Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Politicas Publicas en America Latina

5/20/2018 Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Politicas Publicas en America Latina

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sumrio

crditos

salir

SOPLA

Pobreza,Desigualdad de

Oportunidades yPolticas Pblicas

en Amrica Latina

AU TO RE S

Vic ent e Alb orn oz

Cecilia Durn

Mara Fausto

Santiago Garca

Pablo Gonzalez

Vic tor J. Ima s

And rs Jun g

Roberto Laserna

Pedro Lipkin

Luisa Melo

Marcelo Neri

Sebastin Oleas

Mnica Parra Torrado

Cinthya Pastor Vargas

Marcela Perticara

Luis Ignacio Romn Lomel

Samanta Sacramento

Fernando Spiritto

Nuria SusmelJuan Diego Trejos Solrzano

Jos Daniel Trujillo

Pedro Samuel Zapil Ajxup
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Pobreza,

Desigualdad

deOportunidadesyPolticasPblicasenAmricaLatinacapa

crditos

salir

23Prefacio

Olaf Jacob

5Introduccin

Marcela Perticara

8 rgentina

Nuria Susmel

20Bolivia

Roberto Laserna

35Brasil

Marcelo Neri, Luisa Melo,

Samanta Sacramento y Pedro Lipkin

48Chile

Pablo Gonzalez y Marcela Perticara

59 Colombia

Mnica Parra Torrado y

Jos Daniel Trujillo

73Costa Rica

Juan Diego Trejos Solrzano

87Ecuador

Vicente Albornoz y Sebastin Oleas

98 Guatemala

Pedro Samuel Zapil Ajxup y

Mara Fausto

109Mxico

Luis Ignacio Romn Morales y

Enrique Valencia Lomel

124 Paraguay

Vctor Imas

137Per

Cinthya Pastor Vargas

147 Uruguay

Cecilia Durn, Andrs Jung y

Santiago Garca

159 Venezuela

Fernando Spiritto

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Pobreza,

Desigualdad


sumrio

crditos

salir

3

C

uando en el 2007 la Fundacin Konrad

Adenauer a travs del Programa Regio-

nal de Polticas Sociales en Amrica La-tina (Regionalprogramm Soziale Ordnungspo-

litik in Lateinamerika SOPLA por sus siglas

en alemn) convoc a 13 renombrados institutos

acadmicos de diferentes pases de Latinoam-

rica con el objetivo de analizar las polticas p-

blicas y sociales de la regin, no imaginamos

que esta serie de publicaciones tuviese la tras-

cendencia que tiene hoy en da. Este xito se

debe en primer lugar a la calidad de los estudios

de cada uno de los pases, as como a lo que lla-

mamos comnmente el valor agregado de

nuestras publicaciones. Con valor agregado

nos referimos a una de las principales caracte-

rsticas de cada uno de los estudios: en ellos no

solamente presentamos una descripcin y un

diagnstico de la situacin actual de cada uno

de los pases en relacin al tema tratado en el li-

bro, sino que ofrecemos herramientas e instru-

mentos concretos de poltica pblica para abor-

dar los dficits de cada uno de los casos.

Pretendemos ofrecer al lector, sea un acadmi-

co, un poltico, un periodista o una persona inte-

resada en el tema, frmulas que desde la pers-

pectiva del autor sean aplicables para resolverlos problemas previamente descritos. Con el co-

rrer de los ltimos cinco aos y con la experien-

cia adquirida despus de publicar ya cinco li-

bros, hemos ido incrementando y optimizando

el captulo relacionado a las propuestas de pol-

ticas pblicas concretas, convirtiendo a este ca-

ptulo en el principal elemento de cada uno de

los estudios.

En la actual publicacin nos hemos concen-

trado en analizar el tema de la desigualdad en

Amrica Latina. A pesar que en los ltimos aos

se han logrado avances significativos en muchos

pases de la regin para reducir la brecha entre ri-

cos y pobres, Amrica Latina sigue siendo el con-

tinente ms desigual a nivel global. Estamos con-

vencidos que la desigualdad de oportunidades

representa uno de los mayores desafos a ser

abordados en Latinoamrica en las prximas d-

cadas. Cuando hablamos de desigualdad de opor-

tunidades, estamos concientes que en la mayora

de pases se han implementado programas de

Prefacio


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capasumrio

crditos

salir

Pobreza,

Desigualdad

deOportunidadesyPolticasPblicasenAmricaLatina

4

Olaf Jacob

Director del Programa SOPLA de la Fundacin Konrad Adenauer

transferencias directas, por lo general condicio-

nadas, para mejorar los ingresos de las familias

ms pobres, a la par de darles un mejor acceso a

educacin y a salud bsica. Sin embargo, el acce-

so a salud y educacin bsica no basta para

afrontar el desafo de lograr sociedades ms jus-

tas en relacin a las oportunidades de desarrollo

de los individuos. Un nio que gracias a las trans-ferencias directas condicionadas asiste a una es-

cuela pblica donde la currcula es anticuada y el

profesor no ha sido capacitado o no esta motiva-

do para transmitir los conocimientos al alumno,

no tendr las mismas oportunidades de desarro-

llarse en comparacin a un alumno de una escue-

la privada de mejor nivel. Y es justamente en este

mbito donde debemos intensificar nuestros es-

fuerzos. Es verdad que en los ltimos aos se ha

incrementado en forma significativa la infraes-

tructura de educacin y salud en la mayora de

pases. Se han construido escuelas y puestos desalud en zonas urbanas y rurales. Es asimismo

cierto, que son muchas ms las personas que tie-

nen acceso a la salud y a la educacin pblica. Es,

por lo tanto importante, que ahora se d el segun-

do paso, es decir, se elaboren frmulas para ele-

var el nivel y la calidad de la educacin y la salud

pblica para as ir cerrando la brecha en relacin

a las oportunidades de desarrollo entre los ms

ricos y los ms pobres.

Al mismo tiempo, es importante seguir im-

pulsando el crecimiento econmico de los pases

de la regin. Sin crecimiento econmico no es

posible invertir en polticas pblicas orientadas

a reducir la desigualdad. Al mismo tiempo, es

imprescindible que se empiecen a elaborar es-

trategias de salida a las transferencias directas.

Consideramos que este instrumento ha sido y

seguir siendo una herramienta importante

para reducir los niveles de pobreza y por ende la

desigualdad. Sin embargo, las transferencias di-

rectas condicionadas deben ser consideradas

como una medida transitoria que debera darpaso a otro tipo de incentivos orientados a no

slo apoyar el acceso a los servicios pblicos

sino ms bien a mejorar su calidad, convirtiendo

a los pases de Amrica Latina en estados com-

petitivos a nivel mundial. No debemos olvidar

que los ltimos resultados del 2011 del Programa

para la Evaluacin Internacional de Alumnos

(PISA por sus siglas en ingls) de la OCDE de-

muestran que los pases de la regin siguen ocu-

pando los ltimos lugares.

La Fundacin Konrad Adenauer desea agra-

decer a la Universidad Alberto Hurtado en San-tiago de Chile, especialmente al Decano de la Fa-

cultad de Economa y Negocios, Dr. Jorge

Rodrguez Grossi, as como a la Profesora Marce-

la Perticara, quien asumi la coordinacin acad-

mica y la coedicin del presente libro. Sin sus

aportes, esta publicacin no habra sido posible.

Asimismo, nuestro ms cordial agradecimiento a

los colegas en la oficina del Programa Regional

SOPLA en Ro de Janeiro, especialmente a Mara

Luca Rodrguez, coordinadora acadmica y coe-

ditora de la presente publicacin por sus invalo-

rables aportes, su minuciosa revisin de cada

uno de los estudios aqu publicados y su incondi-

cional apoyo en el desarrollo del proyecto.


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Pobreza,

Desigualdad


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crditos

salir

51. Pobreza y desigualdad enAmrica Latina. Hechos estilizados

Es bien conocido que los pases de Latino-

amrica presentan altos ndices de ine-

quidad y de pobreza. CEPAL (2010)1 re-

porta que a pesar del notable crecimiento que

han experimentado algunos pases de la regin,

la distribucin del ingreso no ha mejorado sus-

tancialmente en las ltimas dcadas, aun cuan-

do las tasas de pobreza extrema y otros indica-

dores de desarrollo humano bsico han

mejorado de manera notable, fundamentalmen-

te como producto de la aplicacin de polticas de

transferencias condicionada y de fuertes inver-

siones en el sector salud y educacin.

Hay una alta heterogeneidad en los indicado-

res de pobreza y distribucin del ingreso en los

pases que componen el grupo de estudio de este

libro. La Tabla 1 presenta las tasas de pobreza e

indigencia para doce de los trece pases obteni-das de la base de datos de Cepal2. A grandes ras-

gos los pases pueden clasificarse en tres gru-

pos: Argentina, Chile y Uruguay, son los tres

pases con menores tasas de pobreza, menores

al 12%; le siguen Costa Rica, Per y Brasil, con

tasas de pobreza entre 17% y 22% y el resto de los

pases con tasas de pobreza que superan el 30%.

No necesariamente las economas con meno-

res tasas de pobreza son las que tienen mejor

distribucin del ingreso. Uruguay es el pas con

mejores indicadores de pobreza y con mejores

indicadores de distribucin del ingreso. Chile y

Argentina, por el contrario, pases con tasas de

pobreza muy bajas, son parte del grupo de pa-

ses donde el coeficiente de Gini es superior a 0.5.

1 CEPAL (2010). Panorama Social de Amrica Latina. CEPAL: Santiago, 57 p.

2 CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe: Divisin de Estadsticas. Unidad de Estads-ticas Sociales, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de cada pas. Esta serieno incluye estadsticas para Venezuela. Informacin extrada de la pgina web con fecha 23 de Mayo del2012.

