Jesús Humberto Lizarazo Ortega

PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN BOGOTÁ

1992-2004

Propuesta de organización del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital

Bogotá, D.C. Colombia

2005

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Facultad de Derecho

Rector: Dr. Fernando Hinestrosa

Secretario General: Dr. Hernando Parra Nieto

Director Departamento Gobierno Municipal: Dr. Luis Villar Borda

Presidente de Tesis: Dr. Augusto Hernández Becerra.

Director de Tesis: Dr. Álvaro Navas Patrón

Examinadores: Dr. Alfonso Palacios Torres.

Dr. Carlos Eduardo Gechem.

Contenido Contenido 3 AGRADECIMIENTOS 6 PREFACIO 7 INTRODUCCIÓN 14 CAPÍTULO PRIMERO 20 FUNDAMENTOS POLÍTICOS DE LOS MODELOS DE ESPACIALIZACIÓN 20 DEL PODER Y SUS RELACIONES CON LA DEMOCRACIA. 20

1. Centralismo y autonomías locales 20 1.1 Visión contrastada 20

1.1.1 La espacialización del poder y el arreglo territorial americano. 21 1.1.2 Raíces del federalismo. 23 1.1.3 El principio federativo de Proudhon 27

1.2 Del Estado unitario al Estado descentralizado: el caso colombiano 28 1.2.1 Las luchas del siglo XIX y la centralización del Estado. 28 1.2.2 Cien años de olvido. 36 1.2.3. La Constitución Política de 1991: Una luz de esperanza en materia local 40

1.3. Descentralización y democracia. 42 1.3.1. La redistribución territorial de poder en Colombia 44 1.3.2. La democracia: un largo camino de dificultades. 47

1.3.2.1 El punto de partida 49 1.3.2.2. El camino de la representación 53 1.3.2.3. La democracia participativa en Rousseau y Marx. 58 1.3.2.4. La democracia deliberativa: un reto que complementa 60

1.3.2.4.1. Las cercanías de Rawls y Habermas 61 1.3.2.5. Sociedad civil, capital social y democracia. 67

1.3.3. Representación y participación en la democracia colombiana. 72 1.3.4. Descentralización y democracia: hacia una interdependencia positiva. 74

1.4. La planeación: un ámbito privilegiado para el concurso simultaneo entre descentralización y democracia. 76

1.4.1. La planeación en América Latina y en Colombia 82 CAPÍTULO SEGUNDO 97 UNA APROXIMACIÓN DIACRÓNICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN BOGOTÁ. 97

2. Descentralización y planeación participativa en Bogotá: doce años de historia 97 2.1. Bogotá antes de la Constitución Política de 1991 100 2.2. Unidad y cesión de poder en el Distrito Capital 104

2.2.1. La descentralización en Bogotá a partir de la Constitución Política de 1991 106 2.2.2. Planeación participativa y descentralización en Bogotá 116

2.2.2.1. Antecedentes de la planeación participativa en la ciudad 116 2.2.2.2. La planeación participativa en la ciudad a partir de 1991 119

2.2.3. La participación en el ordenamiento del territorio 131 2.2.4. Avances del proceso de planeación participativa en Bogotá 134

CAPÍTULO TERCERO 140

UN PROCESO CARACTERIZADO POR LA CONCURRENCIA DE ACTORES DIVERSOS EN LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA PLANEACIÓN 140

3. Actores del proceso de descentralización y planeación participativa en Bogotá 140 3.1. Los actores de la participación ciudadana en Bogotá: antecedentes 140 3.2. El concepto de actor local 141 3.3. Los actores de la descentralización en Bogotá 146

3.3.1. Actores nacionales 146 3.3.2. Actores distritales 151 3.3.3. Actores locales 156

3.4. Los actores del proceso de planeación participativa en Bogotá. 169 3.4.1. Actores nacionales 169 3.4.2. Actores distritales 172 3.4.3. Actores locales 174

3.5. Otros actores 187 3.6. Actores del ordenamiento territorial 190

CAPÍTULO CUARTO 196 LAS DINÁMICAS, LÓGICAS Y FACTORES QUE DETERMINAN EL PROCESO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN BOGOTÁ 196

4. Tensiones, sinergias y asimetrías en el proceso de planeación participativa de Bogotá 196

4.1. Tensiones entre representación y participación en un sistema democrático 196 4.2. Sinergias: estrategias y relaciones entre actores. 207 4.3. Asimetrías en el proceso de planeación participativa de Bogotá. 217

4.3.1. Asimetrías de información 221 4.3.2. Asimetrías en la concertación y el ejercicio del poder 225

4.3.2.1. Por la estructura normativa 225 4.3.2.2. Por las prácticas en el ejercicio del poder. 229

4.4. Sinergias y asimetrías de la participación en el ordenamiento territorial. 237 CAPÍTULO QUINTO 241 UNA VISIÓN PROSPECTIVA DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA PARA EL DISTRITO CAPITAL 241

5. Propuesta de organización del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital 241

5.1. Del sistema de planeación participativa 241 5.1.1. Identificación del sistema de planeación participativa 245 5.1.2. El ambiente del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. 247 5.1.3. El sistema de planeación participativa como un ejercicio en y para la democracia 252

5.2. Estado del arte de la planeación participativa en la ciudad 254 5.3. Organización operativa de la propuesta. 257

5.3.1. Estructura de la propuesta 258 5.3.1.1. Diseño de la composición de los consejos de planeación en el Distrito Capital. 259 5.3.1.2. Diseño para la organización de los encuentros ciudadanos 266

5.4. Instrumentos para la implementación de la propuesta 269

5.4.1. Proyecto de acuerdo 269 5.4.2. Propuesta de organización y gestión participativa del sistema. 310

CONCLUSIONES 314 ANEXOS 320

ANEXO # 1 UPZ Y NÚMERO DE BARRIOS POR LOCALIDAD 320 ANEXO # 2 VEREDAS POR LOCALIDAD EN EL DISTRITO CAPITAL 323

BIBLIOGRAFÍA 326

AGRADECIMIENTOS Agradezco a los docentes y compañeros de la Maestría de Gobierno Municipal de la Universidad Externado de Colombia, los aportes que desde distintas disciplinas, experiencias y visiones del mundo, me permitieron consolidar progresivamente la propuesta de investigación durante el transcurso de la maestría. Un reconocimiento especial al director de la investigación, Doctor Álvaro Navas Patrón, por su especial cuidado en el tratamiento del tema, por las recomendaciones oportunas en materia bibliográfica y por su aliento para que el trabajo superara muchas de las limitaciones propias del investigador en áreas del conocimiento, en tiempo y en recursos para la producción del documento final. De otra parte, me debo en gratitud a los ciudadanos y ciudadanas del Distrito Capital que desde 1990 me brindaron la oportunidad de vivir la ciudad, de conocerla en sus problemas, de acompañarla en algunas de sus soluciones y a los gobiernos que me permitieron ser parte de la construcción de importantes aciertos en materia de participación como la puesta en funcionamiento del Sistema Distrital de Cultura o el Programa de Servicios Sociales Básicos, fuentes y referentes de buena parte de lo planteado en la propuesta final de la investigación. Sin lugar a dudas, mi reconocimiento a actores determinantes del proceso como los consejeros de planeación, ediles, comisionados de trabajo y funcionarios de las alcaldías locales, al quipo de la Secretaría de Gobierno que acompañó el proceso de planeación durante el ejercicio 2004, con quienes sostuve múltiples reuniones, compartí ideas, discutimos desde posturas en ocasiones afines y en otras divergentes, pero siempre aportantes y constructivas. A José Vicente Samudio (q.p.d.) consejero de la localidad de Fontibón, luchador incansable en la construcción de esta nueva realidad. De manera muy especial quiero manifestar mi gratitud con Red Bogotá, en las personas del exalcalde Paul Bromberg y su equipo, de quienes siempre obtuve de manera oportuna información, enseñanzas, sugerencias y tiempo para discutir sobre muchos de los temas aquí planteados. A Oscar López y Daniel Rosas por su excesiva generosidad al revisar los textos y por las largas horas dedicadas a estudiar y discutir los temas de la propuesta. A Andrés Hernández por los espacios de reflexión ofrecidos y los aportes brindados en el esfuerzo por construir una política distrital de participación. Sin duda alguna, la mayor generosidad y apoyo la obtuve de mi familia. De Patricia mi esposa y de mi hija Angelita, quienes con su comprensión y aliento, hicieron más llevaderas las largas jornadas de trabajo que me privaron de compartir lo más preciado y valioso de la vida, su amor y compañía. Este esfuerzo es hoy una realidad gracias a miles de seres anónimos que por la fragilidad de la memoria humana no me es dado recordar. A mi familia y a todos gracias, mil gracias, incluyendo de manera especial el atento y oportuno suministro de cafeína de Yuliete.

PREFACIO

La Constitución Política de 1991 le confiere a la ciudad de Bogotá la categoría de Distrito Capital y como tal la dota de un estatuto especial, definido en el Decreto Ley 1421 de 1993. La constitución abrió la posibilidad de organizar la ciudad de manera descentralizada, creó localidades a las que les asignó presupuesto para su desarrollo y otorgó la posibilidad de elección popular de ediles en cada una de estas unidades administrativas. Este proceso se inició con la sanción de la Ley 1 de 1992 y se concretó en la primera elección popular de ediles el 8 de marzo del mismo año. Desde entonces, la ciudad ha experimentado una serie de transformaciones que han mejorado de manera sustancial la gobernabilidad, la seguridad y la convivencia de sus habitantes, el progreso físico y social, y en general, se ha dado un mayor acercamiento del Estado a la comunidad y de ésta con el Estado. Estas transformaciones, hoy reconocidas por amplios sectores de opinión local, nacional e internacional, están mediadas por una serie de tensiones entre los distintos actores de la vida política, económica, social y cultural de la ciudad, que ponen en el orden del día cuestionamientos de importancia para la sostenibilidad de lo logrado, la gobernabilidad futura de la ciudad o mejor aún, para su gobernancia. Dentro de los distintos temas asociados a las transformaciones de la ciudad se encuentra el de la planeación participativa, la cual se ha desarrollado en el marco de la descentralización de la ciudad. Un proceso lleno de tensiones, de partidarios y contradictores, que pone en evidencia las distintas miradas que existen sobre la manera de organizar los estados, de gobernar y en últimas, del valor que se le da a la democracia para regular y resolver los problemas de una sociedad. Estas distintas miradas tienen connotaciones importantes en las prácticas cotidianas de gobierno y en el ejercicio de la ciudadanía. Detractores o partidarios de la descentralización y la participación utilizan usualmente argumentos sin sustentación teórica y/o empírica, para tomar decisiones a favor o en contra de estos procesos, sin mayor conocimiento de las causas generadoras de tensiones o problemas y de los efectos sobre la gobernabilidad, la gobernancia y la calidad de vida de los habitantes de la capital y sus localidades. Es por esta razón, que la investigación se propuso realizar un análisis de lo que ha pasado en la ciudad en materia de planeación participativa en el marco del proceso de descentralización, para evidenciar las principales tensiones y problemas del proceso, y proponer la organización de la planeación del Distrito Capital como un sistema que permita la participación activa, ordenada y racional de los ciudadanos en la formulación de los planes de desarrollo, el ordenamiento del territorio y en la gobernancia de la ciudad. Entender los aciertos y limitaciones de la planeación participativa en el marco de la descentralización de la ciudad, es un ejercicio complejo que reta a comprender las

implicaciones de la espacialización del poder, las condiciones históricas en las cuales se da el ejercicio del mismo y desde qué perspectiva teórica se puede asumir una propuesta de organización de la planeación que conecte los temas globales de la ciudad con los de las localidades, donde la ciudad sea vista como unidad y el poder sea ejercido en condiciones cada vez más democráticas. Perspectiva teórica Para abordar el análisis de la presente investigación se acude a los aportes realizados desde la filosofía política de la espacialización del poder, la sociología histórica y la teoría de los sistemas aplicados a las ciencias sociales. La complejidad de la participación en la planeación de las localidades de Bogotá a la luz de la descentralización, hace que el tema tenga múltiples interrelaciones y haga exigente su nivel de comprensión. Decisiones de orden político, actores de la política y la sociedad civil, ciudadanos organizados y no organizados, instituciones públicas y privadas, subjetividades, decisiones colectivas, intereses colectivos e individuales, son, entre otros, algunos de los actores, procesos, conductas y relaciones que determinan la realidad de la planeación participativa en la ciudad. Para lograr una primera aproximación al enfoque teórico que acompañará el análisis, se esbozan algunos elementos de la teoría de sistemas que permiten abordar de la mejor manera la investigación. La noción de sistema expresa una multiplicidad integradora: “La propia palabra "sistema" lleva consigo un sentido integrador, y si se trata del sistema social, las interacciones implican un grado apreciable de relaciones coherentes entre subsistemas y relaciones ínter subjetivas que, a la vez, junto a las intervenciones externas, poseen su configuración propia”.1 El anterior concepto permite evidenciar que un sistema, en especial los sistemas sociales, evocan la integración de múltiples subsistemas e interrelaciones tanto internas como externas que hacen de ésta teoría una de las más valiosas para la comprensión de fenómenos sociales complejos. Para entender un poco más la importancia de este nuevo paradigma científico, se harán algunas referencias a la teoría de los sistemas y a la estructura que desde ésta teoría aplicará al análisis. Para Ludwig Von Bertalanffy, considerado uno de los máximos estudiosos de la teoría de los sistemas, esta nueva teoría es concebida como la llegada a un nuevo paradigma de la ciencia.2 Advierte que el concepto de sistema es en algunos casos utilizado más como moda

1 Thalía Fung y Carlos Cabrera, Acercamientos a la complejidad del concepto "sistema político", [www. ciudadpolitica.com/modules/news/article.php], p. 1. 2 Este nuevo paradigma es sustentado por Bertalanffy a partir de tres aspectos principales. “El primero es circunscribible como <<ciencia de los sistemas>>, o sea la exploración y la explicación científica de los <sistemas> de las varias ciencias (física, biología, psicología, ciencias sociales....), con la teoría general de los sistemas como doctrina de principios aplicables a todos los sistemas (o a subclases definidas de ellos). El

que como aporte de la ciencia para el mejor entendimiento de los fenómenos que el hombre requiere para explicar el propio progreso de la humanidad y sus problemas. En las ciencias sociales es usual acudir al análisis sistémico como el método para el análisis de las difíciles condiciones de las sociedades, pero sin el rigor que el propio método exige. De cualquier forma, el razonamiento en términos de sistema se ha generalizado a un mayor campo de las ciencias. Un breve repaso de la historia de los sistemas permite evidenciar su progreso. Para los campos de la ingeniería y a partir del desarrollo de las últimas guerras, “La tecnología ha acabado pensando no ya en términos de maquinaria suelta sino de <<sistemas>>”3. Para los políticos se ha hecho necesario aproximar explicaciones de los distintos problemas apremiantes de la sociedad a partir de este método de análisis4. Estos acuden hoy a explicaciones más holísticas y sistémicas. La física también registra en los últimos tiempos enormes cambios derivados de sus propios retos y de la aplicación de esta teoría5. En biología, con el descubrimiento reciente del código genético, el gran reto está puesto en lo que se denomina biología <<organísmica>>, en tanto esta no debe ocuparse solamente del “nivel fisioquímico o molecular, sino de los niveles superiores de organización viva también”6. Al igual que en las demás ciencias, el campo de las ciencias sociales también se ha visto permeado por la teoría de los sistemas. Se arguye que “todos los fenómenos sociales deben ser considerados en términos de sistemas”, y que “La moderna investigación de los sistemas puede servir de base a un marco más adecuado para hacer justicia a las complejidades y propiedades dinámicas del sistema sociocultural” 7.

segundo es el de la <<tecnología de los sistemas>>, o sea el de los problemas que surgen en la tecnología y la sociedad modernas y que comprende tanto el hardware de computadoras, automatización, maquinaria autorregulada, etc., como software de los nuevos adelantos y disciplinas teóricos. El tercero es el de la <<filosofía de los sistemas>>, a saber, la retroalimentación del pensamiento y la visión del mundo resultante de la introducción del <<sistema>> como nuevo paradigma científico (en contraste con el paradigma analítico, mecanicista, unidireccionalmente causal, de la ciencia clásica)”: Ludwig Von Bertalanffy. Teoría General de los Sistemas, 1ra reimpresión, Bogotá, Fondo de Cultura Económica, Ltda., 1994, pp. XII a XV. 3 Ibíd., p. 2 4 En el libro citado, Bertalanffy explica como el primer ministro canadiense Manning, insertó el concepto en su plataforma política de esta manera “...existe una interrelación entre todos los elementos y constituyentes de la sociedad. Los factores esenciales en los problemas, puntos, políticas y programas públicos deben ser siempre considerados y evaluados como componentes interdependientes de un sistema total”, Ibíd., p. 2. 5 Bertalanffy cita al físico De-Shalit, en 1966 quien dice que “la física nuclear <<requiere mucha labor experimental, así como el surgimiento de más métodos poderosos para manejar sistemas de partículas numerosas pero no infinitas>>” y citando al fisiólogo Szent-Györgyi por la misma época quien reveló que en “cualquier sistema vivo hay más de dos electrones” y que los físicos no quisieron oírlo. Agrega que “con todas sus computadoras no sabían qué haría el tercer electrón”, Ibíd., p. 3. 6 Ibíd., p. 4 7 Ibíd., p. 6

En medio de las distintas contradicciones propias del desarrollo del hombre contemporáneo, aparecen problemas que no admiten explicaciones unidimensionales o lineales y que forman parte del complejo mundo de aciertos y desaciertos de la humanidad. Progreso, riqueza, pobreza, guerras y atrocidades no admiten explicación desde las tradicionales formas de abordar la historia y el comportamiento de los individuos en los distintos momentos de la vida. Los acontecimientos requieren hoy, para su explicación, de otras fuentes de conocimiento.8 En este marco de complejidades, la vida del hombre moderno se mueve en un mundo de certezas e incertidumbres que cambian con una enorme velocidad. Las alternativas de solución a los distintos problemas de la ciencia aplicada a las actividades humanas se han hecho cada vez más especializadas y manejan cantidades de datos nunca antes imaginados9. Sin embargo, comparten tanto problemas como concepciones similares en el desarrollo de cada disciplina.10 A estos problemas y concepciones similares responde la teoría general de los sistemas. Esta teoría propone resolver los problemas no desde los compartimientos de la especialización de cada disciplina, sino como parte de mundos de organización mucho más amplios con los cuales cada problema se encuentra interrelacionado. “Es necesario estudiar no sólo partes y procesos aislados, sino también resolver los problemas decisivos hallados en la organización y el orden que los unifican, resultantes de las interacciones dinámicas de partes y que hacen el diferente comportamiento de éstas cuando se encuentran aisladas o dentro del todo”11. La aplicación de la teoría general de sistemas a ámbitos más amplios, como grupos humanos, es en últimas el espacio que corresponde a las llamadas ciencias sociales12. En general, se afirma que “la ciencia social es la ciencia de los sistemas sociales”13.

8 “En condiciones de democracia, instrucción universal y abundancia general, aquellas excusas de las atrocidades humanas fracasan miserablemente. Al contemplar como se hace la historia contemporánea, resulta difícil adscribir su irracionalidad y bestialidad a individuos nada más (a menos que les otorguemos una capacidad sobrehumana -o subhumana-) para la maldad y la estupidez. Más bien parecemos víctimas de <<Fuerza histórica>>; sea lo que fuere lo que esto quiera decir. Los acontecimientos parecen envolver algo más que las decisiones y acciones individuales, y estas determinaciones más bien por <<sistemas>> socioculturales, trátese de prejuicios, ideologías, grupos de presión, tendencias sociales, el crecimiento y la decencia de civilizaciones y quién sabe cuánto más”, Ibíd., pp. 6 y 7. 9 “La ciencia moderna se caracteriza por la especialización siempre creciente, impuesta por la inmensa cantidad de datos, la complejidad de las técnicas y de las estructuras teóricas de cada campo. De esta manera, la ciencia está escindida en innumerables disciplinas que sin cesar generan subdisciplinas nuevas. En consecuencia, el físico, el biólogo, el psicólogo y el científico social están, por así decirlo, encapsulados en sus universos privados, y es difícil que pasen palabras de uno de estos compartimientos”, Ibíd., p. 30. 10 Bertalanffy manifiesta que “Al repasar la evolución de la ciencia moderna topamos con un fenómeno sorprendente: han surgido problemas y concepciones similares en campos muy distintos, independientemente”, Ibíd., p. 30. 11 Ibíd., p. 31. 12 Para la teoría general de sistemas, las llamadas ciencias sociales se “entienden en sentido amplio, incluyendo sociología, economía, ciencia política, psicología social, antropología cultural, lingüística, buena parte de la historia y las humanidades, etc. Entendemos <<ciencia>> como empresa nomotética, es decir, no

En esta perspectiva aparecen las primeras aproximaciones para basar el desarrollo de la investigación y la propuesta de un sistema de planeación participativa desde la teoría de los sistemas. Hoy en día las distintas disciplinas de las llamadas ciencias sociales se apoyan para sus análisis e investigaciones en esta teoría. Desarrollando esquemas metodológicos desde los aportes de las ciencias naturales, se empiezan a realizar aproximaciones para entender los comportamientos de los seres humanos en el ámbito de la cultura. Las ciencias sociales tienen como objeto y sujetos de análisis a seres humanos dentro de múltiples universos culturales creado por ellos y desde los cuales reciben, producen y reproducen profundas y determinantes formas de comportamiento. Estos universos culturales responden al terreno de lo simbólico14. Estos son precisamente algunos de los campos de los procesos de planeación participativa en el marco de la descentralización. Instituciones, actores de la sociedad civil y de la política, normas, cultura política, conciencia, tradición, procesos institucionales y comunitarios, es decir, un mundo de sistemas entrelazados que hacen de los procesos de planeación un mundo complejo, tentadoramente abordable para su mejor comprensión desde los aportes de la teoría general de sistemas. Metodología En la teoría de sistemas se han desarrollado dos caminos o métodos de estudio. Un camino llamado empírico-intuitivo y un camino deductivo15. La investigación ha escogido el segundo camino, pero se harán sustentaciones desde evidencias empíricas que ayuden a la comprensión de la hipótesis planteada. Se propone avanzar hacia la construcción de una propuesta del sistema de planeación participativa como síntesis de un camino que parte de lo general, revisará lo particular de los componentes del proceso y avanzará hacia una síntesis general a manera de propuesta organizadora de la planeación participativa en la ciudad, que fortalezca la descentralización y la democracia en la ciudad desde la participación en la planeación.

como descripción de singularidades sino como ordenación de hechos y elaboración de generalidades, Ibíd., p. 204. 13 Ibíd., p. 204. 14 En este sentido se entiende que “El universo cultural es ante todo un universo simbólico. Los animales están rodeados de un universo físico al cual se enfrentan: medio físico, presa que atrapan, predadores que evitar, y así sucesivamente. En cambio al hombre lo rodea un universo de símbolos. Partiendo del lenguaje, condición previa de la cultura, hasta relaciones simbólicas con sus semejantes, status social, leyes, ciencia, artes, moral, religión y otras innumerables cosas, la conducta humana, aparte los aspectos básicos de las necesidades biológicas del hambre y el sexo, está gobernada por entidades simbólicas”, Ibíd., pp. 206 y 207. 15 El primer camino (empírico-intuitivo) es concebido por Bertalanffy como aquel que “toma el mundo tal como lo hallamos, examina los varios sistemas que en él se dan ..... y ofrece entonces enunciados acerca de las regulaciones que se han hallado válidas” El segundo método consiste en la posibilidad de que “en lugar de estudiar primero un sistema, luego otro, después otro más, hay que cambiar de extremos, que considerar el conjunto de todos los sistemas concebibles y entonces reducir al conjunto a dimensiones más razonables”, Ibíd., p. 98

Desde esta perspectiva, la metodología de David Easton para el análisis de los sistemas políticos proporciona elementos de ayuda y comprensión para entender el comportamiento de los actores del proceso de planeación. Easton plantea tres momentos para el análisis: descripción, evaluación y pronóstico16. Se propone un primer nivel de análisis descriptivo que va de lo general a lo particular, una parte explicativa que buscará evidenciar los problemas en sus múltiples determinaciones, y posteriormente, y a manera de síntesis, se realizará una propuesta de sistema de planeación participativa para la ciudad que ayude al fortalecimiento de la descentralización dentro de un marco de unidad gubernativa. En la descripción del problema se abordarán los desarrollos generales de la descentralización y el proceso de planeación y su aplicación en la ciudad. El nivel explicativo busca evidenciar la naturaleza, los elementos y funcionamiento de la planeación participativa, y la propuesta aportará un modelo de sistema de planeación participativa en y para la democracia en Bogotá. Para facilitar la comprensión del tema se acudirá a un análisis de las interacciones objetivas y subjetivas tal como son planteadas para el análisis de los sistemas políticos. Las interacciones objetivas están constituidas entre otros elementos por las instituciones, el Estado, los partidos y grupos de presión, los intereses, los grupos u organizaciones sociales que participan del proceso de planeación participativa y las interacciones subjetivas por las normas, la conciencia, la tradición, la cultura política, etc.17. Los procesos de planeación participativa se caracterizan por ser producto de múltiples tensiones de orden interno y externo. En este sentido, el análisis de estas tensiones es de fundamental importancia para la comprensión de lo que actualmente está sucediendo con la planeación participativa y para la proyección de un modelo de sistema de planeación para la ciudad que contribuya a una gobernabilidad en y para la democracia. La manera como se aborda el concepto de tensión en los sistemas políticos puede contribuir a entender el estado de la planeación participativa en la ciudad y los riesgos que corre frente a las corrientes que no ven en esta forma de organización del Estado y la sociedad civil una manera de gobernar eficiente y legítima en la construcción del Estado social de derecho18. 16 Yimy Reymaga Alvarado, Análisis político y naturaleza, elementos y funcionamiento de los sistemas políticos, en [www.ciudadpolitica.com/modules/news/article.php]. 17 Esta forma de abordar los aspectos relacionados con sistemas complejos han estado en la preocupación de investigadores tales como Talía Fung y Carlos Cabrera que en un intento de universalizar el concepto de sistema político, al incorporar los puntos de vista del y desde el sur, definen el sistema político como: “CONJUNTO DE INTERRELACIONES POLÍTICAS OBJETIVAS (entre Instituciones, Estado, Partidos, Grupos de presión, Grupos de interés, Clases sociales, Organizaciones Internacionales y nacionales, económicas, científicas, medioambientales y culturales) Y SUBJETIVAS (Normas, conciencias, tradiciones, culturas políticas, formación de políticas, toma de decisiones)” como lo expresan en el artículo Acercamientos a la complejidad del concepto "sistema político", [www.ciudad política.co/modules/news/article.php]. 18 En el análisis sobre los sistemas políticos realizado por Yimy Reynaga Alvarado, “la Tensión sobre un Sistema: Son las variaciones al margen normal de funcionamiento de los sistemas políticos. Las tensiones son las circunstancias que ponen a prueba la capacidad de un sistema político para subsistir. La capacidad de enfrentar las tensiones lleva al colapso del sistema. De lo contrario, es decir, si sus miembros enfrentan adecuadamente la tensión, el sistema podrá perpetuarse. No siempre las fuentes de tensión revisten riesgos

Como instrumento de apoyo se acude a los aportes del análisis de los sistemas políticos: “Los históricos (datos, informaciones), los legales (constituciones, leyes, etc.), conductibles (empíricos; el medio o la realidad)”19. Se busca evidenciar, desde el análisis de la historia, las normas y la evidencia, cuáles son los principales problemas a ser corregidos o a evitar, para proponer un sistema como política pública en materia de planeación que sea capaz de corregir, en su propia dinámica, las tendencias negativas en el diseño institucional y el comportamiento de los actores internos y externos al sistema. En desarrollo de la propuesta se avanzará en una metodología que combina la revisión de documentos, investigaciones, información sobre el proceso de descentralización en la ciudad, las normas que lo han sustentado, el proceso político local, la evolución de la planeación en las localidades y los espacios de participación, así como la realización de entrevistas a distintos actores del proceso. Como la investigación centra la atención en los problemas de la planeación participativa en el marco de la descentralización de la ciudad, se adelantará una revisión teórica sobre los temas asociados a la problemática planteada, especialmente en lo relacionado con la descentralización y la democracia participativa, representativa y deliberativa. En esencia se procederá a situar y delimitar el tema dentro de la organización del territorio desde el análisis histórico y el contexto institucional y socioeconómico, con el propósito de interrogar la relación existente en Colombia entre descentralización y participación, y su particular ejercicio en Bogotá.

espectaculares de una guerra o revolución u otros traumas sociales. Es muy probable que procedan de las presiones constantes y cotidianas de la vida política”. La tensión puede proceder de dos partes: Una interna y otra externa. Artículo Acercamientos a la complejidad del concepto "sistema político", [www. ciudad política.co,/modules, news/article.php] 19Yimi Reynaga Alvarado, Análisis político y naturaleza, elementos y funcionamiento de los sistemas políticos, [www:ciudadpolitica.com/modules/news/article.php].

INTRODUCCIÓN La presente investigación busca sistematizar lo ocurrido en materia de planeación participativa en Bogotá a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991. Recoge la experiencia del autor, quien ha estado vinculado directa o indirectamente a la administración distrital, y ha sido, en algunos casos testigo presencial y en otros, actor institucional de buena parte de los acontecimientos relacionados con la planeación participativa vivida en la ciudad y sus localidades, con la puesta en práctica de la descentralización desde la primera elección de ediles en el año de 1992. La maestría en Gobierno Municipal de la Universidad Externado de Colombia, resultó ser un espacio apropiado para una reflexión académica y reposada de lo sucedido en un período suficientemente largo (1992-1994), para organizar y analizar buena parte de la información recopilada o producida por el autor sobre la participación ciudadana y comunitaria en la formulación de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, las vivencias existentes sobre el tema y ofrecer un aporte a la ciudad que tantas gratificaciones me ha brindado desde la perspectiva personal y profesional. El período señalado ha presenciado avances contradictorios en la aplicación de la descentralización y en los distintos ejercicios de planeación participativa. En algunos momentos ha imperado el entusiasmo desbordante y la esperanza, un tanto ingenua, de algunos actores sobre el impacto del modelo normativo de descentralización y planeación participativa sobre la calidad de vida de los habitantes de la ciudad y en la gobernabilidad de la misma. En otros momentos ha primado la duda, la incertidumbre y los cuestionamientos sobre la nueva forma de gobernar la ciudad y sus localidades, la forma de programar parte de la inversión de manera descentralizada y con participación de la ciudadanía y de ordenar el territorio. Mucho más entusiasmo y emoción en las apreciaciones, debates y discursos, que razones producto de un análisis juicioso y cuidadoso de las bondades y debilidades del modelo, no solo en sus desarrollos normativos, sino en el diseño institucional y en las condiciones particulares de participación de los distintos actores, los cuales comparten lugares comunes y posturas genéricas que expresan un compromiso con la defensa del “beneficio colectivo”, la democracia y la eficiencia. Es precisamente frente a este conjunto de contradicciones, ambigüedades, lugares comunes y desconocimiento de lo ocurrido en el proceso, que la investigación se propone avanzar. El tema objeto de investigación ubica en la descentralización y la democracia, dos categorías generales de análisis, íntimamente ligadas al o por el concepto de participación. La descentralización vista como selección de preferencias en los procesos electorales territoriales (mercado electoral) o como una forma más eficiente para la asignación de recursos a través del mercado de bienes y servicios, es objeto de un amplio debate académico, político e ideológico, que muestra un sinnúmero de dificultades a la hora de su aplicación como parte de la organización de un Estado. Localizar los niveles de decisión política o el nivel de ahorro e inversión, va más allá del simple o no convencimiento de que la descentralización, por cualquiera de las vías o conjugación de las mismas, puede lograr

mayores niveles de eficiencia y mejora la gobernabilidad. Decisiones más próximas al ciudadano, vinculan el tema con la participación, la cual no siempre es parte sustancial y constitutiva del o los modelos de descentralización. Las posiciones presentes en los debates generan tensiones derivadas de las posturas asumidas en el discurso político propiamente dicho. En todo caso, preguntarse sobre la contribución de la descentralización a la gobernabilidad, la gobernancia o la eficiencia, parece ser un asunto que va más allá del discurso fuertemente ideologizado para su defensa o su condena. La democracia como sistema político y régimen de gobierno, ha enfrentado durante toda su historia múltiples variantes en su concepción y formas de aplicación. Desde Grecia hasta nuestros días, ha pasado por momentos fulgurantes y tiempos de oscurantismos, y ha sido objeto de permanentes debates académicos, políticos e ideológicos, en ocasiones caracterizados más por la ideologización sobre el tema que por el análisis propio de su naturaleza. En la defensa o condena de la democracia, ha sido enorme la presencia del debata ideológico. Tal como lo expresa Hans Kelsen, “La lucha en cuyo transcurso la democracia vence a la autocracia es una lucha conducida en gran parte en nombre de la razón crítica contra las ideologías que apelan a las fuerzas irracionales del alma humana”20. La presencia continua del debate ideológico sobre la democracia, conduce a ganar adhesiones o dudas sobre las distintas formas de concebirla (representativa, deliberativa, participativa, social, proletaria, etc.), que hacen que en los defensores de algunas de éstas posturas, no aparezca propiamente la razón sustantiva en el análisis, sino el efecto de razones ideologizadas. Dilucidar algunos de los principales aspectos del devenir histórico y sustantivo de la democracia y ubicar el debate contemporáneo sobre la misma para observar las diferencias, complementos o posibles tensiones entre representación, participación y deliberación es parte de la tarea. Democracia y descentralización, por lo tanto, tienen su propia historia y categorías de análisis, que responden a formas de organización del Estado, no necesariamente complementarias y únicas, para el logro de propósitos tales como la eficiencia, la gobernabilidad o la gobernancia. Mientras la democracia encuentra sus inicios en Grecia y progresa hasta las formas modernas de organización del Estado, la descentralización solo aparece como forma de organización de los estados modernos y se articulan en la intención de mejorar los esfuerzos para el logro del bienestar y la convivencia de los pueblos. La investigación aborda un breve análisis de la forma como evoluciona la democracia y la descentralización, y cómo aparecen en la evolución del Estado colombiano, especialmente a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, que adicionalmente le imprime al diseño institucional la categoría de República unitaria, descentralizada y participativa. Observar y analizar la forma como nace y evoluciona la concepción y organización de nuestro Estado, cómo se espacializa el poder y se involucran temas como la descentralización y la participación en su diseño, son necesariamente fuentes de reflexión para comprender la mejor manera de combinar en la práctica, democracia, descentralización y participación. 20 Cita de H Kelsen realizada por Norbert Bilbeny, Política sin Estado, 1. edición, Editorial Ariel, España, 1998, p. 24.

Desde los años 80, el debate sobre la realidad municipal colombiana, el centralismo y la calidad de vida de nuestros habitantes, fueron abriendo camino a la opción descentralizadora, buscando la forma de obtener mayores ventajas para el sistema político. Como lo enuncia Álvaro Navas Patrón, ésta opción “no solamente permitía acercar el poder a los ciudadanos, generando simultáneamente un formidable crecimiento del control democrático sobre las decisiones de los gobiernos locales, sino que también permitía, de manera velada, concebir la descentralización como una respuesta del nivel central tendiente a compartir la gestión de la crisis de las finanzas públicas y sus consecuencias sociales con los elegidos locales”21. Diversos problemas de los escenarios locales encuentran en la democracia, la descentralización y la participación, un ámbito privilegiado para su concurso simultaneo a través de la planeación del desarrollo, con la intención de mejorar la calidad de vida de sus habitantes y crear condiciones para la convivencia pacífica. La aplicación de estos conceptos a la construcción democrática de la ciudad capital y sus unidades administrativas locales, es un imperativo para quien pretenda analizar el progreso de la participación como parte del diseño institucional de esta realidad específica. Se opta concretamente por la Capital de la República, entre otras, por las siguientes razones: De una parte es una entidad territorial con naturaleza y carácter propios definidos a través de la constitución y la ley, que la diferencian del resto de entidades territoriales del país, y de otra la complejidad, el tamaño y los avances exitosos registrados a partir de la vigencia del Decreto Ley 1421 de 1993, que la convierten en un objeto lo suficientemente amplio y preciso para su análisis y comprensión. La hipótesis de trabajo propuesta centra la atención en demostrar que el proceso de planeación participativa se ve afectado por una serie de asimetrías en el ejercicio de la representación de los poderes locales, que se convierten en obstáculos para el ejercicio de la participación directa en la planeación que la ciudad tiene normada en el marco de la descentralización. Plantea un análisis que permite observar si la planeación participativa en el marco de descentralización de la ciudad aporta a la construcción democrática de la ciudad desde lo local, detectando los principales problemas y vacíos del proceso de planeación, examinando sus fallas y fortalezas, y concluyendo con una visión prospectiva que aporte a la solución de las principales falencias. Pero, ¿Son los problemas atribuibles exclusivamente a las asimetrías producto de la representación política de los poderes locales?, ¿Hacen parte dichas asimetrías de la naturaleza misma del mecanismo de representación de la denominada democracia liberal?, ¿Están ligadas, al diseño institucional de nuestra constitución política que incorpora la denominada democracia participativa como “complemento” de la democracia representativa, con el objetivo de superar los déficit de la representación?, o ¿Las asimetrías son producto de la manera como está diseñado el proceso de descentralización y planeación en la ciudad, y se dan tanto a favor de la representación como de la participación, 21 Ver en Álvaro Navas Patrón, “El pequeño municipio: actor principal en el proceso de integración, movilización política y penetración del territorio”, Problemática de los pequeños municipios en Colombia. ¿Supresión o reforma?, Universidad Externado de Colombia y Konrad-Adenauer-Stiftung, Bogotá, 2003, p.180.

generando tensiones que producen ineficiencias en el modelo?. Interrogantes como los planteados, permiten ir esclareciendo lo ocurrido en materia de descentralización y planeación participativa en la ciudad, para dilucidar los problemas que se presentan y la manera como éstos inciden en el desempeño del gobierno y la legitimidad democrática de la capital. La investigación proporciona elementos que evidencian los principales problemas del proceso y aporta un modelo de sistema de planeación participativa para el Distrito Capital, concebido desde la revisión teórica de la espacialización del poder, la democracia, el sentido de la planeación y la teoría de los sistemas políticos. Los resultados de la investigación están organizados de la siguiente manera: El primer capítulo da cuenta de la forma como ha evolucionado la tensión entre centralismo y autonomías locales. Se hace una revisión socio histórica del debate sobre centralización y descentralización en la conformación del Estado colombiano, partiendo de una visión contrastada con lo ocurrido en la constitución federal americana, y las perspectivas federalistas de Alexis de Tocqueville y de Pierre-Joseph Proudhon. Estas visiones sobre la organización del Estado y la manera como se adelanta el debate en nuestro medio desde la naciente república, permiten hacer evidente que centralización y federalización en unos casos y descentralización en otros, son formas de la organización de las sociedades y los estados modernos para el control territorial, con arreglo a concepciones “más o menos” democráticas del ejercicio del poder. Asociada la espacialización del poder a la construcción de democracia, se hace una revisión de la forma como ésta surge y evoluciona, y cómo aparecen en el debate contemporáneo los conceptos de democracia participativa y deliberativa. Para completar el análisis desde una perspectiva general, se aborda el tema de la descentralización en Colombia y se concluye con una aproximación a la manera como surge la planeación, su razón de ser y su evolución en la realidad de la sociedad colombiana. ¿Son la democracia, la participación y la descentralización formas de organización del Estado que se complementen por su propia naturaleza?, ¿Son distintas en sus fines, su naturaleza y sus medios y por lo tanto generan tensiones en la propia búsqueda de la complementariedad?. Responder estos interrogantes es de vital importancia para entender el significado y la naturaleza de cada concepto al momento de proponer un sistema de planeación participativa que tenga mecanismos reguladores (pesos y contrapesos) y contribuya a generar políticas públicas con tensiones controladas, o por lo menos controlables, potenciando las simetrías y minimizando las asimetrías. El segundo capítulo aborda el tema de la descentralización y la participación en Bogotá a partir de la Constitución Política de 1991. ¿Cuál ha sido la historia de la ciudad en materia de centralización y descentralización?, ¿Cuál era la realidad de la ciudad antes de la Constitución Política de 1991 y especialmente antes de la expedición del estatuto orgánico?, ¿Cómo se resuelve la gobernabilidad de la ciudad mediante la formula unidad centralizada y cesión de poder hacia lo local?, ¿Cómo se articula descentralización y planeación participativa en la ciudad?, y ¿Cómo progresa el proceso de planeación participativa?. El capítulo muestra algunas de las variables que dan cuenta de las condiciones de Bogotá al inicio de 1990, para luego analizar el tema de la descentralización y la planeación participativa como ejercicios de gobierno y administración de ciudad.

El tercer capítulo se sumerge en el análisis del papel de los actores del proceso de descentralización y planeación participativa. Actores diversos y de muy variada procedencia entran a formar parte del proceso, asumiendo funciones y decisiones en ocasiones enfrentadas con respecto a los productos del ejercicio de descentralización y la planeación. De igual manera se enfrentan concepciones de diseño institucional poco claras, que contribuyen a complejizar el estado del arte de la descentralización y la planeación en la ciudad. ¿Qué papel cumplen los distintos actores y las instituciones formales e informales en el diseño de la descentralización y la planeación participativa de Bogotá?, ¿Son las decisiones de los actores consecuentes con los principios de la democracia y la defensa del interés general?, ¿Emergen en las decisiones propias de los diseñadores del proceso, muchas de las problemáticas del mismo?, o ¿Cuál ha sido la responsabilidad de los actores en relación con la inexistencia de un sistema distrital de planeación?. Para buscar la mayor claridad posible sobre el papel de los actores, se parte de analizar el desempeño de los mismos en distintos niveles del ejercicio del poder: nacional, distrital y local. En el capítulo cuarto se indaga sobre las sinergias, asimetrías y tensiones que ocurren en el ejercicio de planeación participativa. Dada la información disponible, el análisis se centra en el ejercicio realizado para la formulación de los planes de desarrollo en la administración del alcalde Luis Eduardo Garzón en el año 2004. La revisión pormenorizada de documentos sobre lo ocurridos durante la formulación del plan general de desarrollo y los de las 20 localidades, las actas de encuentros ciudadanos, la aplicación de encuestas, la asistencia y realización de foros y mesas de trabajo para analizar este tema, así como la experiencia y participación del autor en los ejercicios anteriores, permiten hacer visibles algunas de las principales sinergias, tensiones y asimetrías del proceso. Este capítulo muestra, desde la particularidad de lo ocurrido en la ciudad, el comportamiento de los actores en la producción de los planes de desarrollo y adicionalmente contrasta los resultados específicos, con los análisis de orden general realizados en los capítulos anteriores. Permite observar cómo las asimetrías no están dadas únicamente a favor de la representación como se planteó en la hipótesis de trabajo, sino que éstas también se presentan a favor de los organismos de participación, dependiendo de los momentos y condiciones del proceso. De otra parte, se evidencian los problemas derivados del diseño institucional, y de la escasa y/o casi nula voluntad política de las autoridades e instancias de planeación para superar las limitaciones del modelo. ¿Qué tipo de sinergias presenta el ejercicio de planeación participativa, cuáles son las principales fuentes de tensión y cuáles las asimetrías del mismo?, son los interrogantes que se abordan en este capítulo. El capítulo quinto y como aporte de la investigación, concluye con la materialización de una propuesta de organización del Sistema de Planeación Participativa para el Distrito Capital. Se parte de la aplicación general de la teoría de los sistemas a los sistemas políticos, específicamente desde la perspectiva planteada por David Easton, que contribuye a delimitar lo que sería un sistema de planeación participativa abierto y articulado con otros sistemas, definido desde la propia naturaleza de sus miembros y con actores que reciben y aportan insumos para la producción de los planes de desarrollo y normas de ordenamiento territorial en el nivel distrital y local. La propuesta planteada tiene una sustentación teórica previa, desde la cual se avanza hacia la instrumentalización de la concepción teórica, la cual

se plasma en una propuesta de acuerdo que supera el fraccionamiento de la planeación que hoy vive la ciudad, organiza y crea el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital y a su vez, se conecta con otros sistemas que conforman el ambiente de la planeación de la ciudad y sus localidades. La relación del sistema con el tema de región, la producción de insumos básicos para un proceso de planeación articulado y racional, la forma de generar mayores niveles de sinergia entre los actores del sistema, son parte de los temas abordados en la propuesta teórica e instrumental. Se centra la atención en las funciones que cumplen los actores y en su organización como sistema de la planeación, entendiendo que la ciudad es una sola y que el poder se espacializa para efectos de gobernancia, de profundización democrática y compromiso cívico de sus ciudadanos. Se ha tenido especial cuidado en la revisión y tratamiento de las fuentes y en reconocer que en materia de planeación participativa, la ciudad muestra, en medio de las dificultades propias de un proceso tan complejo, progresos y pautas para superar algunas de las inconsistencias del diseño institucional y de las asimetrías que ponen en riesgo, desgaste y descrédito la participación en la planeación de la ciudad, y de contera conducen al escepticismo sobre la descentralización y la democracia como sistema de gobierno.

CAPÍTULO PRIMERO

FUNDAMENTOS POLÍTICOS DE LOS MODELOS DE ESPACIALIZACIÓN

DEL PODER Y SUS RELACIONES CON LA DEMOCRACIA.

1. Centralismo y autonomías locales Lograda la independencia en el siglo XIX, las luchas internas de los grupos de poder de la recién configurada “nación” estuvieron marcadas por las tensiones en torno a la manera de organizar el Estado. Dos grandes corrientes se abrieron paso en las discusiones y luchas internas: quienes defendían un Estado centralista o un Estado federalista. Dos concepciones de Estado heredadas de los debates y aplicaciones externas o extrasocietales sobre el tema. El debate sobre la centralización y la descentralización en Colombia es tan viejo como nuestra historia republicana. El siglo XIX desarrolló sus luchas y debates en torno ha si el Estado se organizaba de manera centralista o federal, culminando con la Constitución de 1886 de orden centralista. Durante los primeros treinta años del siglo XX, las entidades territoriales tenían un mayor grado de autonomía, como se puede deducir de las relaciones fiscales entre el gobierno central y las entidades territoriales. En el año de 1930 los ingresos tributarios se distribuían de la siguiente forma: Gobierno Central 54.3% y entidades territoriales 45.7%22. Esta distribución cambió radicalmente, encontrando su nivel más bajo en el año de 1978 con un 84.5% y un 15.5% respectivamente. Esta tendencia centralista se acentuó y generó las condiciones para que a partir de mediados de los años setenta, se iniciara el debate sobre la descentralización que culminó con los resultados plasmados en la Constitución Política de 1991. A continuación se abordarán algunos de los principales aspectos del debate, ubicando sus antecedentes en el orden internacional, su desarrollo en el siglo XIX y su progreso durante el siglo XX. 1.1 Visión contrastada El debate mundial es rico en lo relacionado con las formas de organización del Estado. Por las particularidades de la presente investigación se destacarán algunos de los principales aspectos del debate en torno a las concepciones centralista y federalista de dicha organización. La lucha entre estas dos concepciones tiene su inspiración en tres grandes clásicos del pensamiento de la teoría política: El Federalista, La democracia en América de Alexis De Tocqueville, y Pierre Joseph Proudhon y el principio federativo. Este pensamiento aparece como fuente de inspiración de algunos de los ideólogos de la organización del Estado colombiano en sus orígenes republicanos. Se analizarán brevemente algunos de los principales aspectos de este debate.

22Ana Lucía Hincapié Correa y otros. El proceso de descentralización y la dinámica regional en Colombia, Corporación para el Desarrollo de la Investigación y la docencia económica (CIDE), Medellín, 1999, p., 41.

1.1.1 La espacialización del poder y el arreglo territorial americano. En los Estados Unidos de Norte América, centralismo y federalismo fueron temas de fuerte confrontación en la organización de la nueva nación. Ya en el año de 1781 en el pacto conocido como “Artículos de Confederación” se deja entrever el espíritu que unió a las trece colonias que existían después de las guerras de independencia frente a Inglaterra. Este primer acto marcó el rumbo del debate y de la organización del Estado. La Constitución de Filadelfia en 1787 firmada por una mayoría de los delegados asistentes, mostraba la diferencia entre quienes eran partidarios del federalismo o del centralismo23. El debate fue adelantado entre otros por Alexander Hamilton y James Madison y fue publicado en un periódico de la ciudad de Nueva York de nombre El Federalista24. Este periódico desarrolló el debate sobre centralismo y federalismo y generó una concepción moderna de un régimen con sistema federal. Las tensiones que principalmente se vivían respondían a los intereses de los grupos agraristas y las fuerzas capitalistas. Los agraristas encontraron en Thomas Jefferson a uno de sus ideólogos. Para Jefferson las leyes solo obligaban a quienes habían manifestado la voluntad de someterse a ellas. Era un enemigo del ejecutivo central fuerte y defensor de las tesis federalistas.25 La lucha se expresó entre los intereses de los capitalistas y los agraristas. Los primeros eran partidarios de un poder federal fuerte, los segundos de mayor autonomía de los estados26. La organización de los Estados Unidos de Norte América atravesó por una fuerte confrontación entre los partidarios de una u otra corriente sobre la organización del estado, expresión de quienes defendían intereses asociados a los grupos de terratenientes y agraristas, y la emergencia de las fuerzas del capital representadas en manufactureros, navieros y comerciantes, entre otros.

23 El proyecto de constitución fue “firmado por 39 de los 55 delegados asistentes, habiendo recibido credenciales para asistir 72 delegados. Para que la Constitución propuesta pudiera entrar a regir debía ser ratificada por el pueblo en nueve estados, por lo cual se inició el debate entre partidarios y adversarios de la Constitución propuesta”, Álvaro Tirado Mejía, Descentralización y Centralismo en Colombia, Serie de Monografías de Ciencias Sociales y Políticas de la Fundación Friederich Naumann, Editorial Oveja Negra, Bogotá 1983, p. 17. 24 El gobernador de Nueva York era opuesto a la constitución, Ibíd., p. 18. 25 “ A pesar del tono decididamente igualitario de su doctrina, no se puede considerar a Jefferson como un defensor de la democracia en el sentido moderno de la palabra. Su libertad era la libertad de las clases terratenientes que trataban de impedir la implantación de una burocracia central fuerte. Cuanto menos gobierno, mejor era la consigna de los terratenientes que estaban seguros de poder dirigir sus negocios sin tener que pedir ayuda al gobierno, en tanto que los intereses capitalistas de las ciudades del Este necesitaban el auxilio de la administración “, Ibíd. P. 18 26 “Hamilton expresaba las ideas del este industrial y capitalista contra las que se alinearon las fuerzas del oeste y del sur: el conservadurismo y el radicalismo agrarios. Al aprobarse la Constitución Federal desapareció la supremacía de las legislaturas de los estados y se ideó un sistema de “frenos y contrapesos” entre las distintas ramas del poder [...] El sistema de impuestos y el aduanero fueron de competencia federal, pero los estados conservaron un carácter semisoberano, sin una línea clara de separación entre autoridad federal y la de los estados, lo cual dio lugar a fuertes conflictos posteriores, algunos de los cuales tuvieron su expresión durante las guerras de secesión”, Ibíd., p. 19

Uno de los principales problemas a resolver fue el de la soberanía, es decir, si se adoptaba una forma federal, para lo cual la pregunta era si la soberanía era del Estado Central o de los Estados. La constitución propuesta no pretendía abolir el gobierno de los Estados sino que los hacía constitutivos del gobierno central o de la denominada soberanía nacional. Para Madison la distribución de competencias entre el poder central y los Estados se debía regir por una regla “poco poder para el nivel central y muchos para los Estados”.27 Un segundo aspecto estaba relacionado con los impuestos. La pregunta era: ¿Cuáles serían del poder federal y cuales de los Estados?, y cual sería el justo medio entre unos y otros. El debate planteado en El Federalista por Hamilton centró su atención en brindar al gobierno federal facultades ilimitadas para cobrar impuestos sin más limitación que el “acatamiento del bien público y los deseos del pueblo”, y creía que como los ingresos del erario eran necesarios para satisfacer las necesidades nacionales, también debía existir un poder para cumplir con ellas.28 La oposición a Hamilton planteaba que eran tan necesarios los recursos para la Unión como para los poderes locales o los estados. Argumentaban que un exceso de poder al respecto en manos de la Unión podía privar a los estados de los recursos necesarios para superar sus principales necesidades29 La organización de la nación norteamericana también asumió el debate sobre autoridad y libertad en la búsqueda de los límites entre centralismos y federalismo, o en palabras de James Madison la línea divisoria entre el gobierno general y el gobierno de los estados. La cuestión pasó por discutir la importancia que se debía dar a la estabilidad y la energía en el gobierno con el respeto que se debía dar a la libertad. La concepción clásica en la construcción democrática se resolvió acariciando la libertad de modo que el poder emanara del pueblo y además que aquellos que fueran nombrados para representarlo estuvieran bajo su estricta dependencia, mediante períodos cortos para el cual fuesen nombrados30. Finalmente el debate en la constitución de Filadelfia debió resolver el dilema del poder entre los estados grandes y fuerte, y los estados pequeños. La línea seguida por los

27 “Los poderes delegados al gobierno federal por la constitución propuesta son pocos y definidos. Los que han de quedar en manos de los gobiernos de los Estados son numerosos e indefinidos. Los primeros se emplearán principalmente con relación a objetivos externos, como la guerra, la paz, las negociaciones y el comercio extranjero; ....Los poderes reservados a los Estados se extenderán a todos los objetos que en el curso normal de las cosas que interesan a las vidas, libertades y propiedades del pueblo, y al orden interno, al progreso y a la prosperidad de los Estados”, Ibíd., p. 20. 28Hamilton planteó que “el gobierno federal debe forzosamente gozar de facultades ilimitadas para cobrar impuestos con arreglo a los métodos usuales”, Ibíd., p. 21. 29 Los opositores a Hamilton concebían que era “tan necesario que los gobiernos de los Estados puedan disponer de los medios de satisfacer sus necesidades, como que el gobierno nacional posea la misma facultad respecto a las exigencias de la Unión, Ibíd., p. 21. 30 Para Madison “las elecciones demasiado frecuentes producen un cambio continuo de hombres, y esta frecuente renovación de hombres trae consigo un constante cambio de disposiciones; mientras que la energía del gobierno requiere no sólo de cierta duración del poder, sino que éste sea ejercido por una sola mano”, Ibíd., p. 22

constituyentes fue de orden pragmático y se resolvió en palabras de Madison “sacrificando la exactitud de la teoría a la presión de ciertas consideraciones externas”31

1.1.2 Raíces del federalismo. La Democracia en América es concebida como una de las más importantes obras de teoría política escrita por Alexis de Tocqueville en un viaje a los Estados Unidos. La descentralización es uno de los temas tratados en su obra escrita entre 1832 y 1835. En dicha obra expresa una clara postura descentralizadora en la organización del Estado. En sus ideas se puede ver una permanente crítica frente a quienes opinan a favor de la centralización, específicamente en el debate francés.32 Tocqueville observó muy de cerca la vida del pueblo norteamericana y uno de los aspectos a los que mayor importancia le dio fue a la comuna como unidad básica de organización del Estado. Para el autor era más importante estudiar lo que verdaderamente pasaba en los Estados Unidos antes de hablar del gobierno de la Unión como lo dice en el capítulo V de su obra33. El análisis de la comuna es parte de una concepción derivada de la observación de los niveles más naturales de organización humana. Sobre esta forma de organización compara lo que pasó en Europa, Norteamérica e Inglaterra. Dice que mientras en Europa la preocupación por la política fue de las capas superiores en Norteamérica e Inglaterra se dio por los niveles más bajos de organización34. Dada la importancia organizativa de la comuna y de ésta en la organización del Estado norteamericano, es lo que lleva a Tocqueville a expresar que la comuna “es donde reside la fuerza de los pueblos libres”35.

31 Ibíd., p. 22. 32 “La mayor parte de los que en Francia hablan contra la centralización no quieren, en el fondo, destruirla; unos porque detentan el poder, y los demás, porque esperan obtenerlo. Les ocurre lo que a los pretorianos, que sufrían de buen grado la tiranía del emperador porque cada uno de ellos podía llegar, algún día al Imperio. La descentralización al igual que la libertad, es algo que los jefes del pueblo prometen, pero nunca conceden. Para obtenerla y conservarla el pueblo no debe contar más que con su propio esfuerzo; y si el mismo no tiene la voluntad de tal cosa, el mal carece de remedio ”, Ibíd., p. 23. 33 “Examinar la Unión antes de estudiar el estado, es internarse en un camino erizado de obstáculos. La forma de gobierno federal en los Estados Unidos apareció en último lugar [...] los grandes principios políticos que rigen hoy día la sociedad norteamericana nacieron y se desarrollaron en el Estado; no es posible dudarlo. Es el estado necesariamente lo que de debe conocer para tener la clave de todo lo demás”, Álvaro Tirado Mejía, Ob. cit, p. 23. 34 “Mientras que en la mayor parte de Europa la preocupación por la política se generó en las capas superiores y de allí fue pasando a las “diversas capas del cuerpo social”, en Norteamérica, al contrario, se puede decir que la comuna ha sido organizada antes que el Condado, éste antes que el estado, y a su ves, éste antes que la Unión. La comuna en la Nueva Inglaterra está constituida desde 1650 y “en torno a la individualidad comunal van a agruparse y a unirse fuertemente intereses, pasiones, deberes y derechos. En el seno de la comuna se ve dominar una política real, activa, enteramente democrática y republicana”, Ibíd., p. 23. 35 “En la comuna es donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las instituciones comunales son a la libertad lo que la escuela primarias vienen a ser a la ciencia; la ponen al alcance del pueblo; le hacen paladear su uso pacífico y lo habitúan a servirse de ella”, Ibíd., p. 24.

De igual manera retoma la importancia del debate sobre las relaciones entre autoridad y libertad. Propone para disminuir la fuerza de la autoridad en una nación dos maneras: una debilitando el poder en su propio principio y quitándole a la sociedad la facultad de defenderse, y el segundo dividiendo el poder en varias manos36. En relación con la descentralización expresa que en los Estados Unidos “el estado gobierna y no administra”. Distingue la centralización política y la centralización administrativa. La centralización política la concibe como “el manejo de ciertos intereses comunes a toda la nación”, y la centralización administrativa como el “manejo de intereses especiales para ciertas partes de la nación”37. Para Tocqueville la centralización administrativa es definitivamente la fuente de múltiples males en el manejo de la sociedad. Es contrario a dicha forma de gobernar por ser enemiga de la “eficiencia y de la libertad”38. En este sentido, aparece una cierta influencia del pesador francés en el pensamiento de Rafael Núñez, al inspirar la famosa frase que dio origen a la Regeneración y a la Constitución del 1886 cuando se plantea la “centralización política y la descentralización administrativa” como forma de organización del Estado colombiano. Sin embargo, desde los orígenes del federalismo en los Estados Unidos hasta nuestros días, han ocurrido una serie de transformaciones en su concepción e implementación, que pasan de la idea dual inicial, al denominado federalismo cooperativo. La configuración primaria del federalismo evidencia que “La Constitución federal de 1789 fue fruto de una serie de compromisos para combinar la integración territorial en una unidad política más eficaz, sin merma del más amplio autogobierno interno de los Estados”39. El diseño institucional del federalismo clásico “presentó una yuxtaposición armónica y dual de soberanías, cada una libre en su respectiva esfera”40. Dicha yuxtaposición fue resuelta en la constitución a través de la asignación de una lista precisa de atribuciones o competencias federales, dejando las 36 El primer concepto es lo que en Europa llaman “fundar la libertad” y el segundo lo concibe como “dividir el uso de la fuerza en varias manos; en multiplicar los funcionarios atribuyendo a cada uno de ellos el poder de que tienen necesidad para realizar aquello que se le encomienda”, Ibíd., p. 24. 37 En relación con la centralización política se refiere a la formulación de leyes generales y las relaciones internacionales, en la centralización administrativa al manejo por ejemplo de “empresas comunales”, en una clara distinción sobre el tema expresa “Que se tenga cuidado cuando se dice que un estado no puede actuar porque no tiene centralización, pues se habla casi siempre sin saberlo, de la centralización gubernamental... hemos visto que en los Estados Unidos no existía centralización administrativa. Apenas se encuentra en ellos la huella de alguna jerarquía [...] pero en los Estados Unidos, la centralización gubernamental existe en el más alto nivel”, Ibíd., pp. 24 y 25. 38 Refiriéndose a la centralización administrativa expresa que esta “acostumbra a los individuos a hacer abstracción completa y continua de su voluntad; a observar, no ya una vez y sobre un punto, sino en todo y todos los días. Entonces, no solamente los deforma por la fuerza, sino que también los capta por sus costumbres; los aísla y se apodera de ellos uno por uno entre la masa común [...] mantiene el cuero social en una especie de somnolencia administrativa que los administradores tienen costumbre de llamar buen orden y tranquilidad pública. Es excelente, en una palabra, para impedir, no para hacer”, en cuanto a la centralización gubernamental dice que no puede concebir “ que una nación acierte a vivir y sobre todo a prosperar sin una fuerte centralización política”, Ibíd., p. 25. 39 Ver en C. R. Aguilera de Prat y Rafael Martínez, Sistemas de gobierno, partidos y territorio, Editorial Tecnos, Madrid, reimpresión 2002, p. 258. 40 Ibíd., p. 258.

demás a los Estados, es decir, lo que no estaba explícitamente definido en la constitución como competencia federal, era por descarte, una competencia de los Estados. Este proceso llevó paulatinamente a que la Federación aumentara enormemente sus poderes, pero a su vez, a que los Estados actuales, asumieran muchas más funciones que las que ejercían originalmente, sobre todo en los ámbitos económicos y sociales. El llamado federalismo dual que tiene su esencia en el “principio de la cosoberanía, partía de la base de que la interferencia mutua era imposible”41. Pero en la práctica, en el cumplimiento de las funciones se presentaron traslapes en la prestación de algunos servicios e incluso en el cumplimiento de funciones. En su evolución, se va consolidando paulatinamente la hegemonía de la Federación, y de paso una importante democratización de los Estados. La constitución resolvió, mediante la vinculación de las partes (los Estados), que éstas no pudiesen actuar unilateralmente y a su libre arbitrio. La consolidación de la Federación se explica por un aumento de sus funciones para asegurar estándares comunes de calidad de vida y satisfacer las presiones sociales por mayores servicios públicos42. La Constitución atribuye a la Federación una serie de competencias (relaciones internacionales, defensa, bienestar, comercio, deuda pública, impuestos, correos y comunicaciones, pesos y medidas, moneda, nacionalidad y castigo de ciertos delitos, entre otros)43 que pueden ser ampliadas materializando así los poderes otorgados constitucionalmente a la federación. Aquí surge el denominado federalismo cooperativo que tiene como base la “interpretación extensiva de las competencias federales [...]. Este punto de vista sostiene que la Constitución se limita a señalar las grandes líneas de distribución de competencias sin encerrar a la autoridad central en un marco estrecho y literal de facultades”44. El centro de dicha concepción está en que la federación no solo tiene definidas las competencias de manera explícita, sino que cuenta con el poder suficiente para hacerlas efectivas, es decir, también se le otorgan a la federación ciertos poderes adicionales para poder cumplir las funciones constitucionales. Esta transformación del federalismo dual al federalismo cooperativo se da con el conocido New Deal, que en lo fundamental cambia la concepción dual de un Estado liberal a un Welfare State que busca una expansión pública de tipo asistencial, acudiendo a la cláusula constitucional de bienestar. La relación entre el nivel Federal y los Estados se interpreta a través de la décima enmienda (sobre el poder residual de los Estados) como “una <<declaración>> que debía presidir la relación entre éstos y la Federación, pero sin poder ser un obstáculo formal para que ésta abordara asuntos de interés social como depositaria de la <<voluntad general>>”45. La realidad de la organización federal americana no está 41 Ibíd., p. 159. 42 “[...] pronto resultó evidente que el federalismo era un fenómeno nuevo, distinto de formas de organización territorial del Estado anteriores, y que la constitución vinculaba a todas las partes <<contratantes>> sin que fuera posible dejarla al libre arbitrio unilateral de cada una de ellas. En otras palabras, las principales causas de la hegemonía federal radica en el progresivo aumento de la a funciones del Estado contemporáneo a la hora de asegurar unos estándares comunes y en las presiones sociales para obtener mayores prestaciones públicas”, Ibíd., p. 259. 43 Ver en Aguilera de Prat, Ibíd., p. 259. 44 Ibíd., p. 259. 45 Ibíd., p. 260.

centrada hoy en la denominada “división de soberanía”, sino en un sistema de cooperación entre cada territorio y la federación46. La herramienta central que permite hacer efectivo el poder de la Federación está en las subvenciones Federales, como la principal fuente de financiación de los Estados y las administraciones territoriales47. El eje del modelo está en que los estados no cuentan con los recursos suficientes para hacer frente a las distintas demandas, lo cual presiona por un incremento del gasto federal. Dichas subvenciones están condicionadas por la Federación, a través del siguiente procedimiento: “1) Negociación interna y petición de los Estados, 2) negociación de éstos con los diversos departamentos federales cuyo concurso se requiera y 3) aprobación federal y supervisión de la implementación”48. Los Estados no se oponen o rechazan las condiciones de la Federación, pero tienen la posibilidad de descargar la responsabilidad en ésta, si existen dilaciones para cumplir con los compromisos y satisfacer de esta manera (desde el centro) las demandas ciudadanas, sin acudir a las impopulares medidas de imponer impuestos locales. En este nivel de intervención está el señalado federalismo cooperativo entre la Federación y los Estados, que termina por complementar con los recursos y programas centrales, determinadas capacidades de decisión internas de los estados. El denominado nuevo federalismo impulsado por el presidente Reagan, se fincó en “la promesa de disminuir la dependencia federal de los Estados, suavizar las condiciones de las subvenciones y reducir el gasto público y los impuestos”49. Fue inicialmente presentada como una propuesta descentralizadora y desregularizadora que pretendía volver a los orígenes del modelo federal. No obstante, se observa que dicha pretensión no fue desarrollada y que durante los años 80 “el resultado de tal política devolucionista consistió en endosar a los Estados programas muy costosos de welfare”50. El resultado fue el congelamiento de programas sociales desarrollados por la federación y los Estados y la reorientación del gasto “hacia la defensa, en la coyuntura de la <<segunda guerra fría>>. Reagan rompió el triangulo de hierro formado por las administraciones demócratas (alcaldes de grandes conurbaciones, congresistas y alta burocracia federal), pero incrementó las presiones sociales para restablecer las prestaciones recortadas. [...] En suma, el New Federalism no redujo la burocracia, apenas descentralizó y no frenó el gasto público pues, retórica ideológica aparte, se limitó tan solo a recortar ciertas prestaciones sociales”51. Esta política, estos cambios en la concepción e implementación del federalismo en Norte América, permiten observar dos aspectos de fundamental importancia:

a. Desde el New Deal el modelo federal responde al esquema 50/25/25, es decir, la Federación recauda el 50% de lo ingresos, los Estados el 22% y las

46 “La Unión nos se basa hoy en una división de soberanías, sino en la cooperación territorial/federal bajo la dirección de este último ámbito”, Ibíd., p. 260. 47 La relación representa el 70% de los ingresos de los Estados y los entes territoriales. Una gran concentración de recuros en el nivel central permitió hacer frente a la Gran Depresión y al gasto bélico de la Segunda Guerra Mundial, Ibíd., pp. 260 y 261 48 Ibíd., p. 261. 49 Ibíd., p. 262. 50 Ibíd., p. 262. 51 Ibíd., p. 262.

administraciones locales el 28%, mientras el gasto se distribuye en el 58%, 17% y 25% respectivamente52. Aquí aparece con mucha claridad el desfase presupuestal del sistema.

b. “Los Estados intervienen en el proceso decisional federal a través del Senado como específica cámara de representación territorial paritaria”53.

De esta manera se muestra como el Federalismo Norte Americano ha evolucionado en su historia y permite entender que el tema de las denominadas autonomías locales tiene límites y regulaciones importantes, que hacen que el modelo funcione bajo la denominada forma de federalismo cooperativo.

1.1.3 El principio federativo de Proudhon El debate de Pierre-Joseph Proudhon es desarrollado en pleno proceso de la unificación italiana, donde sus adversarios lo tildaban de ser opositor a la unidad de Italia. La posición de este autor en el libro Principio Federativo escrito en 1863, levantó la protesta de los demócratas y el aplauso de los conservadores. Se oponía a la consolidación de unitarismos que condujeran al nacionalismo y posteriormente al imperialismo. En este sentido defendió la permanencia del papa en Roma, interés defendido por los conservadores y opuesto de los demócratas quienes expresaban que esta posición iba en contra del progreso. Proudhon se opuso a la centralización de Alemania ya que creía que si esto pasaba habría en Europa cinco imperios: “cuatro militares, el francés, el austriaco, el alemán, el ruso y uno mercantil, Inglaterra”54, los cuales tendrían la posibilidad de oprimir y explotar al pueblo. De la misma manera se opuso a la unidad de Italia, expresando que dicho proceso no era otra cosa que un gran “negocio, mitad dinástico y mitad burocrático, barnizado de liberalismo, salpicado de conspiración y al que algunos honrados republicanos, mal informados o engañados, sirven de introductores”55. Fue partidario del federalismo para el campo internacional y nacional. Concebía que Italia debía ser un estado federalista, conformado por provincias autónomas administradas por sí mismas56. También se ocupó del debate sobre autoridad y libertad. Estos dos principios son para Proudhon contrarios. En todo tipo de gobierno se ejercen como una balanza de pesos y

52 Datos de 1989, citados en Aguilera de Prat, Ibíd., p. 263. 53 Ibíd., p. 263. 54Para Proudhon si estos imperios no se hicieran la guerra “formarían una Santa Alianza, por medio de la cual se garantizarían la obediencia de sus súbditos y la explotación del pueblo”, Álvaro Tirado Mejía, Ob. cit, p. 26. 55 Ibíd., p. 26 56 Par Proudhon “La nación debe transformarse en provincias autonomía, administradas por si mismas con fuerza de iniciativa suficiente. Las atribuciones de las autoridades federales no pueden exceder jamás a las de las autoridades comunales o provinciales. Lo anterior, en base a que en el contrato de federación los ciudadanos se reservan más que el estado, y las autoridades comunales o municipales y las provinciales, más que la autoridad central. Su concepción del federalismo no es opuesta a las nacionalidades sino armonizador de ellas”, Ibíd., p. 27

contrapesos entre libertad y autoridad, y viceversa. Están en permanente lucha y no existe la posibilidad de exclusión del uno por el otro57. Hecha la anterior mirada sobre el debate internacional en relación con el centralismo y el federalismo, se hará, a continuación, una ligera indagación de cómo evolucionó la organización del Estado colombiano en torno a estos dos temas.

1.2 Del Estado unitario al Estado descentralizado: el caso colombiano Dentro de las formas de organización de los estados nacionales y en especial lo que constituyó la configuración del Estado colombiano se encuentran: el gobierno unitario centralizado, y el gobierno federal y necesariamente descentralizado58. La definición de qué tan descentralizada es la organización del Estado es en esencia una decisión política, a pesar de las razones económicas que la sustenten. Estos aspectos son validos teóricamente, ya que en la práctica, como lo manifiesta Ana Lucía Hincapié, “es posible la coexistencia de regímenes federales bastante centralistas y viable la presencia de gobiernos unitarios altamente descentralizados”59. Para el caso colombiano el debate no es nuevo. Desde la organización de la república en el siglo XIX, ésta discusión estuvo presente y alentó gran parte de la confrontación política y militar del naciente Estado.

1.2.1 Las luchas del siglo XIX y la centralización del Estado. El siglo XIX se caracterizó, entre otros aspectos, por la lucha entre centralistas y federalistas para definir la forma de la organización del nuevo país. Durante este siglo, las constituciones tuvieron sesgos marcadamente centralistas o federalistas. Cada una de estas posturas expresaba no solo concepciones políticas e ideológicas de los distintos actores políticos de la vida regional y nacional, sino intereses económicos y de dominación. Para los estudiosos del siglo XIX, aunque no existe una única razón que explique la

57 En Proudhon, la discusión sobre esta contradicción se da de la siguiente manera: “Autoridad y libertad. Estos son los dos polos de la política. Su oposición antitética, diametral, contradictoria, nos da la seguridad de que es imposible un tercer término, de que no existe. Entre el sí y el no, del mismo modo que entre el ser y el no ser, no admite nada la lógica [...] no pudiendo realizarse en toda la pureza de su ideal ni la monarquía, ni la democracia, ni el comunismo, ni la anarquía, están condenadas a complementarse prestándose la una a la otra sus diversos elementos”, Ibíd., p. 26. 58 Para Francisco Leal, “El federalismo, nominación que se puede escoger para identificar una de las fuerzas propuestas, fue la característica, por así decirlo, “natural”, que emergió de una realidad de disgregación regional. Por ello, su reproducción como fundamentación política estaba presente en todo momento de la vida colombiana del Siglo XIX. Al contrario, el centralismo, nombre que le dimos a la fuerza opuesta a la anterior, obedeció a casi todo menos a móviles directos de formación de una nacionalidad”, en AA. VV., Francisco Leal, Aspectos Polémicos de la Historia Colombiana del Siglo XIX, memorias de un seminario, Fondo Cultura Cafetero, julio de 1981, conferencias de la Universidad Externado de Colombia, Asignatura de Historia Social y Política de Colombia, p. 201. 59 Ana Lucía Hincapié Correa y otros, Ob. cit., p. 9.

organización del Estado nacional colombiano, las distintas luchas son expresión de intereses locales y fuerzas que propendían por la unificación nacional. Un primer momento de gran importancia se ubica en la conformación de la Nueva Granada. Este proceso histórico está relacionado con la búsqueda de la llamada soberanía política. Para entender este momento de la historia, que terminó posteriormente en la constitución de la República de Colombia, es necesario precisar algunos rasgos del contexto en el cual se dio inicio a la organización del Estado Nación. Los rasgos de organización de nuestro territorio están ampliamente influenciados por la organización de la monarquía española de la época. No se trata de una monarquía unitaria, sino de una organización plural que agremia a reinos y provincias tanto europeos como americanos, unidos a la figura del monarca. En síntesis, aparece una estructura bastante fragmentada del poder tanto en España como en los territorios americanos60. Para François-Xavier Guerra, el rey es la cabeza de un conjunto de unidades políticas que van descendiendo hasta llegar al nivel municipal61. Esta manera de organización le da un carácter especial tanto a la forma de actuar de la corona española como a la manera como se organizó la independencia y posteriormente la estructura del Estado colombiano. Sobre esta estructura se van configurando los nuevos reinos y a su interior un conjunto de virreinatos, municipios, ciudades y provincias, es decir, múltiples comunidades locales en las que se estructuraba la “comunidad global” y que solía llamarse España por simplificación62.

60 “La Monarquía aparece como un conjunto plural, muy diferente de una monarquía unitaria a la francesa o del modelo borbónico del XVIII. Se trata de un conjunto político formado por la agregación progresiva de reinos y provincias, tanto europeas como americanas, unidos en la persona de un soberano común. Aunque existe un aparato administrativo central que asiste al rey en el gobierno del conjunto de la Monarquía y de cada una de sus partes, este aparato central es relativamente reducido. Cada uno de los reinos y provincias que lo componen son gobernados por un representante del rey, de acuerdo con sus propias instituciones y, en la mayoría de los casos, por naturales del país”, François-Xavier Guerra, Identidades e independencia: la excepción americana, [www. ahila.nl/publicaciones/cuadernos], pp. 4 y 5. 61 “El rey es, por tanto, la cabeza de un conjunto de comunidades políticas, —sus “pueblos” o sus reinos— que sólo puede llamarse España por simplificación. La expresión “las Españas”, más utilizada, refleja mejor el carácter plural de esta construcción que es, de hecho, una pirámide de comunidades políticas superpuestas, tal como bien lo expresa la titulatura regia. En el nivel más alto está la Monarquía, el conjunto; luego, eventualmente, las Coronas, formadas a su vez por varios reinos o provincias (la de Aragón, con Cataluña, Valencia; la de Castilla, con Galicia, Asturias, la Castilla propiamente dicha, los antiguos reinos musulmanes del Sur, y, en fin, los reinos de Indias). En la base de esta pirámide, en los reinos castellanos, que son los que nos interesan ahora, se encuentran dos tipos esenciales de unidades políticas: los señoríos —laicos o eclesiásticos— y los grandes municipios; y, más abajo aún, dependientes de unos u otros, una multitud de villas y pueblos”, Ibíd., p. 5. 62 “En la pirámide de comunidades humanas que forman la sociedad de Antiguo Régimen el reino aparece como una comunidad territorial de orden superior que engloba en su seno, con combinatorias específicas, a las múltiples comunidades locales y a los diferentes cuerpos en los que está estructurada la sociedad. El reino es una comunidad humana tendencialmente completa por su territorio bien definido, por su gobierno propio y por el sentimiento que tienen sus habitantes de una común pertenencia y también de una común diferencia con otras comunidades análogas. En esta óptica es evidente que, aunque los elementos institucionales sean importantes, más lo son la particular combinatoria de los grupos sociales en un espacio regido por las mismas autoridades, la existencia de un espacio económico relativamente unificado y, más tarde, la construcción

Estas unidades locales se configuraron en torno a la unidad superior, el Reino, pero al mismo tiempo en torno a sus propias y muy variadas identidades63. La explicación dada a este fenómeno por Guerra está en lo inmenso del territorio y en la homogeneidad de cada una de dichas unidades64. De ésta manera se van construyendo las múltiples razones independentistas hasta lograr una identidad que se expresa en torno al rechazo a la colonia española y la configuración de una identidad americana65. Para Guerra “A partir de 1810 los términos «españoles americanos» y «españoles europeos», que indicaban una distinción dentro del conjunto de la Monarquía, van siendo sustituidos por otros, más simples y conflictivos, «españoles» y «americanos», que remiten a una oposición cada vez más irreductible, hasta tal punto que los independentistas se fundarán en ella al presentar su empresa como el enfrentamiento de dos «naciones» diferentes y rivales: la española y la americana”66. En adelante el reclamo de un criollo americano sería un factor importante de identidad. La igualdad de derechos de los americanos frente a los españoles será uno de los crecientes símbolos de identidad en construcción. Sin embargo, ésta es catalogada como una identidad negativa, en tanto se funda en el rechazo al antiguo régimen, pero no en torno a una nacionalidad americana67. Este ideal, el de una unidad Hispanoamericana, propuesta por el Libertador Simón Bolívar, no fue posible en la práctica, dada la enorme fragmentación del poder en las múltiples

cultural de la identidad que refuerza el sentimiento de pertenencia. El reino, como la nación moderna, es quizás ante todo una comunidad imaginada, cuya construcción exige, por lo tanto, tiempo”, Ibíd., pp. 5 y 6. 63 Para Guerra, “En América la mayoría de los reinos son entidades más inciertas y todavía fluctuantes, como lo muestran en el siglo XVIII los numerosos cambios de las circunscripciones administrativas y, sobre todo, la creación de nuevos virreinatos, Nueva Granada en 1739 y Río de la Plata en 1776, que fragmentan el antiguo y único virreinato del Perú. [...] En su seno existían ya otras comunidades menores, bien claras en la conciencia de sus habitantes, calificadas como reinos y provincias”, Ibíd., p. 6. 64 Comunidades humanas y unidades políticas indiscutibles y permanentes, integradas en los casos ya citados en la unidad superior del reino, y en otros —la mayoría— reagrupadas con más o menos fundamento por el Estado moderno en circunscripciones administrativas muy variables. Variabilidad de las unidades políticas superiores que se explica no sólo por la inmensidad del territorio y los progresos del poblamiento, sino también por la homogeneidad de estas unidades de base y de sus gobiernos municipales. Se trata, pues, de comunidades tendencialmente completas, pequeñas “repúblicas”, potencialmente ciudades-Estados, si viniesen a faltar el rey y sus representantes, vínculos de su integración en conjuntos políticos más vastos, como pronto se verá en la época de la Independencia. Aquí se encuentran las raíces del mal llamado localismo o regionalismo americano del siglo XIX, François-Xavier Guerra, Ob. cit, pp. 8 y 9. 65 El reclamo a la igualdad y la identidad es evidente como se aprecia en la siguiente nota: “Pero el cambio de imaginario va más lejos y modifica la identidad misma de los americanos. Como hemos dicho anteriormente, hasta 1810 las elites criollas, en su combate por la igualdad política, se presentaban, ante todo, como españoles iguales a los peninsulares, que gozaban, además, de los privilegios y fueros que les daba su condición de descendientes de los conquistadores y pobladores de América. A partir de ahora, la necesidad de distinguirse de sus enemigos lleva a los insurgentes a poner en primer plano esa identidad “americana” que se había consolidado a finales del siglo XVIII”, Ibíd., p. 21. 66 Ibíd., pp. 21 y 22. 67 “Cierto es que el tema de la igualdad entre las dos partes de la Monarquía estaba ya implícito en múltiples tensiones anteriores, como en las rivalidades entre criollos y peninsulares para el acceso a cargos administrativos o en las quejas, frecuentes en la época de las reformas borbónicas, de falta de diálogo entre el rey y el reino. Pero lo que hasta entonces eran tensiones diversas, sin unidad de espacio y de tiempo, ya que resultaban esencialmente de decisiones particulares, se transforma ahora en un tema único —el de los derechos de América— por la aparición de una política fundada en la representación”, Ibíd., p. 19.

regiones y ciudades68. La soberanía adquirida por la independencia se funda en la reclamación de cada uno de los pueblos pero no induce a la construcción de una soberanía nacional. La nación que se pretende construir se fundamenta en un profundo contenido político, explicado por Guerra en la necesidad de “constituir un gobierno propio, independiente tanto del precario gobierno central de la Monarquía como de las ciudades rivales”69. El ejercicio de unificación a través de las constituciones se convirtió en un proceso de permanentes pactos o negociaciones que propendían por conciliar los intereses de cada uno de los representados. La base de la unión estaba en el reconocimiento de los poderes locales, como se aprecia en el preámbulo de la constitución de la Nueva Granada, en 1811:

«Nos los representantes de las provincias de la Nueva Granada […] siguiendo el espíritu, las instrucciones y la expresa y terminante voluntad de todas nuestras dichas provincias, que[…] han proclamado sus deseos de unirse en una asociación federativa[…]70.

Para Guerra, esta tendencia federalista no obedece ni a la moda, ni a imitación del federalismo de Norteamérica sino a la reconstrucción del cuerpo político. Un cuerpo político que paulatinamente fue construyendo su Estado Nación, fundado en una unión de voluntades, no individuales sino de pueblos. Estas uniones reflejaban la fragmentación y debilidad de los acuerdos políticos, que solo tuvieron fuerza a partir de la unión impuesta por la fuerza de los ejércitos libertadores71. Múltiples luchas por la liberación de los pueblos americanos, contra los impuestos y por la constitución de nacientes repúblicas, fueron parte de la ruta histórica del siglo XIX. El interés por romper con la dominación española llevó a generar una cierta tendencia centralizadora, explicada en la necesidad de la organización de un ejercito para adelantar el proyecto liberador72. 68 “Las únicas realidades políticas indiscutibles son los “pueblos”, en su doble sentido del conjunto de las ciudades, villas y pueblos, y de los espacios estructurados por las ciudades principales. Estas últimas son los actores reales de la primera época de la independencia, las que reasumen la soberanía hasta constituirse de hecho en verdaderas ciudades-Estado y publicar incluso sus propias constituciones: en Nueva Granada, a partir de 1810-11, en el Río de la Plata, un poco después.[...] De ahí que el ideal de la unión de todos los pueblos de Hispanoamérica, y más aún el de una unión continental como la que Bolívar intentará construir con el Congreso de Panamá, no sea más que una utopía política basada en la muy tenue identidad americana”, Ibíd., p. 24. 69 Ibíd., p. 24. 70 Ibíd., p. 25 71 El fundamento de la nación no será, pues, cultural, sino esencialmente político, es decir, se fundará, como en la Francia revolucionaria, en una unión de voluntades. Sin embargo, a diferencia de Francia, no se trata aquí de voluntades individuales, sino de voluntades de los «pueblos» y, otra diferencia significativa, mientras que en Francia lo político recubría de hecho una muy vieja nación en el sentido cultural de la palabra, en América la identidad política era mucho más restringida que la identidad cultural. El fundamento político era aquí frágil y aleatorio, consecuencia, en una primera fase, de pactos entre los «pueblos», y en una segunda, de la unidad impuesta a los «pueblos» por las armas de los libertadores”, Ibíd., p. 30. 72 “La configuración de la organización militar, inicialmente dispersa y finalmente aglutinante, fue el mecanismo que dio la pauta para la reproducción de la ideología centralizadora, por lo menos hasta la disolución de la Gran Colombia. La militarización progresiva del proceso de independencia colonial fue constituyéndose en el canal por donde fluían las fuerzas ideológicas y políticas que arrastraban los pros y los contras del centralismo, ver en AA. VV., Aspectos Polémicos de la Historia Colombiana del Siglo XIX, Ob. Cit., p. 204.

Con la victoria en Ayacucho contra España en el año de 1824, se fue consolidando el proceso centralista de la Gran Colombia ejercido desde Bogotá. La lucha entre las facciones de Bolívar y Santander, no son otra cosa que la expresión de formas de concebir la organización el Estado con un mayor o menor grado de concentración del poder73. Como lo afirma Francisco Leal, “Aún con la disolución de la Gran Colombia, la organización militar profesional fue el vehículo por excelencia portador de la ideología centralista”74. Frente al imperio centralista soportado en buena medida por el militarismo de la época, surgen algunas reacciones por parte de los grupos dominantes que van a marcar la tendencia posterior a la disolución del la Gran Colombia. A partir de 1831 y muy especialmente a partir de 1855 el ímpetu militarista expresado en un ejercito “profesional” fue paulatinamente reducido. Pero muy a pesar de las reacciones frente al centralismo militarista encabezado por un espirito civilista y republicano, la Gran Colombia aportó a partir de la Constitución del Estado de la Nueva Granada de 1832, prácticamente dos siglos de centralismo. Durante este período de nuestra historia, lo que se vivió fue una permanente tensión entre las fuerzas centralizadoras y federalistas, que paulatinamente y por diversas razones fueron configurando la aparición de los partidos políticos75. Las condiciones objetivas del país (geográficas, económicas, los poderes locales, etc.) y la organización administrativa del territorio tendían hacia la federalización, pero la estrategia política libertadora fincada en el fortalecimiento y profesionalización del ejercito tendían hacia la centralización, como respuesta a la existencia de un país disperso. Para Frank Safford, el progreso del comercio en la primera mitad del siglo XIX debió ser apoyado por el Estado, que adicionalmente impulso la adquisición de tierras baldías y un proceso especulativo en cabeza de hacendados y comerciantes quienes compraron títulos asignados por el Estado a menor precio76. Todos estos procesos generaron un profundo déficit fiscal que agudizó la problemática vivida durante la guerra de 1839 y condujo a la Constitución de 1843 de orden centralista77. 73 Para buscar defender lo conquistado frente a España, Francisco Leal nos dice que “ Poco a poco, el centro político de la Gran Colombia en Bogotá se fue impregnando de la presencia militar, y la inercia de los privilegios y fueros especiales de la guerra fue tomando forma dentro de la acción administrativa del estado en reconstitución. La dictadura de Bolívar, proclamada en agosto de 1828, constituyó la expresión mayor del predominio militar en el estado. Con ella, el militarismo trató de contrarrestar el bloqueo constitucional que logró la facción santanderista en la Convención de Ocaña, ante la tentativa bolivariana de implementar su constitución autoritaria”, Ibíd., p. 204. 74 Ibíd., p. 205 75 Francisco Leal explica que “La facción bolivariana de la Gran Colombia supo despertar tal necesidad política, tanto en la nueva facción que se aglutinó con posterioridad a 1831, como también en los santanderistas; con mayor razón en estos últimos por tener en sus manos las riendas del poder. Mas tarde, en 1839, los santanderistas buscarían de nuevo la autonomía regional, a raíz de su perdida de participación en el estado; sin embargo, solo encontrarían una gran derrota militar en algo más de una década de centralismo. Para ese entonces ya no existiría el santandereanismo, sino un partido, el liberal, que tomaría las banderas del federalismo”, Ibíd., p. 206. 76 Ibíd., p. 207. 77 Las distintas prácticas especulativas y los problemas fiscales, dice Leal, “llegó a su desbordamiento durante la guerra civil de 1839. La consecuencia inmediata de este proceso fue el cerramiento del estado hacia una centralización mayor, a través de la Constitución de 1843, sobre la base de un baño ideológico moralista estimulado por el gobierno”, Ibíd., p. 207.

Las enormes contradicciones de la vida económica y política de mediados del siglo XIX, hacen de este período uno de los más dinámicos en la confrontación centralismo y federalismo. Una actividad comercial, contradictoria con la existencia mayoritaria de terratenientes, pero complementaria a su vez en el terreno de la dominación de los grupos de poder, empezaba a cuestionar el centralismo bogotano como epicentro del ejercicio del poder. Las fuerzas de una ideología liberal dieron apertura a las corrientes federalistas iniciadas en 1853. La importancia de las economías locales del tabaco, que fortalecían la estructura regional del país, minaron la realidad política centralizadora y abrieron el camino hacia un federalismo rampante. “Ya para fines de la década de los años cincuenta el federalismo era un hecho en la conciencia de la mayoría de los grupos dominantes”78. A partir de los años 60 y producto de la guerra del mismo año que produjo una enorme crisis económica y agudizó la situación política, se dio paso a la consolidación del federalismo en la Constitución de Rionegro en el año de 1863 y se abrió un camino de guerras civiles que empezaron a confrontar y minar los intereses de las principales familias dominantes y la tranquilidad de todos los ciudadanos. Según Nieto Arteta, la Constitución de Rionegro fue promulgada en medio de hechos políticos que condicionaron su elaboración: La guerra desatada por el General Tomas Cipriano de Mosquera contra la Confederación Granadina y los errores en que incurrió la Confederación Granadina, entre otros. La constitución tuvo inspiración en los más conocidos preceptos del liberalismo clásico y bajo la orientación del denominado federalismo contractualista79. Los Estados Unidos de Colombia, nombre dado a la nueva realidad organizativa del país, refleja la intencionalidad de los constituyentes para estructurar el Estado. Sin embargo, la nueva constitución encarna, según José María Samper, la siguiente contradicción: reconocía a los estados como soberanos e independientes y llamaba la nación “Estados Unidos de Colombia”, es decir, estaban sometidos al gobierno de la Unión80.

78 “El triunfo de la coalición bipartidista sobre el general Melo le dio piso definitivo a una tendencia consensual federalista, al refrendar en la Constitución de 1858, bajo un gobierno conservador, lo expuesto en la de 1853, bajo un gobierno liberal”, Ibíd., p. 210. 79 “Los convencionistas de la ciudad de Rionegro prohijaron una noción del mundo jurídico inspirada en el más furioso liberalismo clásico: absolutismo de las libertades personales, contractualismo del régimen federal, inhibición del Gobierno Federal ante las pugnas que pudieron turbar la paz interna de los Estados, o que suscitaren una lucha entre los Estados miembros de la Unión, muy limitadas atribuciones del Gobierno Federal, etc.”, Luis Eduardo Nieto Arteta, Economía y Cultura en la Historia de Colombia, quinta edición, Bogotá, Editorial la Oveja Negra, 1973, p. 293 80 José María Samper lo expresó de la siguiente manera “El Pacto de la Unión introducía dos modificaciones substanciales en la situación de la República: reconocía a los estados el carácter de soberanos e independientes (lo cual era una evidente ficción, puesto que dependían de la autoridad del dictador, y de hecho no ejercían soberanía sino que obedecían en todo al gobierno Provisional); y cambiaba el nombre de la Nación, llamándola “Estados Unidos de Colombia”. Y, sin embargo de llamarse soberanos e independientes, los siete Estados convenían (artículo 1°) en unirse, ligarse y confederarse para siempre, y formar una nación libre, soberana e independiente; lo que no se compadecía con la independencia y soberanía de los mismos estados – a menos que los términos no tuviesen su significación racional y reconocida”, Ibíd., pp. 293 y 294

La realidad federal de la época desató un sin número de guerras civiles que generaron una profunda inestabilidad política. El gobierno federal fue incapaz de garantizar la paz y la tranquilidad en los estados y vio por el contrario como se turbaban la paz y la tranquilidad de los mismos. Según Samper, citado por Nieto Arteta, esta fue una época de profundas inestabilidades: Entre 1855 y 1878, en Antioquia se dieron más de 7 constituciones diferentes, Panamá vivió además de las constituciones de 1855 y 1863, las de 1865, 1868, 1873, 1875 y una reforma en 1881; el Estado del Magdalena bajo numerosa revueltas contó en doce años con cuatro constituciones y así sucedió con los Estados de Cauca, Cundinamarca, Boyacá y Tolima81. Este gran número de constituciones era respaldado con continuos levantamientos y revueltas que al decir de Núñez, “con el triunfo completo del liberalismo a principios de 1863, la República no había, hasta ahora, gozado de un período presidencial en completa paz”82. La nueva realidad empezaba a generar cuestionamientos a la Constitución de Rionegro, la cual garantizaba libertades fundamentales que eran violadas en la práctica del diario vivir. El ejercicio del derecho a la vida, la libertad de prensa, el derecho a la propiedad y la autonomía de los estados mostraban esta realidad contradictoria: garantía constitucional y violación en la práctica83. Esta gran desorganización de la vida nacional en la segunda mitad del siglo XIX condujo a un radical replanteamiento en la organización del Estado, que terminó con el proceso de la denominada Regeneración y la Constitución de orden centralista de 1886, que con algunas modificaciones perduró hasta el año de 1991. La Regeneración fue en esencia un movimiento político que produjo la reforma de la Constitución de 1863 y se veía como una gran revolución que respondía a las “imprescindibles necesidades históricas”. Núñez precisa que la Regeneración, a diferencia de lo sucedido con la independencia y la reforma de 1811 que eran producto de la emancipación, trataba de lograr el equilibrio político en el manejo del país84.

81 Ver Nieto Arteta, Ibíd., p. 294 y 295. 82 Según Núñez, citado por Nieto Arteta, “De 1864 a 1866 hubo tres revoluciones: una en Cundinamarca, otra en el cauca y otra en Panamá”, “De 1866 a 1868 hubo el golpe de estado del General Mosquera, la contrarrevolución encabezada por el General Acosta y varios trastornos locales relacionados en esos dos sucesos”, “De 1868 a 1870 hubo una revolución en Cundinamarca y otra en Panamá”, “De 1870 a 1872 una o dos revoluciones en Boyacá y otra en Cundinamarca”, “De 1872 a 1874 hubo una serie de trastornos en Panamá, y gran agitación en Boyacá”, “De 1874 a 1876 hubo agitación y trastornos en toda la República”, “De 1876 a 1878 hubo guerra civil general”, “De 1878 a 1880 hubo trastornos en Panamá, Antioquia, Cauca, Magdalena y Tolima, y agitación general”, “Es desde 1880 que (sic) el país se encuentra en atmósfera de perfecto sosiego), Ibíd., p. 296. 83 Nieto Arteta citando Nuevamente a Núñez recuerda lo siguiente: “La vida era inviolable; pero podía, sin embargo, fusilarse en algunos casos, y aún hacerse la apoteosis del ejecutor”, “La prensa era inmune; pero podía, de vez en cuando, encarcelarse a los escritores, y ponerse en almoneda las imprentas”, “La propiedad era inmune; pero eso no excluía la confiscación total o parcial, cuando el interés político lo exigía claramente”, Los Estados eran autónomos y soberanos; pero ¡ay del que no votara por el candidato designado en el Palacio de San Carlos!...”, Ibíd., p. 297. 84 En Julio de 1881 Núñez dice: “El problema de la Regeneración no representa, un último análisis, sino el reconocimiento de la necesidad de emplear nuevos esfuerzos en el sentido de devolver a nuestra vida política su tutelar equilibrio”, Ibíd., p. 308

La Constitución Política de 1886 se estructura sobre unos supuestos de organización del la Nación que se mencionarán, en tanto apuntan a esclarecer el tema de la centralización y la descentralización. La Constitución política de 1886 se desarrolla sobre dos supuestos teóricos que ameritan reflexión:

a. La Regeneración constituye un Estado liberal de derecho con una profunda

inclinación hacia la unidad. Esta inclinación presenta lo que Nieto Arteta denomina dualidad de los poderes políticos, para hacer alusión a las tensiones que se pueden generar cuando el presidente y el congreso, ambos de origen popular, no respondan a los mismos intereses. Este dualismo lo resuelve la constitución afianzando el poder del Presidente de la República, o como se conoce comúnmente, bajo un régimen presidencial85.

b. El segundo supuesto hace referencia al dualismo entre centralización política y descentralización administrativa. La constitución pretendía resolver los problemas heredados de la federalización del país en 1863 con un régimen centralizado políticamente pero que conservara la posibilidad de administrar descentralizadamente lo local, es decir, mediante la autonomía administrativa de las entidades locales. Este dualismo se resuelve mediante el poder político del ejecutivo central para resolver las diferencias o problemas que presenten los mandatarios o administradores locales. En últimas, es resuelto mediante el poder de la centralización política. Así encontramos un estado unitario, con pretensiones descentralizadas desde el punto de vista administrativo, pero que realmente convierte la autonomía local en una mera ficción, en tanto el poder real está en la centralización política en manos del ejecutivo central86.

La Constitución de 1986 recogió la idea de Tocqueville “centralización política y descentralización administrativa”, lo cual da cuenta del conocimiento que tenían nuestros constituyentes de los teóricos externos sobre el tema. Sin embargo, lo que se dio en la práctica al respecto, no fue otra cosa que una enorme centralización política y centralización administrativa en cabeza del presidente87. Este esquema nos va a regir hasta 85 Para Nieto Arteta, “Hay una dualidad previa e inicial de poderes políticos. El Presidente de la República y el Congreso tienen un origen popular. Esta “popularidad” de ambos poderes políticos creará en los momentos en que no haya armonía entre el Presidente y el Congreso una situación muy crítica y anormal. Pero ente ella, la Constitución resuelve el choque dualístico de los dos poderes, en el sentido de la afirmación del poder político del presidente de la República. Es el régimen presidencial. ...... es la afirmación democrática de la unidad. Lo democrático es lo unitario. Lo liberal es lo dualístico”, Ibíd., p. 319. 86 Dice Nieto Arteta, “Siempre que surja una pugna entre la Asamblea Departamental y el Gobernador en su calidad de Agente del Poder Ejecutivo Nacional, tal pugna se elimina en virtud de la afirmación de la centralización política. En el Gobernador el dualismo que analizo se expresa a través de la destrucción de la unidad espiritual que debe poseer el Gobernador en su calidad de funcionario público. En efecto, el Gobernador es Jefe de la Administración Departamental, la cual es, en hipótesis, autónoma, pero también es Agente del Poder Ejecutivo Nacional. Vive el Gobernador una angustiosa contradicción, la cual se elimina democráticamente afirmando la centralización política”, Ibíd., p. 319. 87 Tirado Mejía dice al respecto, “Sin embargo, Núñez solamente tomó del pensador francés lo que podía ser la forma, pero precisamente se separó de él en cuanto al contenido; lo que en la práctica se dio entre nosotros

la Constitución Política de 1991 que pretende desarrollar un Estado unitario organizado de manera descentralizada. El objetivo central de la Constitución de 1886 fue garantizar la paz del país y para tal efecto buscó: fortalecer el poder ejecutivo en cabeza del presidente, establece el carácter unitario de la nación, cambia el nombre de Estados por el de departamentos, concentra la legislación, elimina la elección de funcionarios regionales, restringe libertades, pasa algunas rentas al gobierno central, incorpora el principio de descentralización administrativa para moderar el centralismo, el presidente tenía el derecho a objetar leyes, el ejecutivo tenía amplios poderes en acaso de guerra exterior, se centraliza y unifica el ejercito, no se reconocían los derechos individuales y reconoció en la Iglesia Católica y en la religión el poder educativo y de control social88. Así termina el siglo XIX en su temporalidad histórica, pero sin resolver de manera definitiva los principales problemas que aquejaban a la sociedad colombiana. Con una constitución de orden centralista se inicia el transcurso del siglo XX, que en distintos momentos históricos introdujo algunas modificaciones a la Constitución del 188689 de las cuales se resaltarán las que tienen que ver con la descentralización.

1.2.2 Cien años de olvido. Como ya se expuso anteriormente, la Constitución Política de 1886 centralizó el ejercicio del poder en manos del ejecutivo y paralelamente centralizó la administración del Estado muy a pesar de la formula “centralización política - descentralización administrativa”. El siglo XX da paso a nuevas realidades y produce modificaciones en la constitución que evidenciaron paulatinamente una realidad insostenible de centralización del poder y de la administración, nociva para el buen manejo de los asuntos públicos y el logro del tan anhelado desarrollo para todos los colombianos. Este proceso se agudizó aún más por la enorme confrontación política de la última mitad del siglo XX y el empobrecimiento de la mayoría del pueblo colombiano. Las principales reformas a la constitución del 86 se dieron en los años 1910, 1936, 1945, 1957, 1968 y 1986. En relación con el tema de las autonomías departamentales y

con la “Regeneración” fue una centralización política seguida de una centralización administrativa muy rígida, debido fundamentalmente al fuerte régimen presidencialista que se implanto”, Álvaro Tirado Mejía, Descentralización y Centralismo en Colombia, Ob., cit., p. 24 88 Ver en Jorge Orlando Melo, “La Constitución de 1886”, AA.VV. Nueva Historia de Colombia, I Historia Política 1886-1946, Ia ed., Editorial Planeta, Bogotá, 1989, pp. 47 a 52. 89 Según el ex canciller Augusto Ramírez Ocampo en referencia al gran número de cambios que ha tenido la Constitución Política de 1991 dijo “ [...] En los últimos 13 años la Constitución ha sido reformada 18 veces, lo que ha llevado a modificar un total de 42 artículos. Más del 10 por ciento de la Carta Magna, si se tiene en cuenta que tiene 380 artículos. “Claro que la Constitución de 1886 tuvo 59 reformas en 105 años”, “Exconstituyentes, en guardia”en El Tiempo, Nación, Bogotá, 5 de julio de 2004, p. 1-3

municipales, las principales reformas se dieron en los años 1910, 1968, 198690 y la más importante y definitiva con el cambio constitucional de 1991. En el año de 1910 la reforma introdujo la autonomía administrativa de los departamentos. La reforma de 1968 institucionalizó la planificación económica, generó procesos de delegación para la prestación de servicios nacionales e iniciativas de gasto público para el funcionamiento de la administración, creo el situado fiscal, autorizó la creación de áreas metropolitanas y asociaciones de municipios. La reforma de 1986 buscó fortalecer la autonomía administrativa y política local que conllevaron a la elección popular de alcaldes y la consulta popular91. Sin embargo y muy a pesar de lo que buscaban las reformas, la realidad indica que los departamentos y municipios fueron perdiendo paulatinamente la autonomía que se les otorgaba a través de los múltiples requisitos y trabas impuestas desde el centro. Poco a poco se fueron nacionalizando la policía municipal, la educación y la salud, la vivienda, se perdió el manejo del catastro municipal, el manejo de las rutas de buses, los caminos vecinales, la autorización de los prestamos a municipios, etc92. Era tan crítico el problema de la centralización que paulatinamente adquirió el país, que los propios institutos descentralizados eran absolutamente centralistas. Estos institutos concentraron funciones propias de los municipios y desarrollaban competencias desde el centro contrarias al planteamiento de la descentralización administrativa pregonada en la constitución del 86 y desarrollada en algunas de las reformas mencionadas. Los municipios y los departamentos perdieron el protagonismo que debían tener en la proyección del país, no eran tenidos en cuenta en la elaboración de los grandes planes y eran sujetos a

90 Jorge Vivas Reyna, Descentralización administrativa, Política, Fiscal y de Planificación regional, Una Visión General, Documentos de trabajo N° 2, Federación Nacional de Cafeteros, Bogotá, 1987, p. 10. 91 “En 1910 se consagró la autonomía administrativa de los departamentos, que había desaparecido en 1886. La reforma de 1968, institucionalizó la planificación económica y delegó en los gobernadores la dirección y coordinación de los servicios nacionales que se presentan en los ámbitos de los departamentos; además, les delegó la iniciativa en materia de gasto público y sobre la estructura y funcionamiento de la administración. Así mismo, instauro el Situado Fiscal. Por otra parte, y de gran relevancia para la reforma legislativa reciente de los municipios, autorizó la creación de Áreas Metropolitanas y la Asociaciones de Municipios, así como las Juntas Administradoras Locales. La ultima reforma constitucional, la de 1986, fortalece la autonomía administrativa en el aspecto político que, sin duda alguna, conlleva la elección popular de alcaldes y la consulta popular”, Ibíd., pp. 10 y 11. 92 Álvaro Tirado Mejía nos recuerda este trayecto de la vida nacional de la siguiente manera: “ La Policía municipal se nacionalizó a finales de los años 40. La educación lo fue paulatinamente durante un proceso iniciado en el Frente Nacional y que culminó con una ley de 1975. La salud corrió igual suerte. El Instituto de Crédito Territorial, que había sido creado en la administración Santos como un fondo para financiar planes de vivienda en los municipios y en los centros del país, se volvió un instituto descentralizado más. Los gobiernos municipales perdieron el manejo del catastro (hoy solo lo tienen Bogotá, Medellín y Cali). La fijación de las rutas de los buses urbanos la tiene el Instituto Nacional del Transporte, que desde Bogotá dispone lo referente a líneas barriales en cualquier ciudad (con excepción de Bogotá y Medellín), sin que el propio alcalde o su Consejo puedan disponer en aspectos tan fundamentales para la ciudad y su población, Álvaro Tirado Mejía, Ob. cit., p. 63.

innumerables trámites para la adquisición de prestamos con destino al desarrollo municipal.93. El siglo XX se caracterizó por mantener vigente la tensión entre centralización y descentralización pero con un progreso evidente hacia la centralización consagrada en la carta del 86. El fortalecimiento del estado central se hizo a costa de la perdida de funciones de los entes departamentales y municipales, explicado por Nieto Arteta a través de tres razones fundamentales: “la necesidad de proveer una infraestructura física en notorio aumento, los crecientes mecanismos de intervención y de regulación de la economía, y el aumento del gasto público social y de los servicios”94. Las cifras fiscales muestran como se fue paulatinamente aumentando el centralismo en las arcas de la Nación a las cuales llegaba entre el 65% y el 80% de cada peso que tributa un colombiano95. La crisis del país era de tal dimensión que durante los años 70 y 80 proliferaron los movimientos cívicos en todo el territorio nacional, la mayoría reclamando servicios públicos. Durante el período de 1971 a 1985 se adelantaron cerca de 300 paros cívicos, más de la mitad de estos motivados por reclamo de servicios de energía, alcantarillado y acueductos96. En el caso de Bogotá, la mayoría de las protestas se generaron por el costo en las tarifas de servicios públicos y la deficiente prestación de los mismos97. Estos aspectos hacían evidente la crisis municipal expresada en el crecimiento desordenado de las ciudades, la crisis fiscal de los municipios y la enorme concentración de los recursos en las arcas de la nación. Según Pedro Santana, “En Colombia se ha operado hasta años resientes, una concentración de los ingresos en el nivel nacional. En 1940 la Nación recibió

93 Es elocuente al respecto el relato realizado por Tirado Mejía, “A pesar de las disposiciones constitucionales y legales, los Departamentos y Municipios no son tenidos en cuenta ni consultados cuando se trata de los grandes planes. En una encuesta de la ANIF mostró en la preparación del Plan de Integración Nacional, PIN, ninguno de los Departamentos o Municipios fue consultado. En su campaña presidencial, Belisario Betancour denunciaba la circunstancia de que “Hasta la simple personería de una acción comunal tiene que ser reconocida por el Ministerio de Gobierno de Bogotá”. Todo préstamo a los Municipios requería previa autorización del Ministerio de Hacienda y concepto favorable del departamento nacional de planeación, más otros numerosos trámites. Según la publicación de ANIF, “Financiamiento del desarrollo Urbano”, un préstamo municipal debe tramitarse ante 103 funcionarios oficiales, lo cual toma algo más de 270 días”, Ibíd., p. 63. 94 Ibíd., p. 64. 95 “Los tributos de los departamentos y municipios equivalían a un 54% de los impuestos nacionales en 1929, 50% en 1945, 36% en 1967 y solo el 18% en 1978”. Y según Jaime Castro, de cada peso que hoy tributan por cualquier concepto los colombianos, entre el 65% y el 80% (de acuerdo con la metodología que se siga) va a las arcas de la Nación, cuando hace 40 o 50 años el ingreso público entre Nación, Departamentos y el Municipio se repartía por terceras partes”, Ibíd., p. 64 96 Ver Pedro Santana R “Crisis municipal, movimientos sociales y reforma política en Colombia”, Revista Foro, Año, 1 No 1, septiembre de 1986, Bogotá, Ediciones Foro Nacional por Colombia, p. 11. 97 Ibíd., “En Bogotá, los conflictos se generaron en un 28.1% de los casos por problemas de tarifas de los servicios de acueducto, energía, y combustibles de uso doméstico, en veces se originan por extensión de redes o por insuficiencia en el suministro del cocinol. Por problemas en el transporte público se registraron el 21.2%, mientras que por problemas relacionados con las basuras se registró el 15.3 % de las protestas. Los conflictos laborales llevaron al 11.8%, por la vivienda se generaron el 10.6% y por otros motivos el 13%”, Ibíd., p. 8.

el 56% de los ingresos fiscales, los departamentos recibieron el 32%, y los municipios el 22%. En 1979 la Nación recibió el 84.6%, el nivel departamental el 9.7% y el municipal el 5.7%”98. Estos factores apoyados por el desgreño administrativo, el paulatino crecimiento de las fuerzas insurgentes y la fragmentación creciente de los partidos políticos, condujeron a impulsar durante los años 80 algunas de las más importantes reformas relacionadas con el fortalecimiento municipal. Estas reformas tienen como antecedentes inmediatos “la Constituyente propuesta por el presidente López y a los proyectos de elección popular de alcaldes y de reforma electoral presentadas por Álvaro Gómez”99. Después de 10 años de discusión sobre la descentralización se logra iniciar un conjunto de reformas que definitivamente encontraron un consenso generalizado en la clase política para implementarlas100. Una de las primeras reformas fue la impulsada a través de la promulgación de la Ley 14 de 1983, cuyo objetivo central era el fortalecimiento de los fiscos municipales. La ley logró incrementar significativamente los recursos de departamento y municipios como parte del proceso de reestructuración de los tributos impuestos a las actividades locales101. Sin embargo, la Ley 14 no logra estos efectos de manera generalizada para todos los municipios y su efecto fue muy bajo para la mayoría de municipios pequeños. La Ley 14 fue complementada con la expedición de la Ley 12 de 1986 que aumentó los recuros de las entidades territoriales a través de la cesión de impuestos e incremento de las transferencias, y reglamentó las posibilidades y formas de gasto de los mismos. La participación en el impuesto a las ventas fue uno de los principales logros de esta ley, la cual favorecía especialmente a los municipios menores de 100.000 habitantes102. La Ley 12 fue desarrollada a través de una serie de decretos (077 a 081 de 1987) que reasignaban funciones entre los niveles del Estado y pretendían imponer metas a las entidades territoriales.

98 Ibíd., p. 10 99Ver en Fabio Velásquez C., “Crisis municipal y participación ciudadana en Colombia”, Revista Foro, Año 1, No 1, septiembre de 1986, Bogotá, Ediciones Foro Nacional por Colombia, p. 25. 100 “ A lo largo de diez años se logró congregar un consenso sorprendente a la luz de la trayectoria del proceso político colombiano. Baste decir que para 1986, tirios y troyanos, todos coincidían en la necesidad de la descentralización fiscal, de la elección popular de alcaldes y de la participación comunitaria en las decisiones del Estado”, Fernando Rojas, “Incertidumbres, vacíos y retos del proceso de descentralización”, Fernando Rojas, “Incertidumbres, vacíos y retos del proceso de descentralización”, Economía Colombiana, Revista de la Contraloría General de la República, No 210, octubre, de 1988, Bogotá, p. 10. 101 Jaime Castro, evidencia el aumento de los tributos como efecto de la aplicación de la Ley 14 de 1983. “La participación de los municipios en el impuesto a las ventas muestra este un aumento vertiginoso.: $13.543 millones en 1982, $13.902 en 1983, $17.825 en 1984 y $26.160 en 1985”... “Las rentas propias de los municipios crecen de $6.331 millones en 1980..... a $27.532 en 1984, Jaime Castro”Reforma Política 1982-1986”, Revista Economía Colombiana, de la Contraloría General de la República, No 182 de Junio de 1986, Bogotá, p. 18. 102 Pedro Santana recuerda como los ingresos esperados para los municipios eran de 42 mil millones en 1986 y se aspiraba llegar a 226 mil millones en 1992 donde se alcanzaría el tope máximo, Revista Foro año 1, # 1, Ob. cit., p. 12.

Otras leyes de singular importancia en la vía del fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales fueron: la Ley 3 de 1985 que autorizó a las asambleas la emisión de estampillas “pro desarrollo departamental”, la Ley 23 de 1986 que autorizó a las asambleas la emisión de estampillas “pro electrificación rural”, la Ley 130 de 1985 autoriza la inversión forzosa de partidas destinadas a los municipios para programas de vivienda popular, los decretos 469 y 470 de 1986 tendientes a modernizar el régimen presupuestal y fiscal de intendencias y comisarías y la Ley 50 de 1984 y 55 de 1985 tendientes a perfeccionar y fortalecer los fiscos municipales103. Desde el punto de vista administrativo se expidieron las leyes 22 de 1985, y 3 y 11 de 1986 y los decretos reglamentarios posteriores que tendían a fortalecer la autonomía de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios. El estatuto municipal creó las juntas administradoras locales e involucró a la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de naturaleza municipal104. La Ley 11 estableció igualmente la participación de las organizaciones populares en las juntas directivas de las empresas de servicios públicos. Es uno de los aspectos más importantes en materia de participación popular, ya que ésta se empieza a institucionalizar en torno al manejo y control social de los asuntos públicos. Otras de las normas que tendían a fortalecer el proceso de descentralización iniciado en 1984 fueron la Ley 76 de 1985 que introdujo el concepto de regionalización y la Ley 57 de 1985 que introduce el derecho a la información como uno de los fundamentos centrales para la construcción democrática de un país. Sectorialmente la Ley 10 de 1990, que reorganiza el Sistema Nacional de Salud, es un gran avance en materia de descentralización para el sector, otorgando a los municipios la responsabilidad del primer nivel de atención, a las gobernaciones y distritos el segundo y tercer nivel de atención, reservando al nivel nacional la dirección de la política en salud y asegurar la financiación de la misma. Uno de los más importantes hechos políticos de este decenio fue el de la elección popular de alcaldes aprobado con el Acto Legislativo No 1 de 1986, que permitió a los ciudadanos la escogencia libre de los gobernantes locales a partir de marzo de 1988105. Esta reforma constitucional fue un gran progreso hacia la democracia local. La década de los 80 termina con un gran entusiasmo y auge normativo en materia de descentralización, que posteriormente va a ser discutido por la constituyente e incorporado en la Constitución Política de 1991.

1.2.3. La Constitución Política de 1991: Una luz de esperanza en materia local La década del 90 se inicia con la más importante transformación política del Estado Colombiano: la Constituyente y la Constitución Política del 91 como resultado. En su artículo primero la Constitución Política de 1991 sienta las bases de organización del 103 Ver Jaime Castro, Revista Economía Colombiana # 182, Ob. cit., p. 18. 104 Ibíd., pp. 18 y 19. 105 Ver en Gonzalo Espitia Avilez, Nuevo Régimen Municipal, Cuadernos ESAP No 1, Escuela Superior de Administración Pública, ESAP-Publicaciones, agosto de 1987, Bogotá, p. 19.

