Planificación Estratégica y Operativa Municipal

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Contenido

Capítulo 1La planificación, concepciones, conceptos y definiciones 5

Enfoques de la planificación 6

El corto, mediano y largo plazo en la planificación 8

La planificación estratégica 8

La planificación operativa 9

Capítulo 2La visión de la planificación en el Estado Plurinacional 10

El Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) 12

El Sistema de Programación de Operaciones 13

Las competencias sobre planificación 13

El ciclo de planificación 15

Fase de formulación 15

Fase de ejecución 15

Fase de seguimiento 15

Fase de evaluación 16

Fase de ajuste 16

Los instrumentos de planificación 16

El Plan de Desarrollo Económico y Social y la Agenda 2025 17

La planificación sectorial 19

Los Planes de Ordenamiento Territorial 19

Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales Autónomas 22

Los Planes Estratégicos Institucionales 22

Los Planes Operativos Anuales 23

Planificación Estratégica y OPErativa MuniciPal

Equipo técnico– Ludmila Santa Cruz– Ricardo Montecinos– Javier Pérez

Edición de publicación– Isabel Mercado Heredia

Edición general– Unidad de Comunicación PADEM

Diseño y diagramación– Arturo Rosales

Este documento se imprimió con el apoyo de la Cooperación Suiza en Bolivia.

Se autoriza su reproducción, total o parcial, a condición de citar la fuente y la propiedad.

Impreso en Bolivia

2015

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La planificación es una actividad necesaria en el desarrollo de la gestión pública, define el “qué lograr” (Makón, 2014) y hacia dónde apuntan los objetivos. Es una función inherente a la tarea de gobernar que consiste en anticiparse a los acontecimientos, pensar antes de actuar y optar conscientemente entre rumbos de acción alternativos, en condiciones de escasez (Shack, 2014).

Para ello, la identificación de las prioridades estratégicas nacionales no se debe limitar al horizonte temporal de un mandato político. Cada administración podrá modificar el énfasis asignado a estas prioridades, lo que se debería reflejar en el peso de los objetivos y en las metas relacionadas con estas prioridades estratégicas que asumiría un determinado nivel de gobierno (Rezende, 2014). Por tanto, podría cambiar el énfasis en ciertas acciones con cada gobierno, sin embargo, no debiera perderse el horizonte final al que se espera llegar.

En cualquier circunstancia es imprescindible construir visiones de país, mediante procesos participativos, de modo que la sociedad haga suya esa visión (Máttar y Perrotti,

¿Qué queremos lograr? ¿Hacia dónde vamos?

la planifiCaCión, ConCepCiones, ConCeptos y definiCiones

CapítuloMarco competencial: las habilitaciones legales e interrelaciones con competencias de otro nivel de gobierno en el sector 24

Capítulo 3

Metodologías de planificación 26

La oferta municipal: un diagnóstico de inicio y la consideración de las competencias 27

Herramientas de procesamiento de los insumos de Diagnóstico (análisis situacional y de contexto) 29

Componentes básicos de la planificación estratégica 31

La Misión 31

La Visión 32

Herramientas de procesamiento para la planificación 34

Objetivos estratégicos 37

Planes de acción 37

La participación social 38

Directrices del órgano rector y lineamientos para la planificación 39

El Programa Operativo Anual 39

Plan Estratégico Institucional (PEI) 41

Plan de Desarrollo de Territorio Autónomo Municipal (PDTAM) 42

Ruta crítica de la planificación 42

Referencias bibliográficas 44

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2014). La planificación permite establecer las acciones que se tomarán para llegar a un futuro deseado, en el mediano o largo plazo. Esta definición –en el mediano y largo plazo– guía y establece el marco para la elaboración de la Programación Anual Operativa (Armijo, 2011).

El siglo XXI nos encuentra con una diversidad de países, si no la mayoría, que emprenden la tarea de diseñar y proponer objetivos y metas de mediano y largo plazo (Máttar y Perrotti, 2014), que brindan una referencia compartida entre población y Estado para la satisfacción de necesidades.

En síntesis, la planificación es importante e imprescindible porque nos otorga una meta común como país, como departamento y como municipio, que permite concentrar esfuerzos para mejorar la calidad de vida de la población, guiando el desempeño de órganos e instituciones, de actores privados y población en general, en las prioridades que han sido establecidas de manera participativa. Una planificación exige además de participación social, la presencia de otros factores como la factibilidad, es decir, que sea posible de alcanzar; la inclusión de criterios de género, puesto que en todo sector las brechas son más marcadas entre mujeres y hombres; y la gestión de riesgos para prevenir situación de desastres, entre otros.

La planificación no sólo debe constituir un requisito establecido en la norma, sino un instrumento guía de la gestión de alcaldes, concejales, funcionarios y técnicos municipales que enfoquen sus esfuerzos, cada uno desde el área que le corresponde, hacía la meta común, con base en la planificación nacional.

La planificación en América Latina pasó por distintas fases, coincidentes con la concepción que se tenía sobre la función del Estado. Es así que “a finales de la década de 1950, se concibió la planificación como herramienta de conducción de los gobiernos, con una visión normativa, centralista y tecnocrática” (Makón, 2014). Esta visión de la planificación coincidió con la búsqueda de Estados que pretendían la sustitución de importaciones, el crecimiento de un mercado interno y una acción menos protagónica del sector privado.

Sin embargo, la elaboración de Planes de Desarrollo sin considerar la articulación con el proceso de toma de decisiones públicas, provocó la denominada crisis de la planificación

en América Latina y El Caribe (Lira, 2006). El plan que se guardaba en la gaveta, por su excesiva complejidad y visión no compartida con los gestores públicos, provocó un escenario de estas características.

Es así que a partir de los años 80, la planificación como herramienta de gobierno fue suspendida en su uso en la mayoría de los países de la región, excepto en Brasil, Colombia y México (Makón, 2014). La falta de utilidad práctica de los planes y la crisis económica que obligó a pensar en el corto plazo, en salvar la deuda, coincidió con la concepción neoliberal que se estaba instalando en la mayoría de los países de la región, en la que el Estado reguló la actividad privada con un rol escasamente protagónico.

Estas condiciones llevaron a que la región, concentrada en el corto plazo, se imponga la tarea de modernizar los procesos de administración de recursos reales y financieros e integrarlos al presupuesto público, a fin de lograr una mayor eficiencia de la gestión administrativo-financiera del Estado. Se dio así inicio a la implantación de los denominados sistemas integrados de administración financiera (Makón, 2014).

La crisis de la concepción neoliberal entre mediados de la década 1990 y principios de 2000, pone nuevamente en el tapete la necesidad de planificación, aunque esta vez desde una concepción estratégica y fórmulas ampliamente participativas en cada uno de los aspectos del proceso, tanto en la construcción de visiones de futuro como en los planes para alcanzarlas (Máttar y Perrotti, 2014).

En estas nuevas condiciones y bajo la concepción de un Estado promotor y protagonista del desarrollo, sumado a una amplia participación del sector privado alineado con las metas comunes y colectivas, “la planificación del siglo XXI debe apuntar al desarrollo integral, a diferencia de la planificación que se realizaba en el pasado, en que se privilegiaba casi únicamente la dimensión económica. Hoy se incorporan los ámbitos social, ambiental e institucional, en un enfoque integrado en que los componentes se retroalimentan mutuamente” (Máttar y Perrotti, 2014). La planificación, en este contexto, se renueva con la inclusión de criterios de gestión por resultados (Makón, 2014).

En el proceso histórico boliviano, a nivel municipal se observa etapas análogas a las mencionadas. Hasta las reformas de primera generación (reforma estructural), a mediados de la década de 1980, la planificación atendía a procesos centralizados, en los cuales el gobierno central establecía prioridades nacionales, basadas en la construcción de infraestructuras y generación de un mercado interno. A partir de la reforma estructural, motivada por la crisis económica internacional, la planificación estratégica de mediano y largo plazo se ve menoscabada puesto que se prioriza la planificación operativa. Dos de las normas que establecen este proceso son la Ley N° 1178, de Control y Administración Gubernamental y la Ley de Participación Popular. La Ley N° 1178 “no abarca los procesos de formulación de planes y políticas; se limita a establecer los mecanismos administrativos para la ejecución de decisiones de gobierno por la burocracia profesional” (Aliendre, 2004).

La planificación es una actividad que define el “qué lograr” en el corto, mediano y largo plazo, en anticiparse a los acontecimientos, pensar antes de actuar y optar conscientemente entre rumbos de acción alternativos en condiciones de escasez.

Enfoques de la planificación

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Un giro en esta tendencia es la necesidad de aprobación de Planes de Desarrollo Municipal, desde mediados de la década de 1990, que otorga nuevamente importancia a la planificación con un enfoque participativo. El nuevo marco constitucional, aprobado en 2009, profundiza la necesidad de planificar el desarrollo a nivel local, que requiere una mirada a las necesidades y potencialidades municipales pero además, una articulación con los lineamientos estratégicos del desarrollo departamental y nacional.

Los plazos temporales de la planificación caracterizan el alcance de los planes en las acciones de planificación. Sin embargo, es necesario establecer que el largo plazo es el que guía y conduce al resto, puesto que es en éste donde se establecen las metas de país, departamento, región y/o municipio. Para alcanzar estas metas, el corto plazo establece y pone en práctica acciones que coinciden y se enmarcan en el largo y mediano plazo. Si se quiere, haciendo una comparación con una situación personal, se podría decir que primero establezco cómo quiero estar de aquí a cinco o diez años y con esa visión, me propongo objetivos, planifico y realizo acciones inmediatas para conseguirlo. Si quiero tener una casa propia en el mediano plazo, comienzo a ahorrar y restrinjo mis gastos en el corto plazo. Es así que es importante saber dónde quiero llegar para luego planificar el día a día, de otra manera se planifica sin rumbo, sin puerto de llegada, en cualquier dirección.

Por tanto, entrando en conceptos, es necesario distinguir entre la planificación estratégica y la planificación operativa. La primera se refiere al mediano y largo plazo, y la segunda al corto plazo.

“Cuando hablamos de planificación estratégica nos estamos refiriendo a las grandes decisiones, al establecimiento de los objetivos estratégicos que permiten materializar la Misión y la Visión. Por lo tanto, la planificación estratégica es la base o el marco para el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluación de dichos objetivos” (Armijo, 2011).