IntroduccinEl combate contra la pobreza y desigualdad.Lecciones y propuestas de poltica

Marcela Perticara


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mos 10 aos. El combate a la pobreza y el dar

oportunidades de movilidad social (facilitando

el acceso a educacin y salud) a la poblacin han

sido temas muy presentes en las agendas de po-

ltica pblica en la mayora de los pases de la re-

gin. El crecimiento y la generacin de empleo

son una condicin necesaria pero no suficiente

para lograr cambios importantes en la distribu-cin del ingreso y mayor permeabilidad entre los

distintos estratos sociales. En general las estra-

tegias de combate a la pobreza y desigualdad se

cimentaron en cuatro pilares:

1) Importantes inversiones en educacin y sa-

lud, no slo para ampliar o universalizar la

cobertura sino tambin asegurando mejoras

importantes en la calidad de la provisin.

2) Inversin en infraestructura y servicios bsicos.

3) Modernizacin del estado, ya sea agilizando

el acceso a subsidios y pensiones, mejorandosistemas de informacin y registro, el siste-

ma impositivo, agilizando trmites y permi-

sos, etc.

4) Programas de transferencias directas (con-

dicionadas/ no condicionadas). Tres ejem-

plos conocidos son OPORTUNIDADES en

Mxico, Bolsa Familia en Brasil y Chilesoli-

dario en Chile.

Indudablemente ninguna de estas estrate-

gias puede ser efectiva en ausencia de un siste-

ma poltico que las integre y les de coherencia. Y

en este sentido a la par de disear polticas en

los mbitos ya mencionados, es necesario con-

tar tambin con un sistema poltico que garanti-

ce la proteccin de los derechos civiles, que faci-

lite una alta participacin ciudadana, en el que

existan partidos polticos representativos y or-

ganizados, y con un estado eficiente, capaz de

implementar y dar continuidad a la agendas gu-

bernamentales (UNRISD, 2010)4.

2. Propuestas de poltica para laregin. Cmo mejorar oportunidadesy reducir la inequidad

La heterogeneidad propia de las econom-

as que componen el grupo de pases re-

presentados en este libro, sumado a dis-

tintos niveles de desarrollo de instituciones y

ramaje de polticas sociales, hace que en los dis-

tintos captulos se barajen recomendaciones de

polticas que difieren desde su nivel de especifi-

cidad (yendo desde recomendaciones generales

hasta recomendaciones muy sector-especficas),

hasta en las temticas que son visualizadas

como los grandes cuellos de botella para lograr

mejorar el nivel de bienestar de la poblacin ygarantizar la igualdad de oportunidades.

El crecimiento econmico acompaado de

creacin de empleo y estabilidad poltica es una

condicin necesaria aunque no suficiente para

mejorar la distribucin del ingreso y las oportu-

nidades sociales en la regin. Se necesita ade-

ms crear instituciones pblicas estables y dar

seguridad jurdica a los ciudadanos y al sector

privado, a la vez que hay que proveer mecanis-

mos de proteccin social a los segmentos de la

poblacin ms vulnerables. Por ejemplo, mu-

chos pases tienen polticas relativamente pro-

teccionistas de los trabajadores en el sector for-

mal y/o sindicalizado, pero lamentablemente

una alta fraccin de los trabajadores no est cu-

bierta por los mecanismos de proteccin social,

ya que muchos laboran en el sector informal de

la economa. Las polticas pblicas deben dar

Todos los pases, con excepcin de Costa Rica y

Guatemala, muestran una reduccin positiva,

aun cuando pequea, en este coeficiente en los

ltimos 10 aos (ver Grfico 1).

La reduccin en razn de ingresos del 10%

ms rico, con respecto al 10% ms pobre, fue an

ms drstica, dando cuenta de importantes pol-

ticas de apoyo a la poblacin de menores recur-

sos. Per y Ecuador, por ejemplo, redujeron esta

brecha en 43% y 32% respectivamente. Reduc-

ciones menos importantes, pero an altas en

torno a 20-30% se registran en Brasil, Bolivia,

Uruguay y Chile, mientras que en Guatemala

este guarismo aumenta en un 30%3 en el pero-

do 1998-2006.

Todos los pases bajo este estudio presentan

particularidades en lo que respecta tanto a la

evolucin de la pobreza, desigualdad y movili-

dad social, como tambin al estilo y tipo de pol-

ticas sociales que fueron aplicados en los lti-

0,65

0.6

0,55

0,5

0,45

0,40,650.60,550,50,450,4

UYPE

BRCO

CHAR

GU

ECBO

PYMX

CR

Gini alrededor del ao 2000

Ginialrededo

rdelao2010

Grfico 1. Evolucin del coeficientede Gini

Fuente: CEPAL: Comisin Econmica para AmricaLatina y el Caribe: Divisin de Estadsticas. Unidad deEstadsticas Sociales, sobre la base de tabulacionesespeciales de las encuestas de hogares de cada pas.

65

55

45

35

25

15655545352515

BRCOL

ARCH

EC

GU

MX

CR

PY

BO

Gini alrededor del ao 2000

Ginialrededordelao2010

Grfico 2. Razn de ingresos 90/10


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Pobreza,

Desigualdad

deOport

unidadesyPolticasPblicasenAmricaLatina

6

Tabla 1. Tasa de Pobreza

Alrededor del 2000 Alrededor del 2010Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia

ARGENTINA 23.7 6.6 8.6 2.8

BOLIVIA 48.7 19.8 42.4 16.2

BRASIL 32.9 9.3 22.1 5.5

CHILE 19.7 5.1 11.7 3.5

COLOMBIA 50.6 21.9 38.5 11.1

COSTA RICA 18.1 5.4 17 4.8

ECUADOR 63.5 31.3 37.1 14.2

GUATEMALA 49.1 16 42 14.8

MXICO 32.3 6.6 32.3 8.5

PARAGUAY 49.1 17.1 46.5 19.4

PER 36.1 9.3 19.1 2.5

URUGUAY 9.4 1.8 8.6 1.4


3 Las ltimas estadsticas de Guatemala reportadas por CEPAL son del ao 2006; no hay estadsticas para elao 2010. 4 UNRISD (2010). La lucha contra la pobreza y desigualdad, Documento de Sntesis N 10, Noviembre, 2 p.


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Pobreza,

Desigualdad

deOport


7

Mejorar la eficiencia y equidad del sistema

impositivo. Costa Rica, Paraguay y Mxico su-

gieren iniciativas para mejorar la eficiencia y

equidad del sistema tributario. Costa Rica por

ejemplo, propone aumentar el impuesto sobre

los ingresos de las personas y reducir las exen-

ciones a las empresas as como la evasin fiscal,

mientras que el captulo de Paraguay aboga porel aumento de (los) impuestos directos.

Fortalecimiento de la asociacin sindical y

apoyo productivo a pequeas empresas. Tanto

los autores de Costa Rica como Mxico sugie-

ren empoderar a las asociaciones de trabajado-

res, con el objeto de mejorar su posicin nego-

ciadora frente a aumentos de productividad.

Estos dos pases tambin sugieren crear pro-

gramas especiales para mejorar el acceso al cr-

dito y a nuevos mercados entre las pequeas

empresas. Relacionado con esto, el captulo deBrasil propone reforzar programas de acceso al

microcrdito.

3. A modo de conclusin

Es indudable que Latinoamrica ha mejo-

rado de manera importante la situacin

de extrema pobreza en los ltimos vein-

te aos. Con todo, la mayora contina experi-

mentando crisis econmicas recurrentes y con-

flictos sociales y polticos que estn muy lejosde solucionarse en el corto plazo. Frente a este

panorama, es necesario trabajar por afianzar las

instituciones polticas y reformar los mecanis-

mos de proteccin y promocin social, como son

los sistemas de pensiones, servicios de educa-

cin y salud pblicos, programas sociales espe-

cficos de combate de la pobreza, de generacin

de empleo y de promocin de sectores y activida-

des considerados claves en el tejido social y eco-

nmico del pas.

En este sentido, esta publicacin busca brin-

dar recomendaciones de polticas concretas quepuedan contribuir a construir una sociedad lati-

noamericana ms equitativa. Esperamos que esta

publicacin sea de especial utilidad para disear

polticas pblicas que favorezcan una mayor in-

clusin y una mayor movilidad social en la regin.

Mejorar la eficiencia y equidad del sistema

impositivo. Costa Rica, Paraguay y Mxico su-

gieren iniciativas para mejorar la eficiencia y

equidad del sistema tributario. Costa Rica por

ejemplo, propone aumentar el impuesto sobre

los ingresos de las personas y reducir las exen-

ciones a las empresas as como la evasin fiscal,

mientras que el captulo de Paraguay aboga porel aumento de (los) impuestos directos.

Fortalecimiento de la asociacin sindical y

apoyo productivo a pequeas empresas. Tanto

los autores de Costa Rica como Mxico sugie-

ren empoderar a las asociaciones de trabajado-

res, con el objeto de mejorar su posicin nego-

ciadora frente a aumentos de productividad.

Estos dos pases tambin sugieren crear pro-

gramas especiales para mejorar el acceso al cr-

dito y a nuevos mercados entre las pequeas

empresas. Relacionado con esto, el captulo deBrasil propone reforzar programas de acceso al

microcrdito.

3. A modo de conclusin

Es indudable que Latinoamrica ha mejo-

rado de manera importante la situacin

de extrema pobreza en los ltimos vein-

te aos. Con todo, la mayora contina experi-

mentando crisis econmicas recurrentes y con-

flictos sociales y polticos que estn muy lejosde solucionarse en el corto plazo. Frente a este

panorama, es necesario trabajar por afianzar las

instituciones polticas y reformar los mecanis-

mos de proteccin y promocin social, como son

los sistemas de pensiones, servicios de educa-

cin y salud pblicos, programas sociales espe-

cficos de combate de la pobreza, de generacin

de empleo y de promocin de sectores y activida-

des considerados claves en el tejido social y eco-

nmico del pas.

En este sentido, esta publicacin busca brin-

dar recomendaciones de polticas concretas quepuedan contribuir a construir una sociedad lati-

noamericana ms equitativa. Esperamos que esta

publicacin sea de especial utilidad para disear

polticas pblicas que favorezcan una mayor in-

clusin y una mayor movilidad social en la regin.

cuenta de este hecho y considerar en su diseo

la existencia de este sector. Los captulos para

Costa Rica, Ecuador, Mxico y Paraguay dan

cuenta de estos problemas.