Estado, dando rango constitucional a la descentralización y a la participación como dos de los fundamentos esenciales del Estado social de derecho106. La nueva república unitaria de Colombia se organiza de manera descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática y participativa. La descentralización, con autonomía de sus entidades territoriales, es la consagración en la Constitución de una forma de organización de la república unitaria que algunos teóricos llaman “federalismo moderado o atenuado”. La noción de unidad de la república parece hacer referencia a la necesidad de control político centralista para mantener la unidad de la nación en el marco de un proceso de descentralización que da fuerza a la existencia de las entidades territoriales. Este principio constitucional reconoce la diversidad de las regiones del país y les da un marco de autonomía para que puedan ser protagonistas de su propio desarrollo. La descentralización es planteada, según Alfredo Manrique, como un ejercicio de traspaso de funciones de un nivel de gobierno a otro (descentralización administrativa), transferencias de recursos (descentralización fiscal) y transferencia de poder a autoridades locales (descentralización política), lo que le permite calificar el proceso como federalismo atenuado107.

La Constitución plantea el tema de la descentralización en 8 artículos (1, 49, 209, 210, 285, 352, 356, 368), en los cuales se precisan los aspectos territoriales, políticos, administrativos y fiscales entre otros. La participación es el otro gran principio de la nueva norma. Es planteada como un derecho fundamental de lucha contra la exclusión108. En este sentido, el alcance de la participación va más halla de la posibilidad políticas de elegir y ser elegido, para ubicarse en otros campos fundamentales del Estado social de derecho. El acceso a la riqueza nacional, al reconocimiento y disfrute de las diversas manifestaciones de la cultura y a no ser excluido de las distintas posibilidades que brinda el desarrollo humano, son parte de la nueva 106 El artículo 1 dice “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”, Art. 1 de la Constitución Política de 1991. 107 Para Manrique, “La descentralización la entendemos como un proceso en el cual se da un traspaso de funciones de un nivel de gobierno a otro, o entre entes de un mismo nivel, siendo el receptor autónomo (descentralización administrativa funcional), cuando se transfieren recursos fiscales nacionales a un nivel subordinado (descentralización fiscal), o cuando se transfiere poder decisorio a autoridades locales y regionales designadas mediante el voto y/o a través de formas de participación popular (descentralización política). La Constitución plantea los tres tipos de formas de descentralización y es por ello que hablamos de la instauración de un sistema federal “atenuado”, Alfredo Manrique Reyes, La Constitución de la nueva Colombia, Segunda edición corregida y aumentada, PNUD.-Gobernación del Valle del cauca, Bogotá, octubre de 1991, p. 6. 108 El concepto de participación que se pretende impulsar en la nueva constitución recuerda la definición aportada en el Congreso Mundial de Convergencia Participativa en Conocimiento, Espacio y Tiempo celebrado en 1997: “Se le concibió siempre de manera radical como combate a la exclusión política y económica del control de los recursos públicos”, ver en Orlando Fals Borda (comp..), Participación popular. Retos del Futuro, ICFES, IEPRI-Colciencias, Bogotá, 1998, p. 175.

concepción de la participación. En últimas, se concibe como elemento fundamental de la democracia y garantía para el ejercicio de los deberes y derechos de los ciudadanos109. En materia de participación la Constitución de 1991 es bastante pródiga en su contenido. Este concepto se asocia a temas como la participación ciudadana, comunitaria, democrática, participación de los consumidores, de los municipios, de los particulares, de los partidos, de los trabajadores, de las rentas departamentales, de los organismos electorales, de las empresas y participación en las rentas nacionales. Es decir, se asocia a procesos políticos, fiscales, administrativos, de control, en la planeación, con las entidades territoriales, en su gran mayoría inherentes al proceso de descentralización. Participación y descentralización se unen en la concepción de la nueva carta política como unidad constructora de Estado social de derecho y en últimas de democracia. Esta es la perspectiva sobre la cual se debate la planeación participativa en el marco de la descentralización en el país y en el Distrito Capital. 1.3. Descentralización y democracia. La descentralización vista como una manera de organización del Estado, implica en lo fundamental ceder o redistribuir poder entre el centro y las unidades territoriales, municipios, distritos, departamentos, territorios indígenas y en el futuro seguramente las regiones. La descentralización no es sinónimo de democracia, así como la democracia no implica necesariamente descentralización. En este sentido se pueden encontrar Estados democráticos más o menos descentralizados, así como Estados democráticos centralizados. Igualmente se pueden encontrar organizaciones descentralizadas muy poco democráticas. Sin embargo, dependiendo del tamaño de los países, de la fragmentación del poder y de las dificultades para un ejercicio centralizado del poder, toma fuerza una organización descentralizada del Estado, que además busque y facilite la profundización de la democracia. Es en esta perspectiva que toma sentido la afirmación de Eduardo Palma, según la cual “para que exista descentralización serán precisos tres requisitos acumulativos: que sean entes con personalidad jurídica; que sus autoridades sean elegidas democráticamente, y además que puedan actuar con independencia de la administración central sin que ésta pueda ejercer más control sobre sus actos que el de legalidad”110. La propuesta de Palma presenta un sesgo de concepción al ligar la descentralización a los procesos de elección democrática de las autoridades locales. Esta perspectiva resulta de gran interés en el caso colombiano dada la extensión del territorio así como los déficit de nuestra organización democrática.

109 Para Manrique, “Los principios de participación y pluralismo incorporan una gran carga política y filosófica a la concepción dogmática de la democracia. A pesar de la multiplicidad de proposiciones, la expresión de participación encuentra su mejor definición si la enfrentamos al fenómeno contrario: La exclusión. .... Entonces la participación no es solo política (derecho a elegir y ser elegido), sino también social, económica y cultural”, Alfredo Manrique Reyes, La Constitución de la nueva Colombia, Ob. cit., p. 7. 110 Eduardo Hurtado, “La descentralización: los enfoques principales y sus transformaciones”, Persona y Sociedad, Universidad Alberto Hurtado, Instituto Latinoamericano de Doctrina y estudios ILADES, (s.d.), p. 12.

La manera como se concibe la descentralización y los efectos reales en el cumplimiento de sus objetivos despierta muchos interrogantes. Antes de abordar el tema en sus componentes esenciales, es bueno hacer una reflexión que permite encontrar el sentido y la justificación de esta forma de organización del Estado. Esta reflexión tiene que ver con por lo menos dos aspectos esenciales: Uno de orden político y otro de orden económico, ¿Cómo suministrar y financiar los bienes locales y cómo hacerlo de manera eficiente?111. El primer aspecto está relacionado con explorar la mejor manera de lograr gobernabilidad y legitimidad dentro de una sociedad. Los cuestionamientos realizados desde distintos frentes y de maneras muy diversas, han conducido a pensar que la organización del Estado colombiano requiere, para consolidar la democracia, una forma organizativa que combine la unidad de la nación con una mayor participación en las decisiones de los municipios, departamentos, regiones y territorios indígenas. Esta forma de organización está fincada en la esperanza de superar problemas de gobernabilidad, legitimidad e ineficiencia en la prestación de los servicios a cargo del Estado, combinadas con decisiones propias de la economía de mercado. Igualmente la autonomía que dan algunos de los modelos de descentralización, es un elemento fundamental para el desarrollo de propuestas negociadas a conflictos profundamente arraigados.112 Estas son algunas de las razones por las cuales el eje central de la descentralización ha estado relacionado con decisiones políticas. El segundo aspecto tiene que ver con la pregunta de cómo suministrar y financiar bienes locales de manera eficiente, que relaciona tanto los bienes públicos como los privados, donde el Estado ejerce una función de intervención cuando el mercado no logra hacer coincidir el bienestar privado con el bienestar general de la sociedad. Por lo tanto, es a través de la descentralización como mecanismo de organización del Estado, que se pretenden satisfacer y financiar bienes públicos en los municipios, distritos, departamentos y territorios indígenas, lo cual no necesariamente significa que se haga de manera más eficiente. Es por esta razón que algunos críticos de la descentralización hablan de resultados de suma cero, es decir, cuando los recursos que se transfieren son iguales a los costos que se trasladan, o lo que es lo mismo, cuando la nación lo que pierde en recursos lo cede en competencias y el municipio lo que gana en recursos lo pierde al asumir nuevas responsabilidades. Si esto es así, la pregunta es: ¿Para qué implementar un proceso de descentralización si es poco o nada lo que se va a cambiar?. La descentralización tiene sentido cuando se rompe este juego de suma cero. Si en esta relación se producen efectos positivos para las unidades territoriales, la respuesta es positiva a favor de la descentralización. Esta reflexión hace parte de las muchas preguntas que hoy se deben hacer sobre el proceso de descentralización en Colombia y que para ser resueltas deben partir de expresar que se entiende por descentralización y como está

111 Ver en Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación. Colombia, Descentralización y Federalismo Fiscal. Informe final de la misión para la descentralización, Bogotá, 1992, p. 48. 112 Peter Harris, Ben Reilly y Daniel Zovatto G (eds.), Democracia y Conflictos Profundamente Arraigados: Opciones para la Negociación (trad.), Internacional Institute For Democracy and Electoral Asistence (IDEA), Tercer mundo editores, Bogotá, 2001, capítulo 4.

planteada en la realidad colombiana. Pero además se debe plantear un elemento adicional, la relación entre lo público y lo privado. La descentralización como forma de organización del Estado responde a la esfera de lo público y por lo tanto debe llevar a tal proceso de apropiación que permita poner sus efectos o resultados en la mirada de su función para lograr beneficios colectivos de mayor alcance para el conjunto de la sociedad, es decir, juegos de suma positiva tanto para la nación como para las entidades territoriales. Al respecto, se debe asumir un nuevo concepto de lo público que nos posibilite como ciudadanos superar las limitaciones egoístas propias de un individualismo determinado por la defensa única de los intereses particulares. Esta circunstancia puede considerarse a través del siguiente ejemplo: El periódico El Tiempo, en un artículo relacionado con la emisión de gases en la ciudad de Bogotá, cita una frase de la entrevista a Ciro Duarte, un dueño de vehículo que expresa lo siguiente: “Ya no sirve. Bogotá se pasó de contaminación”. Claro, dice el diario, que luego de dos horas de espera su opinión estaba algo cargada: “Es como si alguien llega y me amenaza con una multa si no arreglo mi casa. ¿Por qué? Si yo puedo hacer lo que quiera con mi casa…”113. La reflexión implica entender que yo no puedo hacer lo que quiera con mi casa. Existen unas limitaciones que tienen que ver con los intereses colectivos que no se pueden entrar a desconocer, así la casa sea mía. De igual forma, se debería tener un concepto distinto de la importancia del control a la emisión de gases, en tanto de su control particular se derivan beneficios colectivos. La descentralización en su pretensión de asumir la prestación de servicios públicos de manera eficiente, se enmarca en el terreno de lo público y por lo tanto no puede ser asunto únicamente de políticos y funcionarios estatales, sino que nos compromete como ciudadanos por los efectos positivos o negativos que se pueden derivar de su aplicación. El ciudadano en cumplimiento de sus deberes y derechos debe buscar mayores niveles de autorregulación, para que las normas en sus fines superiores sean asunto de todos, se propenda por un mayor nivel de ilustración sobre los procesos y de esta manera se pueda realizar el control social que todo ejercicio en democracia necesita.

1.3.1. La redistribución territorial de poder en Colombia La descentralización en Colombia ha sido concebida como parte de la reorganización general del Estado para lograr una adecuada satisfacción de las necesidades de sus ciudadanos y garantizar la participación amplia de los mismos en la vida municipal. Se entiende que la descentralización es un conjunto de decisiones mediante las cuales se cede o redistribuye poder114 hacia la unidad básica de organización del Estado, el municipio.

113 El Tiempo, agosto 20 de 2000. Revisión de emisiones: todo para lo último, p. 1-8. 114 Para el Departamento Nacional de Planeación, “La descentralización es un proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización, a unidades descentralizadas o alejadas del centro. La descentralización se aplica tanto en organizaciones privadas como públicas con el propósito general de mejorar la eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos”, Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Desarrollo Territorial, Evaluación de la Descentralización Territorial

De acuerdo con Cohen y Peterson, citados en el estudio de Planeación Nacional, se han explorado los siguientes tipos o formas de descentralización: la espacial, hacia el mercado, la descentralización política y la descentralización administrativa115. Estas formas no son puras ni excluyentes y en la mayoría de los casos se combinan creando en ocasiones tensiones entre los actores que hacen parte del proceso. El caso colombiano es un claro ejemplo de combinación de estos tipos de descentralización: opera sobre las entidades territoriales, se apoya en factores de mercado (esencialmente cuando se argumenta la racionalidad de los agentes económicos, denominada en algunos casos como modelo de elección pública) y tiene desarrollos políticos y de asignación de funciones que no siempre son claramente cedidas por el nivel central (políticamente se cuenta con la capacidad de decidir en el municipio pero sobre preceptos establecidos por el centro, también conocida como modelo de agente principal). La descentralización administrativa distingue tres tipos de desarrollo con distintos alcances: la desconcentración, la delegación y la devolución116. Cada uno de estos tipos se distingue por la mayor o menor capacidad para decidir sobre determinados asuntos. Es así como la desconcentración tiene el más bajo nivel de decisión y la delegación el máximo nivel de autonomía. Esta última forma de descentralización es la que caracteriza principalmente a los países federales. Para tal fin, en el caso colombiano, la descentralización ha fijado objetivos que pretenden efectos en el orden económico, social y regional. Los objetivos centrales son los siguientes: En lo económico: pretende lograr una mayor disposición de recursos fiscales para inversión por parte de las entidades territoriales, mejorar la capacidad de endeudamiento de estas entidades, y una adecuada distribución de recursos entre la ciudad y el campo117.

en Colombia: balance de una década, Tomo I, Marco conceptual y resultados de progreso municipal, Bogotá, 2002, p. 15. 115 Para los autores citados, “La descentralización espacial consiste en al transferencia de recursos e instrumentos a las regiones para proveer la actividad económica e industrial en forma tal, que se reduzca o limite la concentración a favor de unos pocos centros urbanos de gran tamaño. La descentralización hacia el mercado consiste en la transferencia de la responsabilidad de la prestación de servicios por parte del estado, hacia los particulares. La descentralización política es la transferencia a las entidades territoriales, de la capacidad de elección de sus gobernantes y la toma de decisiones sobre las políticas de desarrollo en el ámbito local. La descentralización administrativa es la transferencia de funciones, recuros y capacidad de decisión del Gobierno Central, en los gobiernos territoriales para la provisión de determinados servicios públicos y sociales y para la realización de las obras públicas.”, Ibíd., pp. 15 y 16 116 El estudio mencionado señala que “La desconcentración es el proceso de transferencia de funciones, recursos y capacidad decisoria del nivel central de una entidad pública a sus dependencias, ya sea que estén ubicadas en la misma ciudad o estén ubicadas en otros sitios del país...... La delegación es un proceso de transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del nivel central a unidades que tienen cierta autonomía jurídica y patrimonial [...] La devolución es la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión a entidades territoriales con autonomía política, jurídica y patrimonial”, Ibíd. , p. 16. 117 Jorge Vivas Reyna, Descentralización administrativa, Política, Fiscal y de Planificación regional, Una Visión General, Documentos de trabajo N° 2, Federación Nacional de Cafeteros, Bogotá, 1987, p. 15.

En lo social: en clara concordancia con lo anterior, se busca el mejoramiento de la calidad de vida de la población, aproximando los niveles de decisión al ciudadano y sus necesidades118. Objetivos de desarrollo regional: busca potenciar las capacidades regionales para tratar de eliminar las diferencias entre las mismas119. Este objetivo se expresa en la posibilidad de aumentar el potencial de las regiones más desprotegidas, a través de la asignación diferencial de recursos teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas y proponiendo mejorar la capacidad de gestión y decisión en lo local. Estos propósitos generales de la descentralización se han organizado en los siguientes componentes:

a. El administrativo: busca la redefinición de funciones, asignando a los niveles locales, algunas de las funciones que antes eran realizadas por el nivel central120. Ejemplo: Primer nivel de atención en salud al municipio, y segundo y tercero a los departamentos y distritos.

b. Político: busca aumentar la autonomía de lo local para dar así la posibilidad real de toma de decisiones en las unidades territoriales a las cuales se ceden funciones121. Desde otra perspectiva se busca a través de la descentralización política la democratización de la gestión ampliando los espacios de participación. Ejemplo: elección popular de alcaldes, gobernadores, juntas administradoras locales, encuentros ciudadanos, etc. Es un eje fundamental del proceso y articula la descentralización con la participación en función de la gobernabilidad, la eficiencia, la legitimidad, como parte de la construcción del Estado social de derecho.

c. Fiscal: Busca mejorar la capacidad económica y financiera de los municipios aumentando la posibilidad de producir sus propios recursos y recibir las transferencias del orden nacional122. Las transferencias más importantes son el IVA (Impuesto al Valor Agregado) y el antes llamado Situado Fiscal, hoy denominado Sistema General de Participaciones.

d. La planeación: busca a través de las distintas normas fortalecer un sistema de orientación clara de los recursos hacia propósitos y fines que definidos en el nivel local, respondan de manera más adecuada a la solución de los principales problemas de los ciudadanos123. Es un principio ordenador al cual responde el llamado sistema nacional de planeación. Algunos autores le dan un estatus especial por contar con normativa, tener aplicación a nivel de entidades territoriales y ser el marco más importante para la aplicación ordenada y racional de los recursos.

118 Ibíd., p. 16. 119 Ibíd., pp. 16 y 17. 120 Ibíd., p. 17. 121 Ibíd., p. 24. 122 Ibíd., pp. 25 y 26 123 Ibíd., p. 35.

Este debate sobre la descentralización quedaría incompleto si no se articula con la posibilidad de aportar a la construcción o profundización de la democracia. Si bien es cierto, la descentralización no es sinónimo de democracia, de eficiencia, de buen gobierno o de participación, si busca aportar en cada uno de los campos mencionados. Al respecto, los distintos análisis económicos y políticos muestran tanto los aspectos positivos como los riesgos de la descentralización. Para Oates Wallace, los factores económicos no son un argumento suficiente para optar por la descentralización124. En este sentido, se invoca la importancia de involucrar a los ciudadanos en el control político de los procesos públicos como argumento de aportes de la descentralización a la democratización de la sociedad. El componente político y económico de la descentralización induce a una reflexión sobre la democracia y su papel en la construcción de un Estado social de derecho.

1.3.2. La democracia: un largo camino de dificultades. La organización del Estado bajo el modelo democrático tiene una historia tan amplia que nos remite a sus orígenes en Grecia. Sin embargo y para el presente trabajo, se centrará la atención en los aportes que dan sustento a un proceso de organización del Estado en y para la democracia como opción que resguarda los derechos fundamentales del ser humano y contribuye a la consolidación de la paz y el progreso de los pueblos125 Desde Grecia, pasando por la Constitución de Filadelfia hasta los desarrollos constitucionales que actualmente rigen los estados modernos, el concepto de democracia ha evolucionado desde la concepción Aristotélica quien la definió como el “gobierno de los libres pobres”126 a lo que algunos conciben como el “republicanismo cívico”127, o el gran 124 “Siguiendo el enfoque de Oates, el reconocimiento de las preferencias por parte de los gobiernos locales no es un argumento suficiente para sustentar una administración descentralizada, la posibilidad de que los individuos puedan ejercer más efectivamente el control ciudadano, una mayor participación y la democracia directa, son argumentos que propugnan por una estructura de gobierno mas descentralizado. La descentralización estimula la democracia ya que la mayoría de los ciudadanos asumen un mayor compromiso en las actividades políticas locales por tener éstas un impacto más directo sobre su vida diaria”, Clemente Forero P y otros, Descentralización y Participación Ciudadana, Centro de investigaciones para el desarrollo, Facultad de Ciencias Económicas-U Nacional de Colombia, TM Editores, Bogotá, 1997, pp. 69 y 69 125 Se parte de creer y compartir el concepto de la UNESCO “que la democracia constituye por sí misma un importante valor político y social; además, a largo plazo es una condición crucial para la eficiencia institucional, la estabilidad social y la paz”. En tal sentido la UNESCO expresa cómo la democracia debe ser considerada como parte importante de una cultura cívica global en gestación. “La democracia incorpora la idea de autonomía política y empoderamiento del ser humano”. Vincular democracia, empoderamiento y cultura resulta fundamental. Esto implica la posibilidad de articular procesos de acceso a la libertad de expresión y al poder. “Por definición, empoderamiento supone la coparticipación del poder o la capacidad de influir en él”, UNESCO. Nuestra diversidad creativa. Informe de la comisión Mundial de Cultura y Desarrollo. Fundación Santa María, pp. 26, 29 y 65. 126 “El pensamiento político clásico operó con dos dicotomías categóricas básicas: oligarquía versus democracia y tiranía versus politeia (o república libre). La primera de ellas le permitió captar la esencia de la democracia; la segunda le sirvió para combatirla. Así, Aristóteles, su más fino y profundo conocedor del mundo antiguo, la definió como el gobierno de los libres pobres (eleutheroi kai aporoi), siendo muchos, en oposición a los gobiernos oligárquicos de los pocos ricos y nobles (plusioi kai eugenesteroi oligoi ontes)”, ver

reto de “integrar” o mejor, no ver como excluyentes, las llamadas democracias representativa, participativa y deliberativa128. Sobre las múltiples concepciones sobre la democracia Giovanni Sartori advierte la existencia de dos grandes grupos: las fundamentales donde todo gira en torno a la palabra pueblo y las instrumentales, donde la palabra pueblo no aparece129. Para David Held los modelos de democracia pueden ser divididos en dos grades categorías: la democracia directa o participativa y la democracia liberal o representativa130. Según Fabio Velásquez, Buenaventura de Sousa Santos y Leonardo Avritzer comparten la tesis de Held, pero lo expresan de la siguiente manera: “Se refieren más bien a nociones hegemónicas y contra-

en Andrés de Francisco, “Democracia, Ley y Virtud”, Republicanismo contemporáneo. Igualdad, democracia deliberativa y ciudadanía, Andrés Hernández (comp.), Siglo del Hombre Editores, Centro Interdisciplinario de Estudios regionales –CIDER- Universidad de los Andes, Bogotá, 2002, p278. 127 El republicanismo cívico hace referencia “al ciudadano responsable de lo público como opuesto al clientelismo, ciudadano al cual precisamente se le está buscando un ámbito de expresión”, ver en John Sudarsky, Densidad y Articulación de la Sociedad Civil de Bogotá. Localidades y sectores 1997-2001, Colección Cultura Democrática, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Bogotá, 2003, p 36. Este concepto está asociado a un tipo particular de ciudadanía: “una ciudadanía activa, interesada en los asuntos públicos”, un ciudadano que era portador de virtudes tales como “la igualdad, la simplicidad, la prudencia, la honestidad, la abnegación, la laboriosidad, el amor a la justicia, la generosidad, la nobleza, el coraje, el civismo político, la solidaridad”, en contraste con algunos males o vicios “ambición, avaricia, orgullo, el egoísmo, la prodigalidad, la ostentación, el refinamiento, el cinismo, la cobardía, la extravagancia, el lujo”, ver en Roberto Gargarella, “La Comunidad Igualitaria y sus Enemigos. Liberalismo, republicanismo e igualitarismo”, Republicanismo contemporáneo. Igualdad, democracia deliberativa y ciudadanía, Andrés Hernández (comp.), Siglo del Hombre Editores, Centro Interdisciplinario de Estudios regionales –CIDER- Universidad de los andes, Bogotá, 2002, p. 90. 128 Fabio Velásquez precisa que este es el planteamiento central de David Held en su libro sobre modelos de democracia, “Representación y participación no pueden ser excluyentes sino complementarias. Es en dicha complementariedad donde cada una de ellas encuentra su mayor potencial” y agrega, “Santos y Avritzer son de la misma opinión. El manejo de la complejidad cultural y administrativa de las sociedades modernas exige arreglos que no pueden resolverse exclusivamente mediante la institucionalidad representativa. Esta debe coexistir y complementarse con los procesos de participación ciudadana en las decisiones públicas”. Estos aspectos son complementados por Habermas cuando expresa que la noción de democracia participativa exige una condición de publicidad, donde los excluidos pueden superar las desigualdades que operan en la esfera privada. “Las acciones públicas permiten a los individuos cuestionar su exclusión de los arreglos políticos a través de un principio de deliberación societaria según el cual “solo son validas aquellas normas-acciones que cuentan con el asentimiento de todos los individuos participantes en una discusión racional””., Fabio Velásquez , La Participación Ciudadana en Bogotá. Mirando el presente, pensando el futuro, Colección Cultura Democrática, Alcaldía Mayor de Bogotá, Bogotá, 2003, pp. 28 a 33. 129 Sartori define estas clasificaciones de la siguiente manera: “definiciones fundamentales, en el sentido literal que se hacen desde los cimientos, desde su esencia, y definiciones instrumentales, que solo dan los mecanismos y procedimientos del modus operandi de la democracia. En las primeras, todo gira alrededor de la palabra pueblo, en las segundas, la palabra pueblo ni siguiera aparece. En las primeras, la premisa es que el pueblo es soberano y todo lo demás su derivación. En cambio, el instrumentalista resalta la premisa y debuta constatando, por ejemplo, que la democracia es un sistema pluripartidista en el que la mayoría, elegida libremente, gobierna con respeto de los derechos de la minoría”, ver Giovanni Sartori, ¿Qué es la democracia?, Altamir ediciones, Primera edición en Colombia 1994, Bogotá, p. 35. 130 David Held concibe estos dos grandes sistemas de la siguiente manera: “la democracia directa o participativa (“un sistema de toma de decisiones sobre asuntos públicos en el cual los ciudadanos están directamente involucrados”) y la democracia liberal o representativa (“un sistema de personas elegidas según reglas predeterminadas, que tienen el encargo de ‘representar’ los intereses y/o los puntos de vista de los ciudadanos dentro del esquema de régimen legal”)”, Fabio Velásquez, Ob. cit., p. 23.

hegemónicas de democracia, afirmando –eso sí- el lugar central que tuvo el debate en las discusiones políticas durante el siglo XX. Según ellos, la controversia giró en torno a dos temas: la deseabilidad de la democracia como forma de gobierno, especialmente en la primera mitad del siglo, y, después de la segunda guerra mundial, el análisis de las condiciones “estructurales” de la democracia (la relación entre procesos de modernización, Estado, clases sociales y democracia) y la compatibilidad entre estas últimas y el capitalismo”131. Estas clasificaciones expresan de manera bastante clara la polarización que en torno a la concepción e implementación de los modelos democráticos de Estados y de sociedad, se han desarrollado hasta el presente. 1.3.2.1 El punto de partida Históricamente la democracia surge en torno al año 500 a.C.132, en la Grecia y Roma clásicas donde se establecieron por primera vez algunos sistemas de gobierno que permitieron la participación popular en su organización. Fue en Grecia, y muy probablemente en Atenas, donde surge el concepto de democracia y tiene por primera vez aplicación. Para los griegos, la palabra democracia, o demokratia, significaba demos, pueblo, y kratos, gobierno. De manera general parece haber un consenso entre los estudiosos, en que la democracia clásica o griega era una democracia directa. Reunidos en el Ágora, deliberaban y tomaban decisiones que comprometían a todos. La democracia así ejercida parecía ser lo más próximo a un autogobierno colectivo. Para Felix Ovejero, esta democracia era “demasiado exigente moralmente en tanto requería unos ciudadanos virtuosos interesados por lo público y dispuestos a deliberar todos todo el tiempo, sobre todos los asuntos”133. En Roma también se dio un experimento de gobierno popular por los mismos tiempos que ocurrió en Grecia. “Los Romanos, sin embargo, decidieron designar a su sistema con el nombre de república, del res, que en latín significa cosa o asunto, y publicus, público: referido de forma imprecisa, una república era la cosa que pertenecía al pueblo”134. Pero, como ha ocurrido en todas las experiencias democráticas hasta el siglo XX, la participación estuvo restringida a los patricios o aristócratas y específicamente a los hombres. Para Rober Dahl, uno de los aspectos que más llama la atención, es que Roma nunca adaptó sus instituciones de gobierno en los inmensos territorios conquistados, muy a pesar de la enorme valoración que tenía la ciudadanía romana y que a menudo otorgó a los pueblos conquistados, que no solo llegaron a ser meros súbditos, sino ciudadanos con plenos derechos en el ejercicio de la ciudadanía. Esta experiencia, más duradera que la democracia ateniense, terminó con la dictadura de Julio Cesar, tras su asesinato en el 44 a.C. 135.

131 Ibíd., p. 24. 132 Ver Robert A. Dahl, en La democracia. Una guía para los ciudadanos, Taurus, 1999, España, p 17. 133 Félix Ovejero, “Democracia liberal y democracia republicana. Para una crítica del elitismo democrático”, Revista Claves de Razón Práctica, No 111, abril de 2001, p. 79. 134 Robert A Dahl, Ob. cit., p. 19. 135 Ibíd., p. 20

Experiencias democráticas como las de Grecia y Roma reaparecieron por los años 1100 d.C. en algunas ciudades del norte de Italia. Dice Dahl, que sin embargo, las experiencias de la ciudad-Estado de los antiguos como gobiernos populares, se restringió, en estas nuevas realidades, a las familias de las clases altas: nobles, grandes terratenientes y similares. Igualmente comenta que personas de las clases baja y media con capacidad de organización empezaron a presionar para poder participar en el gobierno de las ciudades. Ciudades como Venecia y Florencia fueron grandes centros artesanales y culturales y vivieron con gran entusiasmo el redescubrimiento del mundo antiguo de Grecia y Roma136. Los aspectos mencionados toman especial importancia a la hora de analizar los llamados “gobiernos populares” de Grecia, Roma y posteriormente de Italia, entendidos como gobiernos del pueblo. Para los Griegos el “gobierno popular” era denominado democracia, y para los romanos y posteriormente para los italianos fue denominado república. Pero, ¿existe diferencia entre estos conceptos de democracia y república en las experiencias citadas? Según Dahl, esta diferencia solo fue aclarada por James Madison en 1787 en pleno debate de la constitución de los Estados Unidos. Para Madison, “una democracia pura, por la que entiendo una sociedad integrada por un reducido número de ciudadanos, que se reúne en asamblea y administran personalmente el gobierno” y una “república, por la que entiendo un gobierno en el que tiene efecto el sistema de representación”137. Esta precisión permite aclarar los siguientes aspectos:

a. Grecia encaja en el concepto de democracia pura o directa, desde donde se ha dicho, surge el concepto de democracia entendida esta como “gobierno del pueblo”.

b. Ni en Roma, ni posteriormente en Italia hubo un sistema de representación, es decir, las repúblicas romana e italianas encajan más en lo que Madison llama democracia pura.

c. Democracia y república no expresaron en los casos analizados, diferencias en tipos de gobiernos populares. Para Dahl, es solo, “una confusión entre el griego y el latín, las lenguas de las que provenían”138.

Uno de los aspectos a resaltar, sobre todo ante la reivindicación un tanto “ingenua” que hoy se hace de la democracia directa, es que la representación no fue un asunto desconocido en la organización política de la antigüedad. “En esas repúblicas, los ciudadanos en asambleas no ejercían todas las funciones del gobierno. Ciertos cometidos, en particular los de naturaleza ejecutiva, eran delegados en magistrados. Junto a tales delegados, no obstante, la asamblea popular constituía un órgano de gobierno”139. Al igual que las delegaciones en magistrados, también eran realizadas en consejeros, aclarando que existían determinados cargos denominados electivos que se reservaban a personas eminentes y podían ser ejercidas durante períodos consecutivos. En este orden de ideas, aparece una institución muy poco estudiada y difundida en los estudios sobre la democracia como es el sorteo. Este

136 Ibíd., p. 22 137 Ibíd., p. 23. 138 Manin expresa que de los cerca de 700 cargos de magistrados, unos 600 eran proveídos por sorteo, Bernard Manin, Los principios del gobierno representativo, Alianza Editores, Madrid, 1998, Ibíd., p. 23. 139 Ver en Manin, Ibíd., p. 12.

mecanismo fue utilizado en Atenas, y recibió múltiples críticas por los defectos y riesgos propios del mismo, pero formó parte de la construcción democrática de dichas ciudades estado. El estudio del sorteo, como método para la selección de determinados cargos en la antigüedad, retoma hoy importancia para comprender con claridad la diferencia entre gobierno representativo y democracia directa. Por esta razón, y para aportar a una comprensión mayor de lo que puede ser el complemento entre la representación y la participación en un sistema de planeación, se harán unas breves referencias a esta institución. “La democracia ateniense confiaba a ciudadanos seleccionados por sorteo la mayor parte de las funciones no desarrolladas por la asamblea popular (ekklesia)”140. Estos mandatos eran ejercidos por un año, no se permitía ejercer el mismo cargo más de una vez y en la práctica, ningún ciudadano podía ejercer como magistrado por dos años consecutivos. El sistema operaba de la siguiente manera: “Todos los ciudadanos con treinta años cumplidos (unas 20.000 personas en el siglo IV) y que no estuviesen bajo la pena de antimia (privación de los derechos civiles) podían acceder a una magistratura. Aquellos cuyos nombres habían sido extraídos por sorteo debían someterse a una investigación (dokimasia) antes de poder ocupar el cargo. En la prueba se examinaba si estaban legalmente cualificados para ser magistrados; y también se comprobaba que el comportamiento con sus padres había sido satisfactorio, si había pagado sus impuestos y si había realizado el servicio militar. La prueba tenía igualmente aspectos políticos: un individuo conocido por sus simpatías oligárquicas podía ser rechazado. Pero en modo alguno trataba la dokimasia de cribar la incompetencia, y habitualmente era un mero trámite”141. Los magistrados estaban sometidos continuamente al control de las asambleas y los tribunales. Debían rendir cuentas y los ciudadanos podían en cualquier momento, presentar acusaciones y solicitar la suspensión. La rendición de cuantas era un procedimiento instituido para dejar el cargo y en todas las asambleas era un punto obligatorio del orden del día. De esta manera la asamblea rescataba y ponía en práctica el control político esencial del proceso. El procedimiento del sorteo era el siguiente142:

a. “El sorteo no se efectuaba entre todos los ciudadanos de treinta años o más, sino solamente entre los que se habían ofrecido como candidatos”.

b. “La combinación entre la naturaleza voluntaria de tal servicio y el conocimiento previo de los riesgos que comporta tenía que conducir en realidad a una autoselección entre los magistrados potenciales”.

c. Todo ciudadano que se juzgase apto para ocupar una magistratura tenía la misma oportunidad de lograrla.

d. “Aparte del azar, lo único que determinaba el acceso al cargo era la evaluación que cada candidato efectuaba de sí mismo y de sus capacidades”.

140 Ibíd., p. 23. 141 Ibíd., p. 24. 142 Ibíd., pp. 25 y 26.

Sin embargo, lo fundamental era que los poderes decisorios estaban reservados a las asambleas y a los tribunales. Esta es una clara diferencia frente a las formas de representación actuales. “El poder de hacer propuestas y tomar la iniciativa no era privilegio de cargo alguno, sino que en principio pertenecía a cualquier ciudadano que lo quisiera ejercer”143. Los atenienses denominaban a quienes tomaban iniciativas políticas ho boulomenos (cualquiera que quiera), para designar a la persona clave de la democracia, es decir, aquella persona que hacía real la isegoría144, dentro del conjunto de quienes podían, que como bien se ha conocido, no eran todos los habitantes de la ciudad sino los ciudadanos. Estos aspectos permiten tener mejor comprensión de lo que significó la institucionalidad democrática en sus orígenes y desmitificar la única diferencia que normalmente se hace con la democracia representativa: es decir, que en la democracia directa todos los poderes políticos de importancia eran ejercidos por el pueblo en asamblea. A propósito, expresa Manin que “Un examen más minucioso del sistema institucional empleado en la antigua Atenas muestra que la imagen es falsa. Incluso dejando de lado las magistraturas, tres instituciones que no eran la asamblea, el consejo, los tribunales y los nomothetai, ejercían funciones políticas de primera importancia. Los tribunales del pueblo y el consejo merecen particular atención, ya que ambas instituciones desempeñaban papeles claves a lo largo de la historia de la democracia ateniense. Determinados poderes de los tribunales eran incluso de los considerados como poderes decisorios (kyrion), destacando su capacidad de revocar las decisiones de la asamblea”145. Estos desarrollos en la investigación sobre la democracia en la antigüedad, han llevado a precisar que el pueblo no ejercía todos lo poderes en la llamada democracia directa146. Siguiendo este razonamiento, Manin concluye que “Cualquiera que insista en que instituciones como el consejo y los tribunales eran órganos de gobierno directo está obligado a admitir que lo directo consiste en el modo en el que son reclutados sus miembros, por sorteo, más que en ser idénticos o en estar identificados con el pueblo”147. La gran identificación hecha de la democracia directa con las asambleas populares de ciudadanos es una idea recortada de lo que verdaderamente ocurrió en la antigua Atenas. “La asamblea era identificada con el pueblo no porque acudieran todos los ciudadanos, sino porque todos podían acudir y por variar constantemente su composición”148. La rotación de

143 Ibíd., p. 28. 144 Para Manin, “En la práctica un proceso de autoselección limitaba el número de los que tomaban iniciativas, pero el principio de que cualquiera que lo desease tenía la misma capacidad de presentar una propuesta a sus conciudadanos y, más en general, dirigirse a ellos (isegoria) constituía uno de los más elevados ideales de la democracia”, Ibíd., p. 29. 145 Ibíd., pp. 37 y 38. 146 “En la democracia ateniense, por ende, el pueblo no ejercía todos los poderes; ciertos poderes importantes e incluso parte de los poderes decisivos pertenecían a instituciones que eran de hecho, y así eran percibidas, como no identificables al pueblo”. Ibíd., p- 39. 147 Ibíd., p. 9. 148 Ibíd., p. 46.

los ciudadanos para ocupar cargos por sorteo fue un principio fundamental de su organización y no solo el ejercicio directo del poder por parte de la asamblea. Dos grandes conclusiones saca Manin del análisis de la democracia ateniense: 1. “en el ejemplo primero de democracia <<directa>> el pueblo reunido en asamblea no ejercía todos los poderes. Poderes substanciales, a veces más grandes que los de la asamblea, eran asignados a órganos diferentes y más pequeños. No obstante, sus miembros eran designados principalmente por sorteo”, y 2. “la selección por sorteo (en contra de lo que todavía se afirma) no era una situación periférica en la democracia ateniense. Daba expresión a una serie de valores democráticos fundamentales: encajaba sin problemas con el imperativo de la rotación en los cargos; reflejaba la profunda desconfianza de los demócratas hacia el profesionalismo político; y, sobre todo, producía un efecto similar al principio democrático supremo de la isegoria, el derecho igualitario a hablar en la asamblea. Eso daba a quién lo deseaba una porción igual del poder ejercido por el pueblo en asamblea”. Planteado así el origen de la democracia directa, se hace necesario enunciar el surgimiento de la democracia representativa, para poder entender los grandes retos que presenta la construcción de formas de gobierno locales en y para la democracia en la perspectiva contemporánea. 1.3.2.2. El camino de la representación El salto de la democracia directa a la democracia representativa es dado por los fundadores de la república norteamericana, quienes construyen el primer modelo de la democracia liberal o democracia representativa, como una forma de gobierno que permitiría evitar la tiranía de las mayorías, es decir, una franca oposición a la democracia directa. Para Manin, citado por Andrés Hernández, “La democracia representativa no fue diseñada para que la ciudadanía gobernara, ni como una forma indirecta de gobierno del pueblo, por el contrario, fue creada para separar a la ciudadanía de las decisiones públicas y evitar que las facciones que esta conformaba influyeran en las mismas. Los gobiernos representativos no solo no se concibieron como una modalidad de democracia directa, sino como una forma de gobierno esencialmente diferente y preferible”149. Dos razones se aducen esencialmente en la creación del sistema representativo: La primera hace referencia a evitar que las decisiones públicas cayeran presas de las facciones150 formadas por la ciudadanía y estuvieran al servicio de la tiranía de la mayoría; y la segunda, que la democracia representativa aspiraba a incorporar a todos los sectores de la sociedad y

149 Cita de Andrés Hernández en el artículo denominado “Política Distrital en Participación y Organización Ciudadana” que aparece en el Estudio del CIDER, (s.p.) septiembre de 2003, pp. 2 y 3. 150 El concepto de facciones fue definido por Madison como “un número de ciudadanos que corresponden a una mayoría o a una minoría del total, que se unen y actúan movidos por una pasión común, o por un interés adverso a los derechos de los demás ciudadanos o a los intereses permanentes de la comunidad considerada en conjunto”, Ibíd., p. 3.

que mediante un sistema de “frenos y contrapesos”151 garantizaría la formulación de políticas públicas a favor del interés general, evitando la prevalencia de los intereses de un grupo o facción. Estas dos ideas tuvieron tanto peso en la organización del Estado norteamericano, que demuestran que la gran preocupación de la época y su sistema representativo estaba relacionado con la manera de controlar el “espíritu de partido y de facción presente en las asambleas legislativas e impedir que las facciones controlaran la vida política de las naciones”152. Un argumento que hace mucho bien a la comprensión del tema, para poder flexibilizar mucho más la idea de participación que usualmente utilizamos haciendo referencia a la democracia directa. El sistema de la democracia representativa surge como la posibilidad de controlar los principales males de los gobiernos tales como la inestabilidad, el descuido del bien público, las injusticias, amenazas a los derechos privados y la dictadura de las mayorías, entre otros aspectos. Estos males, producto de las luchas entre las facciones y los partidos que se apropiaban de la administración pública y que en concepto de los federalistas norteamericanos, no eran evitados por la democracia directa, fueron la fuente inicial para el surgimiento de la democracia representativa. Una visón pesimista y hobbesiana153 de la naturaleza humana, hacía que algunos de los padres de la democracia representativa, dudaran, se alejaran y no optaran por la democracia directa. Para Madison, las personas actúan guiadas por el egoísmo y la ambición. En la misma dirección se expresan Lenoir y Franklin. El primero sostenía que se tenía “que tomar en consideración la depravación de la naturaleza humana, la predominante sed de poder que existe en el interior de cada uno, las tentaciones que pueden tener los dirigentes”, para el segundo, “existen dos pasiones que ejercen una poderosa influencia en los asuntos de los hombres: la avaricia y la ambición; el amor por el poder y el amor por el dinero”154. Para los constitucionalistas norteamericanos, todas las deficiencias de los seres humanos no podían ser superadas por la democracia directa. Madison creía que la democracia directa sacrificaba el bien público y los derechos de los ciudadanos a la pasión dominante y a los intereses de los bandos mayoritarios. Con base en estas dudas, se opta por el sistema representativo que en opinión de Madison era superior a la democracia directa por dos razones: “se delega la facultad de gobierno en un pequeño número de ciudadanos, elegidos

151 Hernández expresa sobre el sistema de “frenos y contrapesos” que “estaba orientado a establecer diferentes ramas del poder público, parcialmente separadas entre sí y mutuamente capaces de controlarse entre ellas (Gargarella 1997, 99 34). Con este sistema se pretendía impedir los excesos o abusos de un poder sobre otros, garantizando a cada uno de ellos un “poder defensivo” que le permitiera poner límite a los posibles avances de los restantes órganos de poder. Con este propósito en mente se dio a cada una de las ramas del poder público (el ejecutivo, el judicial y el legislativo) medios capaces de restringir los posibles excesos de las otras. Se creo la institución del veto presidencial...(Gargarella 2001, p 18)”, Ibíd., p. 8. 152 La cita de Andrés Hernández corresponde a Roberto Gargarella en Crisis de la representación política. México: distribuciones Fontamara, S.A., 1997, Ibíd., p. 4. 153 Hobbes, citado por Hernández se refiere al respecto de la siguiente manera: “Los hombres son instrumentos de sus deseos, y si se les da la oportunidad, tratan de satisfacer sus deseos hasta la saciedad. Uno de estos deseos es el de ejercer el poder de los demás individuos”, Ibíd., p. 4. 154 Ibíd., p. 4.

por el resto; la segunda, que la república puede comprender un número más grande de ciudadanos y una mayor extensión del territorio”155. Se inicia así un camino para la representación a través de elecciones de unas elites que claramente diferenciadas del ciudadano corriente, tendría la capacidad de identificar y representar el interés público de la nación. El efecto de este mecanismo según Madison consiste en “refinar y ensanchar las opiniones públicas haciéndolas pasar por el conducto de un cuerpo elegido de ciudadanos cuya sabiduría pueda discernir mejor el verdadero interés de su país y cuyo patriotismo y amor por la justicia sean los menos susceptibles de sacrificar ese interés a consideraciones efímeras y parciales”156. Para los federalistas, la democracia representativa aseguraba que a través de la deliberación serían elegidos los mejores ciudadanos y los más virtuosos, que en caso de equivocar el camino, serían castigados o bien a través de las elecciones o mediante el mecanismo de los “pesos y contrapesos”, salvaguardando así el interés público y general de la nación, así como la defensa de los derechos individuales, pilar fundamental en la concepción liberal de la democracia. En síntesis, los gobiernos representativos se instituyeron para diferenciarse radicalmente de la democracia como gobierno del pueblo o de los ciudadanos, y constituir un grupo de elites, en el mejor de los casos virtuosas, y claramente separadas de los ciudadanos. Otro de los aspectos importantes en la concepción liberal de la democracia representativa está asociado con la visión económica. Para la óptica liberal, la principal amenaza que se cierne sobre los individuos y los agentes del mercado proviene del poder público. Por esta razón se confiere una muy baja intromisión al Estado para regular los asuntos de la economía y de la sociedad. La herencia en dichas concepciones se encuentra en pensadores como Herbert Spencer, Thomas R Malthus, Adam Smith y David Ricardo, entre otros. La todopoderosa “mano invisible” de la teoría económica de Smith, parece ser la misma con la cual los liberales organizaron su sistema institucional157. Los liberales defendieron el libre mercado como un medio óptimo para lograr los máximos beneficios tanto individuales como colectivos. En este sentido se opusieron a cualquier tipo de intervención del Estado en la economía. El mercado cumple un papel fundamental en el logro natural de los propósitos colectivos de la sociedad, “sin descansar significativamente en la “benevolencia” humana (el mercado nos permite “economizar virtudes”), y proveyendo a los individuos, a la vez, de las enseñanzas que necesitan para saber cómo actuar en el interés público”158. 155 Ibíd., p. 5. 156 Ibíd., p. 5. 157 Según Geoffrey Brennan, “ la “mano invisible” con la que el liberalismo propone organizar la vida económica de la sociedad no es otra que la misma “mano invisible” con la que los liberales (y, muy destacadamente, los Federalistas americanos) concibieron y siguieron concibiendo la política y el sistema institucional”, Roberto Gargarella, “La comunidad igualitaria y sus enemigos. Liberalismo, republicanismo e igualitarismo”, Andrés Hernández (comp.), Republicanismo Contemporáneo, Ob. cit., p. 81. 158 Ibíd., pp. 81 y 82.

Esta visión aportó al sistema de la democracia representativa desde posturas como las de Schumpeter, Downs y Weber, para quienes el sistema es un proceso de competencia entre elites (o representantes) por el poder, o una posibilidad de elección que tienen los electores- ciudadanos de escoger entre diferentes posibles representantes que ofertan diferentes programas159. La democracia representativa funciona como un “sistema de competencias” o como mero “procedimiento o método de agregación de preferencias”, es decir, como un mercado donde existen oferentes y demandantes. Los oferentes, que serían los políticos, ofrecen bienes para obtener un máximo de votos de los consumidores o electores. Si logran captar el electorado serán representantes, de lo contrario serán sustituidos por otros. Andrés Hernández enumera los siguientes rasgos característicos de este modelo en lo fundamental: “Primero, concibe al ciudadano como un sujeto débil, ignorante, propenso a impulsos emocionales intensos, con poca capacidad para formular juicios equilibrados y guiados solo por intereses personales (Schumpeter 1976, pp. 262-257)... Segundo, en el escenario de la competencia política entre elites por el poder que caracteriza a la democracia representativa, el ciudadano no tiene como conocer los asuntos públicos... El ciudadano argumenta y analiza la política en “forma infantil: se convierte de nuevo en un hombre primitivo” (Schumpeter 1976, pp. 262). Tercero, la competencia política se libra entre partidos políticos de organización oligárquica que están afectados por tendencias hacia la oligarquización y burocratización consolidando liderazgos jerárquicos en su interior... Los ciudadanos no participan en la producción de la actividad pública, simplemente son actores pasivos [...] En cuarto lugar, en la democracia representativa si bien, se reconoce como indispensable la libertad de opinión y tolerancia para que se genere la competencia, la negociación sustituye a la deliberación, y el debate que llega al demos es un debate “de acusaciones y descalificaciones, de halagos y complacencias, de simplificaciones y maniqueísmos” (Pérez 1998, pp. 205)160 Finalmente, como parte importante del sistema de la democracia representativa, se instituyó el concepto de responsabilidad de los representantes ante sus electores a través de un mecanismo de rendición de cuentas “accountability”. Así avanza la consolidación de la democracia representativa como un sistema que concibe la idea de que los representantes son distintos de los electores, pero que deben ser responsables ante el público, sin ningún tipo de presión desde los grupos privados. Según Hernández, tomó fuerza la posición de los “republicanos elitistas como Madison y Hamilton, quienes estaban a favor de la separación entre representantes y electores. Según esta visión los representantes deben ser diferentes de sus electores porque el gobierno republicano requiere que el poder sea confiado a quienes poseen mayor “sabiduría y mayor virtud”, a personas superiores y diferentes a sus conciudadanos (Manin 1998, pp. 146)”161.

159Ver en el artículo de Andrés Hernández, “Política Distrital en Participación y Organización Ciudadana”, Ob. cit., p. 8. 160 Ibíd., pp. 9 y 10. 161 Ibíd., p. 10.

Sin confiar de manera absoluta en el virtuosismo y la capacidad de las elites, se instituye el mecanismo de la responsabilidad ante el público. “Hay que exigirles a los representantes que rindan cuenta, que respondan por sus actos. Para garantizar que los representantes no se desvíen de la senda del interés público y del bien común estos deben estar sometidos a elecciones y reelecciones frecuentes”162. Según Sartori, citado por Hernández, las bondades de la “representación electiva” esta en tres aspectos sustanciales: “a) receptividad (responsiveness), los parlamentarios escuchan a su electorado y ceden a sus demandas, b) rendición de cuentas (accountability), los parlamentarios han de responder, aunque difusamente, de sus actos, y c) posibilidad de destitución (removability), si bien únicamente en momentos determinados, por ejemplo, mediante el castigo electoral”163. Para Manin, desde que se inventó la representación como una forma de gobierno, se han observado cuatro principios como ejes característicos de dichos regímenes: “1. Quienes gobiernan son nombrados por elección con intervalos regulares, 2. La toma de decisiones por los que gobiernan conserva un grado de independencia respecto de los deseos del electorado. 3. Los que son gobernados pueden expresar sus opiniones y deseos políticos sin estar sujetos al control de los que gobiernan, y 4. Las decisiones públicas se someten a un proceso de debate”164. En síntesis, el gobierno representativo que fue concebido, inicialmente como una forma explícitamente opuesta a la democracia, en la actualidad, se considera como una de sus formas. Este aspecto hace pensar que todavía se desconoce la esencia del gobierno representativo y/o la democracia, “aunque su rutinaria presencia en nuestra vida cotidiana nos haga pensar que lo conocemos bien”, como lo expresa Manin. Para este autor, los principios del gobierno representativo enunciados combinan partes democráticas con otras que no lo son y ésta dualidad está en la propia naturaleza del sistema. “El gobierno representativo tiene una innegable dimensión democrática. No menos innegable es, no obstante, su dimensión oligárquica. La solución al rompecabezas del sistema representativo está en el hecho de que es un sistema equilibrado”165. Estos aspectos se concretan en las siguientes conclusiones: Primera: “La ausencia de mandatos imperativos, de promesas legalmente vinculantes, y de revocaciones discrecionales dotan a los representantes de cierto grado de independencia respecto de sus electores.”166. Pero de otro lado, aparece la libertad de expresión de opiniones políticas en manos de los ciudadanos, que conduce a que los representantes no tengan plena libertad para sustituir de manera completa a quienes representan, convirtiéndose así en los actores únicos del escenario político. En la libertad de opinión está

162 Ibíd., p. 11. 163 Ibíd., p. 11. 164 Bernard Manin, Ob. Cit, p. 17. 165 Ibíd., p. 290. 166 Ibíd., p. 290

el contrapeso democrático a la ausencia de democracia que genera la independencia de los representantes167. Segunda: “Los representantes electos no están atados por las promesas hechas a sus votantes. Si las personas votan por un candidato porque están a favor de la política que propone, su voluntad no es más que un deseo”168. Pero dichos representantes saben muy bien que deben rendir cuentas en el momento de la reelección y que cuando llegue este momento, los electores les pasarán a algunos su cuenta de cobro. En la elección se pasan las cuentas de cobro sobre las conductas pasadas. “La voluntad prospectiva de los votantes no es más que un deseo, pero, si no están satisfechos con la actuación de los que ocupan los cargos, su veredicto se traduce en una orden. [...] La designación de representantes mediante la elección con sufragio universal y sin requisitos específicos para los representantes combina aún más los elementos democráticos con los no democráticos”169. La elección presenta entonces un carácter no democrático si se ve como la posibilidad de elegir a ciudadanos potenciales a cargos públicos, ya que no todos los ciudadanos tienen igual posibilidad, como si ocurre en el caso del sorteo. Pero de otro lado, si los ciudadanos no se ven como objeto de la elección sino como los que eligen, se observa el carácter democrático de la elección, ya que cada uno de los ciudadanos que eligen tienen la misma capacidad tanto de elegir como de revocar a sus gobernantes. En la elección se encuentran las dos caras del proceso, tanto su carácter democrático, como el oligárquico o aristocrático. Muy a pesar de este tipo de confusiones y contradicciones, el sistema de representación es una combinación equilibrada en las constituciones modernas para gobernar. 1.3.2.3. La democracia participativa en Rousseau y Marx. Se ha descrito y analizado el progreso de la democracia desde el modelo clásico griego al paradigma liberal de la democracia expresado fundamentalmente en el modelo constitucional norteamericano. Sin embargo, es indispensable complementar este análisis con el denominado republicanismo clásico de Rousseau y la concepción marxista de la democracia directa. Dos concepciones calificadas por Andrés Hernández como el modelo clásico de la democracia participativa. Rousseau defendió con gran interés el ideal de una ciudadanía activa, a partir de considerar que “la soberanía no podía ser representada”170 y que ésta depende del poder que el pacto

167 Para Manin, “El pueblo puede en todo momento recordar su presencia a los representantes; las cámaras del gobierno no están blindadas frente a su clamor. La liberad de la opinión pública proporciona en consecuencia un contrapeso democrático a la no democrática independencia de los representados”, Ibíd., p 290. 168 Ibíd., p. 290. 169 Ibíd., p. 291. 170 “...la soberanía no puede ser representada, por la misma razón que no puede ser enajenada....los diputados del pueblo no son, por lo tanto, ni pueden ser sus representantes, son más que sus delegados; no pueden concluir nada definitivamente. Toda ley que el pueblo en persona no haya ratificado es nula; no es una ley. El pueblo ingles se piensa libre; se equivoca mucho; sólo lo es durante la elección de los miembros del Parlamento; en cuanto han sido elegidos, es esclavo; no es nada”, este texto es de Rousseau citado por David

social otorga al cuerpo político171. En este sentido se acercaba a la concepción clásica de la democracia griega, pero al mismo tiempo creía que este tipo de democracia no podía ser reproducida a gran escala como era el caso de los estados nacionales. Hernández citando a Bobbio expresa el interés que Rousseau tenía de “reemplazar la democracia representativa por la democracia directa de los ciudadanos”. En esto consistía el republicanismo de Rousseau, para quién la ciudadanía activa no era solo una “condición necesaria para la libertad de los ciudadanos, sino una forma superior de vida”. Rousseau defendía un tipo de democracia asamblearia pero opuesta a la democracia representativa, era partidario del autogobierno de los ciudadanos y apoyaba la regla de la mayoría como mecanismo para tomar las decisiones. Para Rousseau “no ha existido ni existiría jamás una verdadera democracia” argumentando que para conseguir este propósito ideal se necesitan muchas condiciones difíciles de reunir. Específicamente señala dos: “un estado muy pequeño” que permitiera que los ciudadanos se pudieran reunir y “una gran sencillez de costumbres que evite la multitud de asuntos y discusiones espinosas”172. El marxismo también aportó al desarrollo de una concepción de la democracia participativa. Para el marxismo es fundamental la concepción de Estado y la organización social de clases. El Estado responde a la lógica del capital, es decir, a los intereses de los dueños de los medios de producción. Un Estado como el derivado de la democracia liberal, no garantizaba para la opinión marxista “ni el bien común ni el interés público”173. Los intereses que el Estado liberal representa son “extensión de la sociedad civil, un esfuerzo del orden social para la promoción de los intereses particulares y para la legitimación de sus proyectos específicos. En las democracias liberales caracterizadas por la división de clases y grupos sociales los representantes no son independientes y la representación política se ha convertido en representación de intereses particulares corporativos. Ello implica que los representantes si están sometidos en la realidad a mandatos imperativos (Bobbio 2000, pp.30)”174. La propuesta marxista para reemplazar el Estado democrático liberal se estructuró a partir de las comunas bajo la modalidad de una democracia delegativa, donde los delegados podían ser revocados, se debían en lo fundamental a sus electores y estaban organizados en un conjunto de comités elegidos directamente. La esencia de la visión marxista de la organización del Estado estaba íntimamente relacionada con la conformación de un conjunto de instituciones controladas directamente por la comunidad. Held, ver en el artículo de Andrés Hernández, “Política Distrital en Participación y Organización Ciudadana”, Ob. cit., p. 12. 171 Dice Rousseau “De igual modo que la naturaleza otorga a cada hombre un poder absoluto sobre sus miembros, el pacto social otorga al cuerpo político un poder absoluto sobre todos los suyos, y este mismo poder es el que, dirigido por la voluntad general, lleva el nombre de soberanía”, Jean Jacques Rousseau, El contrato social, Editorial Tecnos, S.A., Barcelona, 1988, p. 30. 172 Andrés, Hernández, Política Distrital en Participación y Organización Ciudadana, ob.cit., p. 13. 173 Así es expresado por Hernández citando a Held al respecto, Ibíd., p. 13. 174 Hernández reproduce esta cita de Bobbio que ilustra la posición marxista sobre el tema, Ibíd., p. 13.

La crítica marxista a la democracia representativa del Estado liberal se centra, según Hernández quien cita a Bobbio, en dos aspectos: el primero, “se distanció de la prohibición del mandato imperativo establecido por el liberalismo y defendió la revocatoria del mandato de los delegados”, y segundo, “el pensamiento socialista defendió la representación funcional o profesional por encima de la representación nacional”175. Siguiendo la lógica de lo expuesto, aparecen dos conceptos rescatables para las proyecciones de la democracia y de sus instituciones: de Rousseau el concepto de ciudadanía activa y comprometida con los asuntos públicos y del pensamiento marxista, la tesis de que la democratización del Estado no es posible sin la democratización de la sociedad o que no es posible un Estado estable en sociedades no democráticas. En las condiciones actuales de globalización y generalización de condiciones de pobreza y concentración de riqueza esta tesis toma plena vigencia. Se podría concluir, que la democracia representativa ha sido la que mayor impacto ha tenido por su aplicación en gran parte de los países del orbe. Una democracia centrada en reglas para la elección de gobernantes mediante el mecanismo de agregación, de mecanismos como los “pesos y contrapesos”, el “accountability”, el respecto a las libertades individuales y la pluralidad de intereses, entre otros; hacen que tenga una gran aceptación como una forma adecuada para gobernar a la sociedad de masas y en gran escala. Sin embargo, son muchos los problemas que empieza a tener esta forma de gobierno que hace que se exploren nuevas formas complementarias tales como la democracia participativa y deliberativa. Este es el siguiente punto de análisis. 1.3.2.4. La democracia deliberativa: un reto que complementa La propuesta de la democracia deliberativa es uno de los pilares fundamentales del debate de la ciencia política contemporánea. Frente al fracaso de los sistemas socialistas, a la profunda crisis que viven cientos de millones de hombres y mujeres en este mundo globalizado, a las atrocidades de la guerra y a los progresos de una conciencia germinal generalizada sobre los derechos económicos, sociales y culturales, ésta teoría de la democracia ocupa gran parte del debate obligado para buscar mecanismos más adecuados que den sentido moral a la democracia que requieren los nuevos tiempos. La deliberación es concebida desde una perspectiva mínima, según Diego Gambeta, “como “una conversación en la que los individuos hablan y escuchan consecutivamente” antes de tomar una decisión colectiva”176. Como se puede observar, esta definición es bastante general y puede aplicar a distintos campos de la interacción humana incluyendo el político. Para Adam Przeworski, “La “deliberación” es una forma de debate cuyo objetivo es cambiar las preferencias que permiten a la gente decidir cómo actúa. La deliberación es

175 La cita de Bobbio hecha por Hernández precisa que es Marx quien recuerda “ que la comuna de Paris estuvo compuesta por consejos municipales elegidos por sufragio universal en los diversos cargos de Paris, responsables y revocables en cualquier momento”, Ibíd., p. 14. 176 Diego Gambeta, “¡Claro!”: Ensayo sobre el machismo discursivo”, en Jon Elster (com.)., La democracia deliberativa, Barcelona, Edit. Gedisa, 2001, p. 35.

política cuando lleva a una decisión que compromete a una comunidad”. Diferencia la discusión académica de la deliberación política argumentando que “La discusión de un trabajo en un seminario no es política: los participantes pueden aprender que hacer en forma individual, pero no deciden cómo actuar colectivamente. Por último, la “la deliberación política democrática”, se produce cuando el debate lleva a decidir por medio del voto. Si un dictador escucha una discusión y luego decide, la deliberación es política pero no democrática” 177. Esta segunda definición avanza sobre la primera en tanto ubica la deliberación en el campo de la política y le da una intencionalidad específica a través de su vinculación por medio del voto como institucionalidad de la democracia representativa (agregativa) con la toma de decisiones. Vale la pena diferenciar, como se hace en el debate sobre el tema, el concepto de deliberación del de discusión. “Cohen distingue la “deliberación” de la “discusión” argumentando que la primera recurre a “razones” mientras que la última puede restringirse a un mero intercambio de información”178. La principal distinción que hace Cohen entre lo que denomina democracia agregativa y deliberativa es la siguiente: “De acuerdo con la concepción agregativa de la democracia, entonces, las decisiones son colectivas siempre que surjan de disposiciones de elección colectiva vinculante que otorgue igual consideración (más genéricamente, que sean positivamente sensibles) a los intereses de cada persona vinculada por las decisiones. De acuerdo con la concepción deliberativa, una decisión es colectiva siempre que surja de disposiciones de elección colectiva vinculante que establezcan condiciones de razonamiento libre y público entre iguales que son gobernados por las decisiones”179. Con base en las anteriores precisiones, se analizarán a continuación dos de las fuentes principales del pensamiento político sobre la democracia deliberativa: La teoría de John Rawls y la de J. Habermas180. Dos teóricos que reconocen la importancia de los principios de la democracia liberal pero los consideran insuficientes para un proyecto democrático basado en el juicio moral y no solo en el mundo de las reglas y los procedimientos. De igual manera se harán algunas observaciones sobre los argumentos a favor y en contra de la deliberación en su vínculo con la democracia.

1.3.2.4.1. Las cercanías de Rawls y Habermas Andrés Hernández resalta los siguientes elementos comunes en la concepción de estos pensadores sobre la democracia deliberativa181: 177 Ver en Adam Przeworski, “Deliberación y dominación ideológica”, en Jon Elster (com.), Ibíd., p. 183. 178 Ibíd., p. 186. 179 Joshua Cohen, “Democracia y libertad”, en Jon Elster (com.)., Ibíd., p. 236. 180 Para Hernández, “A pesar de las diferentes versiones de la democracia deliberativa las dos corrientes principales que han dado origen al surgimiento de este ideal son: la teoría de Rawls y los debates generados a partir de su obra en el constitucionalismo y la filosofía política liberal; y la teoría crítica de Habermas que a pesar de sus distancias con la teoría política liberal reconoce los principios de la democracia liberal como fundamentales aunque insuficientes para la democracia deliberativa”, Andrés Hernández, “Política Distrital en Participación y Organización Ciudadana”, Ob. cit., p. 22. 181 Ver Hernández, Ibíd., p. 23.

a. Primero: Resaltan la deliberación pública como un modelo para superar las tensiones entre principios liberales y democracia.

b. Segundo. “Señalan que la democracia deliberativa está relacionada con un ideal de justificación política, un ideal de procedimiento deliberativo como fundamento de autoridad y legitimidad del poder público”.

c. Tercero: Comparten el ideal de imparcialidad como base de las decisiones legítimas. Esta idea es controvertida y asimilada en otras corrientes a la de ideal de reciprocidad.

En relación con la tensión entre principios liberales y democracia, Rawls y Habermas tratan de aliviar las tensiones entre “participación colectiva o las demandas democráticas y los derechos liberales o libertad negativa”182. Uno de los principios del liberalismo está relacionado con defender las instituciones y las reglas del juego que permitan el mínimo de interferencias en los derechos de las personas. En este sentido desconfía de la participación de los ciudadanos en los distintos campos de su vida política, económica y social183. El liberalismo opta por defenderla maximizando una perspectiva de libertades negativas, es decir, una libertad que debe ir hasta donde no interfiera con los derechos de los demás. También existe una gran tensión entre la concepción constitucionalista liberal y la democracia, la cual se expresa en que los primeros piensan que la apertura hacia la participación o a las aspiraciones de la mayoría puede conducir a la ingobernabilidad mientras que para los demócratas la constitución se convierte en un freno al desarrollo autónomo de la democracia184. Para Rawls y Habermas, es posible encontrar un vínculo a esta tensión, cosa imposible para corrientes radicales tales como la marxista. La argumentación de Rawls se centra en la intención de construir un liberalismo democrático que solucione los desacuerdos entre libertad e igualdad de la sociedad. El desacuerdo lo precisa como el que existe en el seno de la tradición democrática entre la libertad de los moderno y la libertad de los antiguos185. Según Joshua Cohen, uno de los seguidores de Rawls, “la democracia deliberativa implica un compromiso con la libertad de los modernos. Señala que la libertad de los modernos y otras condiciones sustantivas como la igualdad y la participación política son ellos mismos elementos de un ideal institucional

182 Ibíd., p. 23. 183 Citando a Ovejero, Hernández precisa que “no se ve con simpatías”, “la democracia entendida como autogobierno colectivo que reclama la participación de todos en la vida cívica, en la pública discusión de las propuestas y que no establece límites a priori a los asuntos que la voluntad popular puede decidir y que pueden alcanzar a la vida privada de los ciudadanos (Ovejero 2001, pp21)”. Y no se ve con simpatía porque se teme que las masas no controladas ni limitadas mostraran poco respeto por los derechos liberales y las restricciones constitucionales.”, Ibíd., p. 23. 184 En este sentido ilustra la cita de Holmes “Los liberales temen que se rompa el dique constitucional arrastrando por el torrente democrático y los demócratas se preocupan de que la democracia quede paralizada por la camisa de fuerza de la constitución”, Ibíd., p. 24. 185 Estas libertades son distinguidas por Rawls de la siguiente manera “la libertad de los modernos (libertad de pensamiento y conciencia, determinados derechos básicos de las personas y la propiedad y el imperio de la ley) y la libertad de los antiguos (idénticas libertades políticas, autogobierno y los valores de la vida pública) (Rawls 1996:26)” citado por Hernández, Ibíd., p. 24.

de democracia deliberativa y no obligaciones que se le imponen desde fuera (Cohen 1996, pp.97-108)”186. La gran invocación de la democracia deliberativa está en el tratamiento de los ciudadanos como libres e iguales, con la capacidad de tomar decisiones basados en razones aceptadas por todos. La condición fundamental es el respeto por los derechos básicos. Para Habermas lo importante está en la “cooriginalidad de los derechos individuales fundamentales y de la soberanía popular. La soberanía popular y los derechos individuales van cogidos de la mano. Por una parte, el antagonismo sirve para proteger los derechos individuales; por otra parte, esos derechos proporcionan las condiciones necesarias para el ejercicio de la soberanía”187. La democracia deliberativa es la posibilidad de “trascender la dicotomía entre el énfasis liberal en los derechos y las libertades individuales y el énfasis democrático en la formación colectiva y la formación de la voluntad, como la define Benhabid”188. La segunda fundamentación compartida por Rawls y Habermas está relacionada con que la democracia deliberativa esta fundada en el ideal de sustentar la legitimidad y la autoridad en formas de razonamiento público, “razonamiento que no es instrumental sino que posee una dimensión normativa: lo razonable para Rawls y la racionalidad comunicativa para Habermas (Mouffe 2000:2009)”189. Lo que busca la democracia deliberativa es un razonamiento libre entre iguales190. En este sentido el razonamiento debe estar fundado en los siguientes principios: reciprocidad, imparcialidad, publicidad e igualdad de oportunidades. Estos principios son concebidos como el fundamento sustancial de las relaciones políticas. Se busca que tanto los ciudadanos como los funcionarios puedan dar razones públicas aceptadas por todos. De la definición de Cohen se desprenden dos elementos fundamentales: primero, coloca el “razonamiento público en el centro de la justificación política y segundo, “este ideal de deliberación apunta a alcanzar un consenso racionalmente motivado”191. Para que la deliberación se concrete en resultados razonables, el discurso debe garantizar imparcialidad entendida como inclusividad e igualdad política. Gran parte de los discursos 186 Andrés Hernández, “Política Distrital en Participación y Organización Ciudadana”, Ob. cit, p. 24. 187 Ibíd., p. 25. 188 Ibíd., p. 25. 189 Nota citada por Hernández, Ibíd., p. 25. 190 Para Cohen, la concepción deliberativa se organiza en torno al ideal de la justificación política. De acuerdo con este ideal, la justificación del ejercicio del poder político colectivo es el proceder sobre la base del libre razonamiento público entre iguales. Una democracia deliberativa institucionaliza este ideal. De acuerdo con esta perspectiva, la democracia no es meramente una forma de la política, sino un marco de condiciones sociales e institucionales que facilita la discusión libre entre ciudadanos iguales –proveyendo condiciones favorables para la participación, asociación y expresión– y ancla la autorización para ejercer el poder público (y el ejercicio mismo) en tal discusión, mediante el establecimiento de un esquema de disposiciones que garantizan la responsabilidad y el rendimiento de cuentas ante los ciudadanos por parte de quienes ejercen el poder político, a través de elecciones periódicas competidas, condiciones de publicidad, y supervisión legislativa, entre otras”, Joshua Cohen, “Procedimiento y Substancia en la Democracia Deliberativa”, [www.red21.cl/especiales/cohen/body_cohen], p. 2 y 3. 191 Ver Hernández, “Política Distrital en Participación y Organización Ciudadana”, 0b.cit., p. 26.

de la democracia deliberativa comparten el principio de inclusión desarrollado por Iris Marion Young. Desde esta perspectiva, solo es posible una decisión democrática legítima “si todos los afectados por ella están incluidos en el proceso de discusión y de formulación de la decisión”192, en resumen, las decisiones democráticas deben estar basadas en la deliberación de todos. La imparcialidad en la deliberación solo se da si se garantiza la inclusión y la igualdad política. Esta igualdad se desprende de concebir que en el terreno de la democracia deliberativa para que las deliberaciones sean imparciales, no debe haber cabida para las relaciones de poder193. Todas las razones públicamente aceptables tienen cabida en la deliberación y esto garantiza el principio de inclusión. En este sentido existen críticas a este modelo, cuando la razón pública restringe la agenda de la discusión pública o restringe lo que puede contar como razón política legítima. Frente a estas críticas centradas en que la democracia deliberativa es imposible de lograr pues no hace frente a hechos como el pluralismo, la complejidad y la desigualdad de nuestra sociedades, el filósofo James Bohman observa lo siguiente: “La tarea básica de la razón pública crítica debe ser pensada en términos más prácticos: el punto central de la deliberación política consiste en resolver los problemas sociales y solucionar los conflictos políticos. El criterio de una deliberación exitosa es, pues, la restauración de las condiciones para una continua cooperación, en situaciones problemáticas”194. En el desarrollo del debate sobre la deliberación surgen con mucho énfasis tanto defensores como detractores. Sin colocarse en extremos irreconciliables y buscando en la deliberación los aportes que pueden de manera crítica ser sinérgicos con la profundización de la democracia y el desarrollo de la planeación participativa, se resaltarán a continuación tanto los aspectos positivos como algunas de las críticas que muestran caminos para el logro de la mejor utilización de la deliberación, en regímenes que como el nuestro, combinan la representación con la participación. Los defensores de la deliberación parten en general de sustentar que “la deliberación mejora la calidad de las decisiones y enriquece la democracia”, es un ideal ético, pero al mismo tiempo se reconoce que en términos prácticos es incompleta. Los efectos positivos de este proceso son atribuidos según Susan C. Stokes a que la deliberación contribuye a “sacar a los ciudadanos de sus intereses sectoriales, infundir mentalidad comunitaria e incrementar la magnitud y la variedad de los datos que dan forma a las decisiones

192 Cita de Hernández, Ibíd., p. 28 y 29. 193 La imparcialidad y la igualdad política son defendidas como esenciales en la democracia deliberativa. En este sentido, “ La estructura de una institución deliberativa es ella misma imparcial: en tanto debe asegurar a los participantes relaciones de igualdad, nadie debe tener ventajas estructurales para alcanzar sus puntos de vistas y aspiraciones. La participación en la deliberación es gobernada por normas de igualdad y simetría: todos deben tener la oportunidad de llegar al debate, de iniciar las conferencias, de interrogar, de abrir el debate. Las diversas corrientes consideran que la democracia deliberativa incluye el principio de igualdad”, Ibíd., p. 27. 194 James Bohman, “La democracia deliberativa y sus críticos”, [www. metapolitica.com.mx/numant/14], p. 2.

colectivas”195. Los siguientes son los principales argumentos, que en el análisis de Jon Elster, son esgrimidos por Diego Gambeta y James D. Fearon a favor de la deliberación196:

a. “revela información privada” b. “disminuye o supera el intercambio de la racionalidad circunscripta” c. “provoca o induce un modo determinado de justificar demandas” d. “legitima la elección final” e. “es conveniente por sí misma” f. “conduce a decisiones superiores en la clasificación de Pareto” g. “favorece mejores decisiones en términos de justicia distributiva” h. “fomenta un consenso más amplio” i. “mejora las cualidades morales o intelectuales de los participantes”.

Cada uno de estos y otros argumentos han sido sometidos a un pormenorizado análisis por parte de los estudiosos del tema, señalando igualmente limitaciones o problemas propios de la deliberación. Para James Johnson, existen aspectos cuestionables en la defensa de la deliberación que ameritan consideraciones escépticas. Los siguientes son sus principales argumentos: Primero: La deliberación no garantiza la transformación masiva de las preferencias, ni el carácter y la capacidad de los participantes de manera atractiva. En este sentido reclama no asumir “supuestos heroicos” acerca de los participantes y fijarse de manera muy clara en las motivaciones políticas y el razonamiento práctico de los actores197. Segundo: En el esfuerzo por diferenciarse de la negociación, excluye de manera categórica, los planteamientos interesados y los conflictos que dichos planteamientos pueden generar en la discusión de los distintos temas de los que se pudieren ocupar los participantes198. Este principio se afianza en el concepto de lo que Rawls denomina “preceptos de la discusión racional”. Según este precepto, le es prohibido a las partes acusarse “recíprocamente de intereses sectoriales o de grupo, de prejuicios o de tendenciosidad, y de errores tan acendrados como la ceguera y el embaucamiento ideológicos”199. Esta

195 Susan C. Stokes, “Patologías de la deliberación”, en Jon Elster (com.)., La democracia deliberativa, Ob. cit, p. 178. 196 Jon Elster, Ibíd., p. 25. 197 Para Johnson, “Aunque encierra peligros abrazar un “realismo” cínico acerca de los actores políticos, de su capacidad y sus motivaciones, toda defensa de la deliberación democrática debe no obstante ser en sí misma razonable, es decir, adecuarse a los conocimientos actuales acerca de la motivación política y el razonamiento práctico. No es por tanto razonable, en mi opinión, prever que la deliberación transformará masivamente las preferencias, la capacidad o el carácter de los participantes de un modo normativamente atractivo”, James Johnson, “Argumentos a favor de la deliberación. Algunas consideraciones escépticas”, Ibíd., p. 222. 198 “Los miembros de grupos antes excluidos, por ejemplo, suelen exigir acceso a los foros donde se toman decisiones precisamente porque, mientras permanezcan excluidos, sus intereses no serán adecuadamente tenidos en cuenta. No hay razón para pensar que esto fuera menos valido en las deliberaciones que, por ejemplo, en los sistemas electorales”, Ibíd., pp. 222 y 223. 199 Referencia de Johnson a Rawls, Ibíd., p. 213.

percepción sobre la argumentación de Rawls es objetada por Johnson de la siguiente manera200:

a. Reconoce que los actores políticos pueden estar “impulsados por el interés personal, cegados por el prejuicio o embaucados por la ideología”

b. Existen momentos en los que “factores “irracionales” como la ira, la frustración, el humor, el temor, la alegría y la humillación toman parte, muy razonable y justificablemente, en la discusión política”. Quienes actúen con estas prácticas quedarían marginados del debata político deliberativo, sin mayor explicación.

c. Con estas restricciones quedarían vedadas prácticas políticas tales como la desobediencia civil. Esta práctica se basa usualmente en actos “irracionales” que pueden conducir a la rectificación de determinadas prácticas por parte de los actores políticos comprometidos.

Tercero: La deliberación puede conducir a que los actores comprometidos en la discusión adopten estrategias no cooperativas con el objeto de persuadirse o convencerse recíprocamente, sobre el logro de determinados fines, que no siempre encarnan el beneficio colectivo. Cuando se realizan o asumen posiciones razonables por razones estratégicas, no siempre éstas están inspiradas en la búsqueda de las mejores decisiones públicas201. Cuarto: El planteamiento de la deliberación democrática, no incluye una explicación de las formas institucionales que podrían asumir los procesos deliberativos. La observación de Jonson se hace desde los siguientes dos aspectos: 1. Se requiere “como mínimo un planteo de cómo los procesos deliberativos interactúan con los procedimientos de toma de decisiones no deliberativos tales como la votación”, y 2. “La defensa de la “democracia asociativa” necesita una comprensión más clara de cómo podrían funcionar los propios procedimientos deliberativos tanto en el seno de asociaciones secundarias como en el de instituciones políticas más formales”202. Estos aspectos permiten sospechar que los resultados de un proceso deliberativo dependen del orden en el uso de la palabra y del momento en que se da por terminado el debate. Quinto: No basta con afirmar de manera insistente que todo acuerdo que surja de la deliberación será como lo afirma Sunstein, un “acuerdo razonado”. Se debería reconocer que un “acuerdo sustantivo sobre las preferencias o valores no es ni prácticamente realista ni normativamente atractivo frente a un electorado amplio y pluralista”203. Se debería buscar que el llamado “pluralismo razonable”, de poderse lograr, fuera una consecuencia de la deliberación y no un requisito para la misma. En últimas, se debe propender porque la 200 Ver en Jonson, Ibíd., pp. 213 y 214. 201 Johnson refiere la distinción categórica que hace Habermas entre acción estratégica y comunicativa. “La primera se orienta hacia el éxito, hacia el deliberado inducir a otros a conducirse de determinado modo. La segunda tiene como objetivo la búsqueda cooperativa de un acuerdo mutuo. Mientras que la acción estratégica coordina la interacción social mediante la influencia o la fuerza externas, la razón comunicativa lo hace por la vía del “consentimiento”, en la que este implica llegar a un acuerdo justificable sólo por razones a la luz de los intereses generalizados de los correspondientes participantes”, Ibíd., p. 221. 202 Ibíd., p. 224. 203 Ibíd., pp. 225 y 226.

deliberación forme parte de un proceso democrático que permita que las decisiones colectivas sean legítimas y vinculantes. Finalmente, por considerar de utilidad para entender mejor el proceso de la denominada democracia deliberativa, se referirán las reglas sugeridas por Susan Stokes para el desarrollo de un proceso deliberativo204:

a. Se requieren partidos (quizás más de dos) que cubran de manera amplia las preferencias de los ciudadanos.

b. La competencia entre medios de comunicación “reducen la mentalidad gregaria entre los periodistas y propician los análisis disonantes”. De esta manera se reducen las asimetrías de información producto de las malas interpretaciones que realizan los medios sobre lo que la gente quiere.

c. Las asociaciones de ciudadanos de escasos recuros deberían ser capacitadas para poder competir eficazmente en el debate público con los poderosos grupos de presión.

d. El público y los políticos deben saber de donde proviene la información y los distintos puntos de vista que llueven sobre ellos.

Para Jon Elster, la deliberación o mejor las conversaciones deliberativas cuando tienen que ver con razones y no con intereses, requieren de una forma elemental de cooperación. “Si los participantes se presentan tarde en las reuniones, no escuchan los discursos de los otros, se adelantan en la lista de oradores, hablan todos al mismo tiempo o gritan cuando no tienen argumentos, simplemente no estarán dadas las condiciones para al deliberación. Esta, por su puesto, depende de un factor principal, la libertad de expresión que, a su vez, sólo alcanza significado práctico si alguien está dispuesto a escuchar”205. Adicionalmente, para confrontar estos análisis con nuestra realidad, se deben agregar factores logísticos básicos que favorezcan las condiciones antes expuestas como son: lugares adecuados, ayudas audiovisuales apropiadas, materiales informativos, entre otros aspectos. Sin estas condiciones, toda reunión deliberativa se ve mermada en la posibilidad de cumplir su fin último: generar razones para la toma de decisiones democráticas. 1.3.2.5. Sociedad civil, capital social y democracia. Un último aspecto sobre las visiones contemporáneas de la democracia está relacionado con la sociedad civil y el capital social, y su papel como generadores o no de condiciones en y para la democracia206. La realidad actual de la democracia ha venido registrando la necesidad de un mayor y más importante papel de los ciudadanos organizados de distintas 204 Ver en Susan Stokes, “Patologías de la deliberación”, Jon Elster, Ob. cit, p. 178. 205 Jon Elster (comp.), Ibíd., p. 36. 206 “Hoy existe un amplio consenso que sin una sociedad civil fuerte, democrática y pluralista no es posible consolidar y profundizar la democracia. Varios autores en las ciencias sociales en Europa y EE.UU. se han concentrado en señalar la erosión y el debilitamiento de la sociedad civil, del capital social y del compromiso cívico y en analizar los efectos negativos para la democracia y el pluralismo en las sociedades contemporáneas”, Andrés Hernández, “Política Distrital en Participación y Organización Ciudadana”, Ob. cit., p. 28 .

maneras y en redes, para participar activamente en la construcción de una ciudadanía activa. Antes de analizar las distintas concepciones sobre sociedad civil y democracia y el papel del capital social, vale la pena detenernos un momento en el análisis de la gobernabilidad y gobernancia, dos términos que están en el centro del debate de cómo hacer para que una sociedad sea capaz de regularse y regular sus relaciones para lograr una vida digna para todos sus ciudadanos. Estos dos conceptos son de fundamental importancia para el ejercicio de gobernar, ya que conciben e involucran de manera distinta a los integrantes de una sociedad frente al ejercicio del poder y la soberanía del pueblo, esencia del debate democrático. Tienen la misma raíz, pero significan y caracterizan aspectos diferenciables en la acción de gobernar207. La gobernabilidad toma sentido frente a su opuesto: ingobernabilidad o imposibilidad para ejercer el gobierno. “La gobernabilidad, según Pierre Birnabaum (Hermet et al., 2001, p. 125), se refiere a la “Capacidad de las sociedades y sus sub-sistemas políticos de tomar decisiones o iniciar acciones en relación a unas demandas y necesidades” que se expresan en ellas” [...] la “ingobernabilidad” [...], es, por oposición, “la incapacidad por parte del Estado [government] de tomar las decisiones que debe tomar, la imposibilidad de gobernar”208. Pareciera no importar el tipo de gobierno, sino la capacidad que estos tienen para ejercer el poder frente a las demandas de los ciudadanos. Cuando estas se salen del control de los mecanismos instituidos para tal fin, se caería en una situación de ingobernabilidad. En este sentido vale la pena recordar a Alejo Vargas quien citando a Michael Coppedge realiza la distinción entre gobernabilidad y democracia: “la gobernabilidad requiere de la efectiva representación de los grupos en proporción a su poder, mientras la democracia requiere de representación de grupos en proporción al número de votos. En otras palabras la democracia respeta la lógica de la igualdad política mientras la gobernabilidad respeta la lógica del poder. En principio, entonces, democracia y gobernabilidad inevitablemente entran en conflicto. Lo cual implica que una sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser democrática”209. Frente a esta tensión o conflicto, toma vigencia un nuevo término asociado a la forma de gobernar, la gobernacia. La gobernancia en cambio está asociada a una forma de ejercer la autoridad pero con mayor liderazgo y participación de los ciudadanos. Jolli cita Patrick Le Galës para quien “en la gobernancia se puede mencionar las ideas de conducción, de pilotaje, de dirección, pero sin la primacía que se le asigna al Estado soberano. Plantear la cuestión de la gobernancia sugiere entender la articulación de los diferentes tipos de regulación en un 207 Según Jean-François Jolly, “provienen de la misma raíz, gobierno, que hay que tomar, sin embargo, como traducción del inglés government, término utilizado en la literatura inglesa, según MULLER Y SUREL (1998, p. 95), “con preferencia sobre el concepto de Estado para designar los mecanismos de la acción pública”, ver en Jean-François Jolly, “Pequeños municipios y descentralización, enfoque político vs. Enfoque económico”, Problemas de los pequeños municipios en Colombia. ¿Supresión o reforma?, Universidad Externado de Colombia y Konrad-Adenauer Stiftung, Bogotá, 2003, p. 88. 208 Ibíd., p. 88. 209 Alejo Vargas Velásquez, Estado y políticas públicas, Almuneda Editores, Bogotá, 1999, p. 83.

territorio, a la vez en términos de integración política y social en términos de capacidad de acción [...] Plantear esta cuestión implica examinar de nuevo las interacciones entre sociedad civil, Estado, mercado, y las recomposiciones entre estas diferentes esferas cuyas fronteras se borran”210. El acento puesto en la gobernancia está relacionado con lo que LE GALÈS define como “un proceso de coordinación de actores, de grupos sociales y de instituciones para lograr unas metas propias discutidas colectivamente en unos ámbitos fragmentados, inciertos”211. Gobernabilidad y gobernancia, están juntas para la acción del ejercicio del poder, pero con significados que pueden ir en distintas direcciones. Jolli lo expresa de la siguiente manera: “mientras la gobernabilidades es, sencillamente, la posibilidad de gobernar, la gobernancia es una manera de gobernar, o, en palabras de MULLER Y SUREL (1998, p. 96), “un modo de gobierno””212. Sobre esta lógica, la acción de un gobierno democrático invita a pensar y a actuar desde la propia organización de la sociedad civil y la formación de capital social con capacidad de incidir en las decisiones públicas que los afectan. Pero, ¿cual es el concepto de sociedad civil que puede aportar de manera coherente con una propuesta en y para la democracia?. Andrés Hernández, citando a Walzer y Barber, señala por lo menos cuatro perspectivas sobre la sociedad civil: “los libertarios, los comunitarios, las de izquierda y las de los sociólogos y politólogos contemporáneos”213. Desde una perspectiva liberal, la sociedad civil es vista como “sinónimo de sector privado”. La mejor manera de desarrollar condiciones optimas de vida es abandonar las decisiones al mercado, porque en el se encuentra la manera más racional de elegir lo que le conviene al ciudadano. En este sentido existen dos ámbitos que compiten entre sí: el público y el privado. El primer ámbito es visto con desconfianza ya que puede influir negativamente en el ejerció de los derechos y la vida privada. El segundo abarca todos los demás campos de la vida de una sociedad, colocándolos a todos en igualdad de condiciones214. La principal 210 Jean-François Jolly, Ob. cit., p. 89. 211 Ibíd., p. 89. 212 Esta diferencia, de vital importancia para la forma como se formule y ejecute la política pública es complementada de la siguiente manera por Jolli en relación con lo local “a diferencia del modo de gobierno asociado al término “gobierno local”, se trata de un modo de gobierno “en el cual la puesta en coherencia de la acción pública [...] ya no pasa por la acción de una élite político-administrativa relativamente homogénea y centralizada [...] sino por la puesta en marcha de coordinación multi-niveles y multi-actores cuyos resultados, siempre inciertos, dependen de la capacidad de los actores públicos y privados para definir un espacio de sentido (espace de sens) común, movilizar competencias con orígenes diferentes, e implementar formas de responsabilización y legitimación de las decisiones”. Es decir, un modo de gobierno horizontal que, .... “resume la evolución de la acción pública hacia la construcción de redes””, Ibíd., p. 90 213 Andrés Hernández, “Política Distrital en Participación y Organización Ciudadana”, Ob. cit., p. 29. 214 Según Hernández, para ésta visión “el marco más preferible para el desarrollo de la vida buena es el mercado, en tanto constituye el espacio en el que los hombres y mujeres como consumidores o individuos eligen en forma autónoma las mejores opciones posibles (Walzer 1998, pp. 380). Vivir bien no significa participar en la esfera política sino ser autónomo, elegir según sus opciones y maximizar su utilidad. Para este enfoque solo existen dos ámbitos, el público y el privado, que compiten entre sí, que son rivales y opuestos, y en gran medida incompatibles (Barber 2000, pp. 25). El primero, es el dominio del Estado y de las instituciones gubernamentales y son vistas por los liberales con recelo y desconfianza en tanto pueden afectar los derechos y la vida privada. El Estado se concibe solo como garante de derechos y la política se

crítica a esta visión se refiere a que en el mercado no todos están en igualdad de condiciones para el ejercicio de la competencia y no existen incentivos para la solidaridad. “No puedo ayudar a los otros sin reducir mis propias acciones”215. La idea de sociedad civil está fincada en un ciudadano que reclama derechos (consumidor de derechos) pero que no tiene una actitud por las obligaciones frente a lo público fuera del pago de los impuestos. Para la visión comunitarista de la sociedad civil, esta aparece como parte de una organización natural y no como el resultado de formas artificiales de elección para la actuación frente a determinados intereses216. Es igualmente criticada como una visión dual, donde de una parte está el mercado que arremete contra los lazos sociales y del otro el Estado como el ámbito de lo público que también amenaza los pequeños grupos, las familias y las identidades colectivas. Algunas visiones de los comunitaristas de izquierda, proponen subordinar el Estado a los valores de una “comunidad mayor”. Desde esta perspectiva se propone imponer desde el Estado una determinada visión moral de la sociedad como respuesta legítima de ciertas identidades comunitarias perdidas. ““la sociedad civil se convierte en la comunidad de todas las comunidades, de forma orgánica y completa, la fuente de toda autoridad política y moral, incluyendo la autoridad gubernamental” (Barber 2000, pag. 35). Así como el enfoque libertario pugna por ampliar el espacio privado reduciendo el espacio publico y sometiéndolo a sus lógicas de mercado, en el enfoque comunitario aspira a ampliar el proyecto comunitario subordinando al Estado a las identidades comunitarias-particulares con lógicas excluyentes mas que incluyentes”217. Finalmente las visiones desde la perspectiva sociológica, “conciben la sociedad civil como el ámbito autónomo del poder estatal y del ampito privado”218. Es lo que algunos teóricos denominan el “tercer dominio” que ni es estatal ni es privado219. Iris Marión Young citado concibe como actividad de los profesionales que compiten en el mercado. El segundo, abarca todos los demás ámbitos de la vida, no solo el mercado: “desde los individuos hasta las organizaciones sociales, desde las corporaciones económicas a las asociaciones civiles” (Barber 2000, pp. 25). Desde esta perspectiva la sociedad civil se identifica con el ámbito privado y se configura partir de elecciones libres y voluntarias que sirven para constituir organizaciones sociales y económicas de tipo contractual. Una vez identificados estos dos ámbitos, para los liberales, los avances de uno de ellos encierran retrocesos en el otro: cuanto más poder y más política (mas de lo público), menos libertad y elección (menos de lo privado), Ibíd., p. 29. 215 Ver Hernández, Ibíd., p. 30. 216 Citando a Barber, Hernández recuerda que esta visión considera que “La mayoría de las asociaciones vienen dadas (se atribuyen) en lugar de elegirse (voluntarias)” (Barber 2000, pag. 32). Las personas pertenecen a comunidades que las preceden y que condicionan su individualidad. Conciben a la sociedad civil como una “mezcla confusa de relaciones sociales ineludibles que unen a las personas, primero desde las familias y asociaciones similares como los clanes, y luego en agrupaciones, vecindarios, comunidades, congregaciones y en jerarquías sociales más amplias”(Barber 2000, pag. 31), Ibíd., p. 30. 217 Ibíd., p. 30. 218 Ibíd.., p. 31. 219 Hernández comenta que “Pensadores como Barber, Walzer, Cohen y Arato conciben la sociedad civil como un tercer dominio situado en medio del Estado y del ámbito privado del mercado. Para Walzer la sociedad civil constituye el ámbito de la vida asociativa autónoma de las instituciones Estatales y del mercado. La sociedad civil nombra el espacio de las asociaciones humanas voluntarias y también el espacio de las redes y relaciones sociales. El ámbito de la sociedad civil es el ámbito de las redes y conexiones donde

por Hernández exprese esta diferencia de la siguiente manera: “es posible distinguir la sociedad civil de la economía y del Estado por dos aspectos: el primero, se refiere a las diferentes formas de coordinación de la acción social que utilizan cada uno de estos ámbitos y sectores (2002, pag. 159). Estado y economía son distintos de la sociedad civil porque ellos coordinan la acción en forma distinta: el Estado a través de un poder autorizado y legitimo, la economía a través del dinero y la sociedad civil a través de la interacción comunicativa (2002, pag. 158), de normas, valores y relaciones de reciprocidad o a través de las relaciones personales”220. Pero no toda la organización de la sociedad civil es democrática ni aporta a la construcción de capital social para la democracia. En este sentido importan aquellas organizaciones que están constituidas sobre parámetros tales como ser abiertas, igualitarias, inclusivas, entre otros. Para Barber, “El rasgo central para que la sociedad civil sea democrática y cívica es que sea un marco abierto y público (como el sector del Estado) y que además sea voluntario y no coercitivo (como es el sector privado). Para Barber los miembros de una sociedad civil democrática, y de las redes de asociaciones que la forman, deben distinguirse por su capacidad de apertura e inclusión y por gozar de la libertad de asociación”221. Este concepto de organización de la sociedad civil de manera voluntaria ha permitido a las ciencias sociales explicar la vitalidad de la democracia. Desde los estudios de Tocqueville hasta los de Putnam en 1993 en Italia, se viene aclarando y develando el papel de las relaciones en la formación de capital social y como aporte al desarrollo de la sociedad. Para Putnam “la cultura cívica (sociedad) tiene mayor importancia para el desarrollo económico (economía) que la misma economía”222. Desde esta perspectiva, Putnam tomo el concepto de compromiso cívico y lo llamó capital social. “El capital social se define como el poder adicional para aplicar las reglas disponibles a las comunidades con una red extendida de relaciones sociales horizontales (Banfield, 1958; Putnam, 1993; Helliwell and Putnam, 1995)”223. Es decir, el capital social se ubica en las instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad224. Para observar la importancia del capital social resulta indispensable conocer tanto el nivel de los hombres y mujeres se asocian libremente, se comunican, construyen confianza creando y recreando grupos no solo con vista a formar asociaciones de todo tipo (familia, iglesias, grupos de interés, movimientos sociales e ideológicos, universidades, etc.) sino por el deseo de ejercer su sociabilidad (Walter 1998, pp. 383).”, Ibíd., p. 31. 220 Ibíd.., p. 31. 221 Ver Hernández, Ibíd., p. 32. 222 John Sudarsky, Ob. cit., p.35. 223 Tomado de [www.desarrollosocial.gov.ar/foro/trabajos/Capsocial_Vargas], p.1. 224 Para Coleman el capital social se reconoce en “ocho tipos de recursos derivados de las relaciones sociales institucionalizadas: expectativas, obligaciones, confianza en los otros – en el sentido que alguien cree a otros como dignos de confianza -, accesibilidad a fuentes de información, normas y sanciones sociales efectivas, relaciones de autoridad, organizaciones intencionales, y organizaciones sociales particularmente ‘resignables’ (appropriable)”, Rodrigo Lozada Lora y Guillermo Hoyos Vásquez, “La cultura política y el capital social en Bogota”, Aproximaciones a la Cultura Democrática en Bogotá, Colección de Cultura Democrática, editado por el INSTITUTO Distrital de Cultura y Turismo, Observatorio de Cultura Urbana, Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., Bogotá, 2003, p. 120.

organizaciones de la sociedad civil como la calidad de las relaciones que estas crean, y poder entender cual es el aporte que desde este conjunto de relaciones, redes, o asociaciones se da a la consolidación y profundización de la democracia225. Si como lo sostiene Putnam “el solo desarrollo económico no produce cambio en la cultura cívica”, el reto para la democracia participativa, deliberativa y para la misma democracia representativa, implica fortalecimiento de la sociedad civil a través de las organizaciones seculares con un profundo compromiso cívico y altos niveles de confianza226, o mejor con una ciudadanía activa que rescate los fundamentos de la democracia dentro de una perspectiva de derechos.

1.3.3. Representación y participación en la democracia colombiana. Desde la Constitución de 1886, la “democracia colombiana” ha sido calificada en posiciones extremas según la perspectiva política de los analistas. Para algunos, una “democracia restringida” o de papel, para otros un ejemplo a nivel continental227. Colombia se ha percibido en el exterior “como una de las raras democracias estables del continente latinoamericano. Esta percepción proviene, sin duda, del hecho que durante los 175 años transcurridos desde la independencia, se han sucedido en la Presidencia de la República un número abrumador de mandatarios electos mediante el voto, indirecto hasta 1914 y directo hasta la fecha”228. Sin embargo, se hace necesario precisar que tipo de democracia es la que ha primado en nuestra existencia republicana. Durante el siglo XIX se dio la discusión sobre la organización del Estado que culminó con la Constitución Política de 1886 de corte centralista y presidencialista y donde se dejó institucionalizada una democracia de corte representativo. El presidencialismo de la 225 John Sudarsky hace un importante aporte sobre el tema de capital social en Bogotá, midiendo diez dimensiones del mismo: Participación Cívica, Confianza Institucional, Solidaridad y Mutualidad, Relaciones Horizontales, Jerarquía o Articulación Vertical, Control Social, Republicanismo Cívico, Participación Política, Información y Transparencia y Medios, Sudarsky, Ob. cit., p. 36 226 Lomnitz ha descrito los elementos básicos de la confianza de la siguiente manera: “Una persona siente confianza en otra cuando tiene la facultad, el deseo y la buena disposición de iniciar una estrecha relación personal de intercambio de reciprocidad, o cuando su propia familiaridad con la otra lo puede animar a realizar por sí mismo el primer acercamiento. Dicho movimiento inicial consiste habitualmente en pedir un favor o en ofrecer hacer un favor sin riesgo de una mala interpretación de este gesto. Otra manera de manifestar confianza es el acto de ofrecer voluntariamente una información personal de carácter íntimo, implicando de esta manera su buena fe en la discreción y disposición amistosa de la otra persona”, Carlos G. Vélez-Ibáñez, Lazos de confianza. Los sistemas culturales y económicos de crédito en las poblaciones de los Estados Unidos y México, Fondo de Cultura Económico, primera edición en español, México, D.F., 1993, p. 27. 227Eduardo Pizarro, a raíz de la celebración de los 100 años de la Constitución de 1886 decía: ““Dictadura constitucional”, “régimen policivo”, “democracia formal autoritaria”, “democracia restringida”, son los términos mas usados por los analistas del sistema político colombiano. Por el contrario, para los representantes de los partidos tradicionales se trata simple y llanamente de un “sistema democrático ejemplar en el continente. Entre una y otra opinión hay, sin duda, un abismo”, Eduardo Pizarro Leóngomez, “100 años de la constitución. 1886-1996: “reforma política o catástrofe””, Revista Foro Año 1 No 1, Septiembre 1996, Bogotá, p.55. 228 Ibíd., p. 55.

constitución del 86, fue calificado por Eduardo Pizarro como cesarismo representativo, debido al aumento del periodo (pasó de dos a seis años) y a una enorme concentración de funciones, generando una evidente hipertrofia del poder, abriendo el camino a un presidencialismo autoritario como en muchos países de América Latina229. Esta forma de gobierno fue bien diferente a la del modelo plasmado en la Constitución de Filadelfia de 1787. Para Pizarro la diferencia se encuentra en dos rasgos centrales: “un debilitamiento de la división de los poderes, al hacer del ejecutivo el centro de gravedad del sistema con débiles contrapesos; y, en segundo término, una hipercentralización política en detrimento de las regiones”230. Como expresión de la democracia representativa solo se estipuló la elección del presidente y de las corporaciones públicas de elección popular (congreso, asambleas y concejos)231. Esta realidad derivó en un excesivo centralismo y en la consolidación de unas elites poco virtuosas que terminaron por consolidar la existencia de los dos partidos tradicionales (liberal y conservador) y que a finales de los años 50 del pasado siglo constituyeron el llamado Frente Nacional; un pacto que terminó afianzando la exclusión de quienes no pertenecían a las elites políticas del país232. Estas minorías “selectas” como las llama Velásquez y González, terminaron afianzando el más absurdo clientelismo distanciado de la base popular y sin dar respuesta a los problemas de la gran mayoría del pueblo colombiano. En últimas, las elites políticas se ampararon en un proceso de elecciones frecuentes para usufructuar a través del ejercicio del poder, los activos públicos de los ciudadanos confiados en administración al Estado, o lo que es lo mismo, pusieron el Estado al servicio de los intereses privados. Lo que se constituyó a partir de la Constitución Política de 1886 fue un modelo de democracia incompleto. Fue tan solo a partir de 1986 que se empezaron a dar algunas transformaciones importantes en la organización del Estado colombiano con la elección popular de alcaldes. Este fue el hecho político anterior a la Constitución de 1991 de mayor trascendencia para la profundización de la democracia en el país. Sin embargo, estas reformas se plantearon por abajo y no en la concepción y organización general del Estado. Se avanzó en el terreno de cierta autonomía municipal, dejando intacta la columna vertebral de la Constitución Política. Pero fue la Constitución Política de 1991 producto de un acto constituyente aprobado por el pueblo colombiano, la que consolidó un proyecto político para la construcción de una democracia de corte participativo, como complemento a la democracia representativa. La nueva constitución definió además la elección popular de gobernadores e instituyó mecanismos de participación como la iniciativa popular legislativa y normativa, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito, el cabildo abierto,

229 Ibíd., p. 57. 230 Ibíd., p. 58. 231 Para Fabio Velásquez y Esperanza González, “Hasta 1986 el sistema político colombiano era cerrado: el único instrumento de intervención de los ciudadanos y las ciudadanas en la escena pública era el voto para la elección del Presidente de la República y de los miembros de los cuerpos de representación política”, Fabio Velásquez y Esperanza González, ¿Qué ha pasado con la Participación Ciudadana en Colombia?, Editado por la Fundación Corona, Bogotá, 2003, p. 43. 232 Esta democracia es calificada por Velásquez y González como “una democracia no acabada formal y elitista, cuya dirección real estaba en manos de unas minorías “selectas”), elegidas por los ciudadanos a ciertos intervalos para que tomaran las riendas del país y gobernaran en su nombre”, Ibíd., p. 49.

etc., posteriormente reglamentados en la Ley 134 de 1994233. La nueva constitución incorporó adicional a los derechos políticos, el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, como parte de la concepción del Estado social de derecho que acompaña la nueva fundamentación de la República de Colombia y que la diferenciaría radicalmente de la Constitución de 1886. La nueva constitución coloca la soberanía del Estado en el pueblo y no en la nación como la constitución del 86, para dar pie a una forma de organización del Estado colombiano con mayores niveles de participación política a través de mecanismos como los arriba mencionados. Empieza así, la construcción de una nueva realidad democrática para la sociedad colombiana, con la apertura de un sinnúmero de posibilidades para la práctica de la democracia participativa, que a pesar de los innumerables obstáculos y las dificultades propias de dichos ejercicios, son parte de una realidad esperanzadora para la inmensa mayoría del pueblo colombiano.

1.3.4. Descentralización y democracia: hacia una interdependencia positiva. Después de haber revisado en sus aspectos relevantes los desarrollos teóricos de estos dos conceptos (descentralización y democracia), vale la pena resaltar algunas de sus interrelaciones, las cuales permiten mejorar las condiciones de gobernabilidad y gobernancia como opciones de organización social para los ciudadanos. Analizando las relaciones entre democracia y descentralización en los casos norteamericano y francés, Álvaro Navas Patrón expresa que la descentralización “permitía acercar el poder a los ciudadanos, generando simultáneamente un formidable crecimiento del control democrático sobre las decisiones de los gobiernos locales”234. Esta posibilidad no se logra únicamente por tomar la decisión de ceder poder (descentralizar) política y administrativamente en las unidades locales. La autonomía local debe estar acompañada de una serie de medidas que permitan el desarrollo de condiciones democráticas. Algunas de estas mediadas están asociadas al aumento y cualificación de las formas de participación y a las cualidades y actitudes de los ciudadanos como se expresó anteriormente235. Cabe precisar, como lo hace Michelangelo Bovero, que en términos modernos la democracia se caracteriza por la “universalización del derecho de participación política, o, más bien, por la extensión del mismo a todos los miembros adultos de la comunidad, autóctonos o integrados, es decir, reconocidos como individuos incluidos [...]en el tejido

233 Ver artículos 1 al 9 de la Ley 134 del 31 de mayo de 1994. 234 Ver artículo de Álvaro Navas Patrón, “El pequeño municipio: actor principal en el proceso de integración movilización política y penetración del territorio”, Problemática de los pequeños municipios en Colombia ¿Supresión o reforma?, Ob., cit., p. 180. 235 Para Álvaro Navas, “Aparece entonces la participación de los ciudadanos a nivel local como un factor de regulación equilibrada del sistema político, pudiendo convertirse en vector determinante en el consenso sobre el régimen político”. Citando a Habermas reafirma que “las instituciones de la libertad constitucional no son más valiosas que lo que la ciudadanía haga de ellas”, Ibíd., p. 194.

social”236. Con base en la universalización de este derecho, la democracia se distingue de otros regímenes políticos, independientemente de la forma que asuma (representativa o participativa, etc.), “cuando todos lo sujetos a los cuales son dirigidas las decisiones colectivas (leyes y actuaciones públicas) tienen el derecho-poder de participar, cada uno con un peso igual al de los otros, en el proceso que conduce a la determinación y a la adopción de esas decisiones”237. Desde esta perspectiva, la diferencia adjetivada, entre democracia representativa y participativa, no tendría lugar en lo sustantivo, siempre y cuando, como lo expresa Bovero, “el derecho de participación política sea distribuido de manera igual entre todos los miembros de la colectividad, sin exclusiones de nacimiento, de género, de clase o de censo”238. A esta distribución de poder conviene mucho más una organización descentralizada del Estado, máxime en países que como Colombia poseen grandes extensiones de territorio. Pero, una concepción de la democracia como la antes expuesta, debe estar acompañada de uno de los principios ineludibles de la misma como es el “individuo como sujeto de voluntad racional”, es decir, un individuo capaz de construir una voluntad general posible de ser reconocida desde cada uno de los participantes, porque de alguna manera han ayudado a construirla239. Esta posibilidad racional del derecho-poder de participar en las decisiones colectivas tiene una mayor posibilidad en pequeño, en unidades locales poseedoras de cierta capacidad de decisión. La asociación democracia-descentralización, adquiere un profundo sentido en la medida que busque una forma de gobernar (gobernancia) donde los asociados sean capaces de ejercer una ciudadanía activa mediada por su participación racional en las decisiones públicas que lo afectan240. Esta es la

236 Ver en Michelangelo Bovero, Una gramática de la democracia, contra el gobierno de los peores, Editorial Trotta, Madrid, 2002, p. 26. 237 Ibíd., p. 42. 238 Ibíd., p. 42. 239 Para Bovero, el principio de la voluntad racional del individuo es un punto de partida fundamental porque “si el problema político esencial, el problema de cualquier forma de gobierno (para que pueda existir un gobierno), es el de alcanzar, para toda cuestión de relevancia pública, una decisión colectiva unívoca, es decir, llegar a una voluntad única, que debe ser considerada como voluntad colectiva o <<general>>, superando el conflicto, o el contraste, o la mera heterogeneidad de las muchas voluntades individuales de los asociados, en el caso de la democracia (ideal) se trata de reducir las muchas voluntades individuales a una única voluntad colectiva de manear que no solamente las primeras identifiquen a la segunda como una voluntad no extraña a ellas, no impuesta, sino que también la voluntad colectiva o general surja de las voluntades individuales como de sus fuentes originarias. En la democracia, o al menos en la pureza ideal de su concepto, parece, pues, que todo individuo deba poder reconocer como propia la voluntad general, en la medida en que ha contribuido, como ciudadano, a su formación: en este sentido al individuo racional considerado como ciudadano activo, en cuanto principio de la democracia, le ha sido reconocida la facultad exclusiva de la libertad como autonomía –que consiste literalmente en <<darse leyes a si mismo>>-, llamada también libertad positiva o política o, como decía Benjamín Constant, <<libertad de los antiguos>>”, Ibíd., p. 29. 240 La ciudadanía muestra su evolución a través de los tiempos, donde una de sus más recientes preocupaciones y luchas es “por el interés público, luchas realizadas a través de múltiples formas asociativas. En esta perspectiva, la ciudadanía se convierte en una estrategia que posibilita procesos de inclusión social y que genera un cambio en la cultura política. De ahí que se pueda afirmar que la participación en la esfera pública y en la búsqueda del cumplimiento de los derechos humanos para la ciudadanía, podría ser una ampliación consecuente de la Cultura Ciudadana”, Instituto Distrital de cultura y Turismo, Observatorio de Cultura Urbana, Reflexiones sobre Cultura Ciudadana en Bogotá, 2003, p. 32

pretensión que busca crear un sistema de planeación participativa, que contribuya a superar los déficit de representación a partir de las posibilidades de la participación, dejando en claro, que no por generar espacios participativos se está frente a condiciones democráticas en la toma de decisiones públicas. Las posibilidades que ofrece la descentralización a la consolidación de la democracia están asociadas a “ las condiciones para implementar procedimientos de participación y control que permitan fomentar una cultura política responsable con lo público a fin de superar las relaciones políticas de tipo clientelista que afectan de manera desigual el tejido social y retardan la consolidación de una institucionalidad moderna”241. Navas recuerda “las numerosas ventajas para la democracia y el autogobierno que ofrecen las pequeñas comunidades: proximidad, conocimiento mutuo de los ciudadanos; fuertes capacidades de control ciudadano; condiciones adecuada para la participación democrática; formulación e integración de demandas colectivas, y asignación equitativa de recursos. Sin mencionar las enormes capacidades para la gestión eficiente de crisis, que en nuestro caso asumen la forma extrema de confrontar a los violentos, desde la política, la democracia y la civilidad”242. Un aspecto final ligado al desarrollo de la descentralización y la participación es el tema de la planeación y específicamente la planeación participativa. Se realizará un breve análisis del desarrollo de la planeación desde una perspectiva histórica general del concepto y su institucionalización en Colombia. 1.4. La planeación: un ámbito privilegiado para el concurso simultaneo entre descentralización y democracia243. Para redondear un primer acercamiento a la comprensión teórica general del tema de la planeación participativa, se considera necesario examinar el desarrollo de la planeación en sus aspectos conceptuales e históricos. La planeación ha sido un ejercicio ligado al ordenamiento u organización de la vida de los seres humanos durante toda la historia de la humanidad. Sin embargo, su desarrollo propiamente dicho, solo reviste carácter científico con la evolución del capitalismo en el siglo XX244. Una primera mirada permite relacionar la planeación con el desarrollo del pensamiento científico. La intencionalidad de planificar se atribuye al proceso de las grandes reformas sociales que se produjeron a partir de la Revolución Francesa, la cual forma parte de las 241 Álvaro Navas Padrón, Problemas de los pequeños municipio en Colombia, Ob. cit, pp. 207 y 208. 242 Ibíd., p. 209. 243 El desarrollo de este tema tiene como base un documento de trabajo presentado, en la materia de Planeación de la Maestría de Gobierno Municipal, por Jesús Humberto Lizarazo Ortega al profesor Diego Hernán Cataño Palomino en octubre de 2003 y un documento sobre planeación sin autor y sin ningún tipo de identificación, del cual se retoman algunos aspectos con las citas correspondientes. 244 Ruth Saavedra Guzmán y otros, Planificación del desarrollo, Colección de Estudios de economía, Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, segunda edición 2001, p. 27

transformaciones económicas y sociales que desembocan en el desarrollo del capitalismo industrial del siglo XIX y primeras décadas del siglo XX. Durante estos últimos períodos se destacan los trabajos de Frederick W. Taylor y Henry Fayol, quienes son reconocidos como los padres de la dirección moderna. Henry Fayol aplicó su conocimiento a la búsqueda de la eficacia en la productividad industrial y generó los principios básicos de la administración moderna, con el concepto de “administrar es prever, organizar, ordenar, coordinar y controlar”245. Estos principios fueron evolucionando y al ser aplicados por distintos autores, generaron desde la teoría administrativa las funciones básicas de las instituciones: planificar, organizar, dirigir, coordinar y evaluar246. El concepto de “planificación” solo se empieza a utilizar de manera explícita a principios

del siglo XX, como desarrollo de los estudios y principios de Taylor y Fayol.

Como planificación del desarrollo tiene su primera referencia, en el sentido de planificar la sociedad, en la escuela Politécnica de París, con un enfoque aplicado a los asuntos públicos y de “ingeniería social”. A principios del siglo XX la planeación tiene un enorme desarrollo ligado a los progresos de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas después de la revolución de octubre de 1917. Esta nueva realidad fortalece el concepto de planificación centralizada que posteriormente hará crisis, al igual que lo hiciera la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. La planificación se fundamentó “entre otras leyes, en las del desarrollo planificado de la economía, del desarrollo armónico, y en los principios del centralismo democrático y de la integralidad de la planificación”247. Con la crisis de los años treinta, se crea la necesidad de una intervención orgánica y planificada, que encontró en la teoría keynesiana un espacio para su desarrollo. Se planteó cómo el mercado por si solo no tenía la capacidad de resolver los principales problemas que aquejaban la sociedad de la época y tomaba importancia la intervención del Estado a través de distintos mecanismos, entre otros, el de la planeación. Posteriormente con la aplicación del plan Marchal para impulsar la recuperación de los países destruidos por la Segunda Guerra Mundial, se adopta un modelo de planificación 245 Adicional al concepto de administración propuso los catorce principios generales de la administración moderna: “división del trabajo, autoridad, disciplina, unidad de mando, unidad de dirección, subordinación, de los intereses particulares al interés general, remuneración, centralización, jerarquía, orden, equidad, estabilidad del personal, iniciativa y unión del personal”, Ibíd., p. 28. 246 Ibíd., p. 29 247 Ibíd., p 38

corporativa basada en la cooperación entre el Estado y los grupos de industriales, financieros y la participación de la sociedad civil. A mediados del siglo pasado, diferentes autores describieron diversos usos del concepto de planeación de manera práctica. Para algunos significó diseño de planes para el futuro, mientras que para otros solamente previsión y acción acordes con las futuras políticas del gobierno para la regulación global de la economía. Algunos acentuaban la responsabilidad gubernamental para ejercer cualquier acción tendiente a asegurar que el sistema económico operara de manera eficiente, y otros señalaban que el gobierno debía asumir cualquier función que permitiera lograr los objetivos globales deseados.248 Estas visiones permiten observar, que la evolución del concepto se orientó básicamente hacia el sector de la economía y que se trataba de una actividad gubernamental centralizada. Albert Waterston observa que “la mayor parte de los autores consideran la planeación como un intento inteligentemente organizado para elegir las mejores alternativas disponibles tendientes a realizar metas específicas [...] La idea central es establecer relaciones entre medios y fines con el propósito de obtener estos mediante el uso más eficiente de aquellos”249. Esta forma de asumir la planeación privilegia la aplicación racional del conocimiento y orienta el ejercicio a la consecución de fines. Supone que esta labor es propia de los técnicos, quienes tendrán la capacidad de “elegir las mejores alternativas”, lo cual implica disponer de información y demás recursos, que permitan comparar todas las alternativas posibles para llegar a un punto óptimo. A pesar de la gran variedad de definiciones sobre el concepto, hay algunos elementos comunes que han sido útiles para delimitar su naturaleza y para la construcción de nuevos conceptos. Los elementos comunes permiten afirmar que la planeación incluye la previsión, la selección de alternativas, el logro de objetivos y sobre todo que se trata de pensar en acciones para el futuro. Dentro de los cambios más recientes en el desarrollo del concepto se destaca el de Carlos Matus, con el llamado modelo de planeación estratégica situacional, quién la concibe como un instrumento de gobierno útil y necesario para la conducción de los procesos sociales hacia la búsqueda del desarrollo250. Como se verá más adelante, la principal característica de este modelo es tomar en cuenta la variable política a los procesos de planeación. Este es un gran avance, si se toma en cuenta que la planeación era vista como un ejercicio propio de los técnicos y que en la planeación pública del desarrollo, las decisiones fundamentales son tomadas por los políticos.