La planificación estratégica, en este sentido, se hace para garantizar el cumplimiento de la finalidad y la misión, a través de una estrategia o “carta de navegación” de la que se derivan los objetivos generales y las políticas institucionales que guían la planificación operativa (Sánchez Albavera, 2003).

La planificación operativa, entonces, se comprende “como la forma concreta de conducir una organización hacia los escenarios deseados y explicitados en la planificación estratégica” (Fernando Sánchez Albavera, 2003).

La planificación estratégica, ya sea de mediano o largo plazo, se realiza en dos niveles: según la escala territorial (nacional o subnacional: departamental, municipal) e institucional. La primera, contiene los fundamentos que se buscan como país, región, departamento o municipio, y está guiada por las normas fundamentales; y la segunda, se refiere a los objetivos institucionales y tareas que tiene cada entidad (Sánchez Albavera, 2003).

En Bolivia, la planificación estratégica del primer nivel se realiza por medio de los Planes de Desarrollo Económico y Social, Planes Sectoriales y Planes de Desarrollo de Territorios Autónomos, en tanto que la Planificación Institucional se realiza por medio de los Planes Estratégicos Institucionales.

La planificación operativa, es decir, la planificación que incide y desarrolla el corto plazo, contiene el conjunto de objetivos estratégicos y operaciones o actividades de una gestión anual. Las priorizaciones de corto plazo que contiene deben estar insertas y guardar coherencia con el plan estratégico de largo plazo (Rezende, 2014).

Es necesario considerar que los recursos con los que cuenta un nivel de gobierno, cualquiera sea éste, son siempre limitados. Sin embargo, una vez conocidas y asimiladas las líneas estratégicas definidas en un plan de largo plazo, la asignación de operaciones y actividades con su respectivo presupuesto puede resultar una tarea constructiva, pues se cuenta con una priorización y metas previas. Adicionalmente, pero no menos importante, es necesario considerar las expectativas de la población, que demandará eficiencia y resultados (Sánchez Albavera, 2003).

En el Estado Plurinacional de Bolivia, los instrumentos de planificación operativa corresponden a los Planes Operativos Anuales (POA), imprescindibles para ser inscritos en cada gestión fiscal. Los POA son elaborados y presentados por cada institución de todo nivel de gobierno.

El corto, mediano y largo plazo en la planificación

La planificación estratégica

La planificación operativa

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La planificación en el Estado Plurinacional de Bolivia se ha constituido en pieza clave de la gestión pública, en razón de que el Estado modifica su rol en la economía, al constituirse en promotor y protagonista del desarrollo. Si en la época neoliberal el Estado asumía un rol regulador y de fomento de las actividades privadas, en la actualidad se convierte en protagonista del desarrollo y por tanto, la planificación se convierte en una herramienta de fundamental importancia.

Así fue contemplado el rol del Estado en el Plan de Desarrollo Económico y Social al 2016:

El Estado debe ejercer la dirección del desarrollo económico y los procesos de planificación integral del mismo, donde la economía es tutelada por el Estado boliviano y donde las diferentes organizaciones económicas deben, sobre todo, generar el producto social en el marco del respeto de los derechos individuales, así como los derechos de los pueblos y las naciones. De igual manera, tiene el objetivo de producir, distribuir y redistribuir de manera justa la riqueza y los excedentes económicos, reduciendo a la vez las desigualdades de acceso a los recursos productivos y los desequilibrios regionales y territoriales” (Plan de Desarrollo Económico y Social – Versión Preliminar).

De igual forma, las directrices de planificación de mediano y largo plazo, emitidas por el Ministerio de Planificación consolidan este criterio:

“El Estado Plurinacional es promotor y protagonista del desarrollo económico, social y productivo, a través de la articulación de los sectores estratégicos que generan excedentes, ingreso y empleo, a objeto de lograr el bienestar social, económico y productivo” (Artículo 6, Parágrafo III, Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).

La planificación, por tanto, asume como elementos clave: la articulación territorial, sectorial, nacional y regional; la gestión por resultados; el cumplimiento de metas; la participación social y la evaluación de cumplimiento entre otros:

“El Plan de Desarrollo Económico y Social refuerza la articulación entre la planificación territorial, la planificación sectorial, y la nacional, al identificar las dinámicas y particularidades específicas de las regiones y a partir de estos elementos formular intervenciones estratégicas para el ámbito regional, articulados a una propuesta plurinacional” (…)

“Asimismo, la planificación integral implica contar con una gestión por resultados en donde las líneas de acción y/o programas se articulen al cumplimiento de metas. Estas metas se constituirán elementos fundamentales para el seguimiento, monitoreo y evaluación de las acciones previstas. El cumplimiento de las mismas será responsabilidad conjunta del Estado en todos sus niveles: central, departamental y municipal, como también de compromiso de los actores de la sociedad civil en su conjunto” (Plan de Desarrollo Económico y Social – Versión Preliminar).

La Visión del Plan de Desarrollo 2012-2016, con base en la Agenda Patriótica1 es:

“En el 2025 los bolivianos y bolivianas viviremos en un Estado fuerte que ha consolidado y profundizado el camino hacia el Vivir Bien. Un Estado que ha logrado industrializar sus recursos naturales y diversificar su matriz productiva, y que ha alcanzado la seguridad alimentaria con soberanía, donde la producción está pensada para la reproducción de la vida, en el marco del respeto a la Madre Tierra. Un Estado caracterizado por brindar el acceso universal y equitativo a los

1 La Agenda Patriótica es la visión estratégica de largo plazo del Estado Plurinacional, que contiene una serie de pilares sobre los cuales se construye la planificación general y se basa la planificación territorial.

la visión de la planifiCaCión en el estado plurinaCional

Capítulo

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servicios básicos, y por haber erradicado la pobreza extrema” (Plan de Desarrollo Económico y Social – Versión Preliminar)2.

El Sistema de Administración y Control Gubernamental (SISPLAN) es un conjunto de normas y procedimientos para programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las políticas, los programas, la prestación de servicios y los proyectos del sector público. Los dos sistemas relativos específicamente a la planificación son: el Sistema de Nacional de Planificación para la determinación de la visión y programación de mediano y largo plazo; y el Sistema de Programación de Operaciones para ordenar la planificación y programación de corto plazo.

La Planificación de mediano y largo plazo en Bolivia se norma por medio del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), que forma parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental. Tiene como objetivos, entre otros, establecer las formas y mecanismos de la participación de todos los niveles de gobierno en la racionalización de la toma de decisiones mediante normas y procedimientos, institucionalizar el proceso de planificación, garantizar la elaboración de planes y programas de mediano y largo plazo como instrumento de política de gestión pública, asegurar la compatibilidad de los planes subnacionales entre sí y con el Plan General de Desarrollo y establecer un marco de referencia para la inversión privada.

El SISPLAN tiene estrecha relación con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que se desarrolla de la siguiente manera:

“El SISPLAN proporcionará objetivos y políticas definidos en los planes de desarrollo. Los programas de mediano y largo plazo y los índices de asignación de recursos destinados a orientar la asignación de recursos para la inversión pública.

2 Los 13 Pilares de la Agenda Patriótica son: 1. Erradicación de la extrema pobreza, 2. Socialización y universalización de los servicios básicos con soberanía para vivir bien, 3. Salud, educación y deporte para la formación de un ser humano integral, 4. Soberanía científica y tecnológica con identidad propia, 5. Soberanía comunitaria financiera sin servilismo al capitalismo financiero, 6. Soberanía productiva con diversificación y desarrollo integral sin la dictadura del mercado capitalista, 7. Soberanía sobre nuestros recursos naturales con nacionalización, industrialización y comercialización en armonía y equilibrio con la Madre Tierra, 8. Soberanía alimentaria a través de la construcción del saber alimentarse para vivir bien, 9. Soberanía ambiental con desarrollo integral, respetando los derechos de la Madre Tierra, 10. Integración complementaria de los pueblos con soberanía, 11. Soberanía y transparencia en la gestión pública bajo los principios del no robar, no mentir y no ser flojo, 12. Disfrute y felicidad plena de nuestras fiestas, de nuestra música, nuestros ríos, nuestra selva, nuestras montañas, nuestros nevados, de nuestro aire limpio, de nuestros sueños, 13. Reencuentro soberano con nuestra alegría, felicidad, prosperidad y nuestro mar.

Si bien el Sistema Nacional de Planificación no forma parte de la Ley N° 1178, del Sistema de Administración y Control Gubernamental, guarda estrecha relación y coherencia con el mismo.

La Constitución Política del Estado en su Artículo 316, Numeral 1, establece un mandato para la Ley para la creación del Sistema de Planificación Integral del Estado; sin embargo, dicho instrumento todavía no fue aprobado, mantiene vigencia la normativa del SISPLAN.

A través de estos insumos, en particular de los programas de mediano y largo plazo, proporcionará al Sistema Nacional de Inversión Pública, ideas de proyectos que deberán ser convertidos por el SNIP en opciones de inversión.

Los objetivos, políticas y programas definidos en los planes de desarrollo de los distintos niveles del SISPLAN, serán el marco de referencia para la preinversión e inversión de las entidades públicas.

El SISPLAN, por su parte, recibirá del Sistema Nacional de Inversión Pública las normas de elegibilidad y ejecución de los proyectos; la información sobre proyectos en preparación, en ejecución y financiados; y los resultados del seguimiento y evaluación de los proyectos” (R.S. 216779, Normas básicas del Sistema Nacional de Planificación, Artículo 65).

El Sistema de Programación de Operaciones, en el marco de la planificación de corto plazo, traduce los objetivos, planes de desarrollo y planes estratégicos de cada entidad en resultados concretos, tareas específicas, procedimientos y recursos a emplear. En la normativa boliviana, este sistema se traduce en el instrumento de planificación denominado Programación Operativa Anual (POA). Todas las entidades del sector público tienen la obligación de desarrollar un reglamento específico con base en las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones, según la Resolución Suprema N° 225557.

La Constitución Política del Estado ha realizado la distribución de competencias en todos los sectores para cada nivel de gobierno según su escala e intervención. Es así que en materia de planificación, la distribución de competencias se realizó de la siguiente manera:

• Política económica y planificación nacional (Competencia privativa del nivel central del Estado, Constitución Política del Estado, Artículo 298, Parágrafo I, Numeral 22).

El Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN)

El Sistema de Programación de Operaciones

Las competencias sobre planificación

Tanto el Reglamento Específico (RE-SPO) como la Programación Operativa Anual (POA) de cada entidad deberán ser presentados al Órgano Rector, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

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• Políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial(Competencia exclusiva del nivel central del Estado, Constitución Política del Estado, Artículo 298, Parágrafo II, Numeral 33).