En varios de los pases se constata la necesi-

dad de aumentar de manera importante y soste-

nida la inversin en educacin y salud. Los cap-

tulos de Costa Rica, Guatemala y Paraguaymencionan la necesidad de mejorar acceso y ca-

lidad a estos servicios y de expandir las redes de

proteccin social, incluyendo mecanismos de

proteccin al desempleo y el aumento de la co-

bertura del sistema de pensiones no contributi-

vas para prevenir situaciones de pobreza en la

tercera edad. En otros se sugiere la necesidad de

mejorar el grado de focalizacin de programas

pblicos en general (Colombia, Brasil y Ecuador,

por ejemplo).

Dos artculos, los de Guatemala y Per, pro-

ponen generar programas amplios de desarrollorural, que contengan componentes de transfe-

rencia de tecnologa, microcrdito, capacitacin

y apoyo logstico para acceder a nuevos merca-

dos, entre otras iniciativas. En ambos pases se

enfatiza la necesidad de disear programas que

generen aumento de productividad y que no

sean meras iniciativas asistencialistas.

El resto de las recomendaciones de poltica

pueden agruparse fundamentalmente en cinco

reas.

Polticas de creacin de capital humano. En

los captulos de Argentina, Chile, Bolivia, Brasil

y Paraguay, se enfatiza la necesidad de asegurar

la equidad en el acceso a los distintos niveles de

educacin y mejorar sustancialmente su cali-

dad. Tanto Chile como Bolivia, pases en estadio

de desarrollo diferentes, ponen un acento parti-

cular en la necesidad de reducir las brechas en la

calidad de la educacin que reciben pobres y ri-

cos. En los captulos de Brasil y Costa Rica se su-

giere mejorar de manera importante la inver-

sin en la primera infancia como principal me-

canismo de promocin social. Ecuador tambin

propone dar ms acceso a las familias pobres a

jardines infantiles con el objeto de facilitar el

trabajo de las madres y a la vez integrar al siste-

ma escolar a los nios en situaciones de vulnera-

bilidad. Dos pases, Chile y Mxico dan recomen-daciones especficas de cmo mejorar el sistema

educativo, que tienen que ver con mecanismos

de financiamiento pblico y aseguramiento de

calidad y mejoras en la calidad de los docentes.

Polticas activas de empleo. En varios pases

se pone nfasis en la necesidad de mejorar el di-

seo y focalizacin de polticas activas de em-

pleo. Ecuador y Argentina, por ejemplo, sugieren

que es necesario invertir en programas de capa-

citacin focalizados en la poblacin ms vulne-

rable, mientras que Costa Rica sugiere focalizarprogramas en jvenes y mujeres con educacin

secundaria incompleta.

Polticas de transferencias condicionadas.

En todos los pases se reconoce el rol importan-

te que han tenido las polticas de transferencias

condicionadas en la reduccin de la pobreza y/o

como mecanismo para hacer frente a crisis co-

yunturales (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador,

Chile, Guatemala, entre otros). Algunas de las

sugerencias estn en torno a mejorar los meca-

nismos de focalizacin (Brasil), ampliar la co-

bertura (Bolivia), asegurar su expansin al m-

bito rural (Ecuador). Como estrategia novedosa

Brasil sugiere mejorar el condicionamiento, in-

corporando por ejemplo nuevas metas en mate-

ria educativa, ms acordes con las metas globa-

les de calidad que se estn planteando los

gobiernos regionales. En varios de los captulos

se enfatiza la necesidad de desarrollar evalua-

ciones rigurosas de estos programas.

Marcela Perticara

Ph.D. en Economa de Texas A&M University y Licenciada en Economa de la Universidad Nacional de

Crdoba (1995). Desde el ao 2002 es Profesor Adjunto de la Universidad Alberto Hurtado, Chile; y

Professorial lecturer in Economics de Georgetwon University, USA. Desde el ao 2008 tambin se de-

sempea como Directora de Investigaciones y Publicaciones de la Universidad Alberto Hurtado. Ha tra-

bajado como consultora en proyectos para diversos organismos de Chile y organismos internaciona-

les. Sus temas de inters son economa laboral, educacin y polticas sociales.


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Pobreza,

Desigualdad

deOport

unidadesyPolticasPblicasenAmricaLatinacapa

sumrio

crditos

salir

81. Introduccin

Argentina ha sido un pas con una ampliatradicin de movilidad social. A comien-

zos del siglo XX el pas era una de las

mayores potencias en el mundo. Su poblacin

fue adquiriendo educacin en forma creciente y,

acompaando las transformaciones sociales, se

fue forjando un clima de igualdad de oportuni-

dades en especial de las familias inmigrantes

que pasaron a conformar gran parte de la pobla-

cin social.

Desde mediados del siglo pasado, el pas fue

enfrentando crisis recurrentes y perdiendo pre-

sencia en el mundo. Como corolario de las cri-

sis, el sistema fue evolucionando hacia resulta-

dos pobres en materia de bienestar social, y

cada crisis se tradujo en una prdida de eficien-

cia de las instituciones de promocin social la

educacin se deterior, los servicios de infraes-

tructura y el gasto pblico no lograron atender

a los sectores ms vulnerables, mientras que la

asistencia en salud y viviendas se filtr hacia

los sectores de ingresos medios y la informali-

dad se extendi en el mercado de trabajo afec-tando su funcionamiento.

En los ltimos 20 aos Argentina muestra

dos etapas bien diferenciadas en materia de po-

lticas econmicas. Durante la dcada del 90 las

polticas estuvieron orientadas a lograr la esta-

bilidad de precios la dcada anterior haba ter-

minado con una inflacin superior al 3000%

reduciendo la participacin del estado en la eco-

noma y apuntando a la apertura econmica, y

los 2000 dcada en la cual, tras atravesar una

fuerte crisis econmica que provoc la contrac-

cin del PBI en 11% en un solo ao, comienza a

revertirse gran parte de lo realizado en el pero-

do anterior: se restringe el comercio, se repriva-

tizan empresas, aumenta fuertemente el gasto

pblico y se observa un marcado avance del esta-

do sobre la economa.

Las polticas sociales referidas a la pobreza,

la inclusin y la distribucin del ingreso de am-

1 El trabajo cont con la asistencia estadstica de Ezequiel Garca Lembergman.

Argentina: Pobreza, desigualdadde oportunidades y polticas pblicas

Nuria Susmel1


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capasumrio

crditos

salir

Pobreza,

Desigualdad

deOport


9

mas en la ltima dcada y aborda los efectos de

las polticas de proteccin social sobre algunos

aspectos del mercado de trabajo tales como la

oferta de trabajo, la pirmide salarial y los retor-

nos a la educacin.

2. Evolucin de los

indicadores sociales

La economa argentina muestra en los l-

timos 20 aos un alto crecimiento2 el

cual no estuvo exento de fuertes oscila-

ciones, incluyendo dos recesiones cortas (1995

y 2009) y una crisis prolongada (1999/2002). De

todos modos, a lo largo de todo el perodo se ob-

servan dos etapas bien diferenciadas: la dcada

del 90 y los aos 2000. A pesar de que las tasas

de crecimiento del producto per cpita de am-

bos lapsos fueron altas (2.0% promedio anual

en los 90 y 2.3% promedio anual en los 2000),se encuentran algunas diferencias no menores:

los ciclos de crecimiento de la dcada del 90

fueron ms cortos, mientras que en los 2000 se

observa un ciclo de crecimiento continuado de

seis aos interrumpido en el 2009 (-3.0%) y re-

tomado posteriormente.

Desde 1991 hasta 1994 la tasa de desocupa-

cin creci a pesar de que la economa se expan-

di un 35% en todo el perodo. El crecimiento de

la desocupacin se debi, por una parte, al au-

mento en la oferta de trabajo en esos aos ini-

ci una tendencia alcista que solo se atenu ha-

cia el ao 2002-, la cual pas de 42.7% a 44.8%.

Este aumento se produjo en un contexto en el

cual el sector pblico no slo se haba retirado

como demandante de empleo sino que ajustaba

en forma descendente los planteles principal-

mente por la privatizacin de empresas pblicas

no logrando el crecimiento del empleo privado

(13% entre 1991 y 1994) absorber la mano de obra

excedente.

La crisis del Tequila (1995), con importante

cada de empleo, sum 6 puntos porcentuales a

la desocupacin en un ao, y si bien durante el

ciclo de expansin posterior (1996-1998) esta se

redujo, no logr retornar a los valores previos. Apartir de all el desempleo sigui creciendo y

tras la crisis del 2001/2002 alcanz un mximo

de 25% (reducido a 22% mediante planes de em-

pleo), luego desciende, pero sin llegar an a los

niveles de comienzos de la dcada anterior, a pe-

sar del ciclo sostenido de crecimiento.

La tasa de crecimiento promedio del empleo

durante los 90 fue muy similar a la registrada

despus de los 2000: 1.78% anual y 1.74% anual

respectivamente. La gran diferencia entre am-

bos perodos es en qu sector de la economa se

localizaba el crecimiento. Durante los 90 si-

guiendo con el comportamiento iniciado en la

dcada anterior todo el crecimiento del empleo

se localizaba en el sector informal de la econo-

ma: el empleo formal pas de 5,8 millones en

bas dcadas concordaron con las polticas gene-

rales pudindose ver diferenciadas las dos eta-

pas: los 90 que contina con la tradicin en ma-

teria de proteccin social en el sentido de

polticas vinculadas al empleo formal (jubila-

cin, asignaciones familiares, etc.), y la dcada

siguiente, la cual podra caracterizarse princi-

palmente por la extensin de beneficios haciapoblaciones desprotegidas.

La literatura referida a pobreza y desigual-

dad durante los 90, etapa de fuertes reformas

econmicas tendientes a aumentar la eficiencia

econmica, se enfoc en los efectos de las refor-

mas econmicas sobre los indicadores sociales.

