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Dirección General de Auditoría Interna“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

San José, 10 marzo de 2011INF-DGAI-005-2011

SeñorJuan Carlos Zúñiga JimenezDirectorAdministrativo y Financiero

Asunto: Servicios de Auditoría: Informe de Control Interno.

Estimado señor:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI 005-2011 sobre la evaluación del proceso de licitación en la Proveeduría Institucional.

En el estudio se determinó que este proceso cuenta con una serie de controles que en alguna medida garantizan en forma razonable que el mismo se ejecuta conforme la normativa y procedimientos establecidos, no obstante, existen algunos aspectos susceptibles de mejora en relación con los controles establecidos, que requieren ser fortalecidos según las recomendaciones que se emiten.

Las recomendaciones contenidas en este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de diez días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones o si discrepa de las mismas debe elevar la objeción y soluciones alternas al señor Ministro en el plazo establecido.

Por lo anterior, conforme con esa normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y la Dirección General de Auditoría Interna vigente en la institución, le agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo antes señalado, así como en un tiempo razonable el plan de acción que se defina para su efectivo cumplimiento.

Atentamente,

Olman Saborío AlfaroDirector General

C. Estudio 022-2010

INF-DGAI-005-2011

INFORME SOBRE LA EVALUACION DEL PROCESO DE LICITACION EN LA PROVEEDURIA INSTITUCIONAL

Marzo, 2011



TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO.........................................................................................................................................................i

1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................................................1

1.1 Origen.................................................................................................................................................................................1

1.2 Objetivo..............................................................................................................................................................................1

1.3 Alcance...............................................................................................................................................................................1

1.4 Normativa relacionada con control interno y trámite de informes..............................................................................1

1.5 Comunicación de resultados.............................................................................................................................................2

1.6 Aspectos generales.............................................................................................................................................................2

2. RESULTADOS..................................................................................................................................................................4

2.1 Sobre controles generales en los subprocesos de licitaciones...............................................42.2 Aspectos a mejorar en los sistemas informáticos utilizados..................................................52.2.1 Necesidad de alertas sobre la inclusión de nuevas solicitudes de inicio............................52.2.2 Sobre la rotación de proveedores.......................................................................................62.2.3 Sobre la recepción de ofertas.............................................................................................72.2.4 Sobre los participantes en el acto de apertura....................................................................72.2.5 Sobre el manejo del Libro de actas....................................................................................82.2.6 Aspectos a fortalecer en el control de los expedientes.......................................................82.3 Sobre concentración de funciones consideradas incompatibles............................................92.4 Aspectos a mejorar en la Comisión de Recomendación y Adjudicaciones.........................10

3. CONCLUSIONES...........................................................................................................................................................11

4. RECOMENDACIONES.................................................................................................................................................11



RESUMEN EJECUTIVO

Este informe es producto del estudio sobre la evaluación del proceso de licitación en la Proveeduría Institucional, realizado de conformidad con el Plan de Auditoría del año 2010, con la finalidad de determinar si los controles son adecuados para la salvaguarde de los recursos, la eficiencia operacional, el cumplimiento normativa, y la generación de información para la toma de decisiones.

Para efectos de este estudio, se obtuvo información sobre el proceso de licitaciones que se lleva a cabo en la Proveeduría Institucional, para los periodos: 2009 y 2010, determinándose lo siguiente.

a) De la revisión efectuada a los procesos principales, se considera que el sistema de control interno establecido en la Proveeduría Institucional para los procesos de licitación, cuenta con una serie de controles referentes a fórmulas, sistemas, la aprobación de las transacciones, registro, respaldos, participación de las partes interesadas, y el análisis integral de los procesos, que garantizan razonablemente el ajuste de los procedimientos de contratación administrativa a la normativa que regula la materia, así como al marco jurídico que establece las funciones de esa Unidad.

b) El sistema informático SIGAF en uso en el periodo para ese proceso, no cuenta con mecanismos que alerten a la Proveeduría Institucional sobre la inclusión de nuevas solicitudes de inicio, debiendo dedicar un funcionario a la revisión diaria del sistema para detectar nuevas solicitudes. Por otra parte, en la recepción de ofertas se puede digitar la hora y la fecha de su recepción, con lo cual no permite el mejor control del momento en que son recibidas.

c) El sistema informático CompraRed y los procedimientos vigentes no utilizan mecanismos que permitan garantizar una rotación de proveedores, pues la invitación a participar es realizada con base en la experiencia del analista a cargo del proceso en la Proveeduría Institucional.

d) En la revisión física de los libros de actas de apertura de ofertas, se comprobó la existencia de actas de apertura con anotaciones poco legibles, lo que podría eventualmente generar problemas con proveedores o funcionarios porque ante este hecho, podrían no ser atendidas adecuadamente las mismas.

e) Algunas actas de apertura de ofertas correspondientes a licitaciones públicas o abreviadas, presentan sólo la firma de un funcionario de la Proveeduría Institucional, lo que resulta contrario a lo señalado en los procedimientos utilizados por esa Unidad Administrativa, y eventualmente podría representar riesgos en la transparencia del proceso.

f) Existencia de una eventual concentración de funciones en el manejo de garantías, en razón de que la recepción, registro, custodia y devolución es realizado por un solo funcionario de la Proveeduría Institucional, que requiere ser revisado a la luz de controles complementarios y el costo beneficio que significa este control.

g) Los controles existentes sobre expedientes requieren ser mejorados para que permitan conocer en todo momento su ubicación conforme el subproceso en que se encuentren.