• Planificación del desarrollo departamental en concordancia con la planificación nacional (Competencia exclusiva de los gobiernos autónomos departamentales, Constitución Política del Estado, Artículo 300, Parágrafo I, Numeral 35).

• Planificación del desarrollo municipal en concordancia con la planificación departamental y nacional (Competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, Constitución Política del Estado, Artículo 302, Parágrafo I, Numeral 42).

De la distribución competencial se puede concluir que si bien las competencias son similares para los gobiernos en cada nivel, existe una sujeción expresa de la planificación subnacional respecto del Plan Nacional y también de la planificación municipal respecto de la departamental; por tanto, los lineamientos establecidos en un nivel territorial de mayor escala constituyen directrices para la planificación de uno de menor escala territorial.

Asimismo, la Constitución previó una serie de mandatos estatales a ser considerados por cada nivel de gobierno según sus competencias:

La economía plural comprende los siguientes aspectos: El Estado ejercerá la dirección integral del desarrollo económico y sus procesos de planificación. (Constitución Política del Estado, Artículo 311, Parágrafo II, Numeral 1).

La función del Estado en la economía consiste en: Conducir el proceso de planificación económica y social, con participación y consulta ciudadana. La ley establecerá un sistema de planificación integral estatal, que incorporará a todas las entidades territoriales. (Constitución Política del Estado, Artículo 316, Numeral 1).

El Estado garantizará la creación, organización y funcionamiento de una entidad de planificación participativa que incluya a representantes de las instituciones públicas y de la sociedad civil organizada. (Constitución Política del Estado, Artículo 317).

La participación y el control social implica, además de las previsiones establecidas en la Constitución y la ley, coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del Estado. (Constitución Política del Estado, Artículo 242, Numeral 7).

La planificación tiene distintas fases que forman un ciclo de retroalimentación: la formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y ajuste:3

Fase de formulaciónSe inicia con la organización del proceso, el conocimiento de la situación en base a un diagnóstico, la definición del marco estratégico de desarrollo, la propuesta de transformación y la determinación de un Programa de Inversión Pública Plurianual y Gasto.

Comprende tres etapas: diagnóstico, la propuesta de transformación y un Programa de Inversión Pública y Gasto Plurianual.

Realizar el diagnóstico implica efectuar una evaluación de la planificación y de las políticas públicas implementadas, establecer el estado de situación a partir de un análisis de contexto nacional e internacional, y con la participación de los actores públicos y privados, identificar los problemas, potencialidades y demandas sociales.

En la propuesta se plantea la visión de desarrollo, los objetivos, metas e indicadores del sector o territorio, en directa relación con los indicadores de mediano plazo del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) y las metas de la Agenda Patriótica.

En base al diagnóstico y la propuesta se elaboran las estrategias, programas y proyectos plurianuales, que permitan alcanzar los objetivos.

Finalmente, se define el Programa de Inversión Pública y Gasto Plurianual, la estrategia de financiamiento e inversión, así como los indicadores de medición.

Fase de ejecuciónEs la disposición y ejecución de recursos para realizar las actividades programadas mediante programas, proyectos y acciones estratégicas planteadas en las propuestas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo, a fin de cumplir las metas establecidas.

Los planes de desarrollo se ejecutan a través de los planes operativos anuales, los cuales, deben estar en directa relación y articulación con éstos.

Fase de seguimientoEs la verificación permanente del cumplimiento de metas (físico–presupuestarias), logro de objetivos y resultados durante la ejecución de programas, proyectos y acciones

3 Este apartado tiene como fuente las directrices de planificación de mediano y largo plazo hacia la Agenda Patriótica 2025, que norman sobre la planificación de mediano y largo plazo. Si bien la planificación de corto plazo tiene las mismas fases, los instrumentos de planificación presentan particularidades determinadas en las normas de cada órgano rector.

El ciclo de planificación

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estratégicas, a través de indicadores preestablecidos en los planes nacional, sectorial, territorial e institucional de corto, mediano y largo plazo.

Fase de evaluaciónEs la valoración físico–presupuestaria periódica, rigurosa e independiente de actividades finalizadas o en curso, para determinar en qué medida se están logrando los objetivos y resultados planteados a efectos de contrastar lo planificado o programado con lo ejecutado.

Fase de ajusteEs la incorporación de medidas correctivas necesarias para lograr los objetivos planificados y/o programados, emergentes de los resultados y recomendaciones del seguimiento y la evaluación.

Con mayor detenimiento se desarrollarán las fases descritas en el tercer módulo, en particular en lo relativo a la formulación, que es el objetivo del presente documento.

El Estado Plurinacional, de acuerdo a la Constitución Política del Estado, asume el rol de rector, promotor y protagonista de los procesos de planificación, inversión y presupuesto para el corto y mediano plazo en los ámbitos sectorial, regional, departamental,

municipal, indígena originario campesino e institucional. Para ello, ha desarrollado el Plan General de Desarrollo Económico y Social al 2016, así como la Agenda Patriótica con un horizonte al 2025. Estos dos instrumentos se encuentran alineados en lo que constitucionalmente se denomina el Sistema de Planificación Integral del Estado, aunque éste último instrumento de coordinación de la planificación aún no fue aprobado. En los siguientes apartados se desarrolla la visión que tienen los dos instrumentos aprobados, considerándose que la planificación subnacional (departamental, municipal, regional e indígena originario campesina) deberá articularse y tener coherencia con los mismos.

El Plan de Desarrollo Económico y Social y la Agenda 2025Las directrices de planificación de mediano y largo plazo hacia la Agenda Patriótica 2025 definen claramente la razón del Plan de Desarrollo Económico y Social, cuando se lo denomina como “el marco orientador de las políticas públicas en el mediano plazo y articula la intervención del Estado entre el largo y el corto plazo” (Artículo 6, Parágrafo I, Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).

De la misma manera, esta norma establece que dicho plan “es obligatorio y constituye el rector de los procesos de planificación, inversión y presupuesto para el corto y mediano plazo en los ámbitos sectorial, regional, departamental, municipal, indígena originario campesino e institucional”. (Artículo 6, Parágrafo II, Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).

La programación de mediano plazo debe realizarse priorizando los objetivos y estrategias de la estructura programática del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES), considerando los ejes transversales de lucha contra el racismo y toda forma de discriminación, equidad, innovación, medio ambiente, género y gestión de riesgos. (Artículo 6, Parágrafo IV, Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).

El Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES), establece el desarrollo económico, productivo, social y comunitario, organizado en seis áreas, las cuales se encuentran en concordancia con los pilares de la Agenda Patriótica 2025:

a) Patria Grande e Industrial en la Era Satelital: Pretende garantizar el desarrollo de la cadena productiva hidrocarburífera, así como de las diferentes formas de energía y sus fuentes, desarrollar, fomentar, promocionar y controlar la actividad minera y metalúrgica, reorientar el conjunto del aparato productivo, profundizando el rol del Estado como actor económico, proveer y ampliar la cobertura de los servicios de telecomunicaciones y transportes con participación y control social, fortalecer los corredores bioceánicos, la red vial interna y los diferentes modos de transporte, garantizar el desarrollo y la complementación de la ciencia y la investigación científica, técnica y tecnológica con los saberes ancestrales.

b) Patria Fuerte con Producción y Empleo: Se orienta a fomentar los emprendimientos económicos comunitarios, con énfasis en la soberanía y seguridad alimentaria. Conservar, proteger y aprovechar sustentablemente los

Los instrumentos de planificación

Gráfico 1

FaSES y rESPonSablES

En El cIclo dE la PlanIFIcacIón

FORMULACIÓN

EjECUCIÓN POR MEDIO DE LA PROGRAMACIÓN OPERATIVA (POA)

SEGUIMIENTOEVALUACIÓN

AjUSTE CON BASE EN LA EVALUACIÓN

responsable:Ejecutivo municipal y

sociedad civil

responsable:Secretarías del

Gobierno Municipal


Gobierno Municipal,Concejo Municipal


Gobierno Municipal,Concejo Municipal

responsable:Ejecutivo municipal y

sociedad civil

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recursos naturales y la biodiversidad. Priorizar la demanda de servicios financieros de la micro y pequeña empresa, artesanía, comercio, servicios, y organizaciones comunitarias. Proteger el derecho al trabajo digno, con equidad y seguridad socio laboral. Promover el turismo, con énfasis en el turismo comunitario.

c) Patria Segura, Patria para Todos: Busca garantizar la inclusión y el acceso a la salud gratuita de todas las personas, sostener, garantizar y gestionar una educación descolonizadora y universal, garantizar el derecho a un hábitat y vivienda adecuada con servicios básicos. Constituir una sociedad intercultural justa y armoniosa, con seguridad ciudadana y plena justicia plural, sin discriminación ni explotación y evitar la desigualdad, la exclusión social y económica, y disminuir la pobreza en sus múltiples dimensiones.

d) Patria libre, Símbolo Mundial: Pretende fortalecer las relaciones internacionales, promocionar la protección de la Madre Tierra, recuperar y revalorizar el patrimonio de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos. Proteger a la coca originaria y ancestral y luchar contra el narcotráfico.

e) Patria Unida con la nueva constitución: Busca consolidar el Estado Plurinacional con soberanía, independencia, gestión intercultural transparente, cimentada en la descolonización y concretar el carácter autonómico del Estado en su estructura organizativa territorial.

f ) Macroeconomía: Se orienta a continuar y profundizar la consolidación del Modelo de Economía Plural a través de la política fiscal, monetaria y cambiaria, preservando la estabilidad económica como pilar para la consolidación del Vivir Bien. (Artículo 12, Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).

Los pilares fundamentales del Plan de Desarrollo Económico y Social son:4

· Erradicación de la pobreza extrema. · Socialización y universalización de los servicios básicos con soberanía para

Vivir Bien. · Salud, educación y deporte para la formación de un ser humano integral. · Soberanía científica y tecnológica con identidad propia. · Soberanía comunitaria financiera sin servilismo al capitalismo financiero. · Soberanía productiva con diversificación y desarrollo integral sin la

dictadura del mercado capitalista. · Soberanía sobre nuestros recursos naturales con nacionalización,

industrialización y comercialización en armonía y equilibrio con la Madre Tierra.

· Soberanía alimentaria a través de la construcción del Saber Alimentarse para Vivir Bien.