Un estudio de FIEL (1999) realiza un exhaus-

tivo anlisis sobre diferentes aspectos de la dis-

tribucin del ingreso para el perodo, en el cual

las reformas estructurales de la dcada redunda-

ron en una alta tasa de crecimiento econmico

revirtiendo la tendencia de cada en la actividadeconmica de las dcadas previas, reformas que,

sin embargo, no contribuyeron a la mejor distri-

bucin del ingreso. El anlisis muestra que a pe-

sar de esto, el bienestar general de la poblacin

aument debido al aumento de los ingresos re-

gistrado en todos los estratos de la poblacin. El

trabajo tambin analiza el rol del crecimiento,

de la inflacin, del mercado de trabajo y de las

polticas pblicas en la distribucin del ingreso.

Cruces y Gasparini (2009) analizan la evolu-

cin de la distribucin hasta mediados de la d-

cada del 2000, y encuentran que los shocks ma-

croeconmicos y los procesos de reforma

parecen sugerir aumentos excesivos de la desi-

gualdad con costos sobre el bienestar, sugirien-

do que esos costos podran haber sido mitigados

con polticas pblicas apropiadas de suaviza-

cin del ingreso.

En cuanto a la movilidad FIEL (2008) sugie-

re que Argentina ha empeorado su clima de

igualdad de oportunidades dentro de la regin y

en relacin con su propia historia y que los resul-

tados del esfuerzo personal estn hoy ms con-

dicionados por las caractersticas de la familia

de origen y por los efectos del entorno educativo.

Trabajos ms recientes se enfocan en los

efectos de las polticas pblicas de proteccin

social introducidas durante los 2000, la mayo-

ra de las cuales por ser recientes son difcilesde evaluar.

Gonzlez Rozada (2011) muestra que la Asig-

nacin Universal por hijo tiende a aumentar la

duracin promedio del desempleo de los trabaja-

dores que viven en hogares beneficiarios en un

16%, siendo mayor el impacto para los trabajado-

res en hogares pobres, con lo cual los efectos po-

sitivos de corto plazo sobre la pobreza y la desi-

gualdad podran estar opacados por los efectos

sobre la duracin del desempleo.

Roffman y Oliveri analizan la extensin de

los programas de proteccin social sealandoque si bien han sido eficaces en el sentido que

han tenido un impacto positivo sobre los indica-

dores sociales no necesariamente han sido efi-

cientes, en el sentido que podran obtenerse im-

pactos similares con menores costos. Otro punto

sobre el que cuestionan Roffman y Oliveri es so-

bre la sostenibilidad financiera de estos progra-

mas en el largo plazo.

El presente trabajo aporta una descripcin

de la evolucin de principales indicadores socia-

les en las dos ltimas dcadas, con mediciones

de pobreza e indigencia alternativas a las oficia-

les del pas. La seccin tercera resume las princi-

pales polticas pblicas que han afectado tanto

la pobreza como la distribucin del ingreso en

las dos ltimas dcadas, encontrndose una

fuerte diferencia entra las polticas pblicas de

los 90 y los 2000.

El trabajo se enfoca sobre el impacto de las

polticas pblicas sobre la pobreza, la indigencia

y sobre los cambios en la composicin de la mis-2 La estimacin del crecimiento econmico se realizan en base al ETAE (Estimador Trimestral de Actividad

Econmica) de FIEL.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Grfico 1. Tasas de Desempleo
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10/

capasumrio

crditos

salir

Pobreza,

Desigualdad

deOport


10

La brecha de pobreza se ubicaba en el ao

2010 en el 34% para el total del pas4. Adems,

puede verse que a excepcin de los primeros

aos de la dcada del 90 la pobreza y la brecha

de pobreza muestran un ciclo similar, en tanto

que al igual que en la medicin de pobreza e in-

digencia a pesar del crecimiento econmico la

brecha actual es superior a la existente a inicios

de la dcada del 90.

La reduccin de la pobreza ha venido unida a

una reduccin en los ndices de desigualdad. Los

ndices de desigualdad medidos por el coeficien-

te de Gini para el rea de Buenos Aires proveen

una serie larga, mientras que la informacin

para el total del pas est disponible solo a partir

de 1999. 5

Los primeros aos de la dcada del 90 mues-

tran un descenso en la desigualdad6, tendencia

que se rompe con la recesin del Tequila y luego

con la crisis macroeconmica de 1999 a 2002.

Desde 2004 se verifica un marcado descenso de

la desigualdad de ingresos, mejorando a dife-

rencia de lo que sucede en materia de pobreza

los registros de comienzos de los 90.

1990 (5,6 millones en 1980) a 6.2 millones en

1999, mientras que el empleo informal pas de

4.8 millones en 1990 (3.4 millones en 1980) a 6.5

millones a fin de esa dcada. De los 6.2 millones

a inicios de los 2000, en el ao 2011 el empleo

formal se estima se ubicaba en 8.9 millones

mientras que el informal alcanz en el ltimo

ao a 6.6 millones.Los indicadores de pobreza e indigencia3,

muestran una evolucin acorde con el ciclo eco-

nmico. Los primeros aos de la dcada del 90

con tasas de crecimiento de entre el 6 y el 10%

tanto la pobreza como la indigencia se fueron re-

duciendo, la primera del 38% hasta el 17%, mien-

tras que la indigencia pas del 9% al 3%. Duran-

te las recesin del 95 la pobreza lleg al 27% y la

indigencia al 7%, y ah, tras la recesin del 1998

al 2002 se lleg al 52% de la poblacin bajo la l-

nea de pobreza y casi el 24% bajo la lnea de indi-

gencia. A partir de all, el crecimiento econmi-

co y la proliferacin de programas sociales han

logrado reducir la pobreza hasta el 17% y la indi-

gencia al 5%. A p esar de esto, la pobreza se ubica

en niveles similares a los de los aos 93-94, en

tanto que la indigencia se ubica an un poco por

encima del registro de esos aos.En lo que respecta a la composicin de la po-

breza y la indigencia, los datos e la Encuesta

Permanente de Hogares del 2010 muestra que

la pobreza se distribuye en forma proporcional

entre hombres y mujeres, mientras que la indi-

gencia est ligeramente sesgada hacia el gne-

ro femenino.

En cuanto a distribucin por edad, la pobre-

za se concentra en los nios: el 47% de los po-

bres y el 52% de los indigentes son menores de 17

aos porcentajes muy superiores a los de la par-

ticipacin de los menores en la poblacin (38%

en el ao 2010).

En cuanto a la pobreza segn nivel educativo

del jefe de hogar se observa que 58% de la pobla-

cin pobre y el 66% de la poblacin indigente ha-

bita en hogares en los cuales el jefe de hogar tie-

ne estudios hasta primaria completa, mientras

que en el total de la poblacin slo el 34% de la

poblacin se encuentra en hogares con jefe de

hogar de menor nivel educativo.

Una medida adicional para conocer la di-

mensin de la pobreza es la brecha de pobre-

za que mide el incremento de ingreso necesa-

rio para que, en promedio, un hogar abandone

esa situacin.

4 Los datos de la brecha de pobreza para el total del pas estn disponibles slo a partir de 1996, en tanto ques existen datos para todo el perodo considerado para la regin metropolitana de Gran Buenos Aires, loscuales se utilizaron para estimar el comportamiento en el total de pas en el perodo faltante.

5 Para el perodo en que se disponen de ambas series el comportamiento de las mismas es similar, por lo quese asumir que la distribucin de ingreso entre el 90 y el 96 se comporta igual que la de GBA.

6 La distribucin del ingreso se realiza en base al ingreso per cpita familiar.

-15,0%

-10,0%

-5,0%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Crec. PbI per cpita Pobreza GBAIndigencia GBAPobreza Total PasIndigencia Total Pas

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Grfico 2. Crecimiento, Pobreza eIndigencia (%)

Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC.

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

50,0%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Grfico 3. Brecha de Pobreza

Fuente: FIEL en base a INDEC.

3 Los indicadores de pobreza e indigencia se construyen en base al ingreso de las familias: en la medida queel ingreso familiar no alcance para comprar la canasta bsica de alimentos (con la cual se determina la l-nea de indigencia) o la canasta bsica total (la que determina la lnea de pobreza) se lo considera a los inte-grantes de esa familia indigentes o pobres. En Argentina, desde el ao 2007 el ndice de precios al consumi-dor que releva el INDEC presenta ciertas anomalas que hacen suponer que los mismos no reflejan elverdadero comportamiento de los precios, por lo que los indicadores de pobreza e indigencia que se presen-tan en este trabajo estn calculados utilizando una canasta bsica de alimentos calculada por FIEL en basea un relevamiento mensual propio, por lo que no coinciden con las estadsticas oficiales.

Tabla 1. Composicin de la Pobrezay la Indigencia

Pobreza Indigencia1998 2010 1998 2010

Por Genero

Hombres 49,4% 48,6% 49,2% 46,7%

Mujeres 50,6% 51,4% 50,8% 53,3%

Por Edad

Menos de 14 aos 38,8% 35,1% 46,5% 39,4%

14 a 17 aos 10,2% 11,9% 10,7% 13,0%

18 a 24 aos 11,0% 12,6% 9,0% 11,0%

25 a 34 aos 12,0% 12,5% 11,1% 11,5%

35 a 49 aos 15,8% 16,8% 13,8% 16,1%

50 a 64 aos 7,7% 8,5% 7,1% 7,6%

65 o ms 4,5% 2,6% 1,8% 1,5%

Por Nivel de Educacin del Jefe de Hogar

Sin Instruccin/

Pr imar ia I ncomple ta 29 ,0% 18, 7% 33 ,6 % 23, 8%

Primaria Completa 42,8% 39,7% 43,3% 42,1%

S ec un da ri a I nco mp le ta 1 7, 9% 2 2, 2% 1 6, 8% 2 0, 2%

Secundaria Completa 7,0% 13,6% 4,2% 9,8%

Terciario/UniversitarioIncompleta 2,6% 3,1% 1,4% 2,4%

Terciario/UniversitarioCompleto 0,6% 2,7% 0,7% 1,7%

Fuente: Elaboracin propia en base a EPH (INDEC).