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Con relación a los puntos del b) al g), se nos indicó por parte de la Directora General de Bienes y Contratación Administrativa y el Proveedor Institucional, que estos aspectos estarían siendo solventados con la entrada en operación del sistema CompraRed 2.0.

h) También, se considera que la participación de dos funcionarios de la Proveeduría Institucional, proveedor y un abogado de esa dependencia, de un total de tres que conforman la Comisión de Recomendación y Adjudicaciones, podría eventualmente afectar la objetividad de las recomendaciones que se emiten, en razón del peso que tiene los funcionarios de la Proveeduría Institucional en este proceso y que podría ser contrario a los objetivos para los cuales se establecen este tipo de Comisiones.

Estas condiciones ofrecen en conjunto un espacio, no solo para mejorar el sistema de control interno, sino también de brindar una mayor transparencia a los procesos de contratación administrativa a cargo de la Proveeduría Institucional, conforme las recomendaciones que se formulan.

Las recomendaciones de este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna y sus reformas, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe para ordenar la implantación de lo recomendado, y si se discrepa se debe elevar la objeción al señor Ministro con las soluciones alternas.

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INFORME SOBRE LA EVALUACION DE LOS PROCESOS DE LICITACION EN LA PROVEEDURIA INSTITUCIONAL.

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen

Este estudio se realizó de conformidad al Plan de Auditoría 2010 de la Dirección General de Auditoría Interna, como una auditoría operativa.

1.2 Objetivo

Evaluar el control interno establecido para los procesos de licitación en la Proveeduría Institucional, a fin de determinar si es adecuado para la salvaguarda de los recursos, la eficiencia de las operaciones, el cumplimiento normativo, y la información que se genera para la toma de decisiones.

1.3 Alcance

Comprende la evaluación de los controles establecidos para los procesos de licitación pública y abreviada, específicamente para los siguientes subprocesos: elaboración del cartel, invitación a participar, recepción de ofertas y acto de apertura de las ofertas, el análisis técnico y la emisión de recomendaciones, así como lo relacionado con documentación de esos subprocesos y el manejo de expedientes, para los procesos de licitación tramitados durante el periodo: enero de 2009 a octubre de 2010, extendiéndose cuando se consideró necesario.

Este estudio no comprende la revisión de los procesos de licitación realizados en ese periodo, en cuanto a las decisiones de adjudicación, ni la calidad e integridad de la información contenida en los sistemas informáticos que brindan apoyo a los procesos de contratación administrativa, a saber: SIGAF, COMPRARED Y SIPI.

El desarrollo del estudio se realizó con sujeción al Manual de normas generales de auditoría para el Sector Público, R-CO-94-2006, en la medida en que las circunstancias permitieron su aplicación, y las disposiciones del Decreto N° 34573-H Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda.

1.4 Normativa relacionada con control interno y trámite de informes

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en cuanto al sistema de control interno y la atención de informes.

“Artículo 10. —Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. — Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones

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formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

“Artículo 36. —Informes dirigidos a los titulares subordinados.// “Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

“Artículo 39. —Causales de responsabilidad administrativa. //El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.//(…) Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente…”

1.5 Comunicación de resultados

Los resultados, conclusiones y recomendaciones que contiene este informe, fueron comunicados al señor Juan Carlos Zuñiga Jimenez, Director Administrativo y Financiero, señora Patricia Navarro Vargas, Subdirectora de la Dirección Administrativa y Financiera, señor Marco Fernández Umaña, Proveedor Institucional, y a la señora Yesenia Ledezma Rodríguez, Sub proveedora Institucional, en reunión celebrada el día 08 de marzo de 2011. Las observaciones realizadas por los participantes en lo procedente fueron consideradas en este informe.

1.6 Aspectos generales

La contratación administrativa se encuentra regulada por la Ley 7494 Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento1. En este último, en el capítulo VII, establece como procedimientos ordinarios la licitación pública, la licitación abreviada y el remate, entre otros.

El artículo 91 del reglamento define la licitación pública como el procedimiento ordinario de carácter concursal, que procede, entre otros, en los casos previstos en el artículo 27 de la Ley de Contratación 1 Decreto 33411-H publicado en La Gaceta No 210 del 02 de noviembre del 2006



Administrativa, en atención al monto del presupuesto ordinario para respaldar las necesidades de bienes y servicios no personales de la Administración que promueve el concurso y a la estimación del negocio.