4 Extractado del Plan de Desarrollo Económico y Social.

· Soberanía ambiental con desarrollo integral, respetando los derechos de la Madre Tierra.

· Integración complementaria de los pueblos con soberanía. · Soberanía y transparencia en la gestión pública bajo los principios de No

Robar, No Mentir y No ser Flojo. · Disfrute y felicidad plena de nuestras fiestas, de nuestra música, nuestros

ríos, nuestra selva, nuestras montañas, nuestros nevados, de nuestro aire limpio, de nuestros sueños.

· Reencuentro soberano con nuestra alegría, felicidad, prosperidad y nuestro mar.

La planificación sectorialAsí como se establece un Plan General de Desarrollo, también se formulan planes sectoriales que, alineados con el primero, determinan los objetivos y metas del sector y sus lineamientos estratégicos para conseguirlos. La planificación municipal, al igual que de los otros niveles subnacionales, deberá atender y considerar los lineamientos establecidos de manera sectorial.

Es así como lo establece el Artículo 8 de las Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025:

“Artículo 8. Planes Sectoriales de Desarrollo – PSD

I. Los PSD son instrumentos de dirección y planificación sectorial, que definen objetivos y metas para el sector y lineamientos estratégicos en concordancia con el PDES y la Agenda Patriótica. Estos lineamientos estratégicos deberán ser considerados por las entidades territoriales autónomas en el diseño de sus planes de mediano plazo.

II. La elaboración de estos planes, estarán sujetas a las herramientas metodológicas, generadas por el Ministerio de Planificación del Desarrollo, tendrá una vigencia de cinco años y se efectuarán evaluaciones en forma anual”.

Los Planes de Ordenamiento TerritorialEn este apartado se describe el “ordenamiento territorial”, que forma parte complementaria de la planificación estratégica u operativa, pues se trata de una planificación del espacio territorial, fundamental para las actividades de planificación estratégica y la misma gestión pública. La normativa sobre los planes de ordenamiento territorial en Bolivia otorga un tratamiento particular respecto de los otros horizontes de planificación, por tanto sus características serán mencionadas específicamente en esta parte.

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La distribución competencial en esta materia otorga, al igual que en la planificación en general, una sujeción de la norma subnacional a la normativa e instrumentos nacionales. De igual forma, la competencia exclusiva del nivel central del Estado ha sido delimitada en sus alcances en la Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización. Se verá la distribución competencial y sus alcances a continuación:

coMPETEncIa dE la conSTITUcIón PolÍTIca dEl ESTado

dElIMITacIón dE alcancES coMPETEncIalES dE la lEy Marco dE aUTonoMÍaS y

dEScEnTralIZacIón5

Políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial (Competencia Exclusiva del nivel central del Estado, Constitución Política del Estado, Artículo 298, Parágrafo II, Numeral 33).

Artículo 94. (ORDENAMIENTO TERRITORIAL). I. De acuerdo a la competencia exclusiva del Numeral 33, del Parágrafo II, Artículo 298 de la Constitución Política del Estado, el nivel central del Estado tiene las siguientes competencias exclusivas:

1. Diseñar la política nacional de planificación y el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, estableciendo normas técnicas de cumplimiento obligatorio de acuerdo a los objetivos y metas del Plan General de Desarrollo. Estas políticas deberán establecer las directrices para: la elaboración de planes de ordenamiento territorial y planes de uso del suelo departamentales, municipales y de las autonomías indígena originaria campesinas; y las reglas que faciliten la coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, así como entre estos últimos.

2. Establecer los criterios técnicos, términos y procedimientos para la conformación de regiones como espacios de planificación y gestión.

Elaboración y ejecución de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, municipales e indígena originario campesino (Competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Departamentales, Constitución Política del Estado, Artículo 300, Parágrafo I, Numeral 5).

Alcances a ser dotados por el mismo Gobierno Autónomo Departamental.

Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas (Competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Municipales, Constitución Política del Estado, Artículo 302, Parágrafo I, Numeral 6).

Alcances a ser dotados por el mismo Gobierno Autónomo Municipal.

Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales, y municipales (Competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos, Constitución Política del Estado, Artículo 304, Parágrafo I, Numeral 5).

Alcances a ser dotados por el mismo Gobierno Autónomo Indígena Originario Campesino.

Las Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación establecen que el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, es la instancia que norma e institucionaliza el Ordenamiento Territorial (Resolución Suprema N° 27729), atribución que en la actualidad recae sobre el Ministerio de Planificación del Desarrollo.

El ordenamiento territorial es conceptualizado como “el proceso de organización del Uso del Suelo y la Ocupación del Territorio en función de sus características biofísicas, socioeconómicas, culturales, ambientales y político-institucionales con la finalidad de promover el desarrollo sostenible” (Guía Metodológica para la formulación de Planes de Ordenamiento Territorial, Ministerio de Planificación del Desarrollo).

En relación a los Planes de Ordenamiento Territorial se puede establecer que “los Planes de Ordenamiento Territorial se constituyen en instrumentos con un carácter normativo y técnico mediante los cuales se planifica y regula el uso del suelo, así como se optimizan las modalidades de ocupación del territorio. Cabe resaltar que los Planes de Ordenamiento Territorial son compatibles y complementarios con los planes de desarrollo tanto municipales como departamentales, en la medida en que consideran sus procedimientos generales y resultados, enriqueciéndolos con sus productos específicos relacionados con el tema de uso del suelo y ocupación del territorio” (Guía Metodológica para la formulación de Planes de Ordenamiento Territorial, Ministerio de Planificación del Desarrollo).

De manera no limitativa, los Planes de Ordenamiento Territorial se estructuran de la siguiente manera:

Fuente: Guía Metodológica para la formulación de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial, Ministerio de Planificación del Desarrollo5

Los dos últimos componentes del contenido del Plan de Ordenamiento Territorial merecen un detalle específico:

6 Extractado de Guía Metodológica para la formulación de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial, Ministerio de Planificación del Desarrollo.

I. Introducción.II. diagnóstico integral del territorio.

A. Recopilación, sistematización y análisis de la información en el tema:

Biofísico.Socioeconómico.Político institucional.

B. Evaluación del territorio.

Conflictos de uso y sobreposición de derechos de uso.Estructuración del territorio.Áreas de riesgo y vulnerabilidad.Limitantes, potencialidades y macro problemas.Tendencias territoriales.

III. Plan Municipal de ordenamiento Territorial (PMoT)A. Imagen objetivo.B. Objetivos de uso del suelo y de ocupación del territorio.C. Políticas de uso del suelo y de ocupación del territorio.D. Plan de Uso del Suelo (PLUS)E. Plan de Ocupación del Territorio (POT)

5. La Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización en su Artículo 94, Parágrafos II, III y IV establece los alcances de las competencias exclusivas en materia de Ordenamiento Territorial; sin embargo, dichos parágrafos fueron declarados inconstitucionales por el vicio del órgano emisor, aunque no por su contenido. Es decir, deben ser los respectivos gobiernos autónomos quienes determinen los alcances de su competencia por medio de una ley sectorial o norma institucional básica (Estatuto o Carta Orgánica).

Tabla 1

coMPETEncIaS conSTITUcIonalES

y alcancES coMPETEncIalES

En ordEnaMIEnTo TErrITorIal

Tabla 2

conTEnIdo dEl Plan

MUnIcIPal dE ordEnaMIEnTo

TErrITorIal

22

23


1) Plan de Uso del Suelo. Es un instrumento de carácter técnico normativo que determina los usos óptimos del suelo en función de sus limitantes y potencialidades.

Uso del suelo son las diferentes modalidades de aprovechamiento de las distintas áreas del territorio en función de sus potencialidades y limitantes.

2) Plan de Ocupación del Territorio. Instrumento técnico que promueve la optimización del sistema de asentamientos humanos, la organización de flujos de personas y el aprovechamiento de los recursos. Asimismo, contribuye al mejoramiento en la cobertura y el acceso a servicios sociales y a la infraestructura productiva.

Ocupación del territorio: es el resultado de procesos de asentamientos humanos y aprovechamiento de los recursos en un territorio que generan estructuras espaciales, económicas y sociales

Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales AutónomasEl régimen autonómico del Estado Plurinacional ha establecido la calidad de autonomía en cada nivel de gobierno, es así que lo que antes fuera conocido como Plan de Desarrollo Departamental, ahora se denomina Plan de Desarrollo de Territorio Autónomo Departamental (PDTAD); así como el Plan de Desarrollo Municipal ahora se denomina Plan de Desarrollo de Territorio Autónomo Municipal (PDTAM).

Los Planes de Desarrollo de Territorios Autónomos son conceptualizados como “Instrumentos que promueven el desarrollo integral en un determinado territorio, sentando las bases para atender las necesidades insatisfechas de la población y para mejorar la calidad de vida” (Artículo 9, Parágrafo I, Directrices de Planificación de mediano y largo plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).

Estos planes de desarrollo deben estar de acuerdo con los lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social, los planes sectoriales y sus lineamientos estratégicos, así como guardar coherencia y coordinación con los planes de desarrollo de los otros niveles de gobierno de su respectivo departamento.

De igual forma, el órgano rector, el Ministerio de Planificación del Desarrollo, emite directrices que deberán ser consideradas en su formulación y procesamiento. Por tanto, a diferencia de otro tipo de planes, no existe normativa que contenga un contenido del plan de desarrollo municipal, sino sólo directrices para su formulación.

Los Planes Estratégicos InstitucionalesLos Planes Estratégicos Institucionales son definidos como “instrumentos de planificación institucional de mediano plazo, en los cuales deben concretarse las políticas y objetivos, nacionales, sectoriales y de territorios autónomos en el marco de las competencias

institucionales, establecidas en la CPE y normativa legal vigente” (Artículo 9, Parágrafo I, Directrices de Planificación de mediano y largo plazo hacia la agenda patriótica 2025).

Al igual que el resto de instrumentos de planificación, el órgano rector, el Ministerio de Planificación del Desarrollo, emite directrices que deberán ser consideradas en su formulación y procesamiento.

Los Planes Operativos AnualesEl Plan o Programa Operativo Anual (POA) es un instrumento de planificación de corto plazo, así como de programación de operaciones que una entidad realiza en una gestión anual. Dentro del Sistema de Administración y Control Gubernamental forma parte del Sistema de Programación de Operaciones que, como en todos los casos, parte del mandato de la Ley N° 1178 y las Normas Básicas que se encuentran en la Resolución Suprema N° 225557. Cada entidad está encargada de elaborar y remitir al órgano rector el reglamento específico del Sistema de Programación de Operaciones.