11/

capasumrio

crditos

salir

Pobreza,

Desigualdad


11

les (1.7 puntos), rubros que en todos los casos

haban experimentado una reduccin en los 90

en relacin a la d cada anterior.

Si se analiza la expansin del gasto en el l-

timo ciclo de expansin (2003-2009) se detecta

una mayor participacin del gasto en Educa-

cin, junto con una cada importante en el gasto

social destinado a Trabajo principalmentecomo se ver ms adelante por la desaparicin

del Plan Jefes y Jefas de Hogar-.

3.2 Polticas Pblicas

En lo que respecta a polticas pblicas propia-

mente dichas, hay marcadas diferencias entre

ambos perodos. Durante la dcada del 90, las

polticas pblicas de insercin social estaban b-

sicamente orientadas hacia la promocin del em-

pleo, mientras que en los 2000, especialmente

desde el 2003 tienen un sesgo asistencialista.

En este sentido, durante los aos 90 se intro-

dujo el seguro de desempleo, se habilitaron nue-

vas modalidades de contratacin laboral (moda-

lidades promovidas de empleo) entre ellas el

perodo de prueba y se redujeron las tasas de

aporte a la seguridad social con el fin de promo-

ver la contratacin de mano de obra.

El Seguro de Desempleo7, an vigente, fue in-

troducido en el ao 1991 y cubre a los trabajado-

res formales, excluyendo a los trabajadores

agrarios y de la construccin que tienen regme-

nes propios, a los empleados pblicos que gozan

de estabilidad y al servicio domstico. La dura-

cin de la prestacin es entre 2 y 12 meses y, si

bien la legislacin establece que el monto de la

prestacin est en relacin con el salario, la exis-

tencia de un piso y un techo muy prximo (5% y

10% del salario promedio) hace que prctica-

mente el monto sea nico. El beneficiario tiene

derecho a las asignaciones familiares y a la co-

bertura de salud.

Las modalidades promovidas de contrata-cin, tambin introducidas en 1991, fueron

contratos con reduccin en las contribuciones

patronales y menores pagos indemnizatorios

habilitadas para diversos eventos como la ini-

ciacin de actividades de una nueva empresa,

la contratacin de jvenes sin experiencia la-

boral, la contratacin de jvenes para comple-

tar su formacin, o simplemente para fomen-

tar el empleo.

En 1994 ante el crecimiento del desempleo,

se estableci un esquema de reduccin de apor-

tes patronales diferencial por provincia, en prin-

cipio aplicable a cierto tipo de personal y deter-

minados sectores productivos, que variaba entre

una disminucin del 30% de las contribuciones

patronales en la regin metropolitana de Bue-

nos Aires y un 80% en algunas provincias. Un

ao ms tarde la medida fue extendida a todos

los sectores y para todos los ocupados8.

Hacia fines de la dcada se introdujeron re-

formas para impulsar la formalizacin del em-

pleo en sectores de alta proporcin de trabaja-

dores informales como son los trabajadores por

cuenta propia y el personal domstico. En este

sentido, se cre un rgimen simplificado para

trabajadores autnomos, Monotributo9-, por

7 Ver Auguste, S. Bour, J. L. y Susmel, N. (2006).

8 Hacia fines del 2001 la medida fue reformulada y la reduccin de aportes pas a ser una desgravacin deIVA que an sigue vigente.

9 Una descripcin detallada de este rgimen puede encontrarse en Sector Informal y Polticas Pblicas enAmrica Latina editado por el Programa Regional Polticas Sociales en Amrica Latina (SOPLA) de la Fun-dacin Konrad Adenauer.

El coeficiente de Gini que para el rea de

Gran Buenos Aires descendi del 0,445 en el ao

90 hasta 0,432 en 1993, lleg hasta el 0,50 du-

rante la crisis del 2001 y desde all descendi

hasta 0,422 a fines de 2010.

Sin embargo, el coeficiente de Gini brinda in-

formacin parcial sobre el bienestar de una so-

ciedad. Que la desigualdad crezca o caiga solodice si la riqueza est peor o mejor distribuida

pero no dice nada sobre si la poblacin est en

forma absoluta mejor o peor. La distribucin

del ingreso puede mejorar, pero si los ingresos

reales de la economa se reducen entonces la po-

blacin, o parte de la poblacin, puede estar peor

dado que si bien recibe una proporcin mayor

del ingreso, esta es ms chica.

Una medida ms amplia de bienestar es el

coeficiente de Sen que combina la desigualdad

con los ingresos reales. El fuerte crecimiento del

ingreso real per cpita potenci la mejora en la

distribucin del ingreso, denotando un aumento

del bienestar de la poblacin.

3. Polticas pblicas, pobreza ydesigualdad de ingresos

3.1 El Gasto Pblico Social

En los primeros aos de la dcada de los 90,

el gasto pblico total creci muy prximo al rit-

mo del PBI, observndose un ajuste descenden-

te del gasto en la segunda mitad de dicha dca-

da. Los aos previos a la crisis del 2001 se

revelan como de expansin mientras que la cri-

sis del 2001 oblig a un fuerte ajuste del gasto

pblico. A partir del 2004, con la mejora en la si-

tuacin econmica se observa un crecimiento

del gasto pblico total bien por encima del creci-

miento econmico.

El gasto pblico social ha seguido en general

la tendencia del gasto pblico total. Entre el ao

1990 y el ao 2006 el gasto pblico social oscil

entre 18.6 y 22.1 puntos del PBI. A partir del ao

2007 comienza a crecer por encima del gasto p-

blico total llegando en el ao 2009 a representar

casi 26 puntos del PBI.

Adems del aumento en el gasto social se de-

tectan cambios en la composicin del mismo.

Entre el promedio de los aos 90 y el promedio

del 2000 se encuentra aumento en la participa-

cin del gasto en educacin (3.1 puntos), en el

gasto en promocin y asistencia social (2.0

puntos) y en gasto en planes y programas socia-

80

100

120140

160

180

200

220

0,4

0,42

0,44

0,46

0,48

0,5

0,52

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Gini

Sen Gini

Grfico 4. Coeficiente de Gini yCoeficiente de Sen

Fuente: Elaboracin propia.

15,00

17,00

19,00

21,00

23,00

25,00

27,00

25,00

30,00

35,00

40,00

45,00

50,00

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009*

GastoTotal

Gasto totalGasto publico social

Grfico 5. Gasto Pblico comoporcentaje del PBI

Fuente: FIEL en base a Ministerio de Economa.


12/

capasumrio

crditos

salir

Pobreza,

Desigualdad


12

al momento de introducirse la moratoria cual-

quier persona que cumpliera con los requisitos

de edad poda alegar haber trabajado 30 aos

antes de 1993 desde los 18 aos en 1963 hasta

los 48 en 1993 las mujeres y al menos desde 1923

a 1953 los hombres con lo cual sin haber reali-

zado un solo aporte al sistema jubilatorio acce-

der a una p restacin.La moratoria incorpor al sistema jubilato-

rio a 2,2 millones de beneficiarios mientras que

se estima que sigan ingresando por esta va alre-

dedor de 150 mil beneficiarios adicionales al

ao. Para dimensionar la magnitud del efecto

cabe sealar que entre 1971 y el ao 2005 se in-

corporaron al sistema jubilatorio 1,7 millones de

personas o sea que en los ltimos 5 aos los be-

neficiarios crecieron en un 30% ms que en los

33 aos anteriores.

Conjuntamente con el crecimiento de las

pensiones contributivas, hubo una fuerte expan-

sin en las pensiones no contributivas. Las pen-

siones no contributivas que se encuentran fue-

ra del sistema jubilatorio incluyen beneficios

asistenciales (invalidez, vejez y pensiones para

mujeres madre de 7 hijos o ms que carezcan de

recursos), pensiones otorgadas por leyes espe-

ciales (ex presidentes y vice presidentes, obis-

pos, prelados, etc.), pensiones graciables (otor-

gadas por legisladores) y pensiones para ex

combatientes de Malvinas. A fines de la dcada

del 90 (no se disponen de datos anteriores) las

pensiones no contributivas eran de aproximada-

mente 320 mil pensiones. A fines del ao 2010 se

ubicaron en poco ms de 1 milln. Desde fines de

1999 la mayor expansin se encuentra en las

pensiones por invalidez creci 8 veces y a ma-

dres de 7 hijos, las que se multiplicaron por seis.

Por su parte, las pensiones no contributivas por

vejez se redujeron, probablemente porque sus

beneficiarios ingresaron al sistema jubilatorio a

travs de la moratoria.

La expansin de pensiones tanto por morato-

ria como por pensiones graciables, hizo que la

cobertura previsional poblacin en edad de es-

tar jubilado que percibe un beneficio creciera

fuertemente, pasando de un promedio de 68%

en los 90 desde el cual descendi al 60% en el

2003 a 85% en el 2010.

A fines del 2009 se introdujo la Asignacin

Universal por Hijo (AUH), extensin del sistema

de Asignaciones Familiares que rige en Argenti-

na desde la primera mitad del siglo XX y por el

cual se otorgan diferentes beneficios a los traba-

jadores en relacin de dependencia, entre ellos

un pago mensual por hijo menor de 18 aos. La

AUH extendi este beneficio a todas las perso-

nas desocupadas, servicio domstico, trabajado-res informales que ganan menos del salario m-

nimo, vital y mvil y monotributistas sociales11

quienes pueden cobrar por cada menor a cargo.

Para acceder al cobro se requiere que los nios

asistan a la escuela y realicen controles de salud.

el cual el trabajador inscripto cuyo ingreso

anual no debe superar cierta suma paga un im-

porte fijo mensual que reemplaza el pago de los

impuestos a las ganancias e ingreso bruto, eli-

minndose el requisito de presentar declaracio-

nes de impuestos. Respecto al servicio domesti-

co, se estableci un rgimen simplificado que

no requiere registro previo del empleador ni deltrabajador, sino simplemente el pago por parte

de ambos (el monto se abona conjuntamente) de

una suma en relacin con las horas de trabajo

en el hogar. A travs de este sistema el trabaja-

dor obtiene cobertura de salud, la cual con un

pago adicional puede ser extendida al resto del

grupo familiar.