248 Dror Yehezkel, Enfrentando el Futuro, Fondo de Cultura Económica, México, 1990. p. 39, 249Elbert Waterston, Planificación del desarrollo: lecciones de la experiencia, Fondo de Cultura Económico, México, 1979, p. 18. 250Carlos Matus, Planificación, libertad y conflicto., copia mimeografiada, Editada por Iveplan Venezuela, 1984. Matus desarrolla en este texto, los principales conceptos y la metodología de la llamada planeación estratégica situacional.

Con la agudización de los problemas de desempleo e inflación de los países capitalistas al finalizar el siglo XX, se hace cada vez más necesario contar con herramientas de planificación del desarrollo que permitan la mejor y más eficiente utilización de los recuros de las sociedades. Los países de mayor nivel de eficiencia y calidad de vida desarrollan la planificación anticíclica, con el objetivo de reducir los efectos negativos de los ciclos económicos. Es el caso de países tales como: Francia, Suecia, Holanda y Japón251. En los países de Asia y África, la planificación surge a partir de la segunda guerra mundial, sobre todo en aquellos países que existían como colonias y de los cuales se esperaba entraran en una etapa de desarrollo. En América Latina, la planificación fue producto de los esfuerzos realizados por la CEPAL y con la aplicación de programas como la Alianza para el Progreso. A partir de estas experiencias se empiezan a impulsar, en los países del área, instituciones de planificación y planes de desarrollo que han tenido la orientación de organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional entre otros. Para Ruth Saavedra Guzmán, la planificación del desarrollo “busca darle coherencia, congruencia, racionalidad, rumbo y dirección a la gestión gubernamental, legitimada a través de la participación y concertación con los diferentes actores sociales que conforman la sociedad”252. Concibe la planeación del desarrollo como “un proceso dirigido a orientar el cambio social, en el cual los diferentes actores sociales, interviniendo de manera sistemática en el presente para construir futuro, garantizan el logro del desarrollo deseado y posible, protegiendo las opciones para las generaciones futuras”253. De esta manera, se va involucrando paulatinamente y con mayor énfasis la participación de la comunidad, a través de sus distintos actores, en los procesos de planeación de las políticas públicas. Las tendencias actuales de la planeación del desarrollo combinan fundamentalmente los siguientes elementos:

a. Se basan en los criterios y valores del desarrollo humano. b. Buscan profundizar la democracia en una acción cooperante entre democracia

representativa, deliberativa y participativa. c. Se orientan por los desarrollos de la planeación estratégica y la planeación

participativa. d. Exploran la cibernética como herramienta fundamental de desarrollo. e. Propenden por la sostenibilidad ambiental.

Estas nuevas formas de analizar y proyectar el desarrollo, son en buena medida producto de ensamblajes estructurados a partir del pensamiento complejo (entendido como la 251 Ruth Saavedra Guzmán y otros, Ob. cit., p. 41. 252 Ibíd., p. 45. 253 Ibíd., p. 47

articulación de múltiples sistemas y subsistemas en totalidades) y de teorías tales como la del caos, que aprovechan nuevas formas no lineales de ver la realidad social y su proyección, dentro de las visiones del desarrollo humano.

Cada uno de los fundamentos mencionados anteriormente aportan a modelos más complejos, pero más humanistas del desarrollo. Según Germán Rey “Existen sin duda una serie de características que juegan a la hora de tratar de definir qué se entiende hoy por desarrollo humano. En diferentes textos de las Naciones Unidas y especialmente del PNUD se pueden vislumbrar:

En primer lugar el desarrollo humano se centra directamente en el progreso de la vida y el bienestar humanos, es decir, en una valoración de la vida.

En segundo lugar el desarrollo humano se vincula con el fortalecimiento de determinadas capacidades relacionadas con toda la gama de cosas que una persona puede ser y hacer en su vida; en la posibilidad de que todas las personas aumenten su capacidad humana en forma plena y den a esa capacidad el mejor uso en todos los terrenos, ya sea el cultural, el económico y el político, es decir, en un fortalecimiento de capacidades.

En tercer lugar, el desarrollo humano tiene que ver con la libertad de poder vivir como nos gustaría hacerlo. Se incluyen las libertades de atender las necesidades corporales (morbilidad, mortalidad, nutrición), las oportunidades habilitadoras (educación o lugar de residencia), las libertades sociales (participar en la vida de la comunidad, en el debate público, en la adopción de las decisiones políticas), es decir, el desarrollo humano tiene que ver con la expresión de las libertades civiles.

Y en cuarto lugar, el desarrollo humano está asociado a la posibilidad de que todos los individuos sean sujetos y beneficiarios del desarrollo, es decir, con su constitución como sujetos.

Estos caracteres perfilan la comprensión del desarrollo humano: la valoración de la vida, la insistencia en la puesta en marcha de las capacidades humanas y el bienestar. Todo en el contexto de la vivencia de las libertades civiles y además asumiendo a los individuos como sujetos del desarrollo.

Son fácilmente perceptibles una serie de cambios o de traslados en la comprensión del desarrollo. Estos traslados son cambios de lugar de las imágenes del desarrollo tanto en su determinación conceptual como en sus implicaciones prácticas. Y es en este tras-lado en donde se replantean las relaciones entre cultura y desarrollo”254.

El segundo aspecto tiene que ver con la posibilidad de articular democracia representativa, deliberativa y participativa, con el fin de superar los llamados déficit en la organización

254 REY, German, Cultura y Desarrollo Humano: Unas relaciones que se trasladan, Barcelona, 2000, página Web:[www.oei.org.co]

democrática de las sociedades moderna. Las orientaciones del desarrollo humano hacen énfasis en avanzar en la profundización de la democracia en un mundo fragmentado. Esto implica buscar los máximos de complementariedad en las concepciones de democracia según los contextos específicos de desarrollo en los cuales se aplica.255

El tercer elemento desarrolla una propuesta complementaria y compleja relacionada con las perspectivas que aportan la planeación estratégica y la planeación participativa. Una suma de saberes técnicos y comunitarios, son hoy una nueva manera para enfrentar los déficit en la calidad de vida de nuestros pueblos con visiones compartidas y construidas con los sujetos del desarrollo.

“La puesta en práctica de esta herramienta, requiere de un pormenorizado reconocimiento y análisis de la situación actual. Cabe resaltar que la disponibilidad de datos e información a tiempo real permite accionar con un valor de oportunidad y calidad en la toma de decisiones públicas, que resulta coherente a la dinámica de la democracia moderna en un contexto global. Otra de las implicancias del accionar del Plan Estratégico es la articulación de procesos participativos conducentes a la fijación de objetivos deseables, concertados y compartidos; en un escenario de disensos, negociaciones y acuerdos. Cuando nos referimos a Planificación Participativa pensamos en un proceso dialéctico, multifacético y plural que implica momentos que no necesariamente tienen una lógica cronológica, que refieren a la toma de decisiones públicas o colectivizadas (en términos de Sartori”256. Las nuevas tecnologías son otro de los elementos que se incorporan con mucha fuerza a los procesos de planificación modernos. Basado en estas experiencias y conociendo la potencialidad de las tecnologías existentes orientadas al manejo de información, se incursiona en una conceptualización de sistemas más eficientes. Es lo que se denomina en algunos campos como la planificación cibernética257. Finalmente los conceptos desarrollados desde los medioambientalistas que se empeñan en hacer ver la importancia de la sostenibilidad ambiental, crean complejos sistemas a partir de múltiples subsistemas para llamar la atención sobre la grabe crisis que a nivel de ambiente tiene la humanidad, producto de la desbordada producción industrial y de economías de consumo que deterioran el ambiente. Con los anteriores elementos, se puede concluir que las principales tendencias en materia de planificación del desarrollo se podrían sintetizar así:

a. Planeación estratégica y participativa: combina los elementos de la planeación estratégica para la elaboración de visiones de mediano y largo plazo, con la posibilidad de involucrar a las comunidades desde el diagnóstico hasta la evaluación de los distintos procesos, logrando mayores niveles de apropiación y legitimidad en los conceptos de desarrollo que se propone una determinada sociedad.

255 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo humano 2002, Profundizar la democracia en un mundo fragmentado, Ediciones Mundi-Prensa, 2002. 256 Equipo de Planeación DAM, SEU, UNLP, Planeación estratégica en tiempos de crisis. La necesidad de la permanente reeducación metodológica., UNLP, página Web: [www.unlp.edu.ar] 257 Gerencia y Planificación Cibernética, [www.train4you.com/LUV/programas/gerencia_y_planificacion _cibernetica].

b. Planeación cibernética: compromete las nuevas tecnologías y las pone al servicio de la gestión del desarrollo.

c. Planificación del desarrollo humano: si bien es cierto no es una teoría estructurada como tal, se desprende de los distintos estudios que adelanta Naciones Unidad y que ubican que el gran reto del desarrollo está en estrecha dependencia de la manera como abordemos el papel de los seres humanos en la utilización racional de los recursos con que contamos para generar condiciones de vida sostenibles y que aporten a la profundización de la democracia como el sistema que mejor preserva los derechos fundamentales y la paz.

Estas tendencias no desconocen ni rechazan las formas tradicionales de planificación tales como la burocrática, la tecnocrática y las variantes específicas de la planeación estratégica, participativa, entre otras. Son en esencia, formas que responden al pensamiento complejo y que pretenden orientar maneras no lineales de interpretar y orientar el desarrollo. Los modelos actuales de planeación, a diferencia del modelo tradicional fundamentado en los esquemas de población objetivo e imagen deseada, se sustentan en procesos colectivos de construcción social. Parten del reconocimiento de nuevos actores sociales que representan o reclaman diversidad de intereses y que en general demandan mayor participación en los procesos de decisión económicos y políticos. Estas nuevas formas de planeación reconocen el conflicto como fenómeno inherente a la dinámica de la sociedad y producto de las diferentes formas de interacción entre los individuos. Por la diversidad de intereses que se ponen en juego en los procesos de planeación, se genera la necesidad de construir acuerdos que no siempre están mediados por reglas democráticas y por la construcción del interés general258. Lo anterior crea la necesidad impulsar procesos de participación que obligatoriamente requieren de acuerdos entre los participantes o interesados a través de mecanismos como los de la concertación o la negociación. Desde esta perspectiva, el ejercicio de la planeación en el sector público es un proceso de interacción en el cual participan actores sociales como los políticos, los gobernantes, los planificadores, las comunidades organizadas, los gremios, los sindicatos, etc. Para complementar este análisis de la planeación, se hará a continuación un breve recuento de estos desarrollos en América Latina y especialmente en Colombia.

1.4.1. La planeación en América Latina y en Colombia A partir de la Segunda Guerra Mundial se empieza a aplicar en América Latina el modelo de planeación normativa con la cual se pretendía el logro de objetivos de desarrollo a partir

258 Me viene a la memoria la frase de Paul Baran de cómo en el capitalismo no se está muy seguro de si es la planeación la que planea el capital o el capital el que planea la planeación. Los intereses de gremios o representantes del capital e incluso sindicatos, tienen mayor posibilidad de incidir en la adopción de las políticas públicas a través de mecanismos de presión en los procesos de planeación. La participación basada en el modelo de la democracia representativa, da cabida a aquellos intereses representados en los parlamentos o en las corporaciones públicas y no siempre en la defensa del interés generales.

del crecimiento económico y avanzar sobre el modelo de aprovechamiento de los recuros regionales. La planeación normativa o del deber ser, como también se la ha denominado, se caracteriza por su concepción centralizada, desarrollada en etapas sucesivas e inflexibles. Las distintas acciones a desarrollar son preparadas y programadas con anticipación, bajo el supuesto de una racionalidad técnica que tiene la suficiente capacidad para organizar los recuros y lograr los objetivos definidos, y donde las instituciones son mecanismos neutros para transformar las demandas sociales en políticas públicas. Este tipo de planificación ha demostrado una enorme incapacidad para resolver los problemas de América Latina, y los planes de desarrollo han tenido muy baja capacidad de incidencia en las decisiones más importantes de la política económica y social de la región. Gobiernos sin la capacidad o el interés de adelantar reformas estructurales259, complementan en general el fracaso de los procesos de planeación tradicional, centralizada y sin mayores incidencias en las transformaciones esperadas por los habitantes de la región. En general, se ha venido planteando una crisis en el paradigma de la planeación tradicional, que se evidencia en la brecha entre planes y realidad, la poca importancia dada a los organismos de planificación nacionales o regionales, la falta de coherencia entre lo propuesto en los planes y lo implementado en la práctica, poca flexibilidad para manejar las diferencias entre los planes macros y los planes locales y una enorme separación entre las propuestas de los técnicos, la decisión de los políticos y las aspiraciones de los habitantes. Otro de los aspectos cuestionados en América Latina fue el del papel del planificador, por cuanto se separaba el sujeto que planificaba y el objeto de la planificación, quedando claro que el ejercicio consistía en una especie de ingeniería que partía de la lectura de la supuesta realidad social a transformar y la búsqueda de posibles alternativas de solución que permitieran el logro de resultados óptimos. En palabras de Carlos Matus se confunde “la planificación con un diseño, en una especie de arquitectura económica cuyo punto de vista está en el mediano plazo y de manera exclusiva en el plano normativo del deber ser”260. En este autor se encuentra uno de los principales avances, en la denominada Planeación Estratégica Situacional, PES. Veamos rápidamente en qué consiste la propuesta. La planificación estratégica situacional-PES Esta propuesta surge hacia 1972 y es planteada por el economista chileno Carlos Matus como “una variante de la planeación estratégica que introduce consideraciones de tipo

259 “Se entiende por cambio estructural el conjunto de manifestaciones económicas, sociales, políticas y culturales que hacen su aparición de maneras contradictorias y conflictivas en los esquemas del orden establecido a la vez que, animan la lucha por la búsqueda de un nuevo orden social, Rafael Molano R., Políticas públicas y cambio estructural: la planeación como Forma Particular de Política Pública. Uniandes, CIDER. Trabajo de Grado, 1994, p. 17. 260 Carlos Matus, “Planificación y gobierno”, Revista de la CEPAL, Nº 31, Abril 1987, p. 166.

político al planeamiento y que pretende sistematizar la reflexión antes y durante la acción”261. Para Luis Carlos Castillo, este modelo se fundamenta en los siguientes postulados:

a. “El planificador no es diferente de la realidad que planifica”, que a diferencia de la planeación tradicional, concibe al planificador como un actor más de la realidad que planifica.

b. “Hay más de una explicación verdadera”, lo cual niega las explicaciones únicas de la realidad, tal como lo predicaba la planeación tradicional. Dada la presencia de diversos actores sociales, existen múltiples visiones y percepciones de la realidad que hacen más compleja y completa la realidad analizada.

c. “Los agentes sociales adelantan procesos creativos en un sistema social que solo en parte sigue leyes”, lo cual significa que “la planeación tiene una baja capacidad de predicción, por lo que debe, ante todo, prever y emplear la técnica de escenarios como instrumento de absorción de incertidumbre262”.

d. “La incertidumbre domina el sistema social”, reconociendo en consecuencia que en la sociedad prevalece la incertidumbre y no las relaciones deterministas.

Este modelo de planeación introduce elementos no contemplados dentro de la planeación tradicional tales como: la dimensión política al proceso, el reconocimiento de que todos los actores planifican, la consideración de que además de lo económico existen otros recursos escasos que se deben tener en cuenta en el proceso de la planeación como son el tiempo, el poder político, la experiencia, el conocimiento, los recursos naturales, entre otros. Para Matus “la planificación es un instrumento de gobierno y no un sistema de investigación y asesoría”263, es decir, es una herramienta de la política pública que forma parte de las acciones del gobierno. Una claridad fundamental en la perspectiva de este modelo de planificación está definido por Matus cuando expresa “planifica quien gobierna, quien tiene la capacidad de decidir y la responsabilidad de conducir”264. Este modelo deja la participación únicamente en el campo de la elaboración formal o funcional del proceso, pero desconectada de la capacidad vinculante en la toma de decisiones. Para algunos, en el fondo de este modelo subyace un tipo de planeación que no logra articular los espacios de la democracia participativa con los de la democracia representativa, generando por esta vía desencuentros y desencantos a las comunidades. Como ya se señaló, el mayor aporte de la Planeación Estratégica Situacional consiste en la incorporación de la dimensión política el proceso de planificación. La planeación en Colombia.

261 Luis Carlos Castillo, “El PES en síntesis”. Revista PES, Nº 1, Fundación Altadir, noviembre 1992, p. 64. 262 Ibíd., p. 66. 263 Carlos Matus, “Planificación y gobierno”, Revista de la CEPAL, Nº 31, abril 1987, Citado por Rafael Molano R., Ob. Cit. p. 25. 264 Carlos, Matus, “Planificación, libertad y conflicto”, copia en mimeógrafo, Venezuela, Editado por Iveplan, 1984, p. 32.

La planificación en Colombia registra sus propios desarrollos al igual que sucede en América Latina. Este proceso se da paralelo a la política de intervención del Estado en: La expansión industrial y la modernización del aparato productivo, y la participación de nuevos grupos industriales en la esfera política que han demandado del Estado mayor intervención en la economía, racionalización del gasto público, solución a las crisis económicas que han amenazado los intereses del sector privado, y mayores incentivos a la industrialización. De otra parte, la exigencia de los organismos internacionales a los gobiernos para el otorgamiento de los créditos requeridos, explican en gran mediada la implementación de mecanismos de racionalidad a través de la planeación. El Acto Legislativo No. 1 de 1921 se constituye en el antecedente más remoto e importante de la institucionalización de la planeación en el país, definiendo la intervención estatal en la economía privada. Esta norma fue complementada en 1923 con la creación del Banco de la República, la estructuración de un sistema bancario y monetario, la racionalización de la administración fiscal y el control del gasto público265. Otras medidas de intervención del Estado durante los años 1920 y 1930 estuvieron relacionadas con políticas deflacionarias y restrictivas tales como el control de cambios y la moratoria en los pagos al exterior y dentro del país266. En el año de 1931 se crean el Consejo de la Economía Nacional y el Instituto de Fomento Industrial, buscando dotar al Estado de instrumentos para orientar y actuar directamente en la expansión industrial. La importante reforma constitucional y política realizada en 1936, marca un énfasis claramente intervensionista al establecer que “El Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho”267. Igualmente se amplió dicha intervención a la educación, la propiedad, el sindicalismo y el gasto público, estableciendo el presupuesto como su principal instrumento regulador. En el año de 1942 y siendo Ministro de Economía Carlos Lleras R., se adoptó un plan general de fomento de las actividades económicas del país, que algunos consideran como el inicio de la planificación como instrumento de intervención económica. El plan contenía tres partes fundamentales: fomento a la agricultura, a la ganadería y a la manufactura268. Con la reforma constitucional de 1945 la planeación adquiere una reconocida importancia ya que se le asigna al congreso la función de determinar planes y programas que sirvan de orientadores del desarrollo por parte del Estado269. 265 ILPES, Estado y planificación: el caso de Colombia, Seminario sobre Estado y Planificación, Bogotá, 1976, p. 8. 266 Cita de Gabriel Poveda R, “Historia de la industria en Colombia”, Ibíd., p. 9. 267 Jaime Castro, Constitución política de Colombia, Editorial La Oveja Negra, Primera Edición, Bogotá, 1982, p. 318. 268 Ricardo Sánchez, Estado y planeación en Colombia, Editorial La Rosa Roja, Bogotá, 1984, p. 69. 269 Esta reforma constitucional, tal como lo expresa Jaime Castro, le define al congreso la facultad de hacer las leyes “Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones [...] 4. Fijar los planes y programas a que debe

Por una recomendación del Banco Mundial, a comienzos de la década de 1950 fue creada la oficina de planeación adscrita a la Presidencia de la República. La misión del banco dirigida por Lauchlin Currie, elaboró un primer “plan” y publicó un informe denominado Bases de un Programa de Fomento para Colombia. Durante esta década se crearon el Consejo Nacional de Planificación (1951), la Dirección Nacional de Planeación Económica y Fiscal (1954) y el Comité Nacional de Planeación (1955), hechos que a juicio de Ricardo Sánchez constituyen el inicio de la era de la planificación en Colombia270. Los antecedentes hasta aquí señalados de la planeación en Colombia se pueden agrupar en tres momentos según sus características: Un primer momento cuya característica fundamental es la de un intervencionismo estatal sin planificación271. Este intervensionismo se desarrolla en medio de la práctica del liberalismo económico, buscando proteger la incipiente industria nacional de la competencia externa. Un segundo momento en el cual se introduce la planeación como instrumento para racionalizar la intervención del Estado, a través de la formulación de planes de fomento. Un tercer momento caracterizado por la creación de organismos encargados de orientar la función planificadora, con lo cual se refuerza el proceso de institucionalización de la planeación en el país. Estos desarrollos se mueven dentro de dos corrientes de pensamiento: de un lado la búsqueda de una racionalidad en la intervención del Estado y de otro lado, el rechazo por parte de algunas elites de la política tradicional de corte liberal, que veía en la intervención una amenaza a la libre empresa. En el año de 1958 y en el marco del recién creado Frente Nacional, se creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación y se constituyó el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos272. Estos desarrollos tuvieron un respaldo importante en los acuerdos de la conferencia de Punta del Este en 1961, que estableció la llamada “Alianza para el Progreso”, con la cual se estableció el compromiso

someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de todas las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse”, Jaime Castro, Ob. Cit. p. 411. 270 Ricardo Sánchez, Ob. Cit. p. 74. 271 Al hablar de intervencionismo sin planificación se hace referencia al intervencionismo propiamente dicho, a diferencia del dirigismo que implica una intervención sistemática y cuyo instrumento es el plan. 272 Estas reformas fueron plasmadas en la Ley 19 de 1958 que le asignó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación las funciones de coordinar las políticas económicas del gobierno, definir las directrices para la formulación de los planes de desarrollo y proponer los incentivos gubernamentales para el sector privado. A su vez, al Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos le encomendó la elaboración de los planes y programas que se someterían a la consideración del consejo, la preparación de planes cuatrienales de inversiones públicas, acciones estas que debían ser coordinadas con las oficinas de planeación de los ministerios.

de elaborar planes nacionales de desarrollo a largo plazo, como una condición para acceder a los créditos internacionales. Dando cumplimiento a los acuerdos de Punta del Este, el Presidente Alberto Lleras Camargo preparó el Plan Decenal de Desarrollo Económico y Social 1960-1970273. El plan fue promulgado por el presidente Lleras Camargo en 1961, quien resaltó la importancia de la planeación como esencial en la proyección del desarrollo274. Llama la atención, que el plan fue aceptado por el llamado Comité de los Nueve de la Alianza para el Progreso, lo que le permitió al país obtener la aprobación de los recursos externos requeridos para su financiamiento. Durante el gobierno de Guillermo León Valencia (1962-1966), se introdujeron algunos cambios en la organización del Consejo Nacional de Política Económica y Planeación y del Departamento Administrativo de Planeación, así como en el que se introduce en la organización del consejo. Estas reformas se plasmaron en la organización de un nuevo Consejo de Política Económica con un número mayor de miembros que el anterior, dedicado exclusivamente a la aprobación de los planes que preparara el Departamento de Planeación y a la determinación de medidas específicas tendientes a ejecutar los planes aprobados. El Departamento de Planeación tenía ahora todas las funciones de investigación y elaboración de los planes. En adelante el director del Departamento de Planeación sería un miembro permanente del consejo y no únicamente su secretario”275. Estas reformas fueron acompañadas en el año de 1964 con las Normas Orgánicas del Presupuesto Nacional que se constituyeron en un instrumento básico para la ejecución de los planes y manejo del gasto público. Pero fue la reforma constitucional y administrativa de 1968 impulsada por el Presidente Carlos Lleras Restrepo, la que le dio a la planeación un mayor estatus, dando origen a lo que Ricardo Sánchez denomina “el Estado planificador”276. Dentro de los principales aspectos desarrollados por la reforma en relación con la planeación se pueden resaltar los siguientes:

a. Fortalecimiento del ejecutivo, al otorgarle al presidente la iniciativa en el proceso de planeación277.

273 El plan decenal fue preparado por el equipo técnico del Departamento Nacional de Planeación bajo la dirección de un grupo de expertos de la CEPAL. 274 El Presidente Lleras Camargo afirmó en su discurso de presentación del Plan Decenal: “Lo que el gobierno quiere decirles a los colombianos hoy, es que hay suficientes elementos de juicio para pensar que el tiempo de la aventura se ha extinguido [...] Que ningún país sin propósitos claros, razonables, basados en una apreciación científica de sus posibilidades y de su capacidad de desarrollo, puede aspirar a cumplir con su tarea de desarrollo con sus propios recursos y menos aún con la ayuda ajena”, Alberto Lleras C, Discurso de presentación del Plan Decenal de Desarrollo. 275 ILPES, Ob. Cit., pp. 15, 16. 276 Ricardo Sánchez, Ob. Cit, p. 106.

b. Reorganización de las instituciones de planificación asignándole un papel más activo al Departamento Nacional de Planeación y creándose el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES.

c. Mayor participación del congreso en el proceso de planeación, a través de la conformación de una comisión permanente para la evaluación de los planes de desarrollo.

d. Se otorgó al Departamento Nacional de Planeación la atribución de emitir conceptos sobre los proyectos específicos de inversión pública.

e. Se reafirma claramente el papel intervencionista y dirigista del Estado en la vida económica del país278.

Finalizado el Frente Nacional con la presidencia de Misael Pastrana Borrero (1970-1974), se adoptó por parte de este gobierno el plan denominado “Las Cuatro Estrategias” elaborado por planeación nacional bajo la asesoría del profesor Lauchlin Curie. Con este plan se inicia un proceso de planeación a corto plazo, es decir, planes para los cuatro años de vigencia de cada gobierno. El plan se basó en las siguientes estrategias:

a. Impulso a la construcción urbana. b. Promoción de las exportaciones. c. Incremento de la productividad agrícola. d. Adecuada redistribución del crecimiento económico.

En desarrollo de las estrategias planteadas se expidió el Decreto 444 de 1967, que buscaba combinar la sustitución de importaciones con la promoción de las exportaciones. Para su implementación fueron creados Proexpo y el Incomex, y el Certificado de Abono Tributario CAT, como incentivo a las exportaciones menores. El presidente Alfonso López Michelsen (1974-1978), enfocó el plan de desarrollo a dar prioridad a la población de menores ingresos, y a crear reglas del juego claras para el desarrollo del sector moderno de la economía. Sobre esta base formuló el Plan Nacional de Desarrollo "Para Cerrar la Brecha", que como el mismo presidente lo expresara en su presentación, pretendía "reducir la brecha entre el campo y la ciudad, la brecha entre los barrios ricos y los barrios pobres, la brecha entre quienes tienen acceso a los servicios de salud y educación, y los analfabetos y desnutridos"279, haciendo explícito un cambio en los objetivos de las políticas para buscar mejorar las condiciones de vida de las clases menos favorecidas. Durante el gobierno del presidente López se desarrollaron los programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y el Plan de Alimentación y Nutrición (PAN). 277 Con relación a la conveniencia de fortalecer el poder ejecutivo, el presidente Carlos Lleras Restrepo “vinculó la necesidad de un ejecutivo más ágil a la necesidad de lograr instaurar en Colombia un verdadero sistema de planeación”, ILPES, Ob. Cit, p. 18. 278 El artículo 32 de la reforma de 1968 estableció: “se garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, pero la dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral”. 279 Departamento Nacional de Planeación, Para cerrar la brecha. Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-1978, Ediciones del Banco de la República, Bogotá, 1975. P. V.

Con la reforma constitucional de 1979 mediante Acto Legislativo número 1 del mismo año, se establecieron reformas importantes en el terreno de la planeación. Dentro de las más importantes se señalan las siguientes: la obligatoriedad del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de iniciativa del Gobierno, se estableció una comisión permanente integrada por veintisiete miembros para debatir y aprobar el plan y la facultad al ejecutivo de aprobarlo por decreto si no era aprobado por la comisión. Se preveía la expedición de una ley normativa que establecería el proceso de concertación en los organismos de planeación y para la elaboración del plan280. En el período de Gobierno del presidente Julio César Turbay Ayala (1978-1982) se expide el Plan de Integración Nacional-PIN. El plan planteaba como objetivo un desarrollo más equilibrado y equitativo en lo sectorial y en lo regional. Para tal efecto propuso como objetivos específicos los siguientes:

a. La descentralización económica y la autonomía regional. b. El desarrollo del transporte y de los medios de comunicación. c. El desarrollo del sector energético y minero. d. El desarrollo de una nueva estrategia social.

Como se puede observar, la descentralización económica y la autonomía de las regiones aparece como una de las preocupaciones de este gobierno. La descentralización no fue planteada como un objetivo en sí misma, sino como un medio para alcanzar la autonomía regional, entendida ésta última como una política de apoyo “a la provincia colombiana y a sus actuales y futuros polos de desarrollo para que en esas regiones existan condiciones permanentes que retengan en ellas la iniciativa local, los recursos propios y el compromiso de su clase dirigente de asumir la responsabilidad y la autoridad para autodirigir con independencia su propio desarrollo”281. El desarrollo regional se considera esencial para lograr el desarrollo nacional y se asigna a las regiones un papel importante en la asignación eficiente de los recursos. Durante este período de gobierno y pretendiendo el fortalecimiento municipal se expidió la Ley 61 de 1978 y su decreto reglamentario 1306 de 1980. Dicha Ley estableció la obligatoriedad para que todos los municipios con población urbana superior a los 20.000 habitantes formularan y adoptaran Planes Integrales de Desarrollo. Los demás municipios debían preparar planes reguladores. Otro aspecto digno de destacar está relacionado con la posibilidad que abrió el decreto a la participación de la ciudadanía en la planeación local. El artículo 15 de dicho decreto estipulaba que: "Los Planes Integrales de Desarrollo se prepararán con la participación de las entidades cívicas, gremiales, profesionales culturales y de la ciudadanía en general".

280 Ver artículo 17 del Acto Legislativo número 1 de 1979. 281Julio César Turbay A, “Planeación, Descentralización y Desarrollo 1978-1982”, Departamento Nacional de Planeación, Plan de Integración Nacional, 1979-1982, Editorial Industria Continental Gráfica, Bogotá, 1980, p. 44.

En 1981 se expidió la Ley 38 "por la cual se definían las formas de concertación de las fuerzas económicas y sociales en los organismos de planeación y los procedimientos para elaborar el Plan de Desarrollo Económico y Social de que trataba el artículo 80 de la Constitución Nacional". Esta norma definió medios para vincular y armonizar la planeación nacional, regional y municipal. En el artículo 20 define los siguientes:

a. Las oficinas departamentales, municipales, distritales o metropolitanas de planeación;

b. Los consejos departamentales de planeación; c. Los programas de descentralización económica y administrativa; d. Los programas de inversión de las corporaciones autónomas regionales y; e. Los proyectos específicos de inversión económica y social que promovieran la

descentralización. La ley no incluyó algunos aspectos importantes para la planeación municipal. Los jefes de planeación municipal no formaban parte del consejo departamental, y tampoco se definieron los mecanismos para articular la planeación local al nivel departamental y mucho menos al nacional. De esta maneara se objetaba la posibilidad de lograr uno de los objetivos más importantes de la planeación como es la integración entre los distintos nivele de gobierno. En el gobierno de Belisario Betancourt se expide el plan de desarrollo Cambio con Equidad (1982-1986). Una de las estrategias del plan estaba relacionada con el llamado "desarrollo regional equitativo", que buscaba "que las regiones generaran y administraran con relativa autonomía sus propios recursos"282. Para lograr los objetivos del plan se planteó la necesidad de fortalecer la planeación departamental y municipal. En esta dirección se aprobó la Ley 14 de 1983 que pretendía el fortalecimiento de los fiscos municipales y el Decreto 2886 de 1983 y la Ley 76 de 1985. El decreto creó el Comité de Coordinación Intersectorial, al cual se le asignaron las funciones de evaluar el plan nacional de desarrollo, promover acciones conducentes al fortalecimiento de la planeación sectorial, departamental y municipal y la implementación de mecanismos de enlace entre la planeación nacional y la regional. A través de la Ley 76 de 1985 se crearon los consejos regionales de planificación y se permitió la ceración de la Región de Planificación de la Costa Atlántica. Igualmente se destacan la Ley 11 de 1986 que reestructura la administración municipal y ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales y la ley 12 del mismo año con la cual se aumentaron las transferencias a los municipios del impuesto a las ventas. Finalizando el periodo, se expidió el Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en el cual se incorporaron las normas constitucionales pertinentes a la organización y funcionamiento de la administración municipal y se codificaron las disposiciones legales existentes sobre esas materias. Esta norma reafirma el carácter integral de la planeación, pero limitó la obligatoriedad de elaborar planeas a los municipios

282 Departamento Nacional de Planeación, Cambio con Equidad, Plan Nacional de Desarrollo 1983- 1986, Editorial Canal Ramírez – Antares, Bogotá, 1983, p. 45.

mayores de 20.000 habitantes283, con lo cual se dejó por fuera de esta obligación a la gran mayoría de municipios del país. Virgilio Barco formuló el Plan de Economía Social (1987-1990). El propósito central del plan era beneficiar las áreas y grupos marginados integrándolas al proceso de desarrollo económico. En tal sentido se planteó como objetivos específicos los siguientes:

a. "En lo regional, se busca el pleno aprovechamiento de las ventajas comparativas, como base para generar las condiciones de un desarrollo autosostenido y una mayor generación de ingresos y empleo. Esto contribuye al crecimiento económico y a la ampliación del mercado nacional".

b. "En lo referente al sistema urbano-regional, se busca un mayor equilibrio, dotando a las ciudades alternas de infraestructura básica y productiva para que se conviertan en centro de apoyo de sus áreas de influencia"284.

Durante esta administración se expidieron los Decretos 3083, 3084, 3085 y 3086 de 1987, con los cuales se crearon las regiones de planificación de la Amazonía, la Orinoquía, el Occidente y Centro-Oriente. En este mismo año, se sancionó el Decreto 77, reglamentario de la Ley 12 de 1986, también denominado Estatuto de la Descentralización en beneficio de los municipios. El decreto, estableció como norma presupuestal, la obligación para todos los municipios de elaborar un programa municipal de inversiones que debía ser presentado por el alcalde y aprobado por el concejo, donde se definirían las metas y prioridades del municipio, sus respectivas inversiones, y los recursos, medios y sistemas para su ejecución285 . Con la aprobación de la elección popular de alcaldes y su reglamentación a través de la Ley 49 de 1887, se hace obligatoria la formulación de planes de desarrollo para todos los municipios286. Posteriormente se expide la Ley 9ª de 1989 o Ley de Reforma Urbana, que introdujo algunas importantes modificaciones al Código de Régimen Municipal. Dentro de estas modificaciones se destacan:

a. La obligación de formular planes de desarrollo en todos los municipios, incluidas Bogotá y la Intendencia de San Andrés.

283 El artículo 33 del Decreto 1336 de 1986 establece: "Con el objeto de lograr condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades y de sus áreas de influencia en los aspectos físico, económico, social y administrativo, todo núcleo urbano con más de 20.000 habitantes deberá formular su respectivo plan integral de desarrollo con base en las técnicas modernas de planeación urbana y coordinación urbano-regional”. 284 Alberto Maldonado, La Planeación Municipal en el proceso de descentralización territorial. Informe final. Bogotá, 1989, p. 67. 285 Ver artículos 89 y 98 del decreto 77 de 1987. 286 En el numeral 6 del artículo 5º de la mencionada ley se definió como función de los alcaldes la de "presentar al Concejo durante las sesiones ordinarias del mes de agosto, el respectivo Plan Integral de Desarrollo para el municipio con base en las técnicas modernas de planeación urbana y coordinación urbano-regional".

b. La diferenciación de los contenidos de los planes según dos categorías de municipios: Los mayores de 100.000 habitantes que debían cumplir con unos requisitos287 y los menores de 100.000 que debían elaborar planes simplificados.

Cesar Gaviria adelantó el plan de desarrollo denominado La Revolución Pacífica (1990-1994). El plan se estructuró en tres pilares fundamentales:

a. Las llamadas “reformas estructurales”, que buscaban una mayor movilidad de los factores de la economía y estimular y aumentar la competencia. Formaron parte de estas reformas la llamada “Apertura Económica”, “los nuevos estatutos legales y reglamentarios en materia laboral (Ley 50 de 1990), financiera (Ley 45 de 1990), cambiaria (Ley 9 de 1991), y el tratamiento de la inversión extranjera (Resolución 49 de 1991 del DNP)288.

b. La denominada “concentración de la actividad del Estado”, que buscaba impulsar la eficiencia, la equidad y el crecimiento, a través de cuatro estrategias de desarrollo: a. Ampliación del capital humano, b. Aumento de la cobertura de acueducto y alcantarillado, mejoramiento de la vivienda y atención a madres y niños, c. Construcción de infraestructura física (vial, red férrea, adecuación de tierras, etc.), y d. Fortalecimiento de la capacidad científica y tecnológica289.

c. Las reformas derivadas de la puesta en marcha de la Constitución Política de 1991. Se destacan entre otras: la creación del Ministerio de Comercio Exterior, la conversión de PROEXPO en PROEXPORT, la creación del Ministerio del Transporte y la creación del Ministerio del Medio Ambiente290.

Durante este gobierno, se sancionaron las leyes 152 de julio de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y la Ley 99 de 1993 o Ley Ambiental, mediante la cual se establecen las funciones en materia ambiental para las entidades territoriales y la planificación ambiental. En el Gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998), se implementó el Plan de Desarrollo denominado “El Salto Social”. Este plan contempló cuatro aspectos fundamentales: el desarrollo social, la competitividad, la protección del medio ambiente y el desarrollo institucional291. En desarrollo de lo establecido en la Ley 152 de 1994, se conformó el Consejo Nacional de Planeación, el cual fue convocado por primera vez por el

287 El artículo 1 de la Ley 9 de 1989 establecía que los planes de municipios mayores de 100.000 habitantes debían contener: 1. Un plan y un reglamento de usos del suelo, así como normas urbanísticas específicas; 2. Un plan vial, de servicios y de obras públicas; 3. Un programa de inversiones que incluyera acueductos, alcantarillados, luz, teléfono, gas, aseo, vías, transporte, empleo, salud, educación, vivienda, recreación y seguridad; 3 Reserva de terrenos urbanizables para atender los programas de vivienda de interés social y para reubicar asentamientos humanos en caso de riesgos. Los planes simplificados debían contener los dos primeros aspectos enunciados anteriormente. 288Ruth Saavedra Guzmán y otros, Planificación del desarrollo, Bogotá, Universidad Jorge Tadeo Lozano, 2001, p. 174. 289 Ver en Ruth Saavedra, Ibíd., pp. 174 y 175. 290 Ibíd., p. 175. 291 Ibíd., pp. 175 y 176.

presidente de la República el 15 de noviembre de 1994292. Durante la administración Samper, se sancionó la Ley 388 de 1997 la cual modificó la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991. Esta ley desarrolla aspectos fundamentales para el ordenamiento territorial de los municipios. Dentro de sus objetivos se establece293:

1. “Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental. 2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. 3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.

d. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

e. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política”.

La ley 388 estableció la participación de los pobladores de las administraciones municipales, distritales y metropolitanas, en las distintas acciones que conforman la acción urbanística del territorio294. Igualmente ordenó en su artículo 9 la adopción por parte de los

292 “Por primera vez en Colombia, un Consejo compuesto por 26 representantes de los sectores más diversos de nuestra sociedad tenían la oportunidad de proponer sobre éstas inversiones y sobre las políticas del gobierno”, Ibíd., p. 176. 293 Artículo 1 de la Ley 388 de 1997. 294 La ley estableció la concertación como mecanismo de participación ciudadana en el ordenamiento del territorio. “Esta concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2 de la presente Ley. La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de

municipios y distritos de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), en desarrollo de lo establecido en el artículo 41 de la Ley 152 de 1994. El POT “Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”295. Esta ley es uno de los más importantes instrumentos de planeación con que cuentan los municipios y distritos para el ordenamiento de su territorio. Andrés Pastrana Arango expide el plan de desarrollo denominado “Cambio para Construir la Paz” (1998-2002), el cual fue adoptado mediante la Ley 508 de julio de 1999. Se propuso como objetivo general la búsqueda y conservación de la paz para el logro de un crecimiento sostenido con cohesión social. Dentro de sus principales acciones se destacan: 1. Promover la generación de riqueza, disminuir el desempleo y la pobreza, 2. Ofrecer incentivos para la promoción social y económica de la población, especialmente para la más vulnerable, 3. Contribuir al desarrollo de una cultura de paz, 4. Mejorar la eficiencia y la equidad en la asignación de los recursos públicos, 5. Movilizar a la sociedad en general en torno a programas sociales (niñez, salud, discapacitados), 6. Mejorar el acceso de los pobres y los segmentos de población de bajos ingresos a los activos esenciales, 7. Adoptar una política de Estado en materia de paz, 8. Promover la inversión sectorial para mejorar las condiciones de convivencia pacífica, 9. Poner en marcha un plan de reconstrucción de las zonas afectadas por el conflicto, y 10. Una estrategia para al reconstrucción del eje cafetero afectado por el terremoto. Durante esta administración se expidió la Ley 614 de 2000 mediante la cual se complementa la Ley 388 de 1997 en lo relacionado con la conformación de los comités de integración territorial para la adopción de los planes de ordenamiento territorial. Igualmente se expidieron los decretos nacionales 1110 de 2000 mediante el cual se ordena adecuar el POT de Bogotá, según lo dispuesto en al Resolución 0621 de 2000 dictada por el Ministerio de Medio Ambiente y el Decreto 932 de 2000 que emite disposiciones para la revisión de los planes de ordenamiento. El plan de desarrollo del presidente Álvaro Uribe se denomina “Hacia un Estado comunitario” (2002-2006) y fue adoptado mediante la Ley 812 de 2003. El plan propone los siguientes objetivos296:

a. Brindar seguridad democrática, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la legitimidad del Estado.

b. Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo, bajo un ambiente de estabilidad macroeconómica y de precios.

c. Construir equidad social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento económico.

las licencias urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos”, artículo 4 de la Ley 388 de 1997. 295 Ver artículo 9 de la Ley 388 de 1997. 296 Ver objetivos del plan en el artículo 1 de la Ley 812 de 2003.

d. Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado Dentro de este último objetivo se plantea el fortalecimiento de la participación ciudadana en la definición, ejecución y vigilancia de las tareas públicas. Para tal efecto, se propone impulsar la veeduría comunitaria en las distintas actividades de la administración, impulsar la participación en la elaboración de los presupuestos, disponer de información para los ciudadanos, implementar consejos comunitarios como espacios de concertación entre el gobierno nacional, los ciudadanos y los gobiernos de las entidades territoriales, y apoyar al Consejo Nacional de Planeación para impulsar procesos de planeación participativa y la consolidación del Sistema Nacional de Planeación297. Durante este gobierno, se expide la Ley 810 de 2003 que reglamenta las revisiones de los planes de ordenamiento y amplía a 90 días el plazo de estudio por parte del Concejo de Bogotá, y la Ley 902 de 2004 que modifica el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, en lo relacionado con las normas urbanísticas y las vigencias y revisión de los planes de ordenamiento territorial298.

297 Ver artículo 8 de la Ley 812 de 2003. 298 Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. La construcción Compartida de Ciudad-Región Bogotá-Cundinamarca, Primera Revisión 2000-2003, documento resumen, Bogotá, 2004, p. 22.

Descentralización, participación democrática y planeación participativa han sido en los últimos doce años uno de los retos del país. La ciudad de Bogotá los ha fijado como parte de su política pública, especialmente a través de la implementación de procesos de participación en la elaboración de los planes de desarrollo de las 20 localidades en que se encuentra organizada la ciudad. Su historia, el desarrollo institucional y la relación entre descentralización y participación, serán los aspectos a analizar a continuación.

CAPÍTULO SEGUNDO

UNA APROXIMACIÓN DIACRÓNICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN BOGOTÁ.

2. Descentralización y planeación participativa en Bogotá: doce años de historia En este capítulo se abordará la evolución de la descentralización y la participación en la ciudad de Bogotá, con especial cuidado en lo ocurrido a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991 y la expedición del Estatuto Orgánico de la Ciudad (Decreto Ley 1421 de 1993). La ciudad ha experimentado momentos históricos de máxima descentralización o centralización frente al poder del Estado central, tanto como en el control político y administrativo al interior de su propio territorio. El ex ministro Fabio Villegas Ramírez, haciendo alusión a la Bogotá de los 90, manifiesta que es una ciudad de “héroes y villanos” y recuerda que ésta es síntesis de la problemática general del país; lugar donde se toman las más importantes decisiones de la nación pero a su vez padece las consecuencias del centralismo de la nación sobre el resto de las entidades territoriales299. Esta ciudad de todos y de nadie, ha experimentado diversas formas de administración y relación con la nación y en su organización interna. Los siguientes son algunos de los más importantes momentos en la vida político administrativa de la ciudad, relacionados con el proceso de centralización o descentralización frente a la nación y a la organización interna de la capital.

a. Durante el gobierno del general Tomás Cipriano de Mosquera en el año de 1861, la ciudad adquiere la calidad de Distrito Federal, donde reside la Capital de los Estados Unidos y no hace parte de ningún Estado300.

b. Mediante la Ley 17 de 1905, la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa de Colombia, convierte la ciudad en Distrito Capital y otorga su administración al Gobierno Nacional301.

299 Para Villegas, “[...] la capital es un lugar de extremos y contrarios. Por un lado, es sinónimo de bienestar, oportunidades y progreso y, por el otro, de conflictos sociales, económicos y políticos. Aquí se congrega la quinta parte de la población de Colombia. Este es el punto de encuentro de los problemas de la Nación, al igual que el espacio donde se toman las grandes decisiones para solucionarlos. Sin embargo, Bogotá lleva sobre sus columnas el peso del centralismo: nadie se tomó el tiempo de analizar su complejidad, de prever su crecimiento, de dar respuesta a sus propios conflictos”, ver en la presentación a una recopilación de normas sobre el Distrito Capital, documento (s.p.). 300 “Se crea en calidad de por ahora un Distrito Federal, compuesto de la ciudad de Bogotá i el territorio limitado al Este por la cima de los montes orientales; al Norte, por el río del Arzobispo; al Oeste por el Fucha, i al sur por el río Fucha” Art. 1 y “En el Distrito federal reside la Capital de los Estados Unidos, es regido por disposiciones especiales i no hace parte de ningún Estado. El Secretario de Gobierno ejerce las funciones de Gobernador del Distrito federal”, Art. 2 del Decreto del 23 de junio de 1861. 301 “Erígese en distrito capital que sea administrado por el Gobierno Nacional, el Municipio de Bogotá, por los límites que señala la Ley de 1883 del estado de Cundinamarca”, Art. 11 de la Ley 17 del 11 de abril de 1905.

c. El Acto Legislativo número 2 de 1908, que sustituyó el Título XVIII de la Constitución Nacional y derogó los Actos Legislativos números 7 de 1995 y 2 de 1907, estableció el nombramiento de un concejo municipal para cada distrito. Igualmente define que el alcalde es el agente del Ejecutivo y el mandatario del pueblo302.

d. La Ley 65 de 1909 estableció que el Distrito de Bogotá, no obstante su carácter de Distrito Capital, sería administrado por un concejo municipal, un alcalde y un personero municipal303.

e. Mediante Acto Legislativo No 1 de 1945, se organiza la ciudad como Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario304.

f. La ordenanza No 7 de 1954 del Consejo Administrativo de Cundinamarca, anexó al municipio de Bogotá, los municipios de Fontibón, Bosa, Usme, Suba, Usaquén y Engativá305.

g. Mediante Decreto 3640 de 1954 y por los mecanismos de excepción otorgados por las normas de perturbación del orden público, se estableció la ciudad como capital de la república y organizada como Distrito Especial, sin sujeción al régimen ordinario. Continúa siendo capital del departamento de Cundinamarca y se establece el Concejo Municipal de Bogotá, que se denomina Consejo Administrativo del Distrito Especial, integrado por trece miembros, uno de los cuales era el Alcalde Mayor del Distrito quien lo presidía. De los doce miembros restantes, seis eran escogidos por elección popular y los otros seis eran nombrados por el Presidente de la República306.

h. El Acto Legislativo No 1 de 1957 autorizó a la mesa de la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa reintegrar o cambiar al personal del Consejo Administrativo del Distrito Especial de Bogotá307. Sus miembros eran de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.

302 “En cada Distrito habrá una corporación popular que se denominará Concejo Municipal, elegida por el voto directo y secreto de los ciudadanos vecinos del mismo Distrito”, Art. 3 del Acto Legislativo No 2 de 1908. 303 “El Distrito de Bogotá, no obstante su carácter de Distrito Capital, desde la promulgación de la presente Ley será administrado por un Consejo Municipal, un Alcalde y un Personero Municipal, conforme a las leyes sobre régimen político y municipal..”, Art. 5 de la Ley 65 del 14 de diciembre de 1909. 304 “La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley. La ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por las tres cuartas partes de los concejos del respectivo Municipio”, Art. 5 del Acto Legislativo No 1 del 16 de febrero de 1945. 305 “En ejercicio de la facultad conferida por el Decreto número 3.463 de 1954 (noviembre 3), agregase al Municipio de Bogotá, los Municipios de Fontibón, Bosa, Usme, Suba, Usaquén y Engativá”, Art. 1 de la Ordenanza No 7 del 15 de diciembre de 1954. 306 El Decreto 3640 del 17 de diciembre de 1954 es el estatuto de la ciudad para la época. Define la calidad de Distrito Especial para la ciudad, su estructura administrativa, establece atribuciones como la del cobro de impuestos y contribuciones, fijar planes de obras y fomento, establece prohibiciones a los Consejos Administrativos del Distrito, le da funciones al alcalde, a la Junta Asesora y de Contratos, le da funciones al personero, entre otros aspectos. 307 El artículo 3 del Acto Legislativo No 1 de 1957 dice “Autorízase a la Comisión de la Mesa de la actual Asamblea Constituyente y Legislativa para reintegrar o cambiar el personal del Consejo Administrativo del Distrito especial de Bogotá, y de los Consejos Administrativos Departamentales”. En su parágrafo estipula

i. El Acto Legislativo No 1 de 1968, estableció que en cada distrito municipal habría una corporación administrativa de elección popular denominada concejo municipal integrada por un mínimo de 6 y un máximo de 20 miembros. Igualmente otorgó a los concejos la facultad para crear juntas administradoras locales, asignándoles algunas de sus funciones308.

j. El Decreto 3133 de 1968 reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, lo ratifica como Distrito Especial, Capital de la República y del Departamento de Cundinamarca. En dicha norma se establecen los siguientes órganos de Gobierno: El Concejo, El Alcalde Mayor, Las Secretarías y Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de Contratos y la Junta de Planeación Distrital309.

k. La Ley 8 de 1991, ratificó el carácter de Distrito Especial para la ciudad y aclaró que en lo no previsto en el régimen Administrativo Especial, se le aplicarían las disposiciones legales comunes a todos los municipios, compatibles con aquel régimen310.

l. Es importante reconocer que antes de la expedición de la Constitución Política de 1991, la ciudad desarrolló ejercicios a nivel de desconcentración agenciados a través de las alcaldías menores (desde 1954) y algunos ejercicios de planeación zonal que pretendían aplicación de recursos en algunas localidades, definidos con participación de las comunidades. Estos ejercicios serán mencionados más adelante.

m. Con la Constitución Política de 1991, se declara a Santa Fe de Bogotá como la Capital de la República y del Departamento de Cundinamarca y se organiza como

“Son de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República sus representantes en los Consejos Administrativos [...]”. 308 En el Acto Legislativo No 1 de 1968 definió en el parágrafo del artículo 58 que “En el Distrito Especial de Bogotá la iniciativa para los proyectos de acuerdo sobre las materias a que se refieren los ordinales 2º y 7º del artículo 187 corresponden al Alcalde”. En el artículo 61 establece que “En cada distrito Municipal habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará Consejo Municipal, y estará integrada por no menos de seis ni más de veinte miembros, [...]. Los consejos podrán crear Juntas Administradora Locales para sectores del territorio municipal, asignándoles algunas de sus funciones y señalando su organización, dentro de los limites que determine la ley”. A pesar de estar contemplada en esta reforma, la creación de juntas administradora locales solo se aplicó a partir de 1986. 309 Esta fue la última reforma de importancia para la capital antes de la Constitución Política de 1991. En ella se fijaron los principales principio rectores para el funcionamiento del distrito Especial, donde se rescata el carácter centralizado de la ciudad frente a las alcaldías menores y el inmenso poder ejercido por la coadministración en cabeza del ejecutivo y del concejo de la ciudad. La Junta Administradora y de Contratos y la Junta de Planeación Distrital, eran dos órganos de inmenso pode en la ciudad y estaban compuestas por representantes del ejecutivo y del concejo, creando un mecanismo de lo más perverso y nocivo para la administración de los asuntos públicos de la ciudad. Igualmente el concejo participaba en las juntas directivas de las empresas descentralizadas (artículo 81). Estos mecanismos solo se vieron modificados a partir de la expedición del Decreto Ley 1421 de 1993. Uno de los problemas del decreto 3133 fue la definición de Distrito Especial “sin sujeción al régimen municipal ordinario”, artículo 1o, lo cual creó lo que se dio en llamar el “limbo jurídico” para la ciudad, cuando no había claridad en el estatuto y no se podían aplicar las normas del régimen municipal ordinario. 310 Esta ley solo pretendía sacar a Bogotá del llamado “limbo jurídico” y en tal sentido estableció: “ En lo no previsto para Bogotá en su régimen Administrativo Especial, se le aplicarán las disposiciones legales comunes a todos los Municipios, que sean compatibles con aquel régimen”, Art., 1 de la Ley 8 del 16 de enero de 1991.

Distrito Capital311. Se reorganiza administrativamente y se crean las localidades y las juntas administradoras locales. Con base en la Constitución Política de 1991 se inicia una nueva realidad político administrativa para la ciudad fundada en los preceptos constitucionales de descentralización y democracia participativa tanto en su relación con la nación como en su organización en localidades.

2.1. Bogotá antes de la Constitución Política de 1991 La realidad de la ciudad de Bogotá alrededor de 1990, era calificada como crítica en indicadores tales como las finanzas públicas, los servicios públicos, la seguridad, etc. Los siguientes son algunos de los más importantes indicadores de la realidad de la ciudad en los años en los cuales se produce el cambio constitucional para el país y que posteriormente se reflejarán en una nueva realidad normativa para la administración de la ciudad. La calidad de vida de los bogotanos medida a través de necesidades básicas insatisfechas registraba los siguientes indicadores para el año de 1991: El 16.8% de la población presentaba por lo menos una necesidad básica insatisfecha (NBI) y un 3.7% registraba más de dos necesidades básicas insatisfechas lo cual lo colocaba en situación de miseria312. Los indicadores de NBI con mayor peso eran: Hacinamiento crítico (9.2%), alta dependencia económica (6.9%) y viviendas inadecuadas (2.0%)313. La ciudad registró una inmensa reducción de la pobreza pasando del 56.7% en 1973 al 16.8% en 1991. Sin embargo, en términos absolutos estos datos significaban un total de 800.000 personas en pobreza y 200.000 personas en condición de miseria314. Para Juan Luis Londoño, los problemas de Bogotá se ubicaban centralmente en la provisión de los servicios sociales, la provisión de los servicios públicos domiciliarios, y la infraestructura de transporte y medio ambiente. En relación con los servicios sociales se destacaba la siguiente realidad para la ciudad: “Un 21% de los hogares, cerca de 186.000 familias, habitan viviendas por debajo de los mínimos aceptables”315. Se resaltaba la presión por vivienda, señalando que 52.000 hogares anualmente requerirían vivienda y 21.000 de estos necesitaría subsidios públicos para no recurrir a la urbanización pirata. En educación, 72.000 bogotanos entre 6 y 11 años no asistían a la escuela primaria y 150.000 menores de 17 años no asistían a la secundaria316. En salud se registraba un bajo acceso de la población pobre a los servicios de salud, el cual era catalogado como de mala calidad y de altos costos y se dejaba ver la crisis de la red

311 El régimen de la la ciudad está definido en los artículos 322, al 327 de la Constitución Política de 1991. 312 Estos datos son de la encuesta sobre Calidad de Vida en el Distrito Capital, citados por Juan Luis Londoño de la Cuesta, “Problemas, instituciones y finanzas para el desarrollo de Bogotá: algunos Interrogantes”, Bogotá Problemas y soluciones, Departamento Nacional de Planeación, Santafé de Bogotá, D.C., 1992, p. 14. 313 Ibíd., p. 15. Vale la pena recordar que los indicadores de NBI son: viviendas inadecuadas, viviendas sin servicios básicos, hacinamiento crítico, niños que no asisten a la escuela y alta dependencia económica. 314 Ibíd., p. 15. 315 Ibíd., p. 17. 316 Ibíd., p. 19.

hospitalaria de la capital317. El estudio del Departamento Nacional de Planeación señala como la seguridad es el “problema más sentido por todos los bogotanos”318. En lo relacionado con los servicios públicos domiciliarios se señalan los siguientes problemas para la capital: En acueducto y alcantarillado se registraba como positivo el cubrimiento del servicio (98.6% en agua y 98.4% en alcantarillado), pero se evidencia un problema de déficit de caja para la empresa de Acueducto y Alcantarillado ($30.000 millones de pesos), un pasivo pensional de $150.000 millones sin ninguna provisión para sufragarlo y un 7% de crecimiento en los gastos de personal en los últimos diez años 319. En el caso de la Energía el principal problema señalado era financiero: con gastos de funcionamiento que alcanzaban el 25% de los ingresos de explotación, una deuda de US$ 1.900 millones de dólares y obligaciones para el año 1991 por el orden de los US$ 430 millones de dólares, tenían a la empresa en condiciones muy difíciles de operar. La recolección de basura registraba una importante mejoría al pasar la cobertura en recolección del 60% en 1989 al 95% en 1992 y un aumento en la frecuencia de recolección de 2 a 3 veces por semana320. Sin embargo existía un número considerable de personal ocioso y trabajando en condiciones de baja productividad. En comunicaciones se daba la situación calificada como de monopolios rentable, pero con una tendencia a que los excedentes eran captados por la burocracia de la empresa. De esta manera los gastos de personal se incrementaban en 10 puntos reales por año, sobrepasando el crecimiento de los ingresos que era del 17% y limitando la transferencia de recursos al distrito para gasto social. Los problemas de la capital en relación con el funcionamiento de sus empresas eran catalogados como endeble desde el punto de vista gerencial y estaba amenazado por los problemas laborales. “Los privilegios que perciben los trabajadores de las empresas, por encima de los previstos en la legislación, sobrepasan todo el gasto social del distrito”321. En relación con el transporte presentaba una de las coyunturas más críticas. El parque automotor crecía en cerca de un 8% anual, mientras que las vías solo lo hacían en el 1%, lo cual implicaba que el trabajador promedio gastaba el 50% más de tiempo diario que en una ciudad del mismo tamaño322. Estas cifras, que evidencian lo crítico de la situación, se veían dramáticamente agudizadas por las deficiencias globales en inversión, estímulos equivocados para el uso privado de la infraestructura y una institucionalidad absolutamente deficiente para organizar el tránsito de la ciudad. Igualmente la concentración de las rutas que alcanzaba el 90% en 14 corredores cuya infraestructura se hacía débil para soportar tal magnitud323. El transporte era considerado el segundo problema de la ciudad.

317 Ibíd., pp. 20 y 21. 318 Ibíd., p. 21. 319 Ibíd., p. 23 320 Ibíd., p. 25. 321 Ibíd., p. 26. 322 Ibíd., p. 27. 323 Ibíd., p. 27.

Otro de los problemas de enorme impacto para la capital era el de medio ambiente. Los altos niveles de contaminación por ozono, hidrocarburos y monóxido de carbono fueron detectados por la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA), observando que estaríamos en el camino de padecer la realidad de México. La contaminación por ruido superaba en las vías del centro los 90 decibeles, por encima de los 80 recomendados. La contaminación del río Bogotá producto de 270 toneladas diarias de carga orgánica hacen de este uno de los ríos más contaminados del mundo324. Otro elemento contaminante estaba relacionado con el tratamiento de elementos patógenos producidos en los centros de salud y mataderos. Todos estos elementos hacían que la capital mostrara un medio ambiente crítico y con tendencia a empeorar. Desde el punto de vista institucional se destaca la baja capacidad del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, que no realizaba la función de investigación y la definición de planes sociales, económicos y físicos para la ciudad, y dedicaba la mayor parte del tiempo a expedir las licencias de funcionamiento y construcción. El ordenamiento territorial era prácticamente inexistente a pesar de la reglamentación expedida por el concejo de la ciudad a través del Acuerdo 6 de 1990. Quién tenía poder de decisión sobre aspectos importantes de la ciudad era la junta de planeación presidida por el Alcalde Mayor, quien no asistía a las reuniones, pero a donde si asistían los representantes el concejo de la ciudad, quienes no siempre representaban intereses colectivos. La coordinación de la inversión era realizada por la Secretaría de Hacienda la cual concentraba la ejecución de los gastos del distrito en un 70%325. Financieramente, el distrito presentaba una situación igualmente compleja. Los estudios demostraban que en la década de los 80s, los ingresos se multiplicaron por cuatro mientras los gastos se multiplicaron por siete. En el año de 1992 casi la tercera parte del gato de la administración central estaba desfinanciado. El gasto de la administración central aparecía como no sostenible en los siguientes años. La ciudad registraba menos ingresos fiscales per cápita que municipios tales como Apartadó, Buriticá, Cajica, Sibaté, Sabana de Torres. El ingreso predial per cápita estaba por debajo de Medellín y Cali en una tercera parte326. La situación de descontento en la ciudad era de tal magnitud que generó durante los primeros años posteriores a la Constitución de 1991 una serie de movimiento sociales que reivindicaban mejores condiciones de vida para los habitantes de los sectores más marginados, especialmente los ubicados en el sur de la ciudad. Con la muerte de Robinson Mora el 6 de julio de 1992 por parte de una patrulla del ejercito, se evidencia una dramática situación de los jóvenes del sur, especialmente de los barrios de Juan Pablo II y Jerusalén, quienes desde los años 90 venían registrando continuos asesinatos que “En ocasiones llegaron a aparecer hasta ocho cadáveres en un día, con el agravante de que tales asesinatos

324 Ibíd., pp. 28 y 29. 325 Juan Luis Londoño de la Cuesta, “Problemas, instituciones y finanzas para el desarrollo de Bogotá: algunos Interrogantes”, Ibíd., p. 31. 326 Ibíd., p. 38.

se comienzan a calificar como casos de “limpieza social”327. A partir de junio de 1993 se inicia una nueva escalada de paros cívicos entre los cuales se destacan el iniciado el 11 de junio de 1993 en Usme justificado en el incumplimiento de un pliego presentado al inicio de la administración de Jaime Castro y el paro del Ciudad Bolívar iniciado el 11 de octubre de 1993 cuyas reivindicaciones estaban centradas en temas relacionados con la estratificación, servicios públicos y sociales, educación y el tema de jóvenes328. La estructura administrativa de la ciudad como Distrito Especial estaba dada desde el año de 1954 a través del Decreto Ley 3640, con las modificaciones que ocurrieron con el Acto Legislativo 1 de 1986 y el Decreto Ley 1333 de 1986 que dieron paso a la elección popular del Alcalde Mayor. La estructura del distrito era la siguiente329:

I. Administración central 1. Alcaldía Mayor. 2. Organismos centrales

a. Secretarías y departamentos administrativos b. Juntas distritales

3. Organismos especiales

II. Concejo Distrital III. Administración descentralizada

1. Organismos descentralizados 2. Alcaldías menores.

La administración de la ciudad era excesivamente centralizada, en cabeza del concejo de la ciudad, el alcalde mayor y las instituciones del nivel central y descentralizadas. Llama la atención el papel que cumplían tres juntas con inmenso poder en la ciudad y que denotan el exceso de centralismo al interior de la misma: la junta asesora y de contratos, de planeación y de hacienda. La Junta Asesora y de Contratos, estaba integrada por el alcalde, la administración y el concejo330. Tenía como función asesorar a la administración en cuestiones fiscales, autorizar al alcalde para celebrar contratos por las cuantías autorizadas por el concejo, y 327 Ver a Gladis Bojacá B, “Ciudad Bolívar: Organización y Movilización ciudadana (1992-1994)”, Bogotá Hoy. Democracia, Convivencia y Poblaciones Vulnerables, Guillermo Segovia Mora (Ed.), Bogotá, 1994, p. 80. 328 Ibíd., pp. 83 a 86. 329 Ver en Álvaro Tirado Mejía (dir.), Análisis Comparativo de Modelos de Gobierno de Grandes Ciudades, Alcaldía Mayor de Bogotá y Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2001, p. 43. 330 La Junta Asesora y de Contratos estaba integrada de la siguiente manera: “la presidía el Alcalde Mayor, quien designaba tres secretarios del despacho y dos directores de departamento administrativo. También la conformaban tres representantes del Cabildo (elegidos por éste) y en ella tenían voz sin voto el Tesorero y el Contralor”, Ibíd., p. 52.

aprobar o no los contratos celebrados por el Alcalde Mayor o sus delegados. En dicha junta se acumulaban los mayores problemas para el manejo administrativo de la capital por la ingerencia del concejo en la coadministración de la ciudad. La Junta de Planeación, con una composición integrada por la administración en cabeza del Alcalde Mayor y con participación del concejo331. Sus principales funciones eran estudiar el plan de desarrollo, los planes y programas sectoriales, definir la prioridad del gasto público, conceptuar sobre el anteproyecto de presupuesto y consultar y asesorar al concejo para la integración de los programas físicos, económicos, culturales y sociales. Al igual que la Junta Asesora y de Contratos, era expresión del centralismo y entrañaba los mismos males de la coadministración. La Junta de Hacienda332, con una composición muy semejante a las anteriores, cumplía las funciones de ser instancia para las reclamaciones de los contribuyentes sobre liquidaciones de impuestos y órgano consultivo y asesor sobre asuntos tributarios. Queda a la imaginación de los lectores, lo que significaría una junta como instancia de reclamación sobre impuestos integrada con representantes del concejo. Con esta ligera mirada sobre el estado de la ciudad antes de la Constitución Política de 1991 se puede evidenciar la dramática situación administrativa y de problemas para los habitantes de la ciudad, así como el excesivo centralismo de la misma, que se agravaba por el tamaño y el desorden urbano con el cual se inició la última década del siglo XX. A continuación se analizará el proceso de descentralización vivido por la capital a partir de la Constitución Política de1991. 2.2. Unidad y cesión de poder en el Distrito Capital

La última década del siglo XX registra para la historia de la ciudad de Bogotá las más importantes transformaciones tanto en el orden físico y social, como en el ordenamiento de sus finanzas y en especial, una importante transformación en su organización administrativa basada en la descentralización y la participación ciudadana, de acuerdo con lo estipulado en el marco constitucional. Para Jaime Castro, en su calidad de alcalde y como promotor de este camino en el año de 1992, el principio de la tarea era “ordenar la casa”. Esta tarea la desarrolló a partir de dos frentes claramente definidos: “devolverle a la ciudad su gobernabilidad”y “cumplir con éxito su acción administrativa”333. 331 La Junta de Planeación la integraban: “el Alcalde, el secretario de Hacienda, el secretario de Obras Públicas, el director del Instituto de Desarrollo Urbano y cuatro representantes el consejo. En esta junta tenía voz sin voto el director del Departamento Administrativo de Planeación y el Contralor del distrito”, Ibíd., p. 52. 332 La Junta de Hacienda estaba integrada por “el alcalde, tres representantes del concejo, el secretario de Hacienda y el tesorero; en esta junta tenía voz y voto el Contralor del Distrito”, Ibíd., p 53. 333 Ver en Jaime Castro, La punta del Iceberg, Informe de labores (1992-1994), Imprenta Distrital, Bogotá, 1994, p. 11.

En el campo de la gobernabilidad, se buscaba avanzar en los mecanismos más idóneos para que las autoridades pudiesen enfrentar con eficacia los problemas que aquejaban a los habitantes capitalinos y al mismo tiempo para que la comunidad organizada pudiese participar activamente, complementando y controlando las funciones de sus autoridades. Esta labor culminó con una medida de primera importancia: la expedición del Estatuto Orgánico de la ciudad. El informe de balance de Jaime Castro dice al respecto “Esa labor terminó en julio de 1993, cuando, ante el silencio de las Cámaras, que dejaron pasar la oportunidad que les daba la Ley Fundamental de expedir por primera vez el Estatuto Orgánico de Bogotá, el ejecutivo lo dictó mediante Decreto –Ley 1421 de ese año”334. El Estatuto orgánico contiene en sus 180 artículos el régimen político, administrativo y fiscal que gobierna la ciudad, define las funciones y atribuciones de las autoridades, sus relaciones y las relaciones de éstas con las comunidades y los ciudadanos. No en vano se ha dicho que el Decreto Ley 1421 es “la Constitución Política de la ciudad”335 Uno de los principales aportes del Estatuto Orgánico está relacionado con el desmonte de la coadministración y el desarrollo de la descentralización, la autonomía fiscal y la lucha contra la corrupción336. La separación de las funciones del concejo y el ejecutivo es quizás uno de los más importantes avances registrados con la expedición del Estatuto Orgánico y que contrasta con lo que significaban las tres juntas coadministradoras de la ciudad antes de expedida la constitución política y el Decreto Ley 1421 de 1993. Esta nueva relación es definida por Jaime Castro con la frase “El Concejo dicta normas; el alcalde gobierna”. Para Castro el concejo debía encargarse en adelante del control político y de temas tan importantes como la planeación y el presupuesto. El concejo a partir del Estatuto Orgánico no quedó facultado para participar o nombrar representantes en juntas directivas, ni tramitar asuntos que no le corresponden. El concejo dejó de ser coadministrador y pasó a tener la posibilidad de ejercer el control al ejecutivo, que ganó con el estatuto mayor poder para gobernar. Un contrapeso que le daba la posibilidad de reencontrarse con el prestigio que una corporación pública de elección popular debía tener y que había perdido. El segundo frente de trabajo estaba dirigido al logro de una eficaz tarea administrativa o lo que llamó Jaime Castro “poner en orden la casa”. Esta tarea buscó sacar las finanzas de la ciudad de la “sala de cuidados intensivos” en que se encontraba desde décadas atrás, abordar la pereza fiscal y el desgreño administrativo. Las principales decisiones fueron las siguientes: 334 Ibíd., p. 11. 335 En un foro sobre el Estatuto Orgánico, Jaime Castro afirmó que el “Estatuto actualiza, entonces, el régimen aplicable a la capital y dota a sus autoridades de instrumentos válidos para su gobierno, para el control de fenómenos como el de la corrupción y para el logro de la eficiencia administrativa”, ver en Jaime Castro, “El Estatuto le devuelve a Bogotá la gobernabilidad que había perdido”, Reflexiones acerca del Estatuto Orgánico de Santafe de Bogotá, Cámara de Comercio de Bogotá, 1994, p. 4. 336 Dice Jaime Castro en su informe, que la lucha contra la corrupción le “cerró las puertas al clientelismo y ordenó los regímenes contractuales y presupuestal”, Jaime Castro, Informe de labores, Ob. cit., p. 11.

a. “La reforma tributaria que actualizó y simplificó los procedimientos, otorgó al sistema financiero el recaudo de los recursos distritales, y adoptó medidas para combatir el fraude y la evasión fiscales.

b. El cobro de la valorización por beneficio general que abrió paso a una importante fuente de financiación discutida jurídica y políticamente durante años sin que se lograran los recursos prácticos que la ciudad demandaba. Y

c. La implantación del autoavaluo como formula para la liquidación del impuesto predial, que se impuso a pesar de las críticas de que fue objeto sin justificación alguna y del silencio que guardó el gobierno nacional frente a los reparos de los contribuyentes, siendo así que fue él mismo el que adoptó dicho mecanismo como legislador” 337.

La ciudad entró así en una realidad administrativa distinta y renovada con la cual se pretendían enfrentar los principales problemas que aquejaban a la administración y que afectaban a sus pobladores.

2.2.1. La descentralización en Bogotá a partir de la Constitución Política de 1991

La Constitución Política de 1991 inicia el proceso de profundización de la descentralización para la ciudad con la sanción de la Ley 1 de 1992 y su reglamentación a través del Acuerdo 2 y 6 de 1992 del Concejo de Bogotá338. La Ley 1 de 1992 centró la atención en la puesta en funcionamiento de las juntas administradoras locales, define el sentido y organización del territorio, y el papel de los alcaldes locales y de los fondos de desarrollo local. La organización territorial del Distrito Capital debía redefinirse de acuerdo con los siguientes criterios339:

a. Las localidades urbanas tendrían una población no menor a trescientos mil (300.000) habitantes. Las rurales no tenían límite poblacional, pero se debía tener en cuenta las características del territorio, agrícolas, sociales, etc.

b. Las coberturas de servicios básicos, comunitarios e institucionales. c. Las características de los habitantes.

Esta función otorgada al concejo de la ciudad a iniciativa del Alcalde Mayor, nunca fue cumplida a cabalidad. El concejo emitió el Acuerdo 2 del 29 de enero de 1992 (un día después de sancionada la Ley 1), a través del cual retomó el nombre y límite de las 20 337 Ver Jaime Castro en su informe de labores, Ibíd., p. 12. 338 La Ley 1 del 28 de enero de 1992 provee la organización y funcionamiento de las juntas administradoras locales, en el Distrito Capital; el Acuerdo 2 del 29 de enero de 1992, crea las localidades del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y se determina la integración de las juntas administradoras locales, y el Acuerdo 6 del 30 de abril de 1992 efectúa el reparto de competencias a que se refiere el artículo 322 de la Constitución Nacional, se adopta la organización administrativa de las localidades en el Distrito Capital, se reglamenta su funcionamiento y se dictan otras disposiciones. 339 Ver artículo 3 de la Ley 1 de 1992.

alcaldías o zonas existentes, las denominó localidades y les asignó el número de ediles que osciló entre 7 para las más pequeñas, 9 para las intermedias y 11 para la de mayor población. Nunca se exploró una reorganización de las localidades en los términos previstos en la ley y esta tarea no ha sido cumplida hasta la fecha. El eje central de la ley está en la definición de las juntas administradoras locales y los requisitos para ser ediles, sus funciones y atribuciones y funcionamiento. A las juntas administradoras locales se les dieron 13 funciones que van desde las relacionadas con adoptar el plan de desarrollo local, vigilar la prestación de los servicios públicos, distribuir el presupuesto asignado a la localidad, proponer la terna para alcalde local, promover las formas de participación ciudadana previstas en la constitución y la ley, hasta promover campañas sobre medio ambiente y recuperación de recursos naturales entre otras. La ley también define la forma de nombramiento de los alcaldes locales y sus respectivas competencias340. A éstos les asigna funciones relacionadas con hacer cumplir las resoluciones de las juntas administradoras locales, velar por la tranquilidad y seguridad de los ciudadanos de la localidad, vigilar el cumplimiento de las normas sobre uso del suelo y espacio público y dictar actos administrativos para su recuperación, aplicar las normas de policía y vigilar y controlar la prestación de los servicios y obras de construcción. Otro de los aspectos definidos por la Ley 1 fue el relacionado con los Fondos de Desarrollo Local. La ley ordenó la creación de un fondo para cada localidad, que a partir de 1993 contarían con no menos del 10% de los ingresos de la administración central del distrito. Este porcentaje debía aumentar anualmente en el 2% hasta alcanzar como mínimo el 20% en la vigencia fiscal de 1998. Se estipuló que el monto a distribuir en 1992 sería del 2% de los ingresos de la administración central341. También se estipuló en el artículo 39 de la Ley 1 de 1992, que el Alcalde Local sería el representante legal de los Fondos Locales de Desarrollo y las JAL harían las veces de junta directiva342. Este desarrollo de la ley mostraba una clara evidencia de coadministración de los recursos locales entre alcalde y JAL. Cuando el Decreto Ley 1421 reforma este aspecto, generó una controversia de parte de los ediles quienes lo consideraron un detrimento de la autonomía local. Esta apreciación es bastante evidente si recordamos que los ediles formulaban el plan, apropiaban el

340 En la ley se estipulaba que los alcaldes locales serían designados para un período fijo, lo cual cambió con la expedición del Decreto Ley 1421 de 1993; los alcaldes locales serían en delante de libre nombramiento y remoción. Según Jaime Castro, este cambio obedeció a que los alcaldes locales no acataban al alcalde mayor. Con la Ley 1 “los alcaldes dejaron de asistir a las reuniones convocadas por la alcaldía mayor para tratar los problemas de la descentralización. Modificada la ley volvieron a ser puntuales y asistir a las reuniones convocadas”, Conversatorio sobre Descentralización “Diálogo de la actual Administración con las administraciones anteriores” realizado por el proyecto “Hacer público lo público”, en la Cámara de Comercio de Bogotá el día 4 de mayo de 2005. 341 Ver artículos 35 al 37. 342 La ley, según Raúl Velásquez, “contravino el principio constitucional y legal de impedir que los miembros de las corporaciones públicas hicieran parte de las juntas directivas de las entidades públicas, al estipular que los ediles no solo deberían integrar las juntas administradoras locales, sino también las juntas directivas de sus respectivos fondos locales de desarrollo”, Raúl Velásquez, Ob. cit., p. 45.

presupuesto (el cual debía crecer en el 2% anual hasta llegar al 20% en 1998) y formaban parte de la junta directiva de los fondos, es decir, tenían ingerencia en la contratación. Con la ley 1 se da inicio a la descentralización al interior de la ciudad en los campos fundamentales del proceso: el político con la elección de los ediles e indirectamente de los alcaldes locales, el administrativo asignando funciones a las alcaldías locales, el presupuestal con la asignación de recursos y el de planeación con la función de formular y adoptar planes de desarrollo para cada localidad. Con la expedición de la ley, el Concejo de Bogotá desarrolló las competencias de las localidades a través de la expedición de los acuerdos 2 del 29 de enero de 1992 (ya mencionado) y 6 del 30 de abril de 1992. El acuerdo 6 otorgó funciones y atribuciones a las juntas administradoras locales y a los alcaldes locales, y definió el funcionamiento de los fondos de desarrollo local. Es importante destacar del Acuerdo 6 de 1992, que el concejo de la ciudad fue generoso en la delegación de funciones a las juntas administradoras locales y a los alcaldes locales. De un total de 13 y 8 funciones definidas en la ley 1 para juntas administradoras locales y alcaldes locales, el acuerdo pasó a 25 y 31 respectivamente. Algunas de las funciones como la de planeación del desarrollo local correspondiente a las juntas administradoras locales, tenía a su vez 7 literales o lo que es lo mismo, siete funciones delegadas. Dentro de éstas competencias, el concejo transformó la función de adoptar el plan de desarrollo otorgada en la ley 1 a las juntas administradoras locales, en formular el plan de desarrollo de la localidad en el acuerdo 6. El poder cedido a las alcaldías locales a través de las juntas administradoras locales y los alcaldes locales se evidenció con la expedición del acuerdo. Esto generó un gran ambiente de esperanza en la descentralización, pero concentró el poder en las nuevas corporaciones, muy desligado de la ciudadanía, a pesar de otorgar a las autoridades locales la función de impulsar la participación ciudadana. El acuerdo definió competencias para las alcaldías locales a través de las funciones otorgadas a los ediles y los alcaldes locales. Esta gama de funciones iban desde las de planeación del desarrollo, la elaboración de planes culturales, la de efectuar la construcción y mantenimiento de determinadas vías locales, contribuir en la asignación de cupos a la Secretaría de Educación, mantener actualizado y defender el inventario de bienes del distrito, aprobar el anteproyecto de presupuesto, hasta autorizar o improbar los contratos, acuerdos o convenios que celebrara el Fondo de Desarrollo Local343. Sin embargo, no separaba con claridad el nivel de competencias locales y las del nivel central. Este es uno de los problemas que de manera permanente ha detenido el proceso en la ciudad. Las normas antes mencionadas fueron reformadas y se incorporaron en sus principales aspectos en el Decreto Ley 1421 de 1993 o régimen especial para el Distrito Capital, en el

343 Ver artículos 3 y 7 del Acuerdo 6 de 1992.

cual se establece la carta de organización del distrito, sus autoridades, sus niveles de competencia, el papel de las localidades y de sus autoridades, entre otros aspectos344. La Constitución Política le da a la ciudad la categoría de Distrito Capital, pero sujeta al régimen municipal ordinario como lo explica Jaime Vidal Perdomo345. Esto significa que las leyes municipales aplican al Distrito Capital, mientras no sean contrarias a lo estipulado en el Decreto Ley 1421 de 1993. La nueva normativa concreta el proceso de descentralización y la administración de la ciudad en los siguientes aspectos:

a. Bogotá, denominada en la Constitución Política Santa Fe de Bogotá, será en adelante la capital de la República de Colombia y del Departamento de Cundinamarca346.

b. La categoría de Distrito Capital la hace objeto de excepciones en lo relacionado con la organización política, fiscal y administrativa como se desprende del artículo 322 de la Constitución Política de 1991347.

c. Bogotá es una circunscripción especial que elige Alcalde Mayor, concejales, ediles y cámara como circunscripción especial, al igual que senadores por circunscripción nacional. No elige gobernador de Cundinamarca, ni diputados a dicha asamblea348.

d. Tiene derecho a una proporción igual de los recursos fiscales que los departamentos349.

e. Desde el punto de vista administrativo se moderniza y agiliza la gestión de la administración a través de varias disposiciones: Se acoge de manera inmediata del régimen de contratación pública (Ley 80 de 1993), se adoptaron los principios de la ley orgánica de presupuesto y se creo el CONFIS Distrital, las empresas de servicios públicos pasaron de ser establecimientos públicos a ser empresas industriales y comerciales, se reglamentó y actualizó el régimen de delegación de funciones, se facilita y permite la reestructuración permanente de las entidades del distrito y se

344 Según Jaime Castro, artífice de la Ley 1 y del Decreto Ley 1421; la ley fue una especie de aventura teórica sobre la descentralización, mientras el 1421 es producto de un año de experiencia en la aplicación de la ley, conversatorio sobre Descentralización “Diálogo de la actual Administración con las administraciones anteriores” realizado por el proyecto “Hacer público lo público”, en la Cámara de Comercio de Bogotá el día 4 de mayo de 2005. 345 En la comparación de Bogotá con los otros distritos especiales creados a partir de la Constitución de 1991, Vidal Perdomo dice: “tanto el Distrito Capital de Bogotá, ..., son municipios, especiales, pero municipios y no otra categoría jurídicoadministrativa”, Jaime Vidal Perdomo, “El Distrito Capital y los distritos especiales”,Reflexiones acerca del Estatuto Orgánico de Santafe de Bogotá, Cámara de Comercio de Bogotá, 1994, p.31. 346 El artículo 322 de la Constitución Política de 1991 dice en su primer párrafo “Santa Fe de Bogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital”. 347 El párrafo segundo del artículo 322 de la Constitución Política de 1991 dice “ Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución , las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios”. 348 Ver artículo 327 de la Constitución Política de 1991. 349 Ver artículo 356 de la Constitución Política de 1991.

posibilita la prestación de servicios a través de entidades asociativas o de particulares350.

f. Dota de nuevos recursos a los Fondos de Desarrollo Local, lo cual permite que las localidades empiecen a asumir las funciones otorgadas en la norma y puedan empezar a cubrir parte de las necesidades básicas insatisfechas de buena parte de la población bogotana a la que los beneficios del desarrollo le habían sido negados dentro del esquema centralizado y clientelista351.

g. Le define la siguiente estructura administrativa y de gobierno352:

I. Sector Central

1. Alcaldía Mayor. 2. Secretarías y departamentos administrativos. 3. Concejo Distrital

II. Sector descentralizado

1. Establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta y entes universitarios autónomos.

III. Sector de las localidades

1. Juntas administradoras locales 2. Alcaldías locales 3. Fondo de Desarrollo Local

IV. Las entidades que el concejo, por iniciativa del Alcalde Mayor cree y organice.

V. Los organismos de control y vigilancia: La Personería, la Contraloría y la Veeduría.

El interior de la ciudad la descentralización empezó a avanzar desde dos frentes complejos de trabajo: las localidades en cabeza de las alcaldías locales y los distintos sectores que ejercen funciones en las localidades. El mayor desarrollo se da sobre las alcaldías locales en las cuales se puede observar mayor autonomía expresada desde el punto de vista político

350 Jaime Castro, “ El Estatuto le devuelve a Bogotá la gobernabilidad que había perdido”, Reflexiones acerca del Estatuto Orgánico de Santafe de Bogotá, Cámara de Comercio de Bogotá, 1994, pp. 11 y 12. 351 Ver artículo 88 del Decreto Ley 1421 de 1993. Para Jaime Castro los efectos de la descentralización se empezaron a sentir sobre todo en las zonas marginales a donde era muy difícil que el estado centralizado pudiese llegar, pero agrega que “la descentralización evitó que la ciudad explotara en estos dos últimos años como muchos lo temían o querían. Así sucedió porque aceleró la presencia efectiva del Estado en todo el territorio del distrito...... Había lugares en Bogotá a los que el Distrito nunca llegaba. Teníamos más ciudad que autoridad. Más territorio que distrito, entendido este como expresión del poder del Estado.....Pero la tranquilidad y el orden público no se han alterado, como si ocurrió en 1977”, Ibíd., pp. 10 y 11. 352 Ver artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993.

en la elección popular de los ediles e indirectamente de los alcaldes locales, transferencias presupuestales del nivel central (el proceso se inicia en 1992 con $ 4.337.301.000.oo353 y para el año 2004 contó con $ 221. 386,2 millones de pesos (que con el ajuste del CONFIS ascendió a $272.156,3 millones)354 distribuidos de acuerdo con criterios de población, NBI y otros indicadores), administrativamente se han otorgado funciones que no están claramente definidas y en relación con la planeación se ha avanzado desde un primer ejercicio en 1993 hasta la reglamentación de estos procesos participativos con el Acuerdo 13 de 2000. Es importante recordar que las primeras juntas administradoras locales fueron elegidas el 8 de marzo de 1992355, iniciaron sesiones en julio y entraron a resolver tres asuntos problemáticos: reglamento interno, terna para alcaldes y distribución del presupuesto. La estructura, ahora descentralizada de las alcaldías locales, que seguía siendo la misma de las llamadas alcaldías menores (cuando el distrito era centralizado), tenía que asumir, a través de las funciones asignadas en la ley 1 y en el Acuerdo 6 de 1992 y posteriormente con el Decreto Ley 1421, unas responsabilidades para las cuales no estaban adecuadas. La reforma política para asumir la descentralización en el Distrito Capital permite evidenciar una serie de problemas del proceso:

a. La descentralización se inició con la misma estructura orgánica que tenían las alcaldías menores en una ciudad centralizada. A la fecha no existen cambios significativos en la estructura de las alcaldías locales (estructurales) y éste continúa siendo uno de los aspectos críticos del proceso a nivel de las localidades, en especial, para impulsar aquellas funciones que tienen que ver con la participación ciudadana y comunitaria en todos los aspectos que requiere una ciudadanía activa. Los cambios normativos no han desarrollado estructuras ni instituciones adecuadas para su ejecución.

b. No se han definido con claridad las competencias asignadas a las autoridades locales, de acuerdo con un análisis de capacidad, diferencias en las problemáticas a resolver y disponibilidad de recursos.

c. Las localidades fueron establecidas por el Acuerdo 2 de 1992, sobre la misma organización territorial de las alcaldías menores e incumpliendo lo prescrito en el artículo 4 de la ley 1, que establecía como uno de los criterios que las localidades

353 El primer año de aplicación de la Ley 1 de 1992 se distribuyó este presupuesto sobre la base del 2% de los ingresos corrientes de la administración central. Dicho valor ascendió al 10% durante al año de 1993, representando un total de $30.396.350.760, Blanca Cecilia Pérez Muzuzu y Miguel Ángel Sánchez Vicente (comp.), Descentralización y Municipio. Primer seminario Hispanoamericano sobre Descentralización, Bogotá, 1994, p. 356. 354 Datos suministrados por la Subsecretaría de Asuntos Locales de Bogotá. 355 Para estas elecciones se inscribieron 822 listas por los partidos políticos tradicionales (Partido Liberal, Partido Conservador Colombiano, Movimiento de Salvación Nacional, Movimiento Nacional Conservador, Alianza Democrática M-19, Unión Patriótica, Movimiento Unitario Metapolítico) que eligieron 129 ediles, y 498 listas por movimientos independientes (Movimiento Cívico Independiente, Cristianos, Movimientos Cívicos, Alianza Social Indígena, Otros 175) los cuales eligieron 56 ediles, Raúl Velásquez Gavilanes, Bogotá: políticas públicas de gobierno local, Centro Editorial Javeriano, CEJA, Bogotá, 2003, p. 62.

urbanas “tendrían una población no inferior a 300.000 habitantes”. Las autoridades distritales no han cambiado la organización administrativa de la ciudad y después de 13 años de descentralización, ésta se da sobre la misma distribución territorial de la Bogotá centralizada y con una estructura orgánica en las administraciones locales que esencialmente es la misma para una localidad como Kennedy que se acerca al millón de habitantes y es completamente urbana, que para una localidad como Sumapaz de 2800 habitantes y completamente rural. Es importante anotar que las localidades no son entidades territoriales en el sentido constitucional y por lo tanto su autonomía es más limitada que la de los municipios356.

d. La mayor preocupación de las autoridades locales (alcaldes y ediles) se ha dado sobre la contratación de los recursos asignados, mostrando cuestionamientos muy serios en relación con: corrupción, obras inconclusas, debilidad del proceso de planeación, falta de seguimiento al proceso, etc. Estas razones, conllevaron a la decisión de centralizar la contratación en las Unidades Ejecutivas de Localidades (UEL)357 durante la administración Peñalosa. Hoy los retrasos en la ejecución de los recursos locales por parte de las UEL (un año de desfase en las ejecuciones) son una de las banderas de los ediles para reclamar la autonomía de las localidades en la ejecución de los mismos.

e. Se descuidó plenamente el nivel político del proceso, especialmente al reproducir los vicios de la política tradicional, la concentración de funciones en cabeza de alcalde y ediles, y la poca importancia dada a la democracia participativa y deliberativa alrededor de las decisiones locales.

f. Un nivel central sin interés por desarrollar y acompañar el proceso y sobre todo, la ausencia de un proyecto a mediano y largo plazo para su consolidación.

g. Un proceso sectorial (salud, educación, deporte, cultura, servicios públicos) con muy pocos niveles de desarrollo, comprensión de la descentralización, avance y decisiones contradictorias en algunas ocasiones frente a lo desarrollado por las alcaldías locales.

h. Una participación precaria de la ciudadanía para avanzar e incidir positivamente en el proceso, sobre todo por los bajos niveles de organización.

i. La carencia de un sistema de planeación participativa en la ciudad que articule lo local y lo distrital de manera coherente y proyecte la ciudad en el ámbito regional y nacional.

356 La organización territorial de la ciudad es uno de los aspectos que más preocupan a los analistas de la descentralización. En este sentido se han realizado múltiples propuestas. En el conversatorio sobre descentralización más reciente, Claudia López planteó la organización de la ciudad en 60 o 70 localidades, Jaime Castro propuso 4 y en otros momentos se han propuesto hasta 400, conversatorio sobre Descentralización “Diálogo de la actual Administración con las administraciones anteriores” realizado por el proyecto “Hacer público lo público”, en la Cámara de Comercio de Bogotá el día 4 de mayo de 2005. 357 Las Unidades Ejecutivas de Localidades fueron creadas por el Decreto 176 del 10 de febrero de 1998 durante la administración Peñalosa. Fueron creadas en 10 dependencias del nivel central y asumieron la función de contratar los presupuestos asignados a las localidades, con excepción de los recursos contenidos en la prioridad de legitimidad institucional del plan de desarrollo vigente, los cuales eran contratados por los alcaldes locales. “La función de las UEL sería la prestación de apoyo técnico a los alcaldes locales, a las JAL y a las comisiones de trabajo local, con el objetivo de mejorar la formulación, ejecución y evaluación de los proyectos”, Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales CIDER, Universidad de los Andes, Bogotá D.C.: Finanzas públicas y planeación participativa, Bogotá, 2004, p. 35.

j. Frente a estas problemática caben, entre otras, las siguientes reflexiones:

k. Se parte de la convicción de que la descentralización tiene bondades si se avanza mas allá de un modelo de suma cero o de rendimientos negativos para el conjunto de la sociedad bogotana. Lo anterior implica demostrar que la descentralización resulta rentable socialmente para la ciudad y que es posible hacerlo afianzando la estructura para desarrollarla tanto a nivel local como en el acompañamiento desde el nivel central de la administración.

l. Una de las bondades del proceso, aún con las limitaciones actuales, es el acercamiento de la administración al ciudadano y su aporte a la gobernabilidad, en una ciudad del tamaño de Bogotá358. Es indudable que la descentralización ha permitido la toma de decisiones en el ámbito de la comunidad y de las autoridades locales para la aplicación de una significativa suma de recursos de todos los bogotanos. Sin embargo, existen dudas sobre la efectividad de la aplicación de los mismos a través de los dos esquemas probados hasta la fecha: Uno en el ámbito de la alcaldía local y otro a nivel central a través de las UEL. Uno y otro mostrando bondades y perversiones no claramente estudiadas ni evaluadas por la administración, la comunidad académica y la ciudadanía.

m. La continuidad del proceso de descentralización deberá proyectarse con base en una concepción que permita afianzar la democracia representativa, participativa y deliberativa. En esta perspectiva la descentralización y la participación pasarán durante los próximos años por una prueba de fuego importante para hacerlas realidad en los siguientes aspectos:

1. Político: Si se concibe la descentralización como el proceso mediante el cual se

cede poder a los niveles locales a través de la autonomía que da la elección popular de los ediles e indirectamente de los alcaldes y de procesos como los encuentros ciudadanos, le hace falta profundizar en el empoderamiento de la organización local para hacer control social efectivo del proceso y hacer realidad que las autoridades se deben al ciudadano. Una autonomía entendida como la capacidad de las alcaldías locales para generar sus “propias normas de comportamiento y sus propias decisiones, lo cual se traducirá en la necesaria solvencia para enfrentar todos los problemas del desarrollo”359. La definición de autonomía de José Ferrater Mora en su Diccionario de Filosofía es la siguiente: “se llama al hecho de que una realidad esté regida por una ley propia, distinta de otras leyes, pero no forzosamente incompatible con ellas”360. Indudablemente es necesario definir con mucha claridad los niveles de autonomía y competencias que las alcaldías locales deben tener, guardando la unidad administrativa del distrito, pero sin que se mine el compromiso

358 Para Jaime Castro, la gobernabilidad de la ciudad se perdió con la anexión de los municipios vecinos de Suba, Usaquén, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme y se volvió a recuperar con al expedición del decreto Ley 1421 de 1993 y el proceso de descentralización implementado en la ciudad, conversatorio sobre Descentralización “Diálogo de la actual Administración con las administraciones anteriores” realizado por el proyecto “Hacer público lo público”, en la Cámara de Comercio de Bogotá el día 4 de mayo de 2005. 359 Eduardo Laverde Toscano, Procesos y tendencias de la descentralización en Colombia. La autonomía fiscal de las entidades territoriales, Universidad Central, 1997, p. 69. 360 Ibíd., p. 69.

ciudadano por lograr un desarrollo más democrático y participativo, donde se dé la “oportunidad de usar sus capacidades, de participar a fondo en todos los aspectos de la vida y de expresarse libre y creativamente”361. Este nivel exige para su buen funcionamiento, el desarrollo de una cultura política democrática que genere ciudadanos activos y le devuelva a lo público la grandeza de privilegiar lo general sobre lo particular, sin que esto signifique aniquilar al individuo. Ciudadanos autónomos, honestos, responsables en su razón de ser como personas y en sus relaciones colectivas, son la esencia para el desarrollo de un ser político capaz de controlar socialmente su propia responsabilidad tanto como la colectiva. “Ser un ciudadano, no un súbdito, es tener la potestad de darse normas y cumplirlas porque uno se las ha dado. Y es tener el derecho de que esas normas sean mejores, es decir, de que la ética se convierta en la estética de la política […]”.362 Las normas de descentralización políticas son nuestras normas y por lo tanto son para mejorar nuestra capacidad de decidir sabiamente lo que más conviene a las alcaldías locales. Conocerlas, darlas a conocer, cumplirlas y hacer que se cumplan, es en esencia una responsabilidad individual y un ejercicio colectivo. Exige un nivel central menos centralista (capaz de ceder poder con responsabilidad), con mucha capacidad de comprensión de los procesos locales, con capacidad de acompañar política y técnicamente el proceso y que igual que ocurre con la relación padre hijo, se entienda que “no es autónomo, ni menos aún libre, el hijo a quién su padre, a pesar y no obstante reconocerle autonomía y libertad le provee lo necesario para su subsistencia, bien sea porque dicho hijo no ha aprendido aún a “ganarse la vida” o ya porque a pesar de ello no quiere hacerlo”363. Entender que al no ser las localidades entidades territoriales y al formar parte de una unidad llamada Distrito Capital, la autonomía que se conceda debe estar claramente establecida y acompañada por el nivel central, haciendo efectivos los mecanismos de cooperación.

2. Administrativo: Las funciones delegadas a las alcaldías locales no son claras (entre

otras en el sector cultural, deportivo, medio ambiente, etc.) y se presentan problemas en el momento de hacer efectivas sus decisiones. ¿Qué le compete a las alcaldías locales y que al nivel central? es un ejercicio que debe responder a la pregunta: ¿Qué bienes o servicios son más eficientemente prestados por las alcaldías locales y cuáles por niveles de escala central?. Igualmente debe tenerse en cuenta el precepto constitucional de que no se pueden ceder funciones sin asignar el presupuesto para cumplirlas. Este es un gran reto que hasta la fecha no ha sido asumido ni por las autoridades distritales, ni ha tenido en las autoridades locales y en los ciudadanos los dolientes que exige un proceso de profundización democrática de la vida local. Quizás la descentralización no sea de interés para el nivel central de la ciudad y aún para los representantes de Bogotá en el congreso de la república, pero debería serlo para quienes directamente se verían más beneficiados con la toma de decisiones de mayor proximidad. Lo que demuestra este vacío es la falta de

361 Ibíd., p. 70. 362 Valcarcel, Amelia, Ética contra estética. Editorial Letras de crítica, Barcelona, 1998, p. 111. 363 Ibid. p. 69.

comprensión del proceso desde la perspectiva de la construcción descentralizada de la ciudad en y para la democracia.

3. Presupuestal: Es el nivel más claro del proceso (pero el más discutidos), ya que la

asignación de recursos responde a lo previsto por la norma. Hoy se discute sobre los “escasos” recursos transferidos a las localidades (10% de los ingresos corrientes de la administración central), los cuales representan cerca del 2% del presupuesto distrital. “Son las boronas que se caen de la mesa dicen los ediles y distintos actores que analizan el proceso y se debe aumentar el presupuesto de las alcaldías locales y aumentar la capacidad de incidir en otros asuntos del orden distrital”. Este es un reclamo por mayor participación en la decisión sobre los recursos de la ciudad. Para los niveles centrales es el miedo a la pérdida de poder en la supuesta asignación racional de los recursos para las obras que realmente requiere la ciudad. Para los actores locales, es el excesivo centralismo que todavía acompaña el esquema de descentralización. Mayores recursos para las alcaldías locales exigen mayores niveles de eficiencia en la formulación de la política pública local y en la ejecución de los recursos asignados. Mayor ingerencia de los ciudadanos en las decisiones presupuestales es el gran reto de una ciudadanía activa, deliberante y racional que tenga como fundamento la equidad y el beneficio de los sectores más desprotegidos de la ciudad. Quizás deba explorarse un modelo que involucre a las alcaldías locales en la producción de ingresos o en una función clara frente a la generación de fuentes de financiación del gasto local.

4. Planeación: los procesos de planeación local se han dado a partir de las normas

expedidas después de la expedición de la Constitución de 1991, las cuales muestran avances, pero a la vez retos a superar tanto en su diseño como en los mecanismos de implementación. Es importante entrar a revisar la normativa vigente y buscar elementos de racionalidad en la aplicación de la misma para que la comunidad se apropie del proceso de planeación y lo incorpore a una práctica de participación más ordenada, transparente y eficiente para todos los involucrados. La existencia del Plan de Ordenamiento Territorial y la creación de las UPZ como unidades de planeamiento superiores al barrio pero de una escala inferior a la local, son un instrumento que debe permitir mejores niveles de participación, de diagnóstico, articulación entre lo barrial, lo local, la ciudad y la región entre otros aspectos. La participación directa en la planeación pasará por redefinirse y pensarse en función de una nueva propuesta de ordenamiento de ciudad que de unidad al territorio, incorpore las zonas rurales y produzca información sistematizada sobre las condiciones de sus habitantes.

La descentralización debe ser un instrumento que permita poner en práctica las reglas de la democracia, hacer real los procesos de participación y contribuir a ganar gobernabilidad y gobernancia desde lo local hacia la ciudad en su conjunto. La estructura de las alcaldías locales debe ser el referente más inmediato que tenga el ciudadano para calificar a sus gobernantes y en tal sentido debe merecer un especial cuidado en el gobierno de la ciudad. Una gestión política y una cultura política

democrática empieza por dar importancia a las unidades básicas de organización de la ciudad, el barrio, la UPZ (Unidad de Planeamiento Zonal) y la localidad, pensados de manera integral a la ciudad en su conjunto. Ciudadanos bien representados en las Juntas de Acción Comunal, las juntas administradoras locales, los consejos (planeación, cultura, salud, etc.) y con excelentes gobernantes locales, serán ciudadanos ganados para la democracia y el cambio de las prácticas políticas tradicionales. La participación desde el barrio permitiría, parodiando a Tocqueville, “caminar sobre la fuente de los pueblos libres”. Empoderar lo local frente al conjunto de la ciudad es el gran reto que permitiría avances significativos en el fortalecimiento de las instituciones democráticas en la ciudad y un nuevo ciudadano con práctica democrática en la vida cotidiana. Este es el camino que se explorará con el diseño de una propuesta de sistema de planeación participativa, a partir de comprender el pasado y el presente de la misma.

2.2.2. Planeación participativa y descentralización en Bogotá A continuación se hará un análisis de lo que ha pasado en materia de planeación participativa en la ciudad, reseñando los principales desarrollos de la misma. Para facilitar la comprensión del tema, se dividirá el análisis en dos momentos: antes y después de la Constitución Política de 1991. 2.2.2.1. Antecedentes de la planeación participativa en la ciudad Los primeros desarrollos de la planeación en la ciudad centran la atención en aspectos relacionados con los planes viales y los planes maestros de servicios públicos364. La atención puesta en estos aspectos del desarrollo de la ciudad, dejaron de lado los problemas relacionados con el desarrollo barrial, lo cual fue profundizando el desordenado crecimiento urbano, hasta convertirse en un problema generalizado para el funcionamiento eficiente de la ciudad. Para tratar de enfrentar dichos problemas, la ciudad fue organizada en alcaldías menores mediante el Acuerdo 26 de 1972. Con dicho acuerdo se reconocía esencialmente el excesivo centralismo administrativo con el cual se gobernaba la ciudad. Posteriormente y mediante los acuerdos 8 de 1977, 14 de 1983, 9 de 1986 y 2 de 1992, se completó la división administrativa que existe hoy en la ciudad.

364 “La planeación en la ciudad de Bogotá estuvo enmarcada por distintas prácticas en las cuales los esfuerzos se concentraron en las décadas de los 60 y 70, en la atención a problemas macro como la definición del plan vial y planes maestros de servicios públicos, buscando integrar los asentamientos espontáneos que surgían todos los días en la periferia. Este esfuerzo infructuoso dejó relegada la atención a los problemas de escala menor, el de la zona y el barrio, hasta prácticamente abandonar la práctica de la concepción y administración de los elementos constitutivos de la vida urbana en estos ámbitos territoriales”, Clemencia Escallón y John Sudarsky “La Formulación de los Planes de Desarrollo Local por medio de los Encuentros Ciudadanos en Bogotá”, Participación Ciudadana en la Planeación del Desarrollo Municipal, Distrital y Nacional, Jaime Álvarez (comp.)., Veeduría Distrital, Bogotá, 2001, p. 130.

Durante la década del 70 y parte de los 80 del siglo pasado, Bogotá registra avances importantes en la llamada planeación popular, para algunos, paralela a las decisiones provenientes de la administración. Este parece ser el caso de los ejercicios impulsados por el CINEP en la elaboración de los planes populares de los cerros orientales, específicamente en las localidades de Chapinero, Santafé y San Cristóbal365. Gladys Bojacá señala dos fases en los procesos de planeación de la ciudad para el período de 1980. Cada fase la clasifica en planeación popular y planeación participativa. Para la primera fase en desarrollo de la llamada planeación popular, menciona los ejercicios de “elaboración de planes de emergencia zonal (PEZ) en Ciudad Bolívar, Santa Fe y Suba de octubre de 1985 a julio de 1986”, mientras en la llamada planeación participativa destaca “los talleres zonales para el presupuesto de Bogotá, convocados por la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá –PNUD”366. La segunda fase la ubica durante el año de 1989 y destaca los siguientes elementos: En la denominada planeación popular resalta la elaboración de planes de desarrollo para las zonas de Chapinero, San Cristóbal y Zona Comercial Estación de la Sabana. Se menciona que los dos primeros planes impulsaron para su formulación las consultas populares y propendían por la implementación de la descentralización política y adecuar la estructura fiscal y administrativa del distrito. En relación con la planeación participativa destaca la definición de partidas presupuéstales para proyectos de participación comunitaria en el segundo semestre de 1989367. Estos ejercicios visualizaban la importancia de vincular la planeación y el presupuesto, en el convencimiento de que “el presupuesto es una herramienta útil para la planeación, como instrumento estratégico en la política de desarrollo”368. Sobre ese convencimiento, se señala que la “Administración Distrital asignó una partida de quinientos millones de pesos para la realización de la experiencia en cinco zonas de Bogotá (Usaquén, Chapinero, San Cristóbal, Kennedy y Suba)”369. Finalizando la década de los 80, la Alcaldía Mayor a través de un programa de cooperación con el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia UNICEF, adelantó el programa de Servicios Sociales Básicos en siete alcaldías (Ciudad Bolívar, Rafael Uribe Uribe, Kennedy, Tunjuelito, Suba y Usaquén) y en las zonas con mayores índices de necesidades básicas insatisfechas370. A través de este programa se dio apoyo a la primera formulación

365 Ver referencia a dichos proceso en el artículo de Gladys Bojacá B, “Planeación Urbana y Planeación Participativa”, Bogotá Hoy, Ob. cit., p. 23. 366 Estos ejercicios permitieron algunas definiciones de carácter zonal (alcaldías menores) con miras a ser financiados con cargo al presupuesto de 1987. Ibíd., p. 24. 367 Ibíd., p. 24 368 Ibíd., p. 24. 369 Ibíd., p. 25. 370 Este programa se inició en el año de 1988 bajo la coordinación del Departamento Administrativo de Bienestar Social y luego pasó a ser responsabilidad del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. El programa jugó un papel muy importante en apoyo al proceso de planeación local que inició la ciudad con la descentralización a partir de 1992, Ver Miguel Méndez Camacho, Servicios sociales básicos en Colombia.

de planes de desarrollo local con participación ciudadana que se realizaron en la ciudad en el año de 1993 durante la alcaldía de Jaime Castro, en aplicación de lo estipulado en la Ley 1 de 1992 que hizo efectivo el proceso de descentralización para la ciudad. El programa de servicios básicos realizó ejercicios de planeación y presupuesto participativo en la aplicación de sus recursos, impulsó el control social para la ejecución de sus proyectos y aportó a la construcción de una nueva realidad administrativa para las localidades. La propuesta de servicios básicos, documentada por UNICEF, es una de las más representativas en materia de planeación y presupuesto participativo y ha permitido aportes importantes a proyectos de participación en la ciudad y el país. Con la aplicación de la descentralización en salud, a partir de la le expedición de la Ley 10 de 1990, se sancionó el Decreto 1416 de 1990 que creó los Comités de Participación Comunitaria en Salud, los cuales fueron implementados en el ámbito de cada uno de los organismos de salud existentes en la ciudad (en el primero, segundo y tercer nivel de atención), aportando una importante experiencia de participación alrededor de la planeación, control social y la dirección de los establecimientos de este sector.

Desde el desarrollo del ordenamiento físico de la ciudad, el Acuerdo 6 de 1990 o Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, contemplaba la participación como un elemento para la concertación entre las entidades gubernamentales o privadas pero a decisión del Gobierno Distrital371. Sin embargo, la concertación solo era posible cuando el Gobierno Distrital lo permitía372. La participación de la comunidad es incorporada a los denominados programas de habilitación y solo para sugerir o proponer programas. La norma precisa que “podrán ser admitidas” juntas de acción comunal y organizaciones cívicas y comunitarias373. Como se puede apreciar, la participación dependía del nivel de autorización del gobierno. Se podría concluir, que antes de la Constitución Política de 1991, la ciudad no experimentó ningún avance significativo en materia de participación en las normas de ordenamiento territorial. En general, los ejercicios de participación enunciados, fueron desarrollados por fuera de un marco normativo institucional que trascendiera para el conjunto de las localidades, lo cual

Nuestro objetivo: Combatir la pobreza, UNICEF Oficina para Colombia y Venezuela, Santafé de Bogotá, 1993, p. 37. 371 Este aspecto es desarrollado en 19 de los 547 artículos del acuerdo, haciendo énfasis en los procesos de concertación que el Distrito considere y autorice según lo estipulado en el acuerdo (Arts. 173, 181, 206, 208, 209, 210, 213, 214, 125, 216, 217, 226, 230, 233, 258, 261, 270, 273, 546). Del Acuerdo 6 de 1990. 372 En el artículo 206 del acuerdo 6 de 1990, sobre el régimen de concertación, se estipula que “Habrá Régimen de Concertación en la definición del desarrollo para el desenvolvimiento de usos urbanos, cuando el Gobierno Distrital permita la participación de entidades gubernamentales y entidades o personas privadas en el proceso de definición del desarrollo de los sectores de las áreas suburbanas que sean objeto de incorporación con áreas urbanas”. 373 El artículo 258 del acuerdo 6 de 1990 establecía: “Podrán ser admitidas como parte interesada para sugerir o proponer programas de habilitación, las mismas personas, juntas de acción comunal y organizaciones cívicas y comunitarias, que se considera, tiene interés legítimo para coadyuvar la gestión de legalización conforme al presente acuerdo”.

solo se empezó a lograr a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991. Estos son los primeros momentos importantes de la planeación participativa en la ciudad, que buscaron afianzar la participación ciudadana y comunitaria en la definición de los asuntos públicos y el control social sobre los mismos, abriendo camino a la descentralización y a la planeación participativa en la capital. 2.2.2.2. La planeación participativa en la ciudad a partir de 1991

La Constitución Política de 1.991 abrió el camino a la planeación participativa en la cuidad. El desarrollo constitucional, como ya se enunció, se dio con la expedición de la Ley 1 de 1992 y su reglamentación en la ciudad a través de los acuerdos 2 y 6 del mismo año. A través de dichas normas se institucionaliza la obligatoriedad de realizar planes de desarrollo local para invertir los recursos transferidos por la administración central.

El inicio del camino

El año de 1993 vio nacer en la ciudad los primeros 20 planes de desarrollo locales, para lo cual se convocó a la ciudadanía a través de la administración distrital y las localidades, y contó con una muy importante participación de las recién elegidas juntas administradoras locales, quienes según el Acuerdo 6 de 1992, estaban facultados para “Formular el Plan de Desarrollo de la localidad...”374. Con este ejercicio de planeación y sin que la ciudad contara con normativa al respecto, se inicia el proceso más importante y promisorio de la planeación participativa que ha vivido la ciudad. Continuando con los desarrollos normativos de la Constitución de 1991, se expide la Ley 152 de 1994, o Ley Orgánica de Plan de Desarrollo y el Acuerdo 12 de 1994 o Estatuto de Planeación para el Distrito Capital. El acuerdo 12 facultó al Alcalde Mayor para que en el lapso de dos meses reglamentara la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo de las localidades375, plazo que no se cumplió y solo hasta la primera administración del Alcalde Mockus se expidió el Decreto 425 de 1995 al respecto. Uno de los vacíos que tiene la ciudad en materia de planeación es no contar con un sistema de planeación que articule lo local y los distrital. El Acuerdo 12 que rige hasta la fecha la formulación de los panes de desarrollo de la ciudad, es una mala copia de la Ley 152 de

374 En los planes de desarrollo local formulados en el año de 1993 el liderazgo de los ediles fue notorio. “ [...] los Ediles jugaron un papel protagónico dando cumplimiento a las funciones asignadas por el Estatuto Orgánico de Bogotá. Convocaron a las comunidades a jornadas de discusión sobre sus necesidades y sin muchas claridades frente a las disposiciones del Plan Distrital de Desarrollo y de las orientaciones y acciones del nivel central, elaboraron los primeros planes”, Clemencia Escallón y John Sudarsky, La Formulación de los Planes de Desarrollo Local por medio de los Encuentros Ciudadanos en Bogotá”, Ob. cit., p 130. 375 El Acuerdo 12 de 1994 dejó en manos del Alcalde Mayor la reglamentación de la planeación local. El Artículo 24 del acuerdo dice: “Se autoriza al Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá para que en un término de dos meses, contados a partir de la fecha de expedición y aprobación del presente acuerdo proceda a la reglamentación para la elaboración, aprobación y ejecución de los Planes de desarrollo de las localidades”.

1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Ni la administración en cabeza del ejecutivo, ni el concejo de la ciudad han mostrado voluntad política para dotar a la ciudad de un Estatuto de Planeación que funcione como sistema y brinde la posibilidad de articular los distintos niveles del distrito con la región y la nación. Durante la administración del Alcalde Antanas Mockus y en la actualidad se han desarrollado algunas discusiones al respecto y existen iniciativas normativas para crear el Sistema Distrital de Planeación376.