El POA de cada entidad se sujeta a la estimación de recursos que se estima disponer y debe considerar en su elaboración los lineamientos del Plan de Desarrollo del Territorio Autónomo y su Plan Estratégico Institucional. En términos sintéticos el POA se estructura de la siguiente forma:

a) El análisis de situación.b) La definición de los objetivos de gestión para cada ejercicio fiscal.c) La determinación de las operaciones de funcionamiento e inversión

correspondientes.d) La definición de indicadores de gestión.e) La determinación de los recursos requeridos para la ejecución de las

operaciones previstas en el POA (Artículo 15, R.S. 225557).

1. diagnóstico Institucional

1.1. Trayectoria histórica institucional1.2. Evaluación de la entidad1.3. Marco conceptual1.4. Estado de situación actual de la entidad

1.4.1. Análisis de actores y competencias1.4.2. Análisis interno y del entorno1.4.3. Identificación de problemas y potencialidades

1.5. Mandato político, económico y social1.6. Línea de base

2. Propuesta de desarrollo Institucional

2.1. Principios y valores2.2. Misión, visión y ejes y/o políticas2.3. Objetivos estratégicos, metas e indicadores de logro2.4. Estrategias

3. Programación quinquenal 3.1. Programación y presupuesto quinquenal 3.2. Estrategia de financiamiento e implementación 3.3. Mecanismos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas.

Tabla 3

conTEnIdo dEl Plan

ESTraTéGIco InSTITUcIonal

24

25


El proceso para elaborar cada punto contenido en esta estructura se describe en el siguiente módulo mediante herramientas metodológicas con este objetivo.

Todas las entidades públicas están en obligación de remitir el Programa Operativo Anual (en medio físico y magnético) con el fin de verificar la articulación con los planes de mediano y largo plazo (Artículo 12, Parágrafo I, Directrices de Planificación de mediano y largo plazo hacia la Agenda Patriótica 2025).

Nivel de Gobierno

Planificación de desarrollo

Planificación institucional

Planificación operativa

Planificación sectorial

Planificación territorial

Nivel central del Estado

Plan de Desarrollo Económico y Social

Planes Estratégicos Institucionales

Programa Operativo Anual

Planes Sectoriales

Planes de Ordenamiento Territorial

Gobiernos Departamentales

Plan de Desarrollo de Territorio Autónomo Departamental



Planes Sectoriales

Plan de Ordenamiento Territorial

Gobiernos Municipales

Plan de Desarrollo de Territorio Autónomo Municipal



Planes Sectoriales

Plan de Ordenamiento Territorial

Elaboración propia con base en la normativa de planificación

Una competencia “es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente o compartida” (Artículo 6, Parágrafo II, Numeral 4, Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización). En otras palabras, una competencia es una habilitación legal para realizar una acción pública. Los gobiernos autónomos sólo pueden realizar aquello para lo que expresamente se encuentran habilitados a hacer y que se encuentra contenido en la Constitución Política del Estado u otra norma con rango de Ley.

Es así que las autoridades de un gobierno autónomo deben considerar las competencias con las que cuentan al momento de planificar, evitando considerar aquello que no puede ser realizado. Es decir, un gobierno autónomo no podría planificar un programa relativo a Fuerzas Armadas, pues ésta es competencia privativa del nivel central del Estado; o en otro caso, un gobierno municipal no podría planificar la construcción de un hospital de

tercer nivel, pues no encuentra habilitación legal para hacerlo, siendo competencia del gobierno autónomo departamental.

Los gobiernos municipales cuentan con 43 competencias exclusivas, pero además recibieron o pueden recibir responsabilidades en siete competencias compartidas y 16 competencias concurrentes. Las competencias exclusivas están dotadas por la Constitución Política del Estado y, en el caso de la gestión de riesgos, por el Artículo 100 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Las responsabilidades que derivan de competencias compartidas o concurrentes se encuentran detalladas entre los Artículos 81 y 99 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

La planificación es inherente a cualquier proceso de acción pública, por tanto, ya sea una competencia exclusiva o una responsabilidad que deviene de una competencia concurrente o compartida, toda actividad implica una previa planificación en el ámbito que se habilita para el gobierno municipal. Todo sector puede y debería tener un plan, de acuerdo a las competencias y responsabilidades con las que cuenta el gobierno municipal.

Marco competencial: las habilitaciones legales e interrelaciones con competencias de otro nivel de gobierno en el sector

Tabla 4

InSTrUMEnToS dE

PlanIFIcacIón Por nIvEl dE

GobIErno

26

27


En esta sección se desarrollan algunos instrumentos prácticos y útiles para la formulación de planes. Si bien los planes estratégicos y operativos tienen consideraciones específicas, estos instrumentos ofrecidos otorgan la posibilidad de procesar información para cualquier tipo de plan en sus diferentes componentes adaptado al corto, mediano o largo plazo, como se detallará a lo largo de esta sección.

Esta metodología considera dos etapas de diagnóstico, una realizada por el mismo gobierno autónomo municipal en cada una de sus secretarías municipales encargadas de sectores específicos, pero también una etapa de diagnóstico o validación con participación social, de acuerdo a los mismos mandatos de la Constitución Política del Estado. La primera etapa de trabajo interno del gobierno municipal tiene el fin de que el debate no se desordene y, con el diagnóstico preliminar, se pueda conducir el debate y diagnóstico posterior.

Para continuar, se describe la metodología del diagnóstico FODA que permite evaluar las características propias del gobierno municipal, así como las condiciones externas a éste que pudieran afectarlo en su gestión. Posteriormente, se utilizan herramientas de marco lógico para una correcta formulación de programas, objetivos, fines, visión y misión. Estas herramientas son: el árbol de problemas y el árbol de objetivos, que se describen de manera muy detallada con ejemplos cuando se considera necesario.

En las siguientes secciones se puntualizan aspectos centrales del seguimiento y la evaluación, se detalla el paso de la información a los formatos del órgano rector de la planificación y se puntualizan la ruta crítica de los gobiernos autónomos municipales en relación con la planificación.

Cualquiera sea el instrumento de planificación, ya sea de corto, mediano o largo plazo y con el fin de realizar un procedimiento más eficiente, se propone en esta metodología que el proceso se inicie en la secretaría o dirección municipal encargada de cada sector, y que contenga una evaluación desde dos perspectivas: un diagnóstico de capacidades institucionales y la determinación de competencias o responsabilidades con las que cuenta el gobierno municipal en el sector.

Dicho de otra manera, las autoridades y técnicos municipales conocen las competencias con las que cuentan y miden sus capacidades para realizar una “oferta municipal”, que luego pase a ser considerada por la sociedad civil en un proceso participativo tal como establece la Constitución Política del Estado. Este proceso previo evitará que la población demande aspectos que no pueden ser realizados por el gobierno municipal, ya sea porque no es competencia suya o sobrepasa sus capacidades. En algún caso podría darse una situación en la que por medio del fortalecimiento de capacidades, se prevea que compromisos que no pueden ser asumidos bajo las condiciones actuales puedan ser asumidos en el mediano o largo plazo.

En esta etapa del trabajo, el personal municipal desarrolla en equipo el análisis competencial y desarrolla un árbol del problema, de acuerdo al siguiente ejemplo:

Metodologías de planifiCaCión

Capítulo

La oferta municipal: un diagnóstico de inicio y la consideración de las competencias

Gráfico 2

coMPonEnTES dE la oFErTa

MUnIcIPaloFErTa

MUnIcIPal

diagnóstico de capacidades

institucionales

análisis de competencias y

responsabilidades

28

29


En el ejemplo anterior, se puede ver una correspondencia favorable entre el problema identificado y la competencia o responsabilidad del gobierno municipal, es decir, el problema puede ser atendido por el gobierno municipal, al ser ésta una competencia propia.

Por otra parte, puede darse el caso de que un determinado problema que afecta a la población no pueda ser atendido por el gobierno municipal, pues no resulta ser una competencia o responsabilidad propia, como se advierte en el siguiente ejemplo:

Como se observa en este segundo ejemplo, el problema corresponde a los productores del municipio, sin embargo no puede ser atendido por el gobierno municipal al no ser competencia propia. En este caso, por falta de competencia, dicha acción no podría ser incluida en los instrumentos de planificación municipal. A pesar de ello, la sociedad civil o sector afectado, o el mismo gobierno municipal, podrían poner en conocimiento del nivel de gobierno al que corresponda la competencia para su tratamiento.

De acuerdo a los ejemplos citados, la secretaría o dirección de cada sector evalúa los problemas que afectan a su población y verifica si su vía de solución corresponde a una competencia municipal para que pueda ser considerado como una “oferta municipal”.

En esta primera fase, que es realizada por autoridades y técnicos municipales, es importante no confundir el problema con la falta de una solución. “Hace falta un centro de salud”, “Se requiere un programa de capacitación” o “Hay que distribuir alimentos”, son formulaciones incorrectas del problema. En cambio, “Existe una alta morbilidad”, “No hay suficientes trabajadores calificados” y “Los niños están desnutridos”, podrían ser formulaciones correctas de los problemas (Aldunate y Córdoba, 2011).

En esta sección se desarrolla una herramienta de fácil comprensión y desarrollo que, además, es usualmente utilizada en el ámbito privado y público. Se trata de la matriz FODA o DAFO. Esta herramienta permite identificar aspectos de orden interno como Fortalezas (F) y Debilidades (D) y aspectos de orden externo como Oportunidades (O) y Amenazas (A). Es necesario que en esta etapa sean visibilizadas las brechas de género, generacionales y de discapacidad en cada sector, puesto que en una primera impresión puede parecer un sector atendido satisfactoriamente y, sin embargo, existir carencias respecto a mujeres, jóvenes o personas con discapacidad.