El artículo 92 establece los casos en que procede este tipo de concurso, a saber:

a) En los supuestos previstos en el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa en atención al monto del presupuesto para contratar bienes y servicios no personales de la Administración interesada en el contrato, y en el monto de éste.b) En toda venta o enajenación de bienes, muebles o inmuebles, o en el arrendamiento de bienes públicos, salvo si se utiliza el procedimiento de remate.c) En la concesión de instalaciones públicas.d) En las contrataciones de cuantía inestimable.e) En los casos de compra de suministros cuando se trate de la modalidad de entrega según demanda y ejecución por consignación.f) En los convenios marco regulados en el presente Reglamento

Por su parte el artículo 97 del RLCA define como licitación abreviada el procedimiento ordinario de carácter concursal, que procede en los casos previstos en el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa, en atención al monto del presupuesto ordinario, para respaldar las necesidades de bienes y servicios no personales de la Administración que promueve o que propone el concurso y a la estimación del negocio.

La formulación, ejecución y control de los procedimientos de contratación administrativa, se encuentran a cargo de la Proveeduría Institucional, según lo dispone el Reglamento para el funcionamiento de las Proveedurías Institucionales2, el cual en el artículo 1, señala: “Definición funcional de Proveeduría Institucional. Las Proveedurías Institucionales serán las competentes para tramitar los procedimientos de contratación administrativa que interesen al respectivo Ministerio, así como para realizar los procesos de almacenamiento y distribución o tráfico de bienes y llevar un inventario permanente de todos sus bienes.”.

Según el artículo N°3 del Reglamento citado, la Proveeduría Institucional está bajo la supervisión de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa y debe acatar las políticas, directrices, instrucciones, normas técnicas, manuales y procedimientos que ésta establezca en las áreas de su competencia, así como suministrarle la información y rendirle los informes que aquella les solicite, o le exija la legislación vigente, en su condición de parte operativa del Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa establecido por la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131.

En el artículo 4º de ese mismo Reglamento se establece que la plataforma tecnológica que la Dirección General de Bienes y Contratación Administrativa (DGABCA) designe, será el instrumento obligatorio para que la Proveeduría Institucional de cada Ministerio ejecute los procedimientos de contratación administrativa. Para ello, esa dirección implementó el Sistema de Compras Gubernamentales CompraRed, cuyo Reglamento se publicó en el Decreto N° 32717-H “Reglamento para la utilización del Sistema de Compras Gubernamentales CompraRed”, publicado en La Gaceta N°204 del 24 de octubre de 2005. El artículo N° 1 del Reglamento, señala: “CompraRed constituye el medio oficial a través del cual la Administración Central realiza los procedimientos de contratación administrativa en línea.”

2 Decreto 30640-H publicado en La Gaceta N° 166 del 30 de agosto de 2002 y sus reformas.



En la Proveeduría Institucional para realizar el proceso de contratación administrativa se utilizan los sistemas informáticos SIGAF (Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera), y el Sistema de Compras Gubernamentales CompraRed.

El Reglamento de Organización de la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda, Decreto Nº 33208-H del 1 de junio del 2006 y sus modificaciones, establece las funciones de la Proveeduría Institucional del Ministerio de Hacienda.

En el período 2009 se tramitaron 2 licitaciones públicas y 34 abreviadas, y en el 2010, 13 licitaciones públicas y 58 licitaciones abreviadas. Sobre estos trámites se seleccionó algunas operaciones por su importancia relativa, las cuales se dividieron por subprocesos y en puntos de control a estudiar, para obtener un resultado sobre el empleo de los procedimientos licitatorios en la Proveeduría Institucional.

2. RESULTADOS

2.1 Sobre controles generales en los subprocesos de licitaciones

El procedimiento seguido en la Proveeduría Institucional en el periodo de estudio para el trámite de licitaciones, en forma resumida es el siguiente:

Las dependencias interesadas de un bien o servicio, ingresan por medio del sistema SIGAF y de acuerdo al plan de compras, una solicitud de inicio para la adquisición de bienes o servicios. Posteriormente la Proveeduría Institucional y el Departamento de Recursos Financieros aprueban lo solicitado según los montos presupuestados.

Para el inicio de la gestión, además de realizar los registros en el sistema informático SIGAF la solicitud de inicio, las unidades solicitantes envían el precartel o un detalle especifico de todo lo que se requiere para su elaboración, información que es revisada y sirve de base para la confección del cartel. En la Proveeduría Institucional se utiliza el registro de proveedores y la experiencia de los Analistas para realizar invitaciones a Proveedores para participar en la licitación. Con las modificaciones a la normativa se permite presentar ofertas a proveedores aunque no estén inscritos en el registro cuando así ha sido previsto en el cartel, con lo cual se brinda mayor oportunidad a todos los que tengan interés en participar.

Las ofertas son recibidas en ventanilla dentro del plazo previsto en el cartel, para ello se emite recibo por el sistema SIGAF, el cual se pasa luego por el reloj marcador para el control respectivo de su recibo. Una vez cerrado el plazo y la hora de recepción se procede con el acto de apertura, para lo cual se levanta un acta que debe ser firmada por los funcionarios de la Proveeduría Institucional y oferentes que asistan al mismo.

Posteriormente se traslada a la unidad de contrataciones donde se revisa toda la documentación y se realiza un análisis técnico, legal y financiero, que se denomina análisis integral el cual se remite a la comisión de recomendación y adjudicaciones.