Decreto 425 de 1995. El énfasis en proyectos

El Decreto 425 de 1995 es el primer instrumento que desarrolla la ciudad para definir los proyectos del plan de desarrollo de las respectivas localidades. En este proceso, los ciudadanos tenían la oportunidad de presentar proyectos de inversión y sustentarlos ante un comité técnico compuesto por el alcalde local, los miembros de la comisión del plan de la Junta Administradora Local y un representante del Departamento Administrativo de Planeación Distrital377.

El decreto 425 estableció la participación de las organizaciones y de los ciudadanos en la elaboración del proyecto de plan de desarrollo y dio especial importancia al debate público para la discusión de los proyectos378. Según Raúl Velásquez, con las convocatorias “se proponía aumentar la participación popular y reducir las prácticas tradicionales de los ediles de utilizar los recursos locales para pagar favores políticos a sus amigos y partidarios. Los recursos estarían atados a proyectos y se mejoraría la transparencia y la rendición de cuentas”379. Con estos ejercicios, llenos de dificultades para su realización por las condiciones logísticas, la falta de preparación de los participantes institucionales y comunitarios, la planeación participativa encontró un primer sendero institucional para su desarrollo. Se inició dando un alto valor a la formulación de proyectos, que no era una fortaleza ni de la administración ni de la comunidad. En las 20 localidades hubo un total de 12.253 “proyectos” presentados, de los cuales 1.444 correspondían a Ciudad Bolívar380.

376 Un grupo de concejales encabezado por Pedro Rodríguez y Carlos Alberto Baena radicaron en el año 2003 un proyecto de acuerdo para crear el “ Sistema Distrital de planeación Participativa para Bogotá, D. C.” de igual forma lo hizo el Concejal Antonio Galán Sarmiento con el proyecto denominado “Sistema de Planeación para la aprobación del plan de desarrollo económico y social y se estimula la participación ciudadana y el control social”. A ninguna de las dos iniciativas se ha dado mayor importancia y en consecuencia el trámite respectivo en el Concejo ha sido nulo. Actualmente, ha quedado establecido en el plan de desarrollo “Bogotá sin indiferencia”, la creación del Sistema de Participación y el Sistema de Planeación. Durante el 2005 se encuentran radicadas las siguientes propuestas de reformas relacionadas con el proceso de planeación: Carlos Baena, Autor del Proyecto de Acuerdo 219 de 2005; Antonio Galán, Autor del Proyecto de Acuerdo 228 de 2005; Gustavo Páez, Autor del Proyecto de Acuerdo 181 de 2005. 377 El comité técnico fue creado para que funcionara de manera transitoria y tenía el carácter de “Equipo asesor técnico y logístico para el proceso de elaboración del Proyecto de Plan de Desarrollo Local”, literal c del artículo 1 del Decreto 425 del 3 de agosto de 1995. 378 Ver literal a del Artículo 1 del Decreto 425 de 1995. 379 Raúl Velásquez, Ob. cit., p. 108. 380 Según Velásquez, la “Corporación Sur (Corposur), una forma de consultores encargada de vigilar el proceso, estudió 1405 de los 1444 proyectos presentados en la localidad de Ciudad Bolívar y encontró que las

El decreto estableció un calendario para la formulación y aprobación de los planes de desarrollo local que resultaba absolutamente inapropiado para realizar un proceso racional de planeación. El artículo 2 del decreto 425 definió el siguiente calendario: 20 días para la convocatoria, 15 días para inscribir los proyectos, 2 días para la preselección de los proyectos por el comité técnico, 1 día para la presentación y clasificación por parte del comité técnico, 1 día para la sustentación de los proyectos por cada prioridad (en Ciudad Bolívar las organizaciones contaron con un minuto para sustentar sus proyectos), 2 días para la selección final de los proyectos y entrega al alcalde y dos días para entrega del proyecto a la Junta Administradora Local. En total, se contaba aproximadamente con 41 días para la formulación del plan, de los cuales 20 estaban destinados a la convocatoria y 15 para la inscripción de los proyectos. Hasta la fecha, este sigue siendo uno de los temas más discutidos sobre las normas que se han expedido al respecto.

Dos temas adicionales se desarrollaron en ésta norma: la concordancia con el plan de desarrollo distrital y la complementariedad. Sobre el primer aspecto se estipulaba que los proyectos debían guardar concordancia con las prioridades del plan de desarrollo distrital para poder ser incluidos en los planes locales y sobre la complementariedad se estableció una especie de contrapartida para aquellas localidades que invirtieran un determinado porcentaje de sus recursos a las distintas prioridades del plan distrital381.

De la aplicación del decreto 425 se pueden resaltar los principales aportes y problemas. Se destacan los siguientes aspectos positivos: se introdujo la idea de proyectos dentro de la cultura de los gobiernos locales y de los ciudadanos en lo relacionado con el proceso de planeación y se inició un recorrido importante por el rescate de lo público que en palabras del Alcalde Mockus significaba “Recursos públicos recursos sagrados”. Los debates de los proyectos fueron un paso hacia la exigencia de la transparencia en la asignación de los recursos locales y el inicio de una lucha contra las prácticas clientelistas de las autoridades locales; se empezaron a conocer algunos de los problemas de las poblaciones más desprotegidas que no habían sido objeto de atención por las redes clientelares existentes, lo cual daba la posibilidad de inversión en los sectores con mayores necesidades básicas insatisfechas.

Como aspectos negativos cabe mencionar la lucha contra reloj para la formulación de los planes dado el calendario establecido en el acuerdo; la inexperiencia en estos proceso por parte de todos los actores participante; los manejos clientelistas entronizados en las administraciones locales y en las prácticas de los ciudadanos; la estructura de los planes de desarrollo no obedecía a una proyección estratégica de localidad, sino más bien a una lista organizaciones sociales y comunitarias habían registrado 56,7% de los proyectos, mientras que los habitantes habían presentado el 27%”, ver en Raúl Velásquez, Ob. cit., p 110. 381 El artículo 4 del Decreto 425 estableció los siguientes porcentajes para ser objeto de complementariedad: para cultura ciudadana y medio ambiente quienes inviertan más del 10% tendrían prioridad en las inversiones de las entidades distritales, el 20% para espacio público, el 25% para productividad urbana, el 30% para legitimidad institucional y el 40% para progreso social.

de necesidades enunciadas y puestas en una ficha de proyectos con altos déficit en su formulación y la ausencia de una estructura orgánica en las localidades para impulsar estos procesos. De igual manera la desinformación sobre el proceso, la falta de orientación y apoyo institucional para su implementación, la primacía de los intereses individuales sobre los colectivos, la aprobación de iniciativas irrealizables o fuera de las posibilidades locales, la dispersión de la sociedad civil frente a sus demandas y necesidades, la falta de respeto por parte de algunas de las autoridades locales frente al proceso propuesto y la falta de control del nivel central sobre las acciones que se implementaron, fueron los principales obstáculos encontrados. Esta será, en adelante, una constante que hasta la fecha reclama soluciones.

Este decreto no avanzó en un proceso de planeación para las localidades que involucrara ideas estratégicas, pero inició institucionalmente el recorrido de la participación de la comunidad en la definición de los proyectos que localmente debían ser ejecutados con cargo al presupuesto local. Este nuevo escenario involucró con mucha más fuerza la importancia de construir en público las políticas públicas y creo momentos que se convirtieron en espacios de formación para ciudadanos, políticos y funcionarios que terminaron por dar como resultado unos planes de desarrollo mejor elaborados que los de 1993382.

Decreto 1241 de 1997. Un decreto sin estrenar.

Finalizando la administración del alcalde Paul Bromberg, éste expidió el Decreto 1241 del 30 de diciembre de 1997. Un decreto que no se aplicó, ya que la administración de Enrique Peñalosa lo derogó a través del Decreto 739 de 1998. El decreto desarrollaba básicamente dos aspectos: la organización de localidades en UBILES (Unidades Básicas de Integración Local) y modificaba algunos aspectos del decreto 425 relacionados con los planes de desarrollo local.

Uno de los aspectos novedosos era la creación de las UBILES, que se establecían como unidades de integración local para facilitar la participación de los ciudadanos en la formulación de los planes de desarrollo local y la gestión de los recursos de inversión local. Las UBILES eran unidades mínimas de planeación y gestión de la ciudad, con la característica de tener homogeneidad, continuidad e identidad383. Igualmente estableció, comités técnicos por cada una de estas unidades384, los cuales tenían como función definir un proyecto eje para cada una de las UBILES y convirtió los comités técnicos establecidos

382 Esta es la opinión de Carlos Ossa, que según la cita de Raúl Velásquez, aceptaba que el contenido de los planes locales fue mejor en esta oportunidad, refiriéndose al noventa y cinco y comprándolos con los de 1992, Ibíd., p. 111. 383 Numeral 3 del artículo 1 del decreto 1241 del 30 de diciembre de 1997. 384 Numeral 4 del artículo 1 del Decreto 1241 de 1997.

en el decreto 425, en comités de planeación local385, ante el cual se presentaban los proyectos eje de las distintas UBILES. Después del análisis técnico correspondiente, estos proyectos debían ser incorporados, de ser viables, al plan de desarrollo local. El comité de planeación local era el encargado de realizar la distribución de los recursos y los entregaba al alcalde local. El decreto creaba los bancos de programas y proyectos locales y establecía que las localidades debían contar con un sistema de información que permitiera el seguimiento a todos los programas de inversión local y facilitara la toma de decisiones. Un decreto que puso especial atención a una organización territorial que facilitara la participación y al mismo tiempo avanzará en la organización de la inversión de manera estratégica a través de proyectos eje y de ejercicios de complementariedad. La administración Bromberg dejó organizada la ciudad en UBILES, pero la administración entrante derogó el decreto y la ciudad perdió un esfuerzo de casi dos años al respecto386. En últimas, el decreto se quedó sin estrenar y fue la antesala a la expedición del posterior acuerdo 13 y a la transición concretada en el decreto 739. La visión estratégica del Decreto 739 de 1998 La administración del Alcalde Enrique Peñalosa expidió el Decreto 739 de agosto de 1998, por el cual se fijaron los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los planes de desarrollo local y se establecieron los mecanismos y espacios permanentes para la participación ciudadana en los procesos económicos, sociales, culturales y políticos de la vida local. Dicho decreto registró avances importantes en relación con el proceso de planeación local y especialmente en los mecanismos de participación. El decreto fue la forma como la administración del Alcalde Peñalosa resolvió el vacío creado por la demanda del proyecto de Acuerdo 048 de 1998 que se convirtió posteriormente en Acuerdo 13 de 2000. El decreto creó los encuentros ciudadanos como los espacios donde los ciudadanos y las autoridades locales debían discutir y concertar los contenidos básicos del proyecto del plan de desarrollo local387. Estos espacios estaban integrados por “Ediles, el alcalde local y los ciudadanos y organizaciones sociales que deseen vincularse al proceso de elaboración del

385 Numeral 7 del artículo 1 del decreto 1241 de 1997. 386 El ex alcalde Paul Bromberg se manifestó así al respecto: “Las UBILES estaban diseñadas para estar integradas entre 7 y 10 mil familias con características homogéneas. Se concebía que una persona de la administración sería responsable de coordinar cada UBIL. El proyecto avanzó hasta el diseño de las placas que se instalarían en cada esquina de la ciudad, donde debían existir cuatro placas esquineras que tendrían: el número de la localidad y el nombre, la UBIL, la calle y carrera correspondiente. Se alcanzaron a instalar algunas en al localidad de Chapinero y las demás están en un garaje”, intervención de Paul Bromberg en el encuentro sobre descentralización el día 4 de mayo de 2005 en el Conversatorio sobre Descentralización “Diálogo de la actual Administración con las administraciones anteriores” realizado por el proyecto “Hacer público lo público” en la Cámara de Comercio de Bogotá, grabación. 387 Este decreto crea los encuentros ciudadanos. Establece que en cada localidad definirán y conformarán uno o más encuentros ciudadanos que se “constituirán en el nivel más amplio de participación de la ciudadanía y en ellos la Junta Administradora Local y el Alcalde Local, conciliarán con la comunidad el contenido básico del Proyecto de Plan de Desarrollo Local”, artículo 6 del Decreto 739 del 28 de agosto de 1998.

proyecto de plan de desarrollo local”388. Igualmente le otorgó una serie de funciones a los encuentros ciudadanos dentro de las cuales se destacan las siguientes389:

a. Organizarse internamente. b. Analizar y discutir la propuesta inicial de plan de desarrollo presentada por la

administración local. c. Conciliar con la junta administradora locales y el alcalde local los contenidos del

plan de desarrollo local a nivel de visión de localidad, grandes líneas de acción, proyectos de gran impacto y propuestas estratégicas zonales.

d. Conciliar con la junta administradora local y el alcalde los proyectos que se incluirían en el presupuesto anual de acuerdo con las necesidades básicas insatisfechas.

e. Designar las comisiones de trabajo encargadas de la formulación de los proyectos e inscribirlos en el banco de programas y proyectos.

f. Ejercer control social sobre el cumplimiento de objetivos y a la ejecución de los proyectos.

g. Recibir el informe anual de ejecución presentado por el alcalde. Este decreto tenía un alcance mucho mayor que el que se percibió en el momento de su aplicación. Los encuentros ciudadanos tenían la facultad de conciliar el contenido del plan de desarrollo en relación con los proyectos de gran impacto y las propuestas estratégicas zonales390, conciliar los proyectos que formarían parte de las propuestas estratégicas zonales y del presupuesto anual de la localidad, priorizar los proyectos que se inscribirían en el banco de programas y proyectos391 y realizar el control social a la ejecución del plan de desarrollo (para este efecto los encuentros ciudadanos se reunirían por lo menos 4 veces al año)392. Con esta nueva norma, los alcaldes locales contaban con un mes a partir de aprobado el plan de desarrollo distrital, para elaborar la propuesta inicial que presentarían a los encuentros ciudadanos para su conciliación393. A partir de este plazo se otorgaban 45 días para conciliar en los encuentros los contenidos del plan. Vencido este plazo el alcalde local elaboraba el documento que presentaría a la junta administradora local para su análisis, discusión y aprobación. El decreto registra algunos avances importantes frente a los procesos anteriores. Dentro de estos se destacan:

388 Artículo 7 del Acuerdo 739 de 1998. 389 Ver Artículo 9 del Decreto 739 de 1998. 390 Ver artículo 11 del Decreto 739 de 1998. 391 Artículo 23 del Decreto 739 de 1998. 392 Artículo 2 del Decreto 739. 393 Ver artículo 10 del Decreto 739 de 1998.

a. Se crean los encuentros ciudadanos como un espacio claramente definido y con funciones específicas de conciliación tanto del plan como de los proyectos que formarían parte de los respectivos presupuestos394.

b. Se introduce visión estratégica de localidad que permite que las distintas soluciones a los problemas sean pensadas a partir de proyectos de gran impacto y de propuestas estratégicas locales, es decir, se trata de inducir a las autoridades y a los ciudadanos a pensar mucho más estratégicamente las localidades y superar la visión micro de los pequeños proyectos395.

c. Crea las comisiones de trabajo con representantes de la comunidad para identificar y participar en la elaboración de los proyectos con la asesoría de las oficinas de planeación local396.

d. Se establece como requisito el aval técnico de los proyectos para poder ser registrados en los bancos de proyectos y su posterior ejecución. Este papel es asignado a los Jefes de las Oficinas de Planeación, los jefes regionales de planeación y las UEL397.

e. Se estableció el seguimiento y control social a los planes de desarrollo en cabeza de los encuentros ciudadanos, los cuales se reunirían por lo menos 4 veces al año398.

f. Finalmente, se establece que los alcaldes locales a través de las oficinas de planeación realizarán la evaluación de los planes, con base en los parámetros que para tal fin trace el departamento Administrativo de Planeación Distrital y presentarán informes anuales a las juntas administradoras locales y a los encuentros ciudadanos.

Cabe mencionarse que con el decreto se continuó avanzando en el proceso de participación en la planeación local, registrándose un total de 438 encuentros en el año de 1998 con una asistencia de 54.845 personas durante el proceso de formulación de los planes de desarrollo local399. Es el primer avance normativo que buscó ordenar el proceso de planeación local, no solo en lo relacionado con la elaboración del plan, sino en lo pertinente a la parte estratégica del mismo, a la discusión de la visión de localidad, los proyectos de gran impacto y las propuestas estratégicas zonales con participación de la ciudadanía. Un salto al vacío. El Decreto 518 de 1999 El decreto 739 fue modificado a través del Decreto 518 del 5 de agosto de 1999, mediante el cual se le quitó la capacidad de conciliación a los encuentros ciudadanos de los contenidos del plan y los proyectos que se incluían en los presupuestos, y se convirtieron en

394 Ver artículo 6 del Decreto 739 de 1998. 395 Ver artículos 14 y 17 del Decreto 739 de 1998. 396 Ver artículo 18 del Decreto 739 de 1998. 397 Ver artículo 19 del Decreto 739 de 1998. 398 Ver artículo 20 del Decreto 739 de 1998. 399 Datos registrados en el documento Encuentros Ciudadanos 1998-2000, En el Camino de la Participación. Elementos para el análisis. Secretaría de Gobierno de Bogotá, (s.d.), p.29.

espacios para “promover la formación en los procesos de planeación local orientada hacia el fortalecimiento de la descentralización política de la ciudad, así como la mayor transparencia y calidad en la ejecución de los proyectos de inversión”400. De las funciones establecidas en el decreto 739, desaparecieron las de conciliar el contenido del plan, la cual queda definida en el nuevo decreto como proponer a las JAL y al alcalde local las iniciativas ciudadanas relacionadas con el proyecto de plan de desarrollo y la de conciliar la posterior inclusión y asignación de recursos en los presupuestos. Se le quita, a las comisiones de trabajo, el papel protagónico de formular los proyectos, los cuales quedan en poder de la administración local. Este decreto fue visto por las comunidades como una falta de voluntad política de la administración para profundizar el proceso de participación de la ciudadanía en los planes de desarrollo y en la definición de sus proyectos, generando adicionalmente incredulidad en el proceso401. Esta decisión de la administración Peñalosa y la de centralización de la contratación en la UEL, son un claro ejemplo de retroceso en el proceso de descentralización y por su puesto un reversazo a los avances del decreto 739 en materia de participación. El decreto 518 se convierte en uno de los mecanismos utilizados por la administración central para resolver a favor de la administración y en cierta mediada de la democracia representativa (JAL) el poder de decisión otorgado por el decreto 739 a la ciudadanía en la formulación y concertación de los planes de desarrollo y los avances en conciliación de los proyectos a incluir en los presupuestos y su formulación. Expresa una de las asimetrías en el ejercicio del poder a favor de la representación, que debilita y pone en duda la voluntad de la administración central por desarrollar los mecanismos de la democracia participativa. Paralelamente se venían resolviendo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca las objeciones por las cuales la administración Peñalosa decidió no sancionar el proyecto de Acuerdo 049 de 1998 que reglamentaba la participación ciudadana en la planeación de las localidades. Era la primera vez que el Concejo de Bogotá asumía la responsabilidad de ocuparse de la planeación para las localidades y no encontró eco en la administración para lograrlo. La administración Peñalosa devolvió al concejo el proyecto de acuerdo el 28 de diciembre de 1998, objetándolo por motivos de ilegalidad según consta en el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 30 de marzo de 2000402. La ilegalidad aducida por el Alcalde Mayor hacía referencia a que las audiencias públicas establecidas en el proceso de formulación del plan, contravenían y desconocían las

400 Artículo Primero del Decreto 518 de 1999. 401 Con la excusa de hacer más eficiente la inversión local se expidió el Decreto 518 de 1999. “Este viraje fue interpretado por la comunidad como un retroceso a la participación”, Ob. cit., Encuentros Ciudadanos 1998-2000 En el Camino de la Participación. Elementos para el análisis, p. 23. 402 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera-subsección A, marzo 30 de 2000. Magistrado ponente, William Giraldo Giraldo

funciones atribuidas en el Decreto Ley 1421 a las juntas administradoras locales. El tribunal aclaró y desestimó dicho vicio de ilegalidad, así como el relacionado con la aprobación del plan por la Junta Administradora Local, que lo encontró concordante con lo establecido en el Decreto Ley 1421 y en la Ley 152 de 1994. De esta manera, quedó establecida la legalidad del acuerdo y el Alcalde Mayor debió sancionarlo el 26 de julio de 2000 después de año y medio de haber sido aprobado en el concejo (27 de noviembre de 1998). Un nuevo aire a la participación. El Acuerdo 13 de 2000. El acuerdo 13 fue una iniciativa del concejal Fabio Macea Acuña, quien presentó en 1995 el proyecto de acuerdo 016, el cual fue aprobado por la comisión del plan y la plenaria del Concejo de Bogotá, pero fue objetado por el ex - Alcalde Antanas Mockus y quedó archivado. El proyecto fue presentado de nuevo durante la administración del alcalde Enrique Peñalosa, siendo nuevamente aprobado por el concejo y como ya se expresó también objetado por el alcalde Peñalosa, quien a la postre debió sancionarlo después del fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Con la sanción del Acuerdo 13 de 2000, el proceso de participación gana un segundo aire, después de lo realizado desde la administración de Jaime Castro y especialmente con los decretos 425 de 1995 y 739 de 1998, y haberla metido en el congelador con el Decreto 518 de 1999 de la administración Peñalosa. Esta administración se caracterizó por haber impulsado un proceso de encuentros ciudadanos con un decreto de mucho alcance en materia de participación y haberla dejado en el congelador con uno de los decretos que mayor retroceso y decepción ha generado a quienes creen en estos mecanismos en la ciudad. En medio de estas contradicciones aparece el Acuerdo 13 de 2000. El acuerdo 13 es sancionado el 26 de julio de 2000, pero no fue difundido por la administración Peñalosa. Por lo tanto, solo se vino a conocer durante el empalme Peñalosa- Mockus, en medio de un ambiente de incertidumbre y poco favorable para su aplicación. Incluso se llegó a pensar en reformarlo, lo cual no fue posible dado los tiempos para el trámite ante el concejo. De esta manera aparece en el ámbito institucional de la ciudad, la norma que ha generado uno de los mayores avances en materia de planeación participativa en la ciudad de Bogotá. A continuación se realizará un análisis de los principales contenidos del Acuerdo 13 de 2000 y lo que se ha generado en materia de participación en sus dos momentos de aplicación (2001 y 2004). Los principales desarrollos del Acuerdo 13 de 2000 se registran en los siguientes aspectos:

a. Crea Consejos de Planeación Local en unidades administrativas (las localidades) que no son entidades territoriales, generando un espacio de participación importante para la racionalidad del proceso de planeación y complementario a las juntas administradoras locales como espacio de participación. Los consejos tienen una

composición con la mayoría de representantes de las organizaciones de la sociedad civil y dos representantes de instituciones públicas y o privadas403.

b. La norma le otorga a los consejos funciones y atribuciones que generan autonomía frente al proceso de planeación. Dentro de estas funciones y atribuciones se destacan: proponer una amplia discusión al proyecto de plan de desarrollo, realizar seguimiento a la ejecución del plan, organizar el territorio para efecto de la realización de los encuentros ciudadanos, fijar la metodología de los encuentros y las fechas y lugares de realización de los mismos, requerir informes sobre la ejecución del plan y organizar el banco de proyectos local, entre otras404.

c. Da continuidad a los encuentros ciudadanos, rescatando parte de las funciones establecidas por el Decreto 739 de 1998405.

d. Avanza en proponer una concepción estratégica de la planeación local al introducir la noción de proyectos de gran impacto y propuestas estratégicas locales y zonales406.

e. El acuerdo le da un carácter vinculante a las decisiones de los encuentros ciudadanos. En el artículo 18 establece dicho carácter, el cual es rescatado como uno de los mayor avances en materia de participación en la ciudad y el país. El artículo dice: “Las decisiones concertadas y aprobadas en los Encuentros Ciudadanos no podrán ser modificadas por las autoridades de planeación local”. Es la mayor materialización de la democracia directa con capacidad vinculante en las decisiones en materia de planeación.

f. Crea comisiones de trabajo conformadas por ciudadanos elegidos en los encuentros ciudadanos para identificar, formular y evaluar los proyectos que formarán parte de los planes de desarrollo y sus respectivos presupuestos407.

g. Establece mecanismos para el seguimiento y control social a los planes de desarrollo como función de los consejos de planeación y las comisiones de trabajo408.

h. Finalmente le da a los consejos de planeación local la organización de los bancos de programas y proyectos de las localidades.

El acuerdo fue aplicado por primera vez por la administración del Alcalde Antanas Mockus en el año 2001 y permitió evidenciar tanto los aspectos positivos como los problemas para 403 Los consejos están conformados por: La Asociación de Juntas de Acción Comunal, Asociaciones de Padres de Familia, Rectores de Establecimientos Educativos, Organización de Comerciantes, Organizaciones de Industriales, Gerentes de Establecimientos de Salud Pública Local, Organizaciones no gubernamentales, Organizaciones ambientales, Organizaciones de campesinos en localidades con zonas rurales y organizaciones de comunidades indígenas y étnicas, ver Artículo 5 del Acuerdo 13 de 2000. 404 Ver artículos 10 y 11 del Acuerdo 13 de 2000. 405 Ver artículo 12 del Acuerdo 13 de 2000. 406 Los proyectos de Gran Impacto son concebidos como “aquellos que brinden solución a problemas estructurales comunes a varias zonas de las definidas en cada localidad”. Las propuestas estratégicas locales y zonales, si bien son muy confusas en la mención y redacción del acuerdo, han permitido avances para pasar de las pequeñas iniciativas a la formulación más estratégica del desarrollo local. Son temas de muy incipiente desarrollo, pero el acuerdo tuvo la virtud de iniciar este camino. Ver artículos 15, 16 y 17 del Acuerdo 13 de 2000. 407 Ver artículos 15 y 24 del Acuerdo 13 de 2000. 408 Ver artículo 26 y 27 del Acuerdo 13 de 2000.

su implementación. Producto de lo vivido en esta etapa de implementación, se avanzó en un primer intento de reforma del acuerdo y creación del sistema local de participación, que luego pasó a tener un mayor alcance cuando se pretendió una reforma a la planeación en la ciudad ocupándose de proponer un cambio del Acuerdo 12 de 1994 y el Acuerdo 13 de 2000, es decir, crear un sistema de planeación participativa para la ciudad que integrara de esta manera la planeación general y local de la ciudad. La segunda aplicación del acuerdo 13 se da en la administración del Alcalde Luis Eduardo Garzón en el 2004. Para este momento del desarrollo de la planeación participativa en la ciudad ya existe un recorrido y una experiencia desde la formulación de los primeros planes de desarrollo en el año de 1993 durante la administración del alcalde Jaime Castro y una primera aplicación del Acuerdo 13 de 2000 durante la segunda administración del Alcalde Mockus. Esta administración le dejó a la administración Garzón no solo una serie de observaciones sobre la experiencia de planeación de su administración, sino algunas consideraciones para la implementación del nuevo proceso. Igualmente se contaba con algunos recursos de importancia para su aplicación, al contrario de lo ocurrido durante el año 2001, y con investigaciones y análisis sobre la planeación participativa en la ciudad realizadas por organizaciones como Fundación Corona, Foro por Colombia, Veeduría Distrital, entre otros409. El informe de empalme que el comité interinstitucional410 de la administración Mockus preparó para la nueva administración, señaló algunos aspectos problemáticos para la implementación del proceso y realizó algunas recomendaciones. En relación con la aplicación del acuerdo el documento señala las siguientes dificultades411:

a. Las derivadas de la primera aplicación de una norma compleja en los tiempos estipulados y en los alcances que da a la participación el artículo 18 por su capacidad vinculante en las decisiones.

b. La falta de recursos económicos, técnicos, humanos y de información para adelantar el proceso, tanto a nivel local como distrital, que como ya se manifestó, se inicia prácticamente con la posesión del Alcalde Mayor.

c. El corto tiempo para la implementación del proceso en relación con inscripciones, elección de consejeros y formación de los mismos.

409 Tres documentos dan cuenta de lo ocurrido en esta materia durante el 2001. Fundación Corona, La Apuesta de los Ciudadanos. Tercer Ejercicio de Planeación Participativa en Bogotá 2001, editado por la Fundación Corona, Bogotá, 2003; Velásquez Fabio C, La Participación Ciudadana en Bogotá. Mirando el presente, pensando el Futuro, Colección Cultura Democrática, Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, y Participación Ciudadana en la Planeación del Desarrollo Municipal, Distrital y Nacional, Jaime Álvarez (comp.).,Veeduría Distrital, Bogotá, 2001. 410 El comité interinstitucional constituido de manera informal durante la administración del Alcalde Mockus para orientar la aplicación del Acuerdo 13, realizó un documento para el empalme con la administración Garzón, donde exponía las principales dificultades que tenía el acuerdo para su implementación y cuales eran las acciones inmediatas que se debían acometer para iniciar el nuevo proceso. 411 Este documento no se encuentra publicado y como miembro del comité interinstitucional durante el período 2001- 2003 participé en la redacción del mismo.

d. La dificultad para articular lo local con el proceso distrital de planeación. e. Las tensiones presentadas por la lucha de poder entre los consejos de planeación y

las autoridades locales. f. La falta de personal en las localidades para asumir el acompañamiento del proceso

con la responsabilidad que este exige. g. La capacidad limitada de movilización de la comunidad y la calidad de su

participación. h. La poca voluntad política de las autoridades locales para incorporar las decisiones

ciudadanas y reconocer la inclusión de un nuevo actor en el proceso de planeación como el Consejo de Planeación.

Dentro de las recomendaciones generales que contiene el documento se señalan las siguientes para los distintos momentos del proceso:

a. En relación con la conformación de los consejos de planeación local

1. Iniciada la administración (ocho primeros días máximo) es necesario tener en claro el proceso y tomar las decisiones que se requieren para adelantar la nueva elección de los consejos en el marco de la propuesta del nuevo gobierno.

2. Se puede tener como referente el calendario y las acciones que se adelantaron en la primera experiencia.

3. De la prioridad del Alcalde Mayor y de la información que se brinde depende en gran medida el éxito en esta primera etapa del proceso de planeación participativa.

4. Apoyo y clarificación del papel que cumplen todos los actores locales involucrados en el proceso (principalmente consejos de planeación local, juntas administradoras locales y alcalde local).

b. En relación con los encuentros ciudadanos

1. Revisar y adecuar la metodología, con mayor participación de los consejos,

quienes tienen esta función. 2. Fortalecer la secretaría técnica y tener cuidado absoluto con las actas de los

encuentros, cuyo documento es básico en el desarrollo de un proceso que pretenda que las decisiones sean respetadas por las autoridades locales y para el proceso presupuestal.

3. Proporcionar mejor información. Se deben presentar los diagnósticos locales por parte de la alcaldía y su equipo de gobierno para que la ciudadanía tenga mejores elementos para decidir de manera oportuna y con los medios tecnológicos que requiere un proceso de este orden y que estén al alcance de las localidades.

4. Buscar mayor representación de las poblaciones excluidas y más pobres en dichos encuentros.

5. Garantizar la presencia de las autoridades locales para hacer visibles los compromisos de concertación contenidos en la norma. Las autoridades tienen

que ser los interlocutores de la comunidad para lo cual cuentan con el apoyo de los equipos de gobierno locales.

6. Es bueno contar con un equipo del nivel central que acompañe el proceso y resuelva los problemas que se puedan presentar en el desarrollo del mismo.

c. En relación con el presupuesto

1. Adecuar la normativa para involucrar el concepto de participación con decisión. 2. Tener un sistema de seguimiento que permita contar con una línea de base para

controlar el proceso. 3. Estructurar procesos públicos en materia de presupuesto y rendición de cuentas

que avancen en la legitimación del proceso.

De otra parte los distintos informes señalaban la necesidad de adecuar la normativa existente y crear el sistema distrital de planeación. Los aspectos relacionados con el análisis de los actores, las sinergias y tensiones y la creación del sistema será el objeto de los próximos capítulos. Con los elementos planteados producto de la experiencia y con el gran entusiasmo generado por la propuesta de gobierno del alcalde Garzón, se inicia un nuevo proceso de planeación participativa en la ciudad, dentro de las limitaciones y dificultades de la normativa existente, pero con la esperanza y la fortaleza de ciudadanos y ciudadanas que esperan que la administración de la “participación con decisión” haga efectivo este derecho para contribuir a la profundización de la democracia participativa en la ciudad.

2.2.3. La participación en el ordenamiento del territorio La participación en el ordenamiento del territorio ha sido de menor trascendencia que la desarrollada en la formulación de los planes de desarrollo local. A partir de la Constitución de 1991, el ordenamiento del territorio del Distrito ha tenido avances importantes, especialmente con la expedición y revisión del Plan de Ordenamiento Territorial. Estos avances normativos se producen como resultado de la expedición de la Ley 388 de 1997 por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991. La Ley 388 plantea como objetivos, la armonización de la reglamentación existente sobre el ordenamiento territorial a los preceptos de la nueva constitución, aumentar la autonomía de los municipios para promover el ordenamiento del territorio, garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales412.

412 El artículo 1 de la Ley 388 de 1997 fija los siguientes objetivos “1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental. 2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en

La ley 388 incorpora igualmente la importancia de la participación ciudadana “en las diferentes actividades que conforman la acción urbanística”. Se establece que la participación se puede solicitar vía derechos de petición, audiencias públicas, acciones de cumplimiento, o mediante la intervención en el proceso de discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y el otorgamiento de licencias413. La ley define el concepto de ordenamiento territorial municipal y distrital como un “conjunto de acciones político-administrativas y de planificación físicas concertadas” del territorio, que deben ser desarrolladas obligatoriamente por los municipios y distritos414. Esta perspectiva de la ley en materia de participación, hace que los gobiernos municipales y distritales asuman la participación, así sea sin pleno convencimiento, como un principio del ordenamiento del territorio. En desarrollo de la ley, el Distrito Capital expidió el Decreto 619 de 2000, mediante el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para la ciudad. El decreto reconoce de manera muy tímida la participación ciudadana en desarrollo del proceso, dejando entrever las dudas que los gobernantes tienen al respecto y la falta de voluntad política para hacer efectivo este principio constitucional y legal. Creó el Consejo Consultivo de Ordenamiento como un cuerpo colegiado asesor de la administración, y encargado de hacer seguimiento y proponer revisiones al plan de ordenamiento415. El decreto estableció una veeduría ciudadana en cabeza de las organizaciones cívicas existentes en la localidad para hacer seguimiento al cumplimiento de lo establecido en el plan de ordenamiento. Estas veedurías estarían constituidas por el alcalde local y a petición de las mismas se podría iniciar la

ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. 3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres. 4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política. 413 El artículo 4 de la Ley 388 de 1997 dice al respecto: “Participación democrática. En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones. Esta concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2 de la presente Ley. La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos”. 414 Ver artículos 5 y 9 de la Ley 388 de 1997. 415 Ver artículo 102 del Decreto 619 de 2000.

revisión de cualquiera de las normas expedidas o de la violación de las mismas416. En el artículo 511 del decreto mencionado, se crearon en las localidades los denominados Consejos Locales de Planeación417, con el objetivo de hacer seguimiento a la ejecución del POT. Dichos consejos, distintos de los Consejos de Planeación Local creados por el Acuerdo 13 de 2000, no fueron constituidos y por lo tanto se quedaron en una norma que no se estrenó. Es tan precaria la concepción de participación ciudadana de esta norma, que no se puede establecer con claridad el papel de la veeduría y el de estos consejos. Igualmente se fijó la responsabilidad en el Alcalde Mayor para reglamentar la elección de los consejos, sus funciones y atribuciones, lo cual no contó con la voluntad política para su desarrollo. De estos aspectos se colige, que de no existir voluntad política en cabeza del Alcalde Mayor para hacer efectivos los mecanismos de participación, es muy difícil que este precepto constitucional se haga efectivo. En ejercicio de la revisión de los planes de ordenamiento definidos por la ley, el Decreto 619 de 2000 fue modificado por el Decreto 469 de 2003. Posteriormente y mediante el Decreto 190 de 2004, se compilan las normas correspondientes a los dos decretos anteriores. El artículo 286 del decreto 469 derogó los artículos 511 y 512 relacionados con los Consejos Locales de Planeación, quedando en evidencia que después de tres años, nada hizo la administración por el tema y solo se limitó a derogarlos en la nueva norma. Finalmente, el Decreto 190 de 2004 (recogiendo el mismo título el Decreto 469 de 2003) establece en el Título IV un aparte especial dedicado a la participación pero de las “alcaldías locales en la gestión, aplicación, ejecución, seguimiento, evaluación y control social del plan de ordenamiento territorial de Bogotá”. El título es muestra fehaciente de la voluntad de la administración por impulsar la participación de la ciudadanía en los procesos de ordenamiento territorial. De una parte define el sistema de planeación como “La aplicación ejecución, seguimiento, evaluación y control social del Plan de Ordenamiento Territorial, requiere que el DAPD propicie y coordine la conformación de un sistema de planeación que articule los distintos agentes políticos e institucionales para incrementar la eficiencia y lograr unidad de acción en las actuaciones urbanísticas públicas y privadas sobre el territorio”418 y de otra, en el artículo 59 define las políticas y estrategias para vincular a las localidades al sistema de planeación. Las políticas son: 1. Política de fortalecimiento de las alcaldías locales, 2. Política de información y comunicación pública y participación ciudadana, y 3. Política de corresponsabilidad. En relación con la política de fortalecimiento de las alcaldías locales se hace referencia a una estrategia para “Vincular a la sociedad civil en la elaboración, aplicación, seguimiento y evaluación de la norma urbanística de las Unidades Planeamiento Zonal. (UPZ)”419. La

416 Ver artículo 509 del Decreto 619 de 2000. 417 Los consejos estaban constituidos por “1. El presidente de la Comisión del Plan de la Junta Administradora Local 2. Seis ( 6) representantes de los sectores organizados de la localidad, elegidos como se determine en el respectivo reglamento”, artículo 509 del Decreto 619 de 2000. En el artículo 512 se establece que “El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá reglamentará los mecanismos para la elección de los representantes de los sectores organizados de la localidad en las Comisiones Local es así como lo relativo a la convocatoria de éstas y a sus atribuciones y funcionamiento. 418 Ver artículo 58 del Decreto 190 de 2004 que retoma el artículo 58 del decreto 469 de 2003. 419 Ver artículo 59 del decreto 190 de 2004, estrategia de la política de fortalecimiento de las alcaldías locales.

segunda política define una estrategia para “Consolidar los núcleos de participación ciudadana en las UPZ, como espacio de interlocución y consulta entre entidades y actores sociales que permitan desarrollar mecanismos de articulación social a la gestión institucional sobre aspectos de ordenamiento y mejoramiento urbano a escala zonal que fomenten el trabajo colectivo y control social, en concordancia con el Acuerdo 13 de 2000”420. Finalmente la política de corresponsabilidad, define dentro de sus estrategias “Propiciar la articulación entre las instancias de participación ciudadana de los diferentes escenarios territoriales en la elaboración, gestión, seguimiento, control social y evaluación de las normas e instrumentos de planeación, d. Articular los consejos de planeación local con las instancias de participación de la sociedad civil de la escala distrital que trabajan en el tema del ordenamiento territorial”421. Como se puede observar, la participación queda restringida a los niveles locales y a un manifiesto intencional de articulación a través de un sistema que no existe y que según el plan de desarrollo “Bogotá sin indiferencia” debe ser creado durante el transcurso de la presente administración422. Únicamente se prevé la participación en lo relacionado con las UPZ como piezas locales del ordenamiento urbano y queda en firme el Consejo Consultivo de Ordenamiento que es conformado a discreción del Alcalde Mayor.

2.2.4. Avances del proceso de planeación participativa en Bogotá A continuación se recogen algunos datos y logros de la planeación participativa en la ciudad durante el periodo analizado. No existen datos ni referentes que den cuenta de lo sucedido en materia de planeación participativa durante la administración de Jaime Castro. Sin embargo es importante mencionar en el año de 1993 se realizaron los primeros planes de desarrollo local y que para su formulación se convocó a la comunidad en las 20 localidades. Este ejercicio fue calificado por Jaime Castro como el de la “revolución de las pequeñas grandes cosas”. Al respecto el alcalde Castro dijo en su informe final que las autoridades locales se encargaron de aquellos trabajos que daban respuesta a las necesidades básicas insatisfechas de sus habitantes. “En una palabra, se empeñaron en hacer la revolución de las pequeñas grandes cosas, con mas de dos mil programas y proyectos financiados, que individualmente pueden

420 Ibíd., literal c de la segunda estrategia del artículo 59. 421 Ibíd., literales c y d de la estrategia de corresponsabilidad del artículo 59. 422 A la fecha, 1 de agosto de 2005, no parece haber un camino despejado para que el proceso de creación del Sistema de Planeación del Distrito sea parte de la agenda de las instituciones responsables del tema en la ciudad. Tampoco aparece como parte del interés de la sociedad civil o de los consejos de planeación existentes, para hacerla parte del debate político. No está en la agenda de los partidos y peor aún, el Polo Democrático, que llegó al gobierno de la ciudad con una propuesta de “participación con decisión” tampoco tiene dentro de su agenda el tema. La izquierda que usualmente alardea con el tema de la democracia participativa, parece haber abandonado el tema a su propia suerte. De la derecha, se podrá seguir esperando una manipulación simulada de la participación para tratar de mostrar que se está cumpliendo con el precepto constitucional. De la llamada sociedad civil, seguiremos presenciando intensos debates sobre los “desacuerdos de lo fundamental” en relación con el tema. La sociedad en su conjunto tendrá la participación que se merece, la que sea capaz de construir o las dadivas o restricciones de quienes ostentan el poder.

ser pequeños por su dimensión física o presupuestal pero que son grandes porque satisfacen las aspiraciones más sentidas de las comunidades”423. Durante la primera administración del alcalde Mockus en el año de 1995, se convocó a la comunidad nuevamente para la elaboración de los planes de desarrollo local de las veinte localidades. No se encuentran datos sobre este momento del proceso. Para Raúl Velásquez, “Hubo un aumento de la participación popular. Los habitantes, las organizaciones comunales, privadas y otras, presentaron sus proyectos y algunos de ellos hicieron parte de los planes de desarrollo local. Las distintas dependencias de la administración central, los alcaldes y los ediles también presentaron sus proyectos. En las 20 localidades hubo un total de 12.253 proyectos presentados”424. Se puede deducir, que participaron más de doce mil personas en este ejercicio de planeación en la ciudad. Para las administraciones Peñalosa (1998-2000), Mockus (2001-2003) y Garzón (2004-2007) se encuentra mejor información que da cuenta del proceso. Los planes de desarrollo local fueron formulados de acuerdo con las normas vigentes mediante el mecanismo de participación de la comunidad. Los siguientes son algunos de los principales datos: Según la Secretaría de Gobierno de Bogotá, para el año 2001 se inscribieron para participar en encuentros ciudadanos un total de 48.482 personas, mientras que en el año 2004 lo hicieron un total de 90.058 registrando un aumento del 87%. Esto demuestra la expectativa de los ciudadanos por el proceso y la importancia dada por la nueva administración de la ciudad. Del número de inscritos para participar en encuentros ciudadanos, no todos acuden a los mismos. El porcentaje de asistencia durante el año de 2001 fue del 80.6% de los inscritos, mientras que el 2004 este porcentaje bajó al 62%. La explicación de ésta disminución no es muy clara, pero según el informe del equipo de apoyo técnico de la Secretaría de Gobierno para el proceso 2004, la explicación puede estar en “la frecuencia de encuentros, la duración de los mismos, las condiciones logística en las cuales se realizan, el desorden en algunos encuentros, personas que se inscriben sin saber a que ni lo que implica, etc.”425 En relación con la asistencia a encuentros ciudadanos se encuentran datos de 1998, 2001 y 2004 como se puede ver en la Tabla 1.

Tabla 1

Número de encuentros ciudadanos y participantes en la elaboración de los Planes de Desarrollo Local.

1998 2001 2004

423 Ver en Jaime Castro, La punta del Iceberg, Ob. cit., p 34 424 Raúl Velásquez G, Ob. cit., p. 110. 425 Ver cuadro comparativo de asistencia a encuentros ciudadanos 2001-2004, Federico Russi Suárez, Equipo de Apoyo Técnico Central de la Secretaría de Gobierno Sistematización del Proceso de Planeación Participativa en la Formulación de los Planes de Desarrollo Local de Bogotá D.C. 2004 (s.p.), Bogotá, 2004, p. 43.

Encuentros Participantes Encuentros Participantes Encuentros Participantes438 54.845 250 39.098 288 55.841

Nota: Datos de la Secretaría de Gobierno de Bogotá. Como se puede observar, el número de encuentros ciudadanos de 1998 fue notoriamente mayor a los registrados para la formulación de los siguientes planes de desarrollo local. La explicación seguramente está en que en el año de 1998 fueron creados los encuentros ciudadanos y como se dijo anteriormente, la norma (Decreto 739 de 1998) dio mucha fuerza al proceso de participación. Adicionalmente, toda reunión con participación de ciudadanos era denominada y contabilizada como encuentro ciudadano. La disminución del año 2001 se puede explicar por la enorme decepción que generó en la administración Peñalosa el cambio de norma (decreto 739 al 518) que le quitó fuerza a los encuentros ciudadanos como ya fue analizado. El nuevo aumento en el número de encuentros y participantes puede explicarse por la expectativa ciudadana frente a la propuesta de gobierno del Alcalde Garzón “participación con decisión” y a la mayor difusión dada al proceso durante este último período. Con la aplicación del Acuerdo 13 de 2000 la ciudad ha contado en las dos últimas administraciones con 20 consejos de planeación local y cerca de 3000 comisionados de trabajo vinculados a la formulación de los planes de desarrollo local. Estas personas como representantes de las organizaciones comunitarias y de los ciudadanos son hoy un capital social que aporta trabajo a la construcción de los planes y a la vigilancia y control social de su ejecución. Durante el proceso de planeación del 2004, las decisiones de los encuentros fueron incluidas en un 80%426 en los planes de desarrollo entregados a consideración de las juntas administradoras locales, lo cual demuestra respeto por lo decidido por los ciudadanos. Los planes de desarrollo local son hoy en día en Bogotá una expresión clara de la democracia participativa, sin embargo, su concreción en los presupuestos son aún un vacío del proceso. En relación con la participación ciudadana en el ordenamiento territorial de la ciudad, es importante resaltar la concepción inicial sobre el tema. Al respecto se hace la siguiente precisión al comienzo de la formulación del POT para Bogotá: “[...]se debe definir la participación social como aquella que está referida a la de los ciudadanos y sus agrupaciones y organizaciones independientes del gobierno y del Estado y que defienden y representan intereses ligados al ordenamiento territorial de la ciudad”427. Se expresa, en esta misma dirección, la dificultad para definir una “verdadera participación social para el POT de Bogotá” y se mencionan tres tipos de concepción: una primera asociada únicamente a la información y comunicación de los contenidos del POT, una segunda ligada a que las decisiones relacionadas con el POT se debían tomar por concertación, y

426 Datos del Equipo de Apoyo Técnico Central de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, 2004 (s.p.), Ibíd., p. 60. 427 Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Cuadernos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, Participación, Carlos Castillo Cardona, Bogotá, 2001, p. 12.

una tercera que supone que los elementos técnicos del POT no son concertables428. Se hace evidente, como la ciudad no tenía definida una postura sobre los alcances de la participación, ni por parte de la administración ni de la llamada sociedad civil. La manera como se resuelve este tema es aclarado de la siguiente forma: “La Administración Distrital tuvo en cuenta que la ley que rige el POT tiene una concepción de participación esencialmente informativa lo que implica que este plan de ordenamiento era, por lo tanto, la expedición de una norma que la administración del distrito debía definir ateniéndose a criterios básicamente técnicos y políticos”429. Muy a pesar de las indefiniciones de un proceso tan complejo y de las vacilaciones en torno a la participación ciudadana y comunitaria en la reglamentación del territorio, se resaltan los siguientes resultados:

a. Durante los dos años (1998-2000) de reglamentación se realizaron cerca de 305 exposiciones y reuniones de trabajo, asistieron cerca de 22.000 asistencias directas, participaron 889 instituciones privadas y públicas. De igual manera se resalta que el 43% de las reuniones fueron realizadas en localidades, el 18% con gremios, el 11% a petición del Consejo Territorial de Planeación, el 22% con ONG, municipios de la Sabana y asociaciones de ciudadanos, y un 6% de reuniones y seminarios de divulgación430.

b. La reglamentación de las UPZ muestran el mayor registro de participación. Los datos acumulados para los cuatro años de existencia del POT, permiten constatar que se han realizado “aproximadamente 189 reuniones, en las cuales han participado 7.174 personas en los procesos de reglamentación de 52 UPZ, de las cuales 39 ya están reglamentadas”431.

c. Durante al revisión del POT se menciona que durante al primera fase “se realizaron 37 reuniones, a las cuales asistieron 1.486 personas de entidades distritales, organizaciones sociales, económicas y académicas, autoridades locales y gremios, entre otros”432.

d. En lo pertinente a la reglamentación de los planes maestros no se encuentran datos de participación. El informe de 2004 menciona que en “relación con el Plan Maestro

428 Al respecto se dice “La primera concepción partía del principio de que la ley solamente trata de establecer un planeación en al cual la participación se limite a informar y comunicar intensamente los contenidos del POT y las intenciones de la administración. La segunda concepción se basa en el principio de que la participación establecida en la ley se refiere a una planeación en la cual las decisiones se debían tomar por concertación entre los distintos actores sociales y la administración distrital. [...] La tercera concepción supone que gran parte de los elementos del POT, especialmente los de carácter meramente técnicos, no son concertables así no quede expresamente establecido por la ley”, Ibíd., p. 20. 429 Ibíd., p. 20. 430 Ibíd., p. 35. 431Informe de gestión 2004: realización de actividades de participación y realización de actividades de divulgación, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, elaborado por Yolanda Calderón S y Nora Luz Castrillón J, medio magnético, p. 7. Según el periódico El Tiempo del sábado treinta de julio de 2005, se han reglamentado “48 de las 101 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) que tiene pendientes de trámite para desarrollar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en toda la ciudad”, p.1-9. 432 Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Todas las opiniones cuentan, primera revisión 2000-2003, planeación y participación, Bogotá, 2004, p. 34.

de Espacio Público, lo que se hizo previamente a su formulación fue más un trabajo de divulgación y concertación interinstitucional, que de participación social” y que a la fecha del informe “el único Plan Maestro adoptado es el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogotá D.C., coordinado desde la Secretaría de Gobierno con la Asesoría permanente del Departamento Administrativo de Planeación Distrital”433. En el año 2004 se presentó el Plan Maestro de Espacio Público y los demás están en proceso de formulación.

e. Respecto a los planes zonales, se avanza en las fases I y II de la reglamentación del denominado Plan Zonal del Centro en el cual “han participado 1800 personas (sin contar que los líderes y ediles representan aproximadamente a un total de 200 personas por cada uno) y se han presentado 770 propuestas a distintos niveles y en distintos espacios y formatos”434.

f. En lo referente a la creación del Sistema Distrital de Planeación se menciona que “En el último trimestre del año 2004, se iniciaron las primeras reuniones de diagnóstico sobre el tema a las que se han convocado los diferentes actores institucionales y sociales. En total se realizaron 5 grandes actividades a las que asistieron 388 personas (Consejeros de Planeación Local, Consejo de Patrimonio, Consejo Consultivo, Jefes de las Oficinas de Planeación de las Entidades de Participación y ESE, Comisiones de Trabajo)”435.

Un último aspecto para resaltar, es la manera como en las dos últimas administraciones se ha planteado la necesidad de abrir camino a la participación en la formulación del plan general de desarrollo de la ciudad. La administración de Antanas Mockus realizó una serie de reuniones ciudadanas y un gran encuentro en Corferias donde le consultó a la ciudadanía sobre los aspectos que consideraban de importancia para incluir en el plan de desarrollo y las prioridades del mismo. Estos encuentros posicionaron, entre otros temas, la perspectiva de género del plan de desarrollo “Bogotá todos del mismo lado”. La administración del Alcalde Garzón fue un poco más allá y planteó conjuntamente con el Consejo Territorial de Planeación una serie de audiencias para la difusión del plan distrital en construcción y consultó a los ciudadanos sobre los aspectos que deberían ser prioritarios en el nuevo plan de desarrollo. En esta ocasión se realizaron un total de 29 audiencias locales, 30 audiencias sectoriales, y 5 reuniones con expertos436. Algunos de los temas planteados fueron incorporados en el plan de desarrollo distrital437. La participación en la formulación del

433 Ibíd., p. 12. 434 Ibíd., p. 8. 435 Ibíd., p. 15. 436 Equipo de Apoyo Técnico Central de la Secretaría de Gobierno, Sistematización del Proceso de Planeación Participativa en la Formulación de los Planes de Desarrollo Local de Bogotá D.C. 2004, (s.p.), p. 31. 437 “Luego de un juicioso análisis entre el proyecto presentado por el Alcalde, las recomendaciones del Consejo de Planeación, el proyecto estudiado en el Concejo Distrital y la versión final aprobada, es muy complejo establecer hasta donde las propuestas de la comunidad fueron incluidas. [...] hemos encontrado que de 45 propuestas 28 quedaron en el plan y 17 no fueron incluidas por la Administración...”, Consejo Nacional de Planeación, Bogotá sin indiferencia. Una mirada ciudadana sobre el plan de desarrollo distrital 2004-2008, Bogotá, 2005, p. 23.

plan general de desarrollo de la ciudad es prácticamente inexistente y forma parte de uno de los temas cuestionados y solicitados desde las localidades y que deberá ser objeto de tratamiento por parte del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. En el Conversatorio sobre Descentralización “Diálogo de la actual Administración con las administraciones anteriores”, el tema de los encuentros ciudadanos y la participación en la formulación de los planes de desarrollo fue mencionado por Claudia López, Soraya Montoya y Juan Manuel Ospina como uno de los aspectos positivos e importantes dentro del marco de la descentralización de la ciudad438. Planteado y precisado así el tema de la planeación participativa en el marco conceptual sobre la democracia y la espacialización del poder, se hace necesario abordar el tema de los actores del proceso y el papel que han desempeñado en su implementación. De esto se ocupa el próximo capítulo.

438 En este conversatorio participaron: el Secretario de Gobierno de la administración de Luis Eduardo Garzón Juan Manuel Ospina, los ex alcaldes Jaime Castro y Paul Bromberg, la ex secretaria de gobierno de la administración Mockus Soraya Montoya y la ex directora del Departamento de Acción Comunal en la administración Peñalosa Claudia López. A pesar de las diferencias entre los participantes, en general se rescata la participación ciudadana como uno de los pocos aspectos positivos del proceso de descentralización, conversatorio sobre Descentralización “Diálogo de la actual Administración con las administraciones anteriores” realizado por el proyecto “Hacer público lo público”, en la Cámara de Comercio de Bogotá el día 4 de mayo de 2005.

CAPÍTULO TERCERO

UN PROCESO CARACTERIZADO POR LA CONCURRENCIA DE ACTORES DIVERSOS EN LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA

PLANEACIÓN

3. Actores del proceso de descentralización y planeación participativa en Bogotá El análisis de los distintos actores que participan en el proceso de descentralización y planeación participativa en la ciudad, resulta fundamental para observar su comportamiento en el pasado y poder plantear su proyección en el marco de un sistema de planeación. El tema será abordado desde el significado de los actores y el papel de los mismos respecto del proceso local de la ciudad. 3.1. Los actores de la participación ciudadana en Bogotá: antecedentes Para presentar los avances del proceso de planeación es importante analizar el papel de los actores en la formulación de las políticas públicas de Bogotá, antes de la Constitución Política de 1991 y del Estatuto Orgánico de la ciudad o Decreto Ley 1421 de 1993. Como ya se ha referido en los capítulos precedentes, la principal característica de Bogotá era su excesivo centralismo en el manejo y administración de la ciudad. En este sentido, los principales actores en la definición de las políticas públicas respondían a un diseño institucional centralizado. Como se demostró en los capítulos anteriores, la historia de organización administrativa de Bogotá no registra avances institucionales importantes en materia de descentralización y participación antes de la Constitución Política de 1991. La propuesta de descentralización y participación es producto de la reforma constitucional y de las normas que a partir de este hecho político empiezan a dictarse para la ciudad. La forma como se tomaban las decisiones de gobierno estaban centralizadas en cabeza del Alcalde Mayor, del concejo y de las instituciones del nivel central y descentralizado. El poder de las tres juntas existentes antes de 1991439, era total en la toma de las principales decisiones con las cuales se hacía operativa la política de quien ejercía el gobierno. Este asunto se tornaba más crítico antes de la elección popular de los alcaldes, ya que el Alcalde Mayor era nombrado por el residente de la república y se cambiaba dependiendo del comportamiento político de quienes respaldaban su nombramiento. Con la elección popular de alcaldes y la puesta en funcionamiento del voto programático, el programa de gobierno se convierte en la base para la orientación del plan de desarrollo, el cual solo se exige para el nivel macro de la ciudad y no para las localidades. La participación de los ciudadanos solo se daba en la elección del Alcalde Mayor y del concejo, pero no existían mecanismos que permitieran la participación ciudadana en la formulación de las políticas públicas distritales ni locales.

439 Ver este tema en el capítulo segundo de la presente investigación.

Los ejercicios de participación ciudadana en la formulación de los planes de desarrollo local, solo se institucionalizaron de manera formal, a partir de la obligatoriedad establecida, como ya se expuso, en la Ley 1 de 1992. Los niveles sectoriales de la administración que contaban con espacios de participación, como en el caso del sector salud con los comités de participación comunitaria, no tenían mayor incidencia en las decisiones de política pública del nivel central, ni en los organismos del sistema en los cuales operan dichos consejos (UBAS, UPAS, hospitales). En síntesis, para el caso Bogotá, es solo a partir de la Constitución Política de 1991 que se empieza a experimentar un proceso de organización política y administrativa, que tiene en la descentralización y la participación dos de sus ejes fundamentales para la proyección de la ciudad y para diferenciarse del pasado. En dicho proceso, actores e instituciones, en un nuevo modelo institucional, inician un recorrido que registra en sus escenarios las tensiones entre las viejas prácticas políticas y la oportunidad de desarrollar nuevas y mejoradas formas para el ejercicio de la política y de la ciudadanía. Del análisis de éstos actores, en éste nuevo proceso, se dará cuenta a continuación. 3.2. El concepto de actor local Estos dos conceptos (actor y local) son de uso corriente en los lenguajes referidos a los temas sobre descentralización y la participación, y en general en los discursos sobre democracia y desarrollo. En la mayoría de ocasiones son utilizados con connotaciones positivas y sin mayor nivel de reflexión sobre su naturaleza o lo que representan, al momento de plantear acciones colectivas que busquen mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y las comunidades. En primer lugar vale la pena precisar el alcance del concepto “local” en la perspectiva del presente trabajo. En términos generales, se seguirán las corrientes de pensamiento que ubican lo local como parte de un sistema “global”440, que no permite caer en excesivos localismos, y al mismo tiempo, reconoce en lo local una alta fuente de identidad y lucha contra los embates homogenizadores de la globalización y el centralismo. En tal sentido, se comparte la afirmación categórica de Arocena: “Nunca se puede analizara un proceso de desarrollo local sin referirlo a la sociedad global en que está inscrito; al mismo tiempo, la afirmación del carácter relativo de la noción de “local” permite reconocer la inscripción de lo “global” en cada proceso de desarrollo”441. Este aspecto resulta de vital importancia para entender que entre los dos conceptos, local y global, existen mutuas interrelaciones que hacen que uno y otro se determinen mutuamente442. Lo local no es un 440 “Para definir la noción de “local” no hay otro camino que referirla a la noción correlativa de “global” (Arocena, 1988, 9.8). Cuando algo se define como local es porque pertenece a un “global”. Así, un departamento o una provincia es “local” respecto al país global, y una ciudad es local respecto al departamento o provincia a que pertenece”, José Arocena, Ob. cit., p. 19. 441 Ibíd., p. 19. 442 Para Arocena, el análisis de lo “global” no agota el conocimiento de la realidad, pero tampoco lo “local” “es más realidad” que lo “global”. “Más aún, lo “global” no es la simple adición de locales, sino una dimensión específica de lo social”. Ibíd., p. 19.

simple concepto de reproducción de las determinaciones estructurales globales, pero tampoco lo global es una simple sumatoria de las pequeñas escalas locales. Para precisar el concepto se hace necesario delimitar lo que lo caracteriza, lo que le es propio y permite algún nivel de aprehensión que lo diferencie, aún en la ya mencionada articulación con lo “global”. Desde una dimensión amplia, referida a una sociedad local, lo “local” es definido como un territorio donde se expresan dos niveles fundamentales: el socioeconómico y el cultural”443. El nivel socioeconómico determina un sinnúmero de relaciones entre los actores que forman parte de esta trama de producción, distribución, circulación y consumo de bienes y servicios en el territorio. Los distintos actores del territorio, generan procesos complejos de negociación de intereses, que estructuran un escenario preciso para el ejercicio del poder. El nivel cultural está referido a las características que hacen que una determinada población se diferencie de otra por aspectos que le dan identidad frente a la manera como los actores se relacionan con la naturaleza, con los demás miembros de la sociedad, como construyen y admiten o desacatan el ejercicio del poder, se divierten o recrean, y expresan la manera de ver sus mundos desde la perspectiva material y espiritual. Arocena define lo local a partir de integrar al concepto de territorio los rasgos que desde lo socioeconómico y cultural permiten algún tipo de acotamiento o límite. “Un territorio con determinados límites es entonces “sociedad local” cuando es portador de una identidad colectiva expresada en valores y normas interiorizados por sus miembros, y cuando conforman un sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales de generación de riqueza. Dicho de otra forma, una sociedad local es un sistema de acción sobre un territorio, capaz de producir valores comunes y bienes localmente gestionados”444. Con base en esta definición se podría afirmar que la ciudad de Bogotá es una sociedad local con respecto a otras unidades de organización del Estado colombiano y el mundo. Resultaría una sociedad local con respecto al departamento de Cundinamarca, a la región centro oriente, al conjunto del país, a las regiones americanas y al concierto mundial. Esta perspectiva se refuerza por la categoría de entidad territorial que le asigna la Constitución Nacional, que hace que al Distrito Capital se le definan unos límites y una forma de organización política y administrativa. Además ocurren en dicho territorio una serie de actividades económicas, sociales y culturales, que dan cuenta de una identidad en permanente cambio y configuración, que se reconoce en la enorme simbiosis cultural que hace de la capital un espacio de múltiples posibilidades y limitaciones para sus habitantes. El Distrito Capital, como se expuso en el capítulo anterior, se encuentra organizado en localidades, las cuales cumplen una serie de funciones en relación con la administración de la ciudad y la búsqueda de su propio desarrollo. Estas localidades configuran unidades territoriales definidas administrativamente, con diferencias importantes en términos de población, actividades económicas, manifestaciones culturales, etc., es decir, conforman una unidad local con respecto al Distrito Capital. En dichos espacios ocurre la vida del 443 Ibíd., p. 20 444 Ibíd., p. 20.

distrito, dentro algunos determinantes globales de ciudad, de mayor o menor relación con el departamento, con la región, la nación y el resto del mundo. Quizás el punto de mayor cuestionamiento es el de los niveles de identidad cultural que pudieran diferenciar a las localidades y configurar la categoría de “sociedad local” tal y como lo plantea Arocena. Para Jesús Martín Barbero, la ciudad contemporánea es “una trama cultural que desafía nuestras nociones de cultura y de ciudad, los marcos de referencia y comprensión forjados sobre la base de identidades nítidas, de arraigos fuertes y deslindes claros”445. En este sentido, las localidades, si bien no tienen identidades con “deslindes claros”, sí representan para los ciudadanos que las habitan (unas en mayor grado que otras) puntos de referencia no solo como lugar de habitación o de trabajo, sino como un entorno lleno de símbolos, historias, hitos, paisaje, etc. Estas características de cada una de las 20 localidades del distrito, se complementan con las características socioeconómicas de dada una de ellas, adquiriendo de mejor manera una identidad particular. Un nombre, autoridades, un territorio, actividades diversas en la vida económica, social y cultural, reforzadas en mayor medida con el proceso de descentralización, el cual ha permitido que en los últimos años se desarrolle un sentido de pertenencia de los habitantes a estos territorio administrativos. En adelante, se utilizará el término local para hacer referencia a lo que acontece en el ámbito de las localidades del distrito, vistas no solo como divisiones administrativas. En segundo lugar, la ciudad de Bogotá y sus localidades albergan diversidad de actores sociales que han jugado papeles importantes en el pasado, lo conservan en el presente y buscan proyectarlos hacia el futuro. De la misma manera, albergan memoria de importantes líderes desaparecidos de la historia local o de determinados escenarios, pero que han dejado alguna huella en la construcción de la vida local. La búsqueda de procesos de identidad fuertes sobre un proyecto de desarrollo son determinantes para una articulación cooperante tendiente a generar cambios positivos en la calidad de vida de los habitantes de una localidad. Una categoría esencial de estos procesos y que define la proyección de una localidad es la de sus actores. Las siguientes son algunas definiciones sobre el concepto, que permiten precisar sus alcances y limitaciones en un marco donde la acción de los mismos será la que interese en procesos de planeación participativa en y para la democracia. Una primera definición está referida a “una persona, organización, grupo o personaje con capacidad de acumular fuerza, desarrollar intereses y necesidades, producir acontecimientos o influir en la situación”446. Una segunda definición centra la atención en el “sujeto (persona, organización, etc.) que interpreta situaciones, realiza previsiones y toma decisiones en un contexto situacional complejo e incierto”447. 445 Cita de Barbero en el documento Encuentros en la Diversidad I, Escenarios del Desarrollo Cultural, del Instituto Distrital de Cultura y Turismo de Bogotá, Santa Fe de Bogotá, D. C., 1998, epílogo. 446Las definiciones son tomadas de un glosario desarrollado en la siguiente página [www.sgp.gov.ar/teseo/sitio/glosario.htm], p. 1.

Una tercera forma de concebirlo esta relacionada con el denominado actor situado, el cual se define como el “sujeto inmerso en sus circunstancias, ubicado en determinado contexto dónde efectúa la actividad planificadora”448. Finalmente, otro concepto de actor social está referido a “cualquier colectivo que tenga capacidad de acumular poder e intención de ponerlo en juego en un escenario dado”449. En general, los actores son definidos desde los sujetos, entendidos como personas u organizaciones, en los escenarios donde éste sujeto ejerce sus actividades y en relación con el tipo y calidad de acción que desarrolla450. La definición de actor, en todo caso, está referida a un conjunto de individuos, organizaciones o instituciones cuyas acciones se desarrollan en un ámbito determinado. En dichos ámbitos actúan en calidad de mediadores o integradores entre ciudadanía y Estado. Es importante tener en cuenta que en ésta perspectiva no se está definiendo la calidad de la acción451. Para autores como Fernando Barreiro, “los actores locales son simultáneamente motores y expresión del desarrollo local y define tres categorías de actores locales: a) los actores ligados a la toma de decisiones (políticas-institucionales); b) los actores ligados a técnicas particulares (expertos-profesionales); c) los actores ligados a la acción sobre el terreno (la población y todas las expresiones activas)”452. En ésta definición la noción de actor se liga al concepto de desarrollo y en tal sentido ya importa la calificación de la acción453 y no solo la escena en la cual se desarrolla la acción. “No todas las acciones de los actores sociales tienen incidencia positiva en la organización del tejido social, la paz, la democracia, calidad de vida de los habitantes de un territorio, el respeto a los niños y a la mujer, o en el cuidado del medio ambiente. Por lo tanto, debe tenerse especial cuidado en el análisis del papel que juegan los actores que intervienen en los procesos, para saber determinar el tipo de intereses que representan y defienden en los distintos escenarios donde ejercen su acción. Para Arocena, esta manera de entender la categoría de actor social, le restringe su campo de acción a lo que denomina “capitalizar

447 Ibíd., p.1. 448 Ibíd., p. 1. 449 Ibíd., p. 1. 450 Para José Arocena, es fundamental el análisis del actor “en relación con la escena social en la que desarrolla su acción”, Ob. cit., p. 25. 451 “Así, son actores locales los vecinos organizados que intentan mejorar la calidad de vida de un barrio, de una localidad o de un área rural determinada; pero también son actores locales quienes se organizan para mantener y reproducir una determinada situación que genere destrucción de riquezas naturales y desesctructuración de tejido social”, Ibíd., p. 25. 452 Citado por Arocena, Ibíd., pp. 25 y 26. 453 Acción: concepto que “..supone complejidad, es decir, elementos aleatorios, azar, iniciativa, decisión, conciencia de las derivas y las transformaciones.(..)”, E. Morin, www.sgp.gov.ar/teseo/sitio/glosario.htm, p. 1. De igual manera para E. Morín existe complejidad “dondequiera que se produzca un enmarañamiento de acciones, de interacciones, de retroacciones”, Liliana López Borbón, Construir ciudadanía desde la cultura. Aproximaciones comunicativas al programa de cultura ciudadana (Bogotá, 1995-1997), Instituto distrital de Cultura y Turismo, Observatorio de Cultura Urbana, Bogotá, 2003, p. 32. La acción y la complejidad están íntimamente determinadas.

mejor las potencialidades locales”454, es decir, no toda acción de los actores sociales se expresa en mejor condición de calidad de vida para todos. Agregaría, que el actor que interesa en el marco de la presente investigación y para la propuesta del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, debe tener en esencia una enorme calidad ética que permita el desarrollo de una ciudadanía activa en ejercicio, que aporte a la profundización de la democracia y el logro de objetivos de desarrollo humano. Desde esta última perspectiva y sin hacer un análisis de lo que ha significado la evolución del concepto de desarrollo, se entiende el desarrollo humano como “la valoración de la vida, la insistencia en la puesta en marcha de las capacidades humanas, el bienestar. Todo en el contexto de la vivencia de las libertades civiles y además asumiendo a los individuos como sujetos del desarrollo”455. Una última referencia con respecto a los actores locales está relacionada con el concepto de instituciones, ya que tiene que ver con los llamados actores institucionales456. La actuación de las personas en marcos institucionales adquiere connotaciones definidas por el tipo de institución u organización, así como por las condiciones de formalidad o informalidad de las mismas. Las instituciones contribuyen a reducir la incertidumbre de las conductas humanas y a regularlas mediante recompensas y castigos. Para John Searle, “las instituciones sociales se distinguen de otros fenómenos humanos por su incapacidad de funcionar sin la aceptación colectiva de su legitimidad”457. Generalmente quienes han estudiado este fenómeno social clasifican las instituciones en formales e informales. Las primeras se caracterizan por identificar con claridad su objetivo y el compromiso de las partes, mientras que las informales no siempre permiten la identificación de las partes, las obligaciones y los términos sobre los cuales se establecen los acuerdos. La manera como operan las instituciones informales las hace más flexibles y con una gran capacidad de adaptarse a determinadas circunstancias, pero al mismo tiempo menos permanentes y más distantes de las exigencias complejas de una sociedad moderna458. Cuando las instituciones informales responden en mayor mediada a intereses distintos a los generales de la sociedad, se convierten en una verdadera amenaza para la

454 “[...] Bajo la formula de actor local entendemos todos aquellos agentes que en el campo político, económico, social y cultural son portadores de propuestas que tienden a capitalizar mejor las potencialidades locales. Es fundamental en esta definición el acento puesto en “capitalizar mejor”. En efecto, se trata de buscar un mayor aprovechamiento de recursos, pero destacando la calidad de los procesos en términos de equilibrios naturales y sociales”, Arocena, Ob. cit., p. 26. 455 Ver cita de Germán Rey en el capítulo 1 sobre la concepción de Desarrollo Humano. 456 Para Douglas C. North, "Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o más estrictamente, son los límites que los hombres imponen a la interacción social. En consecuencia, estas formas estructuran los incentivos en cualquier intercambio humano, ya sea de tipo económico, político o social", cita de este economista en el artículo sobre Instituciones Formales e Informales, [www.cidae.org/vnm/librocidad/política-mexicano-blum/cap-3]. 457 Ibíd., sin página. 458 Comparto la idea expresada por Raúl Velásquez en relación con que “Al aceptar los procedimientos, ideas, mitos y formas generales de conducta como instituciones informales, estoy adoptando una definición amplia de instituciones, que sólo trascienden los casos de organizaciones y regla formales y tangibles”. Con ello, dice Velásquez, “estoy cerrando la brecha conceptual entre instituciones y cultura”, Raúl Velásquez G, Ob. cit., p. 144.

existencia de una Estado social de derecho. Es lo que sucede con procesos de desinstitucionalización forzados por ideas de supuestas eficiencias, posibles logros no demostrados con claridad, que terminan incidiendo sobre las instituciones formales para la toma de determinadas decisiones459. Con la presencia de instituciones y actores, cada sociedad trata de organizar la conducta de sus ciudadanos e intenta maximizar los beneficios y disminuir los costos tanto de los individuos como de la sociedad en su conjunto. Esta realidad se expresa en Bogotá en los dos campos de análisis, el de la descentralización y el de la planeación participativa. Para ambos casos, se buscará identificar los actores que han intervenido en el proceso de descentralización y participación, desde el nivel más general hacia el más específico (la localidad) y teniendo en cuenta los tres tipos de actores propuestos por Fernando Barreiro. 3.3. Los actores de la descentralización en Bogotá A continuación se emprenderá el análisis de los actores del proceso de descentralización que ha experimentado la ciudad desde el año de 1992. Para tal efecto, se abordará el tema de lo general a lo particular, es decir, se irá del nivel nacional (Asamblea Nacional Constituyente, congreso, presidente), al distrital (alcalde y concejo) y al local (alcaldes y juntas administradoras locales, ciudadanos)460, entre otros.

3.3.1. Actores nacionales El nivel nacional fue el que dio piso formal al proceso de descentralización de la ciudad. Por esta razón, se hace necesario reconocer los actores centrales que a partir de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) se ocuparon del tema de la descentralización y la plasmaron en el marco constitucional de 1991. Los constituyentes, la constituyente y la Constitución Política de 1991 En este nivel se destacan los constituyentes, la asamblea misma y su resultado: la Constitución Política de 1991. Los primeros como actores políticos, y la constituyente y la constitución como las instituciones formales del proceso. 459 Este puede ser el caso ocurrido a partir del manejo de imagen que dan los medios de comunicación del ejercicio de una determinada personalidad pública. Como ocurre hoy con el presidente Uribe, que a partir de una imagen positiva, termina imponiéndose en la decisión de la reelección, cambiando sobre la inmediatez las reglas del juego y favoreciendo a una persona a costa de las implicaciones que esto tiene para el Estado social de derecho. Queda por ver la decisión final de la Corte. 460 Es de anotar, que consultadas algunas fuentes tale como tesis de grado de las facultades de ciencias políticas y constituyentes como María Teresa Garcés, no se encontró que en lo relacionado con la descentralización y la participación, actores como los gremios y los sindicatos, hubieran cumplido algún papel importante en la definición de este nuevo modelo institucional para la ciudad.

Dentro de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) jugaron especial papel en el diseño de la descentralización de la ciudad y la configuración de los gobiernos locales, Jaime Castro461 y Augusto Ramírez Ocampo462. Adicionalmente se destacaron en la ANC Gustavo Zafra quien propuso la creación de los gobiernos locales, Héctor Pineda quién solicitaba mayor autonomía para los nuevos gobiernos locales, además de otros constituyentes que eran partidarios de fortalecer las autoridades locales tales como Carlos Lemos Simmonds, Guillermo Plazas Alcid, Antonio Navarro Wolf Y Fernando Carrillo Flórez463. También jugaron un papel activo en relación con la ANC el entonces alcalde de Bogotá Juan Martín Caicedo Ferrer y el ministro de Gobierno Humberto De la Calle, quines se manifestaron en desacuerdo con la elección popular de los alcaldes locales, aduciendo que esto traería efectos negativos para el gobierno de la ciudad464. Como institución formal, la Asamblea Nacional Constituyente jugó un papel central en la definición del proceso de descentralización de la ciudad. Se destacan entre otras las decisiones relacionadas con la creación de las localidades, la asignación de presupuesto, la elección de juntas administradoras locales, la distribución y apropiación del presupuesto a cargo de las juntas administradoras locales, la distribución de funciones y la organización del territorio a cargo del Alcalde Mayor y el concejo, temas que entraron a formar parte de la nueva constitución465. Finalmente, la nueva Constitución Política, que le da un marco especial a la realidad político administrativa de la ciudad, le define sus autoridades, los cuerpos de elección popular, sus fuentes de recursos, su marco de relaciones con las demás entidades territoriales y especialmente abre el camino para la descentralización al interior de la ciudad al crear las localidades y las juntas administradoras locales. Dos nuevos actores para la vida política de la ciudad. Raúl Velásquez destaca dos instituciones informales que incidieron en la creación de esta nueva estructura política y administrativa para la ciudad: la ideología sobre

461 Jaime Castro jugó un papel central en la ANC al sustentar las razones para fortalecer las autonomías locales y asumir la defensa de la descentralización para la ciudad. Para Castro se buscaba “la eficiencia, la participación y el deseo de expresar las distintas realidades sociales, políticas, económicas y culturales existentes en la ciudad [...] su interés fue constante, redactó un proyecto de ley que se sometería a la consideración de la Asamblea como su respectiva exposición de motivos y defendió la reforma en todos sus debates”, Raúl Velásquez, Ob. cit., pp. 39 y 40. 462 Augusto Ramírez Ocampo, conocedor de la ciudad de la cual había sido alcalde, “adoptó una posición conservadora y logró introducir modificaciones a la propuesta de Jaime Castro en aspectos como la elección popular de los alcaldes locales, un período fijo para ellos y la autonomía de las autoridades locales. Sostuvo que esas mediadas desarticularían el gobierno de la ciudad y reducirían la autoridad necesaria del Alcalde Mayor”, Ibíd., p. 40. 463 Ibíd., p. 41. Sin embargo, Jaime Castro, manifiesta que el constituyente Lemos Simmonds, asumió una posición opuestas a la autonomía local, conversatorio sobre Descentralización “Diálogo de la actual Administración con las administraciones anteriores” realizado por el proyecto “Hacer público lo público”, en la Cámara de Comercio de Bogotá el día 4 de mayo de 2005. 464 Ver en Raúl Velásquez, Ibíd., p 41. 465 Estos aspectos se incorporaron en la Constitución Política de 1991 en el Capítulo 4 del Título 11, que define el Régimen Especial para la ciudad. Ver artículos del 322 al 325 de la Constitución Política.

descentralización y democracia participativa466. Una fuerte creencia de que estos dos aspectos influirían profundamente en los cambios que requería la capital, es lo que permite catalogarlas como instituciones informales que tuvieron que ver con la nueva realidad de la ciudad en materia de descentralización y participación. La fuerza, derivada de la creencia, sobre los efectos que tendría para la ciudad la aplicación de estos conceptos en su organización formal, permiten descubrir la calidad de sujetos para la acción que encarnan dichas instituciones. Los congresistas y el Congreso de la República. Promulgada la nueva Constitución, el Congreso de la República asumió en parte la tarea de su reglamentación. En consecuencia promulgó la Ley 1 de 1992 como se explicó en el capítulo anterior. Los principales actores de este proceso fueron los senadores Ricaurte Lozada y Luis Guillermo Giraldo ponentes de la ley. La preocupación del congreso estaba relacionada con la necesidad de expedir una ley que permitiera que los desarrollos constitucionales empezaran a aplicarse en la ciudad de manera inmediata y centraron la atención en el tema de las autoridades locales467. Otro de los senadores destacado en la discusión del proyecto y que jugó un importante papel para que la ley 1 fuera aprobada con la celeridad y urgencia que se solicitaba fue Julio César Turbay. La manera de lograr un consenso en el congreso a favor de la ley, fue la de restringirla únicamente al tema de las autoridades locales, sin involucrar los aspectos relacionados con el Estatuto Orgánico de la ciudad468. La ley fue producto de una maratónica carrera en el Congreso de la República que entre el 4 de diciembre de 1991 y el 28 de enero de 1992 se presentó, discutió y aprobó. Para los actores del proceso, era de mucha importancia la aprobación de la ley, no solo por los 466 Para Velásquez, “El consenso sobre estas ideologías incitó a los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente a crear estas autoridades dentro de Bogotá. [...] Los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente no se estaban basando en ningún estudio profundo que demostrara el fracaso del sistema central. Actuaban desde la percepción general que la ciudad sufría de un problema que había que resolver. Este mito estaba acompañado de la esperanza de que la ideología de la descentralización se produciría como alternativa para aumentar la eficiencia y la participación”, Raúl Velásquez, Ob. cit, pp. 145 y 146. 467 La urgencia de aprobar la ley la expresan los ponentes en la exposición de motivos, tal como lo reseña Velásquez “Este proyecto de ley implica urgencia porque contiene las estipulaciones legales necesarias para que el año entrante se apliquen y ejecuten los principios constitucionales [...]. En la Constitución se estipulan importantes cambios con destino al Distrito Capital [Bogotá] que si no se desarrollan legalmente antes del 20 de enero de 1992, tendrán que esperar tres años más para su ejecución. Una demora de esta naturaleza perjudicaría el proceso de modernización de la capital e impediría la adopción de instrumentos que cierren la brecha entre las autoridades y los ciudadanos”, Ibíd., p. 42. 468 Velásquez cita al senador Turbay quien al referirse al tema expresó en el primer debate sobre el proyecto “A fin de facilitar la tarea, los promotores de este proyecto le ley han reducido su contenido únicamente al tema de las juntas locales y las normas especiales que garanticen su organización y funcionamiento normales [...]. Por lo tanto, el Senado no va a estudiar el estatuto de Bogotá en su conjunto sino que va a legislar únicamente sobre uno de sus capítulos, a saber, sobre las juntas locales. Más adelante, cuando el Senado estudie el estatuto general, seguramente incorporará las normas que estamos aprobando ahora junto con las modificaciones del caso. Este “desglose” del estatuto de Bogotá ha sido aprobado por todos los que están interesados en este proyecto de ley”, Ibíd., p. 43.

aportes que se le brindaban a la ciudad, sino por los intereses políticos que estaban en juego. “El motivo de tanta prisa fue la ansiedad de los políticos de la ciudad por elegir las juntas administradoras locales en las elecciones locales que se realizarían en marzo de 1992. Ello permitiría a los concejales que buscaban ser reelegidos mejorar sus posibilidades mediante la postulación de sus partidarios locales como candidatos a las juntas administradoras locales. Los congresistas que tramitaban la ley eran conscientes de ello y tenían una deuda con sus amigos y copartidarios concejales, pues éstos les habían ayudado en sus campañas políticas para las elecciones de congreso en octubre de 1991”469. Estos apoyos también fueron brindados por algunos congresistas al entonces candidato a la alcaldía de Bogotá Jaime Castro470. El Congreso de la República como institución asumió de manera formal la reglamentación de la Constitución Política en uno de los aspectos relacionados con el gobierno y administración de la ciudad, pero con una gran prisa que no permitió un estudio juicioso de los aspectos reglamentados en la ley, ni la participación de otros actores distritales y locales que tenían que ver constitucionalmente con el desarrollo de la descentralización en la ciudad. El peso informal de prácticas como la de presentar simultáneamente proyectos similares en las dos cámaras471, denotan que detrás de la responsabilidad formal, se desarrollaban procesos informales que buscaban réditos políticos para miembros de los partidos que aspiraban a un escaño en el Concejo de Bogotá o a la misma Alcaldía Mayor. El Presidente de la República El Presidente de la República expide el Decreto Ley 1421 de 1993 y juega un papel importante en relación con la organización descentralizada de la ciudad. Es durante la administración del presidente Cesar Gaviria que se expide el mencionado decreto, el cual fue firmado por Fabio Villegas como ministro de Gobierno, Rudolf Hommes Rodríguez como ministro de Hacienda y Crédito Público y Armando Montenegro Trujillo Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional. De esta manera el gobierno nacional se convierte en un actor del proceso de descentralización para la capital de la república. Frente a los gobiernos locales, el Decreto Ley 1421 muestra dos aspectos que ameritan análisis: de una parte restringe las autonomías de las autoridades locales y de otra supera algunos de los problemas en que incurrió la Ley 1 de 1992. En relación con las autonomías 469 Raúl Velásquez ratifica esta afirmación con una cita de Martha Luna, concejal de Bogotá, quien manifestaba a sus colegas el interés de los congresistas y decía “Déjeme decirles algo: si los 18 congresistas elegidos por Bogotá [...] no se esfuerzan por aprobar esto [el proyecto de ley antes de convertirse en la ley 1], nosotros y los demás concejales que les ayudamos estamos perdidos”, Ibíd., p. 46. 470 “De la misma manera, congresistas liberales, como Julio César Turbay y Ricaurte Lozada, manifestaron su solidaridad con Jaime Castro, candidato a la Alcaldía Mayor, quien aspiraba a ser elegido en los mismos comicios de marzo de 1992. Por lo tanto elegir a las juntas locales en esa fecha sería conveniente para los intereses de su partido y su candidato”, Ibíd., p. 47. 471 “..Para agilizar la aprobación del proyecto se acudió a la práctica de presentar simultáneamente proyectos similares en ambas cámaras, de modo que cuando uno llegara a la otra cámara, ésta ya estaría familiarizada con el tema y, por lo tanto, aprobaría más rápidamente el proyecto de ley”, Ibíd., p. 48.

locales, el decreto muestra una tendencia restrictiva frente a los alcances de la Ley 1 de 1992. En general se mencionan las siguientes: Se permite al Alcalde Mayor reemplazar a los alcaldes locales en cualquier momento, cosa que no lo permitía la Ley 1; el Alcalde Mayor asumió la responsabilidad del gasto de los Fondos de Desarrollo Local, aunque le da la posibilidad de delegarlo; se prohibió a los ediles ser miembros de las juntas directivas de los fondos; se afectó lo dispuesto con los porcentajes transferidos a las localidades, y se modificó el proceso presupuestal que ahora tenía que pasar por el CONFIS antes de la aprobación de las JAL472. De otra parte el decreto superó el problema planteado en la ley 1 en relación con tamaño de las localidades, abrió la posibilidad de mejorar las condiciones de funcionamiento de las JAL (se podían dotar con oficinas e implementos adecuados), los funcionarios asignados a las alcaldías locales serán de libre nombramiento y remoción, y estableció la remuneración a los ediles473. Con estas modificaciones introducidas en el Decreto Ley 1421 al modelo de los gobiernos locales establecidos en la Ley 1 de 1992, la Presidencia de la República intervino sobre la organización descentralizada de la ciudad, a través de las facultades del presidente y de sus principales ministros. Lo que inspiró estos cambios está explicado por Raúl Velásquez en la intención de “impedir la ineficiencia, la corrupción, la mala administración y el clientelismo” y no a la intención de “interferir en las decisiones propias de las autoridades locales”474. Parece claro, que el ímpetu autonómico planteado en la ley 1 generó dudas y asustó a algunos actores de los niveles centrales y condujo a tomar estas restricciones. En lugar de optar por la profundización de la descentralización a través de mecanismos de control, pactos de desempeño y fundamentalmente del control social al proceso, superando los problemas que presentaba la ley en los temas ya expuestos, se optó por recortar la autonomía. Lo sucedido en Bogotá en este proceso, reafirma con mucha claridad la sentencia de Tocqueville citada en el capítulo 1 “[...]La descentralización al igual que la libertad, es algo que los jefes del pueblo prometen, pero nunca conceden. Para obtenerla y conservarla el pueblo no debe contar más que con su propio esfuerzo; y si el mismo no tiene la voluntad de tal cosa, el mal carece de remedio”. La no intervención de la sociedad civil, de los ciudadanos, la academia y de otros sectores distritales y locales en esta reglamentación, condujo a restringir las autonomías, afianzados en el peso ejercido por instituciones informales e ilegales con amenazas muy fuertes para el ejercicio de la democracia “la ineficiencia, la corrupción, el despilfarro, el clientelismo”, que siendo reales, pudieron tener otros caminos de solución sin acudir a la restricción de las autonomías logradas en la ley. Posterior a la expedición del Decreto Ley 1421, la intervención de la presidencia sobre los gobiernos locales de la ciudad ha sido muy poca. A petición del Alcalde Luis Eduardo 472 La ley 1 establecía períodos fijos para los alcaldes locales, les daba la capacidad de contratar como representantes locales de los Fondos de Desarrollo Local, los ediles formaban parte de las Juntas Directivas de los Fondos contraviniendo la norma constitucional, se cambió el incremento gradual del 2% del presupuesto de los fondos hasta llegar al 20% y se abrió la posibilidad de reducirlos no por debajo del 10% y se introdujo el visto bueno del Consejo de Política Económica y Fiscal (CONFIS) para los presupuestos locales, ver en Raúl Velásquez, Ob. cit, pp. 82 a 84. 473 Ver en Raúl Velásquez, Ibíd., pp. 85 y 86. 474 Ibíd.., p. 86.

Garzón, el Presidente y el Ministerio del Interior y de Justicia expidió el Decreto 1350 del 2 de mayo de 2005, para reglamentar la elección de los alcaldes locales. Este tema se tratará más adelante en el presente capítulo.

3.3.2. Actores distritales A nivel Distrital también aparecen actores e instituciones importantes relacionados con el proceso de descentralización. El Alcalde Mayor y los concejales de una parte y la alcaldía y el concejo como instituciones de otra. Ya se mencionó el papel que jugó el Alcalde Juan Martín Caicedo Ferrer en su interlocución con la Asamblea Nacional Constituyente y el papel de Jaime Castro frente a la asamblea y al congreso de la República para la expedición de la Ley 1 de 1992. El primer acto de importancia frente a la descentralización en el nivel distrital fue la expedición del Acuerdo 2 de 1992, que como ya se mencionó, definió la organización territorial y el número de ediles por localidad. Para el alcalde Caicedo Ferrer la reorganización del territorio no fue prioritaria y solo se limitó, con la presentación del acuerdo, a adoptar la misma organización de las alcaldías existentes y definirles el número de ediles dependiendo de su tamaño poblacional475. Sin embargo, el acuerdo, que adoptó la organización territorial y fijó el número de ediles por localidad dependiendo del tamaño poblacional, era la prioridad para la elección de ediles que se realizó el 8 de marzo de 1992. De manera pragmática, se acogió la organización administrativa existente en al ciudad, es decir, el mapa político del concejo existente. El acuerdo fue de primera importancia para el concejo y en especial para la ponente Martha Luna, quien tenia muy claro que de su aprobación dependería en gran medida el apoyo a su reelección como concejal476. En este mismo sentido se pronunció el concejal Germán Vargas Lleras quien manifestó “Creo que si no utilizamos [a los dirigentes locales], la posibilidad de realizar el proceso de elección de las juntas locales [...] no hay duda de que habrá por lo menos cuatrocientas lista para el Concejo Distrital”477. También se mencionan las luchas entre concejales por liderar el proceso y aparecer como los padres del mismo; es el caso mencionado por Raúl Velásquez en su estudio: “[...] la concejal Martha Luna, quien estaba celosa de que el concejal Francisco Cabrera también quisiera ganar mérito por sacar adelante el proyecto”478. Con la aprobación del acuerdo 2 y la primera elección de ediles el

475 “En lo que concernía a Juan Martín Caicedo Ferrer, entonces Alcalde Mayor, la reorganización territorial no era importante. Él mismo ya había presentado dos proyectos de ley en el Concejo Distrital para reglamentar las autoridades locales pasando por alto la reorganización territorial”, Ibíd., p. 50. 476 “La concejal Martha Luna una de las ponentes del proyecto de acuerdo, se ufanaba en esa ocasión de que su movimiento político elegiría varios ediles para las juntas. Del mismo modo, algunos concejales se expresaron a favor de la elección de las juntas locales porque temían que si no eran elegidos pronto, algunos dirigentes locales se lanzarían para el Concejo Distrital, con lo que aumentaría el número de candidatos y, por lo tanto, sus posibilidades de reelección se ponían en riesgo”, Ibíd., pp. 50 y 51. 477 Ibíd., p. 51. 478 Ibíd., p. 51.

8 de marzo de 1992, entran nuevos actores al proceso político y a la administración de la ciudad. Como se puede observar, tanto el Alcalde Mayor de la época como los concejales, fueron actores importantes para impulsar el proceso y lo seguirían siendo durante el trámite y aprobación del Acuerdo 6 de 2004. Le correspondió al Alcalde Juan Martín Caicedo presentar el proyecto de acuerdo para reglamentar el funcionamiento de los gobiernos locales, dentro de unas circunstancias muy particulares: el alcalde estaba investigado por el tema de los auxilios (lo cual lo condujo a la cárcel) y la misma suerte sufrieron algunos de los concejales. En este ambiente fue aprobado el 30 de abril de 1992 el acuerdo 6. El concejal Dimas Rincón como ponente del acuerdo, jugó un papel primordial en su trámite, pero según Raúl Velásquez, el concejal no interpretó el proyecto elaborado por el alcalde y “Agregó otras funciones a las juntas locales y a los alcaldes locales, como si se creyera que cuanto más larga fuera la lista mejor quedaría el acuerdo; copio responsabilidades de viejos proyectos, tales como el Acuerdo 8 de 1987, incluyendo disposiciones absurdas como la que estipulaba que es responsabilidad de las juntas locales barrer y limpiar las calles; además, el acuerdo asignaba las mismas funciones a los alcaldes locales y a las juntas locales, lo que creaba conflictos entre ellos”479. Con la detención del alcalde Caicedo Ferrer, asumió la alcaldía Sonia Durán de Infante, quien termina sancionando el acuerdo 6. El alcalde elegido Jaime Castro, quien se posesionó el 1 de junio, se opuso a una iniciativa del anterior alcalde para proporcionar una estructura de funcionarios a las localidades, en caso de no poder ser proporcionados por las entidades del nivel central. El argumento del alcalde Castro fue el temor a la burocratización de las alcaldías locales. Estos aspectos denotan el poco nivel de estudio y comprensión del proceso en cabeza de sus principales actores, lo cual se reflejó posteriormente en las enormes dificultades para asumir las responsabilidades otorgadas por la ley y los acuerdos a los gobiernos locales. La Alcaldía Mayor y el concejo como instituciones formales y a través de sus actores, empezaron a ejercer un papel central en la organización de las nuevas autoridades locales y en el proceso de descentralización que se iniciaba en la ciudad. Cabe anotar la ausencia de actores como la academia y las mismas organizaciones sociales alrededor de este debate. El trámite, por la rapidez con la cual se realizó, no fue de conocimiento público y por lo tanto no permitió la participación de otros actores. Los actores distritales se comportaron con pragmatismo al dictar las normas, influenciados de una parte por las dos instituciones informales mencionadas para el comportamiento de los actores nacionales: la ideologización del proceso en relación con el papel de la descentralización y la participación como solución a la crisis de la ciudad en los diversos campos enunciados en

479 Ibíd., p. 55.

el capitulo anterior; y de otra parte por el clientelismo político480 presente en las relaciones entre los actores del proceso. Las actuaciones de los siguientes alcaldes sobre el proceso realmente no han tenido efectos claros de profundización del tema. Sin embargo, se mencionarán los aspectos de mayor trascendencia. El alcalde Jaime Castro, como “padre” en buena medida de la descentralización, centró su actuación en tres decisiones políticas: delegar, parcialmente, en los alcaldes locales, la ejecución de los recursos de cada fondo de desarrollo local481, transferir personal del nivel central a las localidades482 y respetar la autonomía de las juntas administradoras para la distribución de los recursos locales483. Las enormes dificultades que atravesó el gobierno de Jaime Castro durante su administración, derivadas de la falta de recursos y la enorme crisis de la ciudad, lo llevaron a tomar algunas decisiones que buscaron en el apoyo dado a los ediles y a las localidades, una especie de retribución en apoyo a su gestión. Pero en lo fundamental, se notó que la nueva estructura administrativa de la ciudad, ayudaba a su gobernabilidad, cuando las JAL y los alcaldes servían de “dique de contención” a muchos de los problemas represados y sufridos por la ciudadanía, y en algunos casos se proponían o lograban soluciones.

480 “Se entiende el clientelismo político como la consecuencia de una relación personal de intercambio, en el ámbito de la política, que se establece de forma voluntaria y legítima, dentro de la legalidad, entre los que pueden ocupar u ocupan cualquier cargo público y los que desean acceder a unos servicios o recursos públicos a los que es más difícil llegar, que no imposible, de no ser por este vínculo o relación. Se trata de un intercambio extrínseco entre partes, que beneficia a ambas, porque su situación de desigualdad funcional no afecta al intercambio que ambas partes requieren para alcanzar sus fines”, Susana Corzo Fernández, El clientelismo político como intercambio, Universidad de Granada, WP núm. 206, Institut de Ciències Polítiques i Socials, Barcelona, 2002, p. 14. El clientelismo es destacado por Fernando Cepeda Ulloa como un fenómeno universal y no únicamente colombiano. “El patrón otorga favores a cambio de lealtad política y otros servicios que prestan sus clientes. En algunas partes del mundo esas relaciones están consagradas en documentos escritos y tienen un valor contractual. En otras son fenómenos menos formales, más flexibles”, ver en Rocío Rubio Serrano, No hay paraísos sino los perdidos, Historia de una red clientelista en Bogotá, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Bogotá, 2003, p. 26. 481 Estas facultades fueron delegadas a través de los decretos 533 y 698 de 1993 y 50 de 1994. El decreto 533 facultó a los alcaldes para la tramitación, celebración y ejecución de convenios y contratos, restringiendo los de cuantías superiores a 100 (literales d, e y g del artículo 1) y 337 (literal f del artículo 1) salarios mínimos. 482 La estrategia del alcalde Castro para fortalecer las localidades se fincó en proporcionar personal del nivel central y trasladarlo a las localidades bajo la coordinación del alcalde local. Ver Raúl Velásquez, Ob. cit., p 87. 483 Para el Alcalde Castro era de vital importancia dejar a las localidades hacer e ir construyendo a partir de sus propios errores. En algunas de las reuniones que sostenía con los asesores del proceso y en las cuales participé, insistía en que no se acudiera a excesivos tecnicismos que impidieran el desarrollo del proceso. De igual manera respetó las decisiones de los ediles en la apropiación presupuestal y mantenía reuniones permanentes (una vez al mes) con los ediles para conocer el estado del proceso. El reclamo de los ediles por el ejercicio de la autonomía era permanente y se presentaban continuas quejas frente al nivel central por falta de apoyo o por “tratar” de impedir el proceso. Este último aspecto estaba referido a observaciones de instituciones que como en el caso del Departamento Administrativo de Planeación Distrital trataba de ilustrar sobre la normativa urbana vigente y la coherencia de los proyectos planteados y contratados. Los ediles eran renuentes a acatar dichas observaciones y las entendían como obstáculos de los burócratas al proceso. El alcalde respondía con altos niveles de flexibilidad, en el entendido de estar frente a una experiencia nueva.

Con la primera administración del alcalde Antanas Mockus, se entró a evidenciar en la ciudad una nueva forma de entender y actuar en política. En el plan de desarrollo “Para Formar Ciudad” se planteó el fortalecimiento de las localidades a través de las estrategias de descentralización, desconcentración y concertación, y un énfasis en la transparencia, eficiencia y eficacia484. Las actuaciones del alcalde enmarcadas en su programa de cultura ciudadana, plantearon una nueva forma de relaciones con el concejo de la ciudad, las juntas administradoras locales y para la elección de los alcaldes locales. El carácter de la nueva administración puso el énfasis en la cooperación, la transparencia y la eliminación de las relaciones tradicionales entre el ejecutivo y las corporaciones públicas, buscando eliminar las prácticas tradicionales del clientelismo. De esta manera exigió ternas para los nuevos alcaldes que se enmarcaran en los perfiles antes expuestos, siendo ésta la primera forma de contacto con las juntas administradoras locales. En esta administración se reestructuró la Secretaría de Gobierno y se creó la Subsecretaría de Asuntos Locales, encargada directamente de apoyar el funcionamiento de las 20 alcaldías. El Alcalde Mockus dejó en cabeza de la Secretaría de Gobierno la relación con lo local. Una de las críticas permanentes de ediles y alcaldes, era la falta de contacto directo con el Alcalde Mayor. Este aspecto vino a superarse en la parte final de ésta administración, cuando a partir de la renuncia de Mockus, la alcaldía fue asumida por Paul Bromberg. El nuevo alcalde mantuvo una relación más próxima con los alcaldes locales y los ediles, y buscó entender y apoyar el mejor funcionamiento de las alcaldías locales. Concibió una estrategia de fortalecimiento real a las alcaldías locales con la posibilidad de apoyarlas con recurso humano cualificado485. La administración Mockus-Bromberg, apoyó con asesores externos y en algunos casos con personal nombrado por el nivel central, la búsqueda de los propósitos de eficiencia y eficacia planteados para el cumplimiento de las funciones locales. Dentro de los procesos que quedaron para su continuidad en la administración entrante estaba la contratación de 400 funcionarios para las alcaldías locales, cuyo concurso se inició al final de la administración y que no se alcanzó a realizar, pues ya estaba nombrado el nuevo alcalde Enrique Peñalosa y ésta decisión quedó en manos del nuevo gobierno486. Los apoyos brindados por ésta administración a las alcaldías locales se

484 El Decreto 295 de 1995 o Plan de Desarrollo “Formar Ciudad”, planteó en los artículos 3 y 18 las acciones de coordinación entre los distintos niveles y el fortalecimiento de los gobiernos locales a través de su transparencia, eficiencia y eficacia. Dentro de las políticas sectoriales se planteó en el artículo 25 la coordinación de las entidades centrales y las locales. 485 Según Jaime Castro, se “debe reconocer que Paul Bromberg tubo mucha claridad sobre el tema y en su escaso período concibió la constitución de las administraciones locales, les deba entidad, les daba fortaleza, pero no alcanzó a ejecutarlo” por el poco tiempo de su mandato. Muestra de esto es la expedición del Decreto 1241 del 30 de diciembre de 1997 con el cual se pretendía desarrollar la organización territorial establecida en el artículo 60 del Decreto Ley 1421 de 1993 y la adopción del plan de desarrollo local, establecida en el numeral 1 del artículo 69 del mismo decreto; la decisión de fortalecer las localidades con la asignación de funcionarios, la clarificación de aspectos relacionados con la contratación, entre otros. Bromberg atendía a los alcaldes locales, les pasaba al teléfono, cosa que no ocurría con otros miembros del gabinete. Aspectos resaltados por Castro y Bromberg respectivamente en el conversatorio sobre Descentralización “Diálogo de la actual Administración con las administraciones anteriores” realizado por el proyecto “Hacer público lo público”, en la Cámara de Comercio de Bogotá, el día 4 de mayo de 2005. 486 “A finales de 1997, y luego de dos años de estudio sobre la capacidad de acción de las Alcaldías Locales y la calidad de los Planes de Desarrollo, la administración saliente inició el concurso para incorporar más de

expresaron fundamentalmente en el mejoramiento de la contratación y en la iniciación de procesos de rendición de cuentas. Para el alcalde Enrique Peñalosa, la acción sobre lo local buscaba avanzar en una descentralización que permitiera que el ciudadano realmente estuviera cerca de las autoridades que toman las decisiones y afectan su entorno, y la vida de sus vecinos. Igualmente se planteó revisar el enfoque y estructura operativa de las alcaldías locales, mejorando la infraestructura para el funcionamiento de las alcaldías y las juntas administradoras locales487. Quizás la actuación que mayor controversia generó en torno a la actuación del acalde Peñalosa fue la de la creación de las UEL, que abiertamente significó quitarle autonomía de contratación a las alcaldías locales como ya se analizó en el capitulo anterior. Esta decisión no contempló los recursos destinados a la prioridad de Eficiencia Institucional, cuya contratación quedó en cabeza de los alcaldes locales. La otra decisión ya analizada fue la relacionada con los encuentros ciudadanos. La administración Peñalosa centró entonces la atención en poner a funcionar las UEL que mostraron durante el primer año un bajo nivel de ejecución y apoyar con funcionarios a las alcaldías e implementar manuales de funcionamiento en las distintas dependencias locales488. La segunda administración del alcalde Mockus, continuó con el énfasis en el tema de cultura ciudadana e introdujo el tema de cultura democrática, como se puede observar en su plan de desarrollo “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. Dentro de los principios y políticas planteó la descentralización como orientadora de la gestión pública489, y en las estrategias del Objetivo de Gestión Pública Admirable se planteó el fortalecimiento de las localidades a través de los programas de administración a la medida y localidades fuertes490. El énfasis central de este actor del proceso de descentralización estuvo puesto sobre la eficiencia y utilización racional de los recursos, y la cultura de la probidad. Finalmente, para la administración del Alcalde Luis Eduardo Garzón, el tema fue central durante la campaña, pero no tiene la misma contundencia en el plan de desarrollo. En el Objetivo de Gestión Pública Humana plantea la importancia de la descentralización y la

400 funcionarios a las Alcaldías Locales; expidió decretos sobre reglas de contratación para facilitar el control y la calidad de la contratación, para la elaboración de los Planes de Desarrollo y par la subdivisión de las localidades en jurisdicciones menores (UBIL: Unidades Básicas de Integración al resto del sistema político local)”, Paul Bromberg, “Una interpretación del debate sobre diseño institucional de Bogotá”, Bogotá sistema político y Cultura Democrática, Ana Rocío de Alonso (ed.), Colección Cultura Democrática, Bogotá, 2003, pp. 230 y 231 487 Ver plan de desarrollo “Por la Bogotá que queremos”, Acuerdo 6 de 1998, en la estrategia para la eficiencia institucional y en la prioridad de Eficiencia Institucional sobre el fortalecimiento a la descentralización en los artículos 29 y 30. Durante la administración Peñalosa se desarrollaron algunas discusiones para reformar la organización territorial de la ciudad, que proponían localidades más pequeñas, pero que nunca progresaron. 488 Se organizaron cuatro grupos de funcionarios a saber: eficiencia, planeación, seguridad y aspectos normativos y se adoptaron los manuales de funciones y procedimientos que dieron mayor organización a las localidades. Ver resoluciones 639 y 821 de 1999. 489 Ver artículos 3 y 4 del Decreto 440 de 2001. 490 Ver artículos 37 y 38 del Decreto 440 de 2001.

desconcentración como herramientas491. Dentro de las estrategias está la del fortalecimiento progresivo de las autonomías y la capacidad técnica, jurídica, administrativa, financiera e informática de las localidades492. Esta estrategia se desarrolla en el programa de localidades modernas y humanas, donde adicionalmente plantea que la descentralización será progresiva493. Transcurrido año y medio de esta administración, no se ha dado a conocer una estrategia concreta al respecto y el mismo alcalde reconoce que es un tema en el cual no existen desarrollos494. En cierta medida, parece que progresivamente el tema de la descentralización no tienen importancia para las autoridades centrales del distrito, como si éstas vieran en ella la perdida de un poder que no permitiera gobernar a la ciudad, o sencillamente el interés por no ceder poder hacia las autoridades locales. En alcaldías como la de Peñalosa, claramente se recortó a través de las UEL la capacidad de contratación. La actual administración (Garzón) propuso acabar con las UEL. La primera acudió a argumentos como los de la corrupción, la actual acude a argumentos como la ineficiencia. Ambos argumentos tienen validez, pero no han estado acompañados de análisis que permitan la toma de decisiones racionalmente sustentadas, a las cuales se responda con medidas de orden estructural y planes de acción precisos que permitan el seguimiento institucional a la gestión y por parte de la sociedad civil. Se debe pasar de los discursos donde la descentralización aparece como buena o como la causa de determinados problemas, a evaluaciones precisas que permitan decisiones objetivas. Debe formar parte de una clara concepción política de la organización del Estado social de derecho y debe contar con la participación de los distintos actores que afectan o que son afectados por las decisiones sobre la organización administrativa de la ciudad.

3.3.3. Actores locales Los principales actores del proceso de descentralización en las localidades son los alcaldes locales y los ediles, y como instituciones las Alcaldías y las Juntas Administradoras Locales. También han jugado un papel especial algunos miembros de las instituciones que hacen presencia en las localidades, que como en el caso del sector salud, alcanzaron avances importantes con la conformación de los Sistemas Locales de Salud (una especie de secretarías locales de salud). Estos serán los aspectos que se tratarán a continuación. Los alcaldes locales 491 Ver artículo 21 del Acuerdo 119 de 2004. 492 Ver numeral 2 del artículo 23 del Acuerdo 119 de 2004. 493 Ver numeral 2 del artículo 24 del Acuerdo 119 de 2004. 494 Según Paúl Bromberg, “La palabra “descentralización” está mencionada en 16 de los 42 artículos del cuerpo principal” del plan de desarrollo del alcalde Garzón. Sin embargo anota, que se menciona “más en el sentido de “poner en orden” que de mandar”, Consejo Nacional de Planeación, “¡Ojo! Calzada resbaladiza. La descentralización en el Plan de Desarrollo 2004-2008”, Bogotá sin indiferencia. Una mirada ciudadana sobre el plan de desarrollo distrital 2004-2008, Ob. cit, p. 16. Si la descentralización se entiende como ceder poder, éste solo es ejercible si se puede mandar, de lo contrario quién realmente manda es quien concentra el poder, es decir el Alcalde Mayor.