Lo que se considera para comenzar con el análisis es la elección de una las dimensiones del trabajo de la entidad que, como ejemplo simplificado, puede ser el sector salud para el caso del gobierno autónomo municipal:

ÁMbITo InTErno

Fortalezas Personal calificado Debilidades Escaso personal de salud para atender la demanda de servicios

ÁMbITo EXTErno

Oportunidades Programa de capacitación a nivel nacional

Amenazas Posible cambio de personal

Baja asignación de ítems

ÁMbITo InTErno

Fortalezas Desarrollo participativo de la planificación

Debilidades Desconocimiento del alcance competencial

ÁMbITo EXTErno

Oportunidades Apoyo político de la población al Alcalde

Amenazas Problemas de límites con municipios vecinos

Herramientas de procesamiento de los insumos de diagnóstico (análisis situacional y de contexto)

Tabla 6

MaTrIZ Foda: FacTor SocIal-

PolÍTIco

Tabla 5

MaTrIZ Foda: FacTor

InSTITUcIonal, adMInISTraTIvo

y TécnIco

Gráfico 4

vErIFIcacIón nEGaTIva dE PoSIbIlIdad

dE accIón MUnIcIPal

Gráfico 3

vErIFIcacIón PoSITIva dE

PoSIbIlIdad dE accIón MUnIcIPal

Problema: Mortalidad infantil

elevada

causas:Centros de salud

inadecuados

Manipulación de alimentos que

ponen en riesgo la salud

Problema: Ingresos bajos de productores

agrícolas

causa:Imposibilidad de transportar los productos a

mercado ubicado en otra provincia por

falta de camino

responsabilidad municipal:

Dotar de infraestructura, equipamiento y

medicamentos al primer y segundo

nivel de salud

Promoción de la salud y prevención de enfermedades

competenciamunicipal:

Caminos vecinales

competenciadepartamental:

Caminos interprovinciales

Programa de Fortalecimiento de

Establecimientos de salud de primer y

segundo nivel

Programa de prevención de enfermedades

Sin posibilidad de Oferta Municipal

30

31


ÁMbITo InTErno

Fortalezas Cofinanciamiento importante de proyectos estratégicos

Debilidades Remuneración baja de profesionales

Insuficiencia de presupuesto para personal operativo

Insuficiencia de presupuesto para la gestión y atención de demandas

ÁMbITo EXTErno

Oportunidades Posibilidad de cobrar impuestos de vehículos e inmuebles

Amenazas Municipios vecinos con mayor capacidad económica capta el personal del gobierno municipal

Actividades económicas fuertes en el municipio

ÁMbITo InTErno

Fortalezas Carta Orgánica en elaboración Debilidades Poco desarrollo de normas propias

Autoridades con poca experiencia en gestión y legislación

Competencias no esclarecidas

ÁMbITo EXTErno

Oportunidades Capacidad de hacer normas propias del gobierno municipal

Amenazas Poco desarrollo de competencias concurrentes en norma sectorial

ÁMbITo InTErno

Fortalezas Población concentrada Debilidades Deficiente vinculación caminera entre los centros de producción y el mercado

Terrenos aptos para la agricultura

Amplia extensión del municipio

ÁMbITo EXTErno

Oportunidades Amenazas Cambios climatológicos

Como se puede apreciar en el diagnóstico anterior, las mayores debilidades se encuentran en los factores económicos y legales; sin embargo, en los mismos ámbitos se puede apreciar ciertas oportunidades para mejorar estos aspectos. Por ejemplo, un presupuesto insuficiente para personal y gestión puede salvarse potenciando la capacidad del gobierno municipal para cobrar impuestos.

Adicionalmente, este primer diagnóstico FODA nos permite ver en primera instancia algunas de las potencialidades que pudiera tener el municipio en cuanto a sus actividades y vocación productiva: como por ejemplo, el gobierno municipal cuenta con una amplia extensión territorial, una población concentrada y terrenos aptos para la agricultura.

Este diagnóstico FODA es un requerimiento legal para todos los planes, tanto estratégicos como institucionales, por tanto, contamos con una herramienta fundamental de diagnóstico, pero también un aspecto requerido por norma.

La metodología para la planificación estratégica considera una serie de elementos imprescindibles, entre los cuales se encuentra la misión de la entidad, la visión, los objetivos estratégicos, las estrategias y planes de acción. Las directrices nacionales consideran estos elementos, por lo que en esta metodología se describe su proceso de formulación y posteriormente se plantea la forma de transmitirlos a dichos formatos.

La MisiónLa misión es una descripción de la razón de ser de la entidad; es decir, para qué y con qué motivo existe. Tiene que ver con algunas preguntas clave como: ¿Quiénes somos, qué hacemos, para quiénes y qué efectos o resultados finales esperamos?, ¿qué bienes y servicios entregamos? (Armijo, 2011).

Para definir la misión del gobierno municipal podemos acudir a algunos mandatos establecidos en la normativa sobre el régimen autonómico. El Artículo 8, Numeral 3 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización establece las funciones generales de la autonomía municipal en los siguientes términos: impulsar el desarrollo económico local, humano y desarrollo urbano a través de la prestación de servicios públicos a la población, así como coadyuvar al desarrollo rural.

La misma norma, en su Artículo 7, Parágrafo II detalla en conjunto de fines generales de los gobiernos autónomos:

1. Concretar el carácter plurinacional y autonómico del Estado en su estructura organizativa territorial.

2. Promover y garantizar el desarrollo integral, justo, equitativo y participativo del pueblo boliviano, a través de la formulación y ejecución de políticas, planes, programas y proyectos concordantes con la planificación del desarrollo nacional.

3. Garantizar el bienestar social y la seguridad de la población boliviana.

4. Reafirmar y consolidar la unidad del país, respetando la diversidad cultural.

5. Promover el desarrollo económico armónico de departamentos, regiones, municipios y territorios indígena originario campesinos, dentro de la visión cultural económica y productiva de cada entidad territorial autónoma.

6. Mantener, fomentar, defender y difundir los valores culturales, históricos, éticos y cívicos de las personas, naciones, pueblos y las comunidades en su jurisdicción.

7. Preservar, conservar, promover y garantizar, en lo que corresponda, el medio ambiente y los ecosistemas, contribuyendo a la ocupación racional del territorio y al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en su jurisdicción.

Componentes básicos de la planificación estratégica

Tabla 9

MaTrIZ Foda: FacTor

GEoGrÁFIco

Tabla 8

MaTrIZ Foda: FacTor lEGal

Tabla 7

MaTrIZ Foda: FacTor

EconóMIco

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33


8. Favorecer la integración social de sus habitantes, bajo los principios de equidad e igualdad de oportunidades, garantizando el acceso de las personas a la educación, la salud y al trabajo, respetando su diversidad, sin discriminación y explotación, con plena justicia social y promoviendo la descolonización.

9. Promover la participación ciudadana y defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado y la ley.

Estos mandatos establecidos por la norma que rige el régimen autonómico nos otorgan un marco general que nos permite redactar nuestra misión, el para qué existe este gobierno, que en un ejemplo puede ser:

El Gobierno Autónomo Municipal de …………. tiene la misión de impulsar el desarrollo económico local, humano y desarrollo urbano a través de la prestación de servicios públicos a la población, así como coadyuvar al desarrollo rural; promover y garantizar el desarrollo integral, justo, equitativo y participativo del pueblo boliviano, garantizar el bienestar social y la seguridad de la población boliviana, promover la participación ciudadana y defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes.

Cada entidad o gobierno municipal deberá adaptar su misión de acuerdo a su contexto, potencialidades, vocación, necesidades y otros en un proceso de construcción conjunta entre autoridades, funcionarios y técnicos.

La VisiónEn este punto, conviene realizar una diferenciación entre una visión institucional aplicable a instrumentos de planificación institucionales -tal el caso de los Planes Estratégicos Institucionales (PEI)- y una visión de desarrollo del municipio en su conjunto, que aplica planes de desarrollo como el Plan de Desarrollo de Territorios Autónomos Municipales.

La visión institucional corresponde al futuro deseado de la organización. Se refiere a cómo quiere ser reconocida la entidad y, representa los valores con los cuales se fundamentará su accionar público. Para esto se formula la pregunta: ¿Cómo queremos ser reconocidos en el mediano y largo plazo?

Sin duda, la declaración de visión requiere tener muy clara las definiciones estratégicas claves de la entidad y están reflejadas en la misión (Armijo, 2011).

En el caso de un gobierno muncipal, se debe tomar en cuenta dos aspectos: ¿Cómo quiere ser vista o percibida la institución en el futuro?; y en segunda instancia, el desempeño con el que se compromete (Armijo, 2011).

Es importante que una vez formulados los objetivos estratégicos que se detallarán posteriormente, se vuelva a revisar la visión para verificar si existe coherencia; es decir,

si los objetivos estratégicos nos permiten alcanzar la visión o, visto de otra manera, si la visión corresponde a los que nos proponemos como objetivos.

Una pauta adicional al momento de redactar la visión, es revisar nuevamente nuestra misión y hacernos la pregunta siguiente: Si logramos cumplir con nuestra misión, ¿cómo estaremos en cinco o 10 años?

Revisemos nuestra misión:

El Gobierno Autónomo Municipal de …………. tiene la misión de impulsar el desarrollo económico local, humano y desarrollo urbano a través de la prestación de servicios públicos a la población, así como coadyuvar al desarrollo rural, Promover y garantizar el desarrollo integral, justo, equitativo y participativo del pueblo boliviano, garantizar el bienestar social y la seguridad de la población boliviana, promover la participación ciudadana y defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes.

Por tanto nuestra visión institucional, sería:

El Gobierno Autónomo Municipal de…………. en 2020 es el promotor del desarrollo económico local, el desarrollo urbano y rural, presta servicios de calidad a su población y garantiza el desarrollo integral, justo y equitativo de su población. Es una entidad con alta capacidad de atención a la población, y cuenta con servidores públicos calificados y sostenibilidad financiera para desarrollar su gestión.

Como se puede observar, se formuló la visión con base al logro de factores incluidos en la misión. Además, una vez conocidas algunas falencias institucionales en la etapa de diagnóstico, también se apunta a mejorarlas en el mediano o largo plazo.

La visión de desarrollo cambia la mirada y pone en el centro de atención al municipio. Para esto, lo que se intenta responder es: ¿Cómo queremos ver al municipio en el mediano y largo plazo? En este punto, también se puede acudir a los componentes de la misión y visión institucionales para formularnos la siguiente pregunta: Si cumplimos con nuestra misión y visión institucional, ¿cómo estará nuestro municipio y nuestra población en el mediano o largo plazo? Adicionalmente, es importante que las falencias observadas en la etapa de diagnóstico sean mejoradas en la visión del desarrollo.

Por tanto, nuestra visión de desarrollo, a manera de ejemplo, podría ser:

El municipio de………… en 2020 cuenta con servicios básicos de calidad con una cobertura total; basa una pujante economía en la agricultura, la ganadería y los servicios; y es el centro de abastecimiento de la región.