En la comisión de recomendación y adjudicaciones, en la cual participa el Proveedor Institucional y un abogado de la Proveeduría, en conjunto con el Director o un representante de la unidad solicitante, reciben el análisis integral y procede a emitir una recomendación la cual es trasladada a la Dirección Administrativa y Financiera para la resolución correspondiente.



Para el control de la documentación se cuenta con varios registros auxiliares en Excel que dan cobertura a la documentación que se genera desde el inicio hasta el final del proceso. Adicionalmente, el funcionario encargado de las notificaciones lleva una serie de controles manuales que determinar la ubicación del expediente en cada paso del proceso.

Para la recepción, registro y custodia de las garantías de participación y de cumplimiento, se tiene un registro electrónico y un libro de actas donde se registra el ingreso y la devolución de las mismas. Para la custodia se tiene un archivo con diseño de caja fuerte para el respectivo resguardo de la documentación y los valores.

La devolución de garantías, cuando corresponde a dinero en efectivo, se realiza mediante cheque para lo cual se cuenta con chequeras en blanco. Se lleva un registro electrónico y uno manual de todo el movimiento de dichos documentos.

Desde el inicio de los procesos en la Secretaria, Recepción, Unidad de Contrataciones, Notificaciones y Expedientes en este aspecto, se encontraron controles adecuados en cada proceso.

En relación con lo anterior, se identificaron los siguientes controles, los cuales permiten garantizar razonablemente el ajuste de los procedimientos de licitación a la normativa vigente y las funciones que debe cumplir la Proveeduría Institucional según sus competencias.

Tres niveles de aprobación en el sistema SIGAF entre los cuales se incluye la verificación de la necesidad en el plan de compras y la existencia del contenido presupuestario correspondiente.

Existencia de registros para el recibo, traslado o devolución de documentación relacionada con los procedimientos de contratación.

Uso de reloj marcador para el recibo de ofertas y otra documentación. Respaldo documental de todo el proceso de contratación. Invitación de al menos tres o cinco proveedores de acuerdo con el tipo de contratación. Existencia de formularios u otros instrumentos de apoyo para respaldar los procesos de análisis de

admisibilidad y cumplimiento de requisitos de las ofertas. Proceso de análisis integral de las ofertas debidamente documentado. Participación dependencia solicitante en el proceso de valoración de las ofertas cuando esto se

considera necesario. Participación de un representante de la unidad interesada en la Comisión de Recomendación y

Adjudicaciones. Adjudicación de las contrataciones por parte del Director de la DAF.

Así las cosas, se considera que el proceso integral de las licitaciones se está tramitando adecuadamente y el mismo está en términos generales controlado en la Proveeduría Institucional, no obstante, de acuerdo con el resultado de la revisión física de expedientes y documentos efectuada, en los subprocesos antes mencionados, se determinó que existen aspectos susceptibles de mejora conforme con los siguientes resultados.

2.2 Aspectos a mejorar en los sistemas informáticos utilizados

2.2.1 Necesidad de alertas sobre la inclusión de nuevas solicitudes de inicio

La norma 2.2 del Manual de normas técnicas para la gestión y el control de las tecnologías de información indica “La organización debe optimizar la integración, uso y estandarización de sus



sistemas de información de manera que se identifique, capture y comunique, en forma completa, exacta y oportuna, sólo la información que sus procesos requieren.”

En cuanto a los primeros pasos del proceso de licitaciones se estableció que las unidades solicitantes a través de las Gestorías registran en el sistema SIGAF la solicitud de inicio, pero que el sistema no alerta automáticamente a la Proveeduría Institucional sobre la existencia de la nueva solicitud, lo que ha obligado a esa unidad a destinar un funcionario para que diariamente, una vez en las mañanas y otra en tarde, revise en el SIGAF si se han presentado nuevas solicitudes de inicio.

Esta limitación del sistema trae como consecuencia no sólo que deba destinarse a un funcionario para que realice esta tarea; distrayéndole de otras labores sustantivas sino que podría poner en riesgo a la Proveeduría Institucional, pues podría no enterarse a tiempo del inicio de un trámite, debido a la omisión de la consulta respectiva por parte del funcionario designado o por ausencia de este, sea por vacaciones, incapacidad u otro motivo, en caso de que no sea oportunamente reemplazado, con el consecuente riesgo para la unidad solicitante, la cual podría incidir en no tomar medidas correctivas oportunas sobre el trámite en caso de corresponder, o afectar el disponer en tiempo de los bienes y servicios solicitados,.

2.2.2 Sobre la rotación de proveedores

La Ley 8511 reforma a la Ley de Contratación Administrativa3 establece en el Artículo 46, entre otras, lo siguiente:–“Registro En cada proveeduría institucional, se llevará un registro de los proveedores interesados en contratar con la administración. Para tales efectos, la administración invitará, por lo menos una vez al año, mediante publicación en La Gaceta, a formar parte del registro de proveedores. No obstante, en cualquier momento los proveedores interesados podrán solicitar que se les incorpore al registro./ El Reglamento de esta Ley definirá las condiciones para la inscripción, su plazo de vigencia, así como sus reglas de funcionamiento, que deberán definir un esquema de rotación que permita la participación de los proveedores inscritos y el acceso de la administración a las mejores ofertas. En igual forma, reglamentariamente se regularán el procedimiento de exclusión del registro y su régimen recursivo.”

El reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, en el Artículo 121.—Uso y rotación del Registro, señala: “La Administración utilizará el Registro de Proveedores para cursar invitación a participar en los procedimientos de contratación de Licitación Abreviada y Contratación Directa cuando corresponda. Para garantizar la transparencia en el manejo del citado Registro, la Administración está obligada a permitir a cualquier interesado el constante acceso a la información, preferiblemente por los medios electrónicos./. La Administración dictará las medidas para garantizar una adecuada rotación de los potenciales oferentes en el registro de proveedores, que permita la participación de los proveedores inscritos y el acceso de la Administración a las mejores ofertas. Para ello, tomará en cuenta aspectos tales como el orden cronológico conforme haya sido inscrito, la recurrencia de la compra; evaluación de la ejecución contractual; cantidad de oferentes registrados para el bien o servicio; proyección de consumo para el resto del período presupuestario, entre otros...”

De acuerdo con lo indicado por el Lic. Marco Aurelio Fernández, Proveedor Institucional, para la selección de los proveedores a invitar, se obtiene una lista de CompraRed, con los proveedores potenciales del bien o servicio requerido, de los cuales se seleccionan 3, tratándose de escasa cuantía y 5 en el caso de una licitación abreviada; no obstante, según se determinó, ni CompraRed ni los procedimientos establecidos prevén los mecanismos necesarios que posibiliten la rotación de los proveedores según se establece en la normativa citada.

3 Publicada en La Gaceta 128 del 04/07/2006



Por otra parte, la señora Jeannette Solano, Directora de la DGABCA señaló 4 que la funcionalidad que permitía esto en CompraRed se había deshabilitado por problemas que se presentaban con su uso.

Esta condición no permite garantizar a los proveedores inscritos para el bien o servicio requeridos, igualdad de oportunidades de participación, así como tampoco que el Ministerio de Hacienda obtenga las mejores condiciones de precio y calidad existentes en el mercado, así como el eventual riesgo de que se presente una concentración de las compras en un número limitado de proveedores.

Según se determinó esta condición se podría estar solventando con la posibilidad que disponen los proveedores de participar en los procesos, aunque no hayan sido invitados, así como con la implementación del sistema CompraRed 2.

2.2.3 Sobre la recepción de ofertas

Según la norma 4.3 del Manual de normas de gestión y control de tecnologías de información “La organización debe asegurarse de que los datos que son procesados mediante TI corresponden a transacciones válidas y debidamente autorizadas, que son procesados en forma completa, exacta y oportuna, y transmitidos, almacenados y desechados en forma íntegra y segura.”

En relación con la recepción de ofertas, el artículo 78 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, (RLCA) señala en lo que interesa: “Se tendrá por cerrado el plazo de recepción de ofertas a la hora y fecha señaladas en el cartel…”

En el proceso de recepción de ofertas, el funcionario de la Proveeduría Institucional encargado de esta actividad deja constancia de su recibo mediante el registro de la oferta en el SIGAF e impresión del comprobante correspondiente para el proveedor. Respecto a este proceso, el funcionario encargado manifestó: “se digita la hora de acuerdo al reloj marcador de la recepción y se le da un minuto más, pues la impresora es muy lenta, siempre hay que digitar la hora de entrada, el sistema no tiene ni fecha ni hora automático. En caso de que el sistema esté fuera de servicio o cuando se presentan muchas ofertas cerca de la hora de vencimiento se deben confeccionar recibos provisionales por lo cual se debe digitar manualmente con el riesgo de que por exceso de ofertas no se logre digitar antes de la hora de cierre de recepción de ofertas, en el sistema cuando se está recibiendo ofertas y numerando, la numeración brinca sin razón aparente y el encargado en ese momento debe de imprimir un pantallazo para que conste en el expediente que no existe ese número de oferta, por cuanto se pueden presentar reclamos de proveedores.”

De acuerdo con lo anterior, se considera que el procedimiento empleado no brinda una certeza razonable de que la fecha y hora ingresada por el funcionario corresponda a la fecha y hora real de recepción de la oferta, generando el riesgo de que se admitan en el concurso ofertas que fueron presentadas extemporáneamente. Por otra parte, el hecho de que en el sistema se salte la numeración de las ofertas registradas, representa una debilidad que debe ser subsanada a efectos de evitar posibles cuestionamientos que puedan presentarse al darse inconsistencias entre la numeración emitida por el sistema y la cantidad de ofertas recibidas.

2.2.4 Sobre los participantes en el acto de apertura

En los procedimientos que se utilizan en la Proveeduría Institucional sobre el tratamiento de las Licitaciones, se indica en lo que es de interés: “El Analista que preside el acto de la apertura debe estar asistido por otro funcionario que sirve de testigo y ayudante; se aconseja en casos complejos la presencia 4 En entrevista realizada el 01 de febrero del 2011____________



de un abogado y/o auditor. El acto de apertura de las ofertas se realizará en presencia de los funcionarios asignados de la Proveeduría, así como de los interesados que tengan a bien asistir”.