En un primer momento del proceso y bajo los parámetros de la Ley 1 de 1992, los alcaldes locales eran nombrados para un período fijo495. Durante la administración de Jaime Castro, los alcaldes fueron elegidos sin exigir perfiles o requisitos a las juntas administradoras locales. En algunos casos fueron nombrados como alcaldes locales miembros electos de las juntas administradores locales como en el caso de San Cristóbal, Sumapaz y Tunjuelito496. Este primer ejercicio de los gobiernos locales no fue ejemplo de lo que se requería en el proceso, es decir, se caracterizaron por la “ineficiencia, corrupción, mala administración y el clientelismo”497. El inicio de este proceso fue bastante complicado. No existía experiencia para el manejo de las responsabilidades otorgadas a las autoridades locales, no existía infraestructura adecuada ni funcionarios de apoyo, se dieron cambios en el estatuto de contratación pública y el ejercicio de los gobiernos estaba en manos de políticos tradicionales que le imprimieron a los nuevos gobiernos las prácticas que supuestamente debían combatir: la corrupción, la ineficiencia y el clientelismo498. Durante la primera administración del alcalde Mockus, los alcaldes locales fueron escogidos de las ternas presentadas por las JAL, pero se fue mucho más exigente sobre el perfil que debían cumplir los candidatos. Las exigencias del alcalde produjeron rechazo de algunas ternas y demoras en el nombramiento de los alcaldes. El alcalde no aceptó ediles en las ternas ni recomendaciones de los políticos, quedando claro el estilo de la nueva administración. En general el nuevo equipo de alcaldes estaba conformado por

495 En el artículo 30 de la Ley 1 de 1992 se define que “Los Alcaldes Locales serán nombrados por el Alcalde Mayor para períodos de tres (3) años, de terna elaborada y enviada por la correspondiente Junta Administradora”. Igualmente en el parágrafo transitorio de dicho artículo se planeta que los alcaldes nombrados en 1992, terminarán el período el 31 de diciembre de 1994. Este período fijo resultó problemático por el perfil de los alcaldes en cuanto a eficiencia, corrupción y clientelismo. El cambio se produjo con la sanción del decreto 1421 de 1993. 496 “[...] algunas juntas escogieron a ediles como candidatos y Castro nombró a algunos de ellos como alcaldes locales. Fue el caso de Javier Merchán en San Cristóbal y Guillermo Leal en Sumapaz. Posteriormente, después de la destitución del alcalde local de Tunjuelito, otro edil, Miguel Isaza, sería escogido como candidato y finalmente seleccionado por Castro como alcalde local”, Raúl Velásquez, Ob. cit., p. 68. 497 Así los califica en su libro Raúl Velásquez, quien da ejemplos de dichas características. Durante el año 1992 la ejecución del presupuesto fue prácticamente nula, se contrató el 31,33% y solo se pagó el 1,15%, se resalta la ineficiencia en el caso del Alcalde de Usme que no cumplió con un mandato de la JAL de expulsar un mercado de un espacio público, se dieron casos de corrupción que causaron la destitución de los alcaldes de Tunjuelito y Kennedy y la investigación de varios ediles por distintos motivos, y la mala administración es ilustrada con casos como contratos mal elaborados, o contratos pagos sin haber terminado plenamente las obras, Ibíd., pp. 69 y 70. 498 Es importante diferenciar clientelismo de corrupción. “El clientelismo político es la consecuencia de la utilización de las relaciones de clientela en el marco de la política. Por ello, ha de diferenciarse la relación de intercambio que se produce en la formación de clientelas, del fenómeno hacia el cual deriva su utilización, como pueden ser la corrupción, el tráfico de influencias, el fraude, el caciquismo, etc. La corrupción es el término que más se relaciona con el clientelismo político, incluso identificándolos. Uno de los motivos por los que se confunde a ambos términos está en que, tanto en el clientelismo como en la corrupción, se produce un intercambio. [...]El intercambio en la corrupción se produce en los márgenes de la ilegalidad y la ilegitimidad, ya que se cuestiona la supervivencia del sistema, como totalidad, al significar un desorden social que corre el riesgo de extenderse (López Escalera, N., 1997: 117-118). [...]La corrupción, además, por ser un hecho ilegal e ilícito, se desenvuelve en la clandestinidad (Padioleau, J.G., 1975 y 1982) y tiene altas dosis de ocultismo”, Susana Corzo Fernández, Ob. cit., pp. 11 y 12.

profesionales, en su mayoría con postgrado499 y con un gran aliciente por participar de una administración de nuevo tipo, con énfasis en la eficiencia, la honestidad y la lucha contra las prácticas tradicionales de la política. Estos actores del proceso de descentralización mostraron avances pero igualmente algunos de ellos incurrieron en prácticas que se querían corregir500. Al finalizar esta administración en algunas dependencias de la alcaldía como la Secretaría de Gobierno, había un ligero convencimiento del peso de la corrupción en las alcaldías locales, lo cual condujo a la postre a la decisión de centralizar la contratación. Para la administración Peñalosa el nombramiento de los alcaldes locales obedeció a un buen grado de negociación con sectores del concejo, retrocediendo frente a lo que Mockus había logrado en contra de esta práctica tradicional501. Los alcaldes obedecían categóricamente a los lineamientos del alcalde mayor, quien veía en los recuros locales fuentes de financiación de su proyecto de ciudad. El tema de corrupción sigue siendo recurrente, especialmente en lo relacionado con la destinación de los recuros de la prioridad de Gestión Pública. La segunda administración del Alcalde Mockus siguió los parámetros de su anterior administración frente a los alcaldes, pero añadió el tema de incluir mujeres en las ternas e impulsó una especie de preselección a través de un examen realizado por una universidad. Estas exigencias nuevamente retardaron la presentación de ternas en algunas localidades, las cuales fueron rechazadas y demoraron el nombramiento de los alcaldes. Otro de los aspectos que dicen mucho de la concepción y respeto al proceso de descentralización está relacionado con los cambios frecuentes de alcaldes y el nombramiento de sus encargos. En el caso de Ciudad Bolívar, una localidad que durante ningún gobierno ha tenido un alcalde que termine el período de la administración, en la última alcaldía de Mockus, el alcalde en propiedad fue reemplazado por la alcaldesa de Bosa y luego por el Alcalde de Sumapaz, y finalmente terminó con un funcionario de le Secretaria de Gobierno502. Lo más crítico, es que dichos encargos dejan sin el alcalde en propiedad a las localidades, siendo en cierta

499 Cita 42 de Raúl Velásquez, Ob. cit., p. 106. 500 Dice Raúl Velásquez que “La corrupción también siguió interviniendo en al gestión de las autoridades locales. [...] Algunos contratos fueron sobrefacturados, las normas que intentaban garantizar un sistema de contratación transparente se violaron ocasionalmente para favorecer a determinados contratistas y algunos de ellos fueron remunerados sin haber cumplido satisfactoriamente con todas sus obligaciones. A pesar de todos esos problemas y de no haber podido nombrar a los funcionarios públicos y emprender la reforma total, sostengo que durante la administración Mockus-Bromberg los gobiernos locales mejoraron”, Ibíd., pp. 130 y 131 . 501 En una cita Velásquez refiriéndose a Peñalosa dice: “Otro rasgo de su personalidad que explica parte de su efecto en el gobierno local es su pragmatismo, el cual se observa no solo en el uso exageradamente eficiente del gobierno local para demostrar resultados, sino también en el uso del clientelismo político como instrumento para negociar con los concejales del distrito. Se arguye que Peñalosa entregó cargos locales a cambio de votos para la aprobación de proyectos claves, como la privatización de teléfonos de Bogotá”, Ibíd.., p. 220. 502 “..la localidad de Ciudad Bolívar, [...] ha tenido 13 alcaldes en 8 años; la de Kennedy, [...] 12, y la de Usme , 15 en el mismo lapso”, Editorial de El Tiempo “La barrida de garzón”, Jueves 7 de abril de 2005, p. 1-18.

medida un irrespeto para con la comunidad y la respectiva JAL, en últimas, una violación de la autonomía local. Estos encargos se prolongan en algunos casos por el máximo tiempo que permite la norma y de esta manera es muy poco lo que se puede lograr en coherencia frente al desarrollo local. El problema de los cambios, por la razón que se explicó, deja entrever un cierto grado de problema en la manera como se nombran los alcaldes locales y en la manera como el nivel central acude a su reemplazo. La localidad de los Mártires sufrió este problema cuando su alcalde fue nombrado encargado en �egativa durante un tiempo prolongado, quedando el gobierno local huérfano del actor que la Junta Administradora Local había propuesto para ejercer su alcaldía y no la de otra localidad. Para qué alcaldes nombrados de terna, si la administración central los toma cundo necesita cubrir un déficit, sin tomar en cuenta la autonomía local. ¿Será que esta autonomía no existe, será que es vulnerable, será que no le importa a la alcaldía mayor?. La respuesta parece ser: todas las anteriores. Con la administración del alcalde Luis Eduardo Garzón, se tenía mucha expectativa en la manera de elegir los alcaldes locales. Se creía que el tema evolucionaría hacia reglas más claras para su nombramiento, que fuera ejemplo de transformación política, transparencia y representatividad. Para Red Bogotá en hacer Público lo Público503, el tema es de primordial importancia dados los cambios producidos por la reforma política que promueve cambio en las reglas sobre los mecanismos de actuación de los partidos políticos y que se espera genere nuevas prácticas al interior de los cuerpos colegiados. Para el Subsecretario de Asuntos Locales, Pedro Galindo, “se deben conjugar tres criterios para orientar el proceso de conformación de las ternas: la decisión de la Corte Suprema de que la Administración Distrital suministre algún mecanismo que facilite a los ediles la escogencia de sus ternas, y la reglamentación del Decreto Ley 1421 sobre la autonomía de las JAL; además de contemplar un mecanismo que responda al programa de gobierno de Luis Eduardo Garzón”504. Frente al criterio de que los candidatos presentaran un examen en la Universidad Nacional que le permitiera a los ediles una mejor toma de decisiones se expresaron las siguientes posiciones: Para la edil de Kennedy, Elizabeth Ochoa, la “iniciativa de la JAL era que no solamente fuera la Universidad Nacional, sino también la Distrital y la ESAP, quienes realizaran procesos de evaluación. Sin embargo, aunque no fue así, la JAL evaluó no solo 503 Este tema fue tratado en el programa radial de Red Bogotá realizado el 17 de marzo de 2004 en Radio Santa Fe y contó con la participación de Pedro Galindo, Subsecretario de Asuntos Locales; Elizabeth Ochoa, Edil del Partido Liberal de la localidad de Kennedy; Luis Hernando Parra , Edil del Partido Comunitario Opción Siete de la localidad de Bosa; Nidia Herrera y Carlos Acosta, Profesores del Departamento de Psicología de la Universidad Nacional de Colombia y conducido por el profesor Paul Bromberg, [www.lopublico.redbogota.com]. 504 Tomado de la síntesis sobre el programa de radio citado, que aparece en Internet, en la página [www.lopublico.redbogota.com], p. 3. Sin embargo, no es clara la alusión que Pedro Galindo hace a la decisión de la Corte Suprema. Dentro de las indagaciones, se pudo establecer, que en los mecanismos alusivos a la elección de la terna de alcaldes locales, se encuentra la referida al artículo 6 de la Ley 581 de 2000 que establece que “Para el nombramiento de los cargos que deben proveerse por el sistema de ternas, se deberá incluir, en su integración por lo menos el nombre de una mujer”. Igualmente los fallos 03191 de 2001 y 390 del mismo año del Consejo de Estado a través de la sala del Contencioso Administrativo sobre el tema de la inclusión de mujeres en la terna.

los puntajes del examen psicotécnico, sino también la experiencia profesional y laboral y el compromiso de los candidatos con la comunidad. De esta forma, se sacaron varios puntajes, se preseleccionaron once de las 43 mejores hojas de vida, de las cuales se analizaron 3”505. Para Mauricio Rojas, “los puestos en el examen de la Universidad Nacional fueron burlados por las JAL”506. En el debate el profesor Paul Bromberg opina que “existen grandes diferencias entre los candidatos que presentando el examen ocupan el primero y el último puesto. Aunque el mejor en la prueba no debe ser el alcalde local, el examen si debe ser un criterio a tener en cuenta, entre otros para la conformación de la terna. Los ediles no pueden negar que el examen mide lo que pretende medir. No hace daño para la autonomía de las JAL tener en cuenta una prueba psicotécnica, pero si se da un mal mensaje negarse a hacerlas”507. La intención de contar con un proceso transparente y combinar la autonomía de las JAL para elegir los alcaldes locales, es y será un problema hasta que no se adopten criterios institucionales para dicha selección y los actores que toman decisiones al respecto lo hagan con reglas claras que expresen una cultura política democrática. Además, interviene el criterio del nivel central en cabeza del Alcalde Mayor y los funcionarios más cercanos, para constituir el equipo de gobierno local, que en la mayoría de ocasiones no expresan públicamente los criterios con los cuales escogen a los alcaldes. Durante la administración Garzón, las reglas no fueron públicas y esto se refleja en los resultados obtenidos. Según el subsecretario de asuntos locales “Hay seis JAL que se acogieron y facilitaron el proceso propuesto por la Secretaría de Gobierno, dos corporaciones dijeron tener su propio proceso, y las otras 10 no se acogieron”508. La encuesta realizada por el programa radial de Red Bogota sobre el tema arrojó los siguientes resultados frente a la siguiente pregunta: ¿En su localidad han sido públicos los criterios para la elección de la terna para alcalde local? Un 71.4% responde que no, el 18.4% no sabe y solo un 10.2% responde que si, sobre un total de 49 participantes509. Un año después de nombrados los alcaldes locales por la administración Garzón, se produjo una crisis sin precedentes en la historia de la descentralización de la ciudad. La crisis se presenta por la denuncia de “presuntas irregularidades en la contratación en las distintas localidades”510. El Alcalde Mayor culpa al procedimiento establecido en el Decreto Ley 1421 de 1993 y dice que “la figura de los mandatarios locales hizo crisis y por consiguiente ha llegado el momento de un revolcón en la forma como son escogidos. Aunque el Estatuto Orgánico de Bogotá – Decreto Ley 1421 de 1993- establece como mecanismo la 505 Ibíd., p. 1. 506 Ibíd., p. 2. 507 Ibíd., pp. 2 y 3. 508 De la misma manera, Pedro Galindo observa que en “la administración de Mockus solo 4 corporaciones no se acogieron al proceso y fue donde más problemas hubo”, Ibíd., p. 3. 509 Estos datos fueron el resultado de la votación por Internet a la pregunta enunciada por Red Bogotá. Ver el documento citado, Ibíd., p. 4. 510 El Tiempo, “remezón/ Cambio en 19 de las 20 localidades de la ciudad, solo se salvó el alcalde de la UP. Garzón se le reveló a los partidos”, Bogotá, Jueves 7 de abril de 2005, p. 1-8.

conformación de una terna por parte de las Juntas Administradoras Locales (JAL), a la hora de decidir siempre se opta por la milimetría política”511. El alcalde, sin reconocer su responsabilidad en el nombramiento de los alcaldes locales512, propone la reforma del Decreto Ley 1421 en lo relacionado con la forma de elegir sus alcaldes, pero adicionalmente, plantea la formula de acudir a la comunidad para que se escojan los alcaldes, siendo a todas luces violatorio de lo establecido en la norma vigente y una forma ya experimentada en algunas localidades que no garantiza la selección de funcionarios con las calidades que exige el cargo513. El Alcalde Garzón reconoce públicamente, un año después, que si tuvo un criterio claro para la elección de alcaldes locales (la milimetría política), pero dicho criterio no fue público, e indujo a pensar que una administración de izquierda tendría mejores argumentos para seleccionar a sus alcaldes locales514. Este episodio demuestra un retroceso en la forma como se venía manejando la ciudad en las relaciones entre ejecutivo y concejo en las últimas administraciones de Peñalosa y Mockus, especialmente en la de este último. Lo crítico es que sea una administración de “nuevo tipo” o de izquierda, la que incurre en prácticas que medianamente habían intentado superarse515.

511 En artículo establece que “De los veinte alcaldes locales que hay, 7 pertenecen al Polo, 7 al Partido Liberal, 3 al conservatismo, 2 de coaliciones de independientes y otro a la Unión Patriótica”, Ibíd., p. 1-8. 512 No era necesario que se produjera la crisis para tener evidencias sobre lo ocurrido con el nombramiento de los alcaldes locales al estilo de la nueva administración. En un encuentro de ediles realizado el 26 de octubre de 2004, es decir, mucho antes de la crisis, se observó lo siguiente: “Ya pedimos cambio del alcalde local. Sí, es responsabilidad política de la corporación. Pero al fin y al cabo, como acción política igual nos equivocamos. Lo que dice el edil es cierto, en varias localidades mucho antes del proceso ya estaba negociada la alcaldía local por Hipólito Moreno. Ese es el juego político infortunadamente”, Edil de Barrios Unidos, encuentro de ediles del 26 de octubre de 2004, Papel de los actores en el proceso de planeación local, Consejo Nacional de Plantación, Foro Nacional por Colombia, Red Bogotá – Universidad Nacional. Hipólito Moreno es concejal de la ciudad de Bogotá. 513 Sobre el tema el Ex alcalde Jaime Castro expresó: “Le echó la culpa a la Constitución y la ley que, a juicio suyo, organizan “sistemas perversos” para el nombramiento de los alcaldes locales, como si no pudiera decirse lo mismo de cualquier otra fórmula si se utiliza para repartir las alcaldías con criterios clientelistas, no se verifican las calidades de los nombrados y no se les apoya ni controla. Como el sistema es “perverso”, propuso elegir popularmente los alcaldes locales, sin caer en la cuenta de que para establecerlo así hay que reformar la Constitución. Por eso cambió de idea. Ahora requiere que las Juntas Administradoras realicen audiencias públicas antes de postular los nombres que decidan incluir en la terna”, El Tiempo, “Burda Manipulación”, sábado 16 de abril de 2005, p. 1-23. 514 El alcalde Garzón reconoce que por los acuerdos políticos de hace un año repartió las alcaldías entre las diferentes bancadas del Consejo. “No soy hombre que le saque el cuerpo a mis responsabilidades. Escogí lo que creía era lo mejor y por eso no me siento culpable. [...] Se me consultaron los nombres de esos alcaldes, pero su designación no fue producto de transacciones si no de un reconocimiento sobre la base de la representación política en las localidades.”, El Tiempo, “Garzón rompió mapa político”, viernes 8 de abril de 2005, p. 1-14. 515 Para Paul Bromberg Z, “Un año después se aclara todo: el criterio fue milimetría política, lo más tradicional de la politiquería colombiana. Se entregaron los cargos no en el momento de la transacción, sino a futuro: su designación fue producto, en palabras del alcalde, de la búsqueda de “la representación política en las localidades”. ¡Valiente innovación: clientelismo al debe!”, El tiempo “Errores enmendados con más errores”, domingo 10 de abril de 2005.

Para resolver la crisis, el alcalde Garzón acude al nivel nacional, para que le reglamenten el Decreto 1421 de 1993, en lo relacionado con la integración de las ternas para el nombramiento de los alcaldes locales. Es así, como el Ministerio del Interior y de Justicia y el Presidente de la República expiden el Decreto 1350 del 2 de mayo de 2005, con el cual se establece un procedimiento para la integración de las ternas. El artículo 2 establece que para tal efecto se “podrá” seguir el procedimiento plasmado en cinco etapas516:

a. Invitación para participar en el proceso meritocrático. b. Inscripción de aspirantes. c. Proceso meritocrático d. Audiencias públicas para la presentación de los aspirantes, e e. Integración de la terna

Es de anotar, que en algunas localidades de Bogotá, como la de Los Mártires, habían puesto en práctica un procedimiento como el establecido en el decreto presidencial y que a juicio de personas como Jaime Castro, este decreto no era necesario y no soluciona el problema de calidad y ética en el nombramiento de los acaldes locales. Un decreto en esta dirección se pudo expedir al inicio del proceso, evitándose el costo político y el retroceso a las prácticas clientelistas de la milimetría política expresada por el Alcalde Mayor. Posteriormente el Alcalde Mayor expidió el Decreto 142 del 13 de mayo de 2005, con el cual se desarrolla el proceso y en el cual se superan algunos errores del decreto nacional. El desconocimiento del Distrito es tan grande para la mayoría de los políticos, pero especialmente para el nivel nacional, que plantea, en el artículo 6 del decreto 1350, que los aspirantes que hallan superado el proceso meritocrático, “presentarán el programa que desarrollarán en la localidad, para dar cumplimiento al Plan General de Desarrollo Económico y social y de Obras Públicas del Distrito Capital”, desconociendo que lo que deben hacer es ejecutar el plan de desarrollo de la respectiva localidad517. Realmente, los aspirantes a alcaldes locales no tienen la misma categoría de los mandatarios municipales, quienes si deben presentar programa de gobierno. Fuera del conocimiento sobre administración pública y los requisitos de ley, los alcaldes deberían conocer muy bien la localidad respectiva, entre otros aspectos, los planes de desarrollo local ya aprobados, los cuales tienen concordancia con el plan general de desarrollo y fueron formulados con la participación de más de 50.000 personas que asistieron a encuentros ciudadanos para tal fin. Los desaciertos en la manera de abordar el tema son muy evidentes y dejan entrever múltiples falencias en el equipo de gobierno de la ciudad. La nueva selección de alcaldes locales avanzó en un proceso prolongado que pasó por convocatoria, examen, audiencias públicas con los candidatos en cada localidad, selección de terna por los ediles, estudio por parte del equipo del alcalde mayor de los integrantes de

516 Artículo 2 del Decreto 1350 del 2 de mayo de 2005. 517 Este aspecto se trató de superar en el Decreto 142 de 2005 de la Alcaldía Mayor, en el cual se establece en su artículo 14, que “las Audiencias son el espacio de participación y debate ciudadano sobre los programas propuestos por los y las aspirantes para dar cumplimiento al Plan Distrital de Desarrollo y a los respectivos Planes Locales”. El decreto 142, reglamenta el proceso, fundamentalmente determinando las fechas relacionadas con el proceso y señalando los responsables y los apoyos del mismo.

la terna; audiencia con ediles, integrante de la terna y Alcalde Mayor y su equipo de colaboradores, y selección de los alcaldes. Todas las ternas debían cumplir con el requisito de incluir una mujer. La evaluación final de las ternas fue realizada durante día y medio por el alcalde mayor y su equipo. Sobre la evaluación se conoció lo siguiente: “La evaluación de día y medio se centrará en el perfil de cada candidato, que incluye hoja de vida y experiencia, en su compromiso con el Plan de desarrollo `Bogotá sin indiferencia` y en las propuestas para solucionar los problemas de la localidad. Un equipo interdisciplinario designado por Garzón está encargado de revisar los antecedentes disciplinarios y judiciales de los candidatos”518. A propósito del proceso, el exalcalde Paul Bromber señaló “La falta de reglas claras en lo sustancial, ausencia de la que son responsables tanto los partidos políticos representados en las Juntas Administradoras Locales (JAL) como el Alcalde Mayor, tienen el prolongado proceso de designación de alcaldes locales que se inventó Lucho Garzón al borde de ser reconocido por la opinión pública como un fiasco”519. Finalmente, el domingo 31 de julio de 2005, se dieron a conocer los nombres de los nuevos alcaldes o mejor de las nuevas alcaldesas locales. La decisión del Alcalde Mayor Luis Eduardo garzón fue seleccionar 18 mujeres, escogidas de las ternas presentadas. Solo en dos localidades se nombraron alcaldesas en encargo, en tanto las ternas fueron rechazadas por no incluir una mujer. El alcalde Mayor manifestó “No he roto el proceso de meritocracia porque todas las mujeres pasaron los exámenes, participaron en las audiencias y fueron ternadas”520. Adicionalmente el alcalde manifestó que el mensaje que quería transmitir “es que no hubo milimetría política. Con ellas me siento seguro del manejo de la contratación y van a tener la responsabilidad de la descentralización del programa Bogotá sin Hambre”521. Con esta decisión, termina la segunda designación de alcaldes locales, después de un año y siete meses de iniciado el gobierno. No por largo y público el proceso es transparente. No hubo reglas claras desde un comienzo para saber prever los resultados. La decisión final, como el mismo Alcalde Mayor la calificó, es un “golpe de opinión” y no un proceso de selección con criterios claros que puedan ser medibles y confrontables. Si se quería propiciar la inclusión de la mujer para ser consecuente con la política de género y el principio de inclusión del plan de desarrollo, el programa del Alcalde Mayor, o simplemente por creer que son más honradas que los hombres, se debió fijar la regla desde el comienzo del proceso. ¿Que sucede con la meritocracia cuando los otros dos candidatos de la terna presentan mejores resultados en las pruebas y en su hoja de vida?. ¿Será que creer en la mayor honradez de la mujer es criterio suficiente en la escogencia de los alcaldes?. ¿Será que la milimetría política queda excluida por el solo hecho de haber escogido mujeres?. El proceso de elección de alcaldes locales

518 El Tiempo, “Evaluación de Lucho Garzón a los integrantes de las ternas para alcaldes locales”, sábado 30 de junio de 2005, p. 1-14. 519 Artículo de Opinión de Paul Bromber en El Tiempo, “Cambiar todo para que todo siga igual”, domingo 31 de julio de 2005, p. 2-3. 520 El Tiempo, “Garzón sorprendió al designar veinte alcaldesas locales”, lunes 1 de agosto de 2005, p. 1-18. 521 Ibíd., p. 1-18.

sigue teniendo vacíos importantes que en el futuro deberán ser superados. Por ahora se sigue dependiendo del pálpito de lo que le indica el corazón al Alcalde Mayor y se continuará “esperando” que la presente decisión no resulte una nueva equivocación. El pálpito del Alcalde Mayor ya le jugó una mala pasada. La alcaldesa de una de las localidades (Bosa) renunció antes de posesionares, porque luego de transcurrido el proceso, se “dio cuenta” que estaba incursa en una inhabilidad. Las Juntas Administradoras Locales El segundo actor en importancia dentro del proceso de descentralización en las localidades de Bogotá son las juntas administradoras locales. Estas corporaciones responden al desarrollo del marco constitucional como ya se dijo, e iniciaron su ejercicio a partir de su primera elección el 8 de marzo de 1992. No existen antecedentes en la ciudad de este tipo de proceso. Las características iniciales fueron similares a las del resto del país, en tanto los ediles no eran remunerados, cosa que cambió para la ciudad a partir de la expedición del Decreto Ley 1421 de 1993522. La ciudad elige 184 ediles distribuidos de la siguiente manera:

Tabla 1: Número de ediles por localidad523 Número Localidad Ediles 1 Usaquén 11 2 Chapinero 07 3 Santa Fe 07 4 Can Cristóbal 11 5 Usme 09 6 Tunjuelito 09 7 Bosa 09 8 Kennedy 11 9 Fontibón 09 10 Engativá 11 11 Suba 11 12 Barrios Unidos 09 13 Teusaquillo 09 14 Mártires 07 15 Antonio Nariño 07 16 Puente Aranda 11 17 Candelaria 07 18 Rafael Uribe Uribe 11 19 Ciudad Bolívar 11 20 Sumapaz 07

522 El artículo 72 del Decreto Ley 1421 estipuló los honorarios de los ediles por la asistencia a reuniones plenarias y a las comisiones permanentes que tengan lugar en días diferentes a las ordinarias. 523 Artículo 2 del Acuerdo 2 de 1992.

Las localidades con mayor número de población eligen 11 ediles, las intermedias 9 y las más pequeñas 7. Los ediles son el sustento político fundamental del proceso de descentralización, ya que son elegidos mediante voto popular, circunscrito a cada una de las localidades de la ciudad. Para elegir y ser elegido edil, se debe estar inscrito en el censo electoral correspondiente a cada localidad524. En el ejercicio de sus funciones son parte de las autoridades locales del Distrito Capital y tienen la facultad de ejercer el control político sobre los asuntos de su competencia. Algunos datos sobre este ejercicio de representación en la ciudad se pueden observar en la siguiente tabla.

Tabla 2: Número de listas y votación para JAL en Bogotá. Año 1992* 1994* 1997* 2000** 2003*** Número de lista 1319 1579 2393 1867 544 Total votación partidista 390.640 575.879 994.378 1.318.444 1.047.457 Escaños 184 184 184 184 177****

• Datos tomados del libro Comportamiento Electoral en Bogotá 1982-1997525 ** Datos tomados del artículo de Yency Contreras en número de listas y de los los datos de hacer público

lo público en total de votación526 *** Datos tomados del artículo de Yency Contreras en Hacer Público lo público527. **** No se eligieron ediles en Sumapaz (7). La elección de Juntas Administradoras Locales en Bogotá muestra una tendencia creciente en listas hasta el año de 1997 y una disminución notoria en el 2003, producto de la reforma política528. Igualmente presentan un aumento en votos en términos absolutos, lo cual las

524 El artículo 64 del Decreto Ley 1421 de 1993 establece que “Cada localidad elige su respectiva junta administradora. Con tal fin, la Registraduría Distrital del Estado Civil hará coincidir la división electoral interna del Distrito Capital con su división territorial por localidades. En las votaciones que se realicen para la elección de juntas administradoras solo podrán participar los ciudadanos que hagan parte del censo electoral que para cada localidad establezcan las autoridades competentes”. Igualmente en el articulo 65 del Decreto Ley 1421 se dispone que “Para ser elegido edil o nombrado alcalde local se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante dos (2) años anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento” 525 Francisco José Reyes (coord.), Comportamiento electoral en Bogotá 1982-1997, Alcaldía Mayor de Bogotá e Instituto para el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán, primera edición, Bogotá, 2001, pp. 119 y 143. 526 Los datos de 2000 fueron tomados del artículo de Yency Contreras, Impacto de la reforma política en las elecciones para Juntas Administradoras Locales (JAL) en Bogotá, [www.univerciudad.net], en lo relacionado con número de listas: El total de votos fue procesado por el autor de la información registrada en Hacer público lo público que aparece en la página web [www.univerciudad.net/lopublico]. 527 Yency Contreras, Ibíd. 528 “Se presentaron 544 listas, es decir, 3536 candidatos para 177 curules. En número, la cantidad de listas sigue siendo alta (en el 2000 fueron 1867), si se tiene en cuenta el número de cargos a proveer en Bogotá y la cantidad de votos que no quedan representados que son doscientos cuarenta y un mil ciento setenta (241.170) de un millón cuarenta y siete mil cuatrocientos cincuenta y siete (1.047.457) votos depositados por listas; casi una cuarta parte. Este hecho marca un avance importante a partir de la nueva normatividad. Sin embargo, no

hace más representativas. Sin embargo, estos niveles de representatividad son muy bajos si se comparan con el potencial electoral529. De las 552 curules distribuidas para JAL en las 20 localidades para los períodos de 1992, 1994 y 1997, los liberales obtuvieron 257 escaños (46.5%), los conservadores 118 (21,4%), otros grupos 78 (14.2%), cívicos 46% (8.3%), izquierda 28 (5.1%) cristianos 12 (2.2%) y la Anapo, coaliciones, indígenas y Metapolíticos 13 escaños (2.3%)530. Como se puede observar la mayoría de las JAL representan a los partidos tradicionales. Las fuerzas bipartidistas ganaron la mayoría de la representación para los años analizados con casi el 68% de los ediles electos. Estos ediles como representantes de los partidos tradicionales, encarnan las prácticas más tradicionales de la política partidista. Las nuevas corrientes tienen muy baja representación y sus prácticas no son notoriamente distintas a la de los partidos tradicionales y cuando pretenden diferenciarse no cuentan con la preparación política ni las fuerzas suficientes en estos espacios para producir transformaciones. Para el año 2000, de los 184 escaños en disputa, los liberales ganaron 78 (42.39%), los conservadores 22 (11.96%) y las otras fuerzas 84 (45.65%%)531. Los partidos tradicionales representan la mayoría en la juntas administradoras locales y los clasificados como otros son tan diversos, que agrupan movimientos tales como Vamos Colombia, indígenas, comunitarios, regionales, cívicos, independientes, cristianos, etc. Esta diversidad de movimientos no permite ningún tipo de unión programática que permita obtener coherencia en el ejercicio de las funciones de las juntas administradoras locales. Para las elecciones del 2003 las siguientes fue la representación de los distintos grupos políticos que participaron:

CURULES POR PARTIDO-ELECCIONES JAL 2003

PARTIDO TOTAL CURULES Partido Liberal Colombiano 47 Polo Democrático Independiente 32

Movimiento Nacional 26 Cambio Radical 20 Mov. Equipo Colombia 16 ALAS 7 Conservador Colombiano 6

todo puede cambiar con las reformas al régimen, pues las prácticas políticas han demostrado adaptarse al juego que imponga el sistema, que también incluye reglas informales”, Ibíd. 529 Para el año de 1992 la votación para JAL representó el 28.9% del potencial electoral, en 1994 el 32,62%, en 1997 el 50,34%, Francisco Reyes, Ob. cit, p 118. La abstención para el año 2003 fue del 57%, Yency Contreras, Ibíd. 530 Datos tomados de la Tabla 42 del estudio de Francisco Reyes, Ob. cit, p. 146. 531 Estos datos fueron tomados del artículo de Francisco Reyes “Las elecciones en el año 2000 en perspectiva histórica”, Colombia elecciones 2000, Universidad Javeriana, Bogotá, 2001.

Convergencia Ciudadana 5 Mov. Pol. Comunal y Comunitario 3

Colombia Democrática 2 Moral 2 Movimiento Somos Colombia 2 Nuevo Liberalismo 2 Nuevo Partido 2 Vamos Colombia 2 Mov. Cívico Independiente 1 Mov. Pol. Solidaridad 1 PCOS 1 TOTAL POR LOCALIDAD 177

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. Procesamiento: Proyecto Hacer Público lo Público532

Es importante anotar que en esta ocasión solo se eligieron 177 ediles, dadas las condiciones de orden público de la localidad de Sumapaz, donde no se realizaron elecciones para JAL. El Partido Liberal obtuvo 47 curules que representan el 26.5 % del total (177) y perdiendo 21 curules con respecto al 2000 donde habían logrado 68 escaños. La gran novedad electoral la constituye el Polo Democrático Independiente que accedió a 32 curules con el 18%. La tercera votación correspondió al Movimiento Nacional que logró 26 ediles y un 14.7% de participación. Este movimiento perdió 18 curules con respecto al año 2000. El Partido Cambio Radical Colombiano obtuvo 20 curules, seguido del Movimiento Equipo Colombia con 16 curules y una representación del 11.3% y 9% respectivamente. Los demás movimientos lograron superar el umbral y obtener representación en las juntas administradoras locales. El nuevo mecanismo le permitió a algunas fuerzas acceder a las juntas administradoras locales, lo que no hubieran logrado con el viejo sistema533. Una gran mayoría de ediles como nuevos actores del proceso político en la ciudad, no se podrían catalogar como actores locales de desarrollo, dadas las práctica generalizadas de sus representantes y los intereses representados. Las estrategias de los partidos tradicionales para ocupar las juntas administradoras locales y la poca capacidad de las nuevas fuerzas políticas para actuar organizadamente, hacen que este espacio no tenga el reconocimiento ciudadano que se esperaría frente al proceso de descentralización. Las posiciones asumidas en relación con la planeación participativa y el hecho de haber centrado su atención en los 532 Tomado del artículo de Yency Contreras, Ob. cit. 533 Para Yency Contreras “El sistema de umbral que impide entrar en el conteo a los partidos o movimientos que no obtengan un mínimo de votos y el mecanismo de cifra repartidora que promueve la eficiente aglutinación de fuerzas, permitió a partidos como el PDI acceder a 15 curules que no hubiera alcanzado de mantenerse la regla del cociente, o mejor, el cálculo que privilegiaba el número de votos que obtenía un candidato sin tener en cuenta el total obtenido por el partido o movimiento. El caso del PDI se debió a que esta fuerza política agregó en sus listas pequeñas votaciones que contribuyeron a sumar para el partido y obtener así el medio cociente y posteriormente beneficiarse del cálculo de la cifra repartidora”, Ibíd.

temas relacionados con el presupuesto y la contratación, dejan ver la interpretación que de las funciones hacen estos actores y el movimiento de instituciones informales que hacen parte del proceso. Las alcaldías locales y las juntas administradoras locales como instituciones formales, han jugado un papel limitado frente al proceso de descentralización derivado centralmente de los siguientes factores:

a. Limitaciones en la estructura orgánica de las alcaldía locales que no permite una gestión de mayor impacto534.

b. La ausencia de una cultura política democrática en cabeza de las alcaldías y las JAL535.

c. La centralización de procesos como el de contratación, que en cambio de favorecer la descentralización, da muestras de una corriente centralizadora que no ha encontrado en los ediles y en los alcaldes un liderazgo de nuevo tipo para rechazarla536.

534 Las alcaldías locales no fueron pensadas para una estructura descentralizada de la ciudad y por lo tanto presentan serios déficit en su estructura orgánica. Para ilustrar el tema, una localidad pequeña y de perfiles cultural como Candelaria y una como Sumapaz, esencialmente rural, no tienen diferencia en su estructura organizativa. Lo mismo sucede con las grandes localidades urbanas con particularidades no solo en su tamaño, sino en su problemática y que requieren organización distinta para un funcionamiento óptimo. Como se dejó establecido en el análisis de la descentralización en la ciudad, Bogotá inició este proceso con la misma estructura orgánica de la Bogotá centralizada. Los cambios impulsados a través de programas como el denominado “localidades fuertes”, han estado más ligados al maquillaje y operación de los asuntos regulares (presupuesto, descongestión de inspecciones, infraestructura) y con pocos resultados en algunos casos (descongestión), que al logro de una estructura que opere en función de una concepción de autonomía local de la administración y de los ciudadanos. 535 La cultura democrática fue definida por el Instituto Distrital de Cultura y Turismo como “[...] conjunto de creencias, actitudes, valores, ideales, sentimientos y valoraciones favorables al sistema democrático que predominan en los ciudadanos respecto del sistema político de su país y al papel que ellos desempeñan en ese sistema: conocimiento de las instituciones democráticas [sic] orientación favorable al uso de los procedimientos democráticos, respecto a las decisiones de la mayoría, confianza en las instituciones y las personas, tolerancia a la disidencia, entre los principales aspectos”, Adriana Delgado Gutiérrez y otros, “Cultura política en Bogotá: estado del arte y líneas de investigación”, Aproximaciones a la cultura Democrática en Bogotá, Observatorio de Cultura Urbana, Bogotá, 2003, p. 41. Frente a ésta definición, se pueden contrastan los enormes déficit en el comportamiento de alcaldes y ediles, que utilizan sus funciones en objetivos distintos a los que les correspondería desempeñar en la defensa efectiva del proceso de descentralización y la participación. Desafortunadamente los estudios de cultura política existentes en la ciudad, como lo ratifica la investigación aquí señalada, no han abordado el tema de manera integral y específicamente frete a los actores mencionados. 536 La cultura centralista y la tendencia a controlar el proceso por parte de los actores distritales, que como en el caso de las decisiones relacionadas con la creación de las UEL, no han encontrado en ediles y alcaldes, actores que hagan contrapeso a las posturas centralistas mencionadas. Alcaldes y ediles no han sido capaces de construir un movimiento fuerte de defensa de la descentralización y la participación, y por el contrario, en ocasiones asumen posturas de rechazo a espacios como los encuentros ciudadanos, el control social y la rendición de cuentas. De esta manera, el centralismo no encuentra una fuerza de defensa de la autonomía local desde las propias autoridades locales. Este es uno de los grandes déficit del proceso.

d. Las prácticas tradicionales en el ejercicio de la política de la mayoría de los ediles537.

Para completar el mapa de los actores locales, se analizará a continuación el papel de los actores del proceso de planeación participativa en la ciudad. 3.4. Los actores del proceso de planeación participativa en Bogotá. Al igual que ocurre con la descentralización, en el proceso de planeación participativa aparecen distintos actores que cumplen papeles institucionales formales, pero al mismo tiempo aparecen instituciones informales en las prácticas de la planeación participativa en la ciudad. En el presente aparte se abordará el tema de los actores de este ejercicio.

3.4.1. Actores nacionales La planeación participativa es un resultado del ejercicio que la Asamblea Nacional Constituyente hizo por dotar al país de una organización política donde la democracia participativa fuera el eje central en la concepción del nuevo Estado. Este precepto se plasmó en la Constitución Política de 1991, cuando creó la instancia de planeación denominada Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales538. Estos aspectos están sustentados en la decisión del constituyente por hacer de la República de Colombia una democracia participativa, donde la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, el cual adquiere el derecho de participar en las decisiones que afecten la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación539. Para los constituyentes el modelo de planeación se debía basar “en una alta concepción moral de la misión del Estado cual es de servir al bien común de la sociedad y al desarrollo integral de la persona humana, para que pueda “llegar a ser” en libertad, conforme a su propia vocación. Esto, a su vez, implica un sistema de planeación de tipo integral, estratégico, permanente, concertado entre el Estado y el sector privado, respetuoso de los derechos adquiridos con justo título y que busque un sano equilibrio entre la libertad y el 537 Como se pudo observar en el análisis de éstos actores, la mayoría responden a los partidos tradicionales y hacen ejercicio de las prácticas más tradicionales en el ejercicio de la política. Igualmente los actores independientes o de partidos o grupos de izquierda no cuentan con los elementos necesarios y la fuerza suficiente para construir reglas que permitan transformaciones de impacto en el ejercicio de las funciones como autoridades locales, que por si mismos fueran la mejor defensa del proceso de descentralización y participación. 538 El artículo 340 de la Constitución Política define que “Habrá un Consejo Nacional de planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. [...] El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación”. Igualmente la Constitución Política expresa en el artículo 342 que será la ley orgánica la que defina el procedimiento de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y la organización y funciones del Consejos Nacional de Planeación y de los consejos territoriales. 539 Estos aspectos forman parte del sustento básico que la Constitución Política del 1991 da a la participación y que se encuentran definidos en los artículos 1, 2 y 40 entre otros.

orden”540. Es decir, los constituyentes son actores primarios en lo relacionado con la planeación participativa y sus actos se consignaron primero en la Constitución Política y posteriormente el congreso hizo lo propio con la expedición de la Ley 152 de 1994. Promulgada la constitución, el congreso de la república inicia el trámite de la ley orgánica del plan de desarrollo. El debate del proyecto de ley planteó el espíritu de la planeación participativa de la siguiente manera: “Veníamos de un modelo acorde con una planeación dirigida y centralista en la Constitución de 1886 y ahora nos encontramos frente a un concepto de planeación participativa, concertada y de estirpe indiscutiblemente democrático”541. La ley 152 estipula los actores relacionados con la planeación en cada entidad territorial y establece el llamado Sistema Nacional de Planeación. Dentro de los actores del proceso a nivel nacional se definen como autoridades de planeación: El Presidente de la República, el Consejo Nacional de Política Económica y Fiscal (Conpes) y el Conpes Social, el Departamento Nacional de Planeación, El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los demás Ministerios y Departamentos Administrativos. Como instancias de planeación se definen el Congreso de la República y el Consejo Nacional de Planeación542. Pero también han sido actores otras instancias del nivel nacional tales como al Corte Constitucional, la cual ha intervenido para resolver demandas de inconstitucionalidad relacionadas con la Ley 152. Se destaca la actuación de la Sala Plena de la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Dr. Jaime Córdoba Triviño que se consigna en la Sentencia C524-03 que da respuesta a la demanda interpuesta por el doctor José Gregorio Hernández Galindo543. En dicha sentencia se cita igualmente la C-191 donde Alejandro Martínez Caballero analiza el tema de la participación democrática en la Ley 152. La actuación de la Corte ratificó la participación del Consejo Nacional de Planeación durante todo el proceso de planeación (elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes) y la extiende a los demás consejos de planeación de las entidades territoriales, y no únicamente al momento de la formulación544. Otros pronunciamientos de la Corte la convierten en una actor importante de los proceso de planeación desde el nivel nacional. 540 Gaceta Constitucional No. 55 del 19 de abril de 1991, p. 2. 541 Nota tomada de la Gaceta del Congreso No. 480 del 27 de diciembre de 1993, p. 1, correspondiente al primer debate del proyecto de ley. 542 Ver artículo 8 de la Ley 152 de 1994. 543 Esta sentencia resolvió la demanda en mención, declarando inexequible la expresión “sin detrimento de otras que le asignen las respectivas corporaciones administrativas” contenida en artículo 35 de la Ley 152 de 1994. Los demás aspectos demandados fueron declarados exequibles en la mencionada sentencia. 544 Por la importancia de este pronunciamiento se cita a continuación. “La Corte Constitucional ya se pronunció en relación con la oportunidad para la actuación del Consejo Nacional de Planeación, como instancia consultiva. Al respecto, en la sentencia C-191 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero, al revisar la constitucionalidad de una norma sobre participación democrática que estaba incluida en la Ley del Plan de Desarrollo de la época, expresó: 5- Ahora bien, uno de los principios medulares de la Constitución de 1991 es la participación democrática, la cual no sólo aparece como un valor incorporado al preámbulo, sino que es también un principio del Estado colombiano (CP Art. 1º), uno de sus fines (CP Art. 2º) y un derecho de todo ciudadano (CP Art. 40). En ese orden de ideas, como la configuración orgánica establecida por la Carta debe ser interpretada a la luz de los valores, principios y derechos consagrados en la parte dogmática, es

La ley 152 de 1994 define las autoridades e instancias para las entidades territoriales y como tal cobija al Distrito Capital. Define como autoridades de planeación al Alcalde, el Consejo de Gobierno, al Departamento Administrativo de Planeación, a las secretarías, departamentos administrativos u oficinas especializadas en sus respectivos ámbitos funcionales. Como instancias de planeación definen a los concejos y al Consejo Territorial de Planeación545. El Consejo Nacional de Planeación ha venido jugando un papel importante en relación con los proceso de Bogotá en las últimas vigencias. Es así como en el año 2001, desarrolló una intervención en el Distrito relacionada con la aplicación del Acuerdo 13 de 2000. El Consejo Nacional de Planeación a través de Guillermo Cardona, movilizó a sectores de la ciudad para presionar a la administración distrital sobre la manera de aplicar por primera vez el mencionado acuerdo. Considero que su manera de actuar fue indebida, ya que en cierta medida violó la autonomía de las autoridades e instancias de planeación de la ciudad, al tratar de imponer un calendario para la implementación del acuerdo, pero al mismo tiempo generó un reacción favorable de la administración distrital para el inicio de una nueva forma de planeación para las localidades de la ciudad. En el año 2004, el Consejo Nacional nuevamente fue protagonista en el Distrito, como apoyo la implementación del proceso de planeación participativa en la ciudad, actuando con el propósito de generar sistema con el consejo territorial y los consejos locales de planeación. Igualmente coordinó acciones para el debate sobre Plan Nacional de Desarrollo en la ciudad. Como se puede evidenciar, actores del orden nacional afectan de distintas formas los proceso de planeación participativa que se adelantan en la ciudad.

indudable que el principio participativo permea, en mayor o menor medida, todas las instituciones y procedimientos constitucionales. En particular, esto significa que los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y administrativa de la Nación" (CP Art. 2º). Por consiguiente, en una democracia participativa como la colombiana (CP Preámbulo y Art. 1º), la planeación no debe ser entendida como una operación puramente técnica adelantada por funcionarios que burocráticamente imponen a la sociedad unos objetivos de largo plazo, unas metas de mediano plazo y unas estrategias técnicas para alcanzarlos. La planeación en un Estado social de derecho fundado en la activa participación de todos (CP arts 1º y 2º) es, por el contrario, un ejercicio de deliberación democrática, por medio del cual el Estado y la sociedad interactúan para construir una visión de futuro que permita orientar las acciones estatales y sociales del presente. La planeación es entonces un punto de encuentro entre los criterios técnicos de asignación de recursos y los criterios políticos y sociales de articulación de intereses. Eso explica que la misma Carta establezca el carácter participativo del proceso de planeación. No sólo el plan debe ser aprobado por el Congreso (CP Art. 150 Ord. 4º) -que es el órgano de discusión democrática y pluralista por excelencia- sino que, además, el proyecto de plan será elaborado con la participación activa de las entidades territoriales y deberá ser consultado al Consejo Nacional de Planeación, que es el foro de discusión de este plan y está integrado por representantes de las entidades territoriales y de distintos intereses económicos, sociales, culturales, ecológicos y comunitarios (CP arts 40 y 341 y Ley 152 de 1994 arts. 9º y 16 y ss). En armonía con lo anterior, la Ley 152 de 1994 o ley orgánica del plan de desarrollo señala en su artículo 2º g) que la participación es uno de los principios que rige los procesos de planeación en el país. (subrayado fuera de texto), Sentencia C524-03 de la Corte Constitucional. 545 Estas son las autoridades e instancias definidas en el Artículo 33 de la Ley 152 de 1994.

3.4.2. Actores distritales En el Distrito Capital los principales actores del proceso de planeación están definidos en la reglamentación que en concordancia con la constitución y la ley desarrollan el tema para la ciudad y sus localidades. Como ya se señaló en el aparte anterior, la ley 152 define las autoridades e instancias de planeación para los entes territoriales y en espacial para los distritos. En este orden de ideas, el Alcalde Mayor y el concejo han reglamentado estos procedimientos tanto para el nivel general de la ciudad como para el nivel local. Quizás el Concejo de la ciudad ha jugado el papel más determinante en la reglamentación del procesos de planeación de la ciudad con la expedición del Acuerdo 12 de 1994 y el Acuerdo 13 de 2000. En el año de 1994, el concejo expidió el acuerdo 12. En el se definen los actores de la planeación en la ciudad en torno a la formulación, aprobación y evaluación del plan de desarrollo económico y social y de obras públicas de la Capital. Esta norma resulta una copia sin mayores desarrollos de la ley 152 y fue aprobado por el concejo durante la administración de Jaime Castro546. El acuerdo define como autoridades de planeación en concordancia con la ley 152 las siguientes: El Alcalde Mayor, El Consejo de Gobierno Distrital, El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Las Secretarías, Departamentos Administrativos u oficinas especializadas del Distrito. Como instancias define al Concejo de Santa Fe de Bogotá y el Consejo Territorial de Planeación Distrital547. Con la aplicación de las nuevas normas, entraron a formar parte de la planeación de la ciudad los consejeros territoriales del planeación. Este consejo tiene la siguiente composición en la ciudad: cuatro representantes de los gremios económicos, cuatro representantes por los sectores sociales, un representante por cada Junta Administradora Local, dos representantes por el sector educativo y cultural, dos por el sector ecológico, tres representantes del sector comunitario y dos de las organizaciones femeninas no gubernamentales548. Los consejos tiene un período de seis años ( dos administraciones) según las normas vigentes a la fecha de expedición del acuerdo. El acuerdo 12 ha tenido algunos ajustes en la composición del consejo territorial por desarrollos de normas nacionales o distritales. Se da participación a dos representantes de las comunidades negras, un representante del Consejo Distrital de Cultura, un representante de los consejos de 546 La Ley 152 fue aprobada el 15 de julio de 1994 y el Acuerdo 12 fue aprobado el 9 de septiembre del mismo año y sancionado por el alcalde el 4 de octubre de l994. Con esta nueva norma, quedaba reglamentado el procedimiento para la formulación del plan de desarrollo de la ciudad. Estos procedimientos entrarían a ser aplicados durante la siguiente administración que inició su vigencia el primero de enero del año 1995. 547 Ver artículo 6 del Acuerdo 12 de 1994. 548 El acuerdo define esta composición, acorde con la ley, y el mecanismo para su elección. Con excepción de las JAL, la representación se define a partir de las ternas que cada uno de los sectores presenten al Alcalde Mayor. Los miembros son designados para un período de 6 años y la mitad de sus miembros serán revocados cada 3 años. Si pasado un mes no se presentan ternas, el Alcalde Mayor designará los que falten, observando los criterios previstos en la Constitución, la ley y el acuerdo. Ver artículos 9 y 10 del Acuerdo 12 de 1994.

juventud y uno de los consejos tutelares549. Hoy debe ajustarse, entre otros aspectos, a la nueva vigencia de las alcaldías, las cuales a partir del 2004 tienen un período de cuatro años. Las funciones y demás disposiciones contenidas en el acuerdo son una copia de lo dispuesto en la ley 152. Uno de los aspectos que llama la atención es el estipulado en el artículo 24 del acuerdo 12, relacionado con las facultades otorgadas al Alcalde Mayor para que en el término de dos meses expidiera la reglamentación para la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de las localidades. Quizás por coincidir la aprobación del acuerdo con el final de la administración del Alcalde Jaime Castro, éste tema no fue reglamentado y solo se vino a hacer con la expedición del Decreto 425 del 3 de agosto de 1995 durante la administración Mockus, es decir, casi un año después de expedido el Acuerdo 12. Lo anterior demuestra que los actores del nivel central del Distrito no tenían mayor interés por asumir el tema de la planeación para las localidades de la ciudad, o mejor, el tema no formó parte prioritaria de sus agendas. A partir de 1995, fueron los alcaldes mayores quienes jugaron un papel más dinámico en la definición de los temas relacionados con la planeación en la ciudad, ya estuviera relacionada con el Plan General de Desarrollo, el Plan de Ordenamiento Territorial, o los planes locales. Se debe resaltar, que los planes de desarrollo de la ciudad de las dos administraciones del Alcalde Mockus fueron adoptados por decreto, así como el Plan de Ordenamiento Territorial en la administración Peñalosa y su primera revisión durante la segunda administración Mockus550. Lo mismo se puede apreciar en lo relacionado con la reglamentación para la formulación de los planes de desarrollo de las localidades, que en el primer gobierno de Mockus y Peñalosa fueron definidos por decretos del Alcalde Mayor551. A partir del año 2000 empieza a regir el acuerdo 13 de dicho año. Los principales actores involucrados en estos procesos desde el nivel central del Distrito fueron los siguientes: Los alcaldes mayores con la expedición de los decretos mencionados y los concejales con la expedición de los acuerdos 12 de 1994 y 13 de 2000. En relación con el Acuerdo 13 cabe mencionar el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que resolvió la demanda interpuesta por el Alcalde Mayor Enrique Peñalosa. El Magistrado ponente William Giraldo Giraldo, y el tribunal a través de la sección 549 Las normas que han modificado el acuerdo son: el Acuerdo 18 de 1998 que da participación a las comunidades negras, el Concepto 60225 con el cual se hace efectiva la participación del Consejo Distrital de Cultura estipulado en la Ley 397 de 1997 y el Acuerdo 110 de 2003 que crea los Consejos Tutelares. También tiene participación en el Consejo Territorial de Planeación el consejo de Juventud. 550 El Plan “Formar ciudad” de la primera Administración Mockus se expidió por el Decreto 295 del 1 de junio de 1995, “Bogotá todos del mismo lado” mediante el Decreto 440 del 1 de junio de 2001 y el Plan de Ordenamiento Territorial con el Decreto 619 de 2000 de la administración Peñalosa y revisado mediante el Decreto 469 de 2003 de la administración Mockus. 551 Como se analizó en el capítulo 2, el Alcalde Mockus expidió el Decreto 425 de 1995 y el Alcalde Peñalosa el Decreto 739 de 1998 y posteriormente el Decreto 518 de 1999.

primera declararon infundadas las objeciones y de esta manera entró en vigencia el mencionado acuerdo552.

3.4.3. Actores locales Para el análisis de los actores locales del proceso de planeación participativa en la ciudad se separarán los momentos relacionados con la planeación a través de los decretos de la primera administración de Mockus553 y la de Peñalosa, y luego se analizarán, por su importancia y por ser la norma vigente, los actores involucrados por el Acuerdo 13 de 2000. En el marco del Decreto 425 de 1995 se destacan: el Alcalde Local, los miembros de la comisión del plan de la respectiva Junta Administradora Local y un representante del Departamento Administrativo de Planeación Distrital554. Estas personas conformaban el denominado Comité Técnico para seleccionar los proyectos que entrarían a formar parte del plan de desarrollo. Igualmente se establecía que podrían ser invitadas por el comité las organizaciones no gubernamentales y expertos que pudiesen aportar a la labor técnica del comité. Como se puede observar, se daba la oportunidad para que organizaciones de la sociedad civil entraran a participar, pero en criterio del Comité Técnico. También entraron a ser actores importantes el proceso las organizaciones y los ciudadanos que inscribieron proyectos para ser tenidos en cuenta en el nuevo plan de desarrollo local555. Finalmente, también fueron actores de importancia aquellas instituciones del nivel central que por complementariedad debían apoyar a las localidades según los criterios establecidos en el decreto556. Finalizando la administración del alcalde Paul Bromberg, se expidió el Decreto 1241 del 30 de diciembre de 1997. Este decreto otorgaba al Alcalde Mayor la facultad de convocar la las organizaciones y a los ciudadanos de las localidades a participar en la elaboración del los planes de desarrollo locales, daba continuidad al comité técnico credo en el Decreto 425 de 1995, y con la creación de las UBILES ( Unidades Básicas de Integración Local) creó los comités técnicos por UBILES que estaban integrados por un edil, un representante de la alcaldía local, un delegado de la Dirección de Alcaldías Locales de la Secretaría de Gobierno y dos representantes por la comunidad557. Este decreto involucró una mayor

552 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera- Subsección “A”, del 30 de marzo de 2000, expediente 9990462. 553 El alcalde Mockus solicitó al Concejo la facultad para reglamentar la formulación de los planes de desarrollo local, facultad que no le fue concedida. Por el contrario, el concejo expidió un acuerdo que no fue sancionado por Mockus, argumentando que se aplicaba a las localidades la Ley 152 como si éstas fueran entidades territoriales sin serlo. En virtud de ésta decisión expidió el Decreto 425 de 1995. Ver en Raúl Velásquez, Ob. cit, p. 107. 554 Ver artículo 1 del Decreto 425 de 1995. 555 Ver literal c del Artículo 2 del Decreto 425 de 1995. 556 Ver Artículo 4 del Decreto 425 de 1995. 557 Numeral 4 del artículo 1 del decreto 1241 del 30 de diciembre de 1997. Este decreto fue derogado por 739 del 28 de agosto de 1998.

gama de actores, más localizados y representando unidades de planeación mucho más pequeñas y homogéneas. De igual manera se daba continuidad al Comité de Planeación Local establecido en el Decreto 425 de 1995. El Decreto 739 de 1998 estableció como actores centrales del proceso a las juntas administradoras locales y a los alcaldes locales. Este decreto involucró a las comunidades en la conciliación de los contenidos básicos del plan de desarrollo local con la creación de los encuentros ciudadanos558. Los encuentros ciudadanos tenían la facultad de nombrar comisiones de trabajo para la elaboración de los proyectos y su inscripción en el Banco de Programas y Proyectos. Así aparecen los comisionados de trabajo cumpliendo el papel señalado. De otra parte, se involucran las oficinas de planeación local, a los jefes de las desaparecidas regionales de planeación y a las UEL para el aval técnico de los proyectos559. El Decreto 518 de 1999, que, como se mencionó en el capítulo anterior, fue recibido por la ciudadanía como un retroceso frente al decreto 739, le dio a los encuentros ciudadanos, de manera explícita, la función de ejercer control social a los objetivos del plan y a la ejecución de los proyectos560. Las implicaciones de este proceso se pueden observar en las cifras de participación ciudadana en los encuentros realizados entre el período 1998 y 1999. “De acuerdo con la Secretaría de Gobierno, en 1998, cuando los encuentros estaban asociados a las decisiones sobre inversión de recursos, se realizaron 348 Encuentros a los cuales asistieron 54.845 personas. En 1999, cuando los encuentros dejaron de tener injerencia directa sobre la inversión y se concentraron en la discusión de los asuntos públicos y la rendición de cuentas, la asistencia bajó a 41.764 personas en 394 Encuentros”561. Para complementar esta visión sobre el papel de los actores locales en el proceso de planeación participativa de la ciudad de Bogotá, se hará un análisis de éstos en los dos ejercicios de implementación del Acuerdo 13 de 2000. Como ya se señaló, el concejo de la ciudad retomó el liderazgo reglamentando ésta materia. El acuerdo define, en primer lugar, los actores del proceso local a nivel de autoridades e instancias, y en segundo lugar la garantía para la participación de los ciudadanos y de las organizaciones sociales en el proceso de planeación local. Como autoridades de planeación se definen al alcalde local y a las juntas administradoras locales, y como instancia al Consejo de Planeación Local562. Uno de los aspectos de mayor importancia desde el punto de vista de nuevos actores es la creación de los consejos de planeación local como instancias de planeación para cada una de las 20 localidades. A estos consejos, conformados por organizaciones de la sociedad civil e instituciones, se les

558 Ver Artículo 6 del Decreto 739 de 1998. 559 Ver Artículo 19 del Decreto 739 de 1998. 560 Así lo define el literal d del Artículo Segundo del Decreto 518 de 1999. 561 Magdalena García Alfonso (coord..), Encuentros Ciudadanos 1998 – 2000. En el Camino de la Participación. Elementos para el análisis, Secretaría de Gobierno de Bogotá, Alcaldía Mayor, Imprenta Distrital, Bogotá, 2000, p. 29. 562 Ver Artículo 4 del Acuerdo 13 de 2000.

asignan una serie de funciones y atribuciones, que los convierten en actores de primer orden en la planeación del desarrollo local. El actor institucional fundamental del proceso está constituido por los ciudadanos que participan en los encuentros ciudadanos, concebidos como el espacio donde la comunidad en diálogo con las autoridades locales y las instancias de planeación definen los planes y programas de interés público que serán tenidos en cuenta en la elaboración del respectivo plan de desarrollo. Los encuentros son ratificados por el acuerdo en tanto habían sido creados por el decreto 739. Los encuentros ciudadanos tienen la facultad de nombrar los comisionados de trabajo, que igualmente son incorporados en la nueva norma, dada su creación en el decreto mencionado. Estos actores del proceso local de planeación participativa en la ciudad, serán en adelante dos de los más importantes protagonistas. A continuación se realizará un análisis de las autoridades locales (alcaldes y ediles), los consejeros de planeación, los comisionados de trabajo y las características de los participantes en encuentros ciudadanos en el proceso de planeación participativa de las administraciones que han aplicado el acuerdo 13: Antanas Mockus en el año 2001 y Luis Eduardo Garzón en el año 2004. Autoridades locales: alcaldes y ediles El Acuerdo 13, como ya se mencionó, da la categoría de autoridades locales a los alcaldes y a los ediles. Dos actores del proceso de planeación participativa, que en gran mediada definen los resultados del proceso. El proceso de planeación local se inicia por los alcaldes locales nombrados por la administración anterior y que se encuentran terminando el período correspondiente. Estos alcaldes solo son reemplazados, hasta después de la primeras sesiones de las JAL en el mes de marzo. Este hecho, producto de lo establecido en el Decreto Ley 1421 de 1993563, no permite que la administración entrante inicie con equipos locales de la orientación del nuevo gobernante de la ciudad. Este es uno de los aspectos que dificulta el proceso de planeación local y genera tensiones entre el nivel central (nuevo) y el local (viejo). Normalmente, los alcaldes locales salientes, conocedores de la imposibilidad de continuar en los cargos, no tienen la motivación suficiente para volver a encarar un nuevo proceso de planeación participativa. A una gran mayoría les resulta un ejercicio molesto, en tanto no son partidarios de las concepciones participativas en la construcción democrática de la política pública. Pero cuando están convencidos de la importancia de la

563 El artículo 84 del Decreto Ley 1421 de 1993 establece que el nombramiento del alcalde local corresponde al Alcalde Mayor y éste lo selecciona de la terna que las juntas administradoras locales elaborarán dentro de los 8 días iniciales del primer período de sesiones de la correspondiente JAL. Al mismo tiempo, el artículo 71 del Decreto 1421 establece que las primeras sesiones ordinarias de las JAL empiezan el 1° de marzo. Por esta razón los alcaldes locales son nombrados finalizado el mes de marzo en el mejor de los casos o durante el mes de abril. Para esta fecha, los encuentros ciudadanos ya se han iniciado y el proceso de planeación tiene un nuevo actor, que en la mayoría de los casos no se ha involucrado desde el comienzo, así esté dentro de sus objetivos ser alcalde local. Existen excepciones como la del alcalde Víctor Manuel Veloza en la localidad de los Mártires.

participación, consideran tener los elementos más sólidos para impulsar el proceso y chocan con las orientaciones que emite la nueva administración564. Igual sucede con los ediles, quienes al no poder sesionar ordinariamente hasta el mes de marzo, no se sienten involucrados en el proceso de planeación. Adicionalmente, encuentran que los consejos y los encuentros ciudadanos les arrebatan la función de adoptar el plan de desarrollo que les otorga una norma superior. Es aquí donde se ha ubicado la principal tensión entre representación y participación en el proceso de planeación de la política pública en las localidades. Consejos de Planeación Local Como ya se enunció, éste actor ingresa al escenario de la planeación local en la ciudad a partir del año 2001 cuando por primera vez se implementa el Acuerdo 13 de 2000. Los consejos de planeación tienen la siguiente conformación565:

a. Asociación de juntas de acción comunal b. Asociaciones de padres de familia c. Organizaciones juveniles d. Rectores de establecimientos educativos e. Organizaciones de comerciantes f. Gerentes de establecimientos de salud pública local g. Organizaciones no gubernamentales

El acuerdo plantea que además de los miembros ya mencionados se deben incluir las organizaciones étnicas y campesinas, en aquellas localidades donde éstas existan. Otro de los miembros adicionados al Consejo de Planeación Local son los Consejos Tutelares creados por el Acuerdo 110 de 2003566. Algunos de los representantes que conforman el Consejo de Planeación Local como los rectores de establecimientos educativos y los gerentes de establecimientos de salud pública local, representan instituciones y no a organizaciones de la sociedad civil. La autonomía e importancia de estos actores está dada por las funciones y atribuciones otorgadas a los consejos. El Acuerdo establece las siguientes funciones y atribuciones:

564 Este es el caso del alcalde Víctor Manuel Veloza en la localidad de los Mártires durante la segunda administración Mockus, que aspirando a estar en la terna para tener opción de ser nombrado por el alcalde mayor, asistió a los encuentros ciudadanos desde el comienzo y se comprometió públicamente con los ciudadanos, a que si era nombrado alcalde local haría respetar las decisiones de los encuentros ciudadanos, como efectivamente lo hizo. Este alcalde planificó el proceso del nuevo período de gobierno (Administración Garzón) con un modelo muy acabado, que a la postre no recibió la aceptación del nuevo gobierno de la ciudad, creando algún nivel de confrontación entre actores de la localidad y con el nivel central. 565 Ver Artículo 5 del Acuerdo 13 de 2000. En el parágrafo del artículo 11 se establece que será la Asociación de Juntas de Acción Comunal la que ejercerá la secretaría técnica del Consejo de Planeación Local. 566 En el parágrafo del artículo 5 del Acuerdo 110 de 2003, se otorga a los consejos tutelares la posibilidad de participar en los Consejos de Planeación Local.

Funciones567:

a. Diagnosticar y priorizar las necesidades de la localidad. b. Proponer alternativas de solución a las necesidades estructurales y sectoriales de la

localidad. c. Organizar, promover y coordinar una amplia discusión sobre el proyecto del Plan de

Desarrollo Local, mediante la organización de foros informativos, seminarios, talleres y audiencias públicas, encuentros ciudadanos u otros mecanismos, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana.

d. Ejercer el seguimiento a la ejecución del Plan de Desarrollo Local. e. Evaluar los informes presentados por el Alcalde Local de acuerdo con lo estipulado

en el presente acuerdo. f. Formular recomendaciones sobre el contenido del Plan de Desarrollo Local,

elaborado por el Alcalde Local, en concordancia con la concertación realizada en los encuentros ciudadanos.

Como atribuciones568 se definen las siguientes:

a. Darse su propio reglamento. b. Dividir el territorio de la localidad en sectores, para la realización de los encuentros

ciudadanos, procurando que cada uno corresponda a conceptos sociales y de desarrollo urbanístico homogéneo.

c. Fijar la metodología de los encuentros ciudadanos. d. Señalar las fechas para la realización de los encuentros ciudadanos y determinar el

lugar de reunión. e. Requerir a las autoridades locales de planeación, informes sobre el avance del Plan

de Desarrollo Local. f. Recomendar a las autoridades de planeación local los ajustes necesarios para

garantizar la debida ejecución del plan de desarrollo local. g. Organizar el banco de proyectos local.

Para los consejeros de planeación local las funciones y atribuciones definidas en el acuerdo 13, son una gran bandera de autonomía y empoderamiento de la participación comunitaria frente a la definición de las prioridades estructurales de los planes de desarrollo local. Para las dos vigencias de aplicación del acuerdo 13 señaladas, las organizaciones inscritas para participar en los encuentros ciudadanos muestran los siguientes resultados.

COMPARATIVO DE ORGANIZACIONES INSCRITAS A LOS CONSEJOS DE PLANEACIÓN LOCAL 2001-2004

ORGANIZACIÓN O SECTOR SOCIAL

2001 % DEL TOTAL

2004 % DEL TOTAL

DIFERENCIA ENTRE EL 2001 Y 2004

567 Artículo 10 del Acuerdo 13 de 2000. 568 Artículo 11 del Acuerdo 13 de 2000.

Asojuntas 19 1.4 131 6.7 589.4% Asociaciones de Padres de Familia 183 14.4 126 6.4 - 31.1% Organizaciones Juveniles 136 10.7 224 11.5 64.7% Rectores de Establecimientos Educativos

165 13 131 6.7 - 20.6%

Organizaciones de comerciantes 101 7.9 211 10.8 108.9% Organizaciones de industriales 30 2.3 47 2.4 56.6% Gerentes de establecimientos de salud

30 2.3 34 1.7 13.3%

Organizaciones no gubernamentales 464 35.8 814 41 75.4% Organizaciones ambientales 102 8 151 7.7 48% Organizaciones de campesinos 13 1 8 0.4 - 38.4% Organizaciones de indígenas y étnicas

25 1.9 56 2.8 124%

Consejos Tutelares 0 0 10 0.5 TOTAL DE ORGANIZACIONES INSCRITAS

1268 100% 1943 100% 53.2%

Nota: Datos tomados del documento Sistematización del Proceso de Planeación Participativa en la Formulación de los Planes de Desarrollo Local de Bogotá D.C. 2004569. Como se puede observar en la tabla anterior, se aumentó la participación en un 53.2% con respecto al 2001, siendo las organizaciones con mayor dinamismo Asojuntas, comerciantes, indígenas, ONGs, industriales y organizaciones ambientales. El incremento que muestra Asojuntas, se debe a que en algunas alcaldías locales, por desconocimiento a la representatividad de esta organización por parte de algunas Juntas de Acción Comunal, éstas tomaron la decisión de inscribirse y la administración lo permitió. Este procedimiento resulta contrario a lo que define el acuerdo 13, que da la posibilidad de participación a la Asociación de Juntas de Acción Comunal según sus propios reglamentos y no a las a las juntas de manera individual. Con este tipo de procedimientos se pierde el sentido de articulación y representación que tienen estos organismos de segundo grado. Deja entrever problemas de legitimidad en la representación, que luego se traducen en el comportamiento de los representantes frente a sus representados. La representación del sector educativo a través de los padres de familia y de los rectores, y la representación de los campesinos presentaron disminuciones de entre el 20 y 40%. En la siguiente tabla se puede observar el comportamiento de los inscritos para consejos de planeación por localidad para los períodos 2001 y 2004.

569 Federico Russi Suárez y otros, Sistematización del Proceso de planeación Participativa en la Formulación de los Planes de Desarrollo Local de Bogotá D.C. 2004, Secretaría de Gobierno (s.p.), Bogotá, septiembre de 2004, p. 5.

COMPARATIVO DE ORGANIZACIONES INSCRITAS POR LOCALIDAD A LOS CONSEJOS DE PLANEACIÓN LOCAL 2001-2004

LOCALIDADES 2001 % 2004 % Usaquén 73 5,8 69 3,3 Chapinero 67 5,3 64 3,6 Santa Fé 8 0,6 149 7,7 San Cristóbal 141 11,1 163 8,4 Usme 89 7,0 100 5,1 Tunjuelito 82 6,5 69 3,6 Bosa 153 12,1 128 6,6 Kennedy 128 10,1 163 8,4 Fontibón 15 1,2 75 3,9 Engativá 31 2,4 146 7,5 Suba 69 5,4 82 4,2 Barrios Unidos 50 3,9 98 5,0 Teusaquillo 102 8,0 128 6,6 Mártires SD* SD* 57 2,9 Antonio Nariño 45 3,5 122 6,3 Puente Aranda 46 3,6 90 4,6 Candelaria 50 3,9 73 3,8 Rafael Uribe 31 2,4 157 8,1 Ciudad Bolívar 88 6,9 SD SD Sumapaz SD SD 10 0,5 TOTAL DE ORGANIZACIONES INSCRITAS

1268 100 1943 100

* SD Sin datos Nota: Datos tomados del documento Sistematización del Proceso de Planeación Participativa en la Formulación de los Planes de Desarrollo Local de Bogotá D.C. 2004570 Las localidades que presentan mayores aumentos en organizaciones inscritas son: Santa Fe, Engativá, Antonio Nariño y Rafael Uribe Uribe. Las localidades de Usaquén y Chapinero, Tunjuelito y Bosa registraron un breve descenso. La localidad de la Candelaria, siendo la más pequeña de las localidades urbanas, presenta un incremento importante en la participación. Estos datos dejan ver como para las localidades de mayor pobreza en la ciudad tale como San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy y Rafael Uribe Uribe, la participación de las organizaciones sociales en estos espacios resulta de mucha importancia. La Secretaría de Gobierno, a través del grupo de apoyo técnico para la formulación de los planes 2004, aplicó una encuesta a 110 de los 210 consejeros elegidos (el 52.3% de los consejeros)571 que permite observar algunas características socioeconómicas importantes de estos actores locales del proceso de planeación participativa.

570 Ibíd., pp. 8 y 9. 571 Ibíd., p. 9.

La encuesta muestra los siguientes resultados572:

a. Un 34% de los consejeros son mujeres y el 64% hombres. b. El 10% de los consejeros dice tener educación superior, el 21% secundaria

completa, el 49% secundaria incompleta y el 20% tiene primaria incompleta. c. En relación con la ocupación de los consejeros de planeación local, los encuestados

respondieron que: un 40% son trabajadores independientes, el 26% son empleados, el 24% dicen ser agricultores, el 6% son estudiantes y un 4% desempleados.

d. La mayoría de los consejeros encuestados son de estrato 3 (47 personas) y un total de 35 se encuentran en estrato 2. En la mayoría de localidades los consejeros se encuentran en estratos 2 y 3. El estrato 5 es el de menor participación y responde a las localidades de Chapinero, Suba y Barrios Unidos.

e. El 74% de los encuestados manifestó no haber participado en el proceso del 2001 y solo 21% dijo haberlo hecho. Un 5% no responde.

En síntesis, los Consejeros de Planeación Local son en su mayoría hombres, no alcanzan secundaria completa, son trabajadores independientes o empleados y pertenecen a los estratos 2 y 3. Los datos anteriores hacen prever la necesidad de fuertes procesos de formación para el cumplimiento de las funciones asignadas a los consejeros. Comisionados de trabajo Los comisionados de trabajo cumplen un papel fundamental en la formulación de los planes de desarrollo y en la ejecución de los mismos. Creados por el Decreto 739 de 1998, fueron ratificados en el Acuerdo 13 de 2000 donde se les asignan las funciones de formular los proyectos y el control social a la ejecución de los planes de desarrollo local (artículos 15 y 26). Durante al experiencia del 2001, se nombraron 3668573 comisionados de trabajo por cada uno de los 7 objetivos del Plan de Desarrollo Distrital y por cada una de las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) o Unidades de Planeamiento Rural (UPR) según la metodología adoptada por los Consejos de Planeación Local. Las localidades que eligieron mayor número de comisionados fueron: Suba con 490, Kennedy 350, Usaquén y Engativá con 266 comisionados cada una, Ciudad Bolívar y Fontibón con 238 cada una, Usme con 210 y las demás localidades con menos de 200 comisionados574. Las localidades que mayor número de comisionados nombraron fueron las que cuentan en su organización con el mayor número de UPZ o UPR. Para el 2004 la elección de la mayoría de comisionados se realizó en los encuentros ciudadanos por UPZ, UPR, o territorio como fue el caso de Usaquén. Los criterios propuestos para la elección de los comisionados fueron: conocer la localidad, experiencia en la elaboración de proyectos y contar con tiempo para poder cumplir con la función asignada. 572 Ibíd., pp. 10 a 12 573 Fundación Corona, Ob. cit., p.179. 574 Ver datos por localidad en el estudio de la Fundación Corona Ibíd., p 179

En el siguiente cuadro se muestra la distribución de los comisionados de trabajo por cada una de las localidades del Distrito Capital, el número de reuniones que realizaron durante el proceso de formulación de los planes locales de desarrollo, el número de horas dedicadas a dicho trabajo y un cálculo del valor aproximado de dicho trabajo como aporte de los comisionados al proceso de planeación.

DISTRIBUCIÓN SEGÚN NUMERO DE COMISIONADOS DE TRABAJO ELEGIDOS, NUMERO DE REUNIONES, HORAS DE TRABAJO Y APORTES

REALIZADOS POR LOCALIDAD 2004 - 2008

N° LOCALIDAD

N° DE COMISIONA

DOS DE TRABAJO

N° DE REUNION

ES

HORAS REUNIÓN

N° DE ASISTENT

ES PROMEDI

O

HORAS TOTAL DE TRABAJO APORTE DE C.W*

1 Usaquén 24 150 3 10 4500 $ 16,875,0002 Chapinero 80 14 4 30 1680 $ 6,300,000 3 Santa fe 205 3 4 180 2160 $ 8,100,000 4 San Cristóbal 179 20 9 27 4860 $ 18,225,0005 Usme. 84 2 5 65 650 $ 2,437,500 6 Tunjuelito 80 15 4 50 3000 $ 11,250,0007 Bosa 170 26 4 30 3120 $ 11,700,0008 Kennedy 100 27 8 20 4320 $ 16,200,0009 Fontibón 116 4 1.5 100 500 $ 1,875,000 10 Engativá 135 5 5 57 1425 $ 5,343,750 11 Suba 138 32 1.7 78 4301 $ 16,128,750

12 Barrios Unidos 48 8 1.25 29 986 $ 3,697,500

13 Teusaquillo 54 10 5 30 1500 $ 5,625,000 14 Los Mártires 68 8 4 16 514 $ 1,927,500

15 Antonio Nariño 166 125 5 20 12500 $ 46,875,000

16 Puente Aranda 131 44 4 16 2816 $ 10,560,000

17 La Candelaria 48 11 3 25 825 $ 3,093,750

18 Rafael Uribe Uribe 84 35 4 10 1400 $ 5,250,000

19 Ciudad Bolívar 116 26 6 20 3120 $ 11,700,000

20 Sumapaz. 50 3 8 40 960 $ 3,600,000 TOTAL 2076 568 4.6 853 55137 $ 206,763,750 Aporte Comisionados: $30.000 por día *C.W. Comisionados de trabajo.

Nota: Datos tomados del documento Sistematización del Proceso de Planeación Participativa en la Formulación de los Planes de Desarrollo Local de Bogotá D.C. 2004575

Las localidades con mayor número de comisionados en el 2004 fueron: Santa Fe, San Cristóbal, Bosa, Antonio Nariño, Suba, Puente Aranda y Ciudad Bolívar. En algunos casos, como el de San Cristóbal, el gran número de comisionados se debe a que los nombraron por eje y programas del plan de desarrollo y por UPZ. A las 568 reuniones que se realizaron en un período aproximado de tres meses, asistieron 853 comisionados, es decir el 43% del total. Lo anterior demuestra que existen problemas en la manera como se nombran los comisionados, en los apoyos que se brindan para sus reuniones y a la intensidad del proceso. Sin embargo, es de resaltar el número de horas que dedican a cumplir con sus funciones (55.137 horas) y el cálculo de lo que esto significa en términos monetarios como aporte de éstos actores al proceso de planeación ($206.763.750). Este grupo de ciudadanos se ha convertido en actor fundamental en la tarea de estructurar el plan de desarrollo, a partir de las decisiones de los encuentros ciudadanos por UPZ o UPR y en la transformación de las ideas o metas del plan en proyectos específicos. Después de los encuentros ciudadanos, es el espacio de participación que mayor cuidado y cualificación requiere para mejorar la calidad de los planes locales. Las principales características socioeconómicas de este grupo de actores se presentan a continuación. Los datos son producto de una encuesta que el grupo de apoyo técnico de la Secretaría de Gobierno aplicó a un total 789 (38% del total) personas de los 2076 comisionados nombrados en el 2004 en las 20 localidades del Distrito Capital576.

a. La encuesta arrojó que el 55% de los comisionados son hombres, el 44% son mujeres y un 1% no responde.

b. El 30.8% corresponde a comisionados con secundaria incompleta, el 27.9% con primaria incompleta, un 16% posee educación superior, el 15% secundaria completa y un 9.3% con primaria completa. La mayoría de comisionados no cuenta con secundaria completa (58.7%). “Las localidades con menores niveles de escolaridad son aquellas donde las condiciones sociales, económicas o culturales son más problemáticas. De la misma manera, las que muestran mayor nivel de escolaridad son las de mayor desarrollo socioeconómico”577.

c. En materia de ocupación, este grupo de ciudadanos dicen ser trabajador independiente en un 34.1%, agricultores en un 27.6%, empleado un 20.3%, desempleado con un 8.9% y estudiantes con un 7.5%. El documento citado no da explicación al alto número de personas que dicen estar vinculadas económicamente a la agricultura, presentando la misma tendencia de la composición de los Consejos de Planeación Local.

d. En relación con el estrato al cual pertenecen los comisionados la encuesta presenta la siguiente distribución: el 28.8% pertenece al estrato 3, el 35.7% al estrato 2, el 11.9% al estrato 1, el 4.3% al estrato 4 y los estratos 5 y 6 registran solo el 0.8% y

575 Federico Suárez Russi y otros, Ob. cit, p. 54. 576 Ibíd., pp. 55 a 59. 577 Ibíd., p. 56.

0.3% respectivamente. Lo anterior demuestra que los más interesados en estos proceso son las poblaciones de más bajos niveles socioeconómico que al mismo tiempo son las que registran mayores niveles de pobreza. Igualmente expresa la tendencia de la composición de la ciudad por estratos, ya que la mayor parte de población de la ciudad se encuentra en los estratos 3 y 2 respectivamente578.

e. Finalmente, la encuesta preguntó sobre la pertenencia a algún tipo de organización. El 77.2% de los encuestados respondieron afirmativamente y el 22.3% manifestaron que no. Este es un dato alentador en materia de participación, ya que puede significar que la participación tiende a ser más representativa de organizaciones preocupadas por el desarrollo de las localidades.

En general, las características de los comisionados y de los consejeros muestran la misma tendencia: mayoría hombres, más del 50% no alcanzan la secundaria completa y en la categoría de trabajadores independientes, empleados, agricultores y estudiantes las poblaciones analizadas están muy cercanas. El porcentaje de desempleo es el doble en los comisionados frente a los consejeros. Los ciudadanos y los encuentros ciudadanos Los ciudadanos que participan a través de los encuentros ciudadanos, son el constituyente primario del proceso de planeación participativa de las localidades del Distrito Capital. Como ya se analizó, fueron creados por el Decreto 739 de 1998 e incorporados como la base fundamental del proceso de planeación en el Acuerdo 13 de 2000. La importancia de este espacio, en el proceso de planeación participativa, está dada porque las decisiones concertadas y aprobadas en dichos espacios no pueden ser modificadas por las autoridades locales, es decir, la capacidad vinculante de las decisiones ciudadanas. A continuación se analizará el nivel de participación y las características de los participantes en el proceso de planeación bajo la aplicación del acuerdo 13. Los datos que se presentan a continuación son tomados de la sistematización realizada por el equipo técnico de la Secretaría de Gobierno sobre el proceso del 2004579.

Estadísticas generales de inscripciones por localidad No. LOCALIDAD POBLACIÓN

(1) TOTAL INSCRITOS 2001

TOTAL INSCRITOS 2004

TOTAL REGISTRADOS 2004

1 Usaquén 441.131 6046 4.383 4.108 2 Chapinero 135.895 1569 2.539 2.245 3 Santa Fe 126.014 250 3.469 3.519 4 San

Cristóbal 488.407 2913 5.752 5.766

578 “La población en estrato uno representa el 6,86%, en estrato dos representa el 36,61%, en estrato tres representa el 42,94%, en estrato cuatro representa el 7,36%, en estrato cinco representa el 3,03% y en estrato seís representa el 2,12%”, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Información para el Plan de Desarrollo Local 2001, Información Básica de Bogotá, Módulo 3, Bogotá, 2001, p. 15. 579 Federico Suárez Russi, Ob. cit, p. 18.

5 Usme 252.817 3450 6.528 6.334 6 Tunjuelito 225.511 1580 4.471 3.869 7 Bosa 525.459 7842 12.506 10.770 8 Kennedy 898.185 2980 10.597 9.686 9 Fontibón 284.449 1013 3.794 3.460 10 Engativá 796.518 2905 5.653 6.314 11 Suba 805.245 5323 4.590 5.036 12 Barrios

Unidos 178.704 769 2.635 2.385

13 Teusaquillo 155.841 970 2.426 2.344 14 Mártires 101.755 489 2.393 2.189 15 Antonio

Nariño 104.120 900 3.486 3.388

16 Puente Aranda

288.890 1676 3.918 3.637

17 Candelaria 26.892 510 2.005 1.876 18 Rafael Uribe

Uribe 422.969 2850 6.350 5.944

19 Ciudad Bolívar

602.697 3999 8.309 6.769

20 Sumapaz 448 457 419 TOTALES 6.861.499 48.482 96.261 90.058 (1)Fuente: Dane – DAPD Encuesta Calidad de Vida 2003 Procedimiento: DAPD, Subdirección Desarrollo Social. Área de Desarrollo Humano. Las inscripciones para participar en encuentros ciudadanos registraron un aumento del 85.7% en el 2004 con respecto al 2001. Para el equipo técnico de la Secretaría de Gobierno “Dicho aumento pudo tener explicación en una mayor difusión al proceso en lo local y distrital, al mayor número de puntos de inscripción y a las expectativas generadas por el nuevo gobierno Distrital en relación con la propuesta de participación con decisión como parte fundamental de su programa de gobierno”580. De las 20 localidades, 17 registraron aumento en la etapa de inscripción del 2004 con respecto al 2001, sobresaliendo las localidades de Santa Fe, San Cristóbal, Kennedy, Barrios Unidos y Mártires. Solo en tres localidades disminuyó el número de inscritos: Usaquén, Suba y Sumapaz. Las localidades que registran el más alto número de inscritos en el 2001 y en el 2004 son Bosa, Ciudad Bolívar y Usme. Estas localidades sobresalen igualmente por tener altos índices de población en condiciones de pobreza.

580 Ibíd., pp. 18 y 18.

Algunas de las localidades que durante el 2001 registraron un bajo número de inscritos, invirtieron su comportamiento en el 2004, aumentando considerablemente las inscripciones como el caso de Santa Fe, Mártires y Barrios Unidos. Un segundo aspecto de importancia en el comportamiento de estos actores está relacionado con la asistencia a los encuentros ciudadanos. En el 2001 asistieron a los encuentros el 80.6% de los inscritos, mientras en el 2004 solo asistió el 62%581. Este comportamiento puede tener explicación en varios factores:

a. Gran parte de los inscritos del 2004 no fueron conscientes de lo que implicaba la asistencia a los encuentros ciudadanos.

b. Muchos de los inscritos no se enteraron del calendario de los encuentros. c. Las condiciones en las cuales se desarrollaron los encuentros ciudadanos no son las

más adecuadas desde el punto de vista logístico y no los hacen llamativos para algunos de los inscritos.

d. El calendario apretado de los encuentros (tres meses) y el tiempo requerido (5 horas en promedio por encuentro) hacen que muchos de los inscritos no asistieran a estos espacios582.

Otro aspecto relacionado con la asistencia a encuentros ciudadanos, es el requisito establecido en el acuerdo 13 de estar inscrito para poder participar. Muchos de los asistentes a los encuentros no lo hicieron durante los tiempos estipulados para tal fin y aún más, muchos se inscribieron sin los requisitos exigidos en el acuerdo583. Este fenómeno fue más notorio en el 2004 que en el 2001. Para este último período el equipo técnico de apoyo de la Secretaría de Gobierno contabilizó las personas participantes, sin repetir la asistencia a dos o más encuentros ciudadanos. Este dato arroja que asistieron un total de 33.314 personas, las cuales representan el 37% del total de inscritos (90.058) y el 59.6% del total de asistentes (55.841) a encuentros ciudadanos. Estos datos permiten cuestionar el requisito de la inscripción a los encuentros ciudadanos y evidencia problemas en la forma como se plantean los encuentros en el acuerdo 13584.

581 Ibíd., p. 44. 582 Para la Secretaría de Gobierno, en el documento citado, este fenómeno se debe a “ la frecuencia de encuentros, la duración de los mismos, las condiciones logísticas en las cuales se realizan, el desorden en algunos encuentros, personas que se inscriben sin saber a qué ni lo que implica, etc.”, Ibíd., p. 44. 583 La inscripción se debe hacer ante la alcaldía local entre el 1 y el 15 de marzo. Se debe presenta cédula de ciudadanía y recibo de algún servicio público u otro documento que lo acredite como habitante de la zona. Ver artículo 14 del acuerdo 13 de 2000. Durante el 2004 se realizaron inscripciones en ciclo vías o a través de las instituciones, sin exigencia de los requisitos. 584 El documento de gobierno dice al respecto: “Si adicionalmente se analiza cuantos de estos estaban inscritos para participar, el porcentaje de participantes inscritos resulta menor. Lo anterior evidencia una falta de coherencia entre el requisito de la inscripción (como se prevé en el Acuerdo 13) y la realidad de quienes participan en los encuentros. Deja entrever que la inscripción para participar en los encuentros en un momento previo a su realización, no es lo más adecuado. Cuando los ciudadanos se acercan a un encuentro y no están inscritos es muy difícil impedir su participación. Adicionalmente algunos consejos estipularon que podían participar todos los ciudadanos que se acercaran a los encuentros”, Federico Suárez Russi, Ob. cit, p. 48.

Finalmente, el proceso del 2004 previó un proceso de registro que arrojó algunas características de los inscritos para participar en los encuentros ciudadanos. Estos son los principales resultados585:

a. El 57% de inscritos son mujeres y el 43,5% son hombres. b. El 34% de los inscritos manifestó estar desempleado, un 26% dijo ser trabajador

independiente, el 19,4% trabajadores dependientes y un 21,3% de estudiantes. c. El 40% de las personas inscritas son solteras, un 32% casados, el 17% convive en

unión libre, 6% separados y 5% viudos. d. El nivel educativo de los inscritos presenta los siguientes datos: secundaria

incompleta el 28%, secundaria completa el 17,5%, primaria completa e incompleta el 28.6%, el 20% cuenta con algún nivel de educación superior y postgrados, y el 5,5% de los inscrito manifestó tener estudios técnicos.

e. El mayor número de personas inscritas se encuentra entre los 41 y 50 años con un 19,2%, entre los 31 y 40 años está el 17,2% y con más de 60 años el 17,1%. Se destaca la inscripción de un buen número de jóvenes que entre los 14 y 17 representan el 13,6% y entre los 18 y 24 años el 12,4%. El nivel de participación más bajo está entre los 25 y 30 años con un 6,7%.

Comparativamente con las características de los consejeros y los comisionados las siguientes son las principales diferencias: se inscribieron más mujeres que hombres cambiando la tendencia frente a consejeros y comisionados, y es mayor el porcentaje de personas con educación superior y de desempleados. Los demás datos tienen un comportamiento muy similar. Igualmente se rompe con la creencia de que a los encuentros solo asisten desempleados y viejitos. 3.5. Otros actores Es importante mencionar otros actores que han intervenido en el proceso de planeación dentro de acciones formales e informales que influyen de manera directa o indirecta en los resultados de la planeación local de la ciudad. Dentro de los actores más relevantes se encuentran: el llamado Comité Interinstitucional, el comité funcional, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Secretaría de Hacienda. El Consejo Territorial de Planeación no ha cumplido una función muy clara frente al proceso, pero en el período 2004 estuvo más atento. El Comité Interinstitucional fue creado para la implementación del acuerdo 13 durante el ejercicio 2001. Frente a los distintos problemas que presentaba el acuerdo para su aplicación y a la presión ejercida sobre la administración distrital por el Consejo Nacional de Planeación y algunas organizaciones distritales (muy especialmente por activistas de Visionarios) para la aplicación del acuerdo 13, la administración a través de la Dirección de Participación de la Secretaría de Gobierno vio la necesidad de constituir el Comité

585 Ibíd., pp. 20 a 26.

Interinstitucional586. El comité empezó a operar a mediados de enero y se ocupó de apoyar técnica y metodológicamente la implementación del acuerdo 13587. El Comité Interinstitucional conformado para el proceso del 2001 se caracterizó por su efectividad en el acompañamiento a los consejos y su relación permanente con las localidades. Actuó de manera proactiva durante la conformación de los consejos de planeación local y ejerció el liderazgo del proceso588. Pero no todas las acciones del comité eran bien recibidas por los actores locales. Algunos consejeros y ediles veían en el comité interinstitucional la presencia un tanto “malvada del centralismo”, y elevaban críticas importantes que contribuían a establecer mejores relaciones entre el nivel central y local. En general, el Comité Interinstitucional tuvo aceptación en este proceso y se recomendó la continuidad a la administración entrante de Luis Eduardo Garzón. Para el ejercicio del 2004, se inició el proceso con la participación del Comité Interinstitucional convocado por la Subsecretaría de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno y se tomó la decisión de ampliarlo para dar participación a todas las instituciones distritales que tuvieran programas de participación. En consecuencia, el comité quedó integrado por cerca de 40 personas y perdió la efectividad del anterior. En tal virtud, se creó un Comité Funcional, más pequeño, que no articuló las decisiones con el Comité Interinstitucional, ni trazó los lineamientos de política esperados para el proceso589.

586 En nota registrada en el estudio de la Fundación Corona se dice “Desde los primeros días de enero de 2001 se convirtió en la única instancia de hecho, pues para su puesta en marcha no se produjo ningún acto administrativo”, Fundación Corona, Ob. cit, p. 97. 587 Formé parte del Comité Interinstitucional como coordinador del Sistema Distrital de Cultura, a petición de un grupo de ciudadanos que el día 11 de enero de 2001 realizaron una reunión con la Secretaría de Gobierno y el asesor de participación de la alcaldía John Sudarsky entre otros y propusieron la creación de un espacio más pequeño de coordinación para impulsar más eficientemente el proceso. El comité estuvo conformado inicialmente por el asesor del alcalde en materia de participación, la Secretaría de Gobierno a través de la Dirección de Participación, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el Instituto Distrital de Cultura y Turismo a través de la Coordinación del Sistema Distrital de Cultura, la Veeduría Distrital, El Departamento Administrativo de Acción Comunal y los Consejos Nacional y Distrital de Planeación Territorial. Posteriormente se sumaron Misión Bogotá y el Alcalde de San Cristóbal. Ver Jesús Humberto Lizarazo Ortega, “Análisis de la Metodología de los Encuentros Ciudadanos para la Formulación de los Planes de Desarrollo Local 2001-2004”, Participación Ciudadana en la Planeación del Desarrollo municipal, Distrital y Nacional, Memorias, Veeduría Distrital, Bogotá, 2001, p. 162. 588 “El comité Interinstitucional estableció una rutina de reuniones semanales donde se recogían informes de los encuentros ciudadanos y otros eventos importantes y se intervenía en aquellas localidades donde el proceso estuviera sufriendo tropiezos. La gama de intervenciones aquí era muy diversa y dependía de los nudos que se le iban formando al proceso. La clara decisión que emanaba de la Alcaldía Distrital servía a menudo para destacar tales dificultades aunque hubo algunas localidades donde algunos problemas subsistieron hasta los últimos Encuentros Locales y aún ahora están latentes”, Clemencia Escallón y John Sudarsky “La Formulación de los Planes de Desarrollo Local por Medio de los encuentros ciudadanos en Bogotá”, Ibíd., p. 145. 589 Tuve la oportunidad de asistir a cerca de 4 reuniones con el nuevo comité interinstitucional y en particular la experiencia se resume en los siguientes aspectos: a. Un gran entusiasmo de los integrantes por el tema de la participación con decisión del nuevo programa de gobierno pero sin conocimiento y experiencia sobro como implementar este tipo de procesos, b. Un gran desconfianza hacia lo que se identificaba como de las administraciones anteriores, c. Las opiniones de las personas con experiencia no eran tenidas en cuenta, y d. Una alta dosis de teorización y sin conexión con instrumentos adecuados para la aplicación. En general todos

Otros actores institucionales que intervienen son el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la Secretaría de Hacienda Distrital y la Secretaría de Gobierno590, quienes en la última experiencia aquí registrada participaron en dos mesas con alcaldes locales para orientar la formulación de los planes en los aspectos técnicos de formulación y en el tema financiero. La actuación de estas instituciones ayudó en algunos aspectos, pero eran vistas por las localidades como poderes para ejercer ingerencias indebidas que limitaban el proceso de participación y descentralización. Estas posiciones se pueden expresar como las tensiones propias entre centralismo y autonomía local. Dos posiciones problemáticas por la falta construcción conjunta de los alcances y limitaciones de lo central y lo local591. La Secretaría de Gobierno actuó esencialmente a través de un equipo de apoyo técnico nombrado para acompañar el proceso. Este equipo cumplió un importante papel, pero dada la forma como fue nombrado y enviado a las localidades, en algunos casos (Candelaria y Antonio Nariño) tuvieron problemas para integrase al proceso. En general fueron el apoyo básico con que contaron los alcaldes para la realización de los encuentros ciudadanos y la formulación de los planes de desarrollo local592. También actuaron las UEL como apoyo técnico para la etapa de formulación y elaboración de los proyectos locales. Los consejos de planeación perciben la importancia de contar con la asesoría de las instituciones del nivel central pero no siempre se logra con la oportunidad, eficacia y eficiencia que el proceso exige. Adicionalmente, por las críticas que permanentemente hacen las localidades sobre la eficiencia de estas unidades, no se generan las sinergias requeridas para hacer el proceso más racional y efectivo. estos aspectos se tradujeron en falta de lineamiento claros para orientar el proceso local y en algunos casos mensajes encontrados sobre el mismo tema. Otro problema se presentó en las diferencias del Subsecretario de Gobierno Pedro Galindo con la primera Directora de Participación, quienes no tenían ningún tipo de coordinación. Esto terminó con el cambio de la Directora de Participación en pleno desarrollo del proceso de planeación. Posteriormente y por falta de entendimiento del Subsecretario de Asuntos Locales con el Secretario de Gobierno, se dio el cambio del Subsecretario. En el primer semestre de gobierno, las dependencias de las cuales dependía la dirección del proceso sufrieron cambio en sus cabezas. La segunda Directora de Participación, Patricia Jaramillo, no encontró respaldo en la nueva directora de asuntos locales y en el mes de octubre presentó renuncia a dicha dirección. De esta manera el proceso de participación del Distrito no contó con la mejor coordinación en el gobierno de la participación. También se sentía la ausencia de lineamientos desde el Alcalde Mayor, quien nombró como asesora a la Doctora Liliana Vergel, a quién se le terminó el contrato hacia el mes de junio y no se le nombró reemplazo. Los concejales del Polo como bancada tampoco mostraron interés en impulsar el proceso de participación. 590 Durante el ejercicio del 2001, estas instituciones produjeron una circular (Circular de fecha 17 de octubre de 2001, radicada con el # 3-2001-33037) conjunta para que los Consejo de Planeación Local revisaran y dieran concepto sobre los POAI de cada anualidad presupuestal. Esto buscó garantizar el respeto por las decisiones ciudadanas en las ejecuciones presupuestales respectivas. 591 En las mesas con alcalde locales para revisar los planes de desarrollo se encontraron directrices desde el nivel central y razones desde lo local que no siempre generaron ambientes favorables para obtener mejores productos del proceso. Asistieron funcionarios del nivel central que sin conocer la realidad local a todas luces tenían ingerencias indebidas y alcaldes que asumían posiciones que técnicamente eran insostenibles. 592 “Al inicio del proceso la mayoría de los Consejos de Planeación Local, principales beneficiarios del trabajo de los equipos, no siempre los aceptaron como un apoyo para el cumplimiento de sus funciones. Lo anterior produjo que algunos miembros de los equipos estuvieran expuestos a una crítica poco objetiva de su labor, ya que en unas localidades no se entendió el sentido y el aporte de su presencia”, Federico Suárez Russi, Ob. cit, p. 124.

El nivel local reviste tal importancia, que muchas instituciones formales e informales tratan de actuar en uno de los momentos más importantes de la participación en la ciudad. De ésta manera, actores institucionales tales como los grupos asesores en materia de género de la Alcaldía Mayor, los Consejos de Política Social, el consejo de gobierno o gabinete local, y grupos de organizaciones sociales y espacios e participación local, tuvieron mayor presencia durante el 2004. La cantidad de actores interesados y vinculados hacen de este uno de los procesos de participación más complejos con que cuenta la ciudad. Comparativamente con lo que ocurría antes de estas experiencias, cuando los planes de desarrollo y las decisiones presupuestales eran potestad únicamente del alcalde, el concejo y las instituciones; ahora se cuenta con la participación de otros actores que le imprimen nuevos retos a la planeación del desarrollo, buscando superar los déficit de la democracia representativa y hacer racional y eficiente la acción colectiva sobre la definición de las políticas públicas. En los ejercicios de planeación con participación ciudadana que ha experimentado la ciudad se ven avances importantes, pero también presentan dificultades en las relaciones entre los distintos actores que tienen que ver con la formulación de los planes de desarrollo. Claramente, los actores de la democracia representativa no siempre responden a los intereses generales de los ciudadanos y éstos, los ciudadanos, en ocasiones tampoco representan y luchan por el interés general. Las práctica clientelistas que sustentan la política tradicional son instituciones informales que interfieren en el funcionamiento de los espacios de participación y la intención de hacer de éstos ejercicios el complemento ideal de la democracia representativa se ve enfrentada a problemas de ética, cultura política, información oportuna, ineficiencia, centralismo, etc., para la construcción pública de lo público. Es bueno establecer, que el clientelismo es ejercido en una doble vía: desde los representantes y desde los representados, a través de las redes que intercambian votos por favores, haciendo que el remedio complique el estado del paciente593. 3.6. Actores del ordenamiento territorial En el ordenamiento territorial de la ciudad existe una intrincada y compleja participación de actores. Por la importancia e implicaciones del ordenamiento del territorio y por los intereses de distinto orden que se mueven a su alrededor, la participación ha estado menos normada o institucionalizada y seguramente la participación informal, de la cual no se encuentran evidencias, tiene mayor trascendencia. Como se expresó en el capitulo segundo, la voluntad política para materializar la participación de manera formal por parte de las administraciones no ha sido la constante. Aún así, se describirán a continuación, los

593 Raúl Velásquez cita un artículo del Tiempo en el cual a propósito del tema y durante el proceso de 1995 “Un edil de San Cristóbal, José Machuca, quién se había postulado para reelección, prometió directamente construir una cancha de fútbol en el barrio San Rafael, un centro deportivo en el barrio de San Isidro y un puente peatonal en otros sectores particulares de la localidad”, Ob. cit, p. 102. Estas prácticas siguen estando presentes en los procesos aunque no con la misma intensidad que en sus inicios.

principales actores comprometidos en este proceso, que cada día tiende a volverse más importante para sectores de la sociedad civil y para los ciudadanos. Desde el nivel nacional, el Congreso de la República ha jugado un papel central con la expedición de las normas de ordenamiento, especialmente a través de la Ley 9 de 1989, Ley 99 de 1993, Ley 152 de 1994 y la Ley 388 de 1997. Esta última ley exige a los municipios y distritos la implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial, la cual ha sido adicionada o modificada a través de las leyes 614 de 2000, 810 de 2003 y 902 de 2004. Igualmente se destaca el papel del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que ha logrado que 1010 municipios del país cuenten con Plan de Ordenamiento Territorial adoptado594 y su papel para resolver las diferencias existentes entre las autoridades territoriales y las autoridades ambientales. En el nivel regional los actores más destacados son la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y los municipios vecinos595. Para la revisión del POT se vinculó muy activamente la Mesa de Planificación Regional a través de “funcionarios provinciales, municipales y locales, de las regionales de la CAR y otros actores sociales convocados para avanzar en la tarea de construir colectivamente una visión compartida a largo plazo”596. Al interior del Distrito, los actores más destacados han sido: el concejo de la ciudad, el Alcalde Mayor, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el DAMA como autoridad ambiental, el Consejo Territorial de Planeación y por su puesto las instituciones distritales. Es importante mencionar, que antes de la Ley 388 de 1897, se expidieron en la ciudad, a través del concejo, entre otros los acuerdos 21 de 1972, 7 de 1979 y el 6 de 1990. En la exposición de motivos de este último acuerdo se señala que el proyecto “persigue la conformación de un cuerpo orgánico de disposiciones, atenientes todas a los aspectos jurídicos de una misma materia, comúnmente conocida como “Urbanismo””597. El concejo cumplía un protagonismo enorme en la reglamentación urbana anterior a la Constitución Política de 1991, siendo importante recordar, que los concejales hacían parte de la entonces existente Junta de Planeación, como organismo de coadministración de la ciudad. Es apenas entendible el papel del concejo en este proceso, dado el carácter de órgano de 594 Del total de municipios del país (1099) 1010 municipios cuentan con POT y solo 89 no tienen esta herramienta. En el período de agosto de 2002 y abril de 2005, 235 nuevos municipios han logrado implementar el POT, para lo cual el ministerio ha desplegado una importante tarea al respecto, datos tomados del Avance de metas en el SIGOB [www.minambiente.gov.co/admin/contenido/documentos/informe_sigob_abri_30_05.htm] 595 Este proceso en Bogotá fue especialmente difícil. La primera presentación del POT a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) se realizó en noviembre de 1998y no fue aceptada por ésta institución. En septiembre de 1999, se le envió de nuevo el documento a la CAR y al DAMA. Este documento no tuvo aprobación completa por la CAR y ésta lo envió al Ministerio de Medio Ambiente, para que resolviera los puntos no concertados. El ministerio se tomó más tiempo del previsto para emitir su concepto. Ver en Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Cuadernos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, participación, Ob. cit, pp. 9 a 11. 596 Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Todas las opiniones cuentan, primera revisión 2000-2003, planeación y participación, Bogotá, 2004, p. 34. 597 Exposición de motivos del Acuerdo 6 de 1990, o Estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá, Andrés Pastrana Arango, Alcalde Mayor de Bogotá.

coadministración y dados lo enormes intereses que se disputan alrededor del llamado ordenamiento urbano. Posterior a la ley 388, el liderazgo del ordenamiento territorial aparece centrado en el poder del Alcalde Mayor y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. El Plan de Ordenamiento Territorial ordenado por la ley 388 fue expedido mediante decreto durante la administración del alcalde Enrique Peñalosa. El concejo de la ciudad discutió el proyecto de acuerdo 43 de 2000, del cual se lograron aprobar 504 artículos, quedando por aprobación 45 relacionados con el uso del suelo598. Como se habían cumplido los términos estipulados en la ley 546 de 1999 para adoptar el POT, el Alcalde Mayor lo expidió mediante el Decreto 619 de 2000599. Durante la revisión del POT realizada en el año 2003, el proyecto fue radicado ante el concejo el 11 de septiembre. “El 12 de noviembre el Consejo inició el debate y aprobación del proyecto de Acuerdo 117 del 11 de septiembre de 2003. Se presentaron dos ponencias, una positiva y otra negativa. La ponencia positiva fue aprobada en la sesión de la Comisión del Plan el 1° de diciembre, con ocho votos a favor y cuatro en contra. Con la aprobación del acuerdo se inició la discusión del articulado pero no se alcanzaron a revisar los 280 artículos. Tras el vencimiento del tiempo que el consejo tenía para el estudio de la Revisión el Alcalde Mayor lo adoptó por decreto”600. El entonces alcalde Antanas Mockus lo expidió mediante el Decreto 469 de 2003. Hoy existe el Decreto 190 de 2004 que compila los decretos 619 de 2000 y 469 de 2003601. En el ámbito local del distrito se destacan como actores centrales del proceso a los alcaldes locales y juntas administradoras locales, consejos de planeación local y comisionados de trabajo, consejos locales de política social, consejos locales de cultura y comités de control social de servicios públicos602. Existen tres tipos de piezas importantes relacionadas con la implementación del POT, cada una de ellas con actores muy definidos, con distintos intereses y capacidad de participar e influir en las decisiones finales sobre cada materia. Estas piezas son: los planes maestros, los planes zonales y las UPZ. Adicionalmente la reglamentación relacionada con las zonas rurales.

598 Acta 64 de 2000 del Concejo de Bogotá. 599 Dadas las múltiples dificultades en el trámite de aprobación del POT ante el consejo “debido a la existencia de corrientes, intereses y preocupaciones divergentes, la Comisión del Plan, temiendo corres riesgos legales por aprobar el POT en medio de éstas dificultades, no llegó a aprobar la propuesta del POT. Pasados los términos legales que tenía el Concejo para aprobarlo, y teniendo en cuenta que la ley 546 de 1999 estableció el 30 de junio de 2000 como plazo máximo para que los municipios y distritos adoptaran los planes de ordenamiento territorial, el Alcalde de Bogotá firmó el decreto, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Cuadernos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, participación, Ob. cit, p. 11. 600 Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Todas las opiniones cuentan, primera revisión 2000-2003, planeación y participación, Ob. cit, p. 41. 601Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, La construcción compartida de la Ciudad-Región Bogotá-Cundinamarca, Primera revisión 200-2003, Documento Resumen, Bogotá, 2004, p. 35. 602 Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Todas las opiniones cuentan, primera revisión 2000-2003, planeación y participación, Ob. cit, p. 34.

Los planes maestros “constituyen el instrumento de planificación fundamental en el marco de la estrategia de ordenamiento de la ciudad-región; permiten definir las necesidades de generación de suelo urbanizado de acuerdo con las previsiones de crecimiento poblacional y de localización de la actividad económica, para programar los proyectos de inversión sectorial en el corto, mediano y largo plazo”603. Con tamaña importancia, los actores que cobran interés en su reglamentación resultan ser los de mayor peso y poder en la actividad económica de la ciudad. Se destacan en la reglamentación de los dos planes maestros (plan de equipamientos de seguridad ciudadana, defensa y justicia, y el plan maestro de espacio público) con que cuenta la ciudad a mediados del 2005 los siguientes: Para el primero, básicamente un liderazgo institucional de la Secretaría de Gobierno y para el segundo la participación de las principales instituciones del Distrito y gremios tales como Cámara de Comercio de Bogotá, FENALCO Bogotá y ANDI Bogotá604. La participación de otros sectores tales como los vendedores ambulantes se puede apreciar en el siguiente texto: “En cumplimiento del Decreto 098 de 2003, en lo relacionado con la venta informal en espacio público, se presentaron al Comité de Coordinación Interinstitucional y a la Mesa de Trabajo para al Concertación creados, los alcances del Plan Maestro, y posteriormente se recogieron y estudiaron recomendaciones de las mismas instancias, respecto de esta problemática”605. Como se puede observar, aparecen otros actores institucionales relevantes relacionados con el ordenamiento del espacio público y el papel de los vendedores aparece mediado por los espacios de coordinación y las mesas de trabajo. En la reglamentación de los llamados planes zonales, se registra el desarrollo del llamado Plan Zonal del Centro en el cual se involucran 10 UPZ : “Teusaquillo, Sabana, Santa Isabel, Cruces, Lourdes, Nieves, Macarena, Sagrado Corazón, Candelaria”606. Los actores principales de este proceso son: alcaldes locales, ediles, pequeños comerciantes, universidades, residentes, entre otros. Igualmente las instituciones del nivel central con mayor responsabilidad sobre esta zona. A nivel local y sobre todo en el proceso de reglamentación de la Unidades de Planeación Zonal (UPZ) participan gran cantidad de actores. El Manual de Participación para la reglamentación de las UPZ del Departamento Administrativo de Planeación Distrital lo denomina “pluralidad de actores” y se define como pauta central del proceso una convocatoria a “la interacción participativa a todas las organizaciones sociales (con y sin personería jurídica), organizaciones económicas y gremiales, entidades privadas (colegios, clínicas, centros culturales, iglesias, ONG, etc.), y entidades públicas, que tengan presencia

603 Informe de gestión procesos realización de actividades de divulgación y realización de actividades de participación año 2004, elaborado por Yolanda Calderón S y Nora Luz Castrillón J, medio magnético, p 12. 604 El departamento de planeación menciona la participación de ““Secretaría de Gobierno, DAEP, IDU, DAMA, DACD, IDRD, EAAB, STT, FVP, TRANSMILENIO, Empresa de Renovación Urbana, SOP, Consultores y Asesores Extranjeros del PZCB; se consultaron gremios privados como CCB Bogotá, FENALCO Bogotá y ANDI Bogotá, Ibíd., pp. 12 y 13. 605 Ibíd., p. 13. 606 Ibíd., p.

en la UPZ, sin exclusiones de ningún tipo”607. Dentro de los actores participantes se encuentran: los alcaldes locales, los consejos locales de gobierno, las juntas administradoras locales, los consejos de planeación local, los comisionados de trabajo, y entidades distritales tales como Secretaría de Gobierno, curadurías, organismos de control, gremios económicos y de profesionales que tengan relación con el tema. Las convocatorias se realizan para que los ciudadanos en general participen en tres tipos de actividades: unas por sector geográfico al interior de la UPZ, un taller a nivel de UPZ para presentar y discutir en grupos la propuesta consolidada de estructura urbana y las fichas de reglamentación; reunión de retroalimentación de UPZ para presentar a la ciudadanía resultados de valoración sobre estructura urbana y fichas normativas y una final de presentación del decreto reglamentario y compromiso de pactos de convivencia608. Es importante anotar que gran parte del trabajo relacionado con al reglamentación de las UPZ se hace a través de la participación de consultores y no de personal directamente vinculado al Departamento Administrativo de Planeación Distrital. La reglamentación de las UPZ ha permitido poner en práctica un proceso de participación de distintos actores, que no alcanza mayor impacto en las decisiones que se materializan en la reglamentación. Es por esta razón que se suele catalogar como una participación formal y no decisoria, dando especial valor a los niveles de información que los ciudadanos logran al estar presentes en los espacios de participación609. Este es un tema sobre el cual el sistema de planeación debe establecer mecanismos adecuados para hacer más efectiva la participación de los ciudadanos y las organizaciones en su reglamentación y que esta resulte legítima. Con relación a las zonas rurales se mencionan los siguientes trabajos realizados con actores institucionales y comunitarios: “Formulación de la Política rural Distrital”, “Formulación del Plan Zonal Rural de la Cuenta Alta y Media Río Tunjuelito”, “Formulación del Plan Zonal Rural del Borde Norte de Bogotá” y el “plan de mejoramiento integral de los centros poblados y asentamientos menores en las localidades de Usme y Ciudad Bolívar”. Para la

607 Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Corporación Raíces Bogotá, Manual de Participación Ciudadana para definir la estructura urbana y la reglamentación de las Unidades de Planeación Zonal (UPZ) en la ciudad de Bogotá, marzo de 2003, p. 6. 608 Ver matriz de fases, actividades, instrumentos y actores, Ibíd., pp. 9 a 12. 609 La siguiente es la opinión de Diana Sandoval, quien ha participado en la reglamentación de seis UPZ. “Digamos que el ejercicio de participación, pareciera el adecuado, pero en la práctica, solo el primer taller aporta para mejorar las propuestas frente a la estructura urbana. Al llegar al segundo taller, donde se discute la norma, la gente realmente no puede opinar, en tanto se presenta lo que podría ser la ficha normativa "que es complicada" y no facilita su comprensión. La gente repite sugerencias frente a la estructura urbana. La participación apenas si alcanza a la etapa de información y por ello no podría ser decisoria en la reglamentación. La participación que aquí se lleva a cabo es un proceso Formal, puesto que por norma se tiene que cumplir, no se puede decir tampoco que es un engaño, porque se alcanza a incidir en algunos temas que corresponden a la estructura urbana. Es un pasito adelante en los procesos de participación del territorio, teniendo en cuenta que la gente se entera de lo que está pasando; sin embargo no se le dá la relevancia que amerita en las instancias de decisión técnica como lo es Planeación Distrital. Tiene un valor político, en tanto los representantes de organizaciones comunitarias se informan y llegan a los talleres con documentos y propuestas interesantes para la ciudad”, entrevista virtual.

formulación de la llamada política rural, durante el año 2004, planeación distrital y el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, desarrollaron un trabajo interinstitucional conformado por “el Comité Coordinador (DAPD, DAMA, Programa Bogotá Sin Hambre, Secretaría de Gobierno), el Comité Interinstitucional, el Consejo de Compromisarios (habitantes rurales), la Comisión Mixta (interinstitucional y comunidad). También se han conformado dos mesas de trabajo: Mesa de Trabajo de Ordenamiento Territorial y Mesa de Trabajo Gobernabilidad e Inversión”610. La participación de los ciudadanos en estos ejercicios aparece como de carácter formal y sin mayor trascendencia sobre las decisiones. En general, se puede concluir, que siendo el ordenamiento territorial uno de los instrumentos más importantes de la planificación de la ciudad, es donde menos ha evolucionado la participación con el sentido planteado en la norma constitucional y en sus reglamentaciones. En el documento del Departamento Administrativo de Planeación distrital sobre la revisión del POT, se ve con claridad la importancia brindada al tema. Se dice al respecto que “es fundamental que nos pongamos todas y todos de acuerdo en lo que hay que hacer, en cuál es el compromiso de cada uno, cuáles son las reglas del juego, cómo nos vamos a comprometer para hacer parte de las soluciones y no solo de las peticiones y exigencias; todo esto con el objetivo de tener una mejor ciudad y una buena calidad de vida. [...] es un esfuerzo que se hace hoy para construir un mejor mañana. Es fundamental, por lo tanto que todas y todos ayudemos a hacerlo realidad”611. Con semejante proclama, la participación sigue ocupando un lugar en el discurso y otro en la realidad práctica del ordenamiento territorial. 610 Ibíd., p. 14. 611 Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, Primera revisión 200-2003, Ob. cit, pp. 18 y 19.