Es importante que la visión de desarrollo del municipio contenga factores propios de las actividades que se pretende potenciar, es decir, sus vocaciones productivas.

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En esta sección se plantea y describe una metodología para la construcción de objetivos estratégicos y de gestión. Se propone un proceso “desde abajo” sobre la base de la identificación de problemas. Es importante no perder de vista, en todo el proceso, la misión y visión planteadas, así como la primera herramienta diseñada que permite identificar si la solución al problema puede ser ejecutada por el gobierno autónomo municipal según sus competencias o corresponde a otro nivel su tratamiento.

Esta metodología forma parte del marco lógico y corresponde al enfoque de resolución de problemas7 y se denomina: árbol de problemas y árbol de objetivos.

El método consiste en una serie de pasos sucesivos:

· Identificar el problema principal· Examinar los efectos que provoca el problema· Identificar las causas del problema· Establecer la situación deseada (objetivo)· Identificar medios para la solución· Definir acciones· Configurar alternativas de programa

Como se propone en la metodología del presente documento, es importante que existan dos fases: una primera, encargada al personal del sector que sirva para conducir el proceso evitando que éste se desordene; y una segunda, que permita ampliar la participación de la sociedad civil para enriquecer y hacer propia la solución.

En esta fase es usual comenzar con la identificación del problema central por medio de una “lluvia de ideas” sobre un aspecto de la gestión pública, que puede ser un sector (salud, educación, desarrollo urbano, transporte).

Elegido el sector, se empieza a mencionar el conjunto de problemas que aquejan a la población por ejemplo salud.

Una vez realizada la lluvia de ideas es necesario encontrar el problema central, identificando las causas de éste y sus efectos o consecuencias. Esto se realiza preguntándonos sobre cada problema identificado: ¿Esto es un factor que provoca un problema de los mencionados? ¿Qué problema provoca? Si no lo provoca es que pertenece a las causas de un problema. En el ejemplo, la tasa de mortalidad ¿provoca un problema? Pues no, entonces es un efecto. Los malos hábitos alimenticios ¿provocan un problema? Pues sí, provocan desnutrición. Es así como ordenamos las causas y efectos.

caUSa EFEcTo

Alta tasa de mortalidad X Es provocado por la desnutrición infantil

Malos hábitos alimenticios (Alimentación deficiente)

X Provoca desnutrición infantil

Rendimiento físico e intelectual deficiente

X Es provocado por la desnutrición infantil

Carencia de centros de salud No es problema, sino una falta de solución

Personal médico insuficiente No es problema, sino una falta de solución

Desnutrición infantil X X Tiene causas (malos hábitos alimenticios) y provoca efectos (mortalidad infantil)

Insumos y medicamentos insuficientes

No es problema, sino una falta de solución

Cultura de no asistencia a controles y revisión

Provoca desnutrición infantil

De la tabla anterior podemos resaltar algunos aspectos: el problema principal es aquel que tiene causas, pero que también provoca efectos. Es necesario considerar sólo los problemas identificados y evitar aquellos que resultan de un impedimento común a cualquier sector, como un presupuesto insuficiente. Por otra parte, este ejercicio nos

Herramientas de procesamiento para la planificación

Tabla 10

anÁlISIS dE caUSaS y

EFEcToS

Gráfico 5

llUvIa dE IdEaS

SobrE la ProblEMÁTIca

dE SalUd

Alta tasa de mortalidad

infantil

Malos hábitos alimenticios

Rendimiento físico e intelectual

deficiente

Carencia de centros de salud

Personal médico insuficiente

Desnutrición infantil

Insumos y medicamentos

insuficientes

Cultura de no asistencia a

controles

7 La presente sección se basa en el trabajo de Aldunate y Córdoba (2011). Formulación de programas con la metodología de marco lógico. Serie Manuales N° 68. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile.

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permite descartar algunos problemas porque no son causa ni efecto de los problemas, sino más bien son carencias a ser consideradas posteriormente como parte de la solución. Nuestro árbol simplificado sería el siguiente:

Por tanto, nuestro árbol describe el problema central: la desnutrición infantil, siendo sus causas, los malos hábitos alimenticios y la no asistencia de la población infantil a controles y revisiones. Por su parte, las consecuencias del problema central son: una alta tasa de mortalidad infantil y un rendimiento físico e intelectual deficiente. Es importante aclarar que para cada factor señalado existan evidencias específicas como estadísticas u otros.

“Para construir el Árbol de la Solución o Árbol de Objetivos se parte del Árbol del Problema, buscando para cada uno de los recuadros de dicho árbol la manifestación contraria a las allí indicadas. Si algo faltaba, ahora existirá, si un bien estaba deteriorado, ahora estará en buenas condiciones, si la población sufría, ya no lo hará más. Todo lo negativo se volverá positivo, como tocado por una varita mágica, como si se revelara el negativo de una fotografía” (Aldunate y Córdoba, 2011). En ese entendido, nuestro árbol de problemas pasará a ser nuestro árbol de objetivos:

Los efectos del problema, modificados a su versión deseada, ahora serán los fines que se persigue, mientras que las casusas del problema ahora serán los medios para resolver el problema. Finalmente, el problema central ahora constituye el contenido del programa o proyecto que se empieza a formular. En términos prácticos, el gobierno autónomo municipal deberá generar un programa para la nutrición infantil adecuada que contenga, al menos, dos acciones: la generación de buenos hábitos alimenticios y la promoción de asistencia de niños a sus controles y revisiones, mediante campañas de información y concientización. En muchos casos, el problema puede ser más complejo o existir mayores brechas en la atención a mujeres; en este sentido, tanto el análisis como la construcción de objetivos debería diferenciarlas claramente para realizar una acción con enfoque de género. Por su parte, los objetivos de gestión o estratégicos dependiendo el horizonte que enfoquemos, serán: una tasa de mortalidad mínima y un alto rendimiento físico e intelectual.

Explicaremos con mayor profundidad estos fines y vías de solución que se intenta conseguir, definiendo que los primeros serán los objetivos estratégicos y los segundos serán los planes de acción.

Objetivos estratégicosLos objetivos estratégicos son los logros que la entidad pública, ministerio u órgano, espera concretar en un plazo determinado (mayor de un año), para el cumplimiento de su misión de forma eficiente y eficaz (Armijo, 2011).

Los objetivos estratégicos son resultados que se pretende alcanzar mediante acciones públicas. En el caso ejemplificado nuestro objetivo es reducir la tasa de mortalidad infantil y elevar el rendimiento físico e intelectual de los niños del municipio. Es necesario considerar el diagnóstico de capacidades institucionales para ponerse una meta realizable, pues el objetivo deberá contar con indicadores específicos.

La reducción de la tasa de mortalidad es en la actualidad, según este ejemplo, de cincuenta por cada mil nacidos vivos y en cinco años pretendemos que la tasa baje a cerca de la mitad; es decir, veinte por cada mil nacidos vivos. En este caso, la tasa de mortalidad en mujeres podría ser superior a la de varones, por tanto se requiere un indicador por separado y acciones diferenciadas para tratar esta desigualdad. Por su parte, respecto al rendimiento físico e intelectual, se buscaría que las notas promedio de los estudiantes de primeros años suban en cinco puntos; es decir, en una escala del uno al cien, si en la actualidad es de 55, en cinco años se pretende que sea de 60. Estas cifras programadas se constituyen en los “indicadores de gestión”.

Planes de acciónUna vez conocida la meta u objetivo, el siguiente paso corresponde a la planificación operativa. “Los planes son de carácter operativo y se desarrollan a nivel de cada una de las unidades o áreas, quienes tienen la responsabilidad, y establecen los respectivos

Gráfico 7

Árbol dE objETIvoS

Gráfico 6

Árbol dE ProblEMaS

Alta tasa de mortalidad mínima

Nutrición infantil adecuada

Buenos hábitos alimenticios

Asistencia permanente a controles y revisión

Alta tasa de mortalidad infantil

Desnutrición infantil

Malos hábitos alimenticios

No asistencia a controles y revisión

Rendimiento físico e intelectual deficiente

Alto rendimiento físico e intelectual

38

39


requerimientos de recursos humanos y financieros que permiten posteriormente la formulación del presupuesto” (Armijo, 2011).

Estos planes contienen acciones u operaciones, tal como lo establece la normativa nacional. Una vez identificadas las acciones, es conveniente analizar la viabilidad de realizar cada una de ellas. Ello puede llevar a descartar ciertas acciones que claramente no será posible materializar. Esto será evaluado de acuerdo a la viabilidad técnica de construirla o implementarla, la aceptación de la alternativa por la comunidad, el financiamiento requerido versus el disponible, la capacidad institucional para ejecutar y administrar la alternativa de programa y el impacto ambiental.

Toda esta sección desarrollada mediante herramientas permite, de manera práctica, resolver los requerimientos formales establecidos en la norma nacional, tal como será explicado en el punto de directrices del órgano rector, como parte de la etapa de formulación de la planificación; mientras que el resto del proceso: ejecución, seguimiento, evaluación y ajuste, puede ser consultado en el apartado del ciclo de la planificación.

Es necesario considerar que este ejercicio deberá ser replicado por cada secretaría o dirección encargada de cada sector, para identificar los programas que debería prever. El total de programas, alineados con la visión, misión y pasados por el filtro del análisis competencial y de capacidades institucionales, forma el Plan de Desarrollo y son base del Plan Operativo Anual. El enfoque para el Plan Estratégico Institucional pone al centro los mandatos del Gobierno y su programación respecto a ellos, siguiendo la misma metodología desarrollada.

Como se explicó, la presente metodología propone que este primer diagnóstico sea desarrollado por los encargados de cada sector y su equipo técnico, de manera que se pueda conducir de la manera más eficiente el proceso participativo. Una vez que los equipos técnicos municipales cuentan con un estado de situación y la “oferta municipal”, los sectores sociales podrán aportar, reconducir, mejorar y potenciar dicha oferta para constituirla en un instrumento de planificación y gestión.