No obstante lo anterior, en la revisión física de los libros de actas de apertura de ofertas, No. 1 y No 2, se determinó la existencia de actas de apertura de ofertas de licitaciones públicas o abreviadas, en que sólo consta la firma de un funcionario de la Proveeduría Institucional, aspecto que no sólo podría representar un incumplimiento del procedimiento utilizado, sino también del fin perseguido con esta disposición, el cual pretende garantizar la formalidad y tranparecia del proceso.

Ejemplo de lo anterior, se observa en las actas de apertura de ofertas correspondientes a las licitaciones No. 2009-LA000152-13405, 2009-LA000181-13403 y 2009-LN-00007-13800, 2010 LN-000070-13042.

2.2.5 Sobre el manejo del Libro de actas

El artículo 78 del RLCA en relación con el acto de apertura de las ofertas, señala en lo que interesa: “De inmediato, el funcionario encargado procederá a abrir las propuestas en presencia de los asistentes y levantará un acta haciendo constar sus datos generales, así como cualquier incidencia relevante del acto. / Los oferentes o sus representantes tendrán derecho a examinar las demás ofertas y a hacer constar sus observaciones en el acta, sin que sea procedente resolver en el mismo acto las preguntas y reclamos que dirijan, aunque sí deben considerarse dentro del estudio de las ofertas. / …)

El Código de Comercio, en referencia a la forma de llevar los libros, indica en el artículo 254: "En los libros debe escribirse en español, con claridad, en orden progresivo de fechas, sin dejar espacios en blanco, sin raspaduras ni entrerrenglonaduras. Cualquier equivocación u omisión que se cometa ha de salvarse por medio de un nuevo asiento en la fecha en que se advierta el error, y se pondrá al margen del asiento equivocado, con tinta diferente una nota indicando que está errado y el folio donde se encuentra la corrección respectiva.”

Revisado el libro de actas de apertura de ofertas, se determinó que en general los folios se encuentran correctos y bien llevados; no obstante, en algunos casos se presentan tachaduras y letra ilegible, lo que no permite una comprensión de las anotaciones realizadas.

Dicha situación podría ir en detrimento del estudio de las ofertas, al no tomar en consideración algunas de las observaciones formuladas durante el acto de apertura, con el inconveniente adicional de que si no se toman en cuenta estas observaciones, podría dar lugar a la interposición de reclamos o nulidades por parte de los participantes, con el consecuente atraso en el procedimiento, y por ende en la obtención de los bienes o servicios requeridos en forma oportuna y las condiciones deseadas.

2.2.6 Aspectos a fortalecer en el control de los expedientes

El reglamento de contratación administrativa artículo 11 indica Expediente. “Una vez tramitada la decisión inicial, se conformará un expediente por la Proveeduría como unidad encargada de su custodia. Dicho expediente deberá estar debidamente foliado y contendrá los documentos en el mismo orden en que se presentan por los oferentes o interesados, o según se produzcan por las unidades administrativas internas.”

Sobre el particular, el señor Luis Alonso Mora Retana, funcionario encargado de notificaciones y del control de los expedientes señaló que no se ha establecido un único control sobre los expedientes de procedimientos de contratación en proceso, que permita y asegure determinar en cualquier momento la ubicación y el proceso en que se encuentra cada uno de ellos. En su lugar, lo que se tiene es una serie de



controles en hojas Excel o controles manuales que lleva el funcionario encargado para saber en donde se encuentran los expedientes, lo que condiciona la efectividad del control a la presencia física del funcionario con el consecuente riesgo de que se presenten problemas cuando este se encuentre incapacitado o sea trasladado a otra oficina, y no se pueda ubicar el expediente en forma ágil, lo cual afecta el ejercicio de las funciones y la calidad del servicio..

Asimismo, según indicó dicho funcionario, no se cuenta en la Proveeduría Institucional con un inventario general actualizado de expedientes tramitados.

Esta condición requiere ser mejorada, debido a que los expedientes son utilizados, tanto por personal autorizado del Ministerio como por entes o personas externas, que requieren revisar o tramitar asuntos relacionados con el proceso de contratación administrativa, y el no mantener controles adecuados sobre su uso o disposición genera el riesgo de retraso, extravío, o manejo inadecuada de los mismos.

Mediante el oficio DGABCA-NP-019-11 de fecha 10 de enero del 2011, la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, comunicó a los distintos ministerios, la entrada en operación del sistema CompraRed 2.0. a partir de su notificación.

En razón de lo anterior y dado el impacto que dicho sistema podría tener en las condiciones detalladas en el presente apartado, se consultó5 al respecto a la señora Jeannette Solano García, Directora General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, y al señor Marco Fernández Umaña, Proveedor Institucional, quienes manifestaron que la nueva versión del sistema informático, dispone de la inclusión de alertas, entre otras, a la Proveeduría Institucional alertando sobre la existencia de solicitudes pendientes de aprobación, y a potenciales proveedores sobre la existencia de nuevos procedimientos de contratación, transmisión electrónicas de las ofertas en los plazos establecidos para su presentación y acta de apertura de las ofertas electrónica quedando automáticamente registrados los participantes por el uso de la tarjeta inteligente. También sobre el uso y disposición del expediente electrónico.