CAPÍTULO CUARTO

LAS DINÁMICAS, LÓGICAS Y FACTORES QUE DETERMINAN EL PROCESO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN BOGOTÁ

4. Tensiones, sinergias y asimetrías en el proceso de planeación participativa de Bogotá612 El proceso de planeación participativa que se adelanta en la ciudad, por la diversidad de actores e instituciones involucradas, genera un sinnúmero de tensiones y sinergias que lo hacen especialmente complejo y un reto muy especial para el desarrollo del mismo en y para la democracia. El ejercicio de planeación es portador de un conjunto de asimetrías, que no siempre hacen que los actores actúen en concordancia con lo que se predica o bien desde la democracia representativa o participativa y en consecuencia con grandes déficit respecto a la construcción de lo público. Las tensiones entre representación y participación se trasladan al proceso de planeación y producen acciones y reacciones desde los actores que no privilegian el beneficio general de las poblaciones, generando pérdida de legitimidad en actores, instituciones y en el mismo proceso. Este será el tema a desarrollar en el presente capítulo. 4.1. Tensiones entre representación y participación en un sistema democrático Como se trató en el capítulo 1, las tensiones se conciben como “las circunstancias que ponen a prueba la capacidad de un sistema para subsistir”613, pero se debe precisar, que las 612 Para el análisis relacionado con sinergias y asimetrías del proceso de planeación local se acudió a la recolección y procesamiento de la siguiente información: Se revisaron las actas de los encuentros ciudadanos 2004 y las relatorías e informes realizados por el equipo de gobierno que acompañó el proceso de planeación participativa del 2004. En total se analizaron 448 documentos sobre el proceso local (270 actas de encuentros ciudadanos, 138 relatorías y 40 informes sobre encuentros ciudadanos). Se realizó una mesa de trabajo con 37 de los funcionarios que acompañaron el proceso de planeación participativa en las 20 localidades del Distrito Capital, la cual indagó sobre los siguientes temas: Conformación y funcionamiento de los consejos de planeación local, encuentros ciudadanos: realización y metodología; y dimensión política de la participación en el proceso de planeación local. Esta misma indagación se realizó con 153 actores locales: ediles (8), alcaldes locales (1), consejeros de planeación local (15), comisionados de trabajo (24), funcionarios (5) y 100 campesinos de Sumapaz. Se analizaron los resultados de foros con alcaldes locales, ediles, consejeros de planeación y comisionados de trabajo realizados por Red Bogotá, Foro por Colombia, Fundación Corona y el Consejo Nacional de Planeación. Una encuesta aplicada a un grupo focal de 20 actores locales: Edad: 20-40= 10, 40-60= 10, 11 de sexo masculino y 9 de sexo femenino, 20 con universidad completa, 9 con postgrado y uno con doctorado. La mesa de trabajo sobre la descentralización en Bogotá realizada por Red Bogotá, Cámara de Comercio y Fundación Corona en el mes de mayo de 2005, que contó con la participación de: Jaime Castro, Paul Bromberg, Juan Manuel Ospina (actual secretario de gobierno de la administración Garzón), Soraya Montoya (Secretaria de Gobierno de la segunda administración Mockus) y Claudia López (Directora de Acción Comunal durante la administración Peñalosa). La anterior información fue analizada siguiendo el siguiente proceso metodológico: Se realizó en primer lugar una lectura y clasificación de los aspectos que determinan sinergias o asimetrías en el proceso de planeación local y en segundo lugar se buscó clasificar dichos aspectos por grandes tendencias.

tensiones forman parte del funcionamiento de los sistemas que reconocen la diversidad, el pluralismo, la tolerancia y la diferencia como parte de la realidad social que sintetizan. Las tensiones no deben concebirse como negativas por naturaleza para el funcionamiento de los sistemas, pero cuando se convierten en fuentes de conflicto, pueden lograr una gran capacidad desestabilizadora614. Dichas tensiones son más frecuentes en sistemas con importantes déficit en su organización democrática, y especialmente en aquellos basados en la tradición liberal de la democracia representativa y que han dado paso a la construcción de la denominada democracia participativa. Este es el caso, entre otros, del sistema colombiano, donde a partir de la Constitución de 1991, el “Estado social de derecho, se organiza en forma de República unitaria, descentralizada y participativa”615. Representación y participación son entonces dos componentes sustanciales de una misma realidad política en la prescripción democrática de la República de Colombia. Sin embargo, entre representación y participación aparecen una serie de choques que hacen que el sistema presente permanentes tensiones y en ocasiones conflictos. Pero ¿qué genera dichas tensiones?, ¿Qué hace que entre representación y participación existan continuos motivos de tensión?. Con seguridad son muchas las razones que explican estos interrogantes. Se abordarán algunas que permiten entender el origen de la tensión, para proponer la mejor manera de superarlas, o por lo menos, trabajar con dichas tensiones en el marco de la planeación participativa de la ciudad. Primera: La primera gran tensión se encuentra en el origen de la democracia representativa, generada por la distancia entre “representantes y representados”. Como se explicó en el primer capítulo, “Los gobiernos representativos no solo no se concibieron como una modalidad de democracia directa, sino como una forma de gobierno esencialmente diferente y preferible”616. En los orígenes de la democracia representativa ésta diferencia es claramente establecida. Una de las razones es que la democracia directa de los antiguos, no resolvió el problema de las facciones y sucumbió como producto de las mismas, al propiciar el mal gobierno y el beneficio del interés particular617. La característica esencial de la democracia, según Heródoto el inventor de la palabra, era la isonomía o lo que es lo mismo leyes y reglas iguales para todos. Pero esta isonomía tuvo una vida muy breve nos recuerda Sartori. “ [...] la realidad que Aristóteles observaba era 613 Ver nota 18 del prefacio. Se hace necesario reafirmar, que las tensiones forman parte de la realidad propia de los sistemas. 614 En el análisis sobre los sistemas políticos realizado por Yimy Reinaga Alvarado, el autor se refiere a las tensiones sobre un sistema de la siguiente manera: “Son las variaciones al margen normal de funcionamiento de los sistemas políticos. Las tensiones son las circunstancias que ponen a prueba la capacidad de un sistema político para subsistir. La incapacidad de enfrentar las tensiones lleva al colapso del sistema. De lo contrario, es decir, si sus miembros enfrentan adecuadamente la tensión, el sistema podrá perpetuarse. No siempre las fuentes de tensión revisten riesgos espectaculares de una guerra o revolución u otros traumas sociales. Es muy probable que procedan de las presiones constantes y cotidianas de la vida política”. Ver artículo “Análisis Político” en [www.geocities.com/politikaperu/analpoli.html]. 615 Artículo 1 de la Constitución Política de 1991. 616 Ver en el capítulo 1, lo relacionado con el camino de la representación. 617 Aristóteles, nos dice Sartori, “Clasifica la democracia entre las formas degenerativa de gobierno: para él, la democracia era mal “gobierno de los muchos”, porque en ella los pobres gobernaban en su propio interés (en vez del interés general)”, Giovanni Sartori, ¿Qué es la democracia?, Ob. cit., p 140.

una ciudad en la que el demos hacía y deshacía las leyes a su gusto y, por este camino, una ciudad polarizada por el conflicto entre pobres y ricos. La democracia ateniense acaba, diremos nosotros, en la lucha de clases. Y es un resultado que no sorprende”618. La democracia griega era absolutamente exigente en el compromiso ciudadano al servicio público. Requería de un ciudadano entregado de tiempo completo al ejercicio de la ciudadanía. Gobernarse a sí mismo, significa, pasarse la vida gobernando, dice Sartori619. Esta realidad de extrema politización del ciudadano permitía que las facciones de minorías o de mayorías dieran al traste con la estabilidad de los gobiernos. La democracia directa resulta para los antiguos un ideal peligroso ya que el “ciudadano total” producía una sociedad deforme620. Cuando el poder está directamente ejercido por el pueblo, los choques entre quienes lo hacen efectivo, crea inestabilidad. Este fue el primer problema que quienes idearon la democracia representativa pretendieron corregir, aduciendo dos tipos de ventajas: la primera ventaja de un “gobierno representativo es que un proceso político entretejido de mediaciones permite escapar a la radicalización elemental de los procedimientos directos”, y la segunda es que “sin “participación total”, la democracia representativa subsiste siempre como un sistema de control y limitación del poder”621. La democracia representativa encuentra su oposición en la democracia directa, siendo ambas formas específicas de democracia622. En consecuencia y a pesar de las claras diferencias entre la democracia representativa y participativa, ambas responden al fundamento esencial del sistema democrático en la medida en que ambas distribuyan de igual manera el derecho a la participación política entre todos lo miembros de la colectividad623. La contraposición o las tensiones que se presentan entre representación y participación quizás respondan a la pregunta de cual de las dos democracias es “más democracia” como lo hace Bovero. La respuesta gira en torno a darle mayor validez a la democracia participativa, por la tendencia de la representación a no responder a sus representados624. Aparece, en consecuencia, que entre el sistema democrático basado en la representación y en un sistema basado en la 618 Ibíd., p. 141. 619 Esta devoción es ratificada por Sartori con la siguiente cita de Fustel de Coulanges, un estudioso de dicha forma de gobierno en esos tiempos: “El ciudadano... se entregaba por entero al Estado; le daba su sangre en la guerra; el tiempo en la paz; no tenía libertad para dejar aparte los negocios públicos para ocuparse de los propios...debía, más bien, dejar éstos para trabajar en provecho de la ciudad”, Ibíd., p. 141. 620 Ibíd., p. 141. 621 Ibíd., pp. 141 y 142. 622 Michelangelo Bovero expresa al respecto que “la democracia representativa como tal, cualquiera que sea su variante institucional, encuentra su oposición <<natural>> en la democracia directa. Oposición, se entiende, en el ámbito del mismo género: democracia directa y representativa son ambas formas específicas, y específicamente contrapuestas la una con la otra, de democracia”, Michelangelo Bovero, Una gramática de la democracia, contra el gobierno de los peores, Editorial Trotta, 2002, p. 42. 623 Para Bovero, “Tanto la democracia directa como la democracia representativa son democracias en la medida que el derecho de participación política sea distribuido de manera igual entre todos los miembros de la colectividad, sin exclusión de nacimiento, de género, de clase de censo. El contraste entre democracia directa y representativa tiene que ver con la diversa estructura del proceso político decisional”, Ibíd., p. 42. 624 El análisis de cual de las dos es mas democracia es descrito por Bovero de la siguiente manera: “Naturalmente, tiene sentido preguntarse, por el contrario, si la democracia directa no sea tal vez <<más democrática>> que la democracia representativa. Y se debe admitir que, en principio, es así, no por otra cosa sino porque en el curso de un proceso decisional indirecto las orientaciones políticas de los ciudadanos pueden ser <<mal representadas>>, Ibíd., pp. 42 y 43.

participación directa, la historia nos señala diferencias sustanciales en su organización, mas aún, si se está planteando la denominada democracia representativa para grandes conglomerados humanos (Estado-nación) y el referente de los antiguos fue experimentado en pequeñas ciudades. El sistema representativo liberal buscaba que los ciudadanos estuvieran alejados de la política, para que de esta manera los elegidos no dependieran de manera directa del mandato ciudadano625. Es decir, se creo un sistema que separó la representación del mecanismo de participación directa del ciudadano en la toma de las decisiones colectivas. Para los fundadores del sistema representativo, el llamado autogobierno no es la forma de concebir la democracia y por lo tanto, no se acepta la participación de los ciudadanos más allá del derecho a elegir y ser elegidos. La concepción que en general existe de democracia en cabeza de la mayoría de nuestros ciudadanos, tiende a reclamar la participación y la democracia directa como la “verdadera y única democracia” y a rechazar los mecanismos de representación y a la representación misma, generando una de las mayores tensiones entre representación y participación. Adicionalmente, los distintos niveles de frustración que los ciudadanos experimentan frente a sus representados aumentan el reclamo por mayor participación ciudadana en la definición de los asuntos públicos, haciendo más tensionante dicha relación. Para Buenaventura de Sousa, “la tensión entre las dos formas de democracia parece ser constitutiva de las democracias modernas, ya que la práctica y la teoría política democráticas solo han sido capaces de establecer entre ellas una relación estéril: la expansión de cualquiera de ellas sólo puede lograrse a costa de la restricción de la otra”626. En síntesis, no se puede esperar un sistema ideal de cooperación entre dos procedimientos que tienen estas características, pero sí el de minimizar tensiones a partir de ejercicios prácticos y diseños institucionales respaldados por posiciones de partidos y una nueva cultura política. Segunda: Una segunda tensión surge del déficit de la democracia representativa para “representar todas las voces e intereses, y por ende difícilmente garantizar decisiones imparciales”627. Los grupos minoritarios, las poblaciones excluidas por razones de raza, 625 Para Andrés Hernández, “uno de los móviles que guiaron la creación de los gobiernos representativos fue la de establecer un sistema político que mantuviese alejados a los ciudadanos de la política, y que impidiera convertir a los representantes en mandatarios de la voluntad popular. Se buscaba evitar que los ciudadanos pudieran decirle al gobierno qué hacer, evitar que estos pudieran exigirle a los representantes el cumplimiento estricto de sus mandatos y opiniones, y por ultimo evitar que se apropiaran del sistema institucional. Se pretendía instaurar un sistema en el que los representantes o políticos tuvieran una autonomía frente a las directrices y mandatos del pueblo”, Andrés Hernández, “El pensamiento republicano frente a los déficit de la democracia liberal”, Republicanismo Contemporáneo, Ob. cit., p. 534. 626 El caso de Porto Alegre ilustra como la posición ideológica del Partido de los Trabajadores (PT) en torno al presupuesto participativa es parte del éxito del proceso. Igualmente el diseño institucional. Buenaventura de Sousa Santos, Democracia y participación, El ejemplo de presupuesto participativo, El viejo Topo, España, 2003, p. 131. 627 Hernández refiere que en varios trabajos de Roberto Gargarella, éste sostiene la tesis de “que el sistema de representación en su periodo fundacional aspiró a incorporar todos los grupos sociales y sus intereses en el sistema político, permitiendo así resolver los principales conflictos de la sociedad. [...] si cada uno de los

religión, política, por su situación económica, por las concepciones y prácticas tanto filosóficas como religiosas son hoy en día parte del complejo mapa de la realidad social en una gran mayoría de países con sistema de representación. Estas poblaciones generalmente no son representadas o sus intereses no son tenidos en cuenta por quienes son favorecidos por los mecanismos de representación, generando una gran tensión entre representación y el reclamo por la participación desde quienes o no están o no se sienten representados628. Sociedades reconocidas cada vez más por su heterogeneidad y diversidad, han evidenciado la dificultad del sistema de representación para incorporar tal diversidad de grupos de interés, convirtiendo éste tema en un problema estructural y no meramente circunstancial y de forma. Los excluidos en general, abanderan el espíritu de la participación como fuente sustantiva de la construcción democrática y sienten que la representación no tiene el alcance que requiere la construcción pública de la política desde y en la diferencia. Defender tan variados puntos de vista e intereses se ha convertido en una tarea prácticamente inabordable desde los mecanismos clásicos de representación. Para estos grupos, la participación es un derecho y desde esta perspectiva se confrontan los tradicionales mecanismos de representación. La principal aspiración de los excluidos es la de tomar parte e incidir en las decisiones de la política pública que los afecta. Tercera: Una tercera fuente de tensión se deriva de la tendencia a la burocratización y oligarquización de los partidos políticos, que son en últimas los que tienen acceso al ejercicio del poder. En principio, los partidos políticos se concibieron como parte esencial del progreso hacia la construcción de sociedades democráticas. Esta aspiración es sustentada por Andrés Hernández en los siguientes aspectos. “[...] los partidos permitieron establecer nuevos vínculos entre representantes y representados; aproximaron a los representantes a sus circunscripciones y posibilitaron la designación y elección de candidatos con modos de vida, intereses y posición social similares a los electores”629. Para los ciudadanos, el voto era una cuestión de identidad con aquellos partidos o candidatos que representaban sus ideales, su posición de clase, en fin, con aquellos con los que se sentida más identificado. Los partidos expresaron tendencias de la sociedad de muchos países y sin duda alguna, ampliaron la base electoral a través de la movilización de sus electores,

sectores de la sociedad obtenía su propio espacio institucional, previsiblemente los intereses de todos resultarían protegidos, y se lograría por esta vía, no solo asegurar la representación de las mayorías, sino evitar su tiranía sobre las minorías. El sistema, al garantizar la representación plena, lograría permitir que “la ambición contrarrestara la ambición”, y prepararía al gobierno para resistir las tendencias egoístas innatas. Suministraría, además, una protección suficiente a los intereses minoritarios”, Andrés Hernández, Republicanismo Contemporáneo, Ob. cit., pp. 542 y 543. 628 Para algunos de los representantes de la tradición republicana contemporánea, “las instituciones representativas de la democracia liberal (el presidencialismo y el parlamentarismo) son imperfectas e incompletas a la hora de recoger todas las voces y todos lo puntos de vista de la sociedad. La implicación de este déficit democrático es la necesidad de reconocer que la necesidad política y la expresión de las voces de los más débiles no empieza y termina con la elección de los gobernantes, ni con la competencia de los partidos por el poder, ni con las deliberaciones en el parlamento, como lo considera el liberalismo. No se agota en los procesos de negociación entre intereses que se da en los cuerpos representativos tradicionales”, Ibíd., p. 543. 629 Ibíd., p. 544.

quienes guardaban vínculos importantes de identidad con las bases programáticas de su partido. En últimas, contribuyeron a profundizar la democracia. Sin embargo, ésta no ha sido la tendencia de los partidos especialmente en Latinoamérica. Los partidos en la mayoría de nuestros países no han sido organizados ni democráticamente a su interior, ni han sido motores de un desarrollo democrático de la sociedad. Estas organizaciones en nuestro medio han sido expresión de populismos tanto de derechas como de izquierdas, legitimadores de regímenes totalitarios en algunos casos y canales del clientelismo y la corrupción en otros casos630. Estos aspectos han conducido a la perdida de credibilidad en la función de dichos aparatos como mediadores entre la institucionalidad y la sociedad. En este sentido, los partidos se han apartado de su misión democrática, para obedecer a mandatos que no representan el interés general pero sí el de grupos particulares de la sociedad (gremios, sindicatos, intereses particulares), desfigurando el sentido original y democrático para el cual fueron fundados631. Esta tendencia de los partidos ha conducido a generar una gran tensión entre dicho mecanismos de organización y representación y los ciudadanos en general. El ciudadano no se siente representado y por lo tanto tiende a deslegitimar la acción de los partidos, sintiéndose distante y engañado por organizaciones que no simbolizan ni representan el interés de las inmensas mayorías de la población632. Esta tendencia a la oligarquización de los partidos es analizada por Robert Micheles, quien la explica a través de dos tipos de factores aplicables tanto a los partidos como a las organizaciones en general: “los primeros, las razones motivacionales de los líderes y las masas. Los factores psicológicos, como el egoísmo desmedido, la conciencia entre los 630 Para Hernández “En las democracias latinoamericanas, los partidos políticos no han sido una modalidad abierta y democrática de representación e intermediación de la diversidad y multiplicidad de intereses de la sociedad. El desarrollo de los partidos no ha significado el fin del elitismo que caracterizó al parlamentarismo liberal, ni la desaparición de los notables. Los partidos no han logrado contener la enorme influencia de las elites y el liderazgo de la tecnocracia en el seno de los mismos. Los partidos no han transitado hacia formas de mediación más permeables a la sociedad, más receptivas a las nuevas demandas sociales y abiertas al debate y disidencia interna”, Ibíd., p. 545. 631 Habermas en un ensayo sobre el concepto de participación política realizado entre 1957 y 1959 en Alemania expresa el siguiente concepto sobre los partidos: “Los partidos son instrumentos de formación de voluntad política, pero no en manos del pueblo, sino de aquellos que dominan el aparato del partido. [...] En un estado de partidos, los partidos llevan de modo no oficial una unificación efectiva de los poderes, que hace problemática la separación de poderes prevista por la constitución. No solo el parlamento, incluso el gobierno y la administración y en parte también la justicia, se doblegan a la obediencia de los partidos gracias al sistema, por otra parte legal, del “patronato” de los cargos. En la medida en que los partidos, y mediante ellos también los grandes grupos de presión, dominan el sistema de equilibrio de poderes, aun las mismas instancias superiores del poder pierden su contenido”, Jürgen Habermas, “Concepto de Participación Política”, en la compilación de conferencias de la materia Participación Ciudadana de la Maestría de Gobierno Municipal, Universidad Externado de Colombia del profesor Miguel Ángel Herrera, pp. 37 y 45. 632 La tendencia a la oligarquización de los partidos señalada por Hernández se expresa en “el desarrollo de estructuras poco democráticas, la tendencia a formar facciones y clientelas que no actúan guiados por proyectos ideológicos sino por lealtades a grupos e intereses particulares, o por los fines propios de la organización [...]. Estos aspectos, [...] han conducido a una abierta atmósfera de descalificación implícita o explícita de todo lo que suene a actividades de partido o militancia política. En diferentes grados, la grandísima mayoría de la población en las democracias liberales siente que su mayor enemigo es la partidocracia, es decir los políticos profesionales, y como consecuencia la política misma”, Andrés Hernández, “El pensamiento republicano frente a los déficit de la democracia liberal”, Republicanismo Contemporáneo Ob. cit., p. 546.

líderes de su propia valía, el deseo de poder y la ambición, la apatía de las masas y su posible sumisión, son factores parciales, mas no suficientes, que explican dichas tendencias oligárquicas. Los segundos son los factores derivados de la evolución y las necesidades de la organización: el crecimiento y la complejidad de las tareas, la división del trabajo, el crecimiento de la organización, la necesidad de las decisiones rápidas, las exigencias de una actividad de tiempo completo y el desarrollo de conocimientos especializados que conduce a la necesidad de un liderazgo estable, a su profesionalización, a la superioridad; la tendencia a escoger soluciones de rutina”633. En el análisis sobre América Latina preparado para la Unión Europea por Rolf Linkohr, se hace referencia al papel de las elites políticas y de los partidos en el desarrollo de la región. Linkohr afirma que “en los países latinoamericanos se presenta un descrédito generalizado de las elites políticas. Frecuentemente, los partidos políticos no merecen ser llamados como tal, puesto que para muchos el ejercicio de la actividad política es un sinónimo de negocio”634. Para el caso colombiano, los partidos muestran estas tendencias: hacia la llamada oligarquización de Micheles, hacia el descrédito según Linkohr, o como lo dice Hernández hacia la estatalización y el clientelismo. “Los partidos se han convertido en modalidades de intermediación cerradas y poco permeables, y han evolucionado hacia la configuración de redes de empresarios electorales, hacia las nuevas formas de notablato como el de la tecnocracia, hacia el faccionalismo. En Colombia los partidos no se someten al voto ciudadano: se limitan a ofrecer a los electores una lista de candidatos previamente elegidos, y la ofrecen en forma cerrada y bloqueada, como un simple “lo tomas o lo dejas”. Al ciudadano no le queda otra alternativa que votar por unos o por otros”635. Estas características de los partidos se convierten en fuentes de tensión entre representación y participación y es uno de los déficit más frecuentes en las democracias liberales. Cuarta: Un cuarto nivel de tensión generado por la democracia representativa esta en los problemas de agencia. La agencia es definida “como la capacidad “de ejercer algún grado de control sobre las relaciones sociales en las que se está involucrado, lo que a su vez implica la capacidad para transformarlas en algún grado””636. Esta tensión responde a dos aspectos fundamentales: el primero, la imposibilidad de exigir a los representantes el cumplimiento de los programas con los cuales se hicieron elegir; y el segundo, responde a 633 Ibíd., p. 547. 634 El documento elaborado por el socialdemócrata alemán Rolf Linkohr, ex presidente de la Comisión de Industria, Investigación y Energía del Parlamento Europeo y experto en el tema latinoamericano, centra la atención en el pobre papel del Estado y el descrédito de las elites políticas como las responsables del rezago de la región. El autor expresa adicionalmente que “El Estado es pobre porque los ricos pagan muy pocos o nulos impuestos. Muchas veces se ha dejado de lado la reforma agraria, y por ello, en un continente gigantesco, millones de personas no poseen tierra propia, mientras que algunos poseen tierras de extensión equivalentes a Alemania. [...] Al contrario –precisa– mientras la clase alta y una mínima parte de la clase media se preparan para tomar parte del siglo XXI, la gran masa todavía está atrapada en la forma de vida del siglo pasado”, Patricia Salazar Figueroa, Especial para EL TIEMPO BERLÍN, enero 12 de 2005, [www.eltiempo.terra.com.co/inte/europ/noticias/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-1942929.html]. 635 Andrés Hernández, “El pensamiento republicano frente a los déficit de la democracia liberal”, Republicanismo Contemporáneo Ob. cit., p. 548. 636 Este concepto corresponde a una cita de W. H. Sewell en el libro de Raúl Velásquez Gavilanes, Ob. cit., p. 150.

la racionalidad de mercado de los procesos políticos de representación, es decir, los políticos responden más a los intereses y presiones privadas que al objetivo de lo público637. En lo relacionado con el primer aspecto se señala que como los representantes no tienen compromisos vinculantes frente a sus electores, en consecuencia, es prácticamente imposible hacer que cumplan con las promesas de campaña. Este aspecto se agrava por las dificultades de información a que están sometidos los ciudadanos. Los representantes cuentan con mayor información y manipulan a los ciudadanos quienes tienen menor capacidad de estar informados. Estas asimetrías de información no permiten que los ciudadanos tengan criterios sólidos para tomar las decisiones en el momento de participar en un proceso de elección. Las consecuencias se verán reflejadas en el momento en el cual los ciudadanos no vean cumplidas las promesas generando como consecuencia una tensión entre representantes y representados que mina la credibilidad en el sistema de representación y presiona por mayores espacios de participación. Con respecto al segundo aspecto, la principal tensión se desprende de la forma como el mercado político decide la representación a través del mecanismo de las elecciones. En este sentido, el sistema es proclive a relaciones mediadas por el favoritismo, el amiguismo y/o la corrupción. Cuando la democracia se reduce al simple mecanismo de ganar elecciones, se suele llegar a utilizar el ofrecimiento de prebendas a grupos minoritarios que pueden inclinar la balanza electoral o aceptar recursos para que luego se tomen decisiones a favor de determinados intereses no vinculados a la construcción de lo público. Los límites entre el amiguismos, el favoritismo y la corrupción638 estarán siempre muy cerca y serán causa de uno de los factores que crea mayor tensión entre representantes y representados. Los problemas asociados a la falta de información o a su manipulación son unos de los grandes déficit para la construcción de democracia639. Este factor no permite que los electores 637 Para Andrés Hernández estos dos aspectos explican los problemas de la agencia. En relación con el primer aspecto señala que “no existen mandatos imperativos, ni contratos entre electores y representantes, y, además, los ciudadanos cuentan con pocos medios para asegurar que los políticos y gobernantes no defrauden la voluntad de la mayoría o el interés público” En relación con el segundo aspecto señala que “Existen incentivos para que los representantes y políticos no actúen en función de los intereses públicos, sino que busquen maximizar intereses privados o de grupo. Se corre el riesgo de que se presenten relaciones de amiguismo y favoritismo, y/o problemas de corrupción; la frontera entre estos problemas es difícil de establecer”, Andrés Hernández, “ El pensamiento republicano frente a los déficit de la democracia liberal”, Republicanismo contemporáneo, Ob. cit., pp. 548 y 549. 638 La corrupción es favorecida por la asimetría de información en cabeza de los políticos y funcionarios públicos. En este sentido se señala que “Es incentivada por el mecanismo de funcionamiento de la democracia liberal como un mercado de información asimétrica y de poderes desiguales. La iniciativa puede provenir de los clientes privados o bien de los funcionarios públicos: los primeros pueden ofrecer sobornos, o ejercer su influencia mediante su posición social o su conocimiento técnico; los segundos pueden retrasar las decisiones o inventar situaciones para desviar los costos y beneficios de las políticas gubernamentales”, Ibíd., p. 551. 639 En el caso de Porto Alegre, este es uno de los problemas considerados como relevante. Al respecto se refiere Buenaventura de Sousa: “La intercomunicación plantea otro problema, relacionado con la calidad de la representación: el problema del conocimiento especializado y de su impacto sobre el entrenamiento y la reelección. Probablemente tener acceso a la información relevante y dominarla es la condición básica para el funcionamiento efectivo del OP (presupuesto participativo). En muchas ocasiones, esa información es técnica y difícil de comprender para aquellas personas con un nivel de instrucción no muy elevado”, Buenaventura de

puedan escoger aquellos representantes que mejor los puedan representar o castigarlos negándoles la posibilidad de elegirlos nuevamente, es decir, la agencia tiene en las democracias liberales una gran limitación para ejercer el llamado accountability vertical640. Estos factores tienden a generar enormes dudas sobre el sistema de representación sobre todo en países como Colombia, ya que la capacidad del elector para exigirle cuenta a los políticos sobre las promesas es muy débil y en algunos casos casi nula. Las razones mencionadas por Hernández al respecto son: “mecanismos de funcionamiento del mercado político con enormes asimetrías de poder político, sistemas de partidos poco estructurados, alta volatilidad de los votantes y de los partidos, y pobre definición de los temas de la agenda pública”641. De igual manera, existen limitaciones en la democracia representativa para hacer efectivo el denominado accountability horizontal642. Las instituciones de control presentan en nuestro caso un sinnúmero de problemas y debilidades que en buena mediada las hacen cómplices de parte de los déficit democráticos en una buena cantidad de las democracias liberales. Organismos de control cuyos responsables son nombrados por los políticos que quieren poner el ejecutivo al servicio de intereses particulares, no encuentran en dichos agentes, órganos dispuestos a hacer cumplir de manera estricta la norma y sus procedimientos. Para el ejecutivo, los organismos de control son concebidos como un obstáculo a la gestión y adoptan sus propias estrategias para tratar de neutralizar el ejercicio del control643. La autonomía de estos poderes se ve socavada por la manera como son nombrados sus directores y por las creencias y prácticas que culturalmente se tiene de su ejercicio. Estas limitaciones hacen que aparezcan críticas permanentes frente a la representación y lo que de ella se deriva, impulsando mayor intervención de la sociedad civil para participar en la toma de decisiones y en los ejercicios de control. Para el caso colombiano, estos déficit se han tratado de corregir con los llamados mecanismos de control social desde el ciudadano, la organización comunitaria y la sociedad civil. Son tantos y de tal magnitud los mecanismos de control y tan poca su incidencia para corregir los problemas que sustentan

Sousa Santos, Democracia y participación, El ejemplo de presupuesto participativo, El viejo Topo, España, 2003, p. 94 640 El accountability electoral o vertical se refiere “al hecho de que, por medio de las elecciones libres regulares, los ciudadanos/as pueden castigar o premiar a los gobernantes votando a favor o en contra de ellos en las siguientes elecciones. Para quienes identifican el voto como un “mandato”, las elecciones sirven para escoger buenas políticas, o políticos que traen buenas políticas. Para quienes interpretan las elecciones como “rendición de cuentas”, estas sirven para reclamar al gobierno sus acciones del pasado”, Andrés Hernández, Republicanismo contemporáneo, Ob. cit., p. 553. 641 Ibíd., p. 554. 642 El accountability horizontal es definido como “La existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos”, Ibíd., pp. 554 y 555. 643 “El poder ejecutivo y su equipo consideran que la responsabilidad de gobernar se les ha encargado de forma exclusiva. En el corto plazo, su opinión y estrategia es ignorar las agencias y las prácticas de control, y en el mediano plazo la idea es cooptarlas, eliminarlas y o neutralizarlas”, Ibíd., p. 557. En el caso colombiano podemos colocar como ejemplo el intento de supresión de las contralorías y las personerías dentro de la propuesta de gobierno de Álvaro Uribe.

su creación, que producen grandes frustraciones cuando campean enormes evidencias de corrupción. Algunos espacios y organismos de control social resultan tan viciados como aquellos a quienes se pretenden controlar. En muchos casos el remedio resulta peor que la enfermedad. La tensión central que se genera, se basa en la concepción de que todo funcionario público y político es corrupto, y que el resto de la sociedad es virtuosa y ajena a los vicios de la representación. Quinto: Un quinto nivel de tensiones entre representación y participación se encuentra en la propia estructura económica de las sociedades organizadas en democracia. Una sociedad donde la diferencia entre ricos y pobres es muy notoria, es generadora de tensiones que normalmente culpan a la representación de no tener interés en democratizar la riqueza y dar oportunidad a los más pobres644. Los niveles de participación de la democracia liberal se quedan circunscritos a la posibilidad de elección de representantes y no avanzan en proceso de redistribución de riqueza generando polarización entre ricos y pobres, entre quienes representan los intereses de los grupos de presión y las gentes del común. En economías de mercado, éste se opone a lo que Raymond Aron llama el “proyecto igualitario” y además está impregnado de las contradicciones propias del capital645. La condición de pobreza no permite el desarrollo de sujetos autónomos, de ciudadanos activos y por lo tanto los caminos que se exploran para manejar estas situaciones son los de la fuerza y en muchas ocasiones el conflicto. Con el progreso de las ideologías neoliberales, prácticamente esta polarización se incrementa, creando para las democracias un gran riesgo en su consolidación. La enorme presión por el ejercicio de los derechos y la poca capacidad de repuesta del Estado, crea una tendencia a la ilegitimidad y a la tensión entre gobernantes y

644 El informe sobre Desarrollo Humano 2002 señala al respecto los siguientes aspectos: “ En 1999, 2.800 millones de personas subsistían con menos de dos dólares diarios; de ellos 1.200 millones malvivían con menos de un dólar diario. En América Latina y el Caribe para el año de 1999 se registraban 77 millones de personas que subsistían con menos de un dólar diario. Se calcula que desde 1990 han muerto 220.000 personas en guerras entre Estados, mientras que en conflictos internos perdieron la vida 3,6 millones”. La concentración de la riqueza es igualmente abrumadora: “El ingreso del 1% más rico de la población mundial equivale al del 57% más pobre. [...] los ingresos de los 25 millones de estadounidenses más ricos equivalen a los ingresos de los casi 2.000 millones de personas. La relación entre los ingresos del 5% más rico del mundo y los del 5% más pobre es de 114 a 1”. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), “Estado y progreso del desarrollo humano”, Informe de desarrollo Humano 2002, Profundizar la democracia en un mundo fragmentado, Ediciones Mundi-Prensa 2002, pp. 16 a 18. Para el caso colombiano, “En los últimos 14 años, el índice de desigualdad de Gini ha aumentado en el país pasando de 0,544 en 1996 a 0,563 en 2003”, Sistema de Naciones Unidas y CEPAL, Las regiones colombianas frente a los objetivos del milenio, Bogotá, 2004, p. 16. 645 Al respecto, Sartori precisa lo siguiente: “No es que la sociedad de mercado rechace la igualdad y promueva la desigualdad. Respecto de las sociedades que la han precedido, la necesidad de mercado ha sido profundamente igualadora: ha desconocido las desigualdades de nacimiento y de clase y ha afirmado la igualdad de oportunidades y de mérito. En cambio, es el mercado el que rechaza los accesos iguales y la igualdad material, es decir, las igualdades que están en el corazón del proyecto igualitario. [...] el mercado está por una justicia proporcional, el proyecto igualitario por una justicia redistributiva; el mercado favorece los “iguales en excelencia”, mientras que el proyecto igualitario favorece a los “desiguales” (aquellos que son menos iguales). [...] Admitámoslo sin fingimientos: el mercado es una entidad cruel. Su ley es la del éxito del más capaz. Espera encontrar un puesto adecuado a cada uno y motivar a los individuos a dar su máximo de esfuerzo. Pero los desadaptados son expulsados irremediablemente de la sociedad de mercado y condenados a morir o a sobrevivir con otros recursos”. Giovanni Sartori, Ob. cit., pp. 223 y 224.

gobernados. La participación presiona por la solución de demandas insatisfechas para gran parte de la población, que hacen que desde los espacios de participación se objete el papel de los representados. Esto hace que para muchos políticos, la participación no sea deseable ya que abre la posibilidad de desestabilizar la institucionalidad existente, a pesar de que dicha institucionalidad no responda a criterios de justicia y equidad. Sexto: Otro nivel de tensión es el generado por el populismo646. Este se caracteriza por las banderas que enarbolan determinados líderes políticos que prometen en general lo que las clases menos favorecidas quieren oír. Se genera de esta manera un exceso de confianza para que una persona acabe de la manera menos dolorosa y rápida con los males que aquejan a una población. Estas promesas están generalmente muy lejos de la posibilidad que requiere salir de las condiciones de pobreza, generándose en consecuencia una distancia entre ciudadano y gobernante ante promesas incumplidas. La brecha entre las economías que crecen y las condiciones de vida de la población en algunos países, es lo que ha creado un campo fértil para el populismo en América Latina. Bajo estas condiciones se acude frecuentemente a la sentencia según la cual “la voz del pueblo es la voz de Dios”, generando expectativas más allá de la posibilidad real de generar cambios importantes en las condiciones de vida de una población. Programas paternalistas, poco productivos y sin mayores niveles de control son parte del menú populista que reclama atención a las mayorías empobrecidas. Algunas de las manifestaciones del populismo caen en la corrupción y abren caminos que debilitan la democracia y ponen en bandeja de plata la gobernabilidad en manos de políticos de derecha. Séptimo: Lucha entre lo individual y lo colectivo. Un reclamo de la democracia de los modernos esta relacionado con la necesidad de que sean los individuos que conforman una determinada sociedad quienes definan mediante acuerdos colectivos la forma como quieren vivir. Para Gargarella “la vida colectiva debe ser el producto de acuerdos colectivos entre iguales, y no el resultado de las preferencias de algunos”647. La lucha entre lo individual y lo colectivo es otro de los elementos de tensión que viven los procesos democráticos. Una defensa más discursiva e ideologizada que racional por la construcción del interés general, se ahoga en medio de los mezquinos intereses de quienes representan o toman decisiones en espacios de representación pero también en espacios de participación. Octavo: Una tensión proveniente de dos formas de concebir la democracia: como un marco legal de procedimientos o como un marco esencialmente ético. Esta confrontación enfrenta dos culturas políticas, la de un modelo liberal clásico y la del republicanismo. Estos modelos conciben ciudadanos distintos en la forma de pensar y actuar en democracia: “el modelo liberal (pasivo) y el modelo republicano (activo) y sus respectivas concepciones de libertades ciudadanas negativas y positivas. La visión liberal propicia un modelo de ciudadanía, donde ésta se convierte en un refrendador regular, a través del mecanismo de

646 El populismo es entendido “como la idea de un gobierno destinado a satisfacer las preferencias (meditadas o no) de las mayorías, aun a costa de desplazar, con tal objeto los derechos de las minorías”, Roberto Gargarella, “La comunidad igualitaria y sus enemigos”, en Andrés Hernández, Republicanismo contemporáneo, Ob. cit., p 94. 647 Ibíd., p. 97.

las elecciones, de las políticas públicas del Estado de bienestar social y de la administración estatal del momento; mientras que la republicana, al forzar una moralización de la política desde una determinada concepción de “vida buena”, pese a suponer un concepto altamente protagonístico de la ciudadanía, rompe la necesaria autonomía e imparcialidad que el pluralismo de las sociedades complejas requiere para preservar el equilibrio y la integración social de sus diferentes sociedades entre sí. Mientras que la visión liberal reduce la ciudadanía a términos legales-procedimentales, la visión republicana la entiende más en términos éticos que legales”648. Una confrontación que crea tensiones entre quienes solo propenden por que se cumplan las reglas y otros que asumen posiciones respaldadas en fuertes discursos morales sobre la construcción de ciudadanía y sociedad. No siempre son consecuentes quienes son partidarios de dichas posiciones, profundizando aún más lo niveles de tensión. Después de haber revisado algunas de las principales fuentes de tensión entre representación y participación propias de la democracia, se evidenciarán las principales sinergias, tensiones y asimetrías del proceso de planeación participativa que vive la ciudad en sus veinte localidades. 4.2. Sinergias: estrategias y relaciones entre actores. El diccionario enciclopédico Vox define sinergia de la siguiente manera: “Del gr. Sinergia, cooperación. Concurso activo y concertado de varios órganos para realizar una función)649. La definición alude a las acciones de cooperación entre unidades de un órgano que puede ser social o natural. Para el efecto del presente trabajo se concibe la sinergia como el conjunto de acciones que permiten que los actores del proceso de planeación, enfrenten adecuadamente las tensiones y contribuyan al logro de los resultados colectivos que busca el proceso de planeación participativa. Estas sinergias se expresan en la contribución de los actores para cumplir su papel en la formulación de los planes locales de desarrollo, para que estos condensen las decisiones de los ciudadanos, tal como lo define el artículo 18 del Acuerdo 13 de 2000. En este sentido, se encontraron en el proceso los siguientes elementos que permiten observar sinergias importantes en la planeación participativa de la ciudad y que se derivan de la concepción democrática que lo acompaña. Estas son algunas de las más importantes:

A. Se incluyeron, en mayor porcentaje, en los planes de desarrollo las decisiones de los encuentros ciudadanos, lo cual permite evidenciar niveles importantes de cooperación entre los actores. Esta afirmación se sustenta en los siguientes aspectos:

1. Como se trató en el capítulo anterior, los distintos actores participantes deben

producir un plan de desarrollo donde se plasmen las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos. Una expresión de la cooperación entre actores está relacionada con el nivel de incorporación de dichas decisiones en el

648 Ibíd., p. 110 649 Diccionario Enciclopédico VOX, tomo V, p. 3306.

plan de desarrollo de cada localidad. En dos mediciones realizadas para observar el nivel de incorporación de las decisiones en los planes de desarrollo para el período 2004-2007 se encontraron los siguientes resultados: Los documentos entregados por los alcaldes locales a los consejos de planeación local contenían un 73% de decisiones de los encuentros ciudadanos. Después de acatadas las observaciones de los consejos de planeación local y realizadas las correcciones respectivas por los alcaldes locales, éste porcentaje aumento al 80% en el documento entregado a las juntas administradoras locales para su análisis y aprobación650. En la localidad de Rafael Uribe Uribe se realizó el mismo ejercicio para el documento final aprobado por la Junta Administradora Local y arrojó un 92.2%651 de decisiones incorporadas, lo cual significa que se mantuvo el mismo porcentaje que contenía el plan presentado por el alcalde, es decir, no se presentaron variaciones importantes en el proceso de adopción. Este aspecto, que condensa lo fundamental de la participación ciudadana en la planeación local, demuestra, en dichos momentos, una gran sinergia entre los actores del proceso.

2. La incorporación de las decisiones ciudadanas se respaldó en el interés manifiesto por incluir diferentes actores locales en la elaboración del plan de desarrollo652. Diversidad de actores convocados y tenidos en cuenta para que sus

650 La metodología seguida para realizar esta medición confrontó cada una de las metas propuestas en distintos momentos de la adopción del plan de desarrollo y comparó estos contenidos con las actas de los encuentros ciudadanos. El aumento en la incorporación de decisiones ciudadanas demuestra un espíritu de respeto por parte de la mayoría de los alcaldes locales de dichas decisiones. Desafortunadamente los análisis realizados no muestran la totalidad del proceso, lo cual implicaba la aprobación final de los planes de desarrollo y su expresión en los presupuestos locales. Este análisis fue realizado por los equipos que la Secretaría de Gobierno dispuso para apoyar el proceso en las localidades y fui responsable del diseño de la metodología y de la coordinación del proceso de análisis, Ver, Federico Russi Suárez y otros, Sistematización del Proceso de Planeación Participativa en la Formulación de los Planes de Desarrollo Local de Bogotá D.C. 2004, Secretaría de Gobierno (s. p.), Bogotá, septiembre de 2004, pp. 82 a 89. 651 Análisis realizado por Oscar López, coordinador local de proceso de planeación en Rafael Uribe Uribe y Barrios Unidos y suministrado para la realización de la presente investigación. Este aspecto fue corroborado en la reunión de alcaldes locales donde la alcaldesa de Rafael Uribe Uribe manifestó “Frente a la participación ciudadana y como gran conclusión esta consignado que hubo una gran cantidad de encuentros ciudadanos, y que finalmente en el plan de desarrollo local quedaron consignadas las conclusiones y puntos determinantes a los que se llegó a través de las mesas de trabajo, en un porcentaje arriba del 90%. Esta experiencia contrasta con las anotaciones de las localidades de Antonio Nariño y Teusaquillo, en la medida en que a partir del CPL de la localidad de Antonio Nariño el resultado fue positivo”, encuentro de alcaldes locales realizado por el Consejo Nacional de Plantación, Foro Nacional por Colombia, Red Bogota – Universidad Nacional, el 7 de octubre de 2004. 652 En la localidad de Suba, en la discusión de la zona rural, se manifestó el interés de involucrar en las decisiones del plan de desarrollo a la población del área rural y especialmente a la población desplazada. Ver acta de Encuentro ciudadano del 22 de mayo de la Zona Rural. En la localidad de Sumapaz el alcalde local expresó “interés en que toda la comunidad se convierta en un equipo y para ello es importante la participación en estos espacios que permiten la discusión y aportes para el enriquecimiento del PDL. Por ello se trabajará con todas las organizaciones de Sumapaz, el Sindicato Agrario, los deportistas, las mujeres, los artistas, las JAC, los jóvenes, todos están llamados a ser parte del equipo”, ver acta del 25 de abril de 2004 del encuentro ciudadano en la vereda Tunal Alto. En la misma dirección se manifestó el alcalde local de Usaquén, cuando se planteó la importancia de la “Participación activa de actores, que no habían sido involucrados en espacios de participación y que generalmente hacen parte de los “problemas de la localidad”, como es el caso de los

ideas fueran objeto de deliberación y discusión en la etapa de formulación y adopción. Otro aspecto que demuestra la cooperación entre actores está relacionado con el papel que los consejos de planeación local jugaron como dinamizadores del proceso con la comunidad653.

3. El seguimiento de comisionados y consejeros a las diferentes propuestas realizadas por la comunidad en los encuentros ciudadanos hasta llegar a la incorporación en los planes de desarrollo local654. Es una muestra de control social horizontal al tránsito de las decisiones desde los encuentros ciudadanos hasta la adopción de los planes de desarrollo local.

B. Confianza entre actores. La confianza entre los actores participantes, evidencia niveles de cooperación entre los mismos para el logro de los objetivos del proceso. Este aspecto fue señalado en varias localidades como un aporte fundamental para la construcción conjunta del plan de desarrollo. En algunas localidades se lograron mayores niveles de confianza, especialmente en temas como el de la incorporación de las decisiones de los encuentros en los planes de desarrollo, como fue el caso de la localidad de Tunjuelito655. En la localidad de Engativá se resalta que “El Consejo Local de Planeación, los comisionados locales y los comisionados delegados por sus respectivas UPZ cumplieron con su compromiso y en general con las expectativas que depositó en ellos la comunidad en general”656. Adicionalmente se señala que este nivel de construcción colectiva del plan de desarrollo permitió un mayor conocimiento de la localidad y un mayor nivel de legitimidad. Otras expresiones de confianza en el proceso fueron manifestadas de la siguiente manera: En Teusaquillo se dijo que “Una mayor cohesión al interior del Consejo de Planeación Local mejoró el trabajo en equipo”, en Sumapaz se resalta el compromiso comunitario para participar en espacios que buscan nuevas alternativas

vendedores ambulantes y los recicladores, que se presentaron en una actitud de participación activa y aportante”, ver acta de encuentro ciudadano del 18 de marzo de 2004. 653 Este aspecto fue resaltado en la mesa de trabajo con 37 personas del equipo de gobierno que acompañó el proceso local. Al respecto se resaltó como positiva “La articulación del consejo de planeación local con la comunidad” para la formulación de los planes de desarrollo local. Sistematización de la mesa de trabajo con equipos locales de la Secretaría de Gobierno, julio 16 de 2004, realizada como parte de la investigación. 654 Ibíd., sistematización de la mesa de trabajo con equipos locales de la Secretaría de Gobierno, julio 16 de 2004. 655 En el acta de la relatoría del encuentro ciudadano realizado el 9 de marzo de 2004 se manifiesta que en la localidad se “considera que la priorización realizada será incluida en el plan de desarrollo local” y que esto es “muestra del grado de confianza de los participantes, [...] frente a este proceso de planeación a partir de la participación (un 92% considera que sí serán incluidas en el plan de desarrollo)”. 656 “El trabajo de las comisiones se enmarcó en el intercambio y construcción de confianzas a través de la generación de espacios que permitieron a los comisionados exponer las diferentes problemáticas de su UPZ, enmarcadas en el ámbito local; definiendo cuales de ellas son comunes a toda la localidad, cuales pertenecen a algunas UPZ y cuales son problemáticas de una sola UPZ. Este intercambio permitió a los comisionados construir una visión integral de la localidad, a través de un proceso de concertación, donde el reconocimiento de las problemáticas del otro, la búsqueda de similitudes y diferencias entre las problemáticas expuestas y la priorización de las problemáticas comunes, llevaron a la legitimación del proceso”, informe del coordinador de la localidad de Engativá, tomado del archivo magnético de informes de la Secretaría de Gobierno sobre el proceso de participación 2004.

por la búsqueda del interés general”, en Chapinero se resalta el trabajo conjunto entre Consejo de Planeación Local y Junta Administradora Local, en Antonio Nariño se hace énfasis en el trabajo conjunto entre Consejo de Planeación Local y alcaldía, o la manifestación de confianza de un participante en San Cristóbal por un “cambio radical” en desarrollo del proceso de planeación y los encuentros ciudadanos657.

C. Mayor comprensión del nivel político de la participación. Este aspecto fue

señalado como un importante factor de cooperación entre actores que viene acumulando acciones a favor del proceso de planeación participativa, sin negar los choques que se presentan entre los diversos actores, como se verá en el análisis de asimetrías del proceso. Existen al respecto manifestaciones como las siguientes: Para algunos participantes de la localidad de Tunjuelito “Es interesante ver el nivel de politización de los encuentros ciudadanos, la cual se refleja en la asistencia de múltiples actores sociales en las distintas mesas de trabajo”658. Se señala que actores con intereses y posiciones distintas aportan visiones y lecturas diversas de la problemática local. El debate permite cualificación y aportes al proceso de planeación participativa desde la sociedad civil. Al mismo tiempo, se señala que en los encuentros ciudadanos de esta localidad se “Evidencian tensiones entre lo consolidado por los comisionados y las prioridades de las instituciones de la localidad, propias de un ejercicio político como este, porque revela intereses en juego, frente a los cuales los actores que estamos de plan, debemos estar muy cuidadosos”659. Esta nota permite evidenciar

657 Estas son las citas recopiladas de los documentos consultados sobre el proceso: “Por otra parte es importante señalar la existencia de una mayor cohesión al interior del Consejo de Planeación Local. Esto resulta benéfico para el proceso, por cuanto permite que el trabajo en equipo se fortalezca, generando mejoras en términos de diseño e implementación de la metodología, aspecto fundamental para garantizar el objetivo máximo de los encuentros a saber la participación de la ciudadanía en el diseño del Plan de Desarrollo Local”, relataría de Encuentro Ciudadano del 27 de marzo en Teusaquillo; “En este evento se demostró una vez más el compromiso que la comunidad de la localidad tiene con respecto a todos aquellos temas relacionados con el desarrollo local y confirmó el elevado grado de disposición que tienen para participar en todos aquellos espacios que posibiliten nuevas alternativas para mejorar las condiciones tanto de la localidad como de sus habitantes”, relatoría de la capacitación realizada en la vereda las Auras de la localidad de Sumapaz; “Lo que fue Jóvenes, ONG´s y Medio Ambiental hubo una gran convocatoria y desde el inicio los ediles hicieron lo posible para ayudar a que llegara gente que tuviera un buen compromiso y desde el inicio del CLP se dijo que no iban a ser representantes de lo que ellos estaban representando sino a la mesa en general. Esto fue un paso importante, a partir de eso hay unas confianzas creadas entre el CLP y la JAL. El proceso fue interesante porque hubo un diálogo permanente con CLP”, Encuentro de Ediles del 26 de octubre de 2004 – Casa de la Participación; “En la localidad de Antonio Nariño hubo éxito en procura de presentar el plan de desarrollo porque el CLP trabajó muy de la mano con la alcaldía”, Foro de alcaldes del 7 de octubre de 2004; “Los distintos lideres y en esta ocasión con la presencia del señor alcalde local sintieron su respaldo y apoyo por el mensaje de la administración Distrital para transformar las decisiones y la política local “Es un cambio radical donde la comunidad verá los resultados y no tener un grupo de personas manipulando lo que ellos quieren” manifestaba un líder, siendo esta la percepción general de los participantes a este encuentro queriendo con ello decir que confiaban en el proceso de los encuentros ciudadanos como espacio de planeación participativa”, San Cristóbal, relatoría del encuentro ciudadano del 8 de mayo de 2004. 658 Relatoría del encuentro ciudadano del 9 de mayo de 2004 en la localidad de Tunjuelito. 659 Informe comisionados de la localidad de Tunjuelito del 13 de mayo de 2004.

que las acciones propias de la participación, como proceso político, son producto de permanentes estados de tensión por las decisiones de los actores, dentro de los cuales se producen evoluciones o involuciones en los resultados de la participación. En los documentos analizados y en los espacios de reflexión sobre el tema, se identificaron algunas evidencias sobre cómo la mayor importancia política dada a los procesos genera un relato sobre la planeación participativa que alienta acciones de cooperación entre actores. En tal sentido, el alcalde de la localidad de Teusaquillo, motiva a los participantes a encuentros ciudadanos a “generar democracia participativa” desde dichos espacios, al mismo tiempo, reclamó mayores niveles de escucha por parte de los funcionarios de la administración; en la localidad de Puente Aranda el alcalde local y los ediles expresaban una postura “neutral” en su participación en los encuentros ciudadanos, que generó aceptación en los distintos grupos de participantes; en Ciudad Bolívar, se resaltó el gran avance político del proceso, dado un nivel de entendimiento “nunca antes logrado entre el Consejo de Planeación Local y la Junta Administradora Local”, invitando al cambio para avanzar en la participación para la elaboración del plan de desarrollo; y en Chapinero se invitó en un encuentro ciudadano a lograr mayor empoderamiento y autonomía de la comunidad660. Resulta de vital importancia que en estas manifestaciones se expresen las posturas políticas de los participantes, porque

660 Las referencias realizadas se encuentran en los siguientes textos de los documentos consultados. El alcalde de Teusaquillo, Félix Guillermo Torres, “señaló que a su parecer resultaba de vital importancia aprovechar los espacios para generar democracia participativa, mediante la cual se construya un plan de desarrollo en el que se plasme el deseo de todos los habitantes de la localidad. De igual manera señaló que también era muy importante que quienes estuvieran en el sector administrativo, escucharan y siguieran lo que la gente quiere. Afirmó que este era el objetivo primordial de su administración y se comprometió a tener en cuenta las decisiones de los ciudadanos”, acta de encuentro ciudadano de la UPZ Galerías del 28 de abril de 2004; en Puente Aranda, “La postura de apoyo y neutralidad expresada por el alcalde, así como el acompañamiento de la JAL en boca de su representante, tuvieron buena aceptación por parte de la comunidad, que no obstante las dificultades, se apropió del encuentro y participó decididamente en las mesas identificando las problemáticas que deben servir de complemento en la definición del PDL”, relatoría sobre encuentro ciudadano de la UPZ Zona Industrial del 17 de Abril de 2004; en la presentación del primer encuentro ciudadano de Ciudad Bolívar, los ediles y consejeros de planeación comparten, que en esta ocasión “se estimula la idea de un gran avance político en la localidad. Y es que desde hacía muchos años, el consejo de planeación local y la JAL no habían tenido participación mutua en ninguno de los eventos relevantes de participación ciudadana: los roces y fricciones entre una y otra instancia se habían hecho fuertes por un periodo largo de tiempo; así, éste era el momento de cambiar eso y de hacer de éste un encuentro fructífero no solo en términos de priorización de necesidades de los habitantes de la localidad, sino también, un espacio de conciliación en los que todas las instancias políticas locales tengan participación y actúen de manera conjunta en bien de los hombres y mujeres, niños y niñas de la localidad”, relatoría del primer encuentro ciudadano de Ciudad Bolívar; y en la localidad de Chapinero, Ana María Palma Palma, manifestó que “El CPL debe enfocarse a estimular la participación a través un empoderamiento ciudadano, en donde la comunidad se apropie de los procesos autónomamente”, acta de encuentro ciudadano del 20 de marzo de 2004.

alientan a la cooperación entre los actores del proceso de planeación, así, en ocasiones, estas manifestaciones presenten contradicciones o no sean totalmente consecuentes en el transcurso de la formulación y adopción del plan de desarrollo. La planeación participativa se erige como un relato del cual se apropian distintos actores y genera posturas políticas, que en algunos casos conducen a obtener cooperación frente a los objetivos del proceso.

D. La representación en el proceso de planeación participativa. Este aspecto

mostró un gran avance en relación con los procesos anteriores, especialmente frente a la única aplicación del Acuerdo 13 de 2000 (2001). Es indudable que si no existe un nivel de cooperación entre los miembros de la democracia representativa (ediles y los alcaldes locales de manera indirecta) y los integrantes de los espacios de participación, no es posible un proceso legítimo de participación, más aún, con la baja legitimidad que tiene la representación en los niveles locales de la ciudad. En el proceso anterior se dio un divorcio entre ediles y consejeros, que se originó en posturas ampliamente divergentes, sustentadas en las funciones otorgadas a dichos actores en las normas analizadas en los capítulos anteriores. Esta confrontación produjo la muy baja y casi nula participación de ediles en los encuentros ciudadanos del 2001 y en una lucha por desconocer o defender los resultados de los encuentros por parte de dichos actores. Este divorcio fue alentado desde algunos sectores de la administración Mockus que consideraban a los ediles como poco legítimos y confiables para adelantar la tarea de formulación de planes con participación de la comunidad. Para el 2004, fue mucho más notoria la participación de los ediles en los encuentros ciudadanos y la decisión de respetar las propuestas originadas en estos espacios y que eran viables a la luz del análisis jurídico, técnico y económico. Los ediles asumieron no solo el papel de análisis y adopción del plan de desarrollo local, los cuales fueron aprobados, en su totalidad, por acuerdo de las corporaciones locales, sino que adicionalmente asumieron un mayor liderazgo en buena parte de las localidades. En general, se propició la participación de los ediles desde la elaboración del borrador del plan de desarrollo por los alcaldes locales hasta su participación en los encuentros ciudadanos. Esta postura fue parte de la estrategia de la administración Garzón y de las recomendaciones que se hicieron para avanzar en el proceso y superar las tensiones presentadas en la experiencia anterior. En este sentido, se resaltó como un acierto, por parte del equipo de la Secretaría de Gobierno, la intención de “la vinculación de las JAL al proceso desde el comienzo”661. Para localidades como Suba, la presencia del alcalde y ediles en los encuentros motivaron la participación de los asistentes, en Barrios Unidos la participación de las autoridades locales (alcalde y ediles) fue muy notoria y permanente en el proceso. En éste caso se resalta un avance importante con relación al proceso anterior. En el caso de ciudad Bolívar, se resalta la importancia de la JAL y su nivel

661 Ver resultados de sistematización de la mesa de trabajo con equipos locales de la Secretaría de Gobierno, julio 16 de 2004.

de representatividad, comparativamente frente al Consejo de Planeación Local. Se señaló a la JAL como una “instancia con mayor estatus”662

E. Mayor asistencia ciudadana a encuentros y más cualificados. Este es otro factor que permite evidenciar niveles de sinergia en el proceso de planeación local. Como se demostró en el capítulo anterior, la participación en encuentros ciudadanos fue superior al proceso anterior en términos absolutos. Este fenómeno puede tener explicación en la promesa del candidato Luis Eduardo Garzón, de darle importancia a la llamada “participación con decisión” dentro del nuevo plan de desarrollo. Frente a esta promesa, la ciudadanía acudió con la esperanza de tener la oportunidad de hacer efectiva la participación en los encuentros ciudadanos tal y como se encuentra estipulado en las normas respectivas. A pesar de las enormes dificultades de la nueva administración para comprender e impulsar el proceso, se lograron importantes índices de participación ciudadana y se evidenció un cierto grado de madurez de los participantes en encuentros. Este hecho dice mucho del avance de la participación ciudadana en estos escenarios, desde la formulación de los planes en la administración de Jaime Castro en 1992. Los documentos analizados dan cuenta de este hecho en distintas localidades. Engativá manifiesta la presencia masiva de ciudadanos en los encuentros y la “seriedad” con la que los participantes actuaron en estos espacios663. En Teusaquillo se resalta la importancia de contar con “líderes muy capacitados para ayudar a la solución de la problemática, trabajando en equipo y teniendo en cuenta sus

662 Estas son algunas de las constataciones que al respecto se pueden encontrar en los documentos sobre este aspecto. “La participación de las autoridades locales fue bastante activa, presentándose a la reunión el nuevo alcalde local y la mayoría de los miembros de la JAL, [...] Esta participación contrasta un poco con la dinámica de los encuentros anteriores en la que se percibía una ruptura política entre JAL y Alcaldía Local, debido a desacuerdos políticos entorno al desarrollo de las políticas administrativas de la localidad. Esta participación de las autoridades locales se constituye en un apoyo político muy importante para el desarrollo del encuentro ya que se armoniza el trabajo realizado en el desarrollo de los encuentros con la realidad política y el juego de intereses que se desarrolla en la localidad”, relatoría del encuentro ciudadano del 17 de abril de 2004 de la localidad de Barios Unidos. Esta opinión se repite en la relatoría sobre el encuentro ciudadano del 24 de abril de 2004. En la relatoría del primer encuentro ciudadano de Ciudad Bolívar se dice que “Aquí se encuentra algo realmente interesante y es que los ediles cuentan con mucho más apoyo del que contarían los consejeros, la elección popular hace que éstos sujetos políticos sean más recordados entre los diferentes habitantes de la localidad –podría considerarse la JAL como una instancia con mayor estatus”; para el caso de Suba se resalta que “El señor alcalde estuvo presente en el evento, razón por la cual, los participantes se vieron motivados” actas de encuentros ciudadanos del 8 de mayo de 2004 en la UPZ Bavaria y el 15 de mayo de 2004 en la UPZ del Rincón. 663 En el acta del segundo Encuentro Ciudadano de Engativá del 2 de junio de 2004 se expresa: “La presencia masiva de los ciudadanos y demás actores a este encuentro permite determinar que existe un gran interés por parte de ellos para conocer el plan de desarrollo local y de alguna manera poder mantener un control sobre la ejecución del mismo. Muy positivo el encuentro desde la asistencia masiva de la comunidad, de los comisionados y por el trabajo organizado serio y dinámico que realizaron todos los actores involucrados desde la organización logística hasta el desarrollo en sí del evento. Se esperaba que por el día y la hora de realización del Segundo Encuentro, la asistencia sería muy reducida, sin embargo superó las expectativas de asistencia con más de 900 asistentes.

cualidades comunales”664. En esta dirección también concluyeron los participantes de la mesa de trabajo con equipos locales de la Secretaría de Gobierno, quienes apuntaron entre otros siguientes aspectos: la fortaleza de los Consejos de Planeación Local frente al compromiso con la participación ciudadana con respecto al período anterior, mejor interlocución con las autoridades locales, instituciones y la comunidad, y mejor intercambio de conocimientos sobre la localidad665. En localidades tales como Chapinero, Puente Aranda y Antonio Nariño, se resalta igualmente la nutrida participación, la actitud positiva de la comunidad y la capacidad de autoorganización y trabajo666. En buena medida, estos aspectos de cualificación responden los niveles de educación de gran parte de los comisionados de trabajo y a la experiencia acumulada, como se evidenció en el capítulo anterior. Esto es ratificado en localidades como Teusaquillo donde se manifiesta que “hay que decir que los integrantes de las comisiones son personas con un buen nivel educativo y amplio conocimiento de las problemáticas locales. Eso se refleja en la forma en que han trabajado y en cómo han sistematizado las alternativas de solución y la manera como han asumido las tareas que se les concedió para los encuentros ciudadanos”667. Estos aspectos dicen mucho de la asistencia y de la cualificación de actores, en un proceso que todavía tiene enormes debilidades como se verá en el análisis de asimetrías del mismo.

F. Construcción de lo público. La planeación participativa que experimenta la ciudad

ha venido avanzando paulatinamente en una mayor preocupación por la construcción de lo público desde dichos espacios y actores. Esta es una de las

664 Ver documento de recomendaciones sobre el plan de desarrollo local elaborado por el Consejo de Planeación de Teusaquillo. Archivo magnético del equipo de trabajo de la Secretaría de Gobierno durante el proceso 2004. 665 Ver sistematización de la mesa de trabajo con equipos locales de la Secretaría de Gobierno, julio 16 de 2004. 666 Las actas y relatorías de los encuentros contienen las siguientes referencias al respecto en estas localidades. En Chapinero, se concibe que el “balance es positivo pues la asistencia sigue siendo muy superior a lo históricamente presentado en la localidad de Chapinero, es importante ver que la gente de la localidad comienza a creer y asistir a los espacios de participación ciudadana. La dinámica informal de la actividad repercutió en un ambiente de menos prevención, como fue propuesto por el CPL: “hablemos, escuchémonos, y entendámonos sobre el PDD”, acta de encuentro ciudadano el 20 de marzo de 2004; para Puente Aranda, “Por la dinámica propia del encuentro, empezando por la nutrida asistencia así como por la experiencia del encuentro anterior en Puente Aranda y Zona Industrial se percibió una mayor preocupación de parte del CLP y la alcaldía hacia la comunidad. [...]De nuevo lo más positivo del encuentro fue la actitud de la comunidad y consiste en su capacidad de autoorganización y su trabajo juicioso en las mesas temáticas”, Relatoría del encuentro ciudadano de la UPZ de Nuevo Muzú del 17 de abril de 2004; sobre el desarrollo del proceso en la localidad de Antonio Nariño se observa “Como aspecto positivo y potencial el alto grado de participación ciudadana y la disciplina con que han trabajado las comisiones delegadas por los EC en la decantación de problemáticas y posibles alternativas de solución propuestas para la localidad. Lo anterior denota un significativo nivel de madurez política de los habitantes de la localidad y un importante sentido de corresponsabilidad ciudadana frente a la toma de las decisiones políticas de interés común que tradicionalmente se daban de manera centralizada y con escasos mecanismos de concertación con las comunidades”, tomado del documento sobre aspectos metodológicos de los Encuentros Ciudadanos de la localidad de Antonio Nariño, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno. 667 Relatoría del trabajo con comisiones de trabajo, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno.

mayores dificultades por la falta de información adecuada y oportuna para la toma de decisiones. Igualmente la falta de reglas claras dificulta decisiones públicas técnica y éticamente valederas. Sin embargo, en las localidades la discusión pasa por ideas tales como la construcción colectiva de localidad y de ciudad, el beneficio colectivo y el control social entre otros aspectos. Que estas discusiones aparezcan en plena dinámica de encuentros ciudadanos tiene un enorme valor como aporte de actores al proceso. De todas maneras sigue siendo uno de los aspectos más críticos del proceso. Así lo evidencian las pocas referencias y la calidad de las mismas encontradas en los documento revisados. En la localidad de Usaquén se discutió en la audiencia pública sobre plan de desarrollo distrital, la posibilidad de unir esfuerzos en busca de intereses colectivos668. Fuera del gran romanticismo de la idea, en el fondo se desconoce concretamente que la agrupación de ideas individuales no da como resultado decisiones públicas racionales de beneficio colectivo. Por el estilo se encuentran ideas tales como la de un ciudadano de Kennedy que hace un llamado a todas las organizaciones para que se unan, sin discriminación de ningún tipo, en torno a los problemas de todas las localidades; o como en el caso de Fontibón que se propone darle capacidad a los encuentros ciudadanos de definir el destino y futuro de la comunidad; en Santa Fe se evocaba la posibilidad de convertir los encuentros en asambleas populares que permitan vivir con dignidad; o finalmente en San Cristóbal, que un poco más concretos, rescatan la posibilidad para que los encuentros sirvan para construir una política pública local, hacer control social y lograr mayores niveles de identidad local669.

668 En la audiencia se manifestó que “Los asistentes iniciaron un proceso de auto reconocimiento con personas de la localidad que tienen los mismos intereses, lo que posibilita unir fuerzas individuales para fines colectivos”, relatoría de la audiencia sobre plan de desarrollo distrital realizada en Usaquén el día 20 de 2004, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno. 669 Las afirmaciones anteriores se pueden constatar en los siguientes fragmentos extraídos de los documentos consultados. El ciudadano de Kennedy Elías García manifestó “Mi principal sugerencia sobre los encuentros ciudadanos es la siguiente, que todas las organizaciones se unan en torno a las problemáticas de todas las localidades de la ciudad, sin discriminación alguna de razas, partidos, en respeto y seriedad con los proyectos. Sin mas palabras”, relatoría encuentro ciudadano del 20 de marzo de 2004; en Fontibón se encuentra que “Dentro de sus intervenciones, los asistentes se mostraron interesados en el desarrollo del proceso de los encuentros ciudadanos, en especial cuando esto define en gran medida el futuro y el desarrollo de su comunidad”, acta del 20 de marzo de 2004; para Hugo Mendoza, presidente del CPL de la localidad de Santa Fe “los encuentros ciudadanos, tienen que convertirse en asambleas populares, que hay que continuar con este proceso y que esto debe ser algo más colectivo. Dijo que los encuentros son para vivir con dignidad, porque la comunidad es la que paga los impuestos; donde dignidad significa: educación, salud, protección a la niñez, entre otros”, relatoría del encuentro ciudadano del 17 de abril de 2004; y en San Cristóbal donde se manifestó que “Esta jornada como la anterior fue muy constructiva políticamente ya que los asistentes a pesar de ser muy pocos asimilaron este ejercicio participativo, la mayoría lo hace convencidos de que su participación pude incidir en la política pública de la localidad” y se “invita a reflexionar sobre la importancia del control social, hablaron sobre la construcción colectiva de lo público como un proceso histórico pues de esta forma se permite la participación de derechos y deberes de todo ciudadano”, relatorías de encuentros ciudadanos de los días 28 de marzo y 22 de mayo de 2004 respectivamente, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno.

G. Apoyo del nivel central. Este fue uno de los aspectos que en el proceso de planeación adelantado en el 2004 se rescató como positivo. Frente a las enormes falencias de las alcaldías locales para abordar lo que significa la elaboración de sus planes de desarrollo con participación ciudadana (expresada en falta de condiciones logísticas y personal capacitado para promover la participación ciudadana en los procesos de planeación de lo local), la administración central, a través de la Subsecretaría de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno tomó la decisión de contratar un equipo de personas para apoyo al proceso. Este apoyo fue denominado equipo interinstitucional de apoyo técnico y estaba constituido por un grupo central y un grupo de apoyo local. El grupo central estuvo constituido por 10 profesionales que asumieron la tarea de coordinación y asesoría general al proceso y el equipo local estuvo conformado por un coordinador, un responsable de consolidar información, un responsable de banco de programas y proyectos, un relator y un escribiente de actas por cada una de las localidades670. De estos equipos se resaltan, entre otros, los siguientes resultados: “un importante nivel de coordinación entre autoridades, instancias, ciudadanos, instituciones y nivel central”, “un mecanismo de comunicación entre las localidades y el nivel central”, “un importante registro y organización de la documentación relacionada con el proceso de planeación local y la realización de los Encuentros Ciudadanos”671. La conformación de este equipo de trabajo evidencia que el Distrito no cuenta con una estructura adecuada para el desarrollo de la planeación participativa que se adelanta en la ciudad, a pesar de sus más de doce años de existencia. Sin embargo, con excepción de las localidades de Candelaria y Antonio Nariño, en las demás localidades se recibieron los equipos con un buen grado de aceptación, a pesar de su constitución desde el nivel central. En las demás localidades se rescató como importante el apoyo recibido por parte de estos equipos, a los cuales se les atribuyó en buena medida el avance en la organización del proceso672. Es indudable que la mayor documentación existente sobre el ejercicio de planeación participativa del 2004 se debe a la labor realizado con estos equipos de trabajo673. Igualmente la

670 Federico Russi Suárez y otros, Sistematización del Proceso de Planeación Participativa en la Formulación de los Planes de Desarrollo Local de Bogotá D.C. 2004, Secretaría de Gobierno (s. p.), Bogotá, septiembre de 2004, pp. 119 y 120 671 Ibíd., p. 123. 672 En el acta numero 9 del 21 de abril de 2004 del Consejo de Planeación Local de Barrios Unidos, se aprobó una moción de agradecimiento para todo el equipo de trabajo que asignó la Secretaría de Gobierno Distrital para la localidad 12, en la que se manifiesta: “somos concientes que sin su valiosa ayuda no hubiéramos podido lograr las metas que ya hemos alcanzado dentro de un ambiente de orden, respeto, cordialidad y armonía con las cuales se han desarrollado los encuentros ciudadanos”. 673 En Tunjuelito, entre otras localidades se resaltaron los siguientes aspectos en relación con el trabajo de los equipos técnicos: “Se logró un importante registro y organización de la documentación relacionada con el proceso de planeación local y la realización de los Encuentros Ciudadanos”, relatoría del encuentro ciudadano del 9 de mayo de 2004, y “El compromiso existente entre el Consejo Local de Planeación y el grupo de apoyo técnico con los Encuentros Ciudadanos, es la base del éxito alcanzado en el desarrollo de sus distintos momentos, que se refleja en el acumulado existente hasta el momento”, relatoría del encuentro ciudadano del 16 de mayo de 2004. Observaciones como la antes mencionada se encuentran en las actas de encuentros de las distintas localidades. En el caso de Engativá se reconoce igualmente la importancia del equipo de apoyo: “En el caso de Engativá tuvieron un gran equipo de la Secretaría de Gobierno que llevó a todos los demás

existencia más ordenada de las actas de los encuentros responde al trabajo de los mismos.

Las anteriores son algunas de las principales sinergias encontradas en el proceso de planeación local de la ciudad. A continuación, se analizarán las principales asimetrías. 4.3. Asimetrías en el proceso de planeación participativa de Bogotá. Para el análisis de las asimetrías que presenta el proceso de planeación participativa de la ciudad, se tendrán como referentes: la reflexión sobre las tensiones entre representación y participación, el proceso histórico, y la documentación y los espacios de análisis sobre el objeto de investigación. Una aproximación al concepto nos dice que la asimetría es definida como la “ausencia de simetría” o lo que es lo mismo, la inexistencia de “proporción adecuada de las partes de un todo”674. Para el caso que nos ocupa, se pretende demostrar, que en el proceso local de planeación participativa de Bogotá, existen una serie de asimetrías, derivadas de diversos factores, que minan la credibilidad tanto de la representación como de la participación, por cuanto intervienen actores cuyo poder y en consecuencia su capacidad de decisión, está influida por inadecuadas ingerencias a la hora de tomar la decisión, ya sea del lado de la representación o en los espacios directos de la participación. Un Estado, organizado como república unitaria, y que pretende desarrollar la llamada democracia participativa, encuentra, como ya se evidenció, una serie de tensiones a la hora de la toma de decisiones. El fuerte presidencialismo de nuestra organización estatal, se traslada a los niveles territoriales en cabeza de alcaldes y a nuestras localidades en cabeza de las autoridades locales, generando tensiones entra ejecutivo y corporaciones públicas de elección popular y entre éstos y los espacios de participación. Estos niveles de tensión se ven profundizados por las asimetrías existentes en el seno de la organización representativa y participativa del Estado. Estas asimetrías no siempre están en una sola dirección como inicialmente se planteó en la hipótesis de trabajo, es decir, generadas unilateralmente a favor de las autoridades locales (alcaldes y ediles) por razones asociadas a “su vinculación con los partidos tradicionales, sus prácticas clientelistas, su cultura, la relación con las instituciones, la manera de poner en práctica las normas, convirtiéndose en obstáculo para la implementación de los procesos de planeación local con participación de la comunidad”675, están asociadas también a los actores que forman parte de la sociedad civil o la denominada comunidad. Como consecuencia de dichas distorsiones, sí se mina la credibilidad en los procesos de participación y representación, creando desconfianza en el diseño institucional local, el cual

actores a elaborar un PDL”, Encuentro de Ediles Octubre 26 de 2004 – Casa de la Participación -, quienes analizaron el papel de los actores en el proceso de planeación local. 674 Diccionario Enciclopédico VOX, tomo V, p. 3300. 675 La hipótesis de trabajo planteó que el proceso de participación y representación en el cual descansa la planeación en las localidades de Bogotá, se veía amenazado por las asimetrías de la representación, que se convierten en obstáculos para el ejercicio de la participación directa en los procesos de planeación.

está organizado para acercar el Estado a la comunidad y la comunidad al Estado y avanzar en la gobernabilidad y legitimidad de instituciones democráticas. Así como el modelo de representación y participación genera tensiones, éstas se trasladan al proceso de planeación participativa de la ciudad y se potencian por un conjunto de asimetrías de información, concentración de poder en los espacios de representación, práctica clientelistas y patrimonialistas propias de la representación y de la llamada sociedad civil, en el ejercicio de las distintas acciones que concretan el modelo. El análisis de dichas asimetrías busca evidenciar los aspectos problemáticos del modelo, para superarlos en la propuesta de organización del Sistema Distrital de Planeación Participativa que se planteará en el próximo capítulo. Para el análisis de las asimetrías se hace necesario esbozar algunos aspectos teóricos que permitan dar paso a la organización empírica de las evidencias. Cuando los premios noveles de economía del 2001676 plantearon en esencia que el libre mercado no funciona, sustentaron dicha tesis en las profundas asimetrías de información que distorsionan las decisiones de los distintos agentes del “eficiente mercado”677. Las asimetrías de información pueden permitir que alguien se beneficie, porque dicha información le permite “comunicar una mejor posición de la que se ofrece”678. Igualmente se señala que “bajo ciertas condiciones los participantes bien informados pueden mejorar los resultados de las transacciones al señalizar adecuadamente su información privada a aquellos que conocen menos”, es la usualmente conocida teoría de la “señalización”679. Señales claras en el mercado, son una de las formas planteadas para superar asimetrías. Una segunda fórmula es la de establecer contratos que permitan que se revele información relacionada con los proyectos, para de esta manera tratar de superar las asimetrías existentes por las imperfecciones del mercado680.

676 El nobel de economía 2001 fue otorgado a George Akerlof, Michael Spence, y Joseph Stiglitz, por los aportes en relación con el análisis del mercado y la información asimétrica. 677 Para George Akerlof, fue importante romper con el enfoque convencional que predica que todos los problemas económicos y sociales deben funcionar como un mercado. Su tesis se basó en demostrar que los “mercados funcionan con información incompleta” y aplicó la teoría de las asimetrías de información a la deuda de los países en desarrollo y a la discriminación de que son víctimas las minorías. Ver, artículo de Maria Teresa Rodríguez Sánchez “Premio nóbel de Economía 2001: El libre mercado no funciona”, [www.ejournal.unam.mx/momento_economico/momento_economico118], p.2. 678 Al respecto se señala que “Un vendedor de autos usados podría dar una señal de que tiene un mejor auto al ofrecer una garantía”. De la misma manera, existen agentes que poseen información privilegiada y que pueden usar a su favor, distorsionando el funcionamiento del mercado. Se plantean ejemplos como los de los vendedores, los médicos, o la banca entre otros, Ibíd., p. 2. 679 Este es el principal aporte de Spence, para quien, entre más señales claras tengan las empresas, mayor posibilidad tendrán de cerrar la brecha que generan las asimetrías, Ibíd., p. 3. 680 Este es básicamente el aporte de Stiglitz y Rothschild hicieron al aplicar la teoría de la disfuncionalidad del mercado al mundo de las finanzas y proponer como solución la realización de determinados tipos de contratos que motivara a los agentes a revelar información sobre los proyectos. Este planteamiento aparece igualmente en Akerlof, Ibíd., p. 3.

Finalmente, considero importante destacar lo que se ha denominado “trampas de la información incompleta”. En la aplicación de la teoría de las asimetrías de información a los sistemas financieros se descubren algunas trampas que conducen a dos problemas: los riesgos morales y la selección adversa. Los riesgos morales se presentan cuando “alguna de las partes en una transacción toma riesgos por encima de lo previsto ( que pueden convertirse en actos de corrupción), debido a la carencia de un marco institucional objetivo y transparente” y la selección adversa se presenta cuando frente a “un exceso de demanda por recursos, las instituciones financieras pueden racionar el crédito y entonces muchos de los mejores proyectos son rechazados”681. Llama la atención la posibilidad de retomar estos conceptos y buscar su adecuada aplicación al análisis del proceso de planeación participativa, ya que si se incurre en asimetrías de información, pareciera que los riesgos arriba enunciados tienen amplia posibilidad de ocurrencia. Pero, el análisis de las asimetrías de información cobra su real sentido, cuando se liga a la manera como se toman las decisiones682, ya sea en actores del mercado o de actores que tienen la responsabilidad sobre la implementación de la política pública. En tal sentido, creo útil avanzar un poco más en descubrir aspectos relacionados con el tipo de influencias que terminan siendo definitivas a la hora de la toma de una u otra decisión. “Votar, legislar, juzgar y administrar se ha concebido siempre como un proceso de toma de decisiones” nos recuerda Herbert A. Simon en su análisis sobre el marco de la toma de decisiones. Igualmente precisa que la teoría de la decisión se “ocupa de la elección de un curso de acción óptimo entre una serie de cursos alternativos especificados, sobre la base de un criterio de preferencia”683. Los mecanismos para la elección social se encuentran encarnados en los distintos actores que toman decisiones. En el análisis político se entiende “por mecanismo de elección social un comité, jurado, legislatura, comisión, burocracia, tribunal, mercado, empresa, familia, pandilla, muchedumbre, y las diversas combinaciones de estos elementos en sistemas económicos, políticos y sociales.”684. Los responsables de las decisiones se ven inmersos en una serie de sistemas complejos a la hora de actuar. En la toma de decisiones influyen sobre los decisores, tanto la incertidumbre, el tipo de decisión a tomar, las preferencias, la ética, las condiciones en las cuales se toma la decisión, la información con que se cuenta, entre otros aspectos. En consecuencia, se deberá tener en cuenta, dentro de este marco de influencias, las presiones, los espacios en los cuales se toman las decisiones y la responsabilidad de asumir las consecuencias derivadas de las decisiones que se tomen.

681 Ibíd., pp. 4 y 5. 682 “Casi no es posible imaginar un campo de mayor trascendencia para el humano que el de la toma de decisiones. Tenemos un problema cuando no sabemos cómo seguir. Una vez que tenemos un problema, hay que tomar una decisión (incluyendo la de no hacer nada). Elegimos una alternativa que nos parezca suficientemente racional que nos permita más o menos maximizar el valor esperado luego de resuelta nuestra acción. Emitimos en silencio un plan de control, que nos guía en la toma de decisiones, incluyendo decisiones relacionadas con modificar ese plan de control. Demostramos nuestra inteligencia en este proceso en funcionamiento”, Carlos Von Der Beck, Glosario, Tabú en toma de decisiones, [www.geocities.com/ohcop/tabu_en_.html] 683 Helbert A. Simson. “La investigación política: el marco de la toma de decisiones”, en David Easton (comp.). Enfoques sobre teoría política, Amorrorti editores, Buenos Aires, 1997, pp. 35 a la 40. 684 James G. March. “El poder del poder”, Ibíd., p. 68.

En la complejidad que implica la toma decisiones, están comprometidos, además de los actores que deben tomarlas, muchos otros factores de presión. Sobre los actores recaen influencias de orden externos y factores controlados por quien decide. Cada uno de estos elementos tiene determinado peso simétrico o asimétrico sobre el objeto de la decisión y la decisión misma. Un enfoque que analice los procesos de planeación participativa, cuyo fin es la formulación de políticas públicas con participación de diversos actores, debe escudriñar con el mayor cuidado los elementos que conducen y definen las decisiones. El voto como mecanismo para la toma de decisiones, no es patrimonio exclusivo para la elección de representantes. Es un mecanismo que termina siendo utilizado en muchos otros ámbitos de la vida ciudadana685. Con instrumentos como éste, los ciudadanos se enfrentan, por ejemplo, en encuentros ciudadanos, a incertidumbres, a las acciones que deben tomar y a sus propias preferencias. Otro elemento importante en relación con la toma de decisiones tiene que ver con la experiencia de quienes participan. “En la toma de decisiones la experiencia es un elemento clave puesto que las decisiones deben tomarse sobre una realidad altamente compleja debido al enorme número de variables que entran en juego”686. La historia de la planeación participativa en la ciudad es hoy un acumulado de experiencia encarnada en gran diversidad de actores de todo orden: políticos, comunitarios e institucionales; que registran frustraciones y/o aciertos generadores de influencias positivas y negativas sobre el proceso. Esta experiencia acarrea grandes costos en el desarrollo de la ciudad, que no vale la pena tener que repetir por falta de análisis para la toma de las decisiones adecuadas687. La planeación local registra nodos de decisión, en los cuales los actores ejercen determinadas funciones dentro de la formulación de los planes de desarrollo local y son los encargados de tomar distintas decisiones, dependiendo de la manera como está normado el proceso. Por nodo de decisión688 se entienden, los ejes del proceso donde se toman las decisiones relacionadas con la formulación del plan. Estos nodos decisionales involucran a los actores tanto de la democracia representativa como participativa, así como a actores institucionales insertos en el proceso. Los nodos decisionales del proceso de planeación que son objeto de análisis de asimetrías están definidos por: los ciudadanos que participan en los encuentros ciudadanos, los comisionados de trabajo, los consejeros de planeación local, los ediles, los alcaldes locales,

685 “La votación dejó de interpretarse como un acto muy particular de un sistema democrático y pasó a ser un acto que pone en primer plano un tipo especial de decisiones que las personas deben tomar en varios contextos, por ejemplo en el mercado económico, o al participar en diversos comités y no solo en las elecciones”, David Easton. Esquema para el análisis político. Amorrortu editores, octava reimpresión, Buenos Aires, 1999, pp. 42 y 43. 686 Risky Business, Toma de decisiones, [www.riskybusiness.com/riskybusiness/decis.htm], p. 1. 687 A propósito, el artículo antes citado es complementado con la siguiente afirmación “La acumulación de experiencia es larga y costosa. Si consideramos que cuando más se aprende es como consecuencia de los propios errores, el alcanzar un elevado nivel de experiencia en el mundo empresarial puede llegar a tener un coste terriblemente alto. La consecuencia inmediata es que toda la experiencia que pueda ganarse sin los efectos que pudieran derivarse de una decisión errónea o, simplemente de una decisión no óptima, será bien recibida y más económica, sea cual sea su coste”, Ibíd., p. 1. 688 Los nodos hacen referencia a los puntos del eje de un sistema, a los nudos o a las nudosidades que cumplen determinadas funciones dentro de un sistema.

los funcionarios de las UEL y los funcionarios del CONFIS. Adicionalmente, se involucran muchos otros actores que de maneras diversas influyen en las decisiones del proceso, tales como los funcionarios institucionales que tienen como tarea la orientación de las políticas sectoriales. Igualmente, actores de organizaciones de la sociedad civil, que ejercen presiones para direccionar determinadas decisiones y los actores que participan en el ordenamiento territorial. El análisis de las asimetrías será organizado en dos grandes categorías: asimetrías de información y del ejercicio del poder. A continuación se realizará una detallada observación del comportamiento del proceso en cada una de estas categorías, a partir de la información recopilada para este fin.

4.3.1. Asimetrías de información Uno de los principales problemas en el ejercicio de planeación participativa se encuentra en los problemas de información, que tienden a generar asimetrías que no contribuyen a la toma de decisiones de calidad por parte de los actores participantes y que en general favorecen a quienes en últimas tienen el control de las decisiones en cada momento del proceso. En este tipo de asimetrías se encuentran diferentes problemas de información. Estos son los más relevantes y evidentes:

a. De diagnóstico. La falta de diagnósticos sobre las localidades, las UPZ, y a nivel barrial es uno de los principales problemas de la planeación participativa que se adelanta en las localidades. Existen datos que dan cuenta de realidades generales de la localidad tales como población total, población con NBI, en miseria, cifras de seguridad, etc., pero no de información que permita entender y priorizar los problemas por UPZ, u otras características locales, es decir, no se cuenta con el nivel de desagregación necesarios para la toma de decisiones que demanda el proceso. Igualmente se encuentran problemas de desactualización y calidad de la información, de mal manejo de la misma por parte de las instituciones y la incredulidad que las comunidades tienen de las cifras oficiales. Lo anterior no permite la toma de decisiones racionales sobre los principales problemas que se deben enfrentar, la gravedad de los mismos, el impacto a nivel de calidad de vida, etc. Si éstos problemas se encuentran presentes en la realización de encuentros ciudadanos, la asimetría tiende a favorece a los grupos de presión que registran mayor presencia en el encuentro. Si los problemas se presentan en una discusión del consejo de planeación con autoridades locales, en general la decisión favorece a las autoridades, que son actores con mayores niveles de información y que en ocasiones se la reservan para potenciar así el poder que encarnan. A continuación, se hará evidente este problema a partir de la revisión de la información analizada. En el encuentro de alcaldes locales para revisar el diseño institucional del proceso, el representante de la localidad de los Mártires expresó que “una falencia de los encuentros ciudadanos es que no se parte de unos diagnósticos actualizados en las localidades”. Adicionalmente señaló que esto permite que las decisiones que se tomen sean las tradicionales, que normalmente tienen que ver con vías, “ sin corresponder a

las necesidades” más apremiantes de la localidad689. En la misma mesa se reafirmaba esta idea “La comunidad llega a los encuentros ciudadanos sin pensar en la problemática de la localidad. Generalmente no se parte de diagnósticos actualizados”. Este problema ha sido puesto en el orden del día desde los inicios del proceso de planeación y es muy poco el avance registrado. En el proceso desarrollado en el 2004 se hizo reiterativo este problema en distintos escenarios y por distintos actores690. El problema es enunciado de diferente manera, pero evidencia un déficit real para el proceso, el cual da ventaja a quien posee mayor información, logra aglutinar una importante fuerza de opinión, o sencillamente a quienes manejan de manera tradicional la política local, sean estos actores de los espacios de representación o de los espacios de participación. Una asimetría que no funciona unidireccionalmente, pero que beneficia a los grupos de poder que hacen la política en los distintos espacio locales. b. Suministro de información. Esta es otra forma de la asimetría de información que se encuentra en el proceso de planeación local. Hace referencia a la manera como se suministra la información, a la calidad de información suministrada y a la manera como se informa a la ciudadanía para que participe, entre otros aspectos. Veamos algunas opiniones que permiten ilustrar este problema. En la mesa con coordinadores locales se enfatizó como problema para el desarrollo óptimo de los encuentros ciudadanos, las dificultades derivadas de la “Información relacionada con convocatoria, insumos y sistematización y difusión de diagnósticos”691. Estos tipos de opinión se encuentran referidas en los documentos revisados y es reiterada en los distintos espacios y por los distintos actores. Se alude concretamente a la información con la cual se convoca a encuentros ciudadanos, los insumos suministrados para el trabajo de planeación y la difusión de la información con la cual

689 Relatoría de la mesa de trabajo del encuentro de alcaldes locales realizado por el Consejo Nacional de Plantación, Foro Nacional por Colombia, Red Bogota – Universidad Nacional, el 7 de octubre de 2004. 690 Estas son algunas opiniones relevantes al respecto: “Faltan diagnósticos y existe desconocimiento y falta de información sobre las localidades”, se mencionó en la sistematización de la mesa de trabajo con equipos locales de la Secretaría de Gobierno, julio 16 de 2004; en Usaquén en el encuentro para diagnóstico realizado en el territorio 1 se “insiste en la falta de diagnósticos y la poca precisión de los existentes”, encuentro de diagnóstico del 11 de marzo, territorio 1; en la localidad de Chapinero se realizaron observaciones como las siguientes: “la comunidad no fue escuchada y tampoco se hizo la presentación del diagnóstico informando las problemáticas de la UPZ”, “la falta de información puede llegar a ser un instrumento de exclusión”, Ana María Palma Palma, acta del 18 de marzo de 2004 y relatoría de la audiencia pública sobre Plan de Desarrollo Distrital realizada el 20 de marzo de 2004; para algunos asistentes a encuentros en la localidad de Suba “El diagnóstico local de la UPZ es un conglomerado de datos que aunque dan una visión de las problemáticas más agudas, no contempla las causas ni las consecuencias de los problemas a largo plazo”, Encuentro Ciudadano del 17 de abril de 2004 en la UPZ Suba Centro; en el encuentro ciudadano del sector de Usatama en la localidad de los Mártires se resalta “el inconformismo que suscita en diversos asistentes la falta de información sobre la situación de como se encuentra la localidad para poder elaborar alternativas a las problemáticas estudiadas y el desorden temático que muchas veces imposibilita llegar a conclusiones claras” y también que es “latente la falta de información que la ciudadanía tiene de las problemáticas locales”, aspectos consignados en la relatoría del encuentro ciudadano de Usatama y en el acta del 30 de abril 30 de 2004 correspondiente al encuentro ciudadano del Cagma. 691 Mesa de trabajo con equipos locales de la Secretaría de Gobierno, julio 16 de 2004.

se llega a los distintos eventos. El tipo de información es incompleta, se da sobre el tiempo (al entrar a los encuentros), su reproducción no es lo suficientemente clara dado su carácter técnico o su inadecuado nivel de elaboración, falta claridad en la convocatoria, se da demasiada información, existe un mal manejo de la información por los responsables de los encuentros y poco se consulta el tipo de población a la cual está dirigida (adultos mayores, personas con limitaciones, analfabetos, campesinos, etc.). Dentro de las consecuencias derivadas de esta problemática se enuncian entre otras las siguientes: Los encuentros se hacen largos y pesados, la información no se entiende y por lo tanto no contribuye al logro de los objetivos, no permite niveles de transparencia en la toma de las decisiones, etc. Estos problemas crean asimetrías que en nada beneficia lo que todos esperan y predican, el interés general. Por el contrario, terminan proporcionando ventajas a quienes tienen intereses claramente definidos y en tal sentido, una mayor confusión, el desconocimiento o la ignorancia, proporcionan dividendos para quienes toman en cada momento decisiones692.

692 Estas afirmaciones se evidencian en los siguientes párrafos extraídos de los documentos analizados: “El carácter mismo del encuentro, de información y balances, fue pesado para muchos asistentes. La jornada larga ocasionó que muchos asistentes abandonaran el recinto antes de concluir los puntos del orden del día. El carácter del evento, informativo, no permitió la discusión de los temas que allí se expusieron, lo cual provocó desacuerdo y malestar entre los asistentes...”, primer encuentro local de Usaquén, 27 de marzo de 2004, Teatro Centro Comunitario Servita. En las distintas memorias de lo sucedido en la localidad de Santa Fe se relata que en el proceso se observo “Falta de claridad en la convocatoria”, Relatoría del encuentro ciudadano del 12 de marzo de 2004, “La comunidad en general no tenía claro el motivo de la reunión, [...] no tenían información sobre los contenidos del Plan de Desarrollo Distrital, lo cual dificulto aportar ideas con respecto a éste por el desconocimiento del mismo”, se dio “Sobresaturación de información en los eventos” lo cual llevó a que “los participantes se retiraron de la reunión porque la exposición fue muy extensa”, la “información y la metodología a utilizar en estos encuentros es muy técnica para el nivel de educación que hay en esta localidad en especial la UPZ de Lourdes, lo cual hace un poco dispendioso obtener los objetivos del encuentro”, relatoría del encuentro ciudadano el 19 de mayo del 2004, “Los consejeros no manejan bien la información, por esta razón se trabaja muy desarticuladamente y el objetivo no se logra uniformemente”, y finalmente se menciona “que hay un grave problema de circulación de información” que conduce a cuestionar “la transparencia que se va a poner en práctica”. En la localidad de Santa Fe se puso de presente la denominada “manipulación de la información”. Se mencionó, “que la información que sale de los encuentros, la alcaldía la traduce de otra forma, pasa luego a la organización administrativas y le dan otra interpretación” lo mismo que ocurre con las ONG`s. Igualmente se cuestiona la calidad de la información, y se reclama la necesidad de contar con “información real”, acta del encuentro ciudadano del 13 de abril de 2004. En Tunjuelito, “varios asistentes coinciden en el hecho de que la poca participación se debe en buena parte a la falta de información suministrada por los organismos locales; no se tiene la suficiente información sobre los lugares de inscripción y mucho menos de la importancia que tienen”, relatoría del encuentro ciudadano del 4 de marzo. En una de las relatorías, sin fecha, de lo sucedido en Antonio Nariño se dice que “Existe un precario flujo de información que permita orientar concertadamente el proceso de planeación participativa y no se han generado suficientes o efectivos espacios para que estos actores compartan y concreten una visión compartida sobre el desarrollo de la localidad”. En la documentación de la localidad de Puente Aranda, se observó que “El escaso interés por el tema de la participación (como mesa de trabajo) muestra que la ciudadanía no cuenta con la información suficiente sobre el significado del proceso y sobre la proyección que la administración le quiere dar a la participación ciudadana en la vida política, social y administrativa de la ciudad. Ese es un aspecto en el que la administración central debería ser más contundente” relatoría del encuentro ciudadano realizado en Nuevo Muzú el 17 de abril de 2004. Finalmente, un manejo inadecuado de la información, ya sea por que esta se presenta demasiado técnica o no es lo suficientemente clara, tiene repercusiones en la participación como se señala en una de las relatorías sobre el proceso en Ciudad Bolívar “Es inevitable y recurrente la idea de que no todos entienden los términos técnicos que manejan algunos

Otro de los aspectos relacionados con este tipo de asimetrías se ubica en la desinformación. Al respecto se encuentra que la población es desinformada desde quines orientan el proceso693. Por ejemplo, consejeros de planeación local que no están lo suficientemente capacitados para suministrar información pertinente y oportuna, causan problemas de desinformación. Una de las consecuencias derivadas de este tipo de tratamiento a la información es el distanciamiento de algunos actores de los encuentros ciudadanos y de los espacios donde se concretan los planes de desarrollo local. Esto conduce igualmente a generar desconfianza e incredulidad en este tipo de ejercicios. Finalmente, un tema crucial en el proceso está relacionado con la no definición clara de las competencias locales. Este aspecto, que tiene que ver con la descentralización de la ciudad, como ya se manifestó en el capítulo anterior, entra a tener implicaciones importantes para la planeación participativa en las localidades, cuando no se informa de manera precisa y oportuna, cuáles son las competencias sobre las que los encuentros ciudadanos pueden tomar algunas decisiones. Sobre este tema hizo referencia la mesa de coordinadores locales de la Secretaría de Gobierno cuando manifestaron que el principal problema para incorporar las decisiones ciudadanas en el plan de desarrollo era la “Falta de claridad sobre las competencias distritales y locales” y “el conflicto de

funcionarios, máxime si se tiene en cuenta que éstos pueden conducir a resultados irrelevantes, para personas que tienen concepciones absolutamente distintas a las que se proponen en el discurso, sobre el servicio, la cobertura, la calidad y en general la oferta de servicios y programas; lo cierto es que “los ánimos participativos” se opacaron”, relatoría encuentro ciudadano del sábado 17 y domingo 18 de abril de 2004. 693 En el caso de Kennedy se fue muy enfático en los problemas de desinformación como se puede evidenciar en las siguientes citas: “Pero la dificultad más importante que puede afectar próximos encuentros es la desinformación de la gente, pues están muy desubicados con respecto a la UPZ en la que se encuentra ubicada su residencia y por tanto sobre las fechas y horarios de próximas reuniones”, relatoría encuentro ciudadano del 27 de marzo de 2004; “Los consejeros requieren una capacitación no solo sobre temas como la planeación local, para que puedan dar una buena información a los asistentes a cada UPZ” relatoría del encuentro ciudadano del 17 de abril de 2004; “Las expectativas de los participantes al encuentro se vieron aminoradas ya que se dieron cuenta que gran parte de sus problemas se salen del contexto local y por tanto no pueden ser solucionados desde el fondo de desarrollo local, lo que los llevó a redefinir sus prioridades”, [...] “De nuevo la desinformación vuelve a ser un factor fundamental para que las personas se sientan aisladas del proceso, pues se les explico el porcentaje de cada programa pero no se explico que proyectos se van a llevar a cabo con ese dinero. Desde un comienzo fue claro que las personas mal entendían el proceso de los encuentros ciudadanos, desconocían el para qué del proceso de participación y esto quedo demostrado con los resultados finales. El desinterés de los consejeros de planeación por capacitarse, empaparse de la información que salía de cada encuentro, por socializar las direcciones, las inquietudes de las mesas locales, deja ver que el principal problema fue la mala orientación e información que tuvieron los participantes de los encuentros para hacer un mejor trabajo”, relatoría del encuentro ciudadano del 5 de junio de 2004. En casos como Puente Aranda, la desinformación se presentó porque en algunos casos no hubo “claridad de funcionarios locales y miembros del CLP sobre la participación en los encuentros de personas que no se estaban inscritas”, relataría del encuentro ciudadano del 17 de abril de 2004 en Nuevo Muzú. Igual situación se presentó en buena parte de las localidades, tal como lo precisa el informe que sobre el proceso realizó el equipo técnico de la Secretaría de Gobierno: “La inscripción no tiene un sentido claramente definido y choca con el espíritu de participación de aquellos ciudadanos que no lo hicieron en los tiempos definidos en la norma y que asisten a los encuentros”, Federico Russi Suárez, Ob. cit., p. 6.

intereses por competencia en la inversión local”694. En estos temas intervienen como fuentes de información y de decisión, las UEL y el CONFIS distrital que tienen la última palabra sobre lo que puede o no incluirse en un plan de desarrollo local, cambiando decisiones y generando desconcierto a nivel de los ciudadanos que han participado en la toma de decisiones sobre lo que consideran problemas de competencia local. Indudablemente, el principal problema es la indefinición de competencias y frente a este hecho, cualquier decisión de instancias superiores a las locales que actúan en desarrollo del ejercicio se resuelve a favor de quien toma la decisión final.

4.3.2. Asimetrías en la concertación y el ejercicio del poder En el ejercicio de planeación participativa analizado, toma especial interés la manera como los actores participan en el ejercicio del poder para el proceso de concertación de las decisiones que finalmente entran a formar parte de los planes de desarrollo local. Este ejercicio presenta problemas que generan asimetrías de muy diversa índole que se evidenciarán a partir de lo encontrado en los espacios creados para el análisis y en los documentos revisados. Para facilitar la comprensión de este aspecto, se agrupan dichas asimetrías en las siguientes categorías: derivadas de la estructura normativa (disputa entre representación y participación) y de la práctica en el ejercicio del poder.

4.3.2.1. Por la estructura normativa Este es uno de los aspectos más discutidos en relación con el proceso. Fundamentalmente expresa la tensión entre representación y participación y se origina en la asignación de las funciones otorgadas a los ediles, a los consejeros de planeación y a los encuentros ciudadanos en la formulación de los planes de desarrollo local. A nivel distrital esta tensión no existe, en tanto la formulación de los planes de desarrollo no involucra ningún tipo de participación. Sin embargo, se debe mencionar, que en el Consejo Territorial de Planeación existe representación de 20 ediles, lo cual genera una asimetría derivada de una mayoría que deviene de un órgano político y no de la sociedad civil. Adicionalmente, el consejo territorial no tiene vinculación o representación de los consejos locales de planeación.

Según los ediles, el Acuerdo 13 de 2000 los desplazó en las funciones relacionadas con la formulación de los planes de desarrollo y en la asignación de recursos, otorgada por la Constitución y el Decreto Ley 1421 de 1993. Para los comisionados de trabajo y consejeros locales de planeación y en general para quienes defienden la participación en la formulación de los planes, el acuerdo es expresión de la democracia participativa estipulada en la Constitución Política. A continuación se hará referencia a esta problemática en lo relacionado con la normativa vigente.

694 Mesa de trabajo con equipos locales de la Secretaría de Gobierno, julio 16 de 2004.

Esta tensión entre representación y participación en la planeación local se torna particularmente problemática con la expedición del Acuerdo 13 de 2000. Como se evidenció en el capítulo segundo, el acuerdo 13 vio la luz después de haber surtido una demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La demanda ponía de presente una posible contradicción entre las funciones de los ediles (para realizar audiencias públicas) y los encuentros ciudadanos como espacio de participación. Esta primera objeción fue resuelta a favor del mecanismo de participación, pero dejó abierto el camino de una permanente tensión entre ediles y actores de las instancias y espacios de participación, que se destila como un enfrentamiento entre normas superiores (Constitución y Decreto ley 1421 de 1993) y una norma inferior (acuerdo 13). Los principales argumentos dados por los ediles hacen referencia a que la Constitución Política, en su artículo 324 estipula que “Las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población” y que la misma norma establece como función de las juntas administradoras locales la de “Adoptar el plan de desarrollo local en concordancia con el plan de desarrollo económico y social y de obras públicas y el plan general de ordenamiento físico del distrito, previa audiencia de las organizaciones sociales, cívicas y populares de la localidad;” y “Aprobar el presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo, previo concepto favorable del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal, y de conformidad con los programas y proyectos del plan de desarrollo local”695.

Para los consejeros de planeación y para los partidarios de la participación en la formulación de los planes de desarrollo, el acuerdo 13, especialmente el artículo 18696, no interfiere con las normas antes enunciadas, en tanto solo reglamenta el proceso de participación en la formulación de los planes de desarrollo, cuya base será, según la Ley 152 de 1994 y las normas de presupuesto, la que determine la distribución y apropiación presupuestal697. De una parte se estipula el proceso de formulación (acuerdo 13) de otra la adopción (competencia de las JAL según el Decreto ley 1421). Es evidente, y no podría ser de otra forma, que si se pretende desarrollar la participación en la planeación local, se debe garantizar que lo que se concerte en los planes de desarrollo, se vea expresado en los presupuestos respectivos. Este es el gran motivo de disputa entre el poder de la representación y la participación en el proceso. El acuerdo establece que las “decisiones concertadas y aprobadas no pueden ser modificadas”, pero este proceso de concertación

695 Numerales 1 y 4 del artículo 69 del decreto ley 1421 de 1993. 696 “Las decisiones concertadas y aprobadas en los Encuentros Ciudadanos no podrán ser modificadas por las autoridades de planeación local”, artículo 18 del acuerdo 13 de 2000. 697 Este aspecto es señalado de la siguiente manera en el estudio de la Fundación Corona “Funcionarios de Planeación Distrital, Acción Comunal y la Veeduría distrital coinciden en señalar el choque del Acuerdo 13 con el Estatuto Orgánico de Bogotá y en algunos aspectos con la Constitución Política colombiana. El primero confiere a los consejos de planeación local funciones que la Carta Política y el Estatuto de Bogotá asignan en general a las juntas administradoras locales. Éste es quizás el foco principal del conflicto del proceso”. Sin embargo, señala más adelante, que muchas oficinas distritales no conocían el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca “que avaló el Acuerdo 13 considerándolo compatible con la Constitución y el Decreto 1421, por lo que todavía se duda de la legalidad y la viabilidad jurídica de la norma”, Fundación Corona, La Apuesta de los Ciudadanos. Tercer Ejercicio de Planeación Participativa en Bogotá 2001, editado por la Fundación Corona, Bogotá, 2003, p. 86.

entre autoridades de planeación (JAL y alcaldes locales) y los ciudadanos y sus instancias, ha presentado problemas en su evolución, para que los planes sean expresión real de un ejercicio de concertación y participación público y legítimo. Tal y como se ha venido avanzando en el proceso, éste es el talón de Aquiles del mismo y el que tiende a deslegitimar tanto al ejercicio de planeación participativa como a los actores que en el intervienen698. Esta problemática trasciende el ejercicio local y se expresa de múltiples maneras por los actores comprometidos. Desde la designación tardía de los alcaldes locales de cada nueva administración699, el sentimiento de los ediles de estar por fuera del proceso700, la tensión por las diversas formas como se interpreta la norma por parte de los actores701, las dificultades para la concertación702, la posición de los ciudadanos frente a la 698 Para Corona, una de las debilidades del proceso está en las “Definiciones confusas sobre alcances y competencias de las decisiones tomadas por los actores involucrados, que generan conflicto con la administración y la JAL y le restan credibilidad entre la población, dadas las fisuras que deja abiertas para desconocer las decisiones de los encuentros ciudadanos”, Ibíd., p. 230. 699 En la mesa de trabajo sobre diseño institucional el representante de la localidad de Bosa expresó “toca empezar por el Decreto 1421, porque la ley dice que las Juntas Administradoras Locales presentaran la terna, [...] si se pudiera reformar sería para que muy ágilmente se nombraran los alcaldes locales, que entraran a mas tardar el 15 de enero del período de iniciación del Alcalde Mayor para que empezaran a hablar el mismo lenguaje y buscar una estrategia para que los alcaldes locales se integren rápidamente al proceso pensando en el beneficio de la comunidad”, relatoría de la mesa de trabajo, tema “El diseño institucional del proceso y el papel del Gobierno Distrital y la Alcaldía Local”, realizado por el Consejo Nacional de Plantación, Foro Nacional por Colombia, Red Bogotá – Universidad Nacional, encuentro de alcaldes locales octubre 7 de 2004. 700 Al respecto así se expresó un edil de Engativá: “En primer lugar podemos decir cómo es la discusión de la democracia representativa y la democracia participativa. Uno entra en una discusión enorme porque lo teórico dice que los EC son espacio para que ciudadanos participen y ediles única y exclusivamente irían a aprobar lo que ciudadanos en los EC hayan aprobado. En esta discusión, entonces, ¿los ediles para qué?. Esta discusión la tiene exactamente el Acuerdo 13. No está definido claramente hasta donde el papel de comunidad y hasta donde papel de los ediles”, encuentro de ediles, “papel de los actores en el proceso de planeación local”, Ibíd., octubre 26 de 2004. 701 Uno de los ediles de Fontibón dijo respecto del desempeño de los actores locales: “en sí cada cual hace lo que considera que está mejor. Hay un problema legal que incide en los resultados. Los consejeros hacen lo que mejor pueden hacer y acomodan la norma a lo que a ellos les conviene más, la Junta Administradora hace otro tanto, la administración hace otro tanto. Es por eso, por ejemplo, que en la localidad de nosotros no hubo concertación. Cada cual trata de acomodar las cosas a su criterio porque la norma está diseñada de esa manera. Hay una gran cantidad de incongruencias que hacen que eso suceda. Por ejemplo el CLP se rige, en la localidad, por el Acuerdo 13, ellos manejan los E.C., la norma dice que ellos tienen que hacerlo y a nosotros nos excluyen, nos excluyeron. Piden que concertemos, que vayamos a los EC pero como simples ciudadanos. De hecho ya están sacando a la JAL. La JAL espera que venga el PDL y dice “No pues, para eso existe el 1421”, entonces ahora nosotros vamos a actuar. Y hacen a un lado el CLP, por lo menos eso ocurrió en la localidad”, Ibíd., octubre 26 de 2004. 702 En el caso de Mártires así se expresó el edil Carlos Bulla sobre el tema “Creo que el diseño del Acuerdo 13 antes de invitar a la concertación enfrenta, en este caso, a los ediles con las comunidades, por supuesto jalonados por unos voceros, que a veces son unos consejeros de planeación u otros líderes, se genera en un espacio que no se dice de concertación y de amistad y de equipos sino de enfrentamiento. “Allá están los ediles, que no vengan”. Entonces nos vemos como contradictores no como amigos que podemos estar en el mismo equipo de lo público en beneficio común. Entonces, la mirada de los actores es un problema bien complicado que también hay que trabajarlo. Las relaciones entre los actores es vital porque sesga posiciones”, Ibíd., octubre 26 de 2004.

representación703, entre otros aspectos, evidencian la tensión y la generación de asimetrías dependiendo de cómo se configuran las fuerzas en el ejercicio del poder para la toma de decisiones.

Otro de los aspectos relacionados con la normativa es la sujeción de los planes locales al Plan de Desarrollo Distrital. Es un problema que evidencia profundas contradicciones en el diseño institucional de la organización del Estado. De una parte se cuenta con la elección popular de alcaldes con programas de gobierno ligados a la revocatoria del mandato y de otra se impulsan procesos de planeación participativa, posteriores a la elección de los alcaldes. Los programas de gobierno son uno de los fundamentos de los planes de desarrollo de las entidades territoriales. En caso de no cumplirse, existe la posibilidad de la revocatoria del mandato. Desde esta perspectiva, el plan de desarrollo distrital guía la acción de la administración para todo el distrito incluyendo las localidades. Los planes de desarrollo locales, en consecuencia, deben “concordar” con el plan de desarrollo distrital. Dicha concordancia no está explícita y se agrava con la falta de definición clara de competencias locales y distritales. La adopción de los planes de desarrollo en concordancia con el plan de desarrollo distrital es un aspecto que genera tensión y en últimas asimetrías que se hacen efectivas a favor de la decisión del ejecutivo en cabeza del Alcalde Mayor y de sus agentes distritales (instituciones) y locales (alcaldes locales). Los actores locales ven en este aspecto normativo, una limitación al ejercicio de la participación y una falta de autonomía para resolver problemas locales. Al respecto, la apreciación del Consejo de Planeación Local de la Candelaria es muy diciente: “El Plan de Desarrollo Local causa desestímulo en la participación ciudadana. Los planes locales deben dar respuesta a las necesidades particulares de cada una de las veinte localidades, dejando a cargo del PDD las generalidades que se comparten con todas las localidades de la ciudad. El estudio del Proyecto de Plan de Desarrollo Local demuestra que se ignoraron las particularidades locales expresadas por la comunidad en los encuentros ciudadanos, el Plan Local parece vaciado en el molde del Plan Distrital. Las consecuencias de hacer el Plan de Desarrollo Local orientado a lo Distrital son funestas para la participación ciudadana, la comunidad resulta engañada y frustrada por que participó en los encuentros ciudadanos creyendo que podría incidir en la toma de las decisiones que afectan su futuro y al no ver reflejadas sus aspiraciones en el Plan de Desarrollo Local, la frustración produce desestímulo en su participación y mina, aun más, la confianza de la sociedad civil en la administración local y

703 Un ciudadano de Chapinero expresa el descontento con los ediles y además se da un proceso de confrontación. El texto dice: “Políticamente se puede afirmar que los resultados del Encuentro no son para nada positivos, la comunidad del Refugio obedece a lógicas de democracia representativa más que participativa”, acta de encuentro ciudadano de abril 15 de 2004; o la expresión del ciudadano Miguel Luna quien manifestó “que a la JAL no le interesa el proceso, que siempre estuvo ausente en los encuentros anteriores”. Frente a esta observación la edil Mabel Peraza “pidió respeto por los encuentros” y además dijo, “que el señor Luna siempre esta saboteando las reuniones e hizo énfasis que él como integrante del CPL anterior tuvo conocimiento de cómo fue el proceso” a lo que respondió Luna “que ellos como consejeros construyeron el Plan de Desarrollo y después la JAL de la época lo voltio y lo acomodo sin tener en cuenta lo dispuesto en los encuentros”, acta de Encuentro Ciudadano local del 18 de marzo de 2004.

distrital”704. Se evidencia que el diseño institucional de la descentralización en el Distrito Capital tiene un vacío en relación con la clara definición de competencias locales y distritales. Este vacío normativo genera problemas de deslegitimación institucional y de los actores que participan en el proceso de planeación local como se anotó anteriormente y sobre lo cual se profundizará en el siguiente aparte. 4.3.2.2. Por las prácticas en el ejercicio del poder.

Los actores que intervienen en el proceso lo hacen desde prácticas distintas y no todas son concordantes con los discursos que en general acompaña un proceso de participación como el aquí analizado. Los relatos discursivos defienden el interés general, lo público, la transparencia, la participación, la descentralización, la ética, etc.; pero en la práctica se encuentran limitados por las maneras tradicionales como representantes y miembros de los espacios de participación ejercen sus funciones dentro del proceso. De tal manera que en el momento de tomar decisiones, es decir, en el momento de hacer efectivo el ejercicio del poder, los relatos discursivos se olvidan y florecen los intereses particulares o de algunos grupos de presión, que evidencian, tanto tensiones como asimetrías, que conducen a deslegitimar el proceso. Las maneras como se desarrollan estas prácticas son bien variadas. Se indagará a continuación en la evidencia del proceso. Un primer nivel de problemas generadores de asimetrías se ubica en la concertación de las decisiones entre quienes tienen dicha función. Este problema es quizás uno de los de mayor impacto negativo en el proceso de planeación y que igual que cualquiera de los anteriormente señalados, crea desconfianza en las instituciones, en los actores y más grabe aún, en la participación ciudadana en la construcción de política pública, en últimas, en una de las fuentes esenciales de la democracia participativa. El Acuerdo 13 de 2000, como ya se ha mencionado, tiene en el artículo 18 su fundamento sustancial: la concertación de las decisiones que forman parte de los planes de desarrollo. El texto del artículo expresa que “las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos no podrán ser cambiadas por las autoridades de planeación local”. Introduce el concepto de concertación, el cual no ha sido desarrollado de manera institucional en el proceso. Existen diferentes formas de asumir el concepto y en lo fundamental, cada actor participante le da su propia interpretación y aplicación. Es fundamental entender, que se concerta entre partes, sobre diferencias y mediante reglas claras con relación a los temas objeto de la concertación. Ninguno de estos aspectos está claro en el proceso, a pesar de algunos esfuerzos que no han llegado a tener la institucionalidad requerida705. La formulación y adopción de los planes de 704 Concepto del Consejo de Planeación Local de la Candelaria 2004, sobre el proyecto de acuerdo de plan de desarrollo de la localidad, elaborado por la alcaldesa. 705 Para los encuentros ciudadanos el 2004, la consultoría realizada para la Subsecretaría de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno por Humberto Lizarazo, propuso una metodología para realizar el proceso de concertación del plan de desarrollo en los últimos encuentros ciudadanos. Dicha propuesta no fue tenida en cuenta por la subsecretaría. La metodología diferencia los procesos de concertación entre los ciudadanos para acordar cuales son los principales problemas de los habitantes de una localidad o de una UPZ, hasta el momento en el cual, se debe realizar una concertación entre ciudadanos y autoridades locales. Ver metodología de los encuentros ciudadanos, Russi Suárez Federico y otros, Ob. cit., septiembre de 2004, pp.64 a 68 y anexos.

desarrollo del 2004, no contaron con un proceso de concertación entre autoridades y ciudadanos706.

Cuando no se logra una concertación clara sobre los aspectos que deben ser incluidos en el plan de desarrollo, la percepción ciudadana es la de imposibilidad de incidir en las decisiones y por lo tanto, se ven los ejercicios de participación como la “perversión de la misma” o como un “sofisma de distracción”. Cuando se desconecta el proceso entre encuentros ciudadanos, elaboración y revisión del proyecto de acuerdo del plan de desarrollo (tarea del alcalde local y consejos de planeación local), el plan aprobado por la JAL y posteriormente de presupuesto, el ciudadano no percibe que sus necesidades estén incluidas y por lo tanto se siente burlado707. Esta falta de claridad genera desconfianza y deslegitima los avances en participación que la ciudad hace para la formulación de los planes de desarrollo.