La Constitución Política del Estado en su Artículo 242, Numeral 1 establece que “la participación y el control social implica, además de las previsiones establecidas en la Constitución y la ley, participar en la formulación de las políticas de Estado”. Asimismo, el Artículo 138, Parágrafo II de la Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización establece que “la participación social se aplica a la elaboración de políticas públicas, como la planificación, seguimiento y evaluación, mediante mecanismos establecidos y los que desarrollen los gobiernos autónomos en el marco de la ley”. El Artículo 139 de citada Ley estipula que “las normas de los gobiernos autónomos deberán garantizar la existencia y vigencia de espacios de participación ciudadana y la apertura de canales o espacios para recoger y atender las demandas sociales en la gestión pública a su cargo, considerando como mínimo:

a) Espacios de participación social en la planificación, seguimiento, evaluación y control social de las políticas públicas, planes, programas y proyectos;

b) Espacios de participación directa, iniciativa legislativa ciudadana, referendo y consulta previa;

c) Canales o espacios de atención permanente de la demanda social y ciudadana”.

Además, la Ley N° 341, de Participación y Control Social, establece un mandato a los gobiernos autónomos municipales para aprobar una Ley de Participación y Control Social para establecer canales de participación de la sociedad civil organizada en la gestión pública, incluyendo la planificación.

En este apartado se describen las directrices, lineamientos, especificaciones y requisitos para la presentación del Programa Operativo Anual (POA), el Plan Estratégico Institucional (PEI) y el Plan de Desarrollo de Territorios Autónomos Municipales (PDTAM). Debe recordarse que la metodología planteada previamente permite responder a los requerimientos planteados en estas directrices, según las denominaciones de los subproductos que descritos.

El Programa Operativo AnualLos requisitos formales de los Planes Operativos Anuales se encuentran en las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones, aprobado mediante Resolución Suprema N° 225557. El contenido y estructura de un POA será:

análisis de situación

dIMEnSIón FacTor dEScrIPcIón

Análisis de la situación externa Oportunidades Factores o hechos positivos, externos a la entidad, que contribuyen al cumplimiento de los objetivos de gestión.

Amenazas Factores externos a la entidad, que pueden generar desventajas, riesgos o dificultades para el logro de los objetivos de gestión.

Análisis de la situación interna Fortalezas Factores positivos que pueden optimizar los procesos internos, y permitir a la institución obtener ventajas de oportunidades presentadas, o protegerse de amenazas provenientes del contexto.

Debilidades Factores negativos que obstaculizan los procesos internos, que hacen vulnerable a la entidad a factores externos y que no permiten el aprovechamiento de oportunidades que se presenten.

La participación social

Directrices del órgano rector y lineamientos para la planificación

40

41


determinación de los objetivos de gestión anual

Los objetivos de gestión que se pretenden alcanzar en una determinada gestión fiscal, según los objetivos definidos en el Plan Estratégico Institucional y considerando los resultados del análisis de situación interna y externa, deben ser medibles cuantitativamente. Cuando estos objetivos de gestión institucionales demanden la realización de varios procesos, o cuando demanden la generación de distintos productos, deberán ser desagregados al interior de cada entidad y órgano público, en objetivos de gestión específicos.

Indicadores de gestión

Cada entidad y órgano público debe establecer los indicadores de eficiencia y eficacia para cada objetivo de gestión institucionales y específicos.

· Los indicadores de eficacia deberán establecerse ponderando el grado de cumplimiento de los objetivos, respecto a los resultados programados para el período a evaluar.

· Los indicadores de eficiencia deberán establecerse ponderando los resultados alcanzados respecto a los insumos o recursos utilizados para su cumplimiento.

determinación de operaciones

En cada entidad y órgano público deberán estructurarse las operaciones a desarrollar para alcanzar los objetivos de gestión institucionales o específicos establecidos en el Programa de Operaciones Anual.

la determinación de operaciones deberá incluir:

· El área ó unidad organizacional responsable de realizar la operación.

· El periodo de tiempo, término y finalización, establecido para la ejecución de cada operación.

determinación de recursos humanos y de bienes y servicios

Para cada objetivo de gestión institucional o específico, deberá identificarse la cantidad de recursos humanos y de bienes y servicios requeridos para su desarrollo.

El requerimiento deberá considerar:

· El análisis de los recursos existentes.

· La disponibilidad de recursos para la gestión y las políticas públicas definidas sobre el uso de estos recursos.

· El cronograma de requerimientos, definiendo los plazos máximos para la obtención de los insumos, materiales, activos fijos, servicios, u otros que permitan el cumplimiento de los objetivos y operaciones.

Evaluación de los resultados

Cada entidad y órgano público deberá evaluar el cumplimiento del Programa de Operaciones Anual, ponderando los resultados alcanzados respecto a los resultados programados y a la ejecución del presupuesto. La evaluación deberá contemplar:

· El análisis de situación o los factores o circunstancias que hubieran incidido en el cumplimiento de los resultados.

· El grado de cumplimiento de los objetivos de gestión, según los indicadores previstos y el cronograma de su realización.

· El grado de cumplimiento de los objetivos de gestión y su vinculación con los recursos asignados.

En caso de detectarse desviaciones respecto a la programación, cada entidad y órgano público deberá disponer las medidas correctivas necesarias que permitan cumplir con los objetivos de gestión previstos.

ajuste del Programa de operaciones anual

Durante el ejercicio fiscal, el Programa de Operaciones Anual podrá ser ajustado:

· Por la incorporación de nuevos objetivos, emergentes de nuevas competencias asignadas, que cuenten con el respectivo financiamiento.

· Por la variación de las metas iniciales previstas, cuando se evidencie la imposibilidad de su realización por factores ajenos a la gestión interna de la entidad.

Plan Estratégico Institucional (PEI)El Plan Estratégico Institucional, como se detalló en el módulo de normativa nacional, es un instrumento de planificación de mediano plazo donde se detallan los objetivos estratégicos y competencias institucionales, así como la visión y misión de cada institución pública. Su estructura es la siguiente:

· Diagnóstico institucional· Trayectoria histórica institucional· Evaluación de la entidad

Marco institucional y estratégico

Análisis de la situación institucional

Objetivos de gestión institucional y específicos

Determinación de indicadores de gestión

Determinación de operaciones

Determinación de recursos humanos, bienes y servicios

42

43


· Marco conceptual· Estado de situación actual de la entidad

· Análisis de actores y competencias· Análisis interno y del entorno· Identificación de problemas y potencialidades· Mandato político, económico y social· Línea de Base

· Propuesta de desarrollo institucional· Principios y valores· Misión, visión y ejes y/o políticas· Objetivos estratégicos, metas e indicadores de logro· Estrategias

· Programación quinquenal· Programación y presupuesto quinquenal· Estrategia de financiamiento e implementación

Plan de Desarrollo de Territorio Autónomo Municipal (PDTAM)Los Planes de Desarrollo son instrumentos que promueven el desarrollo integral en un determinado territorio, sentando las bases para atender las necesidades insatisfechas de la población y para mejorar la calidad de vida. Son elaborados en concordancia con los planes nacionales, considerando los lineamientos estratégicos de los planes sectoriales, a partir de un análisis de contexto, de los componentes biofísicos, socioeconómicos y gestión de riesgos (Artículo 9, Parágrafo I, Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo hacia la Agenda Patriótica 2025 – Gestión 2014). Estos planes en su formulación y establecimiento de objetivos deberán considerar la Estructura Programática establecida en la Agenda Patriótica 2025 y el Plan de Desarrollo Económico y Social.

En este apartado conviene realizar una diferenciación, al igual que se hizo en otros puntos, entre la planificación operativa y estratégica y posteriormente entre los alcances de ésta última. La planificación operativa es recurrente y presentada de manera anual, dicha temporalidad y proceso se realizan de manera reiterativa. Por otra parte, la planificación estratégica es un proceso poco frecuente en el país, las experiencias de planes estratégicos institucionales y de los planes de desarrollo subnacionales son escasas y es en este aspecto en el que el presente texto pretende incidir. Los planes de desarrollo son procesos participativos amplios, en tanto que los planes estratégicos institucionales se producen en ámbitos más limitados, entre direcciones, secretarías o secciones de cada gobierno. Es así que ambos instrumentos y procesos presentan particularidades.

El ciclo de un plan de desarrollo se desarrolla de la siguiente manera:

ETaPa condIcIonES PlaZo TEnTaTIvo

Voluntad política de la autoridad La puesta en marcha de la planificación estratégica deberá contar con la voluntad de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) que dinamice el proceso.

Actividad puntual

Construcción de la “Oferta Municipal” (trabajo interno)

Es necesario desarrollar un trabajo interno en cada secretaría municipal que realice el diagnóstico de competencias, capacidades, mandatos y líneas estratégicas que sirva de hilo conductor de todo el proceso.

2 -3 meses

Convocatoria y difusión Una vez cumplido el trabajo interno y la Oferta Municipal, se puede convocar a la sociedad civil para iniciar el debate.

1 -2 semanas

Mesas de trabajo generales. Diagnóstico y construcción de la visión y misión

Una primera etapa con la sociedad civil consiste en concertar la Visión y Misión del gobierno municipal y establecer un diagnóstico sobre la base de la oferta municipal.

1 semana

Mesas de trabajo sectoriales. Construcción de objetivos estratégicos, programas y planes de acción

Definidas la Visión y Misión, se debe comenzar el trabajo sectorial que tome en cuenta la metodología desarrollada en este documento y concretarla en objetivos, programas y planes de acción.

3 semanas

Sistematización de resultados Una vez que la sociedad civil expresó sus demandas en el proceso participativo, los aportes enriquecerán el trabajo y serán sistematizados para la generación de una propuesta concertada.

2 semanas

Socialización La propuesta concertada debería ser socializada en un documento y socializada para que los aportes sean visibles para la población.

2-3 semanas

Ajustes y redacción final En caso de ser requerido y en gabinete, se desarrolla la redacción final de Plan de Desarrollo o Estratégico Institucional.

1 semana

Aprobación El Plan, con el fin de cumplir las formalidades y su puesta en marcha, deberá ser aprobado por medio de una Ley promulgada por el Concejo Municipal considerando plazos para su entrada en vigor.

Actividad puntual

Ejecución La ejecución del Plan se verifica por medio de la planificación operativa anual. Es decir, las metas y objetivos estratégicos deben verse reflejados en los programas y operaciones del POA.

Permanente

Seguimiento De manera permanente, la Dirección de Planificación debería realizar el seguimiento de la implementación del Plan.

Permanente

Evaluación De manera anual, el gobierno autónomo municipal debería evaluar la implementación de Plan, realizando los ajustes que sean necesarios.

Permanente

Ruta crítica de la planificación

Tabla 11

rUTa crÍTIca dE la

PlanIFIcacIón ESTraTéGIca

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Planificación Estratégica y Operativa Municipal

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