Lo anterior vendría, en el tanto se materialicen las nuevas funcionalidades, a subsanar las debilidades observadas en este apartado, motivo por el cual se considera necesario se brinde seguimiento a la operación del nuevo sistema a efectos de constatar que estas operan satisfactoriamente y corrigen los aspectos determinados.

2.3 Sobre concentración de funciones consideradas incompatibles

La Norma 2.5.3 del Manual de normas de control interno. “Separación funciones incompatibles.//El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurarse de que las funciones incompatibles, se separen y distribuyan entre los diferentes puestos, así también que las fases de autorización, aprobación, ejecución y registro de una transacción, y la custodia de activos estén distribuidas entre las unidades de la institución, de modo tal que una sola persona o unidad no tenga el control por la totalidad de ese conjunto de labores”

Respecto a las garantías, se encontró que el funcionario encargado de la recepción de garantías además de realizar esta función, custodia los documentos de las garantías, el dinero efectivo y depósitos recibidos por este concepto, así como las chequeras de la cuenta corriente que se utiliza para la devolución de las garantías presentadas en efectivo, y la emisión de los cheques correspondientes.

5 Reuniones celebradas los días 1 y 7 de febrero de 2011, en instalaciones de la DGABCA y Proveeduría Institucional, respectivamente.



El resguardo de dichas garantías se realiza en un archivo metálico del mismo material de un archivo común, que cuenta con una gaveta con cerradura de combinación, el cual se encuentra ubicado en un salón amplio, sin divisiones internas y donde tiene acceso diferente personal.

Para el recibo y devolución de las garantías, el funcionario a cargo cuenta con un libro en el que se registra información sobre la fecha de presentación o devolución de la garantía, tipo de garantía, monto y número de procedimiento, entre otros datos. Este libro no se encuentra foliado y presentan algunas hojas manchadas o rayadas por el uso, lo que podría dificultar el control de las garantías en su custodia, devolución, o decisiones al respecto.

En nuestra opinión, la ejecución del proceso relacionado con garantías en un solo funcionario resulta incompatible, debido a su participación en todos los niveles del proceso, y es generador de diversos riesgos, de no disponerse de los controles complementarios pertinentes que garanticen el manejo correcto de tales valores, eviten las omisiones o errores, o eventuales actos indebidos.

Durante el acto de comunicación de resultados, celebrado el 08 de marzo del 2011, la funcionaria Yesenia Ledezma Rodríguez, Sub proveedora, manifestó que la unidad de Programación y Contrataciones de la Proveeduría Institucional realiza arqueos periódicos de las garantías, con lo cual, en su criterio, se disminuye el riesgo señalado.

2.4 Aspectos a mejorar en la Comisión de Recomendación y Adjudicaciones

El artículo 223 del RLCA Comisión de Recomendación de Adjudicaciones, señala lo siguiente: “En las Administraciones podrá existir una Comisión de Recomendación de Adjudicaciones, con competencia exclusiva, para analizar y recomendar la adjudicación de las contrataciones que por la naturaleza de la contratación así se requiera. Cada Administración deberá regular su estructura y funcionamiento, garantizando el carácter técnico y autónomo de sus integrantes, uno de los cuales será el Proveedor Institucional o quien lo sustituya.”

El artículo 11 Estructura organizativa básica de las Proveedurías Institucionales del Reglamento para el funcionamiento de las Proveedurías Institucionales, establece en lo que interesa: “…/Cada Proveeduría Institucional tendrá como mínimo, las siguientes unidades administrativas, con las funciones que luego se indicarán:/… d) Comisión de Recomendación y Adjudicación.”

El artículo 20 del reglamento citado, respecto a la integración de la Comisión, señala que estará integrada por el Proveedor Institucional, el titular del programa solicitante o el representante que él designe, y un asesor legal de la Proveeduría Institucional o designado por el jerarca al efecto. Asimismo, agrega que la ausencia temporal del Proveedor Institucional será suplida por el Sub proveedor o Encargado de Compra y que el analista de la contratación podrá participar en la Comisión con voz pero sin voto.

Establece también la posibilidad de requerir, a instancia del Proveedor Institucional, la participación de otros funcionarios del Ministerio u otras instancias, cuando por la naturaleza de la contratación se requiera asesoría técnica, en cuyo caso actuarán con voz pero sin voto.

Por su parte, el artículo 23 del cuerpo normativo citado, indica en lo que es de interés, que el quórum para sesionar será con la totalidad de sus miembros y sus decisiones se tomarán por simple mayoría y que el Proveedor Institucional del Ministerio respectivo, o quién le represente durante sus ausencias, será quien presida las reuniones de la Comisión.

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De acuerdo con lo anterior, en nuestra opinión al Proveedor Institucional y la proveeduría como tal, además de las actividades de dirección, supervisión, control y seguimiento de los procedimientos de contratación administrativa que le puedan corresponder en razón de sus funciones, tiene a su vez una fuerte participación en la Comisión de recomendación y adjudicaciones, en razón de que en ella participa el Proveedor Institucional y un abogado de esa unidad, lo que eventualmente podría afectar la objetividad de las recomendaciones que se emiten.

Lo anterior en razón del peso que tiene los funcionarios de la Proveeduría Institucional en este proceso y que eventualmente podría ser contrario a los objetivos para los cuales se establecen estas Comisiones.

3. CONCLUSIONES.

3.1 De acuerdo con los resultados de la revisión de los controles generales, se considera que el sistema de control interno establecido en la Proveeduría Institucional para los procesos de licitación, cuenta con una serie de controles referentes al uso de fórmulas, la aprobación de las transacciones, registro, respaldos, participación de las partes interesadas, y el análisis integral de los procesos, que garantizan razonablemente el ajuste de los procedimientos de contratación administrativa a la normativa que regula esta materia, así como conforme las funciones que le competen a esa Unidad. Ver apartado 2.1. de este informe.

3.2 El SIGAF no cuenta con algunos mecanismos de control, que podrían representar una mejora en el sistema de control interno asociado a los procedimientos de licitación, entre los cuales puede citarse, la emisión de alertas a la Proveeduría sobre la inclusión de nuevas solicitudes de inicio, la existencia de mecanismos que propicien la rotación de proveedores, el control automatizado de la fecha y hora en que son recibidas las ofertas, el adecuado levantamiento de las actas de apertura, la participación de más de un funcionario de la proveeduría en el acto de apertura, el debido llenado de las actas de apertura, y la información sobre la ubicación y contenido del expediente en un momento dado. Aún cuando, según se nos comunicó por parte de la Directora de la DGABCA y el Proveedor Institucional, estas condiciones estarían siendo subsanadas con la implementación de la nueva versión de CompraRed, se requiere del monitoreo y seguimiento correspondiente que permitan verificar el adecuado funcionamiento de las nuevas funcionalidades según los resultados que se presentan. Ver apartado 2.2 de este informe.

3.3 En nuestra opinión existe concentración de funciones incompatibles en las que ejecuta el funcionario encargado del recibo, custodia, registro y devolución de garantías, y que representan un riesgo en su ejecución de no disponerse de los controles complementarios correspondientes. Ver apartado 2.3 de este informe.

3.4 La participación en la Comisión de Recomendación y Adjudicaciones de dos funcionarios de la Proveeduría Institucional con derecho a voto y otro del representante de la unidad interesada, otorga a la Proveeduría un mayor peso en las decisiones de recomendación, dejando a la parte interesada en una posición de desventaja en el evento de disentir del criterio de dichos funcionarios. En este sentido se considera necesario se revisar esta condición y de proceder, se promuevan las acciones correctivas que corresponden. Ver apartado 2.4 de este informe.

4. RECOMENDACIONES

Al Director Administrativo y Financiero

4.1 Girar instrucciones al Proveedor Institucional para que se proceda con lo siguiente:

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a) Brindar seguimiento a la implantación de las funcionalidades del sistema CompraRed 2.0. que permitan asegurarse de la solución de las condiciones presentadas en el apartado 3.2 de este informe relacionadas con la disposición de alertas sobre la existencia de nuevas solicitudes de inicio en el sistema informático, el control sobre la rotación de proveedores, la asignación automática del número, fecha y hora de recepción de los comprobantes de recibo de las ofertas, la elaboración adecuada del acta de apertura de ofertas y la firma de al menos dos participantes; así como la disponibilidad de la información sobre la ubicación y contenido del expediente de contratación administrativa; o en su defecto realizar las acciones que correspondan ante la Dirección General de Bienes y Contratación Administrativa. Ver puntos 3.2 de este informe.

b) Efectuar una revisión de las funciones asignadas al funcionario encargado de las garantías, de tal forma que se dé una adecuada segregación de funciones en la medida de lo posible según sus costos, o en su defecto se implementen controles complementarios al ya aplicado, que permitan disminuir los riesgos señalados, relacionados con el recibo, registro, custodia y devolución de garantías. Asimismo, gestionar las acciones necesarias para garantizar la adecuada custodia de las garantías, mediante la dotación al encargado de un bien que reúna las medidas de seguridad necesarias, así como se valore su adecuada ubicación, de manera que se imposibilite su acceso a personas no autorizadas. También para que se proceda a la foliatura del control establecido para el registro del ingreso y devolución de garantías y se mantenga libre de manchas y tachaduras. Ver puntos 3.3 de este informe

4.2 Valorar la condición que se presenta con la conformación de la Comisión de Recomendación y Adjudicaciones del Ministerio de Hacienda en que existe la participación de un funcionario del programa que requiere el bien o servicio y dos funcionarios de la Proveeduría Institucional con derecho a voto, lo cual podría representar una debilidad de control en la toma de las decisiones; y en caso de corresponder tomar las acciones que procedan. Ver punto 3.4 del presente informe.

Estas recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca y enviará copia a la Auditoría Interna.

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente al Director Administrativo y Financiero y al Proveedor Institucional proceder en lo que corresponda, con la aplicación de la Ley 8292 y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, según Decreto Nº 34323-H y sus modificaciones, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo de diez días hábiles señalado; así como el plan de acción que se defina para la efectiva implantación de lo recomendado.

Carlos Adrián Camacho Fallas Guillermo Badilla MartínezProfesional de Auditoría Interna 3 Coordinador Auditoría de Servicios Corporativos

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