Este problema, como ya se mencionó, se agudiza con la no definición clara de competencias, que hace que en los encuentros ciudadanos se prioricen problemas que posteriormente no son tenidos en cuenta por las autoridades locales o sean excluidos por otros actores del proceso (UEL, CONFIS, instituciones distritales)708, con el argumento, en 706 Así lo manifestaron los actores locales que participaron en las mesas de trabajo de reflexión sobre el proceso de planeación del 2004, “hubo ausencia de concertación entre autoridades y ciudadanos para el documento final del plan”. Este aspecto se agrava cuando se señala por parte de los participantes en este espacio de reflexión, que hubo “ingerencia de autoridades e instituciones en la definición de los proyectos”, que “autoridades locales no tengan en cuenta el trabajo de los comisionados de trabajo” y “la manipulación de algunos lideres para que sus propuestas fueran incluidas”. Estas fueron algunas de las debilidades más importantes del proceso de planeación señaladas por quienes participaron en estas mesas. Consulta del registro magnético de sistematización del proceso local 2004, grupo de apoyo de la Secretaría de Gobierno. 707 Este aspecto fue enfatizado por un miembro de la Junta de Acción Comunal del Tunal quien manifestó que existía redireccionamiento de los Encuentros Ciudadanos ya que el “alcalde no tiene en cuenta las necesidades de la comunidad”, relatoría encuentro ciudadano del 4 de marzo de la localidad de Tunjuelito; o como se manifestó en Teusaquillo aduciendo que “a lo largo del encuentro (y de la audiencia del día martes) se pudo observar la prevención que tiene la comunidad frente al espacio, por cuanto siente que sus iniciativas en últimas terminan siendo ignoradas”, relatoría del encuentro ciudadano del 20 de marzo de 2004; el alcalde de esta misma localidad reconoce que “la gente no participa porque no cree en la posibilidad, [...] no hay instancias de participación real, [...] si no son reales la gente no cree en ellos”, encuentro de alcaldes locales, 7 de octubre, Ob. cit.; en Santa Fe señalaron que “se han creado falsas expectativas frente a las propuestas de la comunidad”, acta encuentro ciudadano del 28 de abril de 2004, o que existe “desconfianza de algunos participantes, con relación a los insumos que salgan de las actas, para que se respeten y no suceda como en los anteriores, estos hechos interfieren en el buen proceso de participación, relatoría encuentro ciudadano del 13 de abril de 2004; en San Cristóbal los asistentes a un encuentro afirmaron airadamente “que ese plan ya estaba preparado y que solo reunían a las personas para justificar la participación”, relatoría encuentro ciudadano del 20 de marzo de 2004. Estas referencias permiten evidenciar la desconfianza que existe en el proceso producto de la inexistencia de reglas claras para al concertación entre autoridades y ciudadanos. 708 En este sentido se observó que en el proceso de formulación de los planes de desarrollo local intervinieron múltiples actores con poder para incidir en las decisiones y que no actúan con reglas claras desde el inicio del ejercicio. Al respecto, el alcalde de la localidad de San Cristóbal manifestó: “en esta formulación del plan de desarrollo local se vio menos acompañamiento de las UEL en el proceso. Por otro lado, cuando ya teníamos en julio la propuesta del plan para presentarlo, hacen una mesa de trabajo con entidades que nunca fueron a la localidad, organizaciones que nunca participaron, como el caso de las mujeres, para concertar el plan y ya a destiempo; estas mesas fueron convocadas por Planeación Distrital y Secretaria de Gobierno: Estaban casi todas las entidades del distrito, educación, salud, DAMA, mujeres y trataron de modificar las políticas locales

ocasiones válido legalmente, de que no es competencia local. Como bien lo observó el un edil de Santa Fe, “La propuesta que sale de los encuentros ciudadanos, pasa por diferentes manos, lo que genera una ruptura. Lo que se quiere es que no sea el típico informe sino mandato ciudadano”709. La consecuencia de este tipo de problemas es la incredulidad, falta de confianza entre actores y la evidencia de asimetrías a favor de quienes en un momento forman parte de los eslabones superiores para la toma de decisiones710. Un segundo problema se encuentra en la representación y en quienes conforman las instancias y asisten a los espacios de participación. Desde ésta perspectiva se observa manipulación o direccionamiento en la toma de decisiones, que al igual que los demás problemas señalados, deterioran la legitimidad y credibilidad en el proceso de participación y de quienes en él intervienen. Es frecuente el cuestionamiento a la representatividad y legitimidad de ediles, consejeros de planeación local y comisionados de trabajo y en consecuencia se desarrolla una tendencia a la deslegitimación de las acciones asumidas por cada uno de estos actores, ya sea entre los mismos actores o desde los ciudadanos711. Este aspecto fue ampliamente resaltado en las de acuerdo a sus intereses, cuando nunca fueron partícipes del proceso. Al final es cuando quieren que su política, su prioridad aparezca, pero no hicieron su acompañamiento en el proceso”, encuentro alcaldes locales, 7 de octubre de 2004, Foro y otros, Ob. cit. 709 Participación del edil Fernando Salazar de la localidad de Santa Fe, acta del encuentro ciudadano del 14 de abril de 2004. 710 Al respecto el alcalde local de los Mártires manifestó: “hubo mucho desconocimiento de la comunidad frente a cuales eran las competencias locales, que compete desde lo local y que compete desde lo distrital. Es necesario que se entienda que el hecho de que la comunidad participe, no implica que la alcaldía o dentro del plan de desarrollo se deba incorporar una iniciativa que prioriza la comunidad pero que definitivamente no es viable, que fue lo que sucedió allí. Se priorizaron cosas como erradicar las zonas de tolerancia, terminar con la indigencia de la localidad. Si la gente ve el plan de desarrollo, dice, pero porqué no esta la alternativa que más se voto en los encuentros ciudadanos y porque el alcalde lo sacó al final. Así empiezan las interpretaciones por parte de la comunidad, “esto fue un sofisma de distracción”, “nos hacen participar para algo que realmente no van a tener en cuenta”, y la conclusión es que la gente no llega capacitada a un encuentro”, encuentro de alcaldes locales, octubre 7 de 2004, relatora mesa de trabajo sobre el diseño institucional del proceso y el papel del gobierno distrital y la alcaldía local, consejo Nacional de Plantación, Foro Nacional por Colombia, Red Bogotá – Universidad Nacional. En Kennedy se manifestó que “Algunos asistentes quisieron hacer sus protestas [...]porque piensan que sus necesidades no van a hacer atendidas en los encuentros ya que los principales problemas se salen de las competencias locales”, acta comisionados 29 de mayo de 2004. En el mismo sentido se pronunciaron los actores locales en la mesa de reflexión sobre el proceso 2004: “No existe claridad sobre las competencias distritales y locales”, sistematización de mesas, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno. 711 El cuestionamiento a la representación es reconocido por los propios ediles, lo mismo que sus consecuencias. Un edil de Chapinero manifestó “Yo siento que en este proceso prima la desconfianza entre los actores. Me parece que es peligroso hablar de la legitimidad de la representación de unos o de otros cuando, todos los candidatos juntos de las JAL no llegan al 10% de la votación total de lo que puede ser el potencial electoral de una localidad”, encuentro de ediles, 26 de octubre de 2004, Foro y otros, Ob. cit., También se cuestiona la representación de ediles a los encuentros ciudadanos, ya sea por ausencia o por presencia: “ Al igual que en los pasados encuentros, se observó la ausencia de órganos locales como la JAL, hecho que lleva a preguntarse acerca de la actitud que estos han asumido frente al tema de la participación en la localidad”, relatoría del encuentro ciudadano del 13 de marzo en Teusaquillo; “llama la atención que cuando los ediles entran a un recinto o van a una reunión de esas no dejan de haber incomodidades: “Vino a manipular, vino a mover sus fichas, sus hilos, vino a ver si posiciona sus proyectos”. Pero la mayoría de

mesas de reflexión sobre lo vivido en el 2004. Al respecto se señaló la “Falta de representatividad y legitimidad de los consejeros de planeación que no representan todos los sectores ni son representativos de su sector”, que son “organizaciones débiles y con baja representación”712, que “falta constancia y permanencia de algunos consejeros”713, o en relación con los ediles que “pocos acompañan el proceso”, que “falta compromiso”, que “trataron de incluir aspectos que los benefician”, que “participan pero manipulan”, que “su posición no ha sido clara frente a la adopción del plan”, y que “no le dan importancia a la planeación participativa”714, entre otros aspectos.

Otro punto que generó tensión en la mayoría de los encuentros ciudadanos fue la presencia de personas que no habían surtido el proceso de inscripción. En algunas localidades los CPL se fundamentaron en lo estipulado en la norma y tomaron la decisión de dejar participar a los asistentes con voz pero sin voto, propiciando reclamos y enfrentamientos entre asistentes715. Todas estas manifestaciones del proceso inciden en la desconfianza entre actores, lo cual conduce a pugnas y forcejeos entre quienes se encuentran en los distintos espacios y momentos del ejercicio de planeación participativa, y al desgaste y deserción de algunos actores. Un caso particular en el 2004 fue el de la Candelaria, donde se impuso el desorden por dos consejeros, ante la falta de decisión para intervenir en el proceso desde el nivel local o central y garantizar el interés general716. quienes quisimos participar, que no fuimos muchos, [...] estuvimos de manera, desde luego, muy pasiva, casi como observadores durante todo el tiempo”, edil de Usme, encuentro de ediles del 26 de octubre de 2004, Foro y otros, Ob. cit.; “Lo otro tiene que ver con que esos mismos comisionados, los mismos consejeros, que tanto deslegitiman a los ediles, porque los ediles están deslegitimados, porque se dice que se pelean por el interés particular y no por el general, pero igual sucede con los comisionados y consejeros locales: cada uno va por el interés particular”, Edil de Engativá, encuentro de ediles, Ibíd. En este mismo foro el edil de Mártires Carlos Bulla expresó: “Para iniciar, quiero hablar de algo que me ha preocupado y es la legitimidad de los voceros de los CLP. Considero que la participación debe arrancar desde un proceso transparente de elección de los consejeros de planeación. Indudablemente podemos hacer un proceso bien intencionado, pero si los que tienen que estar allí como líderes no son verdaderos líderes ni son estimados, ni valorados, ni elegidos por la comunidad que dice representar, entonces empieza mal el proceso. ¿qué legitimidad y confianza puede haber en el proceso si arranca de esa forma?. Además, lo eligen por un sector que no existe en la localidad: El sector campesino. Y además, esa persona quería ser edil, curioso como llega. Utiliza el CPL como trampolín, para acceder a la JAL”. 712 Mesa con coordinadores del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno, 16 de julio de 2004. 713 Consolidado de las mesas con actores locales, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno 714 Resultado de encuesta aplicada a actores locales, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno. 715 En Suba, por ejemplo, se encontró que “Algunos ciudadanos o ciudadanas no inscritas generan discusiones con los miembros del CPL cuando se les comenta que se tomarían en cuenta sus necesidades para efectos de participación en voz pero no en voto”, acta mayo 5 de 2004, UPZ de Alambra. Esta situación se encuentra referida en las actas de las UPZ de Britalia y Bavaria el 8 de mayo de 2004. La localidad de Bosa fue la que más afectada se vio por este fenómeno y en la mayoría de actas de los encuentros existen referencias al respecto. 716 Un ejercicio de planeación participativa como el que realizan las localidades no está exento de tensiones y problemas. La más notoria durante el 2004 fue la de la localidad de la Candelaria, especialmente en cabeza de dos de los consejeros de planeación. Así se hizo evidente en uno de los encuentros cuando el señor Carlos

Una tercera fuente de tensiones y asimetrías son las presiones por parte de grupos de interés. Estas presiones conducen a ingerencias en los propios espacios de participación o en otros eslabones que tienen la capacidad de incidir en las decisiones que definen los planes de desarrollo local. Estas presiones o ingerencias fueron denunciadas en múltiples espacios y por distintos actores. Se encuentran presiones o ingerencias, por ejemplo, desde funcionarios de instituciones que forman parte de los consejos de planeación (hospitales y rectores, como miembros de los consejos de planeación local e instituciones del nivel central)717, ediles y consejeros718, o desde grupos organizados de la comunidad (abuelos,

Fernández de Asojuntas manifestó “A raíz de los problemas administrativos, se ha creado una tensión muy violenta que desde acá hay que aliviarla, tenemos que bajarnos de los pedestales en que estamos e identificar los verdaderos problemas”, relatoría del encuentro ciudadano del 15 de abril de 2004. En un encuentro en los Mártires se presentó un caso donde “La tensión fue tan tirante que se llego a un consenso dentro de los comisionados de que el proceso estaba viciado y se requería una revisión profunda y clara a lo ya establecido”, relatoría del encuentro del Cagma del 30 de abril de 2004; en Bosa se presentaron tensiones con algunos ediles que hicieron presencia en los encuentros como en el caso de la UPZ Central donde “Un edil fue abucheado por varios dirigentes comunales, quienes solicitaron su retiro”, relatoría del 9 de mayo de 2004; o en San Cristóbal donde fueron frecuentes los enfrentamientos con un mimo quien quería “imponer sus puntos de vista” en los encuentros, relatoría encuentro ciudadano del 20 de julio de 2004; o en Ciudad Bolívar donde a los encuentros ciudadanos los denominan “Enfrentamientos Ciudadanos, porque es enfrentar a un poco de gente a que se pelee por unos pocos recursos”, encuentro de ediles del 26 de octubre, Foro y otros Ob. cit., En Kennedy se denunció la poca interacción con la alcaldía y los asistentes a uno de los encuentros “aprovecharon para hacer sus denuncias y reclamos con respecto a los problemas de su comunidad, le prestaron más atención a crear polémica por las falsas expectativas que se pueden crear con el proceso de participación que el tema del encuentro”, relatoría y acta de comisionados del 29 de mayo de 2004. Barrios Unidos presentó momentos de tensión en el encuentro del 5 de junio: “Durante el transcurso de este Encuentro se pudo observar una fuerte pugna entre ciertos sectores de la comunidad y los representantes del CPL. Esta confrontación se presentó como consecuencia de la decisión del CPL de presentar ante la comunidad los resultados de la votación realizada el 22 de Mayo como el elemento fundamental para la elaboración de la propuesta de Plan de Desarrollo que el CPL presentará como resultado del proceso de los Encuentros Ciudadanos. Ante esto se puede decir que la disputa se presenta como consecuencia del juego de intereses que se ha sentido en la localidad entre distintos sectores de la comunidad organizada, que al verse afectada (en forma positiva o negativa) en las votaciones del 22 de mayo, presentaron sus posiciones a favor y en contra de la actividad”, relatoría encuentro ciudadano del 5 de junio del 2004. 717 Estas son algunas de las evidencias encontradas. En Usme se manifestó “que la presencia de los funcionarios de las entidades distritales se debe limitar a sugerir a los grupos de trabajo que se creen, pero no a direccionar las propuestas de las entidades que representan”, relatoría del encuentro ciudadano del 12 de abril de 2004; En Tunjuelito y Bosa se hizo evidente la ingerencia de los representantes de los hospitales: “la mesa del eje social vio ensombrecida la participación con capacidad de decisión por la presencia de un proyecto o propuesta del Hospital de Tunjuelito el cual fue presentado como algo que el administrador- alcalde va a desarrollar”, informe de comisionados, archivo magnético grupo de apoyo de Secretaría de Gobierno; o “se hicieron presentes varios funcionarios del hospital de Bosa, quines realizaron un llamado a los habitantes de la UPZ para que al momento de la priorización tuviera en cuenta al hospital de segundo nivel de la localidad”, relatoría encuentro ciudadano del 3 de abril de 2004. En la UPZ de Niza en la localidad de Suba se denuncia que “algunos funcionarios quisieron intervenir en las decisiones de la comunidad y por su puesto no se lo permitieron”, acta encuentro ciudadano del 1 de mayo de 2004. En la localidad de Barrios Unidos fue muy notoria la presencia de jóvenes de colegios, movilizados por los docentes para posicionar proyectos de interés para los colegios, como el registrado en la UPZ Andes, donde “Se presentaron priorizaciones muy relacionadas con la dinámica de los Colegios de la UPZ, (dotación e infraestructura)

ambientalistas, mujeres, culturales, posibles contratistas de proyectos locales)719, entre otros. Algunas de estas intromisiones se fundamentan en el discurso de la participación, en el conocimiento de la problemática local, o son expresión de las más tradicionales formas de acceder a los beneficios del estado.

Una cuarta fuente de tensión y asimetrías está relacionada con la metodología de los encuentros ciudadanos. Fijar la metodología de los encuentros ciudadanos es una atribución de los consejos de planeación local como ya se analizó en el capítulo tres. Esta definición normativa ha generado toda suerte de tensiones ya que los consejeros consideran una

debido principalmente a la gran participación escolar de ese día”, encuentro ciudadano del 30 de marzo de 2004. 718 En la localidad de Bosa, se presentaron intervenciones como la que se consigna en el acta del encuentro del Porvenir, donde “Un edil habló en un salón invitando a los ciudadanos a priorizar salud, creación de microempresas etc. A este edil se le permitió hablar en dos salones y cuando se aprestaba a intervenir en los otros salones una consejera no lo dejo hablar argumentando que en su calidad de edil no podía direccionar la prepriorización de los problemas que hiciera la comunidad. Igual situación se presentó en la UPZ del Apogeo donde los “Los comisionados manifestaron su inconformidad al Alcalde Local y Consejo de Planeación Local, sobre la forma como se registraron las alternativas de solución junto con otras que no habían sido planteadas por los comisionados. A esto el señor Secretario Técnico del CPL respondió que para la inclusión de otras alternativas de solución se tuvieron en cuenta aquellas consignadas por la comunidad el día 03 de Abril, pues la inclusión de la comunidad es el espíritu que informa la actividad del CPL”, relatoría del encuentro ciudadano del 8 de mayo 8 de 2004. Para el caso de Sumapaz se mencionó que “el papel que jugaron algunos de los miembros del consejo local en el desarrollo del encuentro ciudadano no fue ni el acordado ni el esperado, en algunos casos se actuó con poco liderazgo, en otros con desconocimiento y en otros con claras intenciones de direccionar la opinión de los asistentes como ocurrió en la mesa que trabajó el eje social”, relatoría del primer encuentro ciudadano, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno. 719 También se presentan presiones desde grupos organizados de la comunidad. Uno de los más notorios es el de grupos de abuelos tal como se registra en los siguientes casos: en los encuentros de Bosa donde se dice que se dio una “gran cantidad de adultos mayores, invitados por el COL de Laureles, quienes no se encontraban inscritos y que no conocían el objetivo de la reunión”, relatoría encuentro ciudadano del 17 de abril de 2004. En Suba la presencia fue significativa y su incidencia se expresó en la priorización de alternativas como las siguientes: Recreación salida a clima cálido con todos los gastos incluidos para 5.000 adultos mayores de la localidad de Suba. 36 votos. Ampliación para el bono de bienestar social para todas las personas que no tengan pensión mayores adultos. 41 votos. Atención integral al adulto mayor en salud”, informe general del proceso a mayo 30 de 2004, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno. En Usaquén también se registró afluencia importante de adultos mayores como en el caso de Servita “sin embargo, debió buscarse una forma más cómoda para los asistentes, pues no se tuvo en cuenta que hubo gran presencia de adultos mayores”, relatoría encuentro ciudadano del 27 de marzo de 2004. Esta situación se presentó en la mayoría de localidades. Otro grupo de presión fue el de ambientalistas que como en el caso de San Cristóbal, su representante “manifiesta su inconformismo por una decisión del consejo, argumentando que nadie puede tomar decisiones de cuantos comisionados sean los que concerten con el alcalde, y que la coordinadora local del equipo de apoyo no puede tener ingerencia frente a que sean dos”- afirma que “se siente agredido por que no le consultaron esa decisión” y termina diciendo “que va a colocar la queja en la personería porque la presidente no puede tomar decisiones a última hora sin consultar a los demás [...] pide que no sean 2 sino 3 los encargados de “concertar” con el alcalde”, relatoría encuentro ciudadano del 25 de mayo de 2004. En el encuentro el 20 de marzo de la misma localidad, se anota que hubo “presencia de grupos de interés para jalonar sus propuestas” y que “cada grupo manifestó sus propios intereses”. Otro grupo fuerte de presión es el de los culturales, quienes cuentan con consejos en todas las localidades y con documentos de políticas culturales, los cuales en ocasiones despiertan rechazo por parte de los asistentes a encuentros.

intromisión del nivel central, el apoyo con algún diseño metodológico que les ayude al desarrollo de los encuentros. La metodología para los encuentros es parte política fundamental del proceso y por lo tanto, es entendible, que frente a la tradición centralista, los consejeros luchen por defender dicha atribución. Sin embargo, la prisa con la cual se desarrolla el proceso y la falta de preparación de los consejeros se convierten en un problema para diseñar metodologías adecuadas que permitan el logro del objetivo central: garantizar una participación efectiva en la formulación de los planes de desarrollo.

Esta atribución, como ya se enunció, ha sido una de las más rescatadas y defendidas por los consejeros de planeación, “ya que junto a la de definir las fechas y los lugares de reunión para la realización de los encuentros, evidencian un importante poder de decisión frente a la formulación de los planes de desarrollo de las localidades”720. Durante el ejercicio del 2004, la metodología propuesta desde el nivel central por la Subsecretaría de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno, “no fue tenida en cuenta por algunos consejos, quienes la recibieron con gran reserva por provenir de la administración central. En general, quienes la rechazaron, argumentaban que la Secretaría de Gobierno les estaba quitando una competencia otorgada por el acuerdo. Fue especialmente rechazada por los consejos de la Candelaria, Usme, Puente Aranda y Antonio Nariño. Estas metodologías fueron las que más se distanciaron de la propuesta de gobierno y de la experiencia del 2001. Las localidades de Usaquén, San Cristóbal, Tunjuelito, Bosa, Engativá, Barrios Unidos y Ciudad Bolívar, definieron una metodología muy parecida a la de los encuentros ciudadanos del 2001. Sumapaz adecuó una metodología acorde con su especificidad rural. Las demás localidades adaptaron sus metodologías con base en la experiencia y en la propuesta de gobierno, lo cual demuestra un acumulado importante en este aspecto por parte de algunos de los consejeros y de sus respectivos consejos”721.

El informe de gobierno señala como principales problemas en la aplicación de las metodologías, entre otros los siguientes: faltó mayor conocimiento y capacidad por parte de los consejeros para el diseño e implementación de la metodología; faltó precisión e información sobre los objetivos propuestos, los resultados esperados y los mecanismos para lograrlos por parte de quienes tienen la responsabilidad de adelantar los encuentros; faltó capacitación para los consejeros en la elaboración de metodologías adecuadas a la realidad local y a sus antecedentes, y un exceso de prevención de algunos consejos con el nivel central para desarrollar procesos de cooperación en el diseño e implementación de la metodología.

Una de las localidades donde este tema fue absolutamente crítico, por la manera como algunos consejeros lo plantearon fue Candelaria. El nivel de radicalidad de dos de sus consejeros, llevó a que el proceso fuera absolutamente traumático. El rechazo a lo planteado por la Secretaría de Gobierno era absoluto y el control de los encuentros era

720 Federico Russi Suárez y otros, Ob. cit., p. 64. 721 Ibíd., pp. 65 y 66.

manejado arbitrariamente por los consejeros722. En localidades como Ciudad Bolívar, la metodología fue adoptada por el consejo y recibió algunas críticas de parte de instituciones y actores locales, pero el desarrollo de los encuentros salió adelante723. Finalmente, se registra un desorden de tal magnitud, que prácticamente cada consejo hace lo que puede en medio de una cultura de resistencia a lo que puede proponer el nivel central o a una aceptación y adecuación racional de propuestas como la que realizó la Secretaría de Gobierno. Sin duda alguna, los consejos que fueron más receptivos y tomaron la propuesta como base, obtuvieron mejores resultados. Autonomía absoluta o aceptación de algún nivel de construcción colectiva es parte del debate.

En general el proceso de planeación participativa se realiza dentro de un diseño institucional muy frágil, que problematiza la toma de decisiones con participación comunitaria de manera democrática, pública y con mayores niveles de legitimidad. A esto contribuyen aspectos tales como: el no interés de los partidos políticos en el tema, las condiciones materiales para la decisión (espacios y recursos para el manejo de los encuentros ciudadanos, el funcionamiento de consejeros de planeación y comisionados de trabajo, la falta de tiempo del alcalde local para atender el proceso de planeación, la capacidad de los funcionarios de la administración local para reconocer y estimular la participación ciudadana), la actitud de los decisores (la desconfianza, o la sumisión), la cultura política de los decisores (tradicional o democrática), la historia (lo que ha pasado en los procesos anteriores), las falencias del esquema de descentralización (competencias, contratación a nivel de las UEL y los alcaldes locales), la falta de publicidad de las decisiones (no todo son errores ni fracasos, los aciertos poco se difunden), calidad versus resultados prácticos o “eficiencia” del proceso (importan más los documentos y su aprobación que la calidad), el nivel de preparación y capacidad de los ediles, consejeros, lideres comunitarios y comisionados de trabajo para realizar discusiones frente a intereses públicos locales, la disponibilidad de tiempo y dedicación de los consejeros locales, el papel de los diferentes consejos y comités sectoriales y el de los comisionados de trabajo y el tiempo en el que se desarrollan las actividades del proceso. El proceso opera con información incompleta, no cuenta con información unificada y se puede manipular; se incurre en el llamado “riesgo moral”, es decir, algunos de los involucrados toman riesgos

722 Para uno de los consejeros radicales, Carlos Rincón, el principal problema era que “la Secretaría de Gobierno plantea que todas las localidades deben hacer lo mismo y el CPL de la localidad de la Candelaria quiso hacerlo diferente y ha sido aplastado por la Secretaría de Gobierno y eso ha generado un gran problema”, relatoría del encuentro ciudadano del 15 de abril. Las autoridades locales, las instancias de planeación y la administración central mostraron una gran debilidad para superar este problema y esto se reflejó en la inmensa cantidad de quejas y reclamos sobre los encuentros. Un desgaste que no amerita repetición. 723 En Ciudad Bolívar, el consejo adoptó su metodología, pero recibió críticas de parte de algunos sectores. Si dijo que era “claro que hay entidades y/o personas que no están de acuerdo con la metodología y disposiciones que tuvo el consejo de planeación frente a los encuentros ciudadanos, pero éste ya no es el momento de echar abajo decisiones que se tomaron previamente, así que los intentos de saboteo o de ilegitimación del evento deben ser minimizados. La metodología, buena o mala, fue diseñada por representantes de las organizaciones existentes en la localidad, es decir, son personas elegidas por votación precedente así que son la cabeza visible de cada uno de los sectores más representativos de la localidad”, primer encuentro ciudadano, archivo magnético del equipo de apoyo de la Secretaría de Gobierno.

por encima de lo previsto, que pueden convertirse en actos de corrupción, debido a la carencia de un marco institucional claro y transparente. Algunas de las decisiones pueden resultar adversas frente a lo que se quiere lograr, porque las asimetrías no permiten distinguir las decisiones que más convienen a la población (las decisiones buenas de las malas). Algunas de las asimetrías conducen a problemas de selección ya que ocurren en el proceso de formulación de los planes de desarrollo, otras conducen al riesgo moral y son posteriores a la formulación, ya que están ligadas al proceso presupuestal, la contratación y la ejecución de proyectos. Quizás conviene recordar que el mercado (comunidad) no es tan eficiente y que las instituciones no son tan ineficientes y que la eficiencia debe estar separada de las decisiones. En este sentido, debemos entender que “no se puede confiar en que una sociedad democrática pueda tomar decisiones consistentes”.

4.4. Sinergias y asimetrías de la participación en el ordenamiento territorial. En los registros de seguimiento del proceso realizado por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital se pueden evidenciar los siguientes aspectos:

a. Al inicio del proceso de formulación y discusión del POT se señala niveles de tensión por la manera de concebir e implementar la participación. Como se mencionó en los capítulos anteriores, la participación no se pensaba más que como un proceso de información. Esto chocaba con quienes reclamaban la posibilidad de concertar y decidir724. Igualmente se señala que existían grupos y organizaciones sociales “que reclaman por derechos que no les son propios, mientras que los verdaderos sujetos de esos derechos ni siquiera participan en el proceso”725. Desde la participación del Consejo Territorial de Planeación, “La confrontación de intereses entre preocupaciones locales, representadas por los ediles y preocupaciones globales o de gremio de ONG, hicieron que la dinámica de conciliación y acuerdo fuera bastante difícil. No pocas veces el CPT estuvo cerca de llegar a un punto muerto en sus decisiones. Sin embargo, al final prevaleció la cordura y se mitigaron las diferencias entre los miembros”726. Se deja entrever en la cita anterior, la tensión por la participación de un cuerpo político en el consejo territorial (los ediles, por lo demás mayoría) y los representantes de organizaciones de la sociedad civil, pero al mismo tiempo la posibilidad de llegar a acuerdos entre los miembros del consejo.

b. De otra parte se encuentra la tensión entre los organismos de carácter ambiental como la CAR, el DAMA y las ONG, que han mostrado reservas y asumido pociones que no han permitido acuerdos con la administración sobre algunos de los temas del POT.

724 Ver en Departamento Administrativo de Planeación Distrital, cuadernos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Participación, Ob. cit, p. 19 a 21 725 Ibíd., p. 24. 726 Ibíd., p. 2p

c. Al igual que en el proceso de planeación local, el manejo de la información que se presenta a la comunidad que asiste a la reglamentación de las UPZ, a los planes zonales o maestros reglamentados registra asimetrías de información. Esencialmente se cuestiona la manera inadecuada como se presenta la información, lo cual establece asimetrías a favor de la representación institucional727. Sin embargo, se reconoce para el caso de la reglamentación del Plan Zona Centro, que existe un buen nivel de información y aceptación por parte de los asistentes a dicho espacio728. Para el exalcalde Antanas Mockus, en estos espacios existe la oportunidad de confrontar la visión unilateral de los técnicos, aunque se sabe que “Detrás de estas discusiones hay grandes intereses económicos en juego, pero también está la protección de la vida cotidiana de muchos. Cada actor tiene la oportunidad de poner sus intereses sobre al mesa, de evaluar las consecuencias de escenarios alternativos y de considerar argumentos que seguramente no habría pensado por fuera de las reuniones. Por lo anterior, ni las discusiones en este tipo de espacios son sencillas ni las decisiones deberían ser tomadas por unos pocos expertos”729

d. La reglamentación de las UPZ y los distintos planes de ordenamiento, generan tensiones por la gran cantidad de intereses que se manejan por parte de los actores participantes. En las UPZ la tensión central se da entre los representantes institucionales y las comunidades, debido a que en ocasiones estas no sienten que la reglamentación incorpore las sugerencias realizadas730. Parece que como en el caso de los planes locales, los proceso de concertación no están tan claramente diseñados. En el caso del Plan Zona Centro, existe una confrontación entre algunos de los actores más visibles e interesados del proceso tales como universidades y comerciantes minoristas731. También se presenta tensión por el significado que le

727 Para el caso de las UPZ, se registra en los documentos revisados que el tratamiento de la información por parte de los técnicos no es el adecuado. Para Diana Sandoval, “La gente realmente no puede opinar, en tanto se presenta lo que podría ser la ficha normativa "que es complicada" y que no facilita su comprensión”, entrevista realizada a Diana Sandoval quien participó en la realización de diagnósticos y reglamentación de 6 UPZ. En el informe sobre la reglamentación de la UPZ de Bosa Central, Diana hace las siguientes observaciones: “los materiales no son adecuados o suficientes”, “El conferencista debe ser una persona que esté familiarizada con estos procesos, debe hablar en lenguaje claro, sencillo, no tan técnico”, “Las diapositivas deben apoyarse un poco más con símbolos, explicaciones, textos y comentarios que permitan entender los planos e imágenes presentadas”, “Es importante contar con un glosario que explica breve y claramente muchos términos significativos para el tema”. 728 “Para el 82% las exposiciones de consultores y funcionarios fueron claras, para el 81% los insumos utilizados (presentaciones, planos, fotocopias) fueron muy útiles y para el 76% la metodología desarrollada fue muy buena o medianamente buena”, ver en Yolanda Calderón S. – Nora Luz Castrillón J, Informe de gestión procesos realización de actividades de divulgación y realización de actividades de participación año 2004, p. 9. 729 Ver Memorias de la Administración Distrital, Bogotá para vivir 2001-2003, Bogotá Transparente, Bogotá, p. 87. 730 Según Diana Sandoval, “Para los consultores técnicos estos espacios les genera incomodidad y no asumen con respeto las opiniones de la gente”, entrevista citada. 731 Según planeación distrital, se presentan conflictos “Entre universidades y residentes: aparece de manera recurrente en las reuniones. Es un conflicto que se expresa con singular intensidad, tanto con la reglamentación de las áreas de influencia de las Universidades Tadeo e Inca, como con la normativa que regula los inmuebles y sectores de interés patrimonial. Entre residentes y pequeños comerciantes por un lado

dan los asistentes al sentido del plan “Para el 59% el Plan Zonal busca mejorar la calidad de vida colectiva, pero para un 29% se propone beneficiar a unos pocos inversionistas y para el 12% restante lo que busca es básicamente embellecer el centro. El 60% cree que es un plan concertado, mientras que el 40% no lo cree así”732.

e. En el caso del Plan Maestro de espacio Público, la asimetría fundamental se encuentra en el peso de las instituciones distritales y los gremios en el proceso de reglamentación. En el caso de los comerciantes minoritarios y vendedores ambulantes, su participación resulta prácticamente desconocida. Como se citó en el capitulo anterior, la participación de gremios como la Cámara de Comercio, ANDI y FENALCO, son los actores de mayor peso en el proceso. Estos gremios no representan sectores como los del comercio informal y los informales no se sienten representados a pesar de las mesas de trabajo creadas para los procesos de concertación sobre espacio público733.

f. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital reconoce como logros del proceso, el contar con un manual de participación, el acceso a la información, la articulación de las actividades de información, divulgación y participación y la participación de las entidades distritales. Como dificultades se señalan la simultaneidad de actividades, la falta de representatividad entre los actores del proceso, déficit en la evaluación y falta de personal734.

Los anteriores son algunos de los principales problemas generadores de asimetrías y tensiones en el proceso de planeación participativa. Asimetrías que problematizan la construcción pública y democrática de los planes de desarrollo local y el ordenamiento territorial por parte de los actores comprometidos. Las asimetrías analizadas no favorecen decisiones en una sola dirección (la de la representación) como se había planteado en la hipótesis inicial. Estas permiten que, dependiendo de los momentos, conductas, intereses y los actores, se decida a favor de distintos propósitos, incluido el denominado interés general de la comunidad. Un proceso que no resulta ni tan perverso, ni tan generoso. Un proceso que en su recorrido registra aspectos fundamentales para desarrollar y corregir, especialmente a partir de una cultura ciudadana y democrática de la planeación, del

y la norma urbana por el otro: Los residentes y pequeños comerciantes, tienen representación calificada en el nuevo Consejos Local de Planeación de Santafé”, Yolanda Calderón, Ob. cit, p. 11 732 Ibíd., p. 9. 733 Ibíd., pp. 12 y 13. 734 Las siguientes son las principales observaciones al respecto: contar con un manual denominado “Metodología de participación...”, las “facilidades de acceso a información vía web y línea 195”, “Inicio de la articulación de actividades de comunicación, divulgación y participación” y el “Posicionamiento y apropiación, por parte de las entidades distritales, de los temas estratégicos que lidera el Departamento”. Como dificultades se señalan: “La simultaneidad de actividades del nivel distrital y local que afectan los procesos de convocatoria”, “La dificultad para encontrar representatividad entre los actores sociales que se convocan”, “Déficit en los procesos de evaluación y seguimiento de cada una de las actividades realizadas” y que “no se han podido realizar los talleres de retroalimentación plantados en la metodología por falta de personal que desarrolle las actividades, Ibíd., pp. 21 y 22.

fortalecimiento de los partidos políticos, de la cualificación de los actores y especialmente de la organización del sistema de planeación participativa de la ciudad.

CAPÍTULO QUINTO

UNA VISIÓN PROSPECTIVA DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA PARA EL DISTRITO CAPITAL

5. Propuesta de organización del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital

Realizado el análisis teórico, socio histórico y documental sobre el tema de la planeación participativa en el Distrito Capital, se abordará a continuación la propuesta teórica y el desarrollo de instrumentos para su implementación. En primer lugar se hará un planteamiento sobre la construcción teórica del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, una síntesis de los problemas que se pretenden resolver y en segundo lugar se avanzará en una propuesta instrumental para su organización e implementación. 5.1. Del sistema de planeación participativa Acoger la teoría de sistemas como aporte conceptual para la organización del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, no es una simple coincidencia de lenguaje, de “moda” o de actualidad. Es encontrar en dicha teoría, y en especial en los aportes de David Easton al análisis de los sistemas políticos, argumentos esenciales para su aplicación al tema objeto de investigación. La teoría de sistemas permite entender cómo distintas entidades, en distintos niveles, con distintos actores, asumen conductas para tomar decisiones. Siendo la planeación, en lo fundamental, un proceso de toma de decisiones sobre los aspectos que se consideran estratégicos para el desarrollo de la ciudad y sus localidades, se convierte en la razón por la cual se acoge esta propuesta teórica para analizar y plantear el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. La teoría de sistemas y especialmente sus desarrollos aplicados al análisis de los sistemas políticos por Easton, permite observar una gran aproximación en temas tales como las decisiones producto de las interacciones relacionales de quienes forman parte de dichas entidades, no como simples conglomerados que participan desvinculados de propósitos u objetivos compartidos735. En un proceso de planeación participativa, distintas entidades, actores y en diferentes niveles, toman decisiones sobre políticas públicas, y éstas (las decisiones) dependen de las conductas736 que asumen los miembros del sistema y de las distintas influencias que los miembros reciben a la hora de tomar las decisiones.

735 “La tendencia a estudiar sistemas como entidades, no como conglomerados de partes, concuerda con la tendencia de la ciencia contemporánea a someter a examen las interacciones en lugar de aislar los fenómenos en contextos estrechos”, nota del libro de David Easton, Esquema para el análisis político, Amorrortus Editores, Buenos aires, 1999, p. 47. 736 Para Easton, el análisis de la conducta política como sistema intelectual, se fundamenta en las siguientes suposiciones y objetivos: “1.Regularidades. En la conducta política, se pueden descubrir uniformidades expresables en generalizaciones o teorías con valor explicativo y predictivo. 2. Verificación. La validez de esas generalizaciones debe ser verificable, en principio, con referencia a una conducta relevante. 3. Técnicas. Los medios para recoger e interpretar datos no se pueden dar por supuesto. Son inciertos y hay que

Las acciones centrales de un sistema político están asociadas a las decisiones y en tal sentido, a las conductas de los miembros del sistema para escoger una u otra alternativa737. Es así como “La toma de decisiones ha pasado a ser el núcleo generalizado de los nuevos conceptos en la investigación política”738. En esta misma dirección parece ir el núcleo central de un sistema de planeación participativa, cuando su eje de acción está asociado a la manera como los miembros del sistema optan (deciden) por priorizar unos problemas y una u otra alternativa de solución a los problemas que han definido como prioritarios para el ordenamiento y desarrollo de un territorio. David Easton asume las siguientes premisas para sustentar cómo el análisis de sistemas es una herramienta validada para el análisis político: “1. Sistema. Es útil considerar la vida política como sistema de conducta. 2. Ambiente. Un sistema se puede distinguir del ambiente en que existe y está abierto a influencias procedentes de él. 3. Respuesta. Las variaciones que se produzcan en las estructuras y procesos dentro de un sistema se pueden interpretar con provecho como esfuerzos alternativos constructivos o positivos, por parte de los miembros del sistema, para regular o hacer frente a una tensión que produce tanto fuentes ambientales como internas. 4. Retroalimentación (feedback). La capacidad de un sistema para subsistir frente a una tensión es función de la presencia y naturaleza de la información y demás influencias que envuelven a sus actores y a los que toman las decisiones”739.

examinarlos escrupulosamente, perfeccionarlos y validarlos, de manera de contar con instrumentos rigurosos para observar, registrar y analizar la conducta. 4. Cuantificación. Para que el registro de datos y la formulación de los hallazgos sean precisos se necesitan medir y cuantificar, no como procedimientos válidos por sí mismos, sino solo cuando sean posibles, relevantes y significativos a la luz de otros objetivos. 5. Valores. La evaluación ética y la explicación empírica requiere dos clases diferentes de proposiciones que, en beneficio de la claridad, deben distinguirse analíticamente. No obstante, nada impide que un estudioso de la conducta política enuncie, juntas o por separado, proposiciones de cualquiera de ambas clases, siempre que no las confunda. 6. Sistematización. La investigación debe ser sistemática, es decir que teoría e investigación se deben considerar partes entrelazadas de un cuerpo coherente y ordenado de conocimientos. La investigación no respaldada por la teoría puede resultar trivial, y la teoría que no se apoye en datos, vana. 7. Ciencia pura. La aplicación del conocimiento es parte integrante, al igual que la comprensión teórica, de la empresa científica. Pero la comprensión y explicación de la conducta política son lógicamente anteriores a los esfuerzos por aplicar el conocimiento político a los problemas prácticos y urgentes de la sociedad, y les sirve de base. 8. Integración. Las ciencias sociales se ocupan de la totalidad de la situación humana; por ello, si la investigación política prescinde de los hallazgos de otras disciplinas, corre el peligro de reducir la validez de sus propios resultados y socavar su generalidad”, David Easton, Esquema para el análisis político, Ob. cit., p 24 y 25. 737 Easton, refiriéndose al tema dice “para algunos autores, muy influidos por la psicología social, la decisión u opción entre alternativas, pareció ser la unidad más promisoria”, Ibíd., 36. En este sentido, acude a los desarrollos de las llamadas “ciencias conductalistas” para comprender mejor la conducta humana en el campo de la acción y la decisión. 738 Ibíd., p. 42. Igualmente, se sostiene que “La votación dejó de interpretarse como un acto muy particular de un sistema democrático y pasó a ser un acto que pone en primer plano un tipo especial de decisiones que las personas deben tomar en varios contextos, por ejemplo en el mercado económico, o al participar en diversos comités, y no solo en las elecciones. En este nivel es donde se hace más notoria la cualidad integrativa del enfoque decisional.”, Ibíd., pp. 42 y 43. 739 Ibíd., p. 48.

Estas premisas aportan tanto teórica como empíricamente a comprender el significado de un sistema de planeación participativa. Este es en esencia un intrincado flujo de interrelaciones caracterizadas por las múltiples conductas de sus miembros. Es circunscribible y delimitable frente a otros sistemas (presupuestos, cultura, educativo, etc.) y al ambiente propio donde este opera (es delimitable frente al sistema social como sistema por excelencia). El sistema presenta variaciones producto de la manera como se enfrentan las respuestas a las distintas tensiones a que es sometido (tensiones del ambiente e internas del sistema) y finalmente, el sistema de planeación participativa está sujeto a una permanente y cíclica retroalimentación, donde la información como insumo, permite generar unos productos en medio de las distintas tensiones e influencias de que son objeto los miembros del sistema y el sistema mismo. Tal y como lo plantea Easton para los sistemas políticos, las premisas asociadas con la respuesta y la retroalimentación están íntimamente relacionadas con la conducta de sus miembros. La manera como se pude sostener y desarrollar un sistema de planeación participativa está asociado a la forma como consiga tales niveles de retroalimentación de resultados mensurables y difundibles, para que frente a nuevos productos se puedan evaluar concretamente los resultados obtenidos en el pasado y el crecimiento de los objetivos que para cada ciclo se han propuesto, es decir, lo que se logra avanzar de un plan de desarrollo al siguiente, o de una norma a otra que la sustituye o la desarrolle740. Un segundo aspecto en la definición de los sistemas políticos es su aislamiento o mejor el diseño de sus límites, para que no se confunda con otros sistemas o con el sistema social en general. Para tal efecto, Easton emplea dos conceptos de sistemas: empíricos y simbólicos. El sistema empírico lo define como “lo que observamos y caracterizamos como vida política. Tales son nuestros objetos de observación, las cosas que, como estudiosos de la política, deseamos comprender y explicar. Cabe llamar a esta realidad fenoménica el sistema empírico o de conducta con respecto al cual esperamos formular una teoría explicativa”. El segundo concepto hace referencia “no al mundo de la conducta, sino la serie de símbolos mediante los cuales confiamos en identificar, describir, delimitar y explicar la conducta del sistema empírico. La palabra sistema se aplica en este caso a un conjunto de ideas o teorías; por consiguiente, podemos llamarlo sistema simbólico o teorético”741. Este aspecto del análisis de los sistemas políticos invita a delimitar el conjunto de relaciones que conforman el sistema. La discusión en este nivel de análisis tiene que ver con si los sistemas son formas de organización que están en la naturaleza social o si son construcciones “mentales” de quienes pretenden explicar dichas realidades. Lo importante

740 Para la subsistencia de los sistemas políticos, como lo afirma Easton, y en la misma forma para un sistema de planeación participativa se requiere “que consiga retroalimentarse en grado suficiente de sus realizaciones pasadas y que pueda tomar mediadas para regular su conducta futura. Dicha regulación exigirá tal vez la adaptación siempre a un medio cambiante, según las metas fijadas, pero también modificar metas antiguas y transformarlas por entero. Quizá no baste la adaptación simple y sea necesario que el sistema cuente con la capacidad de transformar su propia estructura y procesos internos”, Ibíd., p. 48. 741 Ibíd., p. 50.

de esta concepción es la posibilidad de explorar unos límites que pueden devenir de la naturaleza misma de la planeación participativa y proyectar una forma mental o teórica de limitar el campo de acción del sistema. A lo primero ayuda el análisis socio histórico realizado en los capítulos anteriores y a lo segundo, un esfuerzo teórico por encontrar la naturaleza o los contenidos propios de la planeación participativa, en una entidad territorial definida y en un medio ambiente (región, nación, globalización, etc.) que le dé una identidad propia. Por lo tanto, el esfuerzo debe estar dirigido a identificar las interrelaciones que permiten precisarlo y por lo tanto distinguirlo de otros sistemas y del sistema social. Para el caso del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, es necesario identificar lo que influye sobre el sistema desde los ambientes externos, así como el cambio de una variable local que puede incidir en variables distritales de la planeación o cómo las variables distritales inciden en las locales. De igual forma lo que sucede de manera horizontal, es decir, cómo algunas variables sectoriales influyen en el comportamiento de las variables de otros sectores, hacia abajo y hacia fuera del sistema. En la mediada que se identifiquen estas variables, se pueden encontrar unos límites tanto de la naturaleza propia de la planeación participativa como del proyecto teorético. Las interrelaciones, los datos que permiten identificar o delimitar el sistema de planeación exigen una metodología apropiada. Desde el análisis del sistema político, la propuesta es tratar de delimitar, para no caer en la indefinición de que cualquier cosa forma parte de un sistema más general, “con lo cual toda vida social se confundiría con un único y gran sistema”, lo cual no permitiría avanzar en la propuesta de un sistema de planeación participativa. Por lo tanto, la tarea es encontrar unos criterios de selección que permitan identificar una cantidad limitada de actividades con las cuales aprehender la realidad fenoménica de la planeación participativa. Esto será lo que se identifique como sistema de planeación participativa. Pero, cómo hacer para que el acto de elegir unos criterios de delimitación no resulte caprichoso. Seguiré los principales parámetros que han permitido la identificación de los sistemas políticos. El primero y creo que aplica a nuestro caso, es que “el elemento básico común a todos los sistemas es la persona individual”742. Pero esta primera aproximación no ayuda mucho, en tanto aplicaría a distintos sistemas. Easton avanza asumiendo que estas personas son portadoras y causantes de un sinnúmero de interrelaciones y que estas si son las unidades de análisis que permiten dicha delimitación o identificación743. Por lo tanto, se deben precisar cuales son las interacciones que permiten identificar un sistema de planeación participativa. El sistema de planeación, como otros sistemas adquiere el carácter de sistema analítico. En un sistema social los seres biológicos que la conforman desempeñan distintos tipos de roles. Es precisamente en la identificación de aquellos roles que forman parte de la naturaleza de la planeación participativa, lo que permite delimitarlo

742 David Easton, Esquema para el análisis político, Ob. cit, p. 62. 743Dice Easton, “Sostendré, no obstante, que todos los sistemas sociales se componen de interacciones entre personas y que estas interacciones forman las unidades básicas de dichos sistemas. Un sistema político no es una constelación de seres humanos escogida para nuestra investigación, sino un conjunto de interacciones aislado de otros tipos de interacciones en que intervenga el ser humano”, Ibíd., p. 63.

como sistema. Esta es la razón por la cual se afirma que el sistema de planeación participativa, como el sistema político, es de carácter analítico744. Por lo tanto, se trata de identificar las interacciones propias del sistema de planeación participativa. Esto exige observar la totalidad de interacciones que suceden en las acciones de los miembros del sistema social como más general y contenedor de otros sistemas, para ver cuales de aquellas interacciones pueden identificar una unidad particular de análisis para la planeación participativa como sistema. El sistema de planeación participativa debe permitir “una unidad y una cohesión intrínseca notorias determinadas por la presencia física de personas, su proximidad, su estructura común y su compartida finalidad”745. Se entra a percibir el sistema como un conjunto de interacciones o roles especializados alrededor de la planeación participativa dentro de un ámbito espacial específico, pero no aislado de otras interrelaciones, ni del mismo género (planeación) ni de otros sistemas (presupuesto, educación, cultura) ni en territorios distintos a los que delimita la acción de los miembros. El concepto de miembro746 especifica que solo se tiene en cuanta parte de la conducta de las personas biológicas que identifican los roles especializados en relación con la planeación participativa. Desde esta perspectiva de análisis, las personas asumen roles de planeación al interior de las organizaciones, de las empresas, de las familias y muchas de estas acciones influyen en la planeación de un territorio. Se buscará abstraer los roles especializados que harían parte de un proceso de planeación participativa que permita limitar el sistema. Por lo tanto, como lo define Easton en su análisis, “los llamados sistemas de miembros no son en realidad sistemas de personas biológicas, sino de roles especializados”747.

5.1.1. Identificación del sistema de planeación participativa Una primera precisión será que todo lo que quede por fuera del sistema de planeación participativa hará parte del ambiente en el cual se desempeña el sistema748. La pregunta fundamental sería ¿Qué incluye el sistema de planeación participativa y como identificarlo?. Siguiendo el camino adoptado para la identificación de los sistemas 744 Teniendo en cuenta que en una sociedad existen un sinnúmero de sistemas que forman parte del gran sistema social, el sistema de planeación participativa, como el sistema político, “no representan la totalidad de las interacciones que hay en una sociedad, sino solo partes abstraídas de la masa perceptiva de la conducta, son, a mi juicio, de carácter analítico”, Ibíd., p. 66. 745 Ibíd., p. 67. 746 El concepto de miembro (memberships) de un sistema político “no se refiere a toda la persona biológica ni a todas sus interacciones: es una categoría analítica. Selecciona o abstrae solo aquellos aspectos de su conducta más o menos directamente relacionados con las asignaciones autoritarias de valores en la sociedad. En consecuencia, el concepto de miembros de un sistema político identificará en forma colectiva a las personas de una sociedad en el desempeño de sus roles políticos” 747 Ibíd., p. 73. 748 Para Easton, la delimitación del sistema político se hace en relación con lo que queda por fuera de este. “Las interacciones que quedan fuera de un sistema político se pueden llamar el ambiente en que existe. Al abordar la cuestión en estos términos daré por sobreentendido que entre un sistema político y su ambiente hay algún límite”, Ibíd., p. 76. Esto le permite al autor hablar de interacciones entre el sistema y el ambiente.

políticos, la búsqueda gira en torno a resolver desde su propia naturaleza, cuáles son las interacciones que permitirían definir qué es planeación participativa y qué no lo es. Como se anotó en el capítulo primero, cuando se habla de planeación se hace referencia a un ejercicio que busca elegir las mejores alternativas disponibles tendientes a realizar o lograr metas específicas. Se propone entonces, establecer relaciones entre medios y fines con el propósito de obtener los fines mediante el uso más eficiente de los medios. Así entendida la planeación se pone a prueba la capacidad de elección de la mejor alternativa, frente a los problemas más apremiantes. Igualmente se anotó que existen algunos conceptos que permiten delimitar la naturaleza de la planeación tales como: la previsión, la selección de alternativas, el logro de objetivos y sobre todo que se trata de pensar en acciones para el futuro. Quizás el que más delimita es el de la selección de alternativas, que permite prever el logro de objetivos. Solo agregaría, que la selección de alternativas debe responder a una previa selección de problemas a resolver, y en tal sentido, es la toma de decisiones sobre objetivos concretos lo que delimita el campo de la planeación. También se anotó, cómo en modelos como el de planeación estratégica situacional de Carlos Matus, éste concibe la planeación como “un instrumento de gobierno útil y necesario para la conducción de los procesos sociales hacia la búsqueda del desarrollo"749. Como se evidenció, la principal característica de dicho modelo es tomar en cuenta la variable política a los procesos de planeación. Matus pone de presente, que la planeación es en lo fundamental toma de decisiones a cargo de los políticos. En este sentido, la planeación participativa, podría ser delimitada como un subsistema del sistema político. Para efectos del proyecto que nos ocupa, le daremos la categoría de sistema, en tanto, tiene límites que como se ha evidenciado, devienen de la propia naturaleza de la planeación, así como de normas constitucionales y legales que aplican a las entidades territoriales y como en el caso de Bogotá, también a las localidades. Desde la perspectiva de la participación, la planeación tiene sustento en la intención de profundizar la democracia, involucrando a diferentes actores sociales, muchos de ellos excluidos de las posibilidades del desarrollo, para analizar el presente y proyectar un futuro deseado y posible, protegiendo opciones para las generaciones futuras. Es, como se dijo en el capítulo segundo, la manera como se va involucrando paulatinamente y con mayor énfasis la participación de la comunidad, a través de distintos actores, en los procesos de planeación de las políticas públicas. Por lo tanto, cuando me refiero a la Planificación Participativa, estoy pensando en un proceso que combina dialécticamente tanto lo técnico como lo político, y que está referida a la toma de decisiones públicas y colectivas. Este aspecto permite delimitar el espacio de la planeación participativa a la esfera de la formulación de la política pública, en el marco que la constitución y la ley colombiana acotan. Parodiando a Charles Merriam, para quién “Evidentemente hay gobierno en todas partes: lo hay en el cielo y en el infierno; hay gobierno y ley entre las personas fuera de la ley, y en la cárcel”750, se puede decir, que existe planeación en muchas partes, en lo público y en lo privado, en lo legal e ilegal, pero que la que importa es la que contribuye a la 749 Ver capítulo 2. 750 David Easton, Ob. cit., p. 81.

definición de la política pública y de manera más restrictiva, a la construcción colectiva de normas de ordenamiento del territorio y los planes de desarrollo del Distrito y sus localidades, combinado la presencia de actores de la representación política y de la sociedad civil organizada a partir de reglas para su intervención751. Hasta aquí, creo que el sistema de planeación, es un subsistema del sistema político, en tanto tiene que ver con el ámbito de las decisiones de un aspecto esencial en la vida política como es el de la definición de políticas públicas para el ordenamiento del territorio y para la inversión, pero al mismo tiempo cuenta con una identidad definida que permite darle la condición de sistema en el campo de la planeación del territorio y de los planes de gobierno.

5.1.2. El ambiente del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital.

Es bien conocida la llamada ambigüedad de los denominados “límites sistémicos”. Este problema lleva a cuestionar los aspectos a incluir y excluir en un determinado sistema. En el análisis de los sistemas políticos, Easton introduce el concepto de sistemas cerrados y sistemas abiertos. Esta definición permite encontrar salida al problema del límite de los sistemas. Si concebimos que la sociedad en general funciona como un gran sistema (ambiente752) dentro del cual funcional otros subsistemas, la pregunta obligada es la de ¿cuáles son los límites entre estos y el sistema más general o contenedor de los demás sistemas?. A esto ayuda la noción de ambiente y la concepción de sistemas abiertos y cerrados753. Para el caso que nos ocupa, el concepto de sistema abierto permite encontrar una salida, que como en el caso de los sistemas políticos, ubica al sistema de planeación participativa dentro de un ambiente más amplio de la vida social (el político, el social, el cultural, niveles territoriales, etc.), y por lo tanto, hace posible identificar aspectos propios de su naturaleza e influencias desde los ambientes que lo cobijan o mejor con los cuales tiene interrelaciones. En consecuencia y para saber cuales son los aspectos que reciben influencia desde un ambiente externo, se hace absolutamente necesario definir el límite o lo que es lo mismo, lo que caracteriza internamente al sistema y puede demarcar un umbral de separación de otros sistemas.

751 En cierta medida, el sistema de planeación participativa, pareciera operar como un sistema parapolítico, si se definen éstos como “comité ejecutivo, consejos de gobierno o junta directiva”, Ibíd., p. 85. En el caso de la formulación de los planes de desarrollo, consejos de planeación, organizaciones comunitarias, etc. 752 Se asigna la denominación de “ambiente” a lo que está fuera de los límites del sistema político, David Easton, Esquema para el análisis político, Ob. cit., p. 105. 753 Como en el análisis de los sistemas políticos, la posibilidad de sustentar la existencia de un sistema cerrado para la planeación participativa nos llevaría a la conocida entropía social máxima. En tal sentido cabe la afirmación de Easton según la cual “Nos veríamos en apuros, empero, para describir con exactitud qué implica la noción de un sistema político que se “agota”, más o menos como la empleada en las ciencias físico-naturales, de las que se han tomado las ideas de sistema cerrado y entropía”, Ibíd., p. 94. Desde la perspectiva de la aplicación de la segunda ley de la termodinámica al universo, si éste fuera un sistema cerrado, implicaría el fin del mundo.

Para diferenciar las características propias del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, usaré los siguientes criterios754:

a. El grado en que las interacciones y actividades de planeación participativa se distingue de otros roles ejercidos por los seres biológicos o miembros de otros sistemas.

b. El grado en que quienes desempeñan roles de planeación participativa actúan para el logro de los objetivos de la planeación.

c. El grado en que quienes asumen roles en la planeación participativa adquieren una jerarquía frente a otros actores que actúan en procesos de decisión política.

d. La forma como quienes asumen roles en un proceso de planeación participativa son seleccionados y se diferencian de quienes asumen otros roles.

e. Una delimitación geográfica definida por constitución o por ley (Distrito Capital, localidades)

Si el objetivo de la planeación participativa es incidir en el ordenamiento del territorio y la definición de las políticas públicas que se desarrollarán en la ciudad durante un ciclo de gobierno, lo primero a tener claro es que se requiere de voluntad política para cumplir con los preceptos constitucionales de desarrollar la denominada democracia participativa y que por lo tanto, ésta será objeto de concreción en los procesos de planeación y en las políticas definidas en los planes de desarrollo de la ciudad. En concordancia con lo antes expuesto, las propiedades antes enunciadas definen la naturaleza o límites del sistema por los siguientes argumentos: a. Frente al grado en que las interacciones y actividades de la planeación participativa se

distinguen de otros roles ejercidos por los seres biológicos o miembros de otros sistemas, es fundamental delimitar el campo de acción de dichas actividades. En este sentido, se encuentra evidencia de que quienes participan en procesos de planeación participativa se ocupan de construir o utilizar diagnósticos sobre la realidad que se pretende modificar y específicamente de su utilización en la toma de decisiones sobre el ordenamiento territorial y la inversión pública. Si bien es cierto, la sociedad produce múltiples diagnósticos para distintos fines, los que delimitan el campo de la planeación participativas son los que permiten aportar a la definición de políticas públicas que aplican al ordenamiento del territorio y a la inversión. Lo ideal en procesos de planeación participativa, sería que dichos diagnósticos cuenten con participación de los actores del sistema, cualificándolos y generando condiciones para el diálogo de saberes.

b. En relación con el grado en que quienes desempeñan roles de planeación participativa actúan para el logro de los objetivos de la planeación, hace referencia a un criterio de distinción y delimitación, que está definido en razón a que sus actuaciones se

754 Easton propone cuatro propiedades para diferenciar los sistemas políticos: 1. Grado en que los roles y actividades políticas se distinguen de otros roles o actividades, 2. Grado en que quienes desempeñan roles políticos forman un grupo aparte del resto de la sociedad, 3. El grado en que los políticos adopten forma de jerarquía, y 4. El grado en que los procesos de reclutamiento se diferencian de otros procesos correspondientes a otros roles en la sociedad, Ibíd., p 104.

encaminan a la definición de los contenidos políticos de los planes de desarrollo y las normas de ordenamiento del territorio, y no de otros aspectos de la vida de estos ciudadanos. Su actuación es para la planeación económica, política, social y cultural de la ciudad. Existen otras actuaciones para-sistema que no son incluidas: ejemplo, la planeación de las ONGs o de las entidades privadas. Solo importarán como insumo o influencia cuando incidan en la definición de las políticas públicas referidas al ordenamiento del territorio y de sus inversiones.

c. Respecto al grado en que quienes asumen roles en la planeación adquieren una jerarquía frente a otros actores que actúan en espacios de decisión política, se puede identificar que la normativa sobre el proceso de planeación que se desprende desde la constitución política, le otorga jerarquía en el proceso a quienes define como participantes en la formulación de los planes de desarrollo o en las normas de ordenamiento territorial. Dicha jerarquía está asociada a la capacidad de incidir y adoptar decisiones relacionadas con las normas de ordenamiento territorial y la formulación, adopción y ejecución de los planes de desarrollo.

d. Con respecto a la forma como quines asumen roles en un proceso de planeación participativa son seleccionados y se diferencian de quienes asumen otros roles, se puede argumentar que por más participativo que sea el proceso, no todos los seres biológicos de un territorio adquieren roles dentro del proceso de planeación. La normativa existente y la capacidad de actuar dentro del proceso, obedece a una selección donde existen parámetros definidos en la norma y otros que se desprenden del actuar político de los ciudadanos interesados en participar activamente en la formulación de los planes de desarrollo y en las normas de ordenamiento territorial. Lo que importa es la manera como se reclutan los miembros del sistema o la igualdad de condiciones para participar que el sistema ofrece a quienes tengan la categoría de miembro y no la cantidad de personas que participen en un momento dado. Este es otro parámetro que permite delimitar el campo del sistema de planeación participativa.

e. Finalmente, todo este proceso está referido por norma a una realidad territorial definida por constitución o por ley, que para el caso es el Distrito Capital y sus localidades. En este sentido, el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, hace parte de un sistema más amplio de la misma naturaleza como es el sistema nacional de planeación755.

Expuestos los argumentos que permiten identificar la naturaleza propia del sistema de planeación, me ocuparé de ubicarlo en el ambiente específico que lo circunscribe y al cual pertenece, siendo dicho ambiente, como ya se dijo, un medio más amplio del cual recibe influencias y por su puesto al cual aporta desde su propia naturaleza como parte de un todo más complejo. La perspectiva metodológica de la investigación plantea un recorrido desde lo general a lo particular para volver sobre un general mucho más enriquecido. Este será el aporte que finalmente permitirá concebir el sistema distrital de planeación como parte de un todo (ambiente) de mayor jerarquía, pero al mismo tiempo un todo en si mismo, caracterizado por las propiedades antes descritas. El ejercicio ha transitado por un camino 755 La Constitución Política de 1991 establece en su artículo 340 que “El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación”.

de análisis de aspectos generales, descripciones específicas, para abordar nuevas generalidades. Si el sistema de planeación hace parte de un conjunto de sistemas más amplios, tal y como sucede con los sistemas políticos, tendrá interdependencias con los ambientes intrasocietal y extrasocietal756. El ambiente intrasocietal está definido por el sistema social en su conjunto, el sistema político colombiano, el sistema nacional de planeación, el comportamiento de la economía, los desarrollos culturales, la guerra, etc. El extrasocietal tendrá que ver con el nivel internacional y muy particularmente con lo que ocurre en otros países a nivel de planeación participativa, tratados tales como ALCA, CAN y MERCOSUR, APDEA, entre otros. Estos aspectos llevan a pensar cómo se dan las relaciones entre el sistema y su ambiente, para lo cual se utilizarán las categorías de insumos y productos, adecuadas a lo que éstas implican para un sistema de planeación. Pero antes de avanzar en este sentido, ilustraré lo que considero, de manera sintética, sería el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. En primer lugar, se ubica el sistema dentro de una concepción universal o macro, formando parte de los sistemas intrasocietal y extrasocietal. Los diagramas que se muestran a continuación, están adecuados a la realidad del Sistema de Planeación Participativa, desde los aportes encontrados en el estudio de los sistemas políticos de Easton.

Concepción macro del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital

De manera sintética se ubica el sistema dentro de los ambientes intra y extrasocietal, permitiendo esclarecer, que el sistema forma parte de un todo (todos) de los cuales recibe influencia y sobre los cuales igualmente influye a través de insumos y productos. 756 Para Easton, estos dos ambientes son los que, de manera más universal, cobijan el sistema político. El sistema intrasocietal hace referencia a “la parte del ambiente social y físico que está fuera de los límites de un sistema político, pero dentro de la misma sociedad” y por ambiente extrasocietal al que abarca fundamentalmente la sociedad internacional. Como ejemplo del intrasocietal se concibe lo económico, lo social, lo físico que en un momento dado puede producir influencias sobre el sistema político y por lo tanto tensiones o cambios en este, y en el extrasocietal el papel correspondiente a organismos internacionales tales como Naciones Unidas, OTAN, etc., ver el ambiente total de un sistema político, David Easton, Esquema para el análisis político, Ob. cit., pp. 105 a 112.

Sistema político ----------------------- Sistema de planeación --------------- Sistema nacional de presupuesto --- Sistema de participación ------------- Sistema ecológico --------------------- Sistema Biológico -------------------- Sistema Cultural ---------------------- Sistema político internacional ------- Sistemas sociales internacionales ---

Ambiente

Intrasocietal

Ambiente

Extrasocietal

Intercambios

o

Flujo de Efectos

Intercambios

o

Flujo de Efectos

Sistema de planeación participativa del Distrito Capital

AMBIENTE

TOTAL

Dentro del ambiente específico intrasocietal y sin desconocer las influencias extrasocietales, el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital tendría el comportamiento que se puede observar en el siguiente diagrama, adquiriendo el desarrollo de un ciclo que se da de manera recurrente, después de ocurrido un proceso de formulación de planes de desarrollo, ejecución y evaluación, o de haber definido las normas de ordenamiento territorial. Es importante reafirmar, que el nivel extrasocietal siempre estará presente a nivel de influencias en el sistema a partir de insumos explícitos o implícitos en los programas de gobierno, las políticas o simplemente a nivel de la manera como se plantean las demandas de los miembros del sistema.

Ciclo general del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital Aparecen dos conceptos nuevos dentro de la noción del sistema como son los de insumos y productos, y adicionalmente una realidad político administrativa del Distrito referida a las localidades. El sistema de planeación participativa se ve influenciado por una serie de efectos provenientes de los ambientes en los cuales está inmerso. Estas influencias se traducen en insumos específicos que mediante el desarrollo propio e interno del sistema se convierte en productos que posteriormente influyen en otros sistemas, en la sociedad a la cual están dirigidos y producen un efecto de retroalimentación, que genera tensiones en el sistema y que se resuelven a favor o en contra del mismo sistema. Tal y como lo plantea Easton, “una relación entre sistemas se considera un nexo entre ellos en forma de relación insumo producto”757. El concepto de insumo adquiere valor en la medida que puede sintetizar lo que a nivel del ambiente intra y extrasocietal presiona sobre el sistema para la generación de los productos.

757 David Easton, Esquema para el análisis político, Ob. cit., p. 153.

Sistema de planeación

participativa del Distrito Capital

Sistemas locales de planeación participativa

Insumos

Programa de gobierno de Alcalde Mayor Diagnósticos. POT Evaluaciones planes de desarrollo distrital y locales. Políticas Públicas nacionales y distritales

Normas de ordenamiento territorial y

planes de desarrollo distrital

y locales

Productos

RETROALIMENT

Los insumos que influyen sobre el sistema de planeación, tal y como se muestran en el diagrama, son: en primer lugar el programa de gobierno del candidato ganador a la alcaldía mayor, el cual tiene el carácter de obligatorio cumplimiento por la revocatoria del mandato; los diagnósticos existentes sobre la ciudad, los sectores, las localidades, las UPZ, los barrios, etc.; las evaluaciones de los planes en ejecución, las políticas públicas sectoriales tanto nacionales como distritales que son marco obligatorio para las entidades territoriales (ejemplo salud, educación); las demandas ciudadanas de consultas populares o encuentros ciudadanos, los planes de orden superior tales como el POT y su reglamentación, los proyectos, entre otros. Estos insumos ingresan al sistema y se traducen en productos que se emiten desde el sistema como nuevas normas de ordenamiento y como planes distritales y locales. Al interior del sistema pueden ocurrir procesos de producción de información y retroalimentación de la misma, que en el caso de los sistemas políticos Easton llama “co-insumos”, pero que por los efectos que tiene sobre los productos los trata al nivel de insumos758. Esta distinción aporta un valor agregado de utilidad para el análisis, ya que un sistema registrará cambios importantes en su funcionamiento dependiendo de las influencias que recibe de su ambiente o de lo que pueda suceder al interior del mismo. Uno de los aspectos que más presiona y genera tensión y en cierta medida inestabilidad en los procesos de planeación, es el efecto que tienen las demandas insatisfechas del grueso de la población y que se expresan como insumos para el sistema, no encontrando en los productos (normas de ordenamiento, planes) respuesta efectiva al tamaño de la presión. Este es uno de los aspectos que el sistema de planeación participativa debe regular para que la participación no se convierta en un insumo que influya en la perdida de gobernabilidad y legitimidad de los gobiernos tanto distrital como locales. La retroalimentación y la información a los miembros del sistema y a los miembros de otros sistemas, resulta de fundamental importancia. Los instrumentos deben reflejar esta intención como precepto básico de un sistema que en democracia contribuya a ganar en gobernabilidad, gobernancia y legitimidad.

5.1.3. El sistema de planeación participativa como un ejercicio en y para la democracia Delimitado de manera general el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, se requiere la elaboración de un marco de principios que garanticen su operatividad en el marco de la democracia representativa, deliberativa y participativa, y aporte a la profundización de la democracia en la ciudad. No toda organización social es construida en democracia ni aporta al desarrollo democrático de la sociedad. El sistema de planeación participativa, por responder a la definición de políticas públicas y por su carácter participativo, debe guiarse por principios democráticos en su organización y funcionamiento y proyectar su influencia sobre otros sistemas y sobre la sociedad bogotana,

758 Dice Easton: “este neologismo solo significaría que hemos decidido tratar de forma unificada los efectos que los hechos y circunstancias, tanto interiores como exteriores a un sistema pueden tener sobre su subsistencia”, Ibíd., p. 159.

a través de productos que contribuyan a un ejercicio sustantivo de una ciudadanía cada vez más democrático. La organización del sistema debe hacer parte de un proceso participativo en su organización e institucionalización, y de un ejercicio permanente de formación y capacitación que contribuya a consolidar una cultura democrática en todos y cada uno de sus miembros. Su diseño institucional debe garantizar un máximo de deliberación y participación de los distintos actores de la planeación en la ciudad (afectos a la idea y contradictores) y un proceso permanente de formación y capacitación en valores y herramientas que propendan por un funcionamiento eficiente y democrático759. Igualmente debe permitir que la planeación de la ciudad sea una unidad que permita desarrollar una visión integral de ciudad y al mismo tiempo respete las especificidades locales. La construcción del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital se fundamentará en la siguiente concepción teórica:

a. La planeación de la ciudad es una sola, tendrá distintos niveles y buscará una articulación entre lo local y lo distrital, y desde éstos con los niveles intra y extrasocietal. Será en esencia una estructura generadora de consensos760.

b. La planeación es un ciclo que inicia con la elaboración de diagnósticos y termina con los procesos de evaluación del impacto generado con los productos, para iniciar un nuevo ciclo. Por lo tanto, el ejercicio es permanente y no exclusivamente para la producción normativa o para la formulación de los planes de desarrollo. Tendrá en la información, la argumentación y la deliberación, herramientas fundamentales al momento de la toma de decisiones761.

c. Será un sistema abierto, construido en democracia y que aporte a la construcción democrática de ciudad762. Como sistema abierto se relacionará con otros sistemas y

759 La propuesta recoge algunas de las conclusiones del proceso en Porto Alegre tales como: “simplificación y capacitación”. Demasiados encuentros en muy poco tiempo, dentro de metodologías diversas, contribuyen a hacer muy complejo el proceso. En el caso de Porto alegre simplificaron las rondas de 2 a 1 en las denominadas asambleas temáticas y sectoriales. El segundo gran cambio está relacionado con la capacitación a consejeros y delegados. Estos dos aspectos son asumidos en la propuesta del sistema para Bogotá y responden al análisis particular que se ha realizado de nuestra experiencia y concuerda con lo planteado por Porto alegre. Ver Buenaventura de Sousa, Ob. cit., pp. 41 y 42. 760 Para tal fin debe ayudar una visión que tenga ciertas certezas sobre lo que implica actuar en una comunidad política. Para Chantal Mouffe, esto significa que “Lo que tenemos en común como participantes de una comunidad política democrática y pluralista, no es una concepción sustancial del bien común sino un consenso sobre los principios ético-políticos propios a ese sistema, a saber, la afirmación de la libertad y la igualdad para todos”, pero atendiendo igualmente la regla de que “todo consenso se basa en formas de exclusión”, Ana Rico de Alonso (ed.), Ob. cit., p. 387. 761 Un sistema construido en y para la democracia deberá tener especial cuidado en la información que somete a debate público, recordando que para tener una mejor formación de juicios es necesaria contar con “buena información, imposibilidad de interferencia arbitraria de unos en la vida de los otros, suficiente independencia material, autonomía, toma de decisiones mediadas por procesos deliberativos públicos, respeto mutuo”, entre otros aspectos, Andrés Hernández, Republicanismo Contemporáneo, Ob. cit., p. 209. 762 Como sistema en y para la democracia deberá afianzar la democracia representativa y participativa. Por lo tanto, es necesario delimitar con claridad hasta donde irán los niveles de participación. Para tal fin se tendrá en cuenta una especie de fórmula: Participación hasta donde no se vuelve populismo y resquebraje el

niveles tales como: los sistemas de presupuesto, participación, la región, la nación y el nivel extrasocietal. Será un sistema que le aporte a los bogotanos a vivir en democracia.

d. El sistema es concebido como una escuela permanente de formación de ciudadanía desde el ejercicio de la planeación participativa. Debe evitar que “malas comunidades” desde el sistema formen “malos ciudadanos”, una realidad que de todas maneras será imposible evitar totalmente. La creación del sistema será parte de un proceso pedagógico, formativo y de fortalecimiento de la representación, la deliberación y la participación.

e. Se privilegiarán las reglas para la toma de decisiones. Las reglas deben ser expresión de democracia.

f. Se profundizarán los niveles de participación en los procesos de ordenamiento territorial, y que los procesos locales tengan una mayor incidencia en el nivel distrital.

g. Generará mecanismos de autorregulación y control que permitan un manejo democrático pero eficiente de las tensiones. Propiciará la autonomía de autoridades e instancias según los niveles. Habrá un nivel central muy fuerte que apoye y desarrolle las autonomías locales. Debe enmarcarse dentro de la estructura prevista en la reforma del distrito y aportar al fortalecimiento de la descentralización en la ciudad.

h. Se guiará por una ética en la construcción y manejo de lo público. i. Contará con mecanismos de evaluación permanente y participativa.

Estos preceptos orientarán el funcionamiento del sistema, buscando que en medio de las limitaciones se puedan demostrar de manera permanente los avances y resultados de la planeación participativa. El sistema no debe estar cimentado en una concepción purista, con el objetivo de hacer imposible el logro de sus propósitos y en consecuencia para que todo siga igual, y de contera, contribuya al desprestigio de los mecanismos de participación. Esto resultaría inmoral.

5.2. Estado del arte de la planeación participativa en la ciudad A continuación se abordarán, a manera de síntesis, los principales problemas que el sistema debe resolver, en el marco de la propuesta teórica y de los preceptos para su funcionamiento. Los aspectos que se mencionan son producto del análisis realizado en los capítulos anteriores y de una reflexión frente al deber ser de un sistema de planeación participativa construido en y para la democracia. Son organizados en tres categorías: de orden normativo, organización y funcionamiento. Se expondrán a manera de enunciados que permitan posteriormente ser abordados en la elaboración instrumental de la propuesta. fundamento democrático del sistema y representación hasta donde no restrinja una participación constructiva en democracia del sistema.

1. Problemas normativos: a. Existen múltiples normas relacionadas con el proceso de formulación de los

planes de desarrollo de la ciudad. Una normativa nacional (Constitución Política, Ley 152 de 1994, Ley 388 de 1997, Estatuto Orgánico de Bogotá o Decreto Ley 1421 de 1993 y leyes sectoriales, etc.), normas distritales como el POT (Decreto 190 de 2004) y su reglamentación, el Acuerdo 12 de 1994 como norma general del plan para el Distrito y el Acuerdo 13 de 2000 que reglamente la formulación de los planes desarrollo local, y algunas normativas sectoriales que tienen aspectos relacionados con el proceso de planeación tales como la organización de los consejos de política social o el sistema distrital de cultura.

b. La normativa existente sobre la formulación de los planes de desarrollo (acuerdos 12 y 13), no permite una articulación entre lo local y lo distrital, ni horizontalmente entre los sectores.

c. Las normas presentan ambigüedades que exacerban la tensión entre representación y participación, produciendo asimetrías que deslegitiman el proceso y fortalecen el desconocimiento del otro y sus argumentos.

d. Falta articulación y reconocimiento entre las normas de planeación tales como el POT, que crea las UPZ como unidades de planeamiento y no son reconocidas en el Acuerdos 13 de 2000.

e. El acuerdo 13 presenta ambigüedades en las funciones que otorga a autoridades e instancias de planeación.

f. No existe articulación entre las normas de planeación y presupuesto que involucren los temas de la participación.

g. Se han venido tramitando iniciativas de proyectos de acuerdo en el concejo, pero es necesario concretar una propuesta para cumplir con la meta del plan de desarrollo distrital de crear el sistema distrital de planeación.

2. Problemas organizativos:

a. La planeación de la ciudad no funciona como sistema. Está separado el proceso

distrital de lo local y el ordenamiento del territorio (POT y reglamentaciones). Este problema se agrava por la indefinición de competencias locales. Adicionalmente, no se prevén vínculos explícitos entre lo local y lo distrital con la región, la nación o lo que en la propuesta teórica se denomina lo extrasocietal, limitando la interacción de insumos y productos.

b. La participación en la reglamentación del ordenamiento territorial no es clara y no tiene mayor incidencia en la toma de las decisiones. No distingue el grado de incidencia en las distintas piezas del proceso: planes maestros, zonales o UPZ entre otros, y no existe articulación con los consejos de planeación distrital y locales.

c. La organización de los consejos de planeación tanto en el nivel distrital como local están conformados por sociedad civil, miembros de instituciones y corporaciones públicas como las JAL en el caso del consejo territorial. La naturaleza de los consejos, como espacios de la sociedad civil para la

interlocución con el Estado, se ve distorsionada y genera tensiones cuando participan miembros de las instituciones o corporaciones públicas.

d. No existe conexión entre la organización de los consejos de planeación local y el consejo territorial de planeación.

e. Existen problemas de representación y legitimidad en la conformación de los consejos de planeación tanto distrital como locales, que no favorece la inclusión de organizaciones representativas de la sociedad civil.

f. La forma como se organiza el proceso de planeación presenta problemas en relación con los tiempos y la articulación de otros espacios sectoriales de participación.

g. No es claro el vínculo entre el sistema planeación, el sistema presupuestal y el ordenamiento territorial.

h. El diseño para el funcionamiento de los consejos no es claro y presenta vacíos en lo relacionado con vacancia, reemplazos o ausencias.

i. El diseño de encuentros ciudadanos no está relacionado con el nivel distrital y a nivel local requiere un rediseño que los haga representativos, legítimos y eficientes.

j. La concertación de los contenidos del plan de desarrollo local, el carácter vinculante de los encuentros y el proceso de concertación no son claros y no diferencian la responsabilidad de los participantes.

k. Existen responsabilidades otorgadas a los consejos de planeación local, que van mucho más allá del carácter de los consejeros. Ejemplo, diagnosticar y priorizar las necesidades de la localidad u organizar los bancos de programas y proyectos.

l. No es claro el mecanismo de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas que deben hacer las instancias de planeación y los ciudadanos a los planes de desarrollo en su etapa de formulación y ejecución, así como su articulación con los organismos de control.

m. Existe una planeación concebida de arriba hacia abajo, que tiene como base la “consulta ciudadana” del programa de gobierno del alcalde electo763. El plan de desarrollo distrital define las prioridades de los planes de desarrollo local, en niveles que no siembre presentan concordancia con lo que las comunidades locales definen como prioridad. Igualmente se presentan problemas de concordancia entre lo establecido en los planes, el presupuesto y las normas de ordenamiento, para lo cual se requiere una articulación muy explicita a través de dos normativas que tienen distinto carácter y procedencia (ejecutivo y concejo).

3. Problemas de funcionamiento

a. No existe un diseño institucional adecuado en la infraestructura institucional y el

apoyo logístico que requiere el proceso de planeación de la ciudad.

763 El plan de desarrollo de la ciudad debe consultar el programa de gobierno del candidato para hacer real el llamado voto programático establecido en el artículo 1 de la Ley 131 de 1994, según el cual “los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte integral en la inscripción de su candidatura”.

b. Se carece de un programa permanente de formación y capacitación para que quienes participan del proceso puedan realizar sus funciones con eficiencia, transparencia, responsabilidad y ética en la construcción de lo público.

c. El proceso funciona sin reglas claras y con niveles de interpretación que generan desgaste y tensión entre los comprometidos en la formulación de los planes de desarrollo.

5.3. Organización operativa de la propuesta.

Para la organización del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital es importante definir con claridad los alcances y limitaciones que tendría el sistema en relación con: la participación, las responsabilidades de autoridades e instancias y sus relaciones, la relación entre lo local y lo distrital, los distintos sectores, la región y la nación, las definiciones constitucionales y legales que inciden en el sistema (voto programático, tratados internacionales), momentos de los procesos locales y distritales, entre otros aspectos, tratando de resolver los problemas antes expuestos. Teniendo en cuenta el estado del arte del proceso, se precisa a continuación el sentido de los instrumentos que permitirán materializar la propuesta del sistema. Se proponen dos instrumentos: uno de orden normativo y uno de orden operativo que consiste en una manera de organización y gestión participativa del sistema. El instrumento normativo es un proyecto de acuerdo que modificaría los acuerdos 12 de 1994 y 13 de 2000, articula la participación de la comunidad en la producción y revisión de las normas de ordenamiento del territorio y le daría vida jurídica al Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. Este proyecto tendrá especial cuidado en desarrollar los aspectos fundamentales del sistema y dejar la opción de reglamentar a nivel de decretos, aquellos aspectos operativos o de funcionamiento, que pueden depender mucho más de la acción del ejecutivo, sin que esto signifique pérdida en la definición de lo esencial para el funcionamiento del sistema. En los proyectos de acuerdo existentes se introducen temas tan específicos de reglamentación, que impedirían en el futuro su adecuación de manera flexible a una realidad que resulta cambiante y que por su naturaleza exige permanentes procesos de revisión y adecuación. El proyecto de acuerdo tendrá en cuenta e incorporará en su estructura los siguientes aspectos:

a. El conjunto de normas superiores vigentes y que aplican al Distrito Capital, tratando de desarrollar la participación como fundamento esencial de la construcción democrática de nuestra sociedad. Se adecuará a los fundamentos constitucionales y de ley, y se propondrá un sistema que construya de abajo hacia arriba la planeación de la ciudad y sus localidades.

b. Creará el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, articulando lo local y lo Distrital a través de sus distintos instrumentos: normas de

ordenamiento, diagnósticos participativos, la formulación, aprobación, ejecución, control social y la evaluación de los planes.

c. Definirá con precisión los niveles de participación y hasta donde llega la participación en la toma de decisiones, sin que choque con las responsabilidades de las autoridades de planeación definidas por la ley.

d. Reorganizará la composición de los consejos de planeación y la estructura de los encuentros ciudadanos.

e. En materia de participación, partirá de reconocer y dar fuerza a lo contenido en el artículo 18 del Acuerdo 13 de 2000, en relación con la capacidad vinculante de las decisiones que sean concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos.

f. Recogerá los principales aciertos y buscará superar los principales problemas de las experiencias de planeación participativa que se han adelantado en la ciudad, especialmente a partir de la expedición del la Constitución Política de 1991 y el Estatuto Orgánico de Bogotá.

g. Diferenciará el proceso de planeación y el de presupuesto, dejando clara la interacción entre los dos sistemas.

h. Los diagnósticos distritales y locales serán la fuente central de interrelación entre la planeación local y la planeación general de la ciudad.

i. Establecerá un mecanismo que permita avanzar en la obligatoriedad de la concertación del presupuesto con los distintos organismos de participación con que cuenta la ciudad y que tienen algún nivel de desarrollo y especialización.

j. Propondrá desarrollos institucionales que garanticen unos mínimos logísticos para que los miembros del sistema puedan llevar a cabo los distintos procesos en los cuales esté involucrada.

k. Definirá con claridad los distintos instrumentos requeridos para tal fin: el proceso de planeación (formulación, adopción, ejecución, evaluación y rendición de cuentas), los bancos de proyectos, los sistemas de información, etc., así como su estrecha y vinculante relación con el presupuesto.

5.3.1. Estructura de la propuesta Teniendo en cuenta los aspectos antes enunciados la propuesta tendría la siguiente estructura, en lo relacionado con el proyecto de acuerdo:

a. Un primer título relacionado con la organización general del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capita. Se ocupará de los aspectos esenciales del sistema, en cuanto organización y funcionamiento. En este título se definen los siguientes aspectos: Un primer capítulo que aborda qué es el sistema, quienes lo conforman, articulación con otros sistemas y principios.

b. Un segundo capítulo relacionado con la conformación de los consejos de planeación del Distrito Capital.

c. Los capítulos tercero, cuarto, quinto y sexto se ocupan de definir las funciones de las autoridades e instancias de planeación dentro del sistema. Une, diferenciando, las responsabilidades de cada uno de los miembros del sistema, superando las principales ambigüedades normativas en cuanto a funciones.

d. En los capítulos séptimo y octavo se define la manera como son elegidos los consejeros.

e. El capítulo noveno define la Secretaría Técnica y sus funciones. f. En el capítulo décimo y onceavo se abordan los temas relacionados con las sesiones

de los consejos y los principales aspectos relacionados con el funcionamiento operativo respectivamente.

g. Un título segundo aborda los procesos del sistema, poniendo especial cuidado en la manera como se utilizan los insumos por parte de los miembros del sistema para generar los productos del mismo, articulando el proceso local y el distrital y resolviendo de esta manera la separación normativa existente al respecto. En el capítulo primero de este título se precisa el proceso general de planeación, el cual se aborda desde los encuentros ciudadanos y los diagnósticos hasta la evaluación y control social que da inicio a un nuevo ciclo.

h. En los capítulos segundo, tercero y cuarto se aborda lo relacionado con los encuentros ciudadanos, desarrollando un cambio fundamental en la forma de organización y en la manera como estos aportan a los objetivos del sistema.

i. Los capítulos quinto y sexto abordan los aspectos relacionados con la formulación y aprobación de los planes de desarrollo distrital y locales.

j. El capítulo séptimo de este título se ocupa de los mecanismos de ejecución, el capítulo octavo de la participación ciudadana en el ordenamiento del territorio articulándola al sistema, y el capítulo IX los principales aspectos que tienen que ver con el seguimiento, la evaluación y el control social a los planes de desarrollo.

k. El título tercero desarrolla las disposiciones finales que aportan los mecanismos de sinergia para el funcionamiento del sistema, le dan vigencia al mismo y define la transición.

5.3.1.1. Diseño de la composición de los consejos de planeación en el Distrito Capital. Para el diseño de los consejos de planeación se aplicaron los siguientes criterios:

a. El mínimo de composición definido en la Ley 152 de 1994, que especifica que los consejos distritales deberán estar integrados como mínimo por representantes de los sectores económico, social, ecológico, educativo, cultural y comunitario.

b. Los consejos solo estarán integrados por representantes de la sociedad civil, cuyo domicilio y espacio de trabajo sea el Distrito Capital.

c. Debe articular lo local y lo distrital, y abrir la posibilidad de hacerlo con otros sistemas de planeación supradistritales.

d. Las autoridades de planeación del distrito o de las localidades no serán integrantes de los consejos, pero tendrán momentos y procedimientos de interlocución y de concertación, en el marco del sistema.

e. Se buscará un número razonable de integrantes que haga funcional y eficiente la actuación de los consejos.

f. Se tendrá un criterio de inclusión de sectores en el marco de la constitución y la ley. g. Solo podrán participar organizaciones legalmente constituidas.

Instrumentalización de los criterios Para lograr una composición razonable de los consejos de planeación se seguirán los siguientes parámetros.

Primer criterio.

El primer criterio presenta dificultad y ambigüedad al momento de definir los sectores. El llamado sector social764 es ambiguo ya que incluye generalmente sectores tales como el educativo, el cultural, el ecológico, etc. Con la Carta Política de 1991, “El Estado social de derecho, por definición, interviene en el entero proceso económico y social, lo que lleva a cabo no de manera puntual sino como función suya típica y constante, sin necesidad de que para hacerlo deba primero conceder ventajas a los particulares comprometidos en una determinada actividad social. [...] Esta forma de Estado supera la visión de la economía y de la sociedad como esferas puramente fácticas externas al derecho”765. Por lo tanto y teniendo como referente la ley 152, se propone integrar diferenciando, los sectores a incluir de la siguiente manera:

a. Se toma como base una composición que tenga los sectores enunciados en el

artículo 34 de la Ley 152: económico, social, ecológico, educativo, cultural y comunitario.

764 Esta es una ambigüedad presente en la normativa y en las concepciones de nuestros diseñadores institucionales y en los “participologos”, que en general deviene de la separación entre lo que se concebía en los años setenta como social en oposición a lo económico. “Lo económico se concebía como el campo de lo racional absoluto, totalmente aprensible mediante la cuantificación, mientras que lo social permanecía dentro del campo de lo emocional y de los valores. Esta separación se llevó a su clímax en el pensamiento socialdemócrata. [...] De manera general todos los grandes países occidentales han vivido en los años sesenta, y hasta en los setenta, con esa distinción-oposición entre lo económico- terreno de lo racional puro, muy próximo a lo técnico- y lo social – terreno de la justicia distributiva y por tanto de los valores”, Michel Crozier, Estado modesto, estado moderno. Estrategia para el cambio, Fondo de Cultura Económica, segunda edición, México, 1992, p. 132. Esta diferenciación sigue teniendo mucho peso en nuestras discusiones y en la organización del Estado, presentando enormes limitaciones para el desarrollo caracterizado esencialmente por la competencia. 765 Ver en Alexei Julio Estrada, “Economía y ordenamiento constitucional””, Teorías Jurídicas y económicas del Estado, Homero Cueva (dir.), Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002, P. 185.

b. Se integrarían en la composición del llamado sector social las organizaciones de los siguientes sectores: salud, vivienda, servicios públicos, organizaciones protectoras de la niñez, mujeres, adultos mayores, jóvenes, etnias, desplazados, derechos humanos y comités de seguridad y convivencia, población con limitaciones, sindicatos, campesinos, deportivas, y consumidores.

c. En el sector comunitario se dará participación a las Juntas de Acción Comunal a través de sus sistemas de representación territorial (Federación de Juntas o Asojuntas según el caso), a los consejos de administración de las unidades residenciales de propiedad horizontal y a las organizaciones de comunicación comunitaria.

Segundo criterio Los consejos son un espacio exclusivo de la sociedad civil y se busca eliminar o minimizar las asimetrías por representación del poder político o de la administración en los consejos. Se convierte en un criterio de exclusión frente al ejecutivo y el poder político. Concebir los consejos como espacios de la sociedad civil es recuperar sentido para una interlocución generada a partir de los procesos en los cuales las funciones del ejecutivo, las corporaciones públicas y los espacios de la sociedad civil estén claramente delimitados. Adicionalmente se precisa que las organizaciones representadas en los consejos deben tener como domicilio y espacio de trabajo el Distrito Capital.

Tercer Criterio

La articulación de lo local con lo distrital se hará a través de un doble juego: de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. El consejo territorial tendrá representación con uno de sus miembros en los consejos de planeación local y los locales tendrán la posibilidad de elegir autónomamente 4 miembros en el consejo territorial. El consejo nacional de planeación tendría un representante y se incluiría a un miembro en representación de los consejos de los municipios que conformen la mesa ciudad región del proyecto regional Bogotá Cundinamarca, o por lo menos de los municipios que limitan con el Distrito Capital, con voz pero sin voto. De esta manera se crearía la posibilidad de generar relaciones permanentes y sistema entre los distintos niveles: al interior del distrito y a nivel supradistrital. Cuarto criterio. Al concebir los consejos como exclusivos de la sociedad civil y excluir al ejecutivo y a las corporaciones públicas, el sistema abre la posibilidad de interlocución a través de la concertación entre autoridades e instancias de planeación en los momentos de la formulación y de los mecanismos de seguimiento, evaluación y control social. Por lo tanto, con autoridades y corporaciones públicas se entablan relaciones en momentos precisos del

proceso y no formando parte de los espacios de participación que están reservados para la sociedad civil. Quinto criterio. La composición de los consejos de planeación debe buscar una organización razonable en el número de integrantes. Se toma como referente el funcionamiento del Consejo Distrital de Cultura, donde la composición es de 36 miembros766 y la asistencia fue del 61%767 de sus miembros con promedio de una reunión mensual en este consejo. Asumiendo que los resultados de investigaciones señalan que el sistema de cultura es el que más se aproxima a funcionar como sistema y por no contar con otros referentes para definir el tamaño de los consejos, se optará por una composición que no supere los 36 miembros. Es un criterio que sin restringir demasiado la composición de los consejos, tampoco hace de los mismos un aparato inmanejable. Sexto criterio. Los consejos materializan un principio de inclusión, al involucrar sectores tales como campesinos, población con limitaciones, desplazados, etc. Estos grupos poblacionales que no tenían espacio en la conformación anterior y están adquiriendo gran importancia para el Distrito, lo logran en la presente propuesta. Séptimo criterio Solo participarán organizaciones de la sociedad civil que acrediten su constitución legal a través de personería jurídica o el reconocimiento legal de su existencia. Ejemplo: resolución del Ministerio del Interior y de Justicia para organizaciones indígenas, acto de constitución de consejos como jóvenes o cultura, o resoluciones de reconocimiento de los comités de participación en salud, que tienen respaldo jurídico en su creación y sobre todo tradición organizativa en la ciudad. Aplicando estos criterios la composición del consejo territorial de planeación sería la siguiente:

766 Artículo 8 del Decreto 221 de 2002, composición del Consejo Distrital de Cultura, Documento Distrital de Políticas Culturales, Instituto Distrital de Cultura, Bogotá, 2003. 767 Datos tomados del informe de la Secretaría Técnica del Consejo Distrital de Cultura, rendido en la asamblea anual del consejo y que abarca el periodo del 31 de agosto de 2002 al 26 de noviembre de 2003. Medio magnético.

Sector Miembros Subsector Observaciones Económico 4 Producción

Comercio Servicios Informal

Se reduce a estos subsectores por ser la base del sector económico. Dentro del sector informal podrán participar organizaciones de vendedores ambulantes, microempresarios informales, entre otros

Social 17 Salud Vivienda Servicios públicos Organizaciones protectoras de la niñez Organizaciones de mujeres Adultos mayores Jóvenes Etnias (negritudes, indígenas, y Rom). Desplazados Organizaciones de derechos humanos, y comités de seguridad y convivencia. Población con limitaciones Sindicatos Organizaciones campesinas Organizaciones deportivas Organizaciones de consumidores

El sector salud será representado

a través de los comités de

participación comunitaria. Por

servicios públicos pueden

participar los comités de

vigilancia de este sector o

asociaciones de usuarios de

servicios públicos. Los jóvenes

serán representados a través del

consejo distrital de juventud. Por

derechos humanos y comités de

seguridad y convivencia, las

organizaciones pertenecientes a

defensores de derechos humanos,

comités de seguridad y

convivencia cuyas acciones sean

del ámbito distrital.

Cada uno de los integrantes será objeto de precisión en la reglamentación respectiva para la elección.

Ecológico 1 Organizaciones ecologistas o ambientalistas

Educativo 3 Uno en representación de las asociaciones de profesores Uno por asociaciones de

estudiantes

Uno por asociaciones de padres de familia.

Podrán participar las distintas asociaciones de profesores, padres de familia y estudiantes vinculadas al sector educativo que ejerce en la ciudad.

Cultural 1 Un representante del Consejo Distrital de Cultura.

La terna será designada por el CDC.

Comunitario 3 Federación Distrital de Juntas Un miembro por los consejos de administración de unidades residenciales. Organizaciones de comunicación comunitaria

Consejos de Planeación Local

4 4 representantes de los consejos de planeación local.

Elegidos autónomamente por los consejos

Participación de otras instancias

2 Un representante del Consejo Nacional de Planeación Un representante de consejos de los municipios que integren la mesa Bogotá Cundinamarca, la región o los municipios vecinos del Distrito

Con voz pero sin voto. Estos miembros serán escogidos de las ternas que envíen los respectivos consejos, según la reglamentación.

Total 35 Un consejo de 35 miembros está muy cerca de la composición del Consejo Distrital de Cultura y del Concejo Distrital de Bogotá. Como Secretaría Técnica del consejo ejercerá el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Los criterios para la delimitación de los consejos de planeación local son los mismos del consejo territorial, con las siguientes adecuaciones:

a. En el llamado sector social, a nivel local no existen organizaciones sindicales con cede y radio de acción local.

b. Por otras instancias participan: un representante del consejo territorial de planeación del distrito y un representante de los consejos de los municipios que tienen límite con la localidad.

c. Por el sector comunitario participa Asojuntas como la entidad que agrupa las juntas de acción comunal de las localidades.

La composición de los consejos locales resultará menor que la distrital, ya que en una gran parte de localidades no exciten organizaciones de algunas etnias, o de organizaciones de otros sectores como campesinos, desplazados, etc. La norma precisa que de no existir, no formarán parte del consejo. En relación con experiencias como la de cultura, los consejos

locales tienen composiciones que van desde 10 miembros en los más pequeños a 22 en los más grandes768. La composición de los consejos de planeación local sería la siguiente: Sector Miembros Subsector Observaciones Económico 4 Producción

Comercio Servicios Informal

Se reduce a estos subsectores por ser la base del sector económico. Dentro del sector informal podrán participar organizaciones de vendedores ambulantes, microempresarios informales, entre otros

Social 16 Salud Vivienda Servicios públicos Organizaciones protectoras de la niñez Organizaciones de mujeres Adultos mayores Jóvenes Etnias (negritudes, indígenas, y Rom). Desplazados Organizaciones de derechos humanos, y comités de seguridad y convivencia. Consejo local de personas con limitaciones Organizaciones campesinas Organizaciones deportivas Organizaciones de consumidores

El sector salud será representado a través de los comités de participación comunitaria. Por servicios públicos pueden participar los comités de vigilancia de este sector o asociaciones de usuarios de servicios públicos. Los jóvenes serán representados a través del consejo local de juventud. Por derechos humanos y comités de seguridad y convivencia, las organizaciones pertenecientes a defensores de derechos humanos, comités de seguridad y convivencia cuyas acciones sean del ámbito local.

Ecológico 1 Organizaciones ecologistas o ambientalistas

Educativo 3 Uno en representación de las asociaciones de profesores Uno por asociaciones de

estudiantes

Uno por asociaciones de padres de familia.

Podrán participar las distintas asociaciones de profesores, padres de familia y estudiantes vinculadas al sector educativo con cede y trabajo local.

Cultural 1 Un representante del Consejo Local de Cultura.

Será designado por el consejo local de cultura.

768 Datos tomados del directorio de consejos de cultura del Distrito Capital 2005-2008, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Bogotá, 2002.

Comunitario 3 Asojuntas Un miembro por los consejos de administración de unidades residenciales. Organizaciones de comunicación comunitaria

Participación de otras instancias

2 Un representante del consejo territorial de planeación Un representante de consejos de los municipios que integren la mesa Bogotá Cundinamarca, la región o los municipios vecinos de la localidad respectiva

Con voz pero sin voto. Estos miembros serán delegados por los respectivos consejos, según la reglamentación.

Total 30 Los consejos de planeación local tendrían una composición de 30 personas que se concretarían, si sigue la tendencia de los consejos locales de cultura, en un promedio de 17 miembros por consejo 5.3.1.2. Diseño para la organización de los encuentros ciudadanos Como ya se evidenció, uno de los principales problemas que registra el proceso de planeación está relacionado con la manera como se han organizado los encuentros ciudadanos para la formulación de los planes de desarrollo local. Los siguientes son los principales problemas:

a. La inscripción de ciudadanos para los encuentros ha presentado dificultad. Se inscriben personas que no asisten, que no son concientes del proceso o asisten personas que no están inscritos, entre otros aspectos. Dentro de las deliberaciones de los consejos de planeación, se ha planteado esta dificultad y se han tomado decisiones como dejar participar a personas no inscritas, lo cual hace que este proceso sea un desgaste administrativo sin mayor impacto en los resultados769. En otros casos se impide la participación de los no inscritos generando tensiones y deslegitimación del proceso. Este es uno de los aspectos a revisar en el marco de la creación del sistema.

b. A los encuentros ciudadanos generales asisten, en algunos casos, una inmensa cantidad de ciudadanos que solo reciben información general y que es muy difícil que aporten racionalmente a un propósito común. Encuentros de más de mil personas han generado tensión por aspectos que van desde la logística hasta la posibilidad de satisfacer las expectativas de los asistentes. En un encuentro o

769 En el documento del equipo técnico de la Secretaría de Gobierno se recomienda revisar el proceso de inscripción “como requisito para participar en los encuentros ciudadanos. Un mayor número de inscritos no refleja un mayor número de participantes a encuentros ciudadanos que haya cumplido con el requisito de inscripción”, ver Federico Suárez Russi, Ob. cit., p. 28.

asamblea de gran tamaño no es posible el reino de los argumentos de manera sistemática y coherente770.

c. A los encuentros por UPZ asisten menos personas pero en ocasiones participan ciudadanos que no son residentes en dichos territorios.

d. El fundamento central de los encuentros ciudadanos, como es el de decidir sobre los principales problemas de los territorios y concertar con las autoridades los contenidos del plan de desarrollo, prácticamente no se ha podido lograr con la racionalidad que esto requiere. Se debate entre mayor participación y racionalidad.

e. Las autoridades, por demostrar una participación abundante, movilizan poblaciones como jóvenes o adultos mayores, que no aportan al objetivo de los encuentros.

Participar racionalmente en encuentros ciudadanos exige por lo tanto una reestructuración en la forma de organizarlos. La siguiente es la propuesta al respecto.

a. Debe fundamentarse en que la participación aporte realmente a decisiones racionales y que sean tenidas en cuenta en los procesos de concertación.

b. Que los encuentros ciudadanos como constituyente primario, tengan capacidad decisoria en los temas de máxima proximidad y que exista un nivel de especialización de representantes de los ciudadanos en los encuentros que tienen la facultad de estructurar el plan de desarrollo local, o de incidir en otros espacios de planificación.

c. Que siendo el espacio más amplio de participación, esté claramente definida su naturaleza.

d. Que su mayor importancia está en decidir sobre los principales problemas, en la máxima relación de proximidad, el barrio o la vereda.

e. Que para incidir en procesos de menor proximidad tales como las UPZ o la localidad, lo puedan hacer a través de sus delegados, quienes los representarán posteriormente en aquellos encuentros de estructuración del plan o la organización del territorio.

f. Que esto permite generar acumulación de capital social e interlocutar con miembros del sistema con mayores niveles de conocimiento y cualificación sobre las funciones que deben realizar.

g. Que esta propuesta aumenta el número de participantes, lo hace más racional, supera los problemas de inscripción enunciados y puede aportar mayor perspectiva de equidad, ética y respeto por la diferencia.

770 Este es un tema debatido en los procesos de deliberación. Es bueno recordar la posición asumida por Jon Elster al respecto: “En una asamblea grande no es posible desarrollar argumentos de modo coherente y sistemático. Los debates suelen ser dominados por un pequeño número de oradores experimentados y carismáticos, [...] quienes se apoyan en la retórica más que en los argumentos. La forma externa de los debates es la deliberación, pero la fuerza que motiva las decisiones, más que la razón, es la pasión. Aunque los propios oradores no sean arrastrados por la emoción, esperan prevalecer apelando a las emociones del auditorio. En los bureaux es más probable que se respete la sustancia y no la forma de la deliberación. El tamaño pequeño reduce las posibilidades de demagogia y permite que sean escuchados todos los oradores”, Jon Elster (comp.), La democracia deliberativa, Ob. cit., p. 144.

La propuesta quedaría estructurada operativamente de la siguiente manera:

a. Encuentros ciudadanos de diagnóstico participativo, cuya función central sería definir los tres principales problemas del barrio o la vereda. Será el espacio más amplio de participación y de la democracia directa.

b. En dichos encuentros se nombrarían dos representantes por barrio o vereda, para representar a los ciudadanos en los encuentros ciudadanos de UPZ y locales de concertación y decisión.

c. Habría participación de todos lo barrios y veredas en el proceso. d. Habrá encuentros ciudadanos para concertar las propuestas de ordenamiento del

territorio que se reglamenten en el marco del sistema y para la formulación del plan de desarrollo distrital.

e. Habrá encuentros ciudadanos para la definición de la reglamentación o revisión del POT, que serán reglamentados, según el objetivo, para cada pieza de planeación.

Tomando los datos de la organización de la ciudad por UPZ y los barrios reconocidos en cada una de ellas771, se tendrían los siguientes resultados, asumiendo que participaran 100 personas por bario en los diagnósticos participativos y sin tener en cuenta la participación en el ordenamiento territorial. Total de UPZ en la ciudad (ver anexo 1) 112772 Total de barrios (ver anexo 1) 2344 Total de veredas (ver anexo 2) 97 Si participara un promedio de 100 personas por barrio en los diagnósticos participativos y un promedio de 20 personas por vereda, se tendría un total de 236.340 personas en el nivel más amplio de participación. Si los barios y veredas eligieran 2 personas como comisionados de trabajo para que los representaran en los encuentros por UPZ y zona rural, se tendría un total de 4882 personas, que estarían capacitados y participando de manera permanente en el proceso y permitirían una mayor racionalidad en su participación. De otra parte, se tendrían aproximadamente tres encuentros ciudadanos de información general en la etapa de formulación, que con un promedio de 1000 personas por encuentro en las 20 localidades daría una asistencia de 60.000 personas. Sin tomar en cuenta los encuentros distritales relacionados con el ordenamiento del territorio y los de difusión del plan de desarrollo, en cálculos muy conservadores, podrían participar cerca de 300.000 personas, lo cual daría un promedio de 43 personas por cada 1000 habitantes. Hasta hoy,

771 Unidades de Planeamiento Zonal, Información para el fortalecimiento local, módulo 1, Alcaldía Mayor de Bogotá. (s.d.). 772 “De las 117 UPZ determinadas por el POT, 5 pasaron a ser suelo rural y se integraron a una Unidad de Planeamiento Rural (UPR), por lo tanto quedaron 112 UPZ”, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, La construcción compartida de la Ciudad-Región Bogotá-Cundinamarca, Primera revisión 200-2003, Documento Resumen, Bogotá, 2004, p. 80.

los procesos que mayor participación ha llegado solo a las 50.000 personas (un promedio de 7 personas por cada 1000 habitantes). De cualquier manera, el proceso se haría más participativo, integraría personas de una mayoría de barrios y se haría mucho más racional en la búsqueda de los objetivos. La mayor bondad de la propuesta está en generar un proceso más representativo y participativo, y de mejor calidad en la deliberación, lo cual se deberá reflejar en una mayor coherencia en la toma de decisiones. 5.4. Instrumentos para la implementación de la propuesta En este aparte se desarrollarán los dos instrumentos propuestos: el proyecto de acuerdo y la propuesta operativa para su trámite e implementación.

5.4.1. Proyecto de acuerdo

SISTEMA DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DEL DISTRITO CAPITAL

“Por el cual se establece el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, se reglamenta el proceso de formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control social a

los planes de desarrollo del distrito y sus localidades y se dictan otras disposiciones”.

EL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C., En uso de sus facultades constitucionales y legales

ACUERDA:

TITULO I

DE LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

DEL DISTRITO CAPITAL

CAPÍTULO I ASPECTOS GENERALES DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DEL

DISTRITO CAPITAL

ARTÍCULO 1º. Definición.- Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. El Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital es el conjunto de autoridades, instancias y procesos de desarrollo institucional y comunitario, que de manera coordinada, concertada y cooperante; diagnostican, preparan, formulan, aprueban, ejecutan, vigilan, evalúan, hacen seguimiento y realizan control social a los planes de desarrollo y a los distintos procesos de planeación que se adelanten en el Distrito Capital y sus localidades.

ARTÍCULO 2.- Objetivos. Son objetivos del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital los siguientes:

1. Garantizar espacios de deliberación y concertación para decidir sobre los componentes y contenidos del plan de desarrollo del Distrito Capital y los planes de desarrollo locales.

2. Garantizar una amplia participación de la ciudadanía en lo relacionado con la planeación del territorio del Distrito Capital y sus localidades.

3. Contribuir al logro de una mayor racionalidad y eficiencia en la ejecución del gasto público en el Distrito Capital y en cada una de sus localidades.

4. Garantizar la transparencia del proceso de formulación y ejecución del plan de desarrollo distrital, los planes de desarrollo locales, los planes de ordenamiento territorial, y el seguimiento, evaluación y control social de los mismos.

ARTÍCULO 3º. Componentes del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. El Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital está compuesto por:

1. Las autoridades e instancias de planeación del Distrito Capital y de sus localidades. 2. Los sistemas de planeación participativa de las localidades del Distrito Capital. 3. Los procesos y espacios de participación institucionales y comunitarios que

permiten formular, ejecutar y hacer seguimiento, evaluación y control social al plan de desarrollo del Distrito Capital y de sus localidades, y a los planes de ordenamiento territorial y a su reglamentación.

PARÁGRAFO.- Territorialmente el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital contará con instancias y autoridades distritales y locales. Las autoridades e instancias distritales y de cada una de las localidades en que se encuentre organizado el Distrito Capital, formarán parte integral del sistema de planeación participativa, y actuaran en el marco de la constitución, la ley, el presente acuerdo y su reglamentación. ARTÍCULO 4°.- De las autoridades de planeación en el Distrito Capital. Son autoridades de planeación en el Distrito Capital: 1.- A nivel general del Distrito

a. El Alcalde Mayor, quien será el máximo orientador de la planeación en el Distrito Capital.

b. El Consejo de Gobierno Distrital. c. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, quien desarrollará las

orientaciones de planeación y ordenamiento territorial impartidas por el Alcalde Mayor, dirigirá y coordinará técnicamente el trabajo de formulación del plan de desarrollo con las secretarías y departamentos administrativos, y las entidades descentralizadas departamentales y nacionales que operen en el Distrito.

d. Las secretarías, departamentos administrativos u oficinas especializadas del Distrito.

2.- En el nivel local

a. El Alcalde Local. b. El Consejo Local de Gobierno

ARTÍCULO 5°.- De las instancias de planeación en el Distrito Capital. Son instancias de planeación en el Distrito Capital: 1.- A nivel general del Distrito

a. El Concejo de Bogotá Distrito Capital b. El Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital

2.- En el nivel local

a. La Junta Administradora Local. b. El Consejo de Planeación Local. c. El Consejo de Planeación Ampliado. d. Comisionados de trabajo.

ARTÍCULO 6º.- Articulación con otros sistemas. El Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, en todos sus niveles, estará integrado al sistema de presupuesto, a otros sistemas, a entidades u organismos distritales, regionales, nacionales o internacionales con los cuales tenga interacción por su naturaleza, y a los distintos mecanismos de control social vigentes en el Distrito Capital. Para tal efecto y a través de las autoridades e instancias de planeación, establecerá los mecanismos adecuados de articulación, para coordinar, promover y ejecutar las acciones necesarias que permitan un desarrollo armónico y eficiente de las políticas económicas, sociales, ambientales y culturales que reclame cada nivel de competencia, sin perjuicio de la autonomía de los intervinientes. ARTÍCULO 7º.- Coordinación del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital coordinará el Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital, para lo cual concertará las políticas generales para el funcionamiento del sistema y dictará las normas técnicas, administrativas y reglamentarias pertinentes, en concordancia con la normativa que sobre la materia aplique en el Distrito Capital. PARÁGRAFO PRIMERO.- En el evento que quien hacen parte del Sistema de Planeación del Distrito Capital no cumplan con las funciones y disposiciones aquí establecidas o en las normas reglamentarias, el Alcalde Mayor a través del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, adoptará las decisiones pertinentes en el marco de las disposiciones generales aquí contenidas, siguiendo el debido proceso y sin perjuicio de la autonomía de cada uno de los componentes del sistema.

ARTÍCULO 8º.- Principios del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. El Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital se regirá por los siguientes principios: 1. Autonomía: Las autoridades e instancias en cada uno de los niveles, ejercerán

libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se le haya específicamente asignado en la constitución, la ley y en el presente acuerdo.

2. Ordenación de competencias. Las autoridades, instancias y procesos del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital tendrán en cuenta para y en sus actuaciones, el marco de las respectivas competencias asignadas al Distrito y a sus localidades, en observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.

3. Coordinación. Las autoridades de planeación del orden distrital deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, y con las autoridades e instancias del orden nacional y regional, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo y de las normas de ordenamiento territorial.

4. Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad económica y financiera del Distrito Capital, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación de la ciudad, de acuerdo con las restricciones de la programación financiera del sector público que sea congruente con dicha estabilidad.

5. Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo del Distrito Capital y sus localidades, se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación.

6. Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo del Distrito y sus localidades y en las normas de ordenamiento territorial, las respectivas autoridades e instancias de planeación propenderán porque aquellos tengan cabal culminación.

7. Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo y las normas de ordenamiento, su ejecución, seguimiento y evaluación, las autoridades e instancias de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la constitución y la ley, en el presente acuerdo y en las normas que lo reglamenten.

8. Sustentabilidad ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-económico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.

9. Desarrollo armónico de las localidades. Las decisiones que formen parte de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las localidades.

10. Proceso de planeación. Los planes de desarrollo del Distrito Capital y sus localidades, establecerán los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y las normas de ordenamiento territorial.

11. Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos de los planes de desarrollo y en cumplimiento de los planes de acción, así como de las normas de ordenamiento territorial, se deberán optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que generen sea positiva.

12. Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos de los planes de desarrollo deben ser posibles de realizar, de acuerdo con las metas propuestas, el tiempo disponible para alcanzarlas y teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder.

13. Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste y con las normas de ordenamiento territorial.

14. Integralidad. Las acciones que se propongan en el marco del sistema propenderán preferiblemente por alternativas que apunten a resolver problemas de poblaciones focalizadas y que generen mayor impacto.

15. Corresponsabilidad. La solución de problemas socialmente relevantes comprende un proceso de acciones con responsabilidad compartida entre la administración distrital, local, los particulares y la comunidad afectada para potenciar los recursos disponibles.

16. Equidad. Las decisiones propenderán por una distribución más equitativa de los recursos, que permita a la población desprotegida tener la oportunidad de beneficiarse de los distintos proyectos de los planes de desarrollo y del ordenamiento del territorio.

17. Transparencia. El Sistema Distrital de Planeación Participativa del Distrito Capital debe ser amplio y abierto a toda la comunidad para garantizar mayor visibilidad y control en la aplicación de los recursos y los asuntos públicos.

18. Legitimidad. El Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital buscará que toda decisión sea aceptada y respetada porque se considera legalmente adoptada y porque responde a un interés general preponderante para la comunidad.

19. Oportunidad. Las decisiones que acompañen la planeación deberán ser tomadas con prontitud y en los tiempos establecidos en el presente acuerdo o en las normas de ordenamiento territorial, para lograr niveles óptimos de efectividad en la aplicación de los recursos públicos.

PARÁGRAFO.- Para efecto de lo previsto en numeral 2 de este artículo se entiende por: a. Concurrencia. Cuando dos o más autoridades de planeación deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades de distintos niveles, su actuación deberá ser oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros de competencia de cada una de ellas.

b. Subsidiariedad. Las autoridades de planeación del nivel más amplio deberán apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan de desarrollo y de las normas de ordenamiento territorial. c. Complementariedad. En el ejercicio de las competencias en materia de planeación las autoridades actuarán colaborando con las otras autoridades, dentro de su órbita funcional con el fin de que el desarrollo de aquéllas tenga plena eficacia.