A partir del ao 2000, y a diferencia de la d-

cada anterior, la mayora de las polticas pbli-

cas tienen un sesgo fuertemente distributivo.

En esta etapa las polticas podran agruparse

principalmente en a) polticas de transferencias

directas generalmente condicionadas y b) po-

lticas de aumento de los ingresos.

Un tema adicional que merece ser menciona-

do es el comportamiento del empleo pblico a lo

largo de todo el perodo bajo anlisis. Si bien el

empleo pblico no es necesariamente un instru-

mento de poltica, su comportamiento en la ma-

yor parte de los aos 2000 podra ubicarlo cerca

de los programas de empleo. Finalmente, punto

especial merecen las polticas que apuntan a im-

pedir los aumentos de precios.

Las polticas de transferencias directas se

inician en el ao 2002 con el Plan Jefes y Jefas10

de hogar que surgi como una respuesta direc-

ta a la crisis econmica sucedida a la salida de

la convertibilidad cambiaria que haba regido

en Argentina los 10 aos previos. La fuerte de-

valuacin del peso combinada con el default de

la deuda externa y el congelamiento de los dep-

sitos produjo la fuerte contraccin en el produc-

to bruto interno con el consecuente impacto en

el desempleo y los indicadores de pobreza. Se

trataba de una transferencia monetaria de $

150 pesos (alrededor de 50 dlares mensuales)

que al momento de la implementacin repre-

sentaba alrededor del 17% del salario promedio

de la economa. La poblacin elegible era los je-fes y jefas de hogar desempleados con familia a

cargo (menores de 18 aos o incapacitados) de-

biendo solicitarse la inclusin al programa a

travs de los gobiernos.

En un inicio, el programa exiga una contra-

prestacin laboral, pero en la prctica no siem-

pre se control esta exigencia con lo cual la po-

blacin beneficiaria que efectivamente

realizaba alguna tarea fue cada vez menor. De

todos modos, el plan estaba diseado como uno

de transferencia de ingresos y no como un plan

de promocin del empleo propiamente dicho. El

monto del subsidio nunca fue actualizado con lo

cual, dada la inflacin habida hasta el presente

(270%) el subsidio se fue desintegrando mien-

tras el programa si bien an existe fue per-

diendo relevancia. De los ms de 2 millones de

beneficiarios iniciales hoy este plan tiene poco

ms de 11 mil beneficiarios.

En el ao 2005, se introdujo una moratoria

previsional para aquellas personas que cumplen

con los requisitos de edad establecidos en la ley

jubilatoria (60 aos las mujeres-65 los hom-

bres). Si bien la moratoria estaba pensada para

estar abierta por un tiempo an sigue vigente,

Respecto al requisito de 30 aos de aporte al sis-

tema necesarios para poder jubilarse, los aos

declarados como trabajados antes del ao 1993

pueden no estar registrados (basta una declara-

cin jurada), mientras que aos trabajados des-

pus de 1993 s deben estarlo. Esto signific que

11 El Monotributo Social es un rgimen tributario creado con el objeto de facilitar y promover la incorporacina la economa formal de personas en situacin de vulnerabilidad social.10 Ver Auguste, S. Bour, J. L. y Susmel, N. (2006).

50,0%55,0%60,0%65,0%

70,0%75,0%80,0%85,0%90,0%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

I-2010

Grfico 6. Poblacin mayor concobertura previsional

Fuente: Elaboracin propia en base a EPH.
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13/

capasumrio

crditos

salir

Pobreza,

Desigualdad


13

remunerativas 12 las cuales representaban un

porcentaje de incremento mayor en salarios ms

bajos. Este esquema de aumentos se mantuvo

hasta mayo del 2003 cuando se reanudaron las

negociaciones salariales va convenciones colec-

tivas de trabajo, solo que las sumas fijas fueron

siendo incorporadas de a poco a los salarios.

En el caso del salario mnimo la primerasuma fija otorgada signific un incremento del

50%. Cuando las sumas fijas terminaron de ser

absorbidas por los incrementos salariales en se-

tiembre del 2005 el salario mnimo haba au-

mentado un 265%, mientras que el salario pro-

medio en el sector formal de la economa slo

haba crecido un 49%. Esta evolucin llev a que

el salario mnimo pasara de ser el 22% del sala-

rio medio formal de la economa a representar el

43% en el ao 2011, dando cuenta de un impor-

tante achatamiento de la pirmide salarial.

Impulsados o no por el comportamiento

de los salarios mnimos, los salarios bsicos de

convenio han sido otro de los grupos que han ex-

perimentado las mayores alzas. Si bien existen

infinidad de convenios con fuertes diferencias

en los acuerdos alcanzados a lo largo del tiempo,

el promedio de un conjunto de convenios repre-

sentativos13 registr un crecimiento del 957%

entre el ao 2002 y el 2011, sustancialmente su-

perior al aumento del salario formal.

En lo que se refiere al empleo pblico su com-

portamiento ha tenido un fuerte impacto a lo lar-

go del perodo, tanto en la destruccin como en

creacin de empleo y, por lo tanto, en la tasa dedesempleo. La dcada del 90 en consonancia

con las polticas de bsqueda de eficiencia eco-

nmica y tras una dcada de crecimiento cons-

tante en el empleo pblico se caracteriz por

ser un perodo de ajuste descendente en los plan-

teles estatales principalmente va privatiza-

cin de empresas-. Hacia la mitad de la dcada el

empleo en el sector pblico se haba reducido en

un 15%.

A partir de los aos 2003-2004 esta evolu-

cin se revierte, principalmente en los estados

provinciales. Entre el ao 2000 y el ao 2010 el

Estado considerando todos los niveles de go-bierno y las empresas pblicas incorpor a sus

planteles a poco menos de 800 mil personas,

ms del doble de las que se haban sido excluidas

en la dcada anterior. El aumento del empleo no

puede ser explicado por aumento en la pobla-

cin ni por el crecimiento econmico, sino que

su crecimiento excesivo en comparacin con la

dcada anterior parece basarse ms en cuestio-

nes redistributivas y en la necesidad de crear

empleo en un perodo que, a pesar del fuerte cre-

cimiento econmico, el empleo privado mostra-

ba una baja respuesta.

Finalmente, no puede dejar de mencionarse

por su fuerte impacto sobre la pobreza el tema

del crecimiento de los precios. Dado que la pol-

En la actualidad se pagan 3,5 millones de benefi-

cios lo que cubre al 28% de la poblacin menor

de 18 aos.

El otro tipo de polticas incremento de los

ingresos mnimos-, se inicia a mediados del

2002. La devaluacin de ese ao produjo un im-

portante ajuste de precios relativos y la conse-

cuente alza en los precios minoristas (37% en losprimeros seis meses del ao y 41% a lo largo de

todo ese ao), tras una dcada de estabilidad de

precios y en un contexto en el cual los ingresos

laborales haban perdido la inercia de los ajustes

peridicos. Esto se tradujo en una importante

cada en los ingresos reales.

En agosto del 2002 se realiz el primer ajus-

te en la jubilacin mnima 33% en esa oportu-

nidad mientras el resto de los haberes previsio-

nales permanecieron constantes en trminos

nominales. Los ajustes exclusivos al haber mni-

mo jubilatorio continuaron hasta mediados del

ao 2006 cuando se otorg un incremento del

11% al resto de las prestaciones. La inflacin acu-

mulada hasta ese momento haba sido del 82%,

con lo que los haberes diferentes al mnimo ha-

ban experimentado hasta ah una importante

prdida en trminos reales

Recin a fines del ao 2009 tras el dictado de

la ley de movilidad jubilatoria los ajustes en las

jubilaciones pasaron a ser idnticos para todos,

pero ya para ese momento el haber mnimo ha-

ba crecido 480% mientras que los haberes dife-

rentes del mnimo lo haban hecho un 111%. Esto

produjo una importante alteracin en la estruc-

tura de los haberes previsionales ya que mien-tras a comienzos del milenio (2000-2001) la jubi-

lacin mnima representaba el 42% del haber

medio jubilatorio en marzo del 2010 era casi el

80%.

El aumento de las jubilaciones mnimas tuvo

un efecto adicional: en su camino ascendente

fue alcanzando a beneficiarios que previamente

cobraran haberes superiores y que a partir de

ah pasaban a cobrar el mnimo, con lo cual el

porcentaje de pensionados que perciban el ha-

ber mnimo fue cada vez mayor.

Algo similar ocurri con el tema de salario.

Tras el ajuste de precios relativos a inicios del

2002 los primeros ajustes salariales otorgados

por decreto presidencial fueron sumas fijas no

0,0%10,0%20,0%30,0%40,0%50,0%60,0%70,0%80,0%

90,0%

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Grfico 7. Relacin entre habermnimo y haber medio

Fuente: FIEL en base a ANSES.

0,0

%

5,0

%

10,0

%

15,0

%

20,0

%

25,0

%

30,0

%

35,0

%

40,0

%

45,0

%

50,0

%

55,0

%

60,0

%

65,0

%

70,0

%

75,0

%

80,0

%

19921993199419951996199719981999200020012002

20032004200520062007200820092010

Grfico 8. Porcentaje de beneficiosmnimos respecto del total

Fuente: Elaboracin propia.

1.250.000

1.500.000

1.750.000

2.000.000

2.250.000

2.500.000

2.750.000

3.000.000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Grfico 9. Evolucin del EmpleoPblico Total

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio deEconoma.

12 Es decir que sobre esos montos no se realizan ni aportes ni contribuciones a la seguridad social.

13 Alimentos, Camioneros, Comercio, Construccin, Edificios de Renta, Metalrgicos y Laboratorios.


14/

capasumrio

crditos

salir

Pobreza,

Desigualdad


14Para ver el impacto de las transferencias di-

rectas, se calcularon los niveles de pobreza e in-

digencia que tendra la poblacin en ausencia de

transferencias directas15.

Los resultados muestran que los programas

de ayuda social han logrado un impacto conside-

rable en la reduccin de la pobreza y sobre la in-

digencia, con un impacto mucho ms importan-

te entre el 2002 y el 2004 (principal programa:

Plan Jefes y Jefas) que en el 2010 (principal pro-

grama: Asignacin Universal por Hijo). La indi-

gencia logr reducirse entre 4 y 5 puntos y la po-

breza entre 2 y 3 puntos porcentuales al inicio,

mientras que el impacto en el ao 2010 se redu-

jo a 2,2 puntos porcentuales en la indigencia y1,9 puntos porcentuales en la pobreza.

En lo que respecta a las polticas de incre-

mento de los ingresos mnimos, el fuerte aumen-

to en el salario mnimo lo transform en una va-

riable relevante al momento de fijar salarios, en

la medida que cada vez un porcentaje ms alto

de la poblacin cobraba el salario mnimo. Du-

rante los 90, el 0.4% de los trabajadores asala-

riados formales y el 10% de los informales perci-

ban salarios menores o iguales que el salario

mnimo. El incremento relativo del salario mni-

mo hizo que ese porcentaje alcanzara a 6.7% en

el sector formal y 58% en el sector informal a fi-

nes del 201016.

El aumento del salario mnimo conjunta-

mente con el aumento de los mnimos conven-

cionales produjo un achatamiento de la estruc-

tura de salarios. Considerando los salarios por

nivel de educacin puede verse que la diferencia

entre los salarios de la mano de obra menos cali-ficada (aquellos con siete aos o menos de edu-

cacin formal) y la ms calificada (educacin

universitaria) es en el ao 2010 muy inferior a la

existente durante los 90. Esta evolucin se ob-

serva para los salarios de todos los niveles edu-

tica econmica actual utiliza como instrumen-

to importante para el combate a la pobreza las

transferencias directas, las que se indexan en

forma discrecional, la inflacin no es un tema

menor. Esto vale particularmente para la infla-

cin en alimentos, los cuales representan la ma-

yor proporcin de la canasta de consumo de los

deciles ms bajos de ingreso: la participacinde esta componente del gasto supera 45% en los

deciles ms bajos de la distribucin, frente a

31.3% para el promedio del rea de Gran Buenos

Aires.

Si bien la dcada del 90 registra una tasa de

inflacin del 9700%, la mayor parte se concen-

tra en los tres primeros aos: 2300% en 1990,

171% en 1991 y 25% en 1992, Para el resto del pe-

rodo la tasa de inflacin promedio fue 2.5% pero

con una fuerte tendencia decreciente registrn-

dose deflacin en el ltimo ao del perodo. Pero

adems a lo largo del perodo, los precios de los

alimentos crecieron por debajo de la inflacin.

La dcada del 2000 si bien muestra una in-

flacin acumulada muy inferior (210%), muestra

tambin un cambio en la tendencia que se verifi-

caba en la Argentina desde 1992. Los dos prime-

ros aos de los 00 acumularon un descenso de

precios del 2%, mientras que la devaluacin del

2002 se tradujo en una inflacin del 42% en los

dos aos siguientes. Posteriormente la tasa se

redujo, pero a partir del 2006 todos los aos la

inflacin super los 2 dgitos. A la inversa que la

dcada anterior, el rubro alimentos lider el cre-

cimiento de los precios en este perodo.Si bien el aumento de precios de los alimen-

tos ha sido una tendencia internacional, a nivel

interno existieron polticas de controles que ter-

minaron produciendo una reduccin de la oferta

y el consecuente aumento de precios muy por en-

cima de los patrones verificados en el resto del

mundo. 14

El costo de la canasta de alimentos que deter-

mina la lnea de indigencia y a partir de ella,

el porcentaje de poblacin y familias cuyos in-

gresos no cubren el costo de la canasta de ali-

mentos, o poblacin indigente se duplic desdefines de los 90 a fines del ao 2006 (creci

107%), a una tasa media de 11% anual, en un pe-

rodo en que medidos en pesos los precios in-

ternacionales de los alimentos crecieron a un

ritmo de 24% anual. Desde fines de 2006 y hasta

mediados de 2011 el costo de la canasta domsti-

ca de alimentos se multiplic por 3 (creci algo

ms de 200%), a una tasa promedio de casi 28%

anual, cuando los precios internacionales de los

alimentos en pesos crecieron a un ritmo de

18% anual.

3.3 Efecto de las polticas

pblicas

Las polticas de extensin de los beneficios

de la seguridad social y la poltica de redistribu-

cin de ingresos va incrementos en los ingresos

mnimos, fueron exitosas en cuanto a la reduc-

cin de la pobreza en los ltimos aos. Sin em-

bargo, no han sido neutrales en cuanto a los in-

centivos que generan tanto en el corto como en

el largo plazo.

Es difcil ver el impacto global del conjunto

de polticas descripto, en particular el impactode los aumentos en los ingresos mnimos. Aun-

que s pueden hacerse mediciones parciales so-

bre el impacto sobre la pobreza y la indigencia

de las transferencias directas.

15 La EPH contiene una variable que incluye el monto total de las transferencias por ayuda social.

16 Se consideraron ocupados quienes trabajan ms de 45 horas semanales.

14 Un ejemplo de esto fue la prohibicin de exportar carne para mantener el precio estable. Esto produjo unafuerte liquidacin de vientres al inicio con lo cual el stock ganadero trmino reducindose casi un 20%. Estofinalmente deriv en un aumento no deseado del precio: entre mayo del 2009 y mayo del 2011 el precio pro-medio de la carne creci 119% frente a una inflacin promedio del 47%.

Tabla 2. Evolucin de la Pobreza y la Indigencia con y sin Transferencias

Pobreza IndigenciaPobreza sin Indigencia sin

Pobreza Transferencias Diferencia Indigencia Transferencias Diferencia

2002 55,00% 57,94% -2,94% 24,70% 28,64% -3,94%

2003 44,58% 46,74% -2,17% 17,56% 22,35% -4,79%

2004 40,60% 42,72% -2,12% 14,37% 19,11% -4,74%

2005 34,59% 36,42% -1,84% 11,34% 14,78% -3,44%

2006 27,59% 29,38% -1,79% 8,85% 11,35% -2,50%

2007 27,63% 29,06% -1,43% 8,46% 10,80% -2,34%

2008 21,77% 22,91% -1,14% 6,63% 10,80% -4,16%

2009 20,25% 21,48% -1,24% 6,01% 9,83% -3,82%

2010 18,60% 20,47% -1,86% 5,93% 8,16% -2,23%

Fuente: Estimacin propia en base a EPH (INDEC).
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15/

capasumrio

crditos

salir

Pobreza,

Desigualdad


15

una variable binaria que indica si el individuo

participa o no del mercado de trabajo19.Las estimaciones muestran el comporta-

miento esperado para la oferta de trabajo: en to-

dos los casos la oferta: crece a medida que crece

el salario, aumenta con la edad pero a tasa decre-

ciente es decir crece ms rpido a edades ms

tempranas-, aumenta con el nivel de educacin,

es menor para quienes permanecen en el siste-

ma educativo y mayor entre la poblacin mi-

grante. Tambin se observa que la oferta es ms

baja entre las mujeres con hijos menores de seisaos y entre las mujeres casadas, mientras que

entre los hombres la condicin de estar casado

incrementa la probabilidad de participar en el

mercado de trabajo.

En relacin al efecto de los ingresos diferen-

tes al salario sobre la oferta de trabajo se discri-

min entre ingresos de los restantes miembros

del hogar y los correspondientes a subsidios y

planes sociales. En ambos casos el impacto es

negativo, dando evidencia de que los subsidios y

planes sociales generan incentivos negativos a

participar en el mercado de trabajo, es decir re-

duce la probabilidad de participar en el mercado

de trabajo.

Resulta sorprendente adems el hallazgo

que su incidencia es mayor que la que genera un

aumento del resto de los ingresos del hogar: un

aumento en los ingresos provenientes de ayuda

social reduce la oferta en mayor proporcin que

si el aumento de los ingresos proviniera del

aporte de los restantes integrantes del hogar. Si

bien el efecto es negativo para todos los grupos

de edad, sorprende tambin ver que la ayuda so-

cial reduce ms la oferta de trabajo de los hom-

bres en edades centrales (25 a 49 aos).Hay que tener en cuenta que en esta conside-

racin no se particulariz en el efecto de la in-

cativos. En 1996 la diferencia entre el salario de

quienes concluyeron la educacin superior y

aquellos que solo alcanzan la primaria completa

era de 2.7 veces, mientras que en ao 2010 esa re-

lacin se redujo a 2.1 veces.

El impacto del aumento de los salarios ms

bajos es ms importante en el sector formal de

la economa ya que la relacin entre el salario

promedio de los trabajadores ms calificados

a los menos calificados pas de 2.5 veces en

1996 a 1.75 veces en el 2010, mientras que en el

sector informal pas de 2.8 a 2.5 veces en el

mismo perodo.

Una medida ms precisa del achatamiento

de la pirmide salarial se consigue observando

el comportamiento de los retornos a la educa-

cin. Los retornos a la educacin miden el incre-

mento porcentual en el salario de un individuo

por un ao adicional de educacin, es decir midela rentabilidad de la inversin en educacin for-

ma y por lo tanto brinda informacin de la con-

veniencia o no de incorporar capital humano va

el sistema educativo. Cuanto menores sean los

retornos a esta inversin menores los incentivos

a permanecer en el sistema.

Los retornos a la educacin se estimaron me-

diante ecuaciones de Mincer utilizando infor-

macin de la Encuesta Permanente de Hogaresde INDEC17.

Desde fines de los 90 y hasta el 2003 se ob-

serva una tendencia creciente en los retornos,

principalmente en los aos que siguen a la crisis

del 2001. A partir del ao 2003, momento en el

cual comienzan las polticas de aumento de in-

gresos mnimos, los retornos comienzan a de-

crecer. Para el total de ocupados la cada de los

retornos a la educacin es de entre 0.9 y 1.5 pun-

tos porcentuales si se considera el total pas o de

entre 0.6 y 1.3 puntos porcentuales para la re-

gin del Gran Buenos Aires.

Otro aspecto del mercado de trabajo sobre el

cual las polticas redistributivas parecen no ha-

ber sido neutrales es la oferta de trabajo. La de-

cisin de participacin o no en el mercado de tra-

bajo depende no slo del salario a percibir por el

propio individuo, sino de los restantes ingresos

dentro del hogar. A medida que los restantes in-

gresos aumentan, aumenta el consumo de todos

los bienes, incluido el ocio, por lo que un mayor

ingreso en el hogar tiende a reducir la oferta de

trabajo individual.

Para estimar el impacto de las transferen-

cias sobre la oferta de trabajo se utiliz un mo-delo probit en el cual la variable explicativa es

18 En el ao 2003 la EPH pas de ser Puntual (dos relevamientos en el ao) a Continua (relevamiento perma-nente) existiendo adems otros cambios metodolgicos. En lo que se refiere a los retornos a la educacin,las encuestas puntuales y continuas arrojan resultados diferentes para el ao en que ambas encuestas coin-ciden (2003) por lo que a fin de poder realizar comparaciones los resultados fueron empalmados.

19 Los resultados de las estimaciones pueden verse en el anexo.

17 La ecuacin estimada es:Log (whorario) = Cons + a1 Educ + a2 Gen + a3 Exp + a4 Exp2 + a5 Pub + Regin + u1

Donde: Whorario: salario horario; Cons: constante; Gen: variable binaria cuyo valor es 1 si el individuo esmujer y 0 si es varn; Exp: Experiencia. Se computa como la Edad aos de educacin 6. Exp2: Experien-cia al cuadrado. Pub: variable binaria cuyo valor es 1 si el individuo trabaja en el sector pblico y 0 en casocontrario; Regin: Variable binaria correspondiente a cada una de las siguientes regiones: Noroeste, Nor-deste, Cuyo, Pampeana, Patagnica.

0

50

100

150

200

250

300

Hasta PrimariaCompleta

SecundariaCompleta

SecundariaIncompleta

SuperiorUniversitaria

SuperiorUniversitaria

1996 2010

Grfico 10. Pirmide Salarial pornivel educativo

Tabla 3. Evolucin de losRetornos a la Educacin18

Total Aglomerados Gran Buenos AiresTotal de Asalariados Total de Asalariados

Ocupados Ocupados

Puntuales

1997 0,095 0,074 0,099 0,077

1998 0,094 0,072 0,096 0,074

1999 0,096 0,072 0,099 0,074

2000 0,094 0,069 0,096 0,070

2001 0,096 0,072 0,099 0,074

2002 0,104 0,079 0,106 0,079

2003 0,109 0,076 0,120 0,084

Continuas

2003 0,109 0,076 0,120 0,084

2004 0,097 0,068 0,104 0,076

2005 0,100 0,071 0,108 0,081

2006 0,099 0,069 0,110 0,080

2007 0,096 0,068 0,106 0,078

2008 0,082 0,061 0,085 0,065

2009 0,085 0,059 0,093 0,066

2010 0,082 0,059 0,089 0,064

2010-1997 -1,27% -1,52% -0,95% -1,26%

2010-2003 -2.1% -1,7% -2.5% -2.0%

Fuente: FIEL en base a EPH (INDEC).


16/

capasumrio

crditos

salir

Pobreza,

Desigualdad


16

troduccin generalizada de beneficios de la se-

guridad social para personas que no completa-

ron aportes en el pasado y la generalizacin de

pensiones no contributivas que tambin tienen

un efecto negativo sobre la participacin labo-

ral ya que aumentan considerablemente el in-

greso del hogar.

Dada la evolucin de la economa y el conjun-to de polticas aplicado (transferencias directas

y aumento de ingresos mnimos) la composicin

de la pobreza y la indigencia cambiaron en la l-

tima dcada. A fin de ver cules fueron los gru-

pos poblacionales que ms se beneficiaron con

las polticas se compar la estructura de la po-

breza en 1998 y en el ao 201020y se observaron

los cambios en relacin a la participacin de

cada grupo en la poblacin total.

Lo que se encuentra es que la poblacin que

sali en mayor proporcin de la indigencia ha

sido aquella en hogares en los cuales el jefe tie-

ne mayor nivel educativo.

Sin embargo, en el agregado, la poblacin que

en trminos relativos sali de la pobreza es la que

se encuentra en hogares en los cuales el jefe tie-

ne a lo sumo educacin primaria completa, en

tanto que el grupo etario para el cual la pobreza

se redujo proporcionalmente ms es el de los me-

nores de 17 aos, lo cual es consistente con las po-

lticas mencionadas: la mayor salida de la pobre-

za de la poblacin en hogares con jefe de menor

nivel educativo probablemente este apoyada en

los incrementos de ingresos mnimos, mientras

que la reduccin de la pobreza de la poblacin

menor de 18 aos refleja el efecto de la Asigna-

cin Universal por Hijo. Sorprendentemente, la

poltica de extensin de los beneficios previsio-

nales y el aumento de las jubilaciones mnimas

parecen haber tenido un efecto menor, ya que la

poblacin mayor de 65 aos no muestran una

menor participacin relativa en la pobreza.

Un punto que no puede dejar de me ncionarse

es que si bien las polticas pblicas han logrado

una reduccin en la pobreza, la misma depende

de la disponibilidad de recursos por parte del

sector pblico y ha llevado a la presin tributa-

ria a niveles record.

En resumen, las polticas pblicas aplicadas

han tenido el impacto esperado sobre la pobreza,

especialmente sobre la indigencia y en mayor

proporcin entre la poblacin que habita en ho-

gares de menor nivel educativo asociados con

menores niveles de ingreso y entre la poblacin

menor de 18 aos.

Sin embargo, las polticas han mostrado te-

ner tambin efectos negativos. Por un lado pue-

de verse que las polticas redistributivas, si bien

han mejorado la distribucin del ingreso han re-

ducido los incentivos a la inversin en capital

humano. Por otra parte, la poltica de transferen-

cias directas reduce la oferta de trabajo, en espe-

cial en la poblacin de edades centrales.

4. Recomendaciones

Las polticas pblicas implementadas en

los ltimos aos han sido exitosas en

cuanto a reducir la tasa de pobreza desde

los altos niveles posteriores a la crisis del 2001.

Sin embargo, en los ltimos aos la tendencia

declinante parece haberse atenuado ubicndoseen el ao 2010 en un nivel algo superior a los re-

gistros de los primeros aos de la dcada del 90.

En este sentido, las polticas pblicas adoptadas

parecen entonces eficaces para mitigar las si-

tuaciones de extrema pobreza o situaciones

transitorias de pobreza, pero no para una reduc-

cin de este fenmeno en el largo plazo.

La evidencia muestra que el crecimiento eco-

nmico sustentable es el motor de la reduccin

de la pobreza, aunque no de la desigualdad, y que

las crisis macroeconmicas tienen un fuerte im-

pacto sobre ambas. Mayor nivel de actividad se

traduce en mayor empleo y mayores salarios, y

en la medida que los pobres carecen de capital y

por lo tanto sus ingresos provienen de su traba-

jo, la creacin de empleos es fundamental para

la reduccin de la pobreza.

En este sentido, el tema de la creacin de

empleo pasa a ser un tema central. En Argenti-

na, a pesar del fuerte crecimiento econmico de

los ltimos aos, y de un nivel de PBI per cpita

52% superior al de la primera mitad de los 90,

la tasa de desempleo no muestra una mejor per-

formance. Aunque el empleo mostr un creci-

miento importante durante los 2000, la mayor

parte del incremento (30%) se localiz en el sec-

tor pblico. Esto sugiere la baja elasticidad em-

pleo-producto que registra el sector privado, es

decir una pobre reaccin del empleo privado al

crecimiento econmico.

La lucha contra la pobreza requiere un entor-

no propicio de crecimiento econmico lo que sig-

nifica principalmente reglas de juego claras y

previsibilidad en las normas. En los ltimos aos

Argentina no ha dado seales claras al respecto.

El ndice de precios al consumidor que publica el

organismo oficial de medicin presenta serias

anomalas. Menos evidente, pero an notable, re-

sultan las anomalas en la medicin del nivel de

actividad. Existen controles de precios sobre al-

gunos productos; han existido presiones para re-vertir aumentos de precios ejemplo combusti-

bles-; restricciones a la venta de dlares al

pblico (la agencia de recaudacin asigna un

cupo por persona por mes sin conocerse el crite-

rio bajo el cual se determina el mismo); prohibi-

cin de transferencia de utilidades y dividendos;

limitaciones a las importaciones, las cuales has-

ta el presente han sido informales no se libera-

ban los despachos siendo desde comienzos de

este ao necesaria la presentacin de una decla-

racin jurada de necesidad de importacin, lo

que va a derivar en decisiones discrecionales so-

bre los mismos. Tras una dcada de un sistema

privado de jubilaciones, el Estado lo elimin en el

ao 2008 apropindose de los fondos acumula-

dos en las cuentas individuales. Todo esto da un

indicio de por qu el empleo privado no registra

una expansin acorde con el crecimiento econ-

mico y de por qu Argentina no recibe un nivel si-

milar de inversiones extranjeras al recibido por

el resto de los pases de la regin.

En este sentido la primera recomendacin

deriva en la aplicacin de polticas que provean

un entorno estable para la inversin, lo que in-

cluye la transparencia de los actos de gobierno.

Otro factor que afecta la inversin aunque

en menor cuanta que la discrecionalidad son

los costos que enfrentan las empresas. En lo que

se refiere a la contratacin de mano de obra, en

la actualidad el nivel de imposicin sobre el tra-

bajo introduce una cua entre el salario neto y el

costo laboral total de 48%. La reduccin de cos-

tos laborales no slo redunda en una mayor cre-20 Se tom el dato de mayo de 1998 por ser el ltimo relevamiento previo a la recesin que culmin con la cri-

sis del 2001.

0%

3%

6%

9%

12%

15%

18%

21%

24%

27%

30%

33%

36%

1990

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2007

2008

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2010

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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Politicas Publicas en America Latina

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