PEF 2008, 2009, 2010 y 2011.
B. Recursos para la elaboración del PIPASEVM
De la consulta realizada a los Decretos de PEF, así como a la información
proporcionada por la Comisión de Equidad y Género (CEG) de la Cámara de
Diputados, respecto a las acciones estratégicas para las que son asignados los
recursos del GEMIG, además de los informes trimestrales publicados por la SHCP es
posible observar lo siguiente en torno al PIPASEVM.
42
Fuente: CEAMEG, con base en el Decreto de PEF 2008 y 2009, en información proporcionada por la Comisión de Equidad y Género, así como la información de los informes trimestrales publicados por la SHCP, correspondientes al cuarto trimestre de 2008 y 2009. * Después de cinco años de trabajo de la Comisión para erradicar la violencia contra mujeres en Ciudad Juárez, el Ejecutivo federal abrogó su decreto de creación y determinó la creación de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim), mediante el decreto publicado en el DOF el 1º de junio de 2009. ** Con respecto al contenido del Programa Integral para la Prevención y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres, vale la pena mencionar que al tratar de localizar información del mismo en el sitio Web: http://www.derechoshumanos.gob.mx/erradicarViolencia/index.php se solicita clave de acceso para ingresar, lo cual restringe el conocimiento público de este programa fundamental de política pública en la materia.
Con base en la información antes expuesta, es posible observar que los
programas presupuestarios (PP), así como las unidades responsables (UR) en las
que habría estado adscrita la elaboración del PIPASEVM en 2008 y luego en 2009
son diferentes. Asimismo, destaca que no obstante la importancia de este
programa, referida en la LGAMVLV, al momento de elaboración del presente
43
estudio, se cuenta de manera oficial y pública con el PIPASEVM, en los términos
establecidos en la citada ley.
Con relación a lo anterior, habría que considerar, aspectos básicos en torno a los
PP, a los que habría sido adscrita la elaboración del PIPASEVM en 2008 y 2009,
como a continuación se detalla:
Cuadro 5
Programas presupuestarios que han incluido la elaboración del PIPASEVM (2008-2009)
Programa Presupuestario, que contiene al PIPASEVM,
según año
Objetivo y/o descripción del programa
Conforme al cuarto informe trimestral (SHCP)
2008
Conducción de la política interior y las relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso de la Unión, Entidades federativas y Asociaciones Políticas y Sociales.
Dichos recursos fueron etiquetados para la elaboración del Diagnóstico Nacional sobre todas las Formas de Violencia contra las Mujeres y Niñas, así como a los estudios complementarios que se refieren al Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres y estudios de evaluación de las políticas públicas del gobierno federal en la materia, por la profundidad y alcance de los estudios la Universidad Nacional Autónoma de México solicitó un plazo de 9 meses para la elaboración de los productos, por lo que esta unidad dio trámite a la autorización plurianual ante la Secretaría de Hacienda.
Indicador: Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres
2009
Divulgación de las acciones en materia de derechos humanos
Prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres para brindar atención a mujeres y niñas víctimas de violencia feminicida y desaparición, a través de acciones legales y de búsqueda de las mujeres extraviadas.
Indicador: Porcentaje de avance del Programa Integral para Prevenir, Atender y Sancionar la Violencia de Género.
Fuente: CEAMEG ( 2011 d) con base en la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, Anexos. Avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y la igualdad de género. Cuarto trimestre de 2008 y 2009.
44
Respecto al tema, es importante destacar que:
En 2008 y 2009 no se ubicaron acciones estratégicas, definidas por la
Comisión de Equidad y Género (CEG) de la Cámara de Diputados,
referentes al PIPASEVM; ello no obstante que en la LGAMVLV se especifica la
relevancia de dicho programa.
De los dos años considerados, sólo en 2008 se hizo referencia específica
al PIPASEVM en la descripción de la problemática que atiende el PP
correspondiente; aunque, tanto en 2008 como 2009 se incluyó un indicador
físico sobre el avance en la elaboración del PIPASEVM.
Debido a que no se especificó la elaboración del PIPASEVM en las acciones
estratégicas definidas por la CEG, no es posible identificar el monto de
recursos asignados para el cumplimiento del indicador referente al
PIPASEVM; asimismo, debido a que en los informes trimestrales, publicados
por la SHCP, los datos presupuestales se reportan por programa
presupuestario (PP) y los montos se presentan de manera agregada, no es
posible identificar el monto de recursos aplicados de manera específica
para la elaboración del PIPASEVM, por parte de los PP que han tenido a
cargo su elaboración y que reportaron en 2008 y 2009 un indicador con los
avances de su elaboración.
En el cuarto informe trimestral de 2008 la UR del PP correspondiente, refirió
los avances del PIPASEVM como parte de “los estudios complementarios”
con GEMIG.
En el cuarto informe trimestral de 2009, la UR del PP correspondiente,
reportó haber elaborado el Proyecto del PIPASEVM; al mismo tiempo reportó
el desarrollo del Proyecto de Programa Nacional de Prevención, sin
especificar si se trataba del mismo programa o de programas diferentes. Fuente: CEAMEG ( 2011 d).
45
C. Avances reportados en torno al PIPASEVM
Debido a que en 2008 y 2009 se etiquetaron recursos para la elaboración del
PIPASEVM, para motivos del presente análisis se revisaron los informes trimestrales
(IT) de cada año. Es importante considerar que a pesar de que en 2009 la
Conavim no se ubicó en los IT publicados por la SHCP como UR, habría que
recordar que dicha instancia fue creada y entró en funciones en junio de dicho
año, en sustitución de la CPEVMCJ, por lo que en los informes del PP Promover la
Protección de los Derechos Humanos y Prevenir la Discriminación, se identificó
cierta referencia a las acciones de esta instancia, en torno a la elaboración del
PIPASEVM. En el año previo (2008) se destacó la siguiente información en torno al
programa en comento:
a. En 2008
En el marco de la LGAMVLV, en 2008 la Cámara de Diputados etiquetó por primera
vez recursos, en el Anexo 9 A del Decreto de PEF, orientados al cumplimiento de
esta ley.
Como parte de los recursos asignados a la Segob, se incluyeron 15 millones de
pesos (mdp) orientados al Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género.
Asimismo, al concepto denominado: Conducción de la Política Interior y las
Relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso, adscrito a la Segob, se le
etiquetaron recursos por 20 millones de pesos para el cumplimiento de la LGAMVLV.
De acuerdo a lo expuesto por la dependencia:
Dichos recursos fueron etiquetados para la elaboración del Diagnóstico Nacional sobre
todas las Formas de Violencia contra las Mujeres y Niñas, de acuerdo al artículo 42 de
la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, así como a los
estudios complementarios que se refieren al Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres y estudios de
46
evaluación de las políticas públicas del gobierno federal en la materia (SHCP, tercer
informe trimestral 2008: 12; SHCP, cuarto informe trimestral de 2008:17).
Nota: subrayado y negritas de las autoras.
El citado PP reportó en sus informes trimestrales de 2008, como parte de sus
indicadores físicos, uno referido al PIPASEVM, el cual habría reportado en el cuarto
informe trimestral de 2008, los siguientes avances en su meta anual:
Cuadro 6 PP: Conducción de la política interior y las relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso
de la Unión, Entidades Federativas y Asociaciones Políticas y Sociales. UR: Secretaría Ramo administrativo 04 Gobernación. Ejercicio fiscal 2008
Acciones estratégicas 1 Presupuesto anual pagado / programado2
Indicador / Unidad de medida
Realizado/ Meta anual
- Crear Fondo Nacional para la alerta de violencia de género (Sinavim)
0.0 / 15.0=0.0% Número de acciones para enfrentar la violencia feminicida / Acción
0 / 1 = 0.0%
- Diagnóstico Nacional y otros Estudios Complementarios de Manera Periódica con Perspectiva de Género sobre Todas las Formas de Violencia contra las Mujeres y las Niñas (Sinavim)
9.1 / 20.0=45.7%
Diagnóstico nacional / Programa
0 / 1 = 0.0%
Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres / Programa
0.8 / 1 = 80.0%
Fuente: CEAMEG (2011, d) con base en el informe del cuarto trimestre 2008 (SHCP, 2009a: 14-18). 1 Información proporcionada por la Comisión de Equidad y Género. 2 Montos expresados en millones de pesos. Nota: subrayado y negritas de las autoras.
Según se reportó en el primer informe trimestral de 2008, la tardía publicación del
Reglamento de la LGAMVLV implicó retrasos en todas las actividades programadas
para el primer trimestre de 2008 (SHCP, 2008:4 c. p CEAMEG, 2011 d).
Para el segundo trimestre de 2008, las principales actividades reportadas por el PP
referido, incluyeron la realización de gestiones y procedimientos para llevar a cabo
la elaboración del programa en comento. Debido al retraso reportado en las
actividades, se expuso la consideración de realizar un contrato plurianual para
llevar a cabo las acciones planeadas, entre estas, la elaboración del programa.
47
En el tercer trimestre de 2008, la Segob reportó que la unidad ejecutora había
efectuado ante la SHCP los trámites necesarios para que la elaboración de los
instrumentos de política pública y los insumos de investigación necesarios para
ello, se realizaran a través de un contrato plurianual (SHCP, 2008:7 c. p CEAMEG,
2011 d).
El contrato plurianual 2008-2009 celebrado con la Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM), incluiría la realización del anteproyecto del PIPASEVM, por lo
que, al cierre del cuarto trimestre de 2008, se reportó contar con un avance de
80% en la elaboración del programa (SHCP, 2009:6. c. p CEAMEG, 2011 d).
Se firmó un Convenio Especifico con la Universidad Nacional Autónoma de México
para la realización del Diagnóstico Nacional sobre todas las formas de violencia contra
las mujeres y niñas, asi como el anteproyecto del Programa Integral. Por la extensión y
naturaleza de los documentos se firmó un contrato plurianual 2008-2009 para lo cual
se contó con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En esta
primera etapa se cuenta con el protocolo de investigación que fue remitido por la
Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de México (SHCP, 2009a:6).
Como acciones de mejora para el primer trimestre de 2009, se consideró realizar
el seguimiento de los trabajos encomendados a la UNAM, a fin de cumplir con los
compromisos establecidos, entre ellos la elaboración del PIPASEVM, en el convenio
efectuado.
b. En 2009
Para 2009, tanto el Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género como el
concepto Conducción de la Política Interior y las Relaciones del Ejecutivo Federal
con el Congreso (que incluía el indicador referente al PIPASEVM), se integraron en
el PP denominado Divulgación de las Acciones en Materia de Derechos Humanos,
cuya UR fue la Unidad para la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos, de
48
la Segob. Los avances de las metas anuales en 2009 de los indicadores del PP,
enunciado fueron los siguientes:
Cuadro 7
PP: Divulgación de las acciones en materia de derechos humanos UR: Unidad para la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos. Segob
Ramo administrativo 04 Gobernación. Ejercicio fiscal 2009
Acciones estratégicas 1 Presupuesto
anual pagado / programado2
Indicador / Unidad de medida Realizado/
Meta anual
Año: 2009
-Fondo de alerta para la violencia de género.
-Diagnóstico Nacional sobre todos los tipos de Violencia de Género y otros Estudios.
-Campaña para la Prevención, Atención y Sanción de la trata de Personas.
2.1 / 11.0
=19.0%
Porcentaje de avance del Diagnóstico Nacional sobre todas las formas de violencia contra las mujeres / Diagnóstico
90 / 100=90.0%
Número de alertas de violencia de género emitidas / alertas de violencia de género
0 / 100
= 0.0%
Porcentaje de avance del Programa Integral para Prevenir, Atender y Sancionar la Violencia de Género / Documento
100 / 100
=100.0%
Fuente: CEAMEG (2011 d) con base en el informe del cuarto trimestre 2009 (SHCP, 2010: 21-23). 1 Información proporcionada por la Comisión de Equidad y Género. 2 Montos expresados en millones de pesos. Nota: subrayado y negritas de las autoras.
Como se puede observar, en 2009 se retomaron los tres indicadores que se
habían reportado en 2008; entre ellos se incluía el PIPASEVM.
En el cuarto informe trimestral de 2009, la Unidad para la Promoción y Defensa de
los Derechos Humanos de la Segob, reportó que la Conavim habría concluido la
elaboración del PIPASEVM:
Programa Integral.- el programa fue concluido por la Comisión Nacional para Prevenir,
Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia, dicho programa se encuentra en proceso
de revisión y autorización para su respectiva publicación en los términos de la
normatividad vigente (SHCP, 2010:22).
49
En este sentido es preciso subrayar que la elaboración del PIPASEVM se programó
desde 2008; es decir, su elaboración habría implicado un periodo de dos años; un
periodo de tiempo mayor, al originalmente previsto.
Como se enunció previamente, tanto en 2008 como en 2009 no es posible ubicar,
en los informes trimestrales, las asignaciones presupuestales específicas en torno
al PIPASEVM, debido a que la información no se presenta de manera desagregada
para cada indicador reportado por los PP.
En 2009, el PP Divulgación de las acciones en materia de derechos humanos, que
reportó el indicador referente al PIPASEVM, expuso subejercicio presupuestal. De
los 11 mdp programados sólo se reportaron pagados 2.1 mdp, es decir, menos de
20% del monto total. En los informes trimestrales de 2009 no se ubicó información
respecto a los motivos del amplio subejercicio presupuestal. Si bien es importante
tomar con reserva esta información presupuestal, toda vez que los montos
expuestos en los informes trimestrales suelen referir, según lo enunciado por
diversos PP, a cifras preliminares.
c. Información del PIPASEVM en 2010 e inicio de 2011
En consideración al papel importante que corresponde asumir a la Conavim para
el cumplimiento de mandatos específicos de la LGAMVLV es importante tomar en
consideración que sus funciones derivan de las atribuciones que le confiere la
LGAMVLV a la Segob (Artículo 42), entre las que destacan las siguientes:
• Declarar la alerta de violencia de género.
• Elaborar de forma coordinada con los integrantes del Sistema Nacional de Prevención,
Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres, el Programa
Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.
• Formular las bases de coordinación entre las diferentes autoridades con pleno respeto
a los respectivos ámbitos de competencia, para el desarrollo de las acciones de
protección, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.
50
Asimismo, diseñar la política integral con perspectiva de género para promover la
cultura de respeto a los derechos humanos de las mujeres y dar seguimiento a los
trabajos de promoción y defensa de los derechos humanos de las mujeres en la
Administración Pública Federal (APF).
• Diseñar la política integral con perspectiva de género para promover la cultura de
respeto a los derechos humanos de las mujeres.
• Ejecutar y dar seguimiento a las acciones del Programa Integral, con la finalidad de
evaluar su eficacia, y rediseñar las acciones y medidas para avanzar en la eliminación
de la violencia contra las mujeres.
• Diseñar con una visión transversal, la política de prevención, atención, sanción y
erradicación de los delitos violentos contra las mujeres.
• Coordinar la realización del Diagnóstico Nacional sobre Todas las Formas de
Violencia de Género.
• Promover la observancia de los principios del derecho internacional de los derechos
humanos de las mujeres.
• Analizar y sistematizar información sobre las condiciones políticas, jurídicas,
económicas, sociales y culturales que dan lugar a la violencia contra las mujeres en el
país.
Nota: subrayado de las autoras.
Con relación a la elaboración del PIPASEVM. En el primer informe de actividades de
la Conavim (2011) se especificó que:
El Programa Integral es el documento rector de la política pública sobre violencia
contra las mujeres; en él se establecen las estrategias y líneas de acción que deberán
ejecutarse por las instancias integrantes del Sistema Nacional para Prevenir, Atender,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim, 2011:102).
En el informe citado, se expuso la siguiente información en torno al estado que
guardaría el PIPASEVM:
En la IX Sesión Ordinaria del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres, realizada el 3 de diciembre de 2009, se
presentó un proyecto del Programa Integral elaborado por la Comisión Nacional y
otras dependencias de la Administración Pública Federal que integran el Sistema
Nacional.
51
Posteriormente, se integró una Comisión de Trabajo conformada por la Secretaría
Ejecutiva del Sistema con el fin de integrar una versión final del citado Programa,
mismo que a la fecha continúa en proceso de validación (Conavim, 2011:102)
• Desde agosto de 2009 la Conavim retomó los trabajos de elaboración del Programa
Integral, los cuales concluyeron el 19 de noviembre de 2009, con la integración de una
propuesta de Programa Integral, presentado en la IX Sesión Ordinaria del Sistema
Nacional, que tuvo verificativo el 3 de diciembre de 2009 (Conavim, 2011:120).
Con base en la información consultada parecería que el PIPASEVM se encontraría
en proceso de validación por parte del Sistema Nacional (SNPASEVM), si bien no se
logra identificar si la Comisión de Trabajo conformada por la Secretaría Ejecutiva
del Sistema ya cuenta con la versión final del PIPASEVM.
Además de lo anterior, habría que considerar que la versión impresa del
Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra las Mujeres 2009-2012, se dio a conocer el 25 de noviembre de 2009 en el
marco del Día Internacional para la Eliminación de la Violencia contra las Mujeres.
Es decir, dicha presentación pública se habría realizado antes de que el PIPASEVM
se presentara en la IX Sesión Ordinaria del Sistema Nacional para su validación.
Es importante mencionar que al buscar la referencia del PIPASEVM vía Internet, se
localizó en el portal electrónico de la Unidad para la Promoción y Defensa de los
Derechos Humanos de la Segob, la siguiente dirección:
http://www.derechoshumanos.gob.mx/erradicarViolencia/index.php; no obstante,
no fue posible su consulta, debido a que esta dirección tiene acceso restringido
(CEAMEG, 2010).
Para 2010 e inicio de 2011, con base en la información proporcionada por la CEG
al CEAMEG, sobre las ampliaciones y etiquetaciones que realizó la H. Cámara de
Diputados en el Anexo 10 “Erogaciones para la Igualdad entre Mujeres y
Hombres”, no es posible identificar de manera específica, acciones estratégicas
cuyos recursos presupuestarios estén orientados al cumplimiento del PIPASEVM.
52
3. Diagnóstico Nacional sobre todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas, en todos los ámbitos
De acuerdo con el Artículo 42 de la LGAMVLV, Corresponde a la Secretaría de Gobernación:(...)
• XII Realizar un Diagnóstico Nacional y otros estudios complementarios de manera periódica con perspectiva de género sobre todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas, en todos los ámbitos, que proporcione información objetiva para la elaboración de políticas gubernamentales en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres
Artículo Quinto Transitorio • El Diagnóstico Nacional a que se refiere la fracción XII del artículo 44 (sic) [42] de la ley
deberá realizarse dentro de los 365 días siguientes a la integración del Sistema [Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres].
Respecto al diagnóstico nacional en materia de violencia contra las mujeres
establecido en la LGAMVLV, es importante considerar que el 01 de junio de 2009 se
publicó en el DOF, el Decreto por el que se creó la Conavim como órgano
administrativo desconcentrado de la Segob. La Conavim, según su decreto de
creación, tiene entre sus funciones las siguientes:
Artículo Cuarto: Corresponde a la Comisión.
(…)
IX. Diseñar con una visión transversal la política integral de prevención, atención,
sanción y erradicación de los delitos violentos contra las mujeres;
X. Coordinar, a través de la Secretaría Ejecutiva del Sistema, la realización del
Diagnóstico Nacional sobre todas las formas de violencia de género;
XI. Promover la elaboración de estudios complementarios a que se refiere el artículo
42, fracción XII, de la Ley [LGAMVLV] (…)
XVIII. Analizar y sistematizar la información sobre las condiciones políticas, jurídicas,
económicas, sociales y culturales que han dado lugar a la violencia contra las mujeres
en el país; (…)
Nota: el subrayado es de las autoras.