CAPÍTULO II

DE LOS CONSEJOS DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DEL DISTRITO CAPITAL

ARTÍCULO 9º.- Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital. El Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital es la instancia de planeación encargada de representar a la sociedad civil en la deliberación, concertación, evaluación, seguimiento y control social en la formulación y ejecución del Plan de Desarrollo del Distrito Capital y en los procesos de planeación relacionados con la organización del territorio del Distrito. El consejo territorial actuará en estrecha coordinación con las demás instancias que conforman los sistemas locales de planeación de la ciudad, así como con los sistemas regionales y nacionales existentes, y con otros sistemas en los aspectos relacionados con su naturaleza. ARTÍCULO 10º.- Conformación del Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital. El Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital estará conformado por los representantes seleccionados por el alcalde Mayor de las ternas enviadas por las organizaciones legalmente constituidas de los siguientes sectores, cuya sede y ámbito de trabajo sea el Distrito Capital.

a. Sector económico (4 miembros):

Organizaciones de la producción (1) Organizaciones del comercio (1) Organizaciones del sector servicios (1)

Organizaciones del sector informal (1)

b. Sector social (17 miembros):

Comités de participación comunitaria en salud (1) Organizaciones de vivienda (1) Organizaciones de usuarios o comités de vigilancia de servicios públicos (1) Organizaciones protectoras de la niñez (1) Organizaciones de mujeres (1) Organizaciones de adultos mayores (1) Consejo distrital de jóvenes (1) Etnias (negritudes, indígenas, y Rom). Uno por cada etnia. (3) Organizaciones de desplazados (1) Organizaciones de defensores de derechos humanos

y comités de seguridad y convivencia. (1)

Consejo distrital de discapacitados (1) Sindicatos (1) Organizaciones campesinas (1) Organizaciones deportivas (1)

Organizaciones de consumidores (1)

c. Sector ecológico ( 1 miembro):

Organizaciones ecologistas o ambientalistas (1)

d. Sector educativo (3 miembros):

Asociaciones u organizaciones de profesores (1) Asociaciones u organizaciones de estudiantes (1)

Asociaciones u organizaciones de padres de familia. (1)

e. Sector cultural (1 miembro):

Consejo Distrital de Cultura. (1)

f. Sector comunitario (3 miembros): Federación Distrital de Juntas (1) Consejos de administración de unidades residenciales. (1) Organizaciones de comunicación comunitaria (1)

g. Consejos de planeación local (4 miembros):

Consejos de planeación local (4)

h. Otras instancias (2 miembros): Un representante del Consejo Nacional de Planeación (1) Un representante de consejos de municipios vecinos o de la región Bogotá Cundinamarca (1)

PARÁGRAFO.- Los representantes por otras instancias (literal h), participarán en el consejo con derecho a voz pero sin voto. ARTÍCULO 11º.- Consejos de planeación local del Distrito Capital. En cada localidad del Distrito Capital existirá un consejo de planeación local. Los consejos de planeación local son la instancia de planeación encargada de representar a la sociedad civil en la deliberación, concertación, evaluación, seguimiento y control social de la formulación de los planes de desarrollo local y sus respectivos presupuestos, y en los procesos de planeación relacionados con la organización del territorio de las localidades. ARTÍCULO 12º.- Conformación de los Consejos de Planeación Local del Distrito Capital. Los consejos de planeación local del Distrito Capital estarán conformados por miembros de las organizaciones legalmente constituidas cuya sede o ámbito de trabajo sea

la localidad. Los consejeros serán elegidos por y de entre los miembros de las organizaciones pertenecientes a los siguientes sectores:

a. Sector económico (4 miembros):

Organizaciones de la producción (1) Organizaciones del comercio (1) Organizaciones de sector servicios (1)

Organizaciones del sector informal (1)

b. Por el sector social (16 miembros):

Comités de participación comunitaria en salud (1) Organizaciones de vivienda (1) Organizaciones de usuarios o comités de vigilancia de servicios públicos (1) Organizaciones protectoras de la niñez (1) Organizaciones de mujeres (1) Organizaciones de adultos mayores (1) Consejo Local de Juventud (1) Etnias (negritudes, indígenas, y Rom). Uno por cada etnia. (3) Organizaciones de desplazados (1) Organizaciones de defensores de derechos humanos y comités de seguridad y convivencia. (1) Consejo local de personas con limitaciones físicas psíquicas y sensoriales (1) Organizaciones campesinas (1) Organizaciones deportivas (1)

Organizaciones de consumidores (1)

c. Por el sector ecológico (1 miembro): Organizaciones ecologistas o ambientalistas (1)

d. Por el sector educativo (3 miembros):

Asociaciones u organizaciones de profesores (1) Asociaciones u organizaciones de estudiantes (1)

Asociaciones u organizaciones de padres de familia. (1)

e. Por el sector cultural (1 miembro):

Consejo Local de Cultura. (1)

f. Por el sector comunitario (3 miembros): Asociación de Juntas (1) Un miembro por los consejos de administración de unidades residenciales. (1) Organizaciones de comunicación comunitaria (1)

g. Por otros consejos (2 miembros), delegados por cada uno de los siguientes espacios de participación:

Un representante del Consejo Territorial de Planeación del Distrito (1) Un representante de consejos de planeación de municipios que tienen límite con la localidad (1)

PARÁGRAFO PRIMERO.- Si alguna de las organizaciones antes mencionadas no tuvieren domicilio en la localidad o no tuvieren ningún tipo de representación local, no podrá formar parte de los consejos. PARÁGRAFO SEGUNDO.- La composición de cada consejo de planeación local en el Distrito Capital estará determinada, según el resultado de la elección, por las organizaciones o sectores inscritos y asistentes en el momento de elección, teniendo en cuenta la división administrativa del Distrito Capital y la condición urbana o rural de las localidades. PARÁGRAFO TERCERO.- Las organizaciones legalmente constituidas existentes en la localidad, dependiendo de su naturaleza, escogerán libremente el y solo un sector en el cual se inscribirán para participar. PARÁGRAFO CUARTO. El representante de los municipios vecinos participará con derecho a voz pero sin voto.

CAPÍTULO III

FUNCIONES DE LAS AUTORIDADES DISTRITALES

ARTÍCULO 13°.- Funciones del Alcalde Mayor. Son funciones del Alcalde Mayor en materia de planeación participativa las siguientes: 1. Trazar los lineamientos para el desarrollo de los procesos de ordenamiento del

territorio y la formulación del plan de desarrollo distrital y de sus localidades. 2. Presentar por conducto del director del Departamento Administrativo de Planeación

Distrital, el proyecto de plan de desarrollo distrital al Consejo de Gobierno Distrital. 3. Convocar a través del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, a las

organizaciones sociales para conformar el Consejo Territorial de Planeación. 4. Someter a consideración del Consejo Territorial de Planeación el proyecto de plan de

desarrollo distrital. 5. Radicar, por conducto del director del Departamento Administrativo de Planeación

Distrital, ante el Concejo de Bogotá, el proyecto de acuerdo del plan de desarrollo y demás normas de ordenamiento territorial que requieran de su aprobación.

6. Sancionar los acuerdos que adopte el Concejo Distrital, mediante el cual se aprueba el plan de desarrollo distrital y demás normas de ordenamiento territorial que sean de su competencia.

7. Presentar un informe anual de ejecución del plan de desarrollo al Concejo de Bogotá al inicio de las primeras sesiones ordinarias de cada año.

8. Presentar informes de rendición de cuentas sobre la gestión y ejecución del plan de desarrollo distrital según lo previsto en el Acuerdo 131 de 2004, previa entrega de la información respectiva y discusión con el Consejo Territorial de Planeación.

9. Incluir dentro del anteproyecto anual de presupuesto de cada vigencia, un proyecto que propenda por mantener los mecanismos de participación ciudadana señalados en el presente acuerdo, según el plan de acción acordado con el Consejo Territorial de Planeación.

10. Promover y divulgar los encuentros ciudadanos distritales en las etapas previstas durante el proceso de planeación distrital.

ARTÍCULO 14°.- Departamento Administrativo de Planeación Distrital. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, es la entidad rectora de la planeación en el Distrito Capital. Además de las funciones previstas en las normas vigentes, cumplirá las siguientes funciones en lo relacionado con el proceso de planeación: 1. Dirigir y coordinar el proceso de planeación del territorio y la elaboración del proyecto

de plan de desarrollo distrital, de acuerdo con los lineamientos del Alcalde Mayor. 2. Concertar con los consejos de planeación del distrito capital, según el nivel

correspondiente (distrital o local), la reglamentación de la participación de la sociedad civil en los procesos de organización y reglamentación del territorio.

3. Prestar el apoyo que requiera el proceso de planeación distrital y local para su eficaz funcionamiento.

4. Consolidar y actualizar el diagnóstico distrital y los diagnósticos locales, y difundirlos entre las autoridades, instancias, actores del sistema y ciudadanos

5. Concertar con los consejos de planeación local la metodología para el desarrollo de los encuentros ciudadanos.

6. Realizar la secretaría técnica de los consejos de planeación. ARTÍCULO 15.- Consejo de Gobierno Distrital. Además de las funciones previstas en las normas vigentes, en lo relacionado con el proceso de planeación cumplirá las siguientes funciones: 1. Estudiar, consolidar y aprobar el contenido del proyecto de plan de desarrollo distrital. 2. Aprobar el plan de acción para la ejecución del plan de desarrollo distrital de cada una

de las instituciones. 3. Coordinar con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital la participación

de las distintas entidades distritales en los procesos de planeación, organización y reglamentación del territorio.

CAPÍTULO IV

FUNCIONES DE LAS INSTANCIAS DISTRITALES DE PLANEACIÓN

ARTICULO 16°.- Funciones del Concejo Distrital. En materia de planeación el Concejo Distrital cumplirá las siguientes funciones:

1. Ampliar y fortalecer la participación y control social organizado de la ciudadanía en los procesos de planeación del Distrito Capital.

2. Garantizar respeto a las prioridades definidas entre autoridades de planeación y ciudadanos en los procesos de concertación de los procesos de planeación del Distrito Capital.

3. Convocar foros con el fin de dar a conocer y discutir los proyectos de acuerdos sobre ordenamiento territorial y plan de desarrollo, y los acuerdos definitivos.

4. Velar por que la reglamentación del ordenamiento territorial y el plan de desarrollo distrital sea resultado de un proceso de concertación y participación organizada de la ciudadanía, para lo cual se utilizarán los mecanismos que se establecen en el marco del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital.

5. Adoptar el plan de desarrollo distrital y las normas de ordenamiento que fueren de su competencia, en los tiempos estipulados en las normas respectivas.

6. Presentar informes de rendición de cuentas sobre el control político a la ejecución del plan de desarrollo y demás normas de ordenamiento territorial. Los informes deberán presentarse en los momentos previstos en el presente acuerdo, previa entrega de la información respectiva y discusión con el Consejo Territorial de Planeación, sin perjuicio de otras iniciativas en esta materia.

ARTÍCULO 17º.- Funciones del Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital. Son funciones del Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital las siguientes:

1. Analizar y discutir el proyecto del plan de desarrollo y dirigir las consultas a las autoridades e instancias de planeación en el nivel distrital y local durante la discusión del proyecto del plan.

2. Formular recomendaciones a las autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del plan, y conceptuar sobre el proyecto de plan de desarrollo presentado por el Alcalde Mayor.

3. Verificar la correspondencia de los contenidos del plan de desarrollo con los incluidos en el programa de gobierno registrado por el candidato electo al momento de su inscripción.

4. Organizar y coordinar una amplia discusión sobre el proyecto del pan de desarrollo distrital, mediante la organización de reuniones a nivel distrital y local, en las cuales deben intervenir los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, entre otros, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana en la formulación del plan.

5. Analizar que la propuesta de plan de desarrollo responda a las prioridades definidas en los diagnósticos locales.

6. Concertar con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la participación de la comunidad en la producción, ejecución y revisión de las normas de ordenamiento territorial del Distrito Capital, en concordancia con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial.

7. Ejercer control social sobre la ejecución anual del plan de desarrollo y las normas de organización del territorio, y rendir cuentas a los diferentes sectores sobre la gestión del consejo.

8. Tomar las decisiones de pérdida de la investidura a los consejero que infrinjan los deberes y derechos establecidos en el presente acuerdo y mediante los procedimientos establecidos en los respectivos reglamentos.

9. Revisar las reclamaciones que por pérdida de investidura de consejeros locales se interpongan ante el consejo territorial.

10. Darse su propio reglamento.

CAPÍTULO V

FUNCIONES DE LAS AUTORIDADES LOCALES ARTICULO 18°. Funciones del alcalde local. Es el orientador de la planeación en la localidad y como tal cumplirá las siguientes funciones: 1. Coordinar la elaboración del diagnóstico local, así como mantener actualizada la

información de la localidad y darla a conocer de una manera clara y oportuna. 2. Convocar a las organizaciones o sectores sociales locales con el objeto de conformar el

Consejo de Planeación Local. 3. Realizar en coordinación con el Consejo de Planeación Local y la Junta Administradora

Local, una convocatoria amplia para que la comunidad participe en los procesos de formulación, seguimiento, evaluación y control social del plan de desarrollo local.

4. Asistir y participar activamente en los encuentros ciudadanos, especialmente a los de concertación y rendición de cuentas.

5. Presentar en el primer encuentro ciudadano local el diagnóstico local, haciendo énfasis en los principales problemas de las UPZ, zonas rurales y de la localidad, así como los lineamientos generales del plan de desarrollo distrital.

6. Garantizar que las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos se expresen en el plan de desarrollo local y en sus respectivos presupuestos.

7. Discutir con el Consejo de Planeación Local el proyecto de presupuesto del Fondo de Desarrollo Local para cada vigencia, en particular los proyectos que deben ser incluidos, de conformidad con lo establecido en el plan de desarrollo y las propuestas de inversión concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos.

8. Proporcionar las condiciones necesarias para el funcionamiento adecuado del Consejo de Planeación Local, los comisionados de trabajo, el consejo de planeación ampliado y los encuentros ciudadanos.

9. Presentar, a consideración del Consejo de Planeación Local y de la Junta Administradora Local, el proyecto de plan de desarrollo, para su respectivo concepto y adopción.

10. Responder siempre por escrito a las observaciones realizadas por el consejo de planeación local, justificando las razones por las cuales no se adoptan las recomendaciones de esta instancia.

11. Sancionar y ordenar la publicación del acuerdo local que adopta el plan de desarrollo local.

12. Presentar informes de rendición de cuentas locales sobre la gestión y ejecución del plan de desarrollo local, en los momentos establecidos para tal fin, previa entrega de la información pertinente a las demás instancias de planeación local.

13. Participar en los procesos de reglamentación y organización del territorio de la localidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para tal efecto.

14. Incluir dentro del anteproyecto anual de presupuesto de cada vigencia, un proyecto que propenda por mantener los mecanismos de participación ciudadana señalados en el presente acuerdo.

ARTÍCULO 19°.- Consejo Local de Gobierno. Son funciones del Consejo Local de Gobierno en lo relacionado con el proceso de planeación: 1. Estudiar y consolidar el contenido final del proyecto de plan de desarrollo de la

respectiva localidad que será presentado al Consejo de Planeación Local y a la Junta Administradora Local, teniendo en cuenta las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos.

2. Aprobar el plan de acción para la ejecución del plan de desarrollo local y realizar seguimiento a la ejecución del mismo.

3. Participar en la reglamentación del ordenamiento territorial de la localidad de acuerdo con los procedimientos establecidos por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para tal efecto.

4. Las que le asigne el alcalde local dentro de las directrices para desarrollar los procesos de planeación local.

CAPÍTULO VI

FUNCIONES DE LAS INSTANCIAS DE PLANEACIÓN LOCAL

ARTICULO 20°.- Funciones de la Junta Administradora Local. Son funciones de la Junta Administradora Local las siguientes: 1. Adoptar el plan de desarrollo local, previa realización de audiencias públicas sobre el

contenido del proyecto de acuerdo. 2. Garantizar, en lo que dependa de sus competencias, que las decisiones concertadas y

aprobadas en los encuentros ciudadanos, se expresen en el plan de desarrollo local y en cada uno de los presupuestos anuales.

3. Coordinar con el alcalde local y el Consejo de Planeación Local la convocatoria a los encuentros ciudadanos y participar activamente en su realización, con el objeto de contribuir al desarrollo de procesos de concertación con la comunidad.

4. Promover la participación y veeduría ciudadanas en el desarrollo del proceso de planeación participativa de la localidad.

5. Aprobar el presupuesto anual del respectivo Fondo de Desarrollo Local, previo concepto favorable del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS, de conformidad con las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos e incorporadas al plan de desarrollo local.

6. Participar en los procesos de reglamentación y ordenamiento del territorio de la localidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

7. Rendir cuentas, en ejercicio del control político, sobre la ejecución del plan de desarrollo local y sobre su gestión en materia de las funciones de planeación participativa.

ARTICULO 21°.- Funciones del Consejo de Planeación Local. Son Funciones del Consejo de Planeación Local las siguientes: 1. Participar en el proceso de diagnóstico de la localidad. 2. Concertar con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital la participación

de la comunidad en la reglamentación y revisión normativa del ordenamiento territorial de la localidad, según lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial.

3. Adoptar la metodología que se empleará para el desarrollo adecuado de los encuentros ciudadanos, a partir de una propuesta concertada con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

4. Definir, y coordinar con el alcalde local, las fechas y lugares de reunión de los encuentros ciudadanos y convocar a la participación.

5. Organizar en coordinación con el alcalde local, la Junta Administradora Local y los comisionados de trabajo, el proceso de planeación local participativa y promover una amplia discusión sobre los contenidos y alcances del plan de desarrollo local.

6. Apoyar el trabajo de los comisionados de trabajo. 7. Rendir concepto escrito sobre el proyecto de pan de desarrollo local y presentarlo

oportunamente. 8. Hacer seguimiento y control social a la ejecución del plan de desarrollo y presentar los

informes respectivos en los momentos estipulados para tal fin. 9. Certificar ante el CONFIS la correspondencia entre las decisiones concertadas y

aprobadas en el encuentro ciudadano respectivo y el presupuesto de cada vigencia. 10. Vigilar y controlar la correcta organización y funcionamiento del banco de programas y

proyectos local. 11. Rendir cuentas a la ciudadanía sobre el cumplimiento de sus funciones. 12. Tomar las decisiones de pérdida de la investidura a los consejeros que infrinjan los

deberes y derechos establecidos en el presente acuerdo y mediante los procedimientos establecidos en los respectivos reglamentos.

13. Darse su propio reglamento.

ARTICULO 22°.- Funciones de los comisionados de trabajo. Son funciones de los

comisionados de trabajo las siguientes:

1. Organizarse de acuerdo con la metodología que para la realización de los encuentros ciudadanos adopte el consejo de planeación local.

2. Analizar y evaluar los problemas priorizados en los diagnósticos de barrio, UPZ o zona rural y la localidad.

3. Consolidar, de acuerdo con la metodología que se determine para tal fin, un documento con la priorización de los problemas que se propondrán al encuentro ciudadano de concertación del plan de desarrollo local.

4. Identificar los Proyectos de Gran Impacto (PGI) y los proyectos zonales que se proponen a la concertación del plan de desarrollo local.

5. Costear de manera indicativa los objetivos, programas y proyectos que formarán parte del plan de desarrollo local.

6. Formular los proyectos que concreten el plan de desarrollo local y tramitar su registro en el banco de programas y proyectos locales.

7. Participar en las reuniones del consejo de planeación ampliado. 8. Acudir a la convocatoria que realicen las autoridades e instancias de planeación local

para el desarrollo de los procesos de ordenamiento del territorio y formulación, seguimiento y evaluación del plan de desarrollo.

ARTICULO 23°.- Consejo de Planeación Ampliado. En cada localidad funcionará un consejo de planeación ampliado que estará integrado por los consejeros de planeación y los comisionados de trabajo.

ARTÍCULO 24.- Funciones del Consejo de Planeación Ampliado. Son funciones del Consejo de Planeación Ampliado:

1. Concertar con el alcalde local los contenidos del documento de plan de desarrollo local

que éste debe presentar al Consejo de Planeación Local y a la Junta Administradora Local.

2. Contribuir a la difusión del plan de desarrollo local a nivel de barrio, UPZ, zona rural y localidad.

3. Resolver las diferencias, si las hubiere, entre autoridades y Consejo de Planeación Local.

CAPÍTULO VII

ELECCIÓN DE CONSEJEROS TERRITORIALES DE PLANEACIÓN DEL

DISTRITO CAPITAL

ARTÍCULO 25º.- Convocatoria. El Alcalde Mayor, durante los dos últimos meses de su mandato, convocará de manera amplia a las organizaciones sociales que deseen formar parte del Consejo Territorial de Planeación. Una vez el nuevo Alcalde Mayor haya tomado posesión de su cargo, dará continuidad a la convocatoria, definiendo las organizaciones que serán renovadas en el Consejo Territorial de Planeación. La elección de los consejeros territoriales de planeación se hará de terna enviada por las organizaciones definidas en el

artículo 10 del presente acuerdo, según el procedimiento y requisitos establecidos para tal fin. ARTÍCULO 26°.- Inscripción de aspirantes al Consejo Territorial de Planeación. La inscripción de las ternas de aspirantes al Consejo Territorial de Planeación se realizará durante el mes de enero del primer año de gobierno del Alcalde Mayor, ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital o quien haga sus veces. ARTÍCULO 27º.- Designación e instalación del Consejo Territorial de Planeación. Una vez que las organizaciones presenten las ternas correspondientes a consideración del Alcalde Mayor, éste procederá a designar los miembros del Consejo Territorial de Planeación, dando a conocer previa y públicamente los criterios que tendrá en cuenta para la designación. Si transcurrido un (1) mes de la posesión del Alcalde Mayor, este no hubiere recibido la totalidad de las ternas de candidatos de los sectores correspondientes, designará los consejeros de los sectores que falten, siguiendo los criterios adoptados para la escogencia de los demás miembros. PARÁGRAFO PRIMERO.- Los consejeros territoriales de planeación serán designados para un período de ocho (8) años contados a partir de su instalación y la mitad de sus miembros serán renovados cada cuatro (4) años. PARÁGRAFO SEGUNDO.- La designación de los integrantes del Consejo Territorial de Planeación se hará mediante acto administrativo proferido por el Alcalde Mayor y la instalación oficial se realizará antes del 15 de febrero de su primer año de gobierno.

CAPÍTULO VIII

ELECCIÓN DE CONSEJEROS DE PLANEACIÓN LOCAL ARTÍCULO 28°.- Elección y período.- La elección de los consejeros de planeación local se realizará en el segundo semestre del segundo año de gobierno del Alcalde Mayor y se elegirán para un período de 4 años contados a partir de su instalación. ARTÍCULO 29º.- Campaña de difusión para la participación- El Departamento Administrativo de Planeación Distrital realizará una campaña masiva de difusión de los procesos de inscripción y elección de consejeros de planeación local, que promueva la participación amplia y plural de los diferentes actores del sistema de planeación participativa en las localidades. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el Consejo Territorial de Planeación y las autoridades e instancias de planeación local, realizarán reuniones informativas para que los distintos actores del sistema puedan conocer las implicaciones de pertenecer a los consejos de planeación local y los aspectos relacionados con el proceso de elección.

ARTÍCULO 30º.- Reglamentación y mecanismos de elecciones- El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, reglamentará la elección de los consejeros de planeación local y garantizará los mecanismos adecuados para realizar un proceso de elección amplio y democrático, en el marco de la Constitución Política, la ley y el presente acuerdo. El departamento de planeación concertará con el Consejo Territorial de Planeación la reglamentación para la elección y un plan de acción para el desarrollo de la misma. La financiación del proceso de elección estará a cargo de las alcaldías locales y será cofinanciada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. PARÁGRAFO.- En las localidades, cuando por un mismo sector se inscriban varias organizaciones para aspirar al Consejo de Planeación Local, el alcalde local las convocará por escrito, durante la semana siguiente a la terminación del proceso de inscripción, para que estas realicen autónomamente la elección correspondiente. ARTICULO 31°.- Integración e instalación de los consejos de planeación local.- El consejo quedará integrado únicamente por los miembros de las organizaciones que atendieron el llamado de inscripción y fueron elegidos en los términos previstos en la reglamentación que para tal efecto defina el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. La instalación oficial del Consejo de Planeación Local se hará durante el mes de enero del tercer año de gobierno del Alcalde Mayor y será presidida por éste. Cada alcalde local dará a conocer el acto administrativo mediante el cual se reconoce el consejo de planeación respectivo. ARTÍCULO 32º. Asesoría a los consejos de planeación local del Distrito Capital- Corresponde al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en coordinación con el Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital la promoción y la asesoría permanente a los consejos de planeación local.

CAPÍTULO IX

SECRETARÍA TÉCNICA DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DEL

DISTRITO CAPITAL

ARTÍCULO 33º.- Secretaría Técnica del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. La secretaría técnica del Consejo Territorial de Planeación, los consejos de planeación local y los espacios de participación reglamentados para el ordenamiento territorial de la ciudad, estará a cargo del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y se ejercerá a través de sus delegados. PARÁGRAFO.- El Departamento Administrativo de Planeación Distrital apropiará los recursos y garantizará las condiciones logísticas para ejercer la secretaría técnica del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital.

ARTÍCULO 34º.- Funciones de la Secretaría Técnica del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. 1. Coordinar el desarrollo del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital en

su nivel distrital y local. 2. Colaborar en la redacción de los informes que deban presentar las comisiones de los

consejos. 3. Conseguir el material informativo, normativo y bibliográfico que sea indispensable para

las actividades de los consejos y del sistema. 4. Elaborar las actas de las sesiones y someterlas a aprobación de los consejos de la

manera como sea definida en sus reglamentos. 5. Procurar que los trabajos realizados por los miembros del consejo sean presentados

oportunamente y facilitar su difusión y conocimiento a los demás miembros del mismo. 6. Llevar el archivo de los trabajos, informes, correspondencia, actas y documentación de

los consejos y demás espacios de participación del sistema de planeación participativa. 7. Convocar oportunamente a los miembros de los consejos y demás espacios de

participación del sistema, a las sesiones y demás eventos que los involucre. 8. Refrendar con su firma las actas aprobadas por los consejos. 9. Prestar y proporcionar la logística necesaria para el óptimo funcionamiento de los

consejos y del sistema. 10. Informar sobre el desarrollo del trabajo de los consejos de planeación y demás espacios

del sistema a los medios de comunicación y a la comunidad en general. 11. Coordinar las gestiones pertinentes con las administraciones locales, dependencias del

Distrito e instituciones afines, para garantizar el buen funcionamiento de los consejos de planeación y del sistema.

12. Proporcionar la información y los diagnósticos actualizados que se requieran sobre la realidad económica, social, cultural y ambiental del Distrito y sus localidades, para el logro de los objetivos del sistema.

13. Establecer los mecanismos para la elaboración de las actas de los encuentros ciudadanos y garantizar su custodia y almacenamiento. Las actas de los encuentros ciudadanos locales formarán parte de los bancos de programas y proyectos locales.

14. Las demás funciones que señale le señale el Alcalde Mayor o sean concertadas con el Consejo Territorial de Planeación.

CAPITULO X

SESIONES DE LOS CONSEJOS

ARTÍCULO 35º. Sesiones de los Consejos de Planeación del Distrito Capital. Cada consejo establecerá autónomamente el cronograma de reuniones ordinarias, las cuales serán dadas a conocer ampliamente a los ciudadanos, a otras instancias y autoridades locales y distritales. En todo caso, los consejos se reunirán por lo menos una vez cada dos meses de manera ordinaria y extraordinariamente según lo establecido en su propio reglamento o a solicitud de la secretaría técnica. La convocatoria a las reuniones se hará a través de la secretaría técnica.

ARTÍCULO 36º.- Creación de comisiones. Los consejos de planeación del Distrito Capital crearán las comisiones permanentes y accidentales necesarias para el desempeño de sus funciones. ARTÍCULO 37º.- Participación ciudadana. Cualquier ciudadano interesado en el desarrollo de las funciones de los consejos de planeación del Distrito Capital podrá participar en las reuniones de los consejos, de conformidad con lo establecido en los respectivos reglamentos. ARTÍCULO 38°.- Sesiones con autoridades. Las sesiones de concertación deben ser acordadas previamente entre los consejos y las autoridades de planeación, y formarán parte de la agenda de trabajo conjunto con las autoridades distritales y locales. El Consejo Territorial de Planeación se reunirá por lo menos una vez al año con el Alcalde Mayor y la dirección del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Los alcaldes locales concertarán con el respectivo Consejo de Planeación Local la agenda anual de reuniones.

CAPÍTULO XI

DE LOS CONSEJEROS DE PLANEACIÓN DEL DISTRITO CAPITAL Y SUS LOCALIDADES

ARTÍCULO 39º.- Reemplazo de los consejeros de planeación del Distrito Capital. Si un consejero pierde su cargo por las causales establecidas en el presente acuerdo y/o en los reglamentos de cada consejo, será reemplazado de la siguiente manera:

1. En el nivel Distrital: por uno de los miembros restantes de la terna propuesta al Alcalde Mayor. De no ser posible este mecanismo, el Alcalde Mayor definirá la manera de proveer dicha vacante, para lo cual tendrá en cuenta en primera instancia las organizaciones que se inscribieron para tal fin.

2. En el nivel local: por el siguiente en número de votos del mismo sector. De no ser posible el reemplazo por este mecanismo, el Consejo de Planeación Local, en concertación con el alcalde local, fijarán autónomamente el mecanismo para cubrir la vacante.

PARÁGRAFO PRIMERO.- Cuando se cambie el representante de alguno de los sectores, según los mecanismos aquí establecidos y antes de vencido el período para el cual fue nombrado, su reemplazo ocupará el cargo por el tiempo que resta para terminar el período estipulado en el presente acuerdo. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Los consejeros por delegación serán reemplazados mediante solicitud del consejo respectivo a la institución u organización correspondiente. De dicho cambio se informará al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a las autoridades del nivel respectivo.

ARTÍCULO 40º.- Derechos y deberes de los consejeros de planeación del Distrito Capital. Son derechos y deberes de los consejeros: 1. Cumplir con la Constitución, la ley y con las demás normas que desarrollen el Sistema

de Planeación Participativa del Distrito Capital. 2. Asistir puntualmente a las reuniones ordinarias y extraordinarias del consejo en los

términos señalados por sus respectivos reglamentos. 3. Cumplir con las funciones, tareas y compromisos que le fije el consejo, y en lo que se

comprometa voluntariamente para con el consejo y la ciudadanía. 4. Atender las solicitudes y recomendaciones efectuadas por los miembros de los

consejos de planeación, acordes con las funciones estipuladas en las normas que los rigen.

5. Promover y ampliar la participación en la planeación del desarrollo de la ciudad a través de los mecanismos establecidos en las normas respectivas.

6. Ejercer compromiso y liderazgo que represente los intereses generales de los habitantes del Distrito Capital.

7. Observar el debido respeto a sus compañeros, la ciudadanía y las autoridades legalmente constituidas.

8. Participar en todas las reuniones con derecho a voz y voto. 9. Conocer el desarrollo de las actividades de los consejos de planeación y vigilar el

cumplimiento de sus objetivos. 10. Tener acceso eficaz, eficiente y oportuno la información en los temas propios y

relacionados con la planeación de la ciudad. 11. Ser debidamente acreditado como consejero y ser certificado en su gestión como

consejeros por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. PARÁGRAFO.- Si un consejero no cumple con el ejercicio de los deberes y derechos aquí establecidos, el consejo respectivo tomará la decisión de cancelarle la investidura de consejero, de acuerdo al procedimiento establecido en los reglamentos y respetando el debido proceso. La perdida de investidura puede ser solicitada por cualquiera de los miembros del sistema de planeación y será tramitada, considerada, estudiada ante y por cada consejo. Las decisiones de los consejos locales de planeación en esta materia serán revisadas por el Consejo Territorial de Planeación y las del consejo territorial por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital como autoridad de planeación. ARTÍCULO 41°.- Representación y acreditación. Los representantes de las organizaciones y los sectores de que tratan los artículos 10 y 12 y del presente acuerdo, serán escogidos de forma autónoma y democrática de conformidad con los estatutos de cada organización. Se inscribirán en los tiempos y lugares señalados en este acuerdo y en la respectiva reglamentación. Las organizaciones acreditaran su representación mediante carta firmada por el representante legal o la junta directiva correspondiente. ARTÍCULO 42°.- Calidades de los consejeros. Para ser consejero de planeación en el Distrito Capital o en las localidades se tendrán entre otros los siguientes requisitos:

1. Estar vinculado a organizaciones que desarrollen actividades económicas, sociales, ecológicas, educativas, culturales o comunitarias y tener residencia en el Distrito, o en la localidad, dependiendo de si se aspira a consejero territorial o a consejero de planeación local.

2. Acreditar capacitación sobre el sistema de planeación participativa de la ciudad, la cual será ofrecida previamente por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

3. Haber rendido cuenta sobre el cumplimiento de las funciones como consejero, en caso de aspirar a ser reelecto.

ARTÍCULO 43°.- Vacancia definitiva. Se producirá vacancia definitiva en el cargo de consejeros de planeación, cuando ocurra uno de los siguientes casos:

1. Muerte. 2. Renuncia legalmente aceptada. 3. Asumir como miembro de una Junta Administradora Local u otra corporación

pública 4. Ausencia sin justificación al número de sesiones determinadas por cada consejo en

sus respectivos reglamentos. 5. La revocatoria de su condición de consejero en un encuentro ciudadano de rendición

de cuentas, por incumplimiento de las funciones como consejero. 6. Las demás que determine el reglamento interno de cada consejo.

ARTÍCULO 44°.- Vacancia temporal. Se producirá vacancia temporal en el cargo de consejero, cuando ocurra uno de los siguientes casos:

1. Enfermedad que le impida desempeñar sus funciones por un período superior a cuatro (4) meses.

2. Permiso dado por el respectivo consejo de planeación por un período no mayor a dos (2) meses.

3. Las demás que determine el reglamento interno.

TÍTULO II

PROCESO DE PLANEACIÓN DEL DISTRITO CAPITAL

Capítulo I

ASPECTOS GENERALES DEL PROCESO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DEL DISTRITO CAPITAL

ARTÍCULO 45°.- Del proceso de planeación. El proceso de planeación es la esencia del funcionamiento del sistema de planeación participativa del Distrito Capital. Combina los insumos, acciones y decisiones de los miembros del sistema, para producir los productos

esperados, en los momentos instituidos por la norma y dentro de los principios generales del sistema. El proceso compromete los siguientes aspectos:

1. Encuentros ciudadanos. 2. Diagnósticos participativos. 3. Formulación de los planes de desarrollo. 4. Aprobación de los planes de desarrollo. 5. Ejecución de los planes de desarrollo. 6. Ordenamiento territorial. 7. Seguimiento, evaluación y control social del proceso de planeación participativa del

Distrito Capital.

ARTÍCULO 46°.- Vigencia de los planes de desarrollo. Los planes de desarrollo en el Distrito Capital tendrán una vigencia igual al período constitucional del Alcalde Mayor. Entrarán a regir a partir de su sanción y publicación. En materia presupuestal, el plan de desarrollo distrital comenzará su ejecución a partir de su armonización presupuestal; los planes de desarrollo local, a partir del primero de enero del año siguiente a su sanción. ARTÍCULO 47°.- Niveles. El proceso de planeación en el Distrito Capital tendrá dos niveles: el distrital y el local. Se articularán como sistema a partir de los encuentros ciudadanos, los diagnósticos participativos, la formulación, la aprobación, la ejecución y el seguimiento, evaluación y control social del proceso en su conjunto. PARÁGRAFO.- Cuando la realidad de la planeación de la ciudad, las localidades u otras entidades territoriales lo requieran, se podrán establecer niveles supradistritales o supralocales. En cada caso, se debe contar con un proceso de concertación entre autoridades y las instancias de planeación respectivas del Distrito Capital, consultando los niveles de autonomía establecidos por la ley.

ARTÍCULO 48°.- Definición del plan de desarrollo. El Plan de Desarrollo es un instrumento de planeación en el que se establece el marco del desarrollo del distrito y cada una de las localidades, con una visión estratégica, compartida y de futuro, el cual es producto de un proceso de concertación entre la ciudadanía organizada y las autoridades e instancias en los respectivos niveles. En él se definen las prioridades del desarrollo para orientar la aplicación racional de los recursos de inversión del Distrito Capital y de los Fondos de Desarrollo Local, permitiendo así concebir objetivos y metas alcanzables en un período determinado.

ARTÍCULO 49°.- Contenidos y alcances del plan de desarrollo distrital y los planes locales. El Plan de Desarrollo Distrital estará conformado por una parte general y un plan de inversiones. 1. La parte general del plan de desarrollo distrital será estratégica y deberá

contener:

a) La visión b) Las metas que concretan los objetivos o propósitos del plan del respectivo período,

articuladas a la planeación de mediano y largo plazo. c) Las estrategias, políticas y programas en materia económica, social y ambiental que

permitirán el logro de los objetivos y metas definidas. d) El cronograma de ejecución y organismos responsables de la misma. e) El señalamiento de las normas, medios e instrumentos de coordinación de la

planeación distrital con la planeación nacional, departamental, local y sectorial. 2. El plan de inversiones que deberá contener:

a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los programas de gasto público.

b. La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos, metas y los proyectos prioritarios de inversión.

c. Los presupuestos plurianuales, los cuales proyectarán en sus costos, los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general y sus respectivas metas.

d. El listado de los Proyectos de Gran Impacto (PGI) estructurados por objetivos indicando sus respectivas metas.

PARÁGRAFO PRIMERO.- Los componentes del documento de plan de desarrollo local serán los siguientes: a) La parte general contendrá la visión de localidad de conformidad con los resultados

obtenidos en el diagnóstico participativo y un cuadro con la indicación de los objetivos, programas y metas locales.

b) El plan de inversiones, contendrá un cuadro con el plan plurianual de inversiones,

donde se indicarán los parámetros iniciales de distribución de recursos del Fondo de Desarrollo Local por objetivos, programas y sus respectivos costos indicativos, realizado de conformidad con los análisis del comportamiento de las finanzas locales y las tendencias de inversión recientes. Igualmente definirá los proyectos de gran impacto y los proyectos zonales con sus respectivas metas.

c) Un anexo con las decisiones concertadas y aprobadas en el respectivo encuentro

ciudadano local de concertación y aprobación. PARÁGRAFO SEGUNDO.- La elaboración del plan de desarrollo local contará con el apoyo de los funcionarios que integran los consejos locales de gobierno y por aquellos otros que trabajen en la localidad, todos bajo la coordinación del alcalde local. La Secretaría de Hacienda definirá desde el primer encuentro ciudadano de formulación, las proyecciones presupuéstales para los planes de desarrollo local.

PARÁGRAFO TERCERO.- Proyectos de Gran Impacto (PGI). Son aquellos que brindan solución a problemas estructurales de interés general y comunes a dos o más UPZ o zonas rurales de la localidad, ó a dos o más localidades en el nivel distrital. Estos proyectos pueden ser del orden distrital o local. Cuando correspondan a problemas de más de dos localidades, estas podrán asociarse para formular y ejecutar dichos proyectos o podrán ser incorporados y asumidos a través del plan de desarrollo distrital. Los demás proyectos se denominarán proyectos zonales (UPZ, zona rural, barrio o vereda).

PARÁGRAFO CUARTO.- Los PGI y el anexo de que trata el literal c del parágrafo primero del presente artículo, serán los principales insumos para la definición del plan de inversiones del plan de desarrollo local y la base para la definición de los proyectos a incluir en la programación anual del anteproyecto de presupuesto.

ARTÍCULO 50°.- Insumos. Son insumos de los planes de desarrollo: A. En el ámbito distrital:

1. El Plan Nacional de Desarrollo. 2. Las políticas nacionales y regionales. 3. El Programa de Gobierno del Alcalde Mayor. 4. La evaluación del plan de desarrollo distrital vigente. 5. Los diagnósticos distritales y locales. 6. El Plan de Ordenamiento Territorial – POT y su reglamentación. B. En el ámbito local: 1. El diagnóstico de la localidad, las UPZ y los barrios y los diagnósticos distritales

existentes sobre la localidad. 2. Los resultados de la evaluación y seguimiento a la ejecución de los planes de desarrollo

locales vigentes. 3. El Plan de Ordenamiento Territorial y su reglamentación. 4. Los planes y políticas sectoriales definidos por la administración distrital. 5. El plan de desarrollo distrital 6. La priorización de problemas y alternativas de solución, así como la distribución de

porcentajes de recursos concertados en el encuentro ciudadano local respectivo. ARTÍCULO 51.- Insumos locales para el plan de desarrollo distrital: Los principales problemas detectados en los diagnósticos locales, cuya solución sea competencia de las entidades del nivel central del distrito, serán comunicados por las autoridades de planeación y los consejos de planeación local a los candidatos a la alcaldía mayor, al Alcalde Mayor electo y al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, para que sirvan de insumos en la formulación del plan de desarrollo distrital. De la misma forma se informará al Consejo Territorial de Planeación y al Concejo Distrital.

PARÁGRAFO PRIMERO.- Una vez posesionado el Alcalde Mayor, transmitirá esta información a los miembros del Consejo de Gobierno Distrital, para que sea analizada y permita estudiar la pertinencia y oportunidad de su incorporación en el plan de desarrollo distrital. De dicha comunicación se informará al Consejo Territorial de Planeación y a las autoridades e instancias de planeación local. ARTÍCULO 52°.- Diagnósticos. El Distrito Capital contará con diagnósticos actualizados que servirán de insumos para la elaboración del plan de desarrollo distrital, los planes de desarrollo local y el ordenamiento territorial de la ciudad. Se realizarán diagnósticos barriales, de UPZ o zona rural, locales, distritales, zonales y sectoriales. Estos diagnósticos se actualizarán, como mínimo, durante el año inmediatamente anterior a la posesión del Alcalde Mayor, para lo cual se convocará a encuentros ciudadanos en los distintos niveles. ARTÍCULO 53°- Diagnósticos distritales. Los diagnósticos distritales serán responsabilidad del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y serán coordinado con las distintas entidades distritales. PARÁGRAFO.- Los diagnósticos distritales y locales se nutrirán de la información recolectada en encuentros ciudadanos barriales, de UPZ, rurales y locales, al igual que de los encuentros ciudadanos sectoriales que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital o las instituciones consideren necesarios para consultar las necesidades y problemas distritales. ARTÍCULO 54°.- Diagnósticos locales. Los diagnósticos de barrio, UPZ o zona rural y el diagnóstico local será responsabilidad del alcalde local quien los liderará y realizará con participación ciudadana, y bajo los parámetros trazados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. PARÁGRAFO PRIMERO.- El Departamento Administrativo de Planeación Distrital acopiará la información necesaria para los diagnósticos de los distintos barrios, UPZ o zonas rurales y localidades, e impulsará un proceso de deliberación sobre los más importantes problemas de cada barrio y veredas. El ejercicio de priorización barrial y veredal, definirá los tres principales problemas que para la comunidad existen en cada barrio o vereda. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Para el desarrollo de los diagnósticos barriales y veredales, las alcaldías locales a través de sus autoridades e instancias de planeación, coordinarán con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y con el Departamento Administrativo de Acción Comunal, el plan de acción que permita contar con diagnósticos participativos y con la priorización de los principales problemas de cada barrio o vereda. Este proceso será desarrollado en la parte operativa por el Departamento Administrativo de Acción Comunal, bajo los parámetros trazados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y en coordinación con el respectivo alcalde local.

ARTÍCULO 55°.- Comisionados de trabajo. En los encuentros ciudadanos de diagnóstico participativo, cada barrio o vereda nombrará dos comisionados de trabajo, que serán los encargados de cumplir las funciones estipuladas en el artículo 22 del presente acuerdo. PARÁGRAFO.- Los comisionados de trabajo de los distintos barrios y veredas de las UPZ y localidades, se constituirán en los representantes de los encuentros ciudadanos de las UPZ o zona rural y de la localidad para la formulación del plan de desarrollo local, en los términos establecidos en el presente acuerdo. ARTÍCULO 56°.- Del comité de diagnóstico e información de ciudad. Crease el comité de diagnóstico e información de ciudad, que será integrado y reglamentado por el Alcalde Mayor y será coordinado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital prestará la asesoría necesaria y apoyará con metodologías adecuadas la elaboración de dichos diagnóstico. El comité será el encargado de establecer los parámetros en materia de producción de información, realización o actualización de diagnósticos, difusión de los mismos y participación de la comunidad en su elaboración. En adelante, no se permitirá la producción de diagnósticos sin la orientación de dicho comité, sin que esto interfiera con la producción autónoma de la información que de manera específica requieran las instituciones de acuerdo con su naturaleza. La información diagnóstica deberá estar preferiblemente georeferenciada para facilitar su lectura por parte de los ciudadanos y será publicada en las páginas web con que cuente la administración distrital.

CAPÍTULO II

De los encuentros ciudadanos

Artículo 57°.- Los Encuentros ciudadanos. Son los espacios más amplios de participación ciudadana dentro del proceso de planeación distrital y local. Habrá encuentros ciudadanos de información, de concertación y decisión, y de rendición de cuentas. Territorialmente a nivel distrital, sectorial, zonal, local, UPZ o zona rural y barriales. PARÁGRAFO PRIMERO.- Los encuentros ciudadanos de información serán los espacios en los cuales se convoca a la ciudadanía y a sus organizaciones para enterarla sobre aquellos aspectos relacionados con el proceso de planeación local. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Los encuentros ciudadanos de concertación y decisión son aquellos en los cuales participan lo ciudadanos o sus delegados (comisionados de trabajo) para establecer acuerdos sobre lo que debe ser incluido en los planes de desarrollo local. Los encuentros ciudadanos de concertación y decisión son el constituyente primario del proceso de planeación

PARÁGRAFO TERCERO.- Los encuentros ciudadanos de rendición de cuentas son aquellos convocados por las autoridades y las instancias de planeación para dar cuenta a los ciudadanos sobre la ejecución de los planes de desarrollo y el cumplimiento de las funciones de los miembros del sistema de planeación participativa. ARTICULO 58°.- Funciones de los encuentros ciudadanos.- Son funciones de los encuentros ciudadanos las siguientes: 1. Discutir los diagnósticos institucionales y priorizar los principales problemas a nivel de

barrio, vereda, UPZ o zonas rurales, localidad y la ciudad. 2. Elegir los comisionados de trabajo del proceso de planeación. 3. Servir de espacios para la concertación entre autoridades, instancias de planeación y

ciudadanos y para la rendición de cuentas sobre la ejecución de los planes de desarrollo, planes de ordenamiento y el cumplimiento de las funciones de los miembros del sistema.

4. Concertar, de manera indicativa, los recursos del plan plurianual de inversiones del plan de desarrollo local.

5. Solicitar la revocatoria de los consejeros de planeación o comisionados de trabajo que no estén cumpliendo con las funciones para las cuales fueron elegidos.

Artículo 59°.- Capacidad vinculante de los encuentros ciudadanos. Toda decisión concertada y aprobada entre autoridades de planeación e instancias y ciudadanos en un encuentro ciudadano será de obligatorio cumplimiento para las autoridades de planeación del nivel distrital y local. PARÁGRAFO PRIMERO.- Por concertación se entiende el procedimiento mediante el cual se establecen acuerdos entre las autoridades de planeación, las instancias y los ciudadanos sobre los temas puestos a consideración en el proceso de planeación, siempre y cuando respondan a los principios de legalidad, autonomía y capacidad de decisión de los implicados en el marco de la normativa vigente. Para cambiar la decisión concertada en un encuentro ciudadano, deberá acudirse al mismo mecanismo. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Las autoridades de planeación del distrito y de las localidades explicarán a las instancias de planeación distritales y locales y a los ciudadanos, los motivos por los cuales no se tuvo en cuenta algún problema priorizado por la comunidad o no se aceptó la priorización indicativa de recursos realizada en el respectivo encuentro ciudadano. ARTÍCULO 60°.- Actas. Las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos tanto distritales como locales, quedarán consignadas en actas públicas que serán firmadas por la autoridad respectiva, las instancias de planeación y los organismos de control que se encuentren en el respectivo encuentro. PARÁGRAFO.- Las actas de los encuentros ciudadanos serán responsabilidad del Departamento Administrativo de Planeación Distrital como secretaría técnica del sistema.

En el nivel distrital serán custodiadas y archivadas en el banco de programas y proyectos del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y en las localidades por el banco de programas y proyectos de cada alcaldía local. ARTÍCULO 61°.- Agenda de encuentros ciudadanos. Los encuentros ciudadanos serán programados según agenda acordada entre las autoridades de planeación en cabeza del Alcalde Mayor o su delegado con el Consejo Territorial de Planeación en el nivel distrital, y los alcaldes locales y los consejos de planeación en el nivel local. PARÁGRAFO.- Durante el cuarto trimestre de cada año se definirá el plan de acción y la agenda de encuentros ciudadanos del siguiente año. ARTÍCULO 62°.- De la convocatoria. La convocatoria a los encuentros ciudadanos será responsabilidad de las autoridades distritales y locales. Formará parte del plan de acción que se acuerde con los respectivos consejos y se estipularán con claridad los tiempos, lugares y horarios para que los convocados asistan a dichos espacios. La convocatoria señalará el tipo de encuentro al que se está citando. Esta convocatoria será coordinada con las instancias de planeación tanto distritales como locales y será difundida ampliamente a la ciudadanía. ARTÍCULO 63°.- Metodología de encuentros ciudadanos. La metodología de los encuentros ciudadanos será propuesta por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y concertada en el nivel distrital con el Consejo Territorial de Planeación, y en las localidades con el Consejo de Planeación Local. PARÁGRAFO PRIMERO.- Para el desarrollo de los encuentros ciudadanos se podrán agrupar UPZ, barrios o conjuntos de veredas, según lo estimen conveniente las autoridades e instancias de planeación local. PARÁGRAFO SEGUNDO.- La localidad de Sumapaz adecuará la metodología de los encuentros y demás aspectos del proceso de planeación local a sus características particulares como zona rural. Seguirá, para todos los efectos, los procesos de concertación establecidos en el presente acuerdo.

Capítulo III

Encuentros ciudadanos distritales y sectoriales

ARTÍCULO 64°.- Encuentros ciudadanos distritales. En el nivel distrital habrá tantos encuentros ciudadanos como se hayan concertado entre el Alcalde Mayor y el Consejo Territorial de Planeación. Durante el año de formulación del plan de desarrollo distrital habrá como mínimo dos encuentros ciudadanos distritales. ARTÍCULO 65°.- Primer encuentro ciudadano distrital. Durante la tercera semana del mes de febrero y primera del mes de marzo del primer año de gobierno del Alcalde Mayor

electo, se realizará un primer encuentro ciudadano distrital para exponer, de acuerdo con el diagnóstico distrital, los principales problemas priorizados a nivel de la ciudad y presentar la primera versión del proyecto de plan de desarrollo distrital. PARÁGRAFO.- Este encuentro se repetirá en cada una de las localidades, en coordinación con las respectivas autoridades e instancias de planeación. En dichos encuentros se hará énfasis en los problemas de la respectiva localidad que serán asumidos desde el nivel distrital. El Consejo Territorial de Planeación presidirá y organizará dichos encuentros, en coordinación con las autoridades e instancias de planeación local y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. ARTÍCULO 66°.- Segundo encuentro ciudadano distrital. Durante el mes de abril del primer año de gobierno del Alcalde Mayor se realizará un encuentro ciudadano distrital, en el cual se presentarán los avances del plan de desarrollo y se consultará a la ciudadanía sobre el porcentaje de inversión distrital que el Alcalde Mayor considera susceptible de someter a aprobación de la ciudadanía. El alcalde definirá el monto de inversión del nivel distrital que será objeto de priorización en dicho encuentro. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital fijará, de manera concertada con el Consejo Territorial de Planeación, la metodología del encuentro ciudadano. ARTÍCULO 67°.- Encuentros ciudadanos sectoriales. El consejo territorial de planeación, establecerá en concertación con los distintos sectores e instituciones, los encuentros ciudadanos de información y/o concertación de los contenidos del plan de desarrollo en los temas del respectivo sector o institución. Se tendrán en cuenta los órganos y niveles de participación y organización que para tal efecto tengan los distintos sectores o instituciones. Dichos encuentros deben ser incluidos en el plan de acción respectivo.

Capítulo IV

Encuentros ciudadanos locales ARTÍCULO 68°.- Convocatoria e inscripción a encuentros ciudadanos barriales y veredales. La convocatoria a los encuentros ciudadanos barriales y veredales será responsabilidad del alcalde local, quien se apoyará en el consejo de gobierno, y las instancias de planeación local. La convocatoria se hará teniendo en cuenta las juntas de acción comunal y se realizará a través de las mismas. La inscripción para participar en estos encuentros ciudadanos de diagnóstico participativo, serán realizadas por la Junta de Acción Comunal respectiva, las cuales contarán para tal fin con el apoyo del Departamento Administrativo de Acción Comunal. Los listados de inscripción serán enviados al alcalde local. ARTÍCULO 69°.- Encuentros ciudadanos por UPZ o zona rural y locales. Habrá encuentros ciudadanos por UPZ, zona rural y localidad, para la formulación participativa de los planes de desarrollo local. A dichos encuentros asistirán los comisionados de trabajo

elegidos en cada barrio, quienes serán los encargados de representarlos en la discusión y estructuración del plan de desarrollo local. ARTÍCULO 70°.- Convocatoria a comisionados para participar en los encuentros ciudadanos de UPZ o zona rural y locales. El alcalde local en coordinación con el consejo de planeación local y la Junta Administradora Local convocarán a los comisionados de trabajo a los encuentros ciudadanos de formulación del plan de desarrollo local que se realizaran para tal fin en las UPZ o zonas rurales y a nivel local. PARÁGRAFO.- La convocatoria será apoyada por el Departamento Administrativo de Acción Comunal, la Asociación Comunal de Juntas y las juntas de acción comunal. ARTÍCULO 71°.- Inscripción de participantes en los encuentros ciudadanos de UPZ o zona rural. Solo podrán participar en los encuentros ciudadanos de UPZ o zona rural para la estructuración del plan, los comisionados que acrediten mediante el acta respectiva, que fueron elegidos para tal fin en el encuentro ciudadano barrial o veredal respectivo. La inscripción se realizará en la respectiva alcaldía local, ante el funcionario definido para tal fin por el alcalde local, tan pronto como se haya realizado el encuentro ciudadano de diagnóstico participativo. PARÁGRAFO.- En el momento de la inscripción cada ciudadano deberá indicar el barrio, la vereda y la UPZ o zona rural por la que participa. ARTÍCULO 72°- Primer encuentro ciudadano local. Habrá un primer encuentro ciudadano local de información, en el cual el alcalde local presentará el diagnóstico local, haciendo énfasis en los principales problemas de las UPZ, zonas rurales y de la localidad, así como los lineamientos generales del plan de desarrollo distrital. Tomará como insumo básico, los resultados del diagnóstico y las priorizaciones realizadas en los encuentros ciudadanos de diagnóstico participativo realizados en el año anterior al proceso de planeación. Así mismo, el Consejo de Planeación Local presentará la propuesta metodológica para el desarrollo de los siguientes encuentros ciudadanos y dará a conocer a los asistentes la agenda a seguir para la realización de los mismos. PARÁGRAFO PRIMERO.- Este encuentro ciudadano se programará durante el mes de marzo del primer año de gobierno del Alcalde Mayor electo. PARÁGRAFO SEGUNDO.- A dicho encuentro se invitará a toda la ciudadanía y no es necesario inscribirse para tal fin. Podrán realizarse varios encuentros de este tipo, si así lo consideran el alcalde local, la Junta Administradora Local y el consejo de planeación. ARTÍCULO 73°.- Primer encuentro ciudadano por UPZ o zona rural. A este encuentro asistirán los comisionados de trabajo nombrados en los encuentros ciudadanos de diagnóstico barrial o veredal de la respectiva UPZ o zona rural, con el propósito de decidir sobre cuales de los problemas identificados en los diagnósticos barriales, veredales y de la UPZ, serán presentados en el encuentro local de análisis de problemas a incluir en el plan

de desarrollo local. Para tal efecto, las autoridades locales, la Junta Administradora Local y el Consejo de Planeación Local, presentarán de manera unificada la información de los diagnósticos que estén disponibles y la priorización de problemas de los distintos barrios o veredas de la respectiva UPZ o zona rural. PARÁGRAFO PRIMERO.- La Junta Administradora Local y el Consejo de Planeación Local, mediante la metodología concertada previamente con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para tal fin, serán los encargados de organizar el encuentro para definir los principales problemas de la UPZ que serán presentados en el encuentro ciudadano local. En todo caso, quienes tienen capacidad de decisión son los comisionados de trabajo. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Con base en los resultados del primer encuentro ciudadano de UPZ o zona rural, los comisionados de trabajo de estas unidades de planeación inician la tarea de cuantificar los costos indicativos de los problemas identificados, analizando las posibles alternativas de solución. Para dicho trabajo contarán con el apoyo y asesoría permanente de las instituciones distritales que tengan relación o competencia con cada uno de los problemas priorizados. PARÁGRAFO TERCERO. Los comisionados de cada UPZ o zona rural, nombrarán dos representantes para preparar conjuntamente con la Junta Administradora Local y el Consejo de Planeación Local la estructura del plan de desarrollo que se someterá al proceso de concertación y decisión en el último encuentro ciudadano local del proceso de formulación.

ARTÍCULO 74°.- Encuentro ciudadano local de estructuración del plan de desarrollo local. A este encuentro asisten los dos comisionados de trabajo elegidos por UPZ o zona rural. En dicho encuentro se presentarán los resultados de los encuentros por UPZ o zona rural y se realizará una primera estructuración del plan de desarrollo local, la cual será entregada al alcalde local para ser concertada en el último encuentro ciudadano local. Se definirán los problemas que sean comunes a dos o más UPZ o zonas rurales y se realizará un costeo indicativo de los Proyectos de Gran Impacto (PGI) y demás proyectos que integrarían el plan. La priorización de los Proyectos de Gran Impacto y de los demás problemas de la localidad que formarían parte del plan de desarrollo, tendrá en cuenta, esencialmente, criterios tales como equidad, población beneficiada, justicia y las orientaciones o principios del plan de desarrollo distrital. La priorización se hará con base en reglas previamente definidas por el alcalde local, el Consejo de Planeación Local y la Junta Administradora Local. Parágrafo.- Las instituciones distritales brindarán la asesoría técnica para que los proyectos que se definan correspondan al nivel de competencias locales y a las políticas sectoriales. ARTÍCULO 75°.- Último Encuentro Ciudadano local. El último encuentro ciudadano local tiene carácter de concertación y decisión. A este encuentro asistirán los comisionados de todas las UPZ y zona rural, nombrados a nivel de barrio y vereda. El alcalde local, el

consejo de planeación local y la Junta Administradora Local, presentarán los resultados del ejercicio adelantado por los comisionados de trabajo en el encuentro de estructuración del plan y realizará el proceso de concertación y decisión de los contenidos del plan. PARÁGRAFO PRIMERO.- La concertación se realizará entre las autoridades de planeación local y las instancias de planeación y comisionados de trabajo presentes en el encuentro ciudadano. Se concertará en torno a:

a) Los objetivos y/o prioridades del plan de desarrollo y la distribución porcentual de recursos.

b) Los Proyectos de Gran Impacto que formarán parte del plan de desarrollo y el porcentaje de recuros que requeriría su ejecución.

c) La priorización de los demás problemas, alternativas de solución, porcentaje de recursos y las metas que harían parte del plan de desarrollo local y que entrarán a ser objeto de formulación y definitiva por parte de los comisionados de trabajo. Esta priorización se anexará al documento definitivo del plan de desarrollo local.

ARTÍCULO 76°.- Decisiones de los Encuentros ciudadanos. Las decisiones de los encuentros ciudadanos concertadas y aprobadas en el último encuentro ciudadano local no podrán ser modificadas por ningún actor del proceso de planeación participativa, constituyéndose en el insumo fundamental para la formulación del contenido final del plan de desarrollo local que el alcalde local entregará a la Junta Administradora Local y el marco para formular los proyectos de inversión y los respectivos presupuestos. Dichas decisiones quedarán consignadas en un acta pública que será firmada por el alcalde local, un representante de la Junta Administradora Local, el presidente del consejo de planeación local y los representantes de los organismos de control que se encuentren presentes en el encuentro ciudadano.

Capitulo V

FORMULACIÓN Y APROBACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO DISTRITAL ARTÍCULO 77°.- Formulación y aprobación del plan de desarrollo distrital. La formulación del plan de desarrollo distrital se inicia con el proceso de organización de los programas de gobierno de los candidatos a la alcaldía mayor y posterior sometimiento de los mismos a la consulta ciudadana en el proceso de elección y finaliza con el proceso de elaboración y aprobación del plan de desarrollo a cargo de las autoridades e instancias de planeación. El proceso consultará los siguientes pasos: suministro de información, trámite ante el Consejo de Gobierno Distrital, estructuración del plan de desarrollo y trámite ante el Consejo Territorial de Planeación, y adopción y aprobación por el Concejo Distrital. ARTÍCULO 78°.- Presentación de diagnóstico a candidatos a alcalde y a las autoridades e instancias de planeación del distrito y sus localidades. Durante el mes siguiente a la fecha de apertura de las inscripciones de candidatos a Alcalde Mayor, el Consejo Territorial de Planeación invitará públicamente a los candidatos inscritos para

darles a conocer los documentos de diagnóstico que sobre el Distrito y las localidades ha sistematizado el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Esta presentación se hará en sesión plenaria del Consejo Territorial de Planeación. PARÁGRAFO.- Esta información se pondrá a disposición del Concejo Distrital, alcaldes locales, consejos locales de gobierno, juntas administradoras locales, consejos locales de planeación y comisionados de trabajo. ARTICULO 79°.- Elaboración documento inicial del plan de desarrollo distrital. El alcalde electo impartirá los lineamientos respectivos para la elaboración del plan de desarrollo teniendo en cuenta, como mínimo, los insumos de que tratan los artículos 50 y 51 del presente acuerdo. PARÁGRAFO.- Todas las dependencias de la administración distrital y en particular las autoridades y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, deberán prestar al alcalde y a las personas que éste designe para tal efecto, todo el apoyo técnico, administrativo y de información que sea necesario para la elaboración del plan de desarrollo distrital. ARTÍCULO 80°.- Tramite ante el Consejo de Gobierno Distrital. Posesionado el Alcalde Mayor, reunirá al consejo de gobierno y trazará los lineamientos generales para la elaboración del plan de desarrollo y aprobará el calendario que se seguirá para tal fin. En dicho calendario se fijará la fecha de aprobación del documento por parte del Consejo de Gobierno, así como el número y fecha de realización de los encuentros ciudadanos. Este proceso deberá desarrollarse dentro de los dos meses siguientes a la posesión del Alcalde Mayor. La coordinación, elaboración y presentación del documento será realizada a través del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y dentro de los parámetros técnicos que este señale. ARTÍCULO 81°.- Presentación al Consejo Territorial de Planeación. Una vez aprobado el documento del plan por el Consejo de Gobierno Distrital, el Alcalde Mayor lo someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación. El consejo territorial impulsará encuentros ciudadanos para dar a conocer el proyecto de plan de desarrollo y recibir las observaciones de los ciudadanos. PARÁGRAFO.- El Consejo Territorial de Planeación, conjuntamente con los consejos de planeación local y las juntas administradoras locales, organizarán durante la primera semana del mes de marzo, una amplia discusión del documento presentado por el alcalde en todas las localidades del distrito. Para la realización de dichos encuentros contará con el apoyo del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y de las autoridades locales. El departamento de planeación concertará con el Consejo Territorial de Planeación la metodología para la realización de los encuentros. ARTÍCULO 82°.- El Consejo Territorial de Planeación rendirá el concepto respectivo dentro del mes siguiente a la presentación del plan por parte del Alcalde Mayor. Si vencido

este plazo el consejo territorial de planeación no se hubiere pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto de plan, se considerará surtido este requisito. PARÁGRAFO PRIMERO.- El consejo territorial verificará la correspondencia del plan de desarrollo con el programa de gobierno registrado por el alcalde en el momento de inscribir su candidatura, con los diagnósticos que dan soporte al plan, los resultados de los encuentros ciudadanos y con las demás normas de orden superior que tengan que ver con el ordenamiento y desarrollo de la ciudad. PARÁGRAFO SEGUNDO.- El Alcalde Mayor enviará copia del concepto del Consejo Territorial de Planeación al Concejo Distrital y a las instituciones para su conocimiento. ARTÍCULO 83°.- Atención al concepto rendido por el Consejo Territorial de Planeación. Durante el mes de abril, el Alcalde Mayor y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital ajustarán la propuesta de plan de desarrollo distrital, atendiendo las observaciones realizadas por el Consejo Territorial de Planeación que encuentren pertinentes y convenientes, así como los resultados de los encuentros ciudadanos distritales. ARTÍCULO 84°.- Radicación del plan de desarrollo distrital ante el Concejo Distrital. El Alcalde Mayor por intermedio del director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, radicará ante el Concejo Distrital el proyecto de acuerdo que contiene el plan de desarrollo distrital, el concepto del consejo territorial de planeación y las memorias de los encuentros ciudadanos distritales, para ser sometido a su consideración durante el mes de mayo. ARTÍCULO 85°.- Discusión participativa. El Concejo Distrital organizará foros de discusión sobre el proyecto de plan de desarrollo entregado por el alcalde, con la presencia de delegados del Consejo Territorial de Planeación, los consejos de planeación local, comisionados de trabajo, autoridades o instancias regionales o nacionales u otras organizaciones o instituciones que considere convenientes. ARTÍCULO 86°.- Adopción y aprobación. El concejo deberá decidir sobre el respectivo plan de desarrollo dentro del mes siguiente a su radicación. Si transcurrido este periodo no se adopta ninguna decisión, el alcalde podrá adoptarlo por decreto. Toda modificación que pretenda introducir el concejo debe contar con la aceptación previa y por escrito del Alcalde Mayor. ARTÍCULO 87.- Sanción y publicación. Sancionado el acuerdo expedido por el Consejo Distrital o adoptado el plan por decreto, será publicado en la gaceta distrital y dado a conocer a la ciudadanía.

CAPÍTULO VI

DE LA FORMULACIÓN, ADOPCIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO LOCAL.

ARTÍCULO 88°.- Formulación del Plan de Desarrollo Local. La formulación del plan de desarrollo local se inicia con el proceso de diagnóstico de la realidad local y culmina con la concertación de la propuesta que elaborará el alcalde local y que tramitará ante el consejo de planeación local y ante la respectiva Junta Administrador Local. El proceso consultará los siguientes pasos: suministro de información, encuentros ciudadanos, tramite ante el Consejo Local de Gobierno, estructuración del plan de desarrollo y trámite ante la Junta Administradora Local. ARTÍCULO 89°.- Priorización de problemas. Se realiza durante los encuentros ciudadanos de diagnóstico participativo y en los procesos de estructuración del plan en los encuentros de UPZ o zona rural. ARTICULO 90°.- Elaboración documento inicial del plan de desarrollo local. El alcalde local, con base en la información diagnóstica de la localidad elaborará un documento que contenga los principales problemas de la localidad y de sus UPZ o zonas rurales, el cual se convertirá en insumo fundamental para las deliberaciones y estructuración del plan de desarrollo local. El documento hará énfasis en los problemas priorizados a partir de la información producida en los encuentros ciudadanos de diagnóstico participativo. Este documento será presentado en el primer encuentro ciudadano local programado para tal fin. ARTÍCULO 91°.- Presentación del proyecto de plan al consejo de planeación local. Una vez terminados los encuentros ciudadanos de estructuración del plan de desarrollo local por parte de las instancias de planeación, según el calendario oficialmente adoptado en el primer encuentro ciudadano local, el alcalde local elaborará el documento de plan que someterá a consideración del Consejo de Planeación Local. Este documento tendrá como fundamento esencial los insumos generales y los producidos en los encuentros ciudadanos establecidos para tal fin. PARÁGRAFO.- El alcalde local presentará, al Consejo de Planeación Local, el proyecto de acuerdo de plan de desarrollo local, el último día hábil del mes de mayo. ARTÍCULO 92°.- El Consejo de Planeación Local rendirá el concepto respectivo dentro del mes siguiente a la presentación del plan por parte del alcalde local. Si vencido este plazo el Consejo de Planeación Local no se hubiere pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto de plan, se considerará surtido este requisito. PARÁGRAFO PRIMERO.- El Consejo de Planeación Local verificará la correspondencia del plan de desarrollo local con las decisiones concertadas en los encuentros ciudadanos establecidos para tal fin. Igualmente tendrá en cuenta las competencias locales y las demás normas de orden superior que tengan que ver con el ordenamiento y desarrollo de las localidades.

PARÁGRAFO SEGUNDO.- En caso de presentar inconsistencias frente a lo concertado en los encuentros, sesionará como Consejo de Planeación Ampliado para acordar el concepto que entregará al alcalde local. ARTÍCULO 93°.- Ajustes a la propuesta técnica del plan de desarrollo local. Durante el mes de julio, el alcalde local, con el apoyo del Consejo Local de Gobierno, ajustará la propuesta del plan de desarrollo local, atendiendo las observaciones realizadas por el consejo de planeación local, y que considere pertinentes y convenientes PARÁGRAFO PRIMERO.- El alcalde local dará respuesta por escrito al Consejo de Planeación Local, acerca de las observaciones que no fueron incorporadas, antes de presentar el proyecto definitivo a consideración de la Junta Administradora Local. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Durante este período de tiempo, el alcalde local podrá reunirse con el consejo de planeación, las comisiones de trabajo o el consejo de planeación ampliado para aclarar aspectos relacionados con el concepto y conciliar diferencias. ARTÍCULO 94°.- Radicación del plan de desarrollo local ante la Junta Administradora Local. El alcalde local radicará, durante los tres primeros días del mes de agosto, en la respectiva Junta Administradora Local el proyecto de plan de desarrollo local, adjuntando el concepto del Consejo de Planeación Local y las memorias de las decisiones concertadas en los encuentros ciudadanos. ARTÍCULO 95°.- Audiencias Públicas. La Junta Administradora Local organizará las audiencias públicas que considere convenientes para discutir el proyecto de plan de desarrollo entregado por el alcalde, con la presencia de delegados del consejo de planeación local, los comisionados de trabajo, autoridades de planeación local u otras organizaciones o instituciones que considere convenientes. La Junta Administradora Local podrá convocar al alcalde y al consejo de planeación ampliado, para aclarar aspectos relacionados con las decisiones aprobadas y concertadas en los encuentros ciudadanos definidos para tal fin. La deliberación será pública. ARTÍCULO 96°.- Adopción y aprobación. La Junta Administradora Local deberá decidir sobre el respectivo plan de desarrollo dentro del mismo mes de su radicación. Si transcurrido este periodo no se adoptare ninguna decisión, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto. Toda modificación que pretenda introducir la Junta Administradora Local debe contar con la aceptación previa y por escrito del alcalde local. PARÁGRAFO PRIMERO.- Si la Junta Administradora Local no se encontrare sesionando de manera ordinaria, será convocada de manera extraordinaria con el único propósito de analizar, discutir y pronunciarse sobre el plan de desarrollo local. PARÁGRAFO SEGUNDO.- El plan de desarrollo local se entenderá aprobado cuando sea adoptado por la Junta Administradora Local y sancionado por el alcalde local, o adoptado por decreto y debidamente publicado.

Capítulo VII

MECANISMOS DE EJECUCIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO EN EL DISTRITO CAPITAL

ARTÍCULO 97°.- De los planes de acción. El plan de acción será el instrumento fundamental para la ejecución de los planes de desarrollo tanto a nivel distrital como de sus localidades. PARÁGRAFO PRIMERO.- Con base en el plan de desarrollo distrital aprobado, las respectivas entidades distritales prepararán, con la coordinación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el correspondiente plan de acción, y lo someterá a la aprobación del Consejo de Gobierno Distrital. En el caso de los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educación y salud, estos planes deberán ajustarse a las normas legales establecidas para dichas transferencias. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Los alcaldes locales prepararán los respectivos planes de acción y los presentarán a aprobación de los consejos locales de gobierno. PARÁGRAFO TERCERO.- El Departamento Administrativo de Planeación Distrital contará con tres meses, a partir de la aprobación del presente acuerdo, para reglamentar los planes de acción distrital y locales. ARTÍCULO 98°.- Banco de programas y proyectos. Ningún proyecto de inversión ni distrital ni local se podrá incluir en el presupuesto anual, si no se encuentra debidamente registrado en el banco de programas y proyectos tanto distrital como locales. El registro de los proyectos implica que éstos estén debidamente formulados y cuenten con los avales correspondientes. PARÁGRAFO. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital cuenta con tres meses a partir de la aprobación del presente acuerdo para reglamentar los bancos de programas y proyectos distrital y locales. Los bancos locales serán operados y administrados por el alcalde local o su delegado y estarán vigilados y controlados por los consejos de planeación local. ARTÍCULO 99°.- De los planes y los presupuestos. Los presupuestos distrital y los de las localidades deberán expresar y traducir en apropiaciones, los objetivos, metas y prioridades de los respectivos planes de desarrollo. Los presupuestos anuales tanto distrital como locales, deberán reflejar el plan plurianual de inversiones del respectivo plan de desarrollo. PARÁGRAFO PRIMERO.- Una vez presentado por parte del Alcalde Mayor el respectivo plan de desarrollo, la administración podrá armonizar el presupuesto de la respectiva vigencia, realizando los ajustes que se crean necesarios para cumplir lo establecido en el presente artículo.

PARÁGRAFO SEGUNDO.- El Consejo Territorial de Planeación emitirá concepto sobre el proyecto de presupuesto y será enviado al Alcalde Mayor y al Concejo de la ciudad para que sea tenido en cuenta si hubiere lugar. El presupuesto deberá reflejar el plan plurianual de inversiones del respectivo plan de desarrollo. PARÁGRAFO TERCERO.- El alcalde local preparará según las normas presupuestales, el anteproyecto de presupuesto para cada vigencia. Previo tramite ante el CONFIS, el Consejo de Planeación Local, la Junta Administradora Local y el alcalde local lo concertaran en concordancia con las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos y plasmadas en el plan de desarrollo. El alcalde local enviará al CONFIS la respectiva acta de concertación, junto con el anteproyecto de presupuesto. PARÁGRAFO CUARTO.- Las instituciones o sectores que cuenten con procesos de participación a nivel distrital y local y tengan establecido procesos de concertación del presupuesto, continuarán realizándolos, siempre y cuando el procedimiento se de en el marco de los planes de desarrollo, los encuentros ciudadanos y las normas presupuestales que aplican en el Distrito Capital. ARTÍCULO 100°.- Formulación de proyectos. Los proyectos de los planes de desarrollo en el Distrito Capital serán formulados según los parámetros establecidos por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en el marco de la reglamentación de los bancos de programas y proyectos. PARÁGRAFO PRIMERO.- Formulación de proyectos distritales. Las propuestas de inversión serán formuladas técnicamente por las distintas instituciones del orden distrital y deberán ser registradas en el respectivo banco de programas y proyectos. PARÁGRAFO SEGUNDO.- En las localidades, los proyectos serán formulados por los comisionados de trabajo elegidos en los encuentros ciudadanos, los cuales contarán con el apoyo de la administración local y las instituciones del nivel central según la naturaleza de las iniciativas. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, coordinará con la Subsecretaría de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno, un plan de acción que permita cualificar a los comisionados de trabajo y a los funcionarios locales en la formulación de proyectos y establecerá los responsables y el cronograma para la asesoría y el acompañamiento al proceso de formulación. Si los comisionados de trabajo no cumplen con la función de formular los proyectos, el Consejo de Planeación Local y el alcalde local concertarán el mecanismo para la formulación de los mismos. PARÁGRAFO TERCERO.- Toda capacitación en formulación de proyectos que se realice en las localidades con recursos públicos distritales, debe formar parte del plan de capacitación que coordinará el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y bajo los parámetros técnicos que el departamento establezca.

Capítulo VIII Participación ciudadana en el ordenamiento territorial del Distrito Capital y sus localidades

ARTÍCULO 101.- Articulación del sistema de planeación participativa y el ordenamiento territorial. Los consejos de planeación distrital y locales serán los espacios de articulación del sistema entre las autoridades de planeación y la sociedad civil, para facilitara la participación de los ciudadanos en los procesos concertación de las decisiones relacionadas con el desarrollo, aplicación y control del Plan de Ordenamiento Territorial. ARTÍCULO 102.- Participación ciudadana en el ordenamiento del territorio. Dependiendo del instrumento de ordenamiento que se reglamente, ejecute, evalúe o revise, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital concertará, con el respectivo consejo de planeación, la conformación de los espacios de participación ciudadana que intervendrán en cada proceso. PARÁGRAFO.- Cuando se trate de reglamentar la participación de la sociedad civil en temas de ordenamiento territorial que involucren los niveles regional o nacional, el Consejo Territorial de Planeación será la instancia que concertará con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital que organizaciones asumirán dicha representación. ARTÍCULO 103.- Selección de representantes. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital concertará con el consejo de planeación respectivo, la reglamentación que requiera la selección de los representantes de la comunidad que participarán en los procesos que tienen que ver con el desarrollo de los instrumentos de ordenamiento territorial previstos en las normas respectivas. Quien participe en cada espacio debe estar vinculado con el territorio o verse afectado por el proceso de ordenamiento territorial de que se trate y será previamente capacitado para el ejercicio de sus funciones por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. ARTÍCULO 104.- El Consejo Territorial de Planeación y los consejos de planeación local, serán las instancias de concertación entre el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y los espacios de participación sectoriales existentes en la ciudad, para efectos de la participación organizada de la comunidad en los procesos de ordenamiento territorial que involucren distintos intereses sectoriales.

CAPÍTULO IX

Del seguimiento, evaluación y control social al proceso de planeación participativa del

Distrito Capital

Artículo 105°.- Del seguimiento y evaluación a los planes de desarrollo. Los consejos de planeación harán el seguimiento y control social a los planes de desarrollo tanto distrital

como locales. Para tal efecto, se realizarán cortes trimestrales del nivel de avance en la ejecución por parte de las instituciones distritales y de los alcaldes locales, las cuales serán enviadas a los consejos de planeación para su análisis y pronunciamiento. PARÁGRAFO PRIMERO.- El Departamento Administrativo de Planeación Distrital establecerá los instrumentos de seguimiento y evaluación que deberán ser aplicados en el marco de la reglamentación de los planes de acción tanto distritales como locales. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Con miras a facilitar los procesos de gestión y vigilancia y control en la administración distrital, se unificarán los formatos que tienen que ver con la solicitud de información para efectos de seguimiento, evaluación y control social en el Distrito Capital. Lo anterior sin perjuicio de las funciones institucionales de los organismos de control o del control ciudadano. PARÁGRAFO TERCERO.- El Departamento Administrativo de Planeación Distrital realizará al final de cada plan de desarrollo una evaluación que permita medir el impacto en la aplicación de los recursos destinados por el distrito a la financiación de los planes de desarrollo tanto distrital como locales. Igualmente diseñará e implementará los indicadores de gestión y desempeño pertinentes para el seguimiento y evaluación de la ejecución de los planes de desarrollo. ARTÍCULO 106°.- Control social y rendición de cuentas. Las instancias de planeación del Distrito Capital realizarán control social al proceso de planeación participativa y a la ejecución de los planes de desarrollo del distrito y sus localidades, sin menoscabo del control político de las corporaciones públicas de elección popular ni de los ciudadanos. PARÁGRAFO PRIMERO.- La rendición de cuentas se hará de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 131 de 2004. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Los consejos de planeación tanto territorial como locales y las comisiones de trabajo, vigilarán el proceso de formulación y aprobación de los planes de desarrollo y de formulación y aprobación del presupuesto, para constatar que los planes reflejan los niveles de participación y legalidad aquí establecidos, y que los presupuestos sean la manifestación concreta de lo concertado por la ciudadanía y las autoridades en los distintos momentos del proceso. Los organismos de control establecerán los mecanismos para acompañar a las instancias de planeación en este proceso. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital establecerá indicadores que permitan medir y evidenciar el nivel de respeto a las decisiones ciudadanas. PARÁGRAFO TERCERO.- Liquidado el presupuesto del respectivo año fiscal se hará un Encuentro Ciudadano de información, tanto a nivel distrital como local, que dará a conocer los proyectos presupuestados para la respectiva vigencia.

ARTÍCULO 107°.- Vínculo con los organismos de control. La Personería de Bogotá, la Contraloría Distrital y la Veeduría Distrital, vigilarán el proceso y estarán presentes, según su nivel de competencia, en todos los encuentros ciudadanos y en el desarrollo del proceso. PARÁGRAFO.- Los organismos aquí mencionados, aplicaran la metodología establecida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y realizarán su propia medición del grado de respeto a las decisiones concertadas y aprobadas en desarrollo del proceso de planeación y en la ejecución del presupuesto, y darán a conocer los resultados a las instancias de planeación del Distrito Capital. Estos organismos prepararán un informe, según su nivel de competencias, que presentarán a las instancias de planeación, ocho días antes de los encuentros ciudadanos de rendición de cuentas. ARTÍCULO 108°.- Informe del alcalde al concejo de la ciudad y al consejo territorial. El Alcalde Mayor presentará informe anual de la ejecución del Plan de Desarrollo al Concejo Distrital y al Consejo Territorial de Planeación. Este informe se presentará y sustentará durante el último período de sesiones ordinarias del Concejo Distrital. ARTÍCULO 109°.- Modificaciones al plan de desarrollo. El Plan de Desarrollo Distrital tendrá en cuenta y se armonizará respecto de los planes nacionales, regionales, departamentales o de municipios vecinos, cuando las políticas, estrategias y programas que sean de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales así lo requieran. Si durante la vigencia del plan de desarrollo del Distrito se establecen nuevos planes en las entidades de más amplia jurisdicción, el Alcalde Mayor podrá presentar al Concejo Distrital ajustes al presupuesto plurianual de inversiones para hacerlo consistente con los planes respectivos. PARÁGRAFO.- Cuando lo establecido en el presente artículo suceda y esto tenga implicaciones sobre los planes de desarrollo local, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y o la Secretaría de Hacienda del Distrito, instruirán a las localidades con respecto al procedimiento a seguir para realizar las respectivas modificaciones.

Título III

Disposiciones finales

ARTÍCULO 110°.- Recursos para el desarrollo del proceso. En el presupuesto distrital y en el presupuesto de inversión de los Fondos de Desarrollo Local, se apropiarán los recursos presupuestales necesarios para garantizar el funcionamiento del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. Estos recursos responderán a un proyecto definido en el marco del sistema y formulado en los términos previstos en el presente acuerdo, en armonía con la normatividad vigente y aplicable según sea el caso. ARTÍCULO 111°.- Diseño institucional. La administración distrital y las alcaldías locales, definirán un diseño institucional adecuado para garantizar el funcionamiento del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. Del diseño e implementación del

proceso institucional serán responsables el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la Secretaría de Hacienda Distrital, la Secretaría de Gobierno y las alcaldías locales. PARÁGRAFO.- En el nivel distrital y en las alcaldías locales se dispondrá de un espacio físico para el funcionamiento de los consejos y los comisionados de trabajo, los cuales contarán con los medios necesarios para la realización de las funciones asignadas. Además, se prestará el apoyo logístico que demanda el desarrollo del sistema planeación participativa. ARTÍCULO 112°.- Del comité interinstitucional. Habrá un comité interinstitucional de orden distrital encargado de asesorar y apoyar el funcionamiento del sistema. Este comité será reglamentado por el Alcalde Mayor. Su función principal será la de proponer lineamientos de política para el funcionamiento del sistema, generar indicadores que permitan evidenciar los resultados y adecuarlo a las necesidades propias del desarrollo de la ciudad, la región, el país y el nivel internacional. ARTÍCULO 113°.- Articulación. La articulación del sistema de planeación participativa con otros sistemas de planeación de niveles supradistritales, será un ejercicio permanente y concertado entre autoridades e instancias de planeación. Para tal efecto y sin menoscabo de la autonomía de las autoridades distritales, se podrán desarrollar procesos de articulación, siempre y cuando estén en el marco del sistema y permitan potenciar los efectos de la planeación sobre la calidad de vida de los ciudadanos representados. ARTÍCULO 114°.– Difusión del presente acuerdo.- Corresponde a la administración distrital, local y a los distintos miembros del Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital la difusión del presente acuerdo. ARTÍCULO 115°.- De la transición. (Este artículo debe ser redactado dependiendo del momento en que se apruebe el acuerdo). ARTÍCULO 116°.- Sistema de Planeación Participativa del Distrito Capital. - Vigencia y derogatorias. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los acuerdos 12 de 1994 y 13 de 2000. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

5.4.2. Propuesta de organización y gestión participativa del sistema.

El instrumento operativo para la concertación del proyecto de acuerdo es una propuesta que permite la construcción de la norma de manera participativa, involucrando los distintos

miembros del sistema. Se parte de un reconocimiento a las autoridades e instancias existentes y a los distintos miembros que entrarían a ser piezas fundamentales dentro de la organización del sistema, al igual que a críticos de estas formas de organización. El desarrollo de la planeación participativa en la ciudad es un proceso que tiene historia, tiene presente y tendrá un futuro acorde con los resultados que en distintos aspectos arrojó la investigación.

La propuesta operativa se orientará por los siguientes aspectos:

a. La construcción del sistema de planeación participativa se discutirá en el marco de

las normas, políticas, objetivos y estrategias que para tal fin estén vigentes para el Distrito Capital (normas y Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia), buscando ampliar y cualificar los canales de discusión pública y participación democrática, desarrollando cultura democrática y utilizando pedagógicamente los procedimientos para decidir y cambiar disposiciones legales.

b. Debe ser un proceso público y participativo, que involucre a los distintos actores que tienen que ver con la participación en la planeación local, distrital y sectorial.

c. Procurará un mecanismo de retroalimentación frente a quienes participen en las deliberaciones.

La propuesta de reforma se desarrollará bajo la coordinación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital como ente rector de planeación en la ciudad y quien actuará en estrecha coordinación con las autoridades e instancias de planeación. Tendrá en cuenta los siguientes momentos. PRIMER MOMENTO. Comité para la reforma y organización institucional del proyecto de acuerdo. Este primer momento tendrá las siguientes acciones específicas:

a. Conformar un comité para coordinar el proceso, bajo la responsabilidad de un gerente de proyecto. (Esta persona está prevista dentro del plan de acción del Departamento Administrativo de Planeación Distrital para la vigencia 2005). En el comité debe existir representación del Consejo Territorial de Planeación y una asesoría jurídica del Distrito.

b. Bajo la coordinación del gerente del proyecto, construir y concertar un cronograma con los responsables directos del proceso y los mecanismos de seguimiento.

c. Dar a conocer el cronograma a la ciudad y los mecanismos de seguimiento. d. Socializar el proyecto de acuerdo en el Departamento Administrativo de Planeación

Distrital, realizar los ajustes pertinentes y convertirlo en el documento oficial para iniciar la discusión sobre el sistema.

e. Iniciar la discusión con el comité coordinador del proceso. Para tal fin se propone compartir, a manera de diagnóstico, el estado del arte de la planeación en la ciudad, que sirva de insumo a la discusión del proyecto, el cual se someterá a consideración de las autoridades e instancias de planeación y demás interesados en el tema. En este punto se propone: analizar el proyecto institucional, los proyectos de acuerdo que cursan en el concejo, la información aportada por la investigación y la que propongan distintos actores del proceso. Debe tenerse especial cuidado en revisar los aspectos positivos y negativos del Acuerdo 13 en su aplicación e implementación (Encuentros ciudadanos, representación de la comunidad, inscripciones, asistencia a encuentros, consejo de planeación local, autoridades locales, consejos de gobierno locales, comisiones de trabajo, apoyo del nivel central y comité interinstitucional, convocatoria, apoyo logístico, secretaría técnica de los Consejos de Planeación Local, encuentros sobre plan de desarrollo distrital, conformación del consejo territorial de planeación, sentencias y normativa existente sobre planeación, espacios y mecanismos de participación) entre otros aspectos. Para ganar en efectividad, se debe entregar información organizada que permita de manera muy rápida, llegar a acuerdo sobre los puntos centrales que debería contener el sistema.

f. Analizar y concertar el proyecto de acuerdo con el Consejo Territorial de Planeación y definir la estrategia para la discusión en los distintos escenarios de la ciudad. Si es necesario o así se considera, con la región y el nivel nacional. Las apelaciones y las quejas estarán permitidas.

SEGUNDO MOMENTO. Discusión pública del proyecto con los distintos actores que tienen que ver con el proceso. Con un documento inicial preparado de manera concertada por el comité de reforma, y con el liderazgo del Consejo Territorial de Planeación, se realizaran foros, talleres, charlas informativas y reuniones con los distintos actores del proceso de planeación (alcaldes locales, ediles, consejeros de planeación local, comisionados de trabajo, lideres comunitarios, funcionarios de los fondos de desarrollo local, organizaciones comunitarias, instituciones públicas, concejales, sindicatos, gremios, universidades, autoridades e instancias distritales de planeación, entre otros). Para facilitar el proceso se proponen escenarios de discusión distritales y locales. Los escenarios distritales serán coordinados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Consejo Territorial de Planeación. En las localidades será coordinado con las autoridades locales y los consejos de planeación local. La coordinación con autoridades locales se hará a través de la Subsecretaría de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno. Las discusiones sobre el proyecto que se realicen en las localidades serán sistematizadas por los consejos de planeación local, con el apoyo de las alcaldías locales (consejo de gobierno) y un responsable del nivel central del Distrito. Los consejos de planeación local discutirán y enviarán al Consejo Territorial de Planeación el proyecto de acuerdo con las

observaciones y modificaciones producto del proceso de consulta. Esto significa, que los consejos locales serán el filtro para las consultas locales. A nivel distrital el proceso será liderado por el Consejo Territorial de Planeación y los distintos sectores que forman parte del distrito. El Consejo Territorial de Planeación recibirá las observaciones realizadas por los 20 consejos locales de planeación y de los demás espacios distritales que discutieron el proyecto y acordará con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital la propuesta que entregará a la administración distrital para su análisis y trámite final ante el consejo de la ciudad. Sobre el proceso anterior y la propuesta inicial se interlocutará con concejo de la ciudad de manera permanente. TERCER MOMENTO. Sistematización y reorganización del proyecto de acuerdo. En este momento se incorporaran las principales observaciones realizadas en el momento anterior y se redactará el proyecto definitivo que se tramitará ante el concejo de la ciudad. Este proyecto pasará por la revisión jurídica que se requiera, antes de su presentación al concejo. Este proceso será realizado por el comité organizado para la creación del sistema y los asesores jurídicos que la administración disponga para tal fin. CUARTO MOMENTO. Trámite ante la administración y el concejo de la ciudad. Se diseñará una estrategia que permita la aprobación del acuerdo en el concejo en un debate público, ejemplar y participativo que sea referente demostrativo de cómo crear y modificar normas en democracia. QUINTO MOMENTO: Las tareas postacuerdo. Una vez aprobado la nueva norma, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital debe asumir las tareas reglamentarias, y la difusión capacitación a los miembros del sistema y a la ciudadanía sobre el sistema de planeación participativa. Esta tarea implica poner en práctica el sistema y preparar a la ciudadanía para el nuevo proceso de planeación que viviría la ciudad a la luz de una nueva norma. Del nivel de difusión y apropiación de los ciudadanos, dependerá en gran medida el éxito del sistema.

CONCLUSIONES

Desde Grecia hasta nuestros días, las distintas sociedades han buscado la forma ideal de ejercer el poder y la mejor manera de gobernar. Hacerlo en democracia es una tarea que registra una larga historia y diseños institucionales cuyos enfoques avivan pasiones tanto de orden intelectual como en la materialización práctica del ejercicio del poder. Esta evolución cultiva a diario un terreno complejo y lleno de múltiples conceptos, significados y contradicciones. Democracia directa, representativa y deliberativa; centralización, descentralización; planeación centralizada, indicativa o participativa, forman parte del análisis de académicos, políticos y de los ciudadanos en general. Análisis con rigores diversos, altamente ideologizados, de conveniencia para determinados intereses de los actores, o simplemente producto del desconocimiento sobre cada materia (no por esto menos influyentes en el momento de la toma de decisiones), son parte del entramado de complejidades que acompañan los debates, las discusiones, las confrontaciones y/o los conflictos de los convulsionados tiempos modernos.

En el ámbito mundial se levantan nuevas y permanentes voces de rechazo frente a las decisiones autoritarias de los gobiernos, o a los intentos por convertir el discurso de la democracia liberal en una defensa a ultranza de los privilegios que favorecen únicamente los intereses de quienes ejercen el poder en una economía cada vez más concentrada y globalizada. El activismo de distintos movimientos de ciudadanos organizados para hacer resistencia civil frente a regímenes autoritarios, para pronunciarse frente a la decisión imperial de hacer la guerra a los representantes de los “ejes del mal” y el terrorismo, por la defensa del medio ambiente, de los pobres, de grupos discriminados en la tradición de la democracia liberal o de los gobiernos totalitarios, etc.; hacen que los dirigentes políticos se vean presionados a tomar algún interés en la activa participación de la sociedad civil por la construcción de mejores condiciones de gobernabilidad y gobernancia legítimas en democracia. Es en esta nueva y convulsionada realidad que se mueve de manera dinámica la construcción moderna de la democracia y no únicamente sobre los pilares de la original democracia representativa, aún a costa de las múltiples tensiones que ello genera. Frente a los múltiples problemas de los sistemas de representación, hoy toma fuerza el reclamo por mayores espacios de participación y deliberación en la toma de decisiones de los asuntos públicos. Frente a los desaciertos en el ejercicio tradicional del poder, aparecen las voces de la participación y la deliberación como “fuerzas potencialmente liberadoras”. En este retador e intrincado panorama de caos, complejidades, simplicidades y multiplicidad de corrientes de pensamiento, se introdujo la investigación, para dar cuenta de lo ocurrido en materia de planeación participativa en el marco del Estado colombiano y concretamente en la ciudad de Bogotá. Realizada la revisión socio histórica, teórica, institucional, jurídica, y el comportamiento de los actores del proceso de planeación participativa en la ciudad de Bogotá de 1992 a 2004, se presentan a continuación las principales conclusiones.

El diseño institucional del proceso de planeación participativa que se adelanta en la ciudad desde la Constitución Política de 1991 resulta extremadamente complejo para la puesta en práctica de la democracia participativa, en el marco de un sistema de representación. La planeación participativa que ha venido experimentando la ciudad muestra importantes avances normativos en relación con la capacidad vinculante de la ciudadanía frente a las decisiones concertadas y aprobadas en encuentros ciudadanos, pero enfrenta tensiones con los actores de la democracia representativa o ganadores de elecciones, que se sienten desplazados en el cumplimiento de las funciones de planeación, por los actores de las creadas instancias de participación. Las tensiones que se generan obedecen a un diseño institucional lleno de una fuerte presión ideológica por la participación, concebida como la alternativa mágica capaz de corregir los déficit de la representación. En la práctica, el proceso de planeación participativa refleja las tensiones presentes entre democracia representativa y participativa. La intención de superar los déficit de la representación no se logra únicamente con la inclusión de la participación directa como posible complemento de la representación o como ejercicio de “verdadera democracia”. El problema resulta demasiado simplificado y producto de una exagerada y exacerbada ideologización, aspecto que se agrava por las condiciones materiales, políticas, culturales, normativas y jurídicas que acompañan su implementación. Si bien es cierto, la tensión es propia de este tipo de ejercicios, el diseño institucional bebe contar con los mecanismos para que el sistema pueda operar con tensiones controladas, siendo concientes que en parte la dinámica del sistema obedece a la presencia y manejo de dichas tensiones. Otro de los aspectos que se desprenden del análisis teórico, histórico y específico del proceso de planeación en la ciudad, está relacionado con lo que se espera resolver a través de los procesos de descentralización, planeación participativa y de contera con la democracia. Ciudadanos cuya condición particular de vida está mediada por enormes carencias tanto materiales como espirituales, perciben que los discursos sobre la democracia, la descentralización y la participación, por si mismos tienen la suficiente capacidad de resolver dicho universo de carencias. Frente a realidades tan dramáticas como las que enfrenta el mundo contemporáneo y especialmente la población de centros urbanos como Bogotá en temas tales como la pobreza, el incremente de las desigualdades entre ricos y pobres, las presiones de grupos sociales minoritarios, las catástrofes naturales, la corrupción, el narcotráfico, la inseguridad y el terrorismo entre muchos otros; se genera demasiada expectativa en los mecanismos institucionales creados para resolverlos. Se percibe que los ciudadanos esperan que la democracia, la participación y la descentralización sean capaces de resolver más problemas de los que por su naturaleza les correspondería resolver. Esto es producto de la alta ideologización presente en los discursos de políticos y académicos, hecho que conlleva una cierta desvalorización y perdida de entusiasmo cívico por parte de los ciudadanos. Muy a pesar de estos factores, en la ciudad de Bogotá la ciudadanía sigue acudiendo y reclamando los espacios de participación, lo cual demuestra la fuerza que desde los ciudadanos y grupos de presión existe por encontrar alternativas de solución a problemas que en algunos casos responden a intereses generales de las comunidades y en otras a mezquinos intereses particulares de los mismos grupos de

presión y que no han sido resueltos por los mecanismos de la representación ni por los técnicos de la planeación institucional. Bogotá desarrolla a partir de la Constitución Política de 1991 un proceso de espacialización del poder a través de las autoridades de cada una de las 20 localidades, que siendo un avance frente al excesivo centralismo anterior, no ha podido encontrar un diseño coherente con las características y tamaño de las localidades y ha mostrado inconsistencias por la falta de la definición clara de competencias y el nivel de autonomía que se debe ceder. La descentralización, pensada más desde el modelo de municipalización que desde una racionalidad adecuada para la gobernancia de una gran ciudad, es cuestionada a través de los reclamos permanentes por la elección popular de los alcaldes locales, mayores presupuestos, no sujeción de los planes locales al plan de desarrollo general del Distrito o mayor autonomía en el campo de la contratación. El debate entre centralismo y autonomías locales, acompañado de discursos sustentados en las bondades de la descentralización, la democracia representativa, participativa y deliberativa o la complementariedad entre las mismas, son recurrentes pero sin estudios y evaluaciones que brinden elementos objetivos para la toma de decisiones. En materia de planeación, se oscila de igual manera entre la planeación centralizada y la planeación participativa. En medio de debates y reclamos, las estructuras orgánicas de las alcaldías locales siguen sin mayor variación en comparación con lo que eran cuando la ciudad se administraba de manera centralizada. El proceso de descentralización, planeación y democracia local, tiene hoy más discurso que realidad. La revisión de los fundamentos teóricos sobre especialización del poder, democracia y planeación, arrojan evidencias que demuestran que no basta con el convencimiento sobre la importancia de dichos conceptos como aporte a la superación de los déficit de nuestra construcción democrática o de su posible complementariedad. Se requiere, al mismo tiempo, de instrumentos adecuados para superar las distintas asimetrías y problemas que cada uno de los conceptos mencionados presentan al momento de ponerlos juntos como parte de un diseño institucional. La investigación asumió adicionalmente el análisis de las asimetrías que presenta el ejercicio de planeación participativa. Se planteó en la hipótesis de trabajo, que la representación era la causa de las asimetrías de poder y que no permitían un adecuado desarrollo de la participación en la formulación de los planes de desarrollo de las localidades de Bogotá. Sin embargo, la información acopiada y el seguimiento del proceso evidencian que un conjunto de asimetrías de información y de poder (dependiendo de los momentos específicos del proceso, los actores y la normativa vigente), están a favor de los actores y espacios de participación, lo cual no equivale a decir, que cuando esto ocurre, las decisiones tomadas sean mejores, más racionales y en favor del interés colectivo o general. Asimetrías a favor de la representación o la participación producto de la cultura democrática imperante, de los vicios de la representación y la participación, de la debilidad de los partidos, de la escasa capacidad deliberativa mediante la argumentación racional, de la falta de condiciones logísticas adecuadas producto de un diseño institucional inadecuado, de la no definición de competencias locales y la debilidad general del proceso de descentralización, de la falta de capacitación de los actores participantes, son algunas de las causas de las tensiones que tienden a desacreditar tanto a la representación como a los

mecanismos de participación implementados en la ciudad. No se pone en entredicho únicamente el mecanismo de la participación, sino algo muy peligroso para la profundización de la democracia como es el mecanismo de la representación. La ciudad tiene una ruptura entre la planeación macro y la planeación local que no permite el funcionamiento de la planeación como sistema. Existen un conjunto de normas que permiten el logro de productos a nivel de planes y reglamentaciones para el ordenamiento del territorio, pero que no se conectan entre sí a través de insumos, autoridades, instancias y procesos. Adicionalmente, la participación es mencionada como principio en la gran mayoría de las normas vigentes, pero se evidencia la siguiente tendencia: A mayor nivel en el proceso de planeación de la ciudad menos participación (nivel macro de la ciudad, POT y su reglamentación, plan de desarrollo distrital, sectores, etc.), mientras que en los procesos locales y micros (UPZ) se observa una mayor posibilidad de participación, como es el caso de los planes de desarrollo local donde la participación tiene un carácter vinculante a nivel normativo. En general, existe una tendencia que muestra que la participación es inversamente proporcional frente a los niveles generales de planeación de la ciudad (donde se toman las decisiones de mayor peso) y directamente proporcional a la planeación local o en la reglamentación de las UPZ donde las decisiones tienen menor incidencia, mas no por eso menos importancia. Esta realidad normativa diversa y sin vínculos articuladores, imposibilita el funcionamiento con participación ciudadana y de la sociedad civil, de un sistema de planeación en la ciudad, a todas luces inexistente. La composición de los consejos de planeación no es la más adecuada ni obedece a criterios que permitan poner en práctica el espíritu de la constitución y la ley. Los consejos, como instancias de la sociedad civil para el proceso de planeación, cuentan en su composición con representantes de instituciones o de las juntas administradoras locales (ediles), creando asimetrías a favor de la institucionalidad política y de entidades públicas distritales que terminan por generar incredulidad o desconfianza en el proceso. Se encontraron problemas relacionados con la forma de organización de los encuentros ciudadanos, base fundamental del ejercicio de planeación participativa de las localidades. Los principales problemas están asociados con el requisito de inscripción y presencia de ciudadanos no inscritos, al tamaño y dimensión de los encuentros, la capacidad de deliberación y toma de decisiones, los lugares y apoyos para su realización, la información disponible para el desarrollo de los mismos y a la sistematización de sus resultados, entre otros aspectos, lo cual es causa de buena parte de las tensiones y de los resultados. El análisis realizado al proceso y al comportamiento de sus actores, conduce a repensar y replantear la manera de organizar los encuentros ciudadanos y forma parte de la propuesta de sistema planteada. La ciudad cuenta con un proceso de planeación que involucra la participación de la ciudadanía y de sus organizaciones en distintos escenarios de planeación, pero no cuenta con la infraestructura institucional adecuada para el tamaño del compromiso. Es evidente el nivel de improvisación de las distintas administraciones para enfrentar un ejercicio de tal complejidad, quedando al descubierto que ni el nivel central, ni local, cuentan con el

personal calificado, la logística y la infraestructura institucional que dependiendo de los escenarios se requiere. Sin embargo y a pesar de las múltiples dificultades, la participación en la formulación de los planes de desarrollo local ha venido aumentando, muestra mayor cualificación, y se evidencia respeto a la mayoría de las decisiones de los encuentros ciudadanos. Es el proceso más desarrollado de participación a gran escala que experimenta la ciudad y el de mayor tamaño que registra el país. Su mismo desarrollo ha venido cualificando la participación de las organizaciones y de los ciudadanos, a pesar del poco cuidado prestado por las administraciones y los partidos políticos para superar los problemas señalados. La participación no forma parte de la agenda de los partidos políticos y por lo tanto no cuenta con propuestas que la respalden en quienes ganan elecciones. Tampoco encuentra en la precaria organización de la sociedad civil, un foro de deliberación y movilización para superar los tropiezos y dificultades de su implementación. De todas maneras, no habrá más participación que la que la sociedad organizada este dispuesta a reclamar y que los partidos políticos estén dispuestos a aceptar y respaldar. Mientras esto no suceda, la participación seguirá siendo un agregado secundario, que hay que involucrar en las normas, pero que en el caso de Bogotá, por razones más coyunturales que de programas políticos de actores definidos, ha encontrado un escenario para su experimentación. En medio de todo, una fuente para la investigación y la observación de las bondades y problemas, en la idea genérica de profundizar la democracia y de adecuarla a las necesidades de propias de la modernidad en condiciones de atraso y de pobreza. La investigación concluye con una visión prospectiva a manera de propuesta para organizar el sistema de planeación participativa y una forma para implementarlo en consecuencia, es decir, con participación de los distintos actores involucrados. Sin embargo, es importante tener en cuenta que la aplicación de muchas de las inferencias planteadas en la propuesta, solo serán entendibles y aplicables en la mediada que sean parte de contextos políticos, culturales y administrativos con características similares a las de la ciudad de Bogotá y guardando un gran respeto por las especificidades. Finalmente, un ejercicio de planeación participativa que no contribuya a la construcción y profundización de la democracia y se diseñe dentro de parámetros y reglas claras para la participación y la deliberación, conducirá de manera inevitable a generar tensiones e inestabilidad incontrolables en el sistema político, dejando como resultado, la deslegitimación no solo de la planeación participativa sino de la democracia como sistema de gobierno. Por lo tanto, si se quiere mejorar en este sentido, se requiere de un diseño institucional consecuente con la prédica de la construcción democrática de la sociedad en los distintos espacios donde se pretende construir. Partidos políticos, miembros de la sociedad civil y actores de los espacios de participación fortalecidos en democracia, formados y capacitados para el cumplimiento de sus funciones y tareas, son parte de los mecanismos que el proceso requiere en el futuro, para buscar la superación de los déficit que se presentan en estas materias.

La experiencia, en desarrollo de la investigación, permitió comprobar que quienes toman decisiones o expresan usualmente opiniones sobre el proceso lo hacen sin fundamentos conceptuales y de información, impidiendo que las decisiones tomadas sean producto de una deliberación racional que aporte al fortalecimiento real de la planeación y la descentralización en la ciudad. Por su puesto que el proceso es complejo y por lo tanto muy exigente. Si se logra impulsar una gran deliberación racional que involucre el mayor potencial de interesados a favor y en contra del proceso, se tendrá un sistema construido de manera participativa como se plantea en el instrumento de implementación de la propuesta. Cuando acciones como estas se impulsan con arreglo a mecanismos de participación y transparencia, resultan muy legítimos para la institucionalidad democrática. Lo planteado es un esfuerzo por aprovechar los aportes y desarrollos de distintas disciplinas, en especial de la teoría sobre el análisis de los sistemas políticos, así como la información existente sobre el proceso, para producir una propuesta que debe ser adoptada en el seno de un espacio político como el concejo de la ciudad. El papel que debe cumplir el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para lograr que la propuesta sea entendida y mejorada en el debate político es de fundamental importancia. La participación de la academia, de los gremios y de los miembros del sistema será el sustento legitimador de la misma. Sin embargo, la profundización de la democracia no se agota en los proceso de planeación participativa. Esta es solo una de sus múltiples manifestaciones. Tiene que ver con la organización, modernización y fortalecimiento de los partidos; con la presencia de una sociedad civil que guarde independencia real frente al Estado, el sector privado y los partidos políticos; la espacialización del poder, la formación de los ciudadanos en gestión política y cultura política, entre otros muchos aspectos. Parte de estos temas ameritan mayor estudio e investigación para poder esclarecer aspectos sustanciales que aporten a la creación y puesta en funcionamiento de un sistema de planeación participativa que contribuya a la mejor gobernancia en la ciudad. Estos son campos que hacia el futuro deben ser objeto de proyectos de tesis, monografías o investigaciones de diverso tipo, y que reclaman mayor interés de parte de la academia y demás actores políticos en la ciudad. Queda mucho por investigar, deliberar, pero sobre todo, por decidir.

ANEXOS

ANEXO # 1 UPZ Y NÚMERO DE BARRIOS POR LOCALIDAD

Localidad UPZ # de Barrios Usaquén 1. Paseo de los Libertadores 3

9. Verbenal 23 10. La Uribe 10 11. San Cristóbal Norte 18 12. Toberín 15 13. Los Cedros 23 14. Usaquén 20 15. Country Club 11 16. Santa Bárbara 11

Subtotal 134 Chapinero 88. El refugio 9

89. San Isidro-Patios 4 90. Pardo Rubio 20 97. Chicó Lago 12 99. Chapinero 5

Subtotal 50 Santafe 91. Sagrado Corazón 6

92. La Macarena 5 93. Las Nieves 5 95. Las Cruces 2 96. Lourdes 20

Subtotal 38 San Cristóbal 32. San Blas 64

33. Sosiego 20 34. Veinte de Julio 27 50. La Gloria 46 51. Los Libertadores 54

Subtotal 211 Usme 52. La Flora 18

56. Danubio 25 57. Gran Yomasa 79 58. Comuneros 55 59. Alfonso López 25 60. Parque Entrenubes 10 61. Ciudad Usme 8

Subtotal 220 Tunjuelito 42. Venecia 25

62. Tunjuelito 5 Subtotal 30

Bosa 49. Apogeo 7 84. Bosa Occidental 163 85. Bosa Central 107 86. El Porvenir 40 87. Tintal Sur 13

Subtotal 330 Kennedy 44. Américas 33

45. Carvajal 40 46. Castilla 49 47. Kennedy Central 42 48. Timiza 49 78. Tintal Norte 2 79. Calandaima 9 80. Corabastos 22 81. Gran Britalia 20 82. Patio Bonito 44 83. Las Margaritas 3 113. Bavaria 15

Subtotal 328 Fontibón 75. Fontibón 35

76. Fontibón San Pablo 17 77. Zona Franca 2 110. Ciudad Salitre Occidental 4 112. Granjas de Techo 5 114. Modelia 11 115. Capellanía 5 117. Aeropuerto 1

Subtotal 80 Engativá 26. Las Ferias 21

29. Minuto de Dios 17 30. Boyacá Real 17 31. Santa Cecilia 10 72. Bolivia 5 73. Garcés Navas 14 74. Engativá 36 105. Jardín Botánico 1 116. Álamos 2

Subtotal 123 Suba 2. La Academia 1

3. Guaimaral 2 17. San José de Bavaria 12 18. Britalia 17 19. El Prado 24 20. La Alhambra 9

23. Casa Blanca Suba 10 24. Niza 20 25. La Floresta 13 27. Suba 38 28. El Rincón 82 71. Tibabuyes 31

Subtotal 259 Barrios Unidos 21. Los Andes 10

22. Doce de Octubre 13 98. Los Alcázares 20 103. Parque Salitre 1

Subtotal 44 Teusaquillo 100. Galerías 7

101. Teusaquillo 9 104. Parque Simón Bolívar- CAN 1 106. La Esmeralda 6 107. Quinta Paredes 6 109. Ciudad Salitre Occidental 2

Subtotal 31 Mártires 37. Santa Isabel 5

102. La Sabana 16 Subtotal 21

Antonio Nariño 35. Ciudad Jardín 6 38. Restrepo 10

Subtotal 16 Puente Aranda 40.Ciudad Montes 18

41. Muzú 11 43. San Rafael 14 108. Zona Industrial 7 111. Puente Aranda 5

Subtotal 55 Candelaria 94. La Candelaria 8

Subtotal 8 Rafael Uribe Uribe 36. San Jorge 5

39. Quiroga 13 53. Marco Fidel Suárez 30 54. Marruecos 39 55. Diana Turbay 27

Subtotal 114 Ciudad Bolívar 63. El Mochuelo 5

64. Monteblanco 6 65. Arborizadora 17 66. San Francisco 18 67. Lucero 69

68. El Tesoro 45 69. Ismael Perdomo 65 70. Jerusalén 27

Subtotal 252 Sumapaz Zona 1

Zona 2 Total de Barrios 112 UPZ 2.344

Fuente: Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Información para el fortalecimiento local. Modulo 1, Unidades de Planeamiento Zonal.

ANEXO # 2 VEREDAS POR LOCALIDAD EN EL DISTRITO CAPITAL

Localidad Número de vereda

Código de vereda

Vereda

Usaquén 1 108101 TORCA RURAL I 2 108102 TIBABITA RURAL 3 108103 BARRANCAS ORIENTAL 4 108104 PÁRAMO 5 108110 TORCA RURAL II 6 108111 TIBABITA RURAL I

CHAPINERO 1 101101 EL BAGAZAL 2 101103 INGEMAR ORIENTAL RURAL 3 101502 SIBERIA 4 108109 PÁRAMO I

SANTA FE 1 101201 HOYA TEUSACA 2 101405 PARQUE NACIONAL ORIENTAL

SAN CRISTÓBAL 1 101301 HOYA SAN CRISTOBAL

2 101302 MOLINOS RURAL 3 101306 TIBAQUE

USME 1 101307 TIHUAQUE RURAL 2 102110 EL PORVENIR DE LOS SOCHES 3 102111 LOS ARRAYANES 4 102112 EL HATO 5 102113 LAS MARGARITAS 6 102114 LOS ANDES 7 102115 LA UNIÓN 8 102116 CHISACA 9 102118 LAS VIOLETAS RURAL 10 102122 LA REQUILINA RURAL 11 102211 LILIANA 12 102309 EL BOSQUE SUR ORIENTAL RURAL I 13 102310 EL BOSQUE SUR ORIENTAL RURAL I 14 102312 CIUDAD LONDRES RURAL

15 102401 LOS ARRAYANES 16 102405 PEPINITOS 17 102406 EL BOSQUE CENTRAL 18 102407 TIBAQUE SUR 19 102412 TOCAIMITA SUR 20 102502 EL UVAL RURAL 21 102506 PORTAL RURAL II 22 102601 CENTRO USME RURAL 23 102602 CENTRO USME RURAL I 24 102603 CENTRO USME RURAL II 25 102604 LA REQUILINA RURAL II 26 102707 OLARTE 27 102808 LA REGADERA 28 102909 SAN BENITO 29 102910 ARRAYAN 30 102911 CURUBITAL

Suba 1 107101 GUAYMARAL 2 107102 CASABLANCA SUBA 3 107106 TUNA RURAL 4 107107 LAS MERCEDES SUBA RURAL 5 107109 BARAJAS NORTE 6 107110 CASABLANCA SUBA I 7 107111 CASABLANCA SUBA II 8 107112 LA LOMITA

CIUDAD BOLÍVAR 1 104102 PASQUILLITA

2 104104 PASQUILLA 3 104107 BELLA FLOR SUR RURAL 4 104108 LAS MERCEDES 5 104110 QUIBA BAJO 6 104112 SANTA ROSA 7 104113 SANTA BÁRBARA 8 104114 QUIBA ALTO 9 104118 CIUDAD BOLÍVAR RURAL III 10 104119 CIUDAD BOLIVAR RURAL I 11 104127 EL MOCHUELO IV 12 104128 EL MOCHUELO III 13 104129 EL MOCHUELO II 14 104130 BRAZUELOS OCCIDENTAL RURAL 15 104131 MOCHUELO ALTO RURAL

SUMAPAZ 1 103101 SANTA ROSA ALTA 2 103102 TAQUECITOS 3 103103 SANTA ROSA BAJA 4 103104 LAS ANIMAS 5 103105 LAS AURAS 6 103106 NAZARETH 7 103107 LAS PALMAS

8 103108 LOS RÍOS 9 103109 LAS SOPAS 10 103201 BETANIA 11 103202 EL ISTMO 12 103203 EL TABACO 13 103204 LAGUNA VERDE 14 103205 RAIZAL 15 103206 PENALISA 16 109101 EL TOLDO 17 109102 SAN ANTONIO 18 109103 LAS VEGAS 19 109104 SAN JUAN 20 109105 SANTO DOMINGO 21 109106 LA UNIÓN 22 109107 CHORRERAS 23 109109 TUNAL ALTO 24 109110 CONCEPCIÓN 25 109111 SAN JOSÉ 26 109112 CAPITOLIO 27 109113 LAGUNITAS 28 109114 TUNAL BAJO 29 109116 NUEVA GRANADA

Total veredas 97 Fuente: Información suministrados por el Departamento Administrativo de Planeación

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