53
Con base en lo expuesto, habría que destacar lo siguiente:
o La LGAMVLV establece que corresponde a la Segob, entre otras funciones, la
realización del diagnóstico nacional y estudios complementarios sobre todas las
formas de violencia contra las mujeres y las niñas.
o El diagnóstico nacional debería realizarse dentro de los 365 días siguientes a la
integración del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM). De acuerdo al informe más reciente de
México ante el Cocedaw: “En 2007 se instaló el SNPASEVM para impulsar acciones
interinstitucionales de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia
contra las mujeres” (Estado mexicano, 2010:4). De manera que el citado
diagnóstico debería haberse realizado en 2008.
o Según el decreto de creación de la Conavim (junio de 2009), entre sus
atribuciones se incluye: Coordinar, a través de la Secretaría Ejecutiva del
Sistema, la realización del Diagnóstico Nacional sobre todas las formas de
violencia de género. Según el artículo 48 de la LGAMVLV, la Secretaría Ejecutiva
del Sistema –SNPASEVM- corresponde al Instituto Nacional de las Mujeres
(Inmujeres), a través de su titular.
o Otra función de la Conavim es promover la elaboración de estudios
complementarios acerca de todas las formas de violencia contra las mujeres y las
niñas. Fuente: CEAMEG, 2011 e.
A. Recursos para la realización del diagnóstico nacional
Respecto al diagnostico nacional sobre todas las formas de violencia contra las
mujeres se identifica, con base en información de la Comisión de Equidad y
Género de la Cámara de Diputados, que en 2008, 2009 y 2011, el tema se ha
considerado como una acción estratégica, con montos específicos asignados
para su realización. Del periodo referido, sólo en 2010 no se ubicaron montos
específicos asignados para dicho diagnóstico.
54
Fuente: CEAMEG, 2011 e, con base en las acciones estratégicas definidas por la Comisión de Equidad y Género.
En el caso de 2008, es importante considerar que los 20 millones de pesos (mdp)
enunciados se asignaron para la elaboración del citado diagnóstico, así como para
la elaboración del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra las Mujeres (PIPASEVM). En el cuarto informe trimestral de 2008,
se reportaron pagados 9.1 millones de pesos; si bien con la información pública
consultada, no es posible ubicar de manera específica el monto asignado y
aplicado en particular para la elaboración del citado diagnóstico nacional.
B. Avances reportados en torno al diagnóstico nacional
a. En 2008
El programa presupuestario donde se incluyeron los recursos para la realización
del diagnóstico nacional mandatado en la LGAMVLV, reportó en el cuarto informe
trimestral de 2008, los siguientes indicadores y avances de sus metas anuales:
55
Cuadro 8
PP: Conducción de la política interior y las relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso de la Unión, Entidades Federativas y Asociaciones Políticas y Sociales.
UR: Secretaría. Ramo administrativo 04 Gobernación. Ejercicio fiscal 2008
Acciones estratégicas 1 Presupuesto
anual pagado / programado2
Indicador / Unidad de medida Realizado/
Meta anual
- Crear Fondo Nacional para la alerta de violencia de género (Sinavim)
0.0 / 15.0=0.0% Número de acciones para enfrentar la violencia feminicida / Acción
0 / 1 = 0.0%
- Diagnóstico Nacional y otros Estudios Complementarios de Manera Periódica con Perspectiva de Género sobre Todas las Formas de Violencia contra las Mujeres y las Niñas (Sinavim)
9.1 / 20.0=45.7%
Diagnóstico nacional / Programa 0 / 1 = 0.0%
Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres / Programa
0.8 / 1 = 80.0%
Fuente: CEAMEG con base en el informe del cuarto trimestre 2008 (SHCP, 2009a: 14-18). 1 Información proporcionada por la Comisión de Equidad y Género. 2 Montos expresados en millones de pesos.
Como puede observarse en el cuadro anterior, en 2008 la meta establecida por la
Segob, respecto a la elaboración del diagnóstico nacional se reportó sin ningún
avance (0.0%). Como justificación de esta situación se informó lo siguiente:
Cuadro 9
Datos generales del indicador Justificación registrada por la Dependencia o entidad
Ramo: 04 Gobernación
Unidad Responsable: 100 Secretaría
Concepto Anexos 9 y 9A: Conducción de la política interior y las relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso (Cumplimiento de la LGAMVLV).
Programa presupuestario: P001 Conducción de la política interior y las relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso de la Unión Entidades Federativas y Asociaciones Políticas y Sociales.
Indicador: Diagnóstico nacional Meta 2008: 1
El Diagnóstico Nacional se concluirá en 2009, dado que por la extensión, alcance y profundidad del estudio, la Universidad Nacional Autónoma de México consideró un plazo de nueve meses para su realización.
Fuente: SHCP, 2009:6, c. p. CEAMEG, 2011 e).
56
De manera que según lo reportado en 2008, sería en el siguiente año, 2009,
cuando se tendría concluido el diagnóstico nacional referido en la LGAMVLV.
b. En 2009
Para 2009, la acción estratégica en torno a la realización del diagnóstico nacional
se incluyó como parte del programa presupuestario (PP) Divulgación de las
acciones en materia de derechos humanos, la aplicación de los recursos de dicho
programa mostró los siguientes datos:
Cuadro 10
PP: Divulgación de las acciones en materia de derechos humanos UR: Unidad para la Promoción y defensa de los derechos humanos. Segob
Año fiscal Proyecto Aprobado Original* Modificado* Pagado*
2009 Millones de pesos (mdp)
------------ 11.0 11.0 11.0 2.1
Nota: El monto de los 11 mdp incluye en su aplicación en 3 acciones estratégicas: Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género; Diagnóstico nacional sobre todos los tipos de violencia de género y otros estudios; Campaña para la prevención, atención y sanción de la trata de personas. Debido a la agregación de los recursos, no es posible identificar con precisión, con base en la información disponible, el monto de recursos aplicados en 2009 de manera específica a la realización del Diagnóstico nacional referido en la LGAMVLV. Fuente: CEAMEG , 2011 e, con base en Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), PEF aprobado por la Cámara de Diputados; y cuarto informe trimestral de 2009, publicado por la SHCP. *Montos tomados del cuarto informe trimestral de 2009, publicado por la SHCP (www.shcp.gob.mx).
Es importante subrayar lo expuesto en la nota del cuadro anterior, en el sentido de
que si bien se ubica que en 2009 la Cámara de Diputados asignó 9 mdp para la
elaboración del citado diagnóstico nacional, dicha acción se incluyó entre otras, a
cargo del PP Divulgación de las acciones en materia de derechos humanos, y
debido a que la información presupuestal reportada en informes trimestrales
refiere al conjunto de los recursos de cada PP y no se desagrega con relación a las
acciones y/o indicadores reportados, no es posible, con base en la información
consultada, ubicar el monto de los recursos aplicados en 2009 específicamente
para la elaboración del diagnóstico nacional referido en la LGAMVLV.
57
Respecto a los indicadores físicos y el avance de la meta anual en 2009 acerca
del citado diagnóstico, se ubicó la siguiente información:
Cuadro 11
PP: Divulgación de las acciones en materia de derechos humanos UR: Unidad para la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos. Segob
Ramo administrativo 04 Gobernación. Ejercicio fiscal 2009
Acciones estratégicas 1 Presupuesto
anual pagado / programado2
Indicador / Unidad de medida Realizado/
Meta anual
Año: 2009
-Fondo de alerta para la violencia de género.
-Diagnóstico Nacional sobre todos los tipos de Violencia de Género y otros Estudios.
-Campaña para la Prevención, Atención y Sanción de la trata de Personas.
2.1 / 11.0
=19.0%
Porcentaje de avance del Diagnóstico Nacional sobre todas las formas de violencia contra las mujeres / Diagnóstico
90 / 100=90.0%
Número de alertas de violencia de género emitidas / alertas de violencia de género
0 / 100
= 0.0%
Porcentaje de avance del Programa Integral para Prevenir, Atender y Sancionar la Violencia de Género / Documento
100 / 100
=100.0%Fuente: CEAMEG, 2011 e, con base en el informe del cuarto trimestre 2009 (SHCP, 2010: 21-23). 1 Información proporcionada por la Comisión de Equidad y Género. 2 Montos expresados en millones de pesos.
De manera que si bien al cierre de 2008 la Segob informó que el diagnostico
nacional se concluiría en 2009, en el cuarto informe trimestral de 2009, la Segob
reportó un avance de 90% en la elaboración del mismo; sobre esta situación, en la
justificación de diferencia de avances con respecto a las metas programadas se
expuso lo siguiente:
Diagnóstico Nacional sobre todas las formas de violencia contra las Mujeres y Niñas,
la diferencia entre lo programado y lo ejercido obedece a que la Universidad Nacional
Autónoma de México, se encuentra solventando las observaciones que fueron
realizadas por esta Secretaría y por lo tanto no se han realizado los pagos
correspondientes toda vez que el producto no se encuentra recibido de conformidad
de acuerdo en los términos de la Ley de Adquisiciones y Arrendamientos del Sector
Público (SHCP, 2010:11).
58
Con base en la información disponible en los informes trimestrales publicados por
la SHCP, no es posible identificar los montos que se habrían destinado en 2008 y
2009 a la elaboración del diagnóstico nacional referido en la LGAMVLV, debido a
que los PP a los que se adscribió esta acción estratégica contemplaron además de
ésta, otras acciones como parte de sus actividades; lo que sí es posible inferir es
que, luego de dos años de haberse iniciado la elaboración de dicho diagnóstico
(2008 y 2009), éste no se encontraba terminado, según lo reportado por la Segob.
c. En 2010 e inicio de 2011
Para 2010 no se identificaron recursos, indicadores y/o metas en los distintos PP
de la Segob, que contaron con recursos del GEMIG, orientados de manera
específica a la realización del diagnóstico referido.
En 2011 se identifican, con base en información de la Comisión de Equidad y
Género de la Cámara de Diputados, 15 mdp para la realización de diagnóstico
sobre todas las formas de violencia contra las mujeres y niñas en todos los
ámbitos. Es importante destacar que por primera vez aparece como unidad
responsable de esta actividad estratégica, la Conavim. Respecto al ejercicio de
los recursos, en el primer informe trimestral de 2011 se reportó lo siguiente:
Cuadro 12
PP: Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres UR: Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres. Segob
Año fiscal Proyecto Aprobado Original* Modificado* Pagado* 2011 Millones de pesos (mdp)
110.1 127.1 127.1 124.2 5.7 Nota: El monto de los recursos enunciados en el cuadro incluyen en su aplicación distintas acciones estratégicas, entre las que se ubica: el Diagnóstico sobre todas las formas de violencia contra las mujeres y niñas en todos los ámbitos. Debido a la agregación de los recursos, no es posible identificar con precisión, con base en la información disponible, el monto de recursos aplicados en el curso de 2011 de manera específica a la realización del Diagnóstico nacional referido en la LGAMVLV. Fuente: CEAMEG, 2011 e, con base en Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), PEF aprobado por la Cámara de Diputados; y primer informe trimestral de 2011, publicado por la SHCP. *Montos tomados del primer informe trimestral de 2011, publicado por la SHCP (www.shcp.gob.mx).
59
Como parte de los indicadores físicos del citado PP se incluye uno referido al
diagnóstico en comento, tal como se observa a continuación:
Cuadro 13 PP: Promover la atención y prevención de la violencia contra las mujeres
UR: Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim). Ramo 04 Gobernación. Ejercicio fiscal 2011. Informe del Primer trimestre
Acciones estratégicas 1 Presupuesto
trimestral pagado /
programado2 Indicador / Unidad de medida
Realizado/ Meta anual
-Acciones para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.
-Desarrollar políticas constitucionales que den cumplimiento a las metas e indicadores del Programa para la Igualdad entre Mujeres y Hombres en la Segob (Unidad de género)
Fondo de alerta para la violencia de género.
-Realización de diagnóstico sobre todas las formas de violencia contra las mujeres y niñas en todos los ámbitos.
5.7/ 6.6
=87.0%
(Avance al período)
Avance anual 4.6%
Campaña realizada para prevenir, sancionar, y erradicar la violencia contra las mujeres /Campaña
N/A / 1.0=N/A%
Número de entidades federativas apoyadas para la creación de centros de justicia para las mujeres/Entidad federativa
N/A / 4.0
= N/A%
Diagnóstico cuanti-cualitativo de violencia de género / Diagnóstico
N/A / 1.0
=N/A%
Número de acciones en materia de igualdad entre mujeres y hombres para dar cumplimiento al programa de igualdad / Acción
4/10.0= 40%
Un mecanismo, procedimiento y ruta crítica implementado para prevenir y atender los casos de acoso y hostigamiento
Sexual / Mecanismo N/A /1.0=
N/AFuente: CEAMEG, 2011 e, con base en el informe del primer trimestre 2011 (SHCP, 2011: 10). 1 Información proporcionada por la Comisión de Equidad y Género. 2 Montos expresados en millones de pesos. N/A. No aplica. Como puede observarse, en el primer informe trimestral de 2011 del PP Promover
la atención y prevención de la violencia contra las mujeres, se presenta un
indicador referido al diagnóstico cuanti-cualitativo de violencia de género, cuya
meta tiene una frecuencia anual, por lo que se enuncia que no aplica (N/A)
reportar avances de esta meta en el período. Como parte del avance de las
acciones realizadas en la materia, se reportó lo siguiente:
60
Durante el primer trimestre se elaboraron los términos de referencia y se iniciaron los
trámites administrativos para obtener la disponibilidad de recursos y las autorizaciones
del Oficial Mayor para la realización del Estudio Nacional sobre las fuentes y factores
que producen y reproducen la violencia contra las mujeres, de acuerdo a la ampliación
de recursos para la elaboración de un diagnóstico nacional sobre violencia de género.
Asimismo, se realizaron las consultas para la integración de un equipo académico
asesor conformado por especialistas de organismos internacionales y de instituciones
académicas reconocidas vinculados con el tema (SHCP,2011:10 c. p. CEAMEG, 2011 e).
En el informe referido no se identificó información alguna acerca de los avances y
los recursos aplicados tanto en 2008 y 2009 para la realización del Diagnóstico
nacional, mandatado en la LGAMVLV.
Para la elaboración de este estudio se revisó el Primer Informe de actividades de
la Conavim 2009-2010, publicado en junio de 2011, en el que no se logró
identificar información acerca del estado que guarda la elaboración del
Diagnóstico nacional establecido en la LGAMVLV, el cual, según lo reportado en
informes trimestrales por la Segob, publicados por la SHCP, éste habría sido
iniciado desde 2008, es decir, antes incluso de la creación de la Conavim.
En el primer informe de actividades de la Conavim se alude a la realización de
distintos diagnósticos y estudios realizados en el período 2009-2010: o La Conavim realizó una serie de diagnósticos para encontrar las causas profundas y otros factores
coadyuvantes que construyen la violencia de género, más allá de las relaciones desiguales de poder que
plantean un acceso diferenciado entre mujeres y hombres a recursos, derechos, oportunidades y
capacidades.
o Diagnóstico de la legislación penal mexicana sobre la recepción de los compromisos asumidos por el
Estado mexicano frente a los tratados internacionales en materia de derechos humanos de las
mujeres.
o En 2009 y 2010 se propuso la realización de estudios, diagnósticos e investigaciones
para la constitución de un marco teórico y metodológico que permitiera dar
fundamento y orientación a las propuestas de política, programas y acciones
específicas encaminadas a dar cumplimiento al artículo 42, fracción XII de la Ley
General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
61
o En 2009 se realizaron, en seis ciudades del país [Tijuana, Baja California; Ciudad Juárez,
Chihuahua; en Aguascalientes, Aguascalientes; Guadalajara, Jalisco; Tapachula,
Chiapas, y Mérida, Yucatán] diagnósticos locales con el objetivo de identificar los factores o
procesos económicos, sociales, culturales y ambientales que inciden en la generación de ambientes
sociales violentos y en los que se observa una ruptura de tendencias históricas de lo que pudiera
entenderse como una convivencia social pacífica.
o Estudio Aspectos Socioculturales Presentes en la Violencia de Género.
o Análisis y evaluación de la política para el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia que ha
implementado el Estado mexicano (2000-2009).
o Modelo integral y transdisciplinario para una vida libre de violencia contra las mujeres.
o Marco conceptual para el diseño de políticas sobre violencia contra las Mujeres.
o Aplicación de la normatividad vigente relativa a la violencia hacia las mujeres en casos de
interrupción legal del embarazo por violación sexual. o Desarrollo de estrategias de atención, prevención y erradicación de la violencia contra las mujeres. o Acceso a la justicia de mujeres víctimas de violencia en el sistema de procuración y administración
de justicia en México. o Diagnóstico sobre la prevención, atención y sanción del delito de trata de personas como forma de
violencia contra las mujeres y niñas en México.
o Estudio cualitativo para identificar las percepciones e ideas sobre la violencia contra las mujeres
encaminadas a apoyar el diseño de mensajes para diversos públicos. o Sistema de Información Geográfica para la Vida en el municipio de Ciudad Juárez, Chihuahua
(Sigvida). o Protocolo sobre el impacto social y en seguridad ciudadana de proyectos de desarrollo urbano.
o La revalorización de las mujeres indígenas de los Altos de Chiapas. Hombres y mujeres
construyendo relaciones de género equitativas desde su cosmovisión y los derechos humanos
(Conavim, 2011:7; 34;86-96).
Como puede observarse, en el informe citado se alude a múltiples estudios y
diagnósticos relacionados con el tema de la violencia contra las mujeres, aunque
no se logra ubicar información precisa sobre el diagnóstico nacional en la materia.
Además de lo anterior, en la página en Internet de la Conavim
(www.conavim.gob.mx) se identifican los siguientes estudios y diagnósticos:
• Glosario de términos sobre violencia contra la mujer
• Aspectos psicosociales- socioculturales presentes en la violencia de género. Un enfoque
preventivo
62
• Acceso a la justicia de mujeres víctimas de violencia en el Sistema de Procuración y
Administración de Justicia en México
• Desarrollo de estrategias de atención, prevención y erradicación de la violencia contra las
mujeres
• Análisis y evaluación de la política de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia
implementada por el gobierno mexicano
• Aplicación de la normatividad vigente relativa a la violencia hacia las mujeres en casos de
irrupción legal del embarazo
• Modelo Ecológico para una Vida Libre de Violencia de Género en Ciudades Seguras
Se trata de distintos estudios en torno al tema de la violencia contra las mujeres; si
bien, como se enunció previamente ninguno de éstos refiere al diagnóstico
nacional mandatado en la LGAMVLV, el cual según lo mandatado en el artículo
quinto transitorio de la citada ley, debería haberse realizado dentro de los 365 días
siguientes a la integración del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar
y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.
4. Declaratoria de alerta de violencia de género
De acuerdo con el Artículo 23 de la LGAMVLV, la alerta de violencia de género contra las mujeres tendrá como objetivo fundamental garantizar la seguridad de las mismas, el cese de la violencia en su contra y eliminar las desigualdades producidas por una legislación que agravia sus derechos humanos, por lo que se deberá:
I. Establecer un grupo interinstitucional y multidisciplinario con perspectiva de género que dé el
seguimiento respectivo;
II Implementar las acciones preventivas, de seguridad y justicia, para enfrentar y abatir la violencia
feminicida;
III. Elaborar reportes especiales sobre la zona y el comportamiento de los indicadores de la violencia contra las mujeres;
IV. Asignar los recursos presupuestales necesarios para hacer frente a la contingencia de alerta de violencia de género contra las mujeres, y
V. Hacer del conocimiento público el motivo de la alerta de violencia de género contra las mujeres, y la zona territorial que abarcan las medidas a implementar.
Artículo 24.- La declaratoria de alerta de violencia de género contra las mujeres, se emitirá cuando:
I. Los delitos del orden común contra la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las
63
mujeres, perturben la paz social en un territorio determinado y la sociedad así lo reclame;
II. Exista un agravio comparado que impida el ejercicio pleno de los derechos humanos de las mujeres, y
III. Los organismos de derechos humanos a nivel nacional o de las entidades federativas, los organismos de la sociedad civil y/o los organismos internacionales, así lo soliciten.
Artículo 25.- Corresponderá al gobierno federal a través de la Secretaría de Gobernación declarar
la alerta de violencia de género y notificará la declaratoria al Poder Ejecutivo de la entidad federativa de que se trate. Fuente: CEAMEG con base en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de febrero de 2007.
A. Recursos para la declaratoria de alerta de violencia de género
En 2008 se asignaron 15 millones de pesos como recursos específicos para la
acción estratégica: “Fondo nacional para la alerta de violencia de género”, como
parte del presupuesto de GEMIG asignado al PP denominado “Conducción de la
política interior y las relaciones del Ejecutivo Federal con el Congreso de la Unión,
Entidades Federativas y Asociaciones Políticas y Sociales”, cuya unidad
responsable se reportó en los informes trimestrales como “Secretaría”.
Así, en los informes trimestrales de 2008 del PP enunciado, se reportó como parte
de su información, aspectos referidos a esta línea de acción. En ese año se
reportó el indicador: Número de acciones para enfrentar la violencia feminicida.
Entre las acciones realizadas, se mencionó la elaboración de un documento de
procedimiento para emitir la alerta de violencia de género de acuerdo a la
LGAMVLV, así como la elaboración de su reglamento. En consideración a que en el
curso del año no se emitieron alertas de violencia de género se registró
subejercicio presupuestal de 100 por ciento. Ante esta situación, la Segob reportó
que puso a consideración de la SHCP la creación de un fideicomiso, para depositar
los 15.0 millones de pesos (mdp) que no se ejercieron:
En virtud que no se emitieron alertas de violencia de género la Segob se dio a la tarea
de constituir un Fideicomiso Fondo Nacional para la alerta de Género contra las
Mujeres. Se cuenta con la autorización para el Proyecto del Contrato del Fideicomiso
64
de la Unidad de Asuntos Jurídicos y de Nacional Financiera en su calidad de Fiduciaria.
Dicho Proyecto se envió a la Dirección General de Presupuesto para obtener la
autorización ante la Secretaría de Hacienda (SHCP, 2009a:16).
Para 2009, a la acción estratégica enunciada como “Fondo nacional de violencia
de género” se le asignó 1 millón de pesos y fue adscrita al PP denominado
“Divulgación de las acciones en materia de derechos humanos” cuya unidad
responsable sería la Unidad para la Promoción y Defensa de los Derechos
Humanos, de la Segob. El PP referido incluyó como parte de sus indicadores el
denominado “Número de alertas de violencia de género emitidas.” En el curso de
los cuatro trimestres de 2009, al igual que en 2008, no se emitió ninguna alerta de
violencia de género. Sobre el tema se enunció que “no se registraron peticiones
respecto de la alerta de violencia de género por parte de la sociedad civil, en tal
virtud no se realizaron acciones en la materia” (SHCP, 2010a).
Cabe destacar que en los informes trimestrales de 2009 no se hizo referencia al
fideicomiso que la Segob reportó en 2008 que había puesto a consideración de la
SHCP para depositar los 15.0 mdp no ejercidos en ese año en materia de la alerta
de violencia de género; tampoco se ubicó mención alguna respecto al destino del
presupuesto no ejercido en 2009 por el mismo concepto.
Para 2010 a la acción estratégica denominada “Fondo nacional de violencia de
género” se le asignaron 2 millones de pesos y fue adscrita, al igual que en 2009,
al PP Divulgación de las acciones en materia de derechos humanos; en ese año el
PP referido reportó un sólo indicador denominado: Número de acciones de difusión
para prevenir y erradicar la trata de personas, cuya meta anual sería la realización
de 600 acciones de difusión para prevenir y erradicar la trata de personas. En el
cuarto informe trimestral del año se reportó la realización de 611 acciones (101.8%
de avance). De manera que ni en 2010, así como al segundo trimestre de 2011 se
identifica algún indicador referido a la alerta de violencia de género. A la fecha, en
el país no se ha emitido ninguna alerta en la materia.
65
B. Avances reportados en torno a la declaratoria de alerta de violencia de género
Respecto a los avances que se han reportado en torno a la declaratoria de alerta
de violencia de género, es pertinente mencionar que la Conavim ha esbozado en
informes trimestrales algunas referencias al respecto, sin que se alcance a
identificar con claridad el avance respectivo. Por ello, se revisó el Primer Informe
de Actividades 2009-2010 de la Conavim, en el que se hace referencia en un
apartado específico sobre: el “Sistema integral de indicadores para sustentar las
declaratorias de alerta de violencia de género”, a lo siguiente:
La Alerta de Violencia de Género (AVG) constituye un mecanismo único y novedoso
para reaccionar ante la detección de situaciones excepcionales de violencia contra las
mujeres. La AVG activa un conjunto de acciones gubernamentales en el territorio
donde se haya emitido, intervención que se sustenta en la aceptación de la
responsabilidad del Estado y el compromiso para reparar la situación sin límites o
restricciones territoriales, puesto que lo que se prioriza no es la escala territorial donde
se presenta la forma extrema de violencia de género, sino a las mujeres que se
encuentran en riesgo de sufrirla.
Sin embargo, las solicitudes de AVG realizadas hasta la fecha no han procedido debido
a cuestiones diversas, que incluyen diferencias entre lo estipulado en la Ley y su
Reglamento, la interpretación de la Ley, errores procedimentales entre otros.
Ante esta realidad, la Conavim detectó la necesidad de contar con información que le
diera objetividad y proporcionara elementos para monitorear el estado de la situación.
Con este propósito, en 2009 la Conavim apoyó la realización de una investigación
sobre los indicadores auxiliares de violencia contra las mujeres para construir el
Sistema de Índice de Alerta de Violencia de Género (IAVG) en la que se utilizó el
modelo de medición FER, que plantea la inclusión de indicadores de las Fuentes del
fenómeno, el Estado del problema y las Respuestas institucionales y sociales al
mismo.
Cabe señalar que se detectaron indicadores de tres tipos: los medibles y verificables
que podían ser utilizados; los medibles que requieren de fuentes de información
66
fiables y estables, es decir que deben ser mejorados; y los indicadores propuestos,
que requieren ser definidos y establecidas sus fuentes de información.
De tal forma que se realizó una línea basal del IAVG con los indicadores del primer
tipo; en el proceso de elaboración se contó con el apoyo de especialistas en el tema
provenientes de prestigiadas instituciones como el Fondo de Desarrollo de las
Naciones Unidas para la Mujer (Unifem), el Instituto de Desarrollo Social (Indesol) y el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), principalmente.
En esta primera versión del IAVG se diferenciaron las Entidades Federativas en tres
niveles de violencia contra las mujeres: alto, medio y bajo (Conavim, 2011:100- 101).
5. Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres (Banavim)
Atribuciones establecidas en la LGAMVLV
Capítulo II Del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la violencia contra las mujeres
Artículo 38 X. Publicar semestralmente la información general y estadística sobre los casos de violencia contra las mujeres para integrar el Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres
Capítulo III De la distribución de competencias en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres
Sección Cuarta. De la Secretaría de Seguridad Pública
Artículo 44
III. Integrar el Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres;
Transitorios: Artículo séptimo.- El Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres a que refiere la fracción III del artículo 45 (sic) [44] deberá integrarse dentro de los 365 días siguientes a la conformación del Sistema.
Como se puede apreciar, de acuerdo a lo establecido en la LGAMVLV, la integración
del Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las
Mujeres (Banavim), está a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), y el
Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia
67
contra las Mujeres (PIPASEVM) debe publicar semestralmente la información sobre
los casos de violencia contra las mujeres que alimente al Banavim.
Con relación a la fecha definida en la LGAMVLV respecto a la integración del
Banavim, es preciso anotar que si bien la SSP ha reportado avances en relación al
tema, según lo expuesto en la citada ley, la integración de este banco de datos
presenta retraso. En la información reportada en el cuarto informe trimestral de
2010, la SSP expuso que el proceso para la instrumentación del Banavim incluye
diversas etapas y fases, determinadas para su funcionamiento.
La revisión de los informes trimestrales de la SSP, publicados por la SHCP,
referidos a los programas presupuestarios (PP) a los que se les han asignado
recursos del GEMIG para la integración del Banavim en el periodo 2008-2011,
permite identificar información relevante, incluyendo la aplicación de presupuesto y
las acciones realizadas, en torno al Banavim.
En 2008 y 2009 los recursos en torno al Banavim se asignaron al PP Fomento de
la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a
(de) los derechos humanos. En 2010 y 2011 el PP se denomina Fomento de la
cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito en el marco de la
Equidad de Género.
En la revisión acerca del Banavim, en lo que se refiere al primer trimestre de 2011
se identificó que, mientras en el Anexo 10 del Decreto de PEF 2011 se etiquetaron
recursos al PP Fomento de la Cultura de la Participación Ciudadana en la
Prevención del Delito en el marco de la Equidad y Género (Cumplimiento de la
LGAMVLV). En el primer informe trimestral de 2011 se especifica que la Unidad
Responsable (UR) a cargo de este PP es la Dirección General de Prevención del
Delito y Participación Ciudadana. Sin embargo, en el anexo 2 de información
cualitativa se incluye información de acciones realizadas en torno al Banavim por
otra UR denominada Dirección General de Derechos Humanos.
68
Los indicadores reportados en el cuerpo principal del primer informe trimestral de
2011 por parte del PP antes enunciado no hacen mención a actividades
relacionadas con el Banavim; sin embargo, en la información cualitativa (Anexo 2)
sí se incluye información referente a las acciones en torno al Banavim.
En el citado informe trimestral, las acciones reportadas en torno al Banavim
refieren a un PP distinto al que se le etiquetaron recursos de GEMIG, el PP se
denomina “Fomento de la Cultura de la Participación Ciudadana en la Prevención
del Delito y del Respeto a los Derechos Humanos. Banco Nacional de Datos e
Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres. Banavim”, también
refiere como ya se expuso, a una UR distinta a la enunciada en la cuerpo principal
del informe, la UR se denomina Dirección General de Derechos Humanos; sin
embargo, se registra la misma clave de PP (E007) a la que aluden las fuentes
revisadas, cuyos recursos etiquetados ascenderían en 2011 a 26.5 millones de
pesos (mdp).
A. Recursos para la integración del Banavim. 2008-2011
En el periodo 2008-2011 se han etiquetado, cada año, recursos del GEMIG para la
integración e implementación del Banavim. En el siguiente cuadro se exponen los
recursos que han sido asignados al ramo administrativo 36 Seguridad Pública por
la Cámara de Diputados, en el período revisado, para atender el tema de la
violencia contra las mujeres.
2008 2009 2010 2011
40.0 23.0 25.3 26.5
40.0 15.0 25.3 26.5
100.0 65.2 100.0 100.0
Integración del Banco Nacional de Datos eInformación sobre casos de violencia contralas mujeres 15.0
Prevención del delito contra las mujeres 15.0 Dirección General deRecursos Humanos,Capacitación (Cumplimientoa la LGAMVLV) 2
Dirección General deRecursos Humanos
Capacitar al personal de las instanciaspoliciales para atender los casos deviolencia contra las mujeres
10.0
Dirección General deVinculación yParticipación Ciudadana
Banco Nacional de Datos de casos deViolencia contra las Mujeres
5.0
Dirección General deDerechos Humanos
Prevención de la violencia contra lasmujeres
10.0 Banco Nacional de Datos de casos deViolencia contra las Mujeres 15.3 10.0
Prevención del delito contra las mujeres10.0 16.5
2 En el Anexo 9A del Decreto de PEF 2008 se definió con el concepto "Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación (Cumplimiento a la LGAM VLV )", perose trata del PP Desarrollo de instrumentos para la prevención del delito.
Fomento de la cultura de laparticipación ciudadana en laprevención del delito y elrespeto a los derechoshumanos 1
Dirección General deVinculación yParticipación Ciudadana
* Para 2008 el Anexo 9A del Decreto de PEF se refirió a "Conceptos" y no a PP, por lo cual se identif ican éstos en los informes trimestrales públicados por laSHCP en ese año.1 En el Anexo 9A del Decreto de PEF 2008, se indica que 15.0 mdp son para el concepto: Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacionalde datos, Cumplimiento a la LGAM VLV), y 15.0 mdp se aprobaron para el concepto: Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito(Cumplimiento a la LGAM VLV).
Fuente: CEAM EG con base en los Anexos relativos a programa para mujeres e igualdad de género, así como de erogaciones para la igualdad entre mujeres yhombres de los Decretos de PEF 2008, 2009, 2010 y 2011. ´Las acciones estratégicas y sus montos presupuestales fueron tomados de informaciónproporcionada por la Comisión de Equidad y Género.
Fomento de la cultura de laparticipación ciudadana en laprevención del delito y elrespeto de los derechoshumanos
Fomento de la cultura de laparticipación ciudadana en laprevención del delito en elmarco de la Equidad deGénero
Dirección General deVinculación yParticipación Ciudadana
Total del ramo administrativo en el Anexo de presupuesto para mujeres y la igualdad de género (2008 y 2009); erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres (2010 y 2011)
Total del presupuesto aprobado en el ramo para acciones relativas al acceso de las mujeres auna vida libre de violencia
Porcentaje del presupuesto para el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia respectoal presupuesto total del ramo aprobado en Anexo
Cuadro 26Programas y acciones del ramo administrativo 36 Seguridad Pública
con presupuesto para el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia 2008 - 2011
Programa presupuestario Unidad responsable Acción estratégicaPresupuesto aprobado
(Millones de pesos)
Con excepción de 2009, en los demás años el presupuesto para atender el tema
de violencia contra las mujeres ha constituido el total del GEMIG, asignado al ramo
36 Seguridad Pública. En 2009 se identifica también el menor monto de recursos
del GEMIG, asignado al ramo, con respecto al resto de los años revisados.
En todos los años analizados se ha hecho referencia al Banavim como acción
estratégica de la SSP. Para 2011 habría que considerar (ver cuadro) que la
Comisión de Equidad y Género definió para este ramo dos acciones estratégicas;
70
una corresponde al Banavim, al que se etiquetaron 10 mdp; y la otra corresponde
a la prevención del delito contra las mujeres con 16.5 mdp. En el primer informe
trimestral de 2011, en el PP Fomento de la cultura de la participación ciudadana en
la prevención del delito en el marco de la Equidad y Género se identifican los 26.5
mdp a cargo de una sóla UR denominada “Dirección General de Derechos
Humanos” la cual si bien presenta acciones relacionadas con el Banavim, no
registra indicadores y metas referidas al mismo.
De manera que en el cuerpo principal del informe del primer trimestre de 2011 no
se hace mención al Banavim, mientras que en el Anexo 2. Información Cualitativa
sí se reportan acciones del Banavim bajo la UR Dirección General de Derechos
Humanos.
Respecto al ejercicio de los recursos del GEMIG asignados a la SSP, es importante
considerar que el presupuesto reportado como pagado en los informes del cuarto
trimestre de 2008, 2009 y 2010 no ha correspondido al total del presupuesto
modificado, ello aludiría a subejercicio de los recursos; sin embargo, habría que
considerar que las cifras presupuestales expuestas en los citados informes
trimestrales suelen ser preliminares, según lo enunciado por distintos PP.
En lo que concierne a los recursos aplicados de manera específica en la
integración y funcionamiento del Banavim, es importante tomar en consideración
que debido a que esta es una acción, entre otras, que competen a los PP a los
cuales ha estado adscrita, no es posible, con base en la información consultada,
conocer con precisión este dato, debido a que como se enunció previamente, la
información presupuestal reportada en informes trimestrales refiere al total del PP y
no se desagrega por acciones o indicadores físicos registrados.
71
B. Avances reportados para la integración del Banavim
Con base en la distribución de competencias definidas en la LGAMVLV, en 2008 se
etiquetaron, por primera vez, recursos a tres líneas de acción de la Secretaría de
Seguridad Pública:
1) “Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional
de datos)”
2) “Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del
delito”
3) “Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación”
Cada línea de acción contó con sus propios indicadores y actividades. En la
información cualitativa del cuarto informe trimestral de 2008 se expuso lo
siguiente:
Se publicó una Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y
en ella se ordena a la SSP la integración de un Banco de Datos e Información sobre
Casos de Violencia contra las Mujeres; el 24 de abril [de 2008] en la Cuarta Sesión
Ordinaria del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la
Violencia, se presentó. En dicha presentación se explicó el proceso de ingreso de
datos e información, integración de expedientes electrónicos e informes estadísticos
así como los indicadores establecidos por el Sistema Nacional para Prevenir, Atender,
Sancionar y Erradicar la Violencia. Se llevaron a cabo 17 reuniones de trabajos con 9
instancias que forman el Sistema Nacional (Segob, Sedesol, SSP, PGR, SEP, SS,
Inmujeres, Conapred, DIF) se definió el objetivo general, los objetivos específicos, el
diagnóstico de manejo de información, el flujograma de información, instrumentos de
captura (pantallas y catálogos) directorios de canalización, 80 indicadores y nombre
corto BANAVIM. En cuanto a las fases manifestadas se reestructuraron de la siguiente
forma: BANAVIM: Tres etapas: DISEÑO, DIFUSIÓN IMPLEMENTACIÓN
72
Concluida la fase de atención de la etapa de DISEÑO se realizó en el 2008 la
DIFUSIÓN y terminaremos con la IMPLEMENTACIÓN
La etapa de DIFUSIÓN se realizó en 2008.
La IMPLEMENTACIÓN iniciamos en:
2009 con tres dependencias federales y 10 Entidades Federativas.
2010 con tres dependencias federales y 10 Entidades Federativas.
2011 con tres dependencias federales y 11 Entidades Federativas.
Se encuentra operando recepción y ventanilla única con SSP y PGR.
Los Lineamientos que rigen este Banco se realizaron y aprobaron el día 30 de julio de
2008 (SHCP, 2009a, Anexo 2. Información cualitativa: 133-134).
Posteriormente, en la información cualitativa del cuarto informe trimestral de 2009,
se expuso que el Banavim consta de fases (Prevención, Atención, Sanción y
Erradicación) y para cada una de estas fases se tendrían etapas: diseño, difusión
e implementación (SHCP, 2010, Anexo 2. Información cualitativa: 272-273).
Fases Prevención Atención Sanción Erradicación
Etapas D i s e ñ o
D i f u s i ó n
I m p l e m e n t a c i ó n
73
Fuente: SHCP, 2010, Anexo 2. Información cualitativa: 273.
En el cuarto informe trimestral de 2010 se reportó la siguiente información, con
respecto a las fases y las etapas de construcción del Banavim:
Se terminó con las etapas de diseño y difusión de la Fase de Atención.
Para este año, se programó el 33% de la operación: 10% del desarrollo de la Segunda
Fase de Sanción, 18% de la implementación de la Fase de Atención, 2% del diseño y
reproducción del material didáctico del Banavim, 3% de la Segunda Reunión Nacional
del Banavim.
Se logró la concientización de las autoridades de los tres órdenes de gobierno para
colaborar en la consolidación y fortalecimiento de la plataforma tecnológica del
Banavim así como para el intercambio y actualización de la información.
El reto es el Desarrollo de nuevas aplicaciones para el Banavim (Órdenes de
Protección, Interfases con Registro Nacional de Personas Extraviadas, Registro
Nacional de Sentenciados, actualización permanente de la información).
En el último trimestre del año 2010 se inició con la etapa de implementación de la
Fase de Atención por lo que se han otorgado un total de 6 claves. Se otorgaron a
solicitud del Estado de Jalisco 5 (cinco) cuentas nuevas de usuario para el Banavim;
el 22 de octubre 3 (tres) para la PGJE, y el 7 de diciembre 2 (dos) para la Secretaría
de Seguridad Pública del Estado.
74
En el mismo periodo, para el Estado de Guerrero el 25 de noviembre se envió 1 (una)
nueva cuenta de usuario. Haciendo un total de 6 cuentas nuevas de usuario.
Durante el trimestre citado, se realizaron las siguientes visitas a Entidades Federativas
e Instituciones con el tema Banavim.
• Inmujeres: 10 de noviembre y 7 de diciembre.
• Estado de México: 10 de diciembre.
• Tlaxcala: 15 de diciembre. Se han registrado en el Banavim un total de 14 125 casos.
Con fecha 16 de noviembre en la XI Sesión Ordinaria del Sistema Nacional para Prevenir,
Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres la Dirección General de Derechos
Humanos presentó el Proyecto de Trabajo 2011 (SHCP, 2011a: Anexo 2. Información cualitativa:
357-358).
Nota: Negritas de las autoras.
Conforme a la información del cuarto informe trimestral de 2010, a continuación se
presentan las fases y etapas del Banavim, referidas a los avances para la
integración del mismo.
Fase Prevención Atención Sanción Erradicación
Etapa
Diseño En el cuarto informe trimestral de 2010 se reportó que se terminó con las etapas de diseño y difusión de la fase de atención. En el último trimestre de 2010 se habría iniciado con la etapa de implementación de la fase de atención.
Difusión
Implementación
Respecto a los indicadores y metas reportadas en el período analizado, en torno a
la integración y funcionamiento del Banavim, se identifica la siguiente información:
75
Cuadro 15 Avance de indicadores de las acciones estratégicas referidas al Banavim
Ramo 36 Seguridad Pública. Ejercicio fiscal 2008, 2009, 2010 y 2011
Acciones estratégicas 1 Indicador / Unidad de medida Realizado/ Meta anual
Año: 2008
Integración del Banco Nacional de Datos e Información sobre casos de violencia contra las mujeres (Sinavim)
100% operando el Banco Nacional de Datos e Información sobre casos de Violencia contra las Mujeres / Etapa
4 / 4 = 100.0%
Año: 2009
Banco Nacional de Datos de casos de Violencia contra las Mujeres (Banavim)
Número de dependencias federales operando -fase de implementación- del Banavim / Dependencia 1 / 3 =33.3%
Número de entidades federativas operando -fase de implementación- del Banavim / Entidad federativa 5 / 10 = 50.0%
Año: 2010
Banco Nacional de Datos de casos de Violencia contra las Mujeres (Cumplimiento del PIPASEVM)
100% del diseño de la segunda fase de sanción del Banavim / Porcentaje 100 / 100= 100%
Administrar al 100% la información de la fase de atención del BANAVIM / Porcentaje 100 / 100 =100%
Año: 2011 (primer trimestre)
Banco Nacional de Datos de casos de Violencia contra las Mujeres
S/I S/I
Fuente: CEAMEG con base en el informe del cuarto trimestre 2008, 2009 y 2010; y en el primer informe trimestral de 2011 1 Información proporcionada por la Comisión de Equidad y Género. S/I Sin Información en el primer informe trimestral de 2011.
Como puede observarse, en el cuarto informe trimestral de 2008 se reportó un
avance de 100% en el indicador referido a la operación del Banavim, cuya meta
implicó la terminación de la Fase de Atención, en la que se encontrarían las
aplicaciones de Recepción y Ventanilla única; asimismo se llevó a cabo la Etapa
de Difusión en las dependencias y Entidades Federativas y se trabajó con las 32
entidades federativas durante dos eventos nacionales, sentando con ello las bases
para los trabajos de la Etapa de Implementación (CEAMEG, 2010).
76
En 2009 se reportaron dos indicadores relativos al Banavim: Número de
dependencias federales operando -fase de implementación- del Banavim; y,
Número de entidades federativas operando -fase de implementación- del Banavim.
Para el primero de los indicadores se registró una meta anual de 3 dependencias,
reportando el avance de enero a diciembre de 2009 de sólo 1 dependencia; en el
segundo indicador, la meta fue de 10 entidades federativas y se reportó el avance
en el año de 50%. En el apartado de justificación de diferencias de avances
respecto a las metas programadas, se informó:
Para el indicador Número de dependencias federales operando -fase de
implementación- del Banavim, la variación se deriva de la no conclusión del Programa
Integral para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y
la armonización legislativa; sin embargo se continúa trabajando en la implementación
de la atención.
Para el indicador Número de entidades federativas operando -fase de
implementación- del Banavim, la variación se deriva de la no conclusión del Programa
Integral para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y
la armonización legislativa; sin embargo se continúa trabajando en la implementación
de la atención (SHCP, 2010:219).
En 2009, en la fase de prevención se reportó la conclusión del diseño y difusión y
se continuaba con la etapa de implementación. En la fase de atención se indicó
que se concluyó la etapa de diseño y difusión y se informó que se adquirió el
Certificado de Seguridad para garantizar el acceso seguro vía web por medio de
conexión SSL al Banavim, con lo que se lograría proteger la información
confidencial que se ingresa a ese Sistema, señalando que aunque se adquirió
dicho certificado, no se ejerció presupuesto (CEAMEG, 2010).
En el cuarto informe trimestral de 2010 se reportó haber finalizado el diseño de la
fase de “sanción” del Banavim; y haber administrado al cien por ciento la
información de la fase de atención del Banavim.
77
En la información cualitativa del citado informe, se expuso que desde mayo de
2009 se inició con la etapa de implementación de la Fase de Atención y para el
cierre de 2010, se habría otorgado un total de 16 claves definitivas; asimismo se
apuntó que las dependencias federales así como los Mecanismos para el Adelanto
de las Mujeres en las Entidades Federativas analizaban las variables para
homologar su sistema al Banavim y plantear la viabilidad para enviar la
información (CEAMEG, 2011).
Además de lo anterior, se reportó que en el último trimestre del año 2010, se inició
con la etapa de implementación de la Fase de Atención; con lo cual se informó del
registro en el Banavim, de un total de 14 125 casos.
En la información cualitativa del primer trimestre de 2011 referente al PP
denominado “Fomento de la Cultura de la Participación Ciudadana en la
Prevención del Delito y el Respeto a los Derechos Humanos. Banavim”; se
especifica que “el avance en la integración de Casos de Violencia contra las
Mujeres –al periodo que se reporta- es de 100% toda vez que la totalidad de los
casos que han sido enviados por las distintas instancias han sido registrados en el
mismo, lo que constituye un logro importante para el fortalecimiento del Banavim”
(SHCP, Información Cualitativa, 2011:274). Al respecto cabe anotar que en las
actividades reportadas en el primer trimestre de 2011 no se identifica su referencia
en alguna de las fases y etapas establecidas para la integración del Banavim.
Cabe subrayar que en la revisión de los informes trimestrales de 2008 a
2011(primer trimestre), no se encontró referencia a actividades relacionadas con
las etapas de difusión e implementación de la fase de sanción; tampoco se logró
identificar actividades relacionadas con la fase de erradicación en la integración
del Banavim.
La integración y pleno funcionamiento del Banavim parece todavía no estar
cumplida, toda vez que en el cuarto informe trimestral de 2009, se enunció la
78
conclusión de las cuatro fases con sus respectivas etapas para el año 2012. Al
cierre de 2010 se indicaba que en el último trimestre del año se habría iniciado con
la etapa de implementación de la fase de atención, ello implicaría que todavía no
se habría concluido en ese año cabalmente la integración del Banavim. En el
primer informe trimestral de 2011 no se identifican indicadores físicos sobre el
Banavim. Ello, no obstante, que de acuerdo con la información de la Comisión de
Equidad y Género de la Cámara de Diputados, sí se etiquetaron recursos en este
año fiscal para la acción estratégica referida al Banavim.
Respecto a los obstáculos para la óptima integración y operación del Banavim,
tanto en 2008 como en los siguientes años, en los informes trimestrales al PP al
que ha estado adscrita esta línea de acción, ha hecho mención a la falta de
armonización de las leyes estatales, a lo cual se sumó, en 2009, la necesidad de
contar con el Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra las Mujeres. En 2010 se enunció que en el Banavim no es posible
presentar información desagregada por sexo, porque “las acciones asociadas a
dicho banco corresponden a Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra las Mujeres” y, en el primer informe trimestral de 2011 además de la falta
de armonización legislativa, se agrega, la falta de armonización de la información
entre los bancos estatales con el banco nacional.
Entre las oportunidades reportadas, en el primer informe trimestral de 2011, se
plantea: 1) emprender acciones conjuntas con las entidades federativas, así como
con el resto de los integrantes del Sistema Nacional para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la violencia contra las Mujeres, a efecto de integrar información al
Banavim; 2) compartir información con el objetivo de homologar criterios para la
integración de la información al Banavim y 3) facilitar entre las áreas involucradas
a nivel estatal, acuerdos que permitan la integración de información al Banavim
(SHCP, 2011b, Anexo 2. Información cualitativa: 274).
79
Consideraciones finales
La violencia contra las mujeres refiere a un problema complejo, multidimensional y
estructural que motivó en las últimas décadas del siglo XX el inicio de la
generación de instrumentos jurídicos y políticos en el ámbito internacional,
regional y nacional en la materia, destacándose en el marco de la Organización de
Estados Americanos (OEA), la aprobación de la Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, también conocida
como Convención de Belém Do Pará (1994) , suscrita por el Estado Mexicano en
1995 y ratificada por este país en 1998.
En el marco de la Convención de Belém do Pará, y de otros instrumentos en
materia de los derechos humanos de las mujeres, se aprobó en México, la Ley
General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV),
publicada en el DOF el 1º de febrero de 2007. En el artículo 5 (fracción VIII) de la
LGAMVLV, se establece que los derechos humanos de las mujeres son parte
inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales,
contenidos en la Convención Belém do Pará y demás instrumentos regionales e
internacionales en la materia.
En la LGAMVLV se enuncian directrices, mecanismos y medidas específicas en
torno al presupuesto y las políticas públicas para garantizar su cumplimiento, las
cuales han sido abordadas en este estudio. Particular importancia refieren las
acciones para las cuales la propia LGAMVLV, a través de artículos transitorios,
establece la temporalidad para su realización, como las siguientes:
• El Sistema Nacional se integrará dentro de los 60 días siguientes a la
entrada en vigor del presente Decreto.
• El Diagnóstico Nacional deberá realizarse dentro de los 365 días siguientes
a la integración del Sistema.
80
• El Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra
las Mujeres deberá integrarse dentro de los 365 días siguientes a la
conformación del Sistema.
Como se refirió previamente en este estudio, el Sistema Nacional para Prevenir,
Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM), se
habría integrado el 3 de abril de 2007.
Respecto al Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra las Mujeres (PIPASEVM), es pertinente mencionar que a la fecha de
elaboración de este estudio, no se habría hecho público tal programa, si bien se
localizó una referencia del PIPASEVM en la dirección de Internet de la Unidad para
la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos de la Segob; sin embargo,
ésta tendría acceso restringido:
http://www.derechoshumanos.gob.mx/erradicarViolencia/index.php
En lo que concierne al Diagnóstico Nacional, a cargo de la Segob, éste debería
haberse concluido en 2008, según lo mandatado en la LGAMVLV. Sin embargo, en
el cuarto informe trimestral de 2008 se expuso que el Diagnóstico Nacional se
concluirá en 2009, dado que por la extensión, alcance y profundidad del estudio, la
UNAM consideró un plazo de nueve meses para su realización (SHCP, 2009a: 6).
Posteriormente, en el cuarto informe trimestral 2009 se indicó que a pesar de que
se había planeado contar con el diagnóstico hacia el cierre del 2009, sólo se logró
el avance de 90 por ciento, refiriendo la Segob que la UNAM se encontraba
solventando las observaciones que se le hicieron (SHCP, 2010a).
Con respecto a la Declaratoria de Alerta de Violencia de Género, en las fuentes
consultadas no se ubica con claridad el destino de los recursos asignados en la
materia, toda vez que a la fecha no se ha emitido declaratoria alguna. En el primer
81
informe trimestral de 2011, (informe más reciente revisado), no se identifican
indicadores sobre la Alerta de Género.
Cabe recordar que la Alerta de violencia de género es definida como el conjunto
de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la
violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o
por la propia comunidad (Artículo 22 de la LGAMVLV).
Respecto al Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia
contra las Mujeres (Banavim), la LGAMVLV establece la misma temporalidad para
su integración que el señalado para el Diagnóstico Nacional, pero con base en la
información que se ha reportado en los informes trimestrales que publica la SHCP,
se identifica que las acciones realizadas para su puesta en marcha registran
diversas etapas y fases determinadas para su funcionamiento, y a la fecha, la
información que se reporta refiere a que se continua en proceso de su integración.
Bajo estas consideraciones, habría que destacar que si bien el establecimiento de
instancias y mecanismos para dar cumplimiento a la LGAMVLV y con ello a las
disposiciones establecidas en la Convención de Belém do Pará, constituyen
avances fundamentales, a la vez es pertinente considerar las tareas y desafíos
pendientes de atender, por parte de las distintas dependencias y entidades
responsables, que posibiliten el pleno funcionamiento y coordinación de los
distintos órganos y niveles de gobierno, para garantizar la aplicación de una
política nacional orientada efectiva y eficazmente a la prevención, atención,
sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.
82
Glosario
Sigla / Acrónimo
Definición
BANAVIM Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres
CEAMEG Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CEDAW Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CIM Comisión Interamericana de Mujeres
CONAPRED Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación
CONAVIM Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres
CPEVMCJ Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez
DOF Diario Oficial de la Federación
ENDIREH Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en el Hogar
FEVIM Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Relacionados con Actos de Violencia contra las Mujeres en el País
FEVIMTRA Fiscalía Especial para la Atención de Delitos relacionados con Actos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas
GEMIG Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género
IMEF Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas
INMUJERES Instituto Nacional de las Mujeres
IT Informe trimestral publicado a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
LGAMVLV Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida libre de Violencia
MAM Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres
MESECVI Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana para prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer
MVVG Mujeres Víctimas de Violencia de Género
83
Sigla / Acrónimo
Definición
OEA Organización de Estados Americanos
ONU Organización de las Naciones Unidas
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PEG Perspectiva de género
PGR Procuraduría General de la República
PIPASEVM Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PROIGUALDAD Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres
PP Programa presupuestario
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEGOB Secretaría de Gobernación
SEP Secretaría de Educación Pública
SFP Secretaría de la Función Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SIAV Sistema Integral de Atención a Victimas
SNDIF Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
SNPASEVM Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres
SSP Secretaría de Seguridad Pública
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México
UR Unidad responsable del ejercicio de los recursos presupuestales
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Notas
1 El 18 de diciembre de 1979, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la CEDAW, que entró en vigor como tratado internacional el 3 de septiembre de 1981. México la ratificó el 23 de Marzo de 1981 y fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 1981. En 2009 se conmemoraron los 30 años de la aprobación de la llamada “Carta Magna de los Derechos Humanos de las Mujeres”. La CEDAW es el instrumento internacional más ratificado por los Estados miembros de la ONU, luego de la Convención sobre los Derechos de la Niñez. “Instrumento que durante el 2008 nos ha llevado a trabajar conjuntamente: diputadas, senadoras, Instituto Nacional de las Mujeres, expertas e Inegi, para proponer la armonización de la legislación de los 32 estados mexicanos, revisando sus códigos civiles y penales en miras al derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.” Teresa Rodríguez Allende Directora Regional de UNIFEM, discurso ofrecido el 8 de marzo 2009. 2 La elección del 25 de noviembre como fecha internacional de la lucha contra la violencia a la mujer, fue un acuerdo tomado por las participantes en el Encuentro Feminista Latinoamericano y del Caribe, que se llevó a cabo en Bogotá en 1981, aceptando la solicitud de la delegación de República Dominicana que proponía que de esta forma se rindiera homenaje a las hermanas Mirabal: Minerva, Patria y María Teresa. Las tres hermanas murieron por la violencia del régimen de Rafael Leónidas Trujillo, quien durante 30 años mantuvo al pueblo dominicano sometido en una dictadura. La participación activa de las hermanas Mirabal en la lucha contra Trujillo les ganó la fama de revolucionarias, motivo más que suficiente para que en cierta ocasión Trujillo manifestara ante un grupo de personas que sus dos únicos problemas eran las hermanas Mirabal y la Iglesia. El 25 de noviembre de 1960, Minerva y María Teresa fueron a visitar a sus esposos a la cárcel, en compañía de su hermana Patria. Fueron interceptadas en un lugar solitario del camino por agentes del Servicio Militar de Inteligencia. Conducidas a un cañaveral próximo, fueron objeto de las más crueles torturas, antes de ser víctimas de lo que se ha considerado el crimen más horripilante de la historia dominicana. Cubiertas de sangre, destrozadas a golpes, estranguladas, fueron puestas nuevamente en el vehículo en el que viajaban y arrojadas a un precipicio, con la finalidad de simular un accidente. El asesinato de las hermanas Mirabal produjo un gran sentimiento de dolor en todo el país, pero sirvió para fortalecer el espíritu patriótico de un pueblo deseoso de establecer un gobierno democrático que garantizase el respeto a la dignidad humana (Modemmujer, 2008). 3 Por ejemplo, en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo, celebrada en 1994 en El Cairo, se reconoció que es necesario eliminar la violencia contra las mujeres para lograr el empoderamiento de éstas. En la Cumbre del Milenio, celebrada en el año 2000, los Jefes de Estado y de Gobierno resolvieron luchar contra todas las formas de violencia contra las mujeres. En la Cumbre Mundial de 2005 se subrayó la urgencia de eliminar todas las formas de discriminación y violencia contra las mujeres y las niñas y se señaló el vínculo entre la erradicación de la violencia y el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 4 Adoptada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) el 9 de junio de 1994, en la ciudad brasileña Belém do Pará. El Senado mexicano la aprobó el 26 de noviembre de 1996, México la ratificó el 12 de noviembre de 1998. Fue publicada en el DOF el 19 de enero de 1999. 5 Artículo 7, Convención de Belém Do Pará, Capítulo III, Deberes de los Estados. Ver Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), (2008). 6 Artículo 10, Convención de Belém Do Pará, Capítulo IV, Mecanismos Interamericanos de Protección. Ver Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), (2008).
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7 Artículo 1. Propósitos/ objetivos. Estatuto del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Ver Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), (2008). 8 Artículo 2. Principios fundamentales. Estatuto del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Ver Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), (2008). 9 Artículo 3. Características. Estatuto del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Ver Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), (2008). 10 Artículo 27. Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil. Reglamento del Comité de Expertas(os) del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Ver Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), (2008). 11 Según la información localizada en la Base de Datos del Secretario General de la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre la violencia contra la mujer, el SNPASEVM inició sus funciones el 3 de abril de 2007. Cabe mencionar que esta base de datos es construida con respuestas enviadas por los Estados miembros al cuestionario sobre la violencia contra la mujer y otros informes relativos a tratados de derechos humanos y de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (1995), para los informes del Secretario General y en declaraciones formuladas en las Naciones Unidas. La información sobre dicho cuestionario se puede consultar en: http://webapps01.un.org/vawdatabase/searchDetail.action?measureId=5801&baseHREF=country&baseHREFId=864 12 Principales logros del Sistema Nacional de la Violencia contra las Mujeres, consultados en http://vidasinviolencia.inmujeres.gob.mx/
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Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CEAMEG
Cámara de Diputados LXI Legislatura
2011
www3.diputados.gob.mx/camara/CEAMEG [email protected] / 50-36-00-00 Ext. 59216
Comité del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
Dip. Mirna Lucrecia Camacho Pedrero Presidenta
Dip. María Elena Pérez de Tejada Romero Dip. O. Magdalena Torres Abarca
Secretarias
Dip. Jaime Fernando Cárdenas Gracia Dip. Rosa Adriana Díaz Lizama Dip. Margarita Gallegos Soto
Dip. Diva Hadamira Gastélum Bajo Dip. Marcela Guerra Castillo Dip. Elvia Hernández García
Dip. Elsa María Martínez Peña Dip. Juan Carlos Natale López
Dip. Adela Robles Morales Dip. Enoé Margarita Uranga Muñoz
Integrantes
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos Directora General
Mtra. Nuria Gabriela Hernández Abarca Directora Interina de la Dirección de Estudios Jurídicos de los
Derechos Humanos de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. Adriana Medina Espino Directora Interina de la Dirección de Estudios Sociales de la Posición y Condición de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. Adriana Medina Espino Elaboró
Mtra. Edith Chávez Ramos Colaboración
Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos Revisión